Domstolens dom (första avdelningen) den 10 april 2025

I mål C‑238/24 [Tartisai], angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) genom beslut av den 2 april 2024, som inkom till domstolen den 2 april 2024, i målet

DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden F. Biltgen (referent), domstolens vice ordförande T. von Danwitz, tillika tillförordnad domare på första avdelningen, samt domarna A. Kumin, I. Ziemele och S. Gervasoni, generaladvokat: J. Richard de la Tour, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: NR, genom A. Pucci, avvocato, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av E. Feola, avvocato dello Stato, Rumäniens regering, genom R. Antonie, E. Gane och L. Ghiţă, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom M. Bruti Liberati, M. Carpus-Carcea, L. Hohenecker och I. Melo Sampaio, samtliga i egenskap av ombud, Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik, genom M. Almeida Veiga, F. Hoffmeister, E. Orgován och I. Orsini, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Italiensk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Domstolens behörighet

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Den andra frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 7.3 i rådets beslut 2010/279/Gusp av den 18 maj 2010 om Europeiska unionens polisuppdrag i Afghanistan (Eupol Afghanistan) (EUT L 123, 2010, s. 4).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, NR och, å andra sidan, Ministero della Difesa (försvarsministeriet, Italien), Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri (generalkommandot för karabinjärkåren, Italien), Comando Generale Carabinieri – Centro Nazionale Amministrativo – Chieti (generalkommandot för karabinjärerna – nationella administrationscentret – Chieti, Italien), Centro Amministrativo d’Intendenza Interforze del Contingente delle Forze Armate Italiane in Afghanistan (administrationscentret för den italienska försvarsmaktens kontingent i Afghanistan, Italien) och Centro Nazionale Amministrativo dell’Arma dei Carabinieri (nationella administrationscentret för karabinjärkåren, Italien) (nedan gemensamt kallade försvarsadministrationen). Målet rör försvarsadministrationens återkrav av det traktamente för utlandsuppdrag som NR erhållit enligt den italienska lagstiftningen.

3 I artikel 2 i beslut 2010/279, med rubriken Mål, föreskrevs följande:

4 I artikel 7 i beslutet, med rubriken Personal, föreskrevs följande:

5 I artikel 8 i beslutet, med rubriken Status för [Eupol Afghanistan-uppdragets] personal, föreskrevs följande:

6 I artikel 2 i regio decreto n. 941 – Indennità al personale dell’Amministrazione dello Stato incaricato di missione all’estero (kungligt dekret nr 941 – Traktamente till personal inom statsförvaltningen på utlandsuppdrag) av den 3 juni 1926 (GURI nr 134 av den 11 juni 1926) (nedan kallat kungligt dekret nr 941/26), föreskrivs att det traktamente för utlandsuppdrag som föreskrivs i dekretet ska, till personer som deltar i internationella uppdrag, betalas från och med den dag då gränsen passeras eller från och med den dag då landstigning sker i utlandet till och med den dag då gränsen igen passeras eller till och med den dag då ombordstigning sker för återresa.

7 I artikel 39 unvicies 39 i decreto-legge n. 273 – Definizione e proroga di termini, nonchè conseguenti disposizioni urgenti (lagdekret nr 273 – Fastställelse och förlängning av frister samt de brådskande åtgärder som följer därav) av den 30 december 2005 (GURI nr 303 av den 30 december 2005), som efter ändringar omvandlats till lag genom legge n. 51 (lag nr 51) av den 23 februari 2006 (GURI nr 49 av den 28 februari 2006), föreskrivs följande:

8 I artikel 3.1 i legge n. 108 – Proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali (lag nr 108 – Förlängning av Italiens deltagande i internationella uppdrag) av den 3 augusti 2009 (GURI nr 181 av den 6 augusti 2009) (nedan kallad lag nr 108/2009) föreskrivs följande:

9 Klaganden i det nationella målet, som är medlem i karabinjärkåren, anslöt sig i denna egenskap till Eupol Afghanistan-uppdraget i juni 2011.

10 Han avlönades på nationell nivå med ett dagtraktamente (per diem) i enlighet med artikel 3 i lag nr 108/2009. Han erhöll även ersättning från Eupol Afghanistan-uppdraget, som bestod av tre typer av traktamenten, med benämningen per diem allowance (dagtraktamente), hardship allowance (ersättning för påfrestande arbete) respektive risk allowance (ersättning för risker).

11 I mars 2012 började försvarsadministrationen, med stöd av lag nr 108/2009, att från klaganden återkräva de belopp som han hade erhållit i form av traktamente för utlandsuppdrag och som hade utbetalats till honom enligt kungligt dekret nr 941/26. I artikel 3.1 i lag nr 108/2009 föreskrivs att det traktamente som personer som deltar i internationella uppdrag har rätt till enligt kungligt dekret nr 941/26 ska betalas ut till dem med avdrag för eventuella traktamenten som de erhåller direkt från internationella organisationer. Försvarsadministrationen beslutade i december 2020 till följd av sin bedömning att återkräva ett belopp på 25131,80 euro från klaganden.

12 Klaganden bestred det beslutet och gjorde bland annat gällande att det framgick av en skrivelse av den 11 augusti 2011, som den juridiska rådgivaren till chefen för Eupol Afghanistan-uppdraget hade skickat till administrationscentret för den italienska försvarsmaktens kontingent i Afghanistan, att medlemsstaterna enligt artikel 7 i beslut 2010/279 skulle stå för kostnaderna för utstationerad personal, inbegripet resekostnader, sjukförsäkring och tillämpliga traktamenten. Enligt klaganden skulle de traktamenten som betalats ut inom ramen för Eupol Afghanistan-uppdraget läggas till de traktamenten som betalats ut enligt italiensk rätt. Till stöd för sin ståndpunkt åberopade klaganden dessutom den engelska språkversionen av artikel 7.3 i beslut 2010/279 och gjorde gällande att uttrycket other than i den artikeln skulle förstås så, att det betyder utöver.

13 Domstolen i första instans ogillade klagandens överklagande. Han överklagade därför det avgörandet till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som är den hänskjutande domstolen.

14 Klaganden har vid den hänskjutande domstolen upprepat de argument som anförts i första instans och gjort gällande att försvarsadministrationen, i enlighet med principen om unionsrättens företräde framför nationell rätt, är skyldig att betala ut det italienska traktamentet för utlandsuppdrag, medan unionens traktamenten, det vill säga dagtraktamenten samt ersättning för påfrestande arbete och risker, såsom den juridiska rådgivaren har angett till chefen för Eupol Afghanistan-uppdraget, ska utbetalas separat, eftersom de föreskrivs inom ramen för en gemensam åtgärd och således inte omfattas av de nationella myndigheternas behörighet. Till stöd för sin tolkning av artikel 7.3 i beslut 2010/279 har klaganden återigen åberopat den engelska språkversionen av bestämmelsen och gjort gällande att det framgår av denna att de nationella traktamentena ska betalas ut utöver de traktamenten som unionen betalar ut av samma anledning.

15 Den hänskjutande domstolen är osäker på den exakta innebörden av uttrycket other than i den engelska språkversionen av artikel 7.3 i beslut 2010/279. Den hänskjutande domstolen anser att även om detta uttryck kan översättas till italienska, antingen med utöver eller med undantag av, är andra språkversioner av detta uttryck, bland annat den franska språkversionen, inte föremål för tolkning, eftersom de använder uttrycket andra … än, i likhet med den italienska språkversionen där uttrycket diverse da (förutom, andra än) används.

16 Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

17 Den 11 juli 2024 anmodade domstolen, med stöd av artikel 24 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik att lämna upplysningar om de mål som eftersträvas med artikel 7.3 i beslut 2010/279.

18 Den rumänska regeringen anser att enligt artikel 24.1 andra stycket sista meningen FEU och artikel 275 första stycket FEUF är domstolen inte behörig att tolka en bestämmelse om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp), såsom artikel 7.3 i beslut 2010/279. Europeiska kommissionen anser däremot att domstolen är behörig att tolka en sådan bestämmelse.

19 I detta avseende ska det erinras om att domstolen, enligt artikel 24.1 andra stycket sista meningen FEU och artikel 275 första stycket FEUF, i princip inte är behörig med avseende på bestämmelserna om Gusp eller med avseende på akter som antas på grundval av dessa bestämmelser. Eftersom dessa bestämmelser inför ett undantag från den regel som föreskrivs i artikel 19 FEU om generell behörighet för domstolen att säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen, ska de tolkas restriktivt (dom av den 19 juli 2016, H/rådet m.fl., C‑455/14 P, EU:C:2016:569, punkterna 39 och 40, dom av den 10 september 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, punkt 35, och dom av den 10 september 2024, KS m.fl./rådet m.fl., C‑29/22 P och C‑44/22 P, EU:C:2024:725, punkt 62).

20 I artikel 24.1 andra stycket sista meningen FEU och artikel 275 andra stycket FEUF fastställs dessutom uttryckligen två undantag från denna princip, nämligen domstolens behörighet att dels kontrollera att artikel 40 FEU följs, dels pröva talan, utformad enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF, om kontroll av lagenligheten av beslut om sådana restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer som Europeiska unionens råd har antagit på grundval av bestämmelserna om Gusp (dom av den 10 september 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, punkt 36, och dom av den 10 september 2024, KS m.fl./rådet m.fl., C‑29/22 P och C‑44/22 P, EU:C:2024:725, punkt 63 och där angiven rättspraxis).

21 Det kan i förevarande fall konstateras att de aktuella tolkningsfrågorna inte omfattas av något av dessa undantag.

22 Det ska således även prövas huruvida domstolens behörighet kan grundas på den omständigheten att de aktuella rättsakterna inte är direkt kopplade till de politiska eller strategiska val som unionens institutioner, organ och byråer gör inom ramen för Gusp. Eftersom domstolen, om det inte finns något sådant direkt samband till de politiska eller strategiska valen, är behörig att bland annat tolka dessa rättsakter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2024, KS m.fl./rådet m.fl., C‑29/22 P och C‑44/22 P, EU:C:2024:725, punkterna 116 och 117 samt där angiven rättspraxis).

23 Domstolen har redan slagit fast att begränsningen av dess behörighet, i form av ett undantag, i artikel 24.1 andra stycket sista meningen FEU och artikel 275 första stycket FEUF inte kan utsträckas till att utesluta unionsdomstolens behörighet att kontrollera akter för personaladministration avseende anställda som utstationerats av medlemsstaterna för att tillgodose ett uppdrags, såsom Eupol Afghanistan-uppdragets, behov i insatsområdet, medan unionsdomstolen i alla händelser är behörig att kontrollera sådana akter när de avser anställda som utstationerats av unionsinstitutionerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 juli 2016, H/rådet m.fl., C‑455/14 P, EU:C:2016:569, punkt 55).

24 En annan tolkning skulle bland annat medföra – när en och samma akt för personaladministration avseende insatser på fältet rör både anställda som utstationerats av medlemsstaterna och sådana som utstationerats av unionsinstitutionerna – att beslutet vad avser personer i den förstnämnda kategorin kan vara oförenligt med det beslut som unionsdomstolen meddelar avseende personer i den sistnämnda kategorin (dom av den 19 juli 2016, H/rådet m.fl., C‑455/14 P, EU:C:2016:569, punkt 57).

25 I förevarande fall avser artikel 7.3 i beslut 2010/279, vars tolkning är föremål för förevarande begäran om förhandsavgörande, kostnader för personal som utstationerats inom ramen för Eupol Afghanistan-uppdraget, vilket innebär att denna bestämmelse inte har något direkt samband till de politiska eller strategiska val som unionens institutioner, organ och byråer gör inom ramen för Gusp (se, analogt, dom av den 10 september 2024, KS m.fl./rådet m.fl., C‑29/22 P och C‑44/22 P, EU:C:2024:725, punkt 128).

26 Även om denna bestämmelse inte är en akt för personaladministration avseende insatser på fältet, är det dock så att den på samma villkor avser anställda som utstationerats av medlemsstaterna respektive av unionsinstitutionerna när det gäller finansieringen av dessa kostnader. För att säkerställa en enhetlig tolkning av nämnda bestämmelse och för att undvika att beslut som rör anställda som utstationerats av medlemsstaterna är oförenliga med de beslut som unionsdomstolen meddelar avseende anställda som utstationerats av unionsinstitutionerna, i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 24 ovan, ska domstolens behörighet att tolka denna bestämmelse kvarstå.

27 Domstolen är således behörig att tolka artikel 7.3 i beslut 2010/279.

28 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 7.3 i beslut 2010/279 ska tolkas så, att dagtraktamenten samt ersättning för påfrestande arbete och risker som unionen utbetalar till en anställd inom det polisuppdrag som förlängts genom det beslutet, får kumuleras med traktamenten och ersättning av samma art, vilka utbetalas av dennes medlemsstat för utförandet av samma uppgifter inom polisuppdraget.

29 I förevarande fall beror den hänskjutande domstolens tvivel om den korrekta tolkningen av artikel 7.3 i beslut 2010/279 på att uttrycket other than i den engelska språkversionen av bestämmelsen, enligt klaganden, ska förstås så, att det betyder utöver och inte med undantag av.

30 Det följer av fast rättspraxis att det på grund av nödvändigheten av en enhetlig tolkning av unionsbestämmelserna är uteslutet att en bestämmelse då osäkerhet råder betraktas för sig, och att det tvärtom krävs att den ska tolkas och tillämpas mot bakgrund av de övriga officiella språkversionerna. I händelse av bristande överensstämmelse mellan språkversionerna av en unionstext, ska den aktuella bestämmelsen dessutom tolkas med hänsyn till systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår (dom av den 15 april 2010, Heinrich Heine, C‑511/08, EU:C:2010:189, punkt 51 och där angiven rättspraxis). Om det av en bokstavstolkning av en bestämmelse däremot framgår att dess lydelse är helt klar och entydig, finns det ingen anledning att söka en annan tolkning av bestämmelsen (se, analogt, dom av den 11 april 2024, OSTP Italy, C‑770/22, EU:C:2024:299, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

31 Vad i förevarande fall gäller lydelsen av artikel 7.3 i beslut 2010/279 ska det påpekas, såsom den hänskjutande domstolen har konstaterat, att uttrycket other than i den engelska språkversionen av beslutet på det språket kan vara synonymt med såväl except (med undantag av) som in addition to (utöver).

32 Det ska emellertid konstateras att det i den franska språkversionen av denna bestämmelse föreskrivs att varje medlemsstat eller unionsinstitution ska stå för kostnaderna för all personal som den utstationerar, inbegripet kostnader för resor till och från platsen för utplaceringen, löner, sjukförsäkring och andra traktamenten än tillämpliga dagtraktamenten samt ersättning för påfrestande arbete och risker.

33 Uttrycket andra … än i den franska språkversionen av artikel 7.3 i beslut 2010/279 motsvarar flera andra språkversioner av bestämmelsen, bland annat den italienska, tjeckiska, danska, tyska, estniska, kroatiska, lettiska, litauiska, ungerska, nederländska, portugisiska, slovenska, finska och svenska språkversionen av bestämmelsen. Genom att använda uttrycken diverse da, s výjimkou, bortset fra, anderer … als, välja arvatud, osim, izņemot, išskyrus, kivételével, en andere vergoedingen dan, com excepção das, razen, muista … kuin respektive andra … än, har dessa språkversioner denna betydelse.

34 Eftersom uttrycket other than i den engelska språkversionen av artikel 7.3 i beslut 2010/279 bland annat kan betyda med undantag av och den betydelsen helt överensstämmer med uttrycken i de andra språkversionerna av bestämmelsen, finner domstolen att endast den betydelsen ska beaktas och att det således inte föreligger någon skillnad mellan de olika språkversionerna av bestämmelsen.

35 Såsom framgår av punkterna 32 och 33 ovan ger de olika språkversionerna stöd för slutsatsen att dagtraktamenten samt ersättning för påfrestande arbete och risker som unionen utbetalar till en anställd inom Eupol Afghanistan-uppdraget, enligt lydelsen i artikel 7.3 i beslut 2010/279 inte får kumuleras med de traktamenten och den ersättning av samma art, vilka beviljas av dennes medlemsstat för utförandet av samma uppgifter inom polisuppdraget. Eftersom lydelsen i denna bestämmelse är tillräckligt klar och otvetydig, finns det ingen anledning att tolka bestämmelsen med hänsyn till systematiken i och ändamålet med beslut 2010/279.

36 Mot denna bakgrund ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 7.3 i beslut 2010/279 ska tolkas så, att dagtraktamenten samt ersättning för påfrestande arbete och risker som unionen utbetalar till en anställd inom det polisuppdrag som förlängts genom det beslutet, inte får kumuleras med traktamenten och ersättning av samma art, vilka utbetalas av dennes medlemsstat för utförandet av samma uppgifter inom polisuppdraget.

37 Eftersom den hänskjutande domstolen endast har ställt sin andra fråga för det fall den första frågan besvaras jakande, saknas anledning att besvara den andra frågan.

38 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: italienska.

2 Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.