ext/celex/62025CC0312
Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
RIMVYDAS NORKUS
föredraget den 11 juni 2026 ( 1 )
EN
mot
Europeiska unionens domstol
” Överklagande – Personalmål – Tjänsteföreskrifter för tjänstemän i Europeiska unionen – Sociala förmåner – Artikel 72 – Europeiska unionens gemensamma sjukförsäkringssystem (det gemensamma sjukförsäkringssystemet) – Försäkring mot ‘sjukdom’ – Ersättning för kostnader för medicinskt assisterad befruktning, oavsett om de är relaterade till en sjukdom eller inte – Lönebesked – Tjänstemännens bidrag till det gemensamma sjukförsäkringssystemet – Avgiftsnivån oförändrad – Invändning om rättsstridighet – Upptagande till sakprövning – Talerätt – Rättsakt som går en tjänsteman emot ”
I. Inledning
1. EN (nedan kallad klaganden) har yrkat att domstolen ska upphäva det beslut som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 13 februari 2025, EN mot Europeiska unionens domstol( 2 ) (nedan kallat det överklagade beslutet). Genom det beslutet avvisade tribunalen EN:s talan med stöd av artikel 270 FEUF om ogiltigförklaring av dennes lönebesked för december 2023 samt av samtliga därpå följande lönebesked i den del dessa avser EN:s avgift till det gemensamma sjukförsäkringssystemet.
2. Tjänstemän vid EU:s institutioner är försäkrade mot ”sjukdom” enligt det gemensamma sjukförsäkringssystemet och är skyldiga att betala en avgift för detta försäkringsskydd. År 2023 utvidgades det gemensamma sjukförsäkringssystemet till att täcka en del av kostnaderna för medicinskt assisterad befruktning, oavsett om de är relaterade till en sjukdom eller inte.( 3 ) Klaganden anser att med anledning av att det gemensamma sjukförsäkringssystemet försäkrar sina medlemmar mot ”sjukdom”, strider en avgift på hans lön till detta system för att finansiera behandlingar eller ingrepp som inte har koppling till en sjukdom bland annat mot tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen (nedan kallade tjänsteföreskrifterna).( 4 ) Han hävdar därför bland annat att hans lönebesked för december 2023 utgör en handling som negativt påverkar både hans ekonomiska intressen och hans immateriella intressen, eftersom det återspeglar hans skyldighet att bidra till det gemensamma sjukförsäkringssystemet och därmed bidra till olagliga ersättningar för kostnader.
3. Tribunalen ansåg bland annat att klagandens talan inte riktade sig mot en rättsakt som negativt påverkade hans ekonomiska och immateriella intressen, eftersom nivån på hans avgift till det gemensamma sjukförsäkringssystemet förblev oförändrad trots den ändring som infördes 2023 och som utvidgade försäkringsskyddet enligt systemet. Dessutom gjorde tribunalen en åtskillnad mellan reglerna om ersättning för sjukvårdskostnader och reglerna som fastställer tjänstemännens bidrag till det gemensamma sjukförsäkringssystemet. Tribunalen ansåg även att klaganden inte lyckades visa att det utökade skyddet hotade det gemensamma sjukförsäkringssystemets finansiella balans.
4. Förevarande överklagande aktualiserar en ny rättsfråga om talerätt i mål som rör offentlig förvaltning, och mer specifikt om förekomsten av en rättsakt som går en tjänsteman emot i samband med en ändring av reglerna om ersättning för sjukvårdskostnader enligt det gemensamma sjukförsäkringssystemet, där en tjänstemans bidrag till det systemet förblir oförändrat och således inte återspeglas i tjänstemannens lönespecifikation.
II. Tillämpliga bestämmelser
5. Artikel 72.1 i tjänsteföreskrifterna, som återfinns i kapitel 2 i avdelning V med rubriken ”Socialförsäkring”, föreskriver följande:
”En tjänsteman ... är försäkrad[…] mot sjukdom upp till 80 % av de faktiska kostnaderna om inte annat följer av de regler som upprättats i samförstånd mellan tillsättningsmyndigheterna vid unionens institutioner efter samråd med Kommittén för tjänsteföreskrifter. ...
...
Institutionernas tillsättningsmyndigheter får med iakttagande av de regler som avses i första stycket tilldela en av institutionerna befogenhet att fastställa reglerna för ersättning för kostnader ...
En tredjedel av avgiften för denna försäkring skall betalas av tjänstemannen, dock utan att det belopp som han skall betala överskrider 2 % av hans grundlön.”
6. För att fastställa villkoren för tillämpningen av artikel 72 i tjänsteföreskrifterna antog institutionerna de gemensamma reglerna om sjukförsäkring för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna (nedan kallade de gemensamma bestämmelserna).( 5 )
7. I artikel 1 i de gemensamma reglerna föreskrivs följande:
”I enlighet med artikel 72 i tjänsteföreskrifterna skall det inrättas ett sjukförsäkringssystem som är gemensamt för Europeiska gemenskapernas institutioner. Med de begränsningar och enligt de villkor som föreskrivs i dessa regler och i de allmänna genomförandebestämmelser som antagits på grundval av artikel 52 i dessa regler skall de förmånsberättigade genom detta system garanteras ersättning för kostnader som uppkommit till följd av sjukdom, olycksfall eller moderskap samt ersättning för begravningskostnader.
Förmånsberättigade är försäkrade personer och deras medförsäkrade.
...”
8. I artikel 2 i de gemensamma reglerna, med rubriken ”Försäkrade personer” föreskrivs följande:
”1. Följande personer omfattas av detta system:
– Tjänstemän.
...”
9. I artikel 3 i de gemensamma reglerna, med rubriken ”Avgift”, föreskrivs följande:
”1. Avgiften till systemet skall uppgå till 5,1 % av grundlönen ... varav en tredjedel skall betalas av den försäkrade och två tredjedelar av de berörda institutionerna och organen.
...”
10. I artikel 52.1 i de gemensamma reglerna föreskrivs följande:
”I enlighet med artikel 72.1 tredje stycket i tjänsteföreskrifterna skall institutionerna bemyndiga kommissionen att genom allmänna genomförandebestämmelser fastställa reglerna för ersättning av kostnaderna i syfte att bevara den ekonomiska balansen i [det gemensamma sjukförsäkringssystemet] och värna om principen om socialförsäkring, som ligger till grund för artikel 72.1 första stycket i tjänsteföreskrifterna.”
11. Den 2 juli antog kommissionen beslut C(2007) 3195 om allmänna genomförandebestämmelser för ersättning för läkarkostnader (nedan kallade de allmänna genomförandebestämmelserna). Kapitel 7 i avdelning II i de allmänna genomförandebestämmelserna hade rubriken ”Graviditet, förlossning och infertilitet” och föreskrev i punkt 3 bland annat ersättning för vissa kostnader för behandling och tjänster avseende infertilitet i samband med ett sjukdomstillstånd hos en försäkrad i det gemensamma sjukförsäkringssystemet eller dennes make eller partner under vissa angivna villkor.
12. Den 17 november 2023 antog kommissionen beslut 7673. I artikel 1 i detta beslut anges följande:
”Bilagan till [de allmänna genomförandebestämmelserna] ska ändras på följande sätt:
(a) I avdelning II, kapitel 7, ska rubriken ersättas med följande:
’Graviditet, förlossning och fertilitetsbehandlingar (inklusive [medicinskt assisterad] befruktning)’
(a) I avdelning II, kapitel 7, ska punkt 3 ersättas med följande:
’3. Ersättningsgill behandling och tjänster relaterade till fertilitetsbehandlingar (inklusive [medicinskt assisterad] befruktning)
Behandlingar och tjänster avseende fertilitet och medicinskt assisterad befruktning, oavsett om de har samband med en sjukdom eller inte, kan ersättas enligt de villkor som anges i detta avsnitt och i den mån de inte har samband med en frivillig sterilisering som någon av de blivande föräldrarna kan ha genomgått tidigare.
… [’]
...”
III. Bakgrund och förfarandet vid tribunalen
13. Klaganden, EN, är tjänsteman vid Europeiska unionens domstol (nedan kallad motparten).
14. Den 26 februari 2024 lämnade klaganden in ett klagomål enligt artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna och yrkade ogiltigförklaring av hans lönebesked för december 2023 och alla efterföljande månatliga lönebesked i den mån de avser hans bidrag till det gemensamma sjukförsäkringssystemet. Till stöd för detta klagomål åberopade klaganden rättsstridighet avseende beslut 7673, särskilt artikel 1 b i detta och, i den utsträckning det är nödvändigt, artikel 72.1 fjärde stycket i tjänsteföreskrifterna och artikel 3.1 första stycket i de allmänna genomförandebestämmelserna.
15. I sitt klagomål hävdade klaganden att artikel 1 b i beslut 7673, som föreskriver ersättning för vissa kostnader trots avsaknaden av ett sjukdomstillstånd, strider mot artikel 72.1 i tjänsteföreskrifterna och skadar hans ekonomiska och ideella intressen. Klaganden hävdade att i enlighet med artikel 72.1 i tjänsteföreskrifterna är det gemensamma sjukförsäkringssystemet och de avgifter som finansierar det avsedda att ge försäkringsskydd mot ”sjukdom”. Alternativt gjorde klaganden gällande att artikel 1 b i beslut 7673 ger upphov till olika behandling, är otillräckligt motiverad, utgör ett uppenbart fel och strider mot artiklarna 1, 2, 3.2 b och 24 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). Dessutom hävdade klaganden att kommissionen hade överskridit sina befogenheter.
16. Den 19 april 2024 slog kommittén för behandling av klagomål vid EU-domstolen fast att klagomålet inte avsåg en rättsakt som gick klaganden emot och avvisade därför hans klagomål.
17. Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 17 juli 2024 väckte klaganden talan om ogiltigförklaring av de ifrågavarande lönebeskeden och av avvisningsbeslutet från kommittén för behandling av klagomål vid EU-domstolen.
18. I en skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 29 september 2024 yrkade motparten att talan skulle avvisas och åberopade därvid två grunder. Motparten hävdade, för det första, att det inte förelåg någon rättsakt som gick klaganden emot i den mening som avses i artikel 90.2 och artikel 91 i tjänsteföreskrifterna, och, för det andra, att klaganden inte hade något rättsligt intresse i förfarandet.
19. Genom det överklagade beslutet avvisade tribunalen klagandens talan med hänvisning till den första grunden för avvisningsyrkandet. Tribunalen fastslog således att klagandens talan inte väckts mot en rättsakt som gick honom emot.
20. Den 30 april 2025 inkom klaganden med förevarande överklagande till domstolens kansli.
IV. Klagandens yrkanden
21. Klaganden har yrkat att domstolen ska
– upphäva det överklagade beslutet,
– förplikta Europeiska unionens domstol att ersätta rättegångskostnaderna.
22. Motparten har yrkat att domstolen ska
– ogilla överklagandet, och
– förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.
23. Till stöd för sitt överklagande har klaganden åberopat en enda grund. Han anser att tribunalen gjorde en rättslig felaktig rättstillämpning genom att fastställa att hans lönebesked för december 2023 inte påverkar honom negativt.( 6 )
24. Den enda grunden är uppdelad i ett antal argument. Mot bakgrund av domstolens begäran kommer jag i huvudsak att begränsa mitt förslag till avgörande i förevarande mål till huvudargumentet i den enda grund som klaganden har åberopat, vilket avser punkterna 31–35, 38 och 41 i det överklagade beslutet. För fullständighetens skull ska jag kortfattat behandla de argument som klaganden har framfört avseende punkt 42 i det överklagade beslutet.
V. Rättslig bedömning
A. Parternas argument
25. Klaganden anser att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning genom att slå fast att han saknade talerätt vad gäller lönebeskedet för december 2023. Enligt klaganden är ”tribunalens centrala tes” i det överklagade beslutet( 7 ) följande: med anledning av att hans bidrag till det gemensamma sjukförsäkringssystemet förblev oförändrat och hans lönebesked för december 2023 inte återspeglade någon uppenbar förändring, utgör detta lönebesked inte en rättsakt som går honom emot.
26. Klaganden har bland annat gjort gällande att förekomsten av rättspraxis som slår fast att en tjänsteman har ett intresse av att väcka talan när en åtgärd tydligt framgår av innehållet i ett lönebesked( 8 ) inte e contrario kan rättfärdiga slutsatsen att han eller hon saknar talerätt avseende ett olagligt uttag av avgifter när avgiftsbeloppet förblir oförändrat.
27. Klaganden anser att det följer av punkt 41 i det överklagade beslutet att så länge avgiften till det gemensamma sjukförsäkringssystemet förblir oförändrad, kan kommissionen fatta vilket beslut som helst om omfattningen av de kostnader som berättigar till ersättning, inklusive att föreskriva ersättning för kostnader för valfria ingrepp, utan risk för rättsliga åtgärder från de som erlägger avgifter till systemet. Enligt klaganden strider tribunalens centrala tes mot domstolens fasta rättspraxis( 9 ), eftersom den prioriterar form framför sak och leder till att avgifter som är avsedda för sjukdom delvis används för valfria åtgärder.
28. Klaganden anser, i motsats till tribunalens resonemang i punkt 42 i det överklagade beslutet, att talerätt i förevarande fall inte kräver att han bevisar att det gemensamma sjukförsäkringssystemets finansiella balans hotas av beslut 7673 eller att beslutet kan påverka framtida avgifter eller ersättning för andra sjukvårdskostnader. Det räcker att han är skyldig att finansiera olagliga ersättningar genom sina bidrag. Under alla omständigheter kommer en utvidgning av skyddet enligt det gemensamma sjukförsäkringssystemet till att omfatta valfria medicinska behandlingar oundvikligen att ha en negativ inverkan på den budget som avsatts för utgifter för sjukdom.
29. Motparten anser att tribunalen gjorde rätt när den slog fast att det inte förelåg någon rättsakt som påverkade klaganden negativt, eftersom avgiften till det gemensamma sjukförsäkringssystemet förblev oförändrad efter ikraftträdandet av beslut 7673. Det beslutet medförde inga ekonomiska konsekvenser för klaganden som återspeglades i hans lönebesked. Enligt motparten påverkar inte beslut 7673 avgiften till det gemensamma sjukförsäkringssystemet, utan ändrar snarare de allmänna genomförandebestämmelserna som fastställer regler för ersättning av sjukvårdskostnader. Beslut 7673 medförde således inte bindande rättsverkningar som direkt och omedelbart kunde påverka klagandens intressen genom att medföra en tydlig förändring av hans rättsliga ställning, vilket återspeglades i hans lönebesked.
B. Bedömning
30. I enlighet med artikel 270 i EUF-fördraget ska en EU-tjänstemans talan mot unionen väckas vid Europeiska unionens domstol inom de gränser och på de villkor som anges i tjänsteföreskrifterna. Vad gäller talerätt erinrar domstolen om att enligt artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna kan varje person på vilken tjänsteföreskrifterna ska tillämpas vända sig till tillsättningsmyndigheten med klagomål över en rättsakt som går honom eller henne emot. I artikel 91.1 i tjänsteföreskrifterna preciseras att Europeiska unionens domstol ska ha behörighet i alla tvister mellan unionen och varje person som omfattas av dessa tjänsteföreskrifter vad gäller rättsenligheten av en åtgärd som går emot en sådan person enligt vad som avses i nämnda artikel 90.2. Enligt domstolens praxis omfattar begreppet rättsakter som går någon emot, i den mening som avses i artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna, endast sådana rättsakter eller åtgärder som har bindande rättsverkningar som direkt och omedelbart kan påverka klagandens intressen, genom att klart förändra dennas rättsliga ställning.( 10 )
31. Begreppet ”åtgärd som går någon emot”, i den mening som avses i artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna, ska nämligen ges en vid tolkning och förstås som varje rättsakt som direkt kan påverka en viss rättslig ställning. För att avgöra huruvida en rättsakt har sådana rättsverkningar är det nödvändigt att se till rättsaktens innebörd och att bedöma dessa verkningar mot bakgrund av objektiva kriterier, såsom rättsaktens innehåll, i förekommande fall med beaktande av det sammanhang i vilket den antogs och den antagande institutionens befogenheter.( 11 )
32. Endast liten, om någon, vikt läggs vid skyldigheten att visa en tydlig förändring i en tjänstemans rättsliga ställning när han eller hon kan visa ett intresse av att väcka talan. I det avseendet, förutsatt att det sker en förändring i en tjänstemans rättsliga ställning, är allvaret eller omfattningen av denna förändring irrelevant. Den rättsliga principen att lagen inte befattar sig med småsaker ( de minimis non curat lex ) gäller inte i detta sammanhang, och i det avseendet är den rättsliga bördan för att fastställa talerätt låg.
33. När det gäller lönebesked kan ett sådant enligt domstolens rättspraxis utgöra en åtgärd som går en tjänsteman emot i den mening som avses i artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna, och kan därför bli föremål för ett klagomål och eventuellt en talan.( 12 ) Individuella och allmänna åtgärder som negativt påverkar en tjänsteman kan först framgå av tjänstemannens lönebesked efter det att dessa åtgärder har genomförts.
34. När det gäller allmänna åtgärder ifrågasätter tjänstemän ofta sitt lönebesked för en viss månad och gör i samband med detta en invändning om rättsstridighet enligt artikel 277 FEUF avseende sådana åtgärder i syfte att säkerställa, bland annat, att de föreskrivna tidsfristerna för att ge in klagomål och inleda rättsliga förfaranden( 13 ) iakttas.( 14 ) I sådana fall är det inte lönebeskedets laglighet i sig som är i fråga, utan dess laglighet i den del det tillämpar den allmänt tillämpliga åtgärden på den enskilde.( 15 ) För att en sådan talan ska kunna tas upp till sakprövning måste därför det ifrågasatta lönebeskedet återspegla tillsättningsmyndighetens beslut att tillämpa den allmänna åtgärden på tjänstemannen( 16 ) för första gången.( 17 )
35. Enligt artikel 277 FEUF får parterna i en tvist om en rättsakt med allmän giltighet som antagits av någon av unionens institutioner eller byråer eller något av dess organ, med stöd av artikel 263 andra stycket FEUF, vid Europeiska unionens domstol göra gällande att akten inte ska tillämpas. Artikel 277 FEUF utgör ett uttryck för en allmän rättsprincip enligt vilken varje part, i syfte att få ett beslut riktat till parten ogiltigförklarat, har rätt att indirekt ifrågasätta giltigheten av de rättsakter med allmän giltighet som utgör grunden för beslutet i fråga. Eftersom artikel 277 FEUF inte har till syfte att göra det möjligt för en part att ifrågasätta tillämpligheten av vilken rättsakt med allmän giltighet som helst till stöd för vilken talan som helst, måste den rättsakt vars lagenlighet ifrågasätts vara direkt eller indirekt tillämplig på den tvist som är föremål för talan. Domstolen har således i samband med en talan om ogiltigförklaring av enskilda beslut godtagit att bestämmelser i en rättsakt med allmän giltighet som ligger till grund för dessa beslut eller som har ett direkt rättsligt samband med sådana beslut med giltig verkan kan bli föremål för en invändning om rättsstridighet.( 18 )
36. Med tanke på den underordnade karaktären av en invändning om rättsstridighet enligt artikel 277 FEUF, innebär ett konstaterande att den underliggande talan inte kan tas upp till sakprövning, i detta fall en talan som grundar sig på artikel 90.2 och artikel 91.1 i tjänsteföreskrifterna, att invändningen om rättsstridighet inte kan tas upp till sakprövning.( 19 ) Därför kommer frågan huruvida en invändning om rättsstridighet är välgrundad inte att avgöra huruvida en talan enligt tjänsteföreskrifterna kan upptas till sakprövning.
37. I samband med sin talan om ogiltigförklaring av bland annat lönebeskedet för december 2023, åberopade klaganden rättsstridighet avseende beslut 7673, särskilt artikel 1 b i detta och, i den utsträckning det är nödvändigt, artikel 72.1 fjärde stycket i tjänsteföreskrifterna och artikel 3.1 första stycket i de gemensamma bestämmelserna. ( 20 )
38. Jag ska nu pröva frågan om klagandens talan kan tas upp till sakprövning enligt artikel 90.2 och artikel 91.1 i tjänsteföreskrifterna.
39. Det framgår tydligt av punkterna 31–35, 38 och 41 i det överklagade beslutet och den rättspraxis som citeras däri( 21 ) att tribunalen ansåg att klaganden saknade talerätt, bland annat på grund av att det inte förelåg någon rättsakt som gick honom emot, eftersom beslut 7673 inte medförde någon ändring av hans bidrag till det gemensamma sjukförsäkringssystemet som återspeglades i hans lönebesked för december 2023. I sin bedömning hänvisade tribunalen till rättspraxis där domstolen slagit fast att en tjänsteman har talerätt vad gäller bestridande av sitt första lönebesked efter ikraftträdandet av en allmänt tillämplig rättsakt som ändrar de ekonomiska rättigheterna för en abstrakt kategori av tjänstemän, när detta lönebesked konkretiserar genomförandet av rättsakten. Enligt denna rättspraxis utgör det aktuella lönebeskedet, i förhållande till dess mottagare, med nödvändighet ett administrativt beslut med individuell tillämpning som medför tvingande rättsverkningar av sådant slag att det har en direkt och omedelbar inverkan på den berörda tjänstemannens intressen.( 22 )
40. Det ska inledningsvis påpekas att tribunalen inte grundade sin bedömning på den rättspraxis som anges i punkterna 32 och 33 i det överklagade beslutet för att automatiskt utesluta möjligheten att en rättsakt eller åtgärd kan föreligga som skadar en tjänstemans ekonomiska intressen,( 23 ) inte ens när lönebeskedet i fråga inte tydligt anger dess existens för första gången. Med hänvisning till denna rättspraxis erinrade tribunalen endast om det ”klassiska scenariot” som talerätt kan grundas på, där verkningarna av en allmänt tillämplig rättsakt återspeglas i en tjänstemans lönebesked.( 24 ) Det framgår av punkterna 34 och 35 i det överklagade beslutet att tribunalen ansåg att detta faktiska scenario inte föreligger i förevarande fall.
41. Dessutom, i motsats till klagandens argument som beskrivs i punkterna 25–27 i detta förslag till avgörande, grundade tribunalen inte sin bedömning att klaganden saknar talerätt enbart på det faktum att (klagandens) bidrag till det gemensamma sjukförsäkringssystemet inte ändrades efter ikraftträdandet av beslut 7673.( 25 )
42. Det ska påpekas att även om tribunalen inte behandlade denna fråga i detalj, så förklarade tribunalen i punkt 41 i det överklagade beslutet ändå övertygande de rättsliga skälen till varför avsaknaden av en ändring av avgiftssatsen till det gemensamma sjukförsäkringssystemet efter antagandet av beslut 7673 var av särskild relevans i det aktuella fallet och för tribunalens konstaterande att talerätt saknas.
43. Tribunalen hänförde avsaknaden av en ändring av avgiftssatsen till det gemensamma sjukförsäkringssystemet efter antagandet av beslut 7673 till de rättsliga bestämmelser som det gemensamma sjukförsäkringssystemet grundar sig på, och i synnerhet skillnaden mellan, å ena sidan, bestämmelserna i artikel 72.1 fjärde stycket i tjänsteföreskrifterna och artikel 3.1 första stycket i de gemensamma bestämmelserna om avgiftssatsen till det gemensamma sjukförsäkringssystemet,( 26 ) och, å andra sidan, bestämmelserna om definitionen av de utgifter som är berättigade till ersättning enligt det gemensamma sjukförsäkringssystemet. Det framgår tydligt av den åtskillnad som tribunalen gjorde mellan dessa olika regler( 27 ) att tribunalen bland annat beaktade både innehållet i beslut 7673 och det rättsliga sammanhang i vilket det antogs.( 28 )
44. Det följer av punkt 41 i det överklagade beslutet att tribunalen ansåg att det inte finns något direkt rättsligt samband mellan en tjänstemans bidrag till det gemensamma sjukförsäkringssystemet och omfattningen av ersättningarna enligt de allmänna genomförandebestämmelserna.( 29 ) I detta avseende är det obestritt att den avgiftssats som klaganden betalade till det gemensamma sjukförsäkringssystemet förblev oförändrad efter antagandet av beslut 7673. Den nuvarande avgiften till JSIS är fastställd till 5,1 procent av en tjänstemans grundlön, varav en tredjedel (1,7 procent) betalas av tjänstemannen. Även om bidragssatsen enligt artikel 72.1 fjärde stycket i tjänsteföreskrifterna inte får överstiga 2 procent, fastställdes den till 1,7 procent genom de gemensamma bestämmelserna som trädde i kraft den 1 december 2005 och har sedan dess varit oförändrad.
45. Dessutom, i enlighet med det rättsliga sammanhang i vilket förevarande tvist har uppstått, skulle en ändring av tjänstemännens bidragssats till det gemensamma sjukförsäkringssystemet till en sats som överstiger 1,7 procent och upp till en maximal sats på 2 procent kräva en ändring av de gemensamma bestämmelserna, och en ändring av tjänstemännens bidragssats till systemet utöver 2 procent skulle kräva en ändring av tjänsteföreskrifterna. Sådana förändringar kan inte åstadkommas enbart genom att ändra, såsom beslut 7673 gjorde, reglerna om ersättning enligt de allmänna genomförandebestämmelserna. I avsaknad av ett direkt rättsligt samband mellan en tjänstemans bidrag till det gemensamma sjukförsäkringssystemet och omfattningen av rätten till ersättning för sjukvårdskostnader enligt de allmänna genomförandebestämmelserna, anser jag därför att tribunalen med rätta fann att klaganden inte lyckades visa att det förelåg en rättsakt som gick honom emot.
46. Enkelt uttryckt kunde beslut 7673 inte direkt och omedelbart påverka klagandens intressen genom att åstadkomma en påtaglig förändring av hans rättsliga ställning. För att en sådan förändring ska kunna ske krävs vidtagande av andra åtgärder som ändrar de gemensamma bestämmelserna och/eller tjänsteföreskrifterna.
47. Verkningarna av beslut 7673 på klagandens rättsliga ställning, oavsett om de är ekonomiska eller immateriella, är således för avlägsna eller indirekta för att uppfylla villkoren för talerätt i artikel 90.2 och artikel 91.2 i tjänsteföreskrifterna. Jag anser därför att tribunalen inte gjorde någon felaktig rättstillämpning i punkterna 31–35, 38 och 41 i det överklagade beslutet när den fann att beslut 7673 inte utgör en rättsakt som går klaganden emot.
48. Jag anser även att tribunalen i punkt 42 i det överklagade beslutet med rätta underkände klagandens påstående( 30 ) att han har talerätt på grund av den påstådda negativa framtida inverkan på det gemensamma sjukförsäkringssystemet av ersättningen för den medicinska behandlingen i fråga i det aktuella fallet, eftersom han inte åberopade någon bevisning till stöd för detta påstående utan i stället förlitade sig på enbart antaganden eller hypotetiska effekter. Enligt min uppfattning kan klaganden inte bara hävda, utan någon som helst bevisning, att en utvidgning av ersättningen till att omfatta även den behandlingen oundvikligen har negativa följder för den budget som avsatts för behandling av sjukdom.
49. Jag vill också tillägga, för fullständighetens skull, att kommissionen i skäl 6 i beslut 7673 angav att det begränsade antalet mottagare av ersättning för kostnader för medicinskt assisterad befruktning utan samband med sjukdom inte skulle äventyra den ekonomiska balansen i det gemensamma sjukförsäkringssystemets budget. Dessutom pekade kommissionen i skäl 5 i det beslutet på administrativa besparingar som skulle kunna göras genom att sådana ersättningar inkluderades i det gemensamma sjukförsäkringssystemet.( 31 ) Dessa skäl visar tydligt att kommissionen antog en mycket försiktig och avvägd strategi när den utvidgade försäkringsskyddet enligt det gemensamma sjukförsäkringssystemet till medicinskt assisterad befruktning utan samband med sjukdom,( 32 ) och understryker den begränsade faktiska kostnaden, om någon, för sådana ersättningar. Dessutom, i motsats till vad klaganden hävdat, finns det inga som helst indikationer på att försäkringsskyddet enligt det gemensamma sjukförsäkringssystemet i framtiden skulle utvidgas till exempelvis ”valfri kosmetisk kirurgi”, eller att kostnader relaterade till medicinskt assisterad befruktning utan samband med sjukdom skulle ersättas med negativa följder för ersättningen av andra medicinska kostnader. Det finns således inga bevis för att beslut 7673 skulle tjäna som någon form av prejudikat för sådana utvidgningar av försäkringsskyddet.
50. Även om det inte kan uteslutas att en total ökning av de sjukvårdskostnader som ersätts enligt det gemensamma sjukförsäkringssystemet så småningom skulle kunna leda till en ändring av reglerna om avgiften till detta system, har denna eventualitet inte heller någon direkt eller omedelbar relevans och ger för närvarande inte klaganden talerätt enligt artikel 90.2 och artikel 91.1 i tjänsteföreskrifterna avseende beslut 7673.( 33 ) Genom att åberopa den påstådda framtida inverkan på det gemensamma sjukförsäkringssystemet av ersättningen för kostnader relaterade till medicinskt assisterad befruktning utan samband med sjukdom, medger klaganden dessutom implicit att hans intressen inte påverkas direkt och omedelbart.
51. Klaganden hävdar även,( 34 ) med avseende på punkt 42 i det överklagade beslutet, att med tanke på att han är skyldig att finansiera olagliga ersättningar, behöver han inte bevisa att det gemensamma sjukförsäkringssystemets finansiella balans är hotad( 35 ) för att kunna styrka talerätt.
52. Det bör påpekas att klaganden genomgående har invänt mot det faktum att det följer av det överklagade beslutet att han inte kan bestrida ett olagligt uttag av avgiften, såvida inte avgiftssatsen för det gemensamma sjukförsäkringssystemet höjs.( 36 ) Detta allmänna påstående, och det mer specifika argument som framförts avseende punkt 42 i det överklagade beslutet, sammanblandar uppenbarligen frågan om en talan är välgrundad och med frågan om upptagande till sakprövning. I det överklagade beslutet prövade tribunalen huruvida klagandens talan kunde tas upp till sakprövning mot bakgrund av domstolens invändning om rättegångshinder. I sådana fall är det endast om talan bedöms kunna tas upp till sakprövning som sakfrågan i den, och därmed, i förevarande fall, frågan om lagligheten av beslut 7673, prövas.( 37 )
53. Om det inledande hindret för upptagande till sakprövning inte övervinns, blir prövningen av talan i sak i princip överflödig. Avsaknaden av en sådan prövning är inte en oönskad bieffekt av reglerna om talerätt eller ett nekande av ett effektivt domstolsskydd, utan snarare resultatet av ett medvetet val från EU-lagstiftarens( 38 ) sida att säkerställa tillräcklig närhet mellan en part och tvistefrågan och därigenom undvika domstolsförfaranden som inte tjänar något uppenbart syfte avseende skydd för den tvistande partens rättigheter och intressen. Om de regler om talerätt som klaganden( 39 ) förespråkar tillämpades logiskt, skulle detta potentiellt kunna öppna dörren för tvister rörande allmänintresset eller en allmän talerätt ( actio popularis ) för varje EU-tjänsteman som bidrar till EU:s budget genom att betala inkomstskatt eller socialförsäkringsavgifter( 40 ) och som vill ifrågasätta lagligheten av EU:s budgetutgifter. Artiklarna 90 och 91 i tjänsteföreskrifterna och rättspraxis avseende dessa utesluter otvetydigt en sådan möjlighet. Dessutom godtar jag inte klagandens påstående att dessa regler om talerätt begränsar rätten till ett effektivt rättsskydd som garanteras i artikel 47 i stadgan( 41 ) och anser att de överensstämmer med artikel 52.1 i stadgan såsom de föreskrivs i lag( 42 ) och att de varken strider mot kärnan i denna rättighet( 43 ) eller mot proportionalitetsprincipen.
VI. Förslag till avgörande
54. Mot bakgrund av ovanstående anser jag att överklagandet ska ogillas såvitt avser klagandens argument som riktar sig mot punkterna 31–35, 38, 41 och 42 i beslutet från Europeiska unionens tribunal av den 13 februari 2025, EN/Europeiska unionens domstol (T-366/24, EU:T:2025:164).
1 Originalspråk: engelska.
2 T-366/24, EU:T:2025:164.
3 Kommissionens beslut C(2023) 7673 final av den 17 november 2023 om ändring av beslut C(2007) 3195 om allmänna tillämpningsföreskrifter för ersättning för medicinska kostnader (nedan kallat beslut 7673).
4 Enligt klaganden ger beslut 7673 även ”varje fertil och frisk person rätt att låta det gemensamma sjukförsäkringssystemet täcka kostnaderna för insamling och långtidslagring av deras könsceller för framtida medicinskt assisterad befruktning”.
5 De gemensamma reglerna, som undertecknades på Europeiska unionens domstols vägnar av dess ordförande och justitiesekreterare den 24 november 2005, trädde i kraft den 1 december 2005.
6 I punkterna 17–25 i det överklagade beslutet fastställde tribunalen bland annat att endast klagandens lönebesked för december 2023 kunde utgöra föremålet för den talan som väcktes vid tribunalen. Dessutom fann tribunalen att klagandens senare lönebesked endast var bekräftande handlingar och därför inte kunde bli föremål för en talan om ogiltigförklaring. Tribunalen fann även att beslutet från kommittén för behandling av klagomål vid EU-domstolen av den 19 april 2024, där klagandens klagomål avslogs, inte utgör en rättsakt som går honom emot. I förevarande överklagande har klaganden kritiserat tribunalens beslut att hans talan avseende hans lönebesked efter december 2023 inte kan tas upp till sakprövning. Han har emellertid godtagit tribunalens uttalande i punkterna 18–20, 23 och 24 i det överklagade beslutet att beslutet att dessa lönebesked inte kan tas upp till sakprövning inte påverkar hans rättigheter och intressen. Klagandens överklagande riktar sig således mot punkterna 28–51 i det överklagade beslutet och avser endast tribunalens beslut rörande hans lönebesked för december 2023.
7 Se punkterna 31–35 och 38 i det överklagade beslutet.
8 Se den rättspraxis som citeras i punkt 32 i det överklagade beslutet.
9 Dom av den 15 december 2022, Picard/kommissionen (C-366/21 P, EU:C:2022:984, punkt 96 och där angiven rättspraxis), och av den 12 december 2024, DD/FRA (C-130/22 P, EU:C:2024:1018, punkt 73 och där angiven rättspraxis).
10 Dom av den 27 november 2025, Heßler/kommissionen (C-137/24 P, EU:C:2025:918, punkterna 30 och 31 och där angiven rättspraxis). En åtgärd klassificeras som en ”rättsakt som går emot” en tjänsteman inte bara om den kränker eller påverkar en individuell rättighet som tillkommer tjänstemannen, utan mer allmänt om den medför en tydlig förändring av hans eller hennes rättsliga ställning (dom av den 18 juni 2020, kommissionen/RQ, C-831/18 P, EU:C:2020:481, punkt 49). I den domen ansåg domstolen att ett beslut att upphäva en EU-tjänstemans immunitet mot åtal i nationella straffrättsliga förfaranden utgjorde en ”rättsakt som går honom emot” i den mening som avses i tjänsteföreskrifterna. Domstolen fann att frågan huruvida en åtgärd ger de berörda personerna en individuell rättighet var irrelevant för den kvalificeringen.
11 Dom av den 12 december 2024, DD/FRA (C-130/22 P, EU:C:2024:1018, punkt 73 och där angiven rättspraxis).
12 Dom av den 25 maj 2000, Kögler/domstolen (C-82/98 P, EU:C:2000:282, punkt 47 och där angiven rättspraxis). Se även tribunalens dom av den 19 januari 1984, Andersen m.fl./parlamentet (262/80, EU:C:1984:18, punkt 4).
13 Se artikel 90.2 och artikel 91.3 i tjänsteföreskrifterna. Se även dom av den 23 april 2008, Pickering/kommissionen (F-103/05, EU:F:2008:45, punkterna 75 och 76).
14 I dom av den 18 april 2024, Dumitrescu m.fl./kommissionen och domstolen (C-567/22, P–C-570/22 P, EU:C:2024:336), ogiltigförklarade domstolen, på grund av rättsstridighet, beslut av EU-institutioner som fastställde vissa tjänstemäns rätt till schablonersättning för resekostnader i enlighet med artikel 8.2 andra stycket i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna. Domstolen ogiltigförklarade även deras lönebesked för månaderna juni eller juli 2014, eftersom besluten i fråga återspeglades i dessa lönebesked för första gången. För ytterligare förtydligande, se dom av den 15 juni 2022, Dumitrescu och Schwarz/kommissionen (T-531/16, EU:T:2022:362, punkterna 8, 21 och 25).
15 Dom av den 12 december 2019, Tàpias/rådet (T-527/16 EU:C:2019:856, punkterna 35 och 36 och där angiven rättspraxis). Se även dom av den 23 april 2008, Pickering/kommissionen (F-103/05, EU:F:2008:45, punkterna 72 och 76).
16 Dom av den 19 januari 1984, Andersen m.fl./parlamentet (262/80, EU:C:1984:18, punkt 4).
17 Dom av den 12 december 2019, Tàpias/rådet (T-527/16 EU:C:2019:856, punkterna 37, 38, 51 och 53 och där angiven rättspraxis).
18 Dom av den 27 april 2023, HC/ kommissionen (C-102/22 P, EU:C:2023:351, punkterna 63 och 66 och där angiven rättspraxis). Se även dom av den 16 mars 2023, kommissionen/Calhau Correia de Paiva (C-511/21 P, EU:C:2023:208, punkt 19 och där angiven rättspraxis). Avseende lönebesked, se dom av den 4 oktober 2018, Tataram/kommissionen (T-546/16, EU:T:2018:644, punkt 49). Domstolen avvisade en talan om ogiltigförklaring av en tjänstemans lönebesked, bland annat med motiveringen att invändningen om rättsstridighet hade åberopats avseende en rättsakt som inte hade någon betydelse för tvistens lösning och inte hade något direkt rättsligt samband med den.
19 Dom av den 12 december 2019, Tàpias/rådet (T-527/16 EU:C:2019:856, punkt 50 och där angiven rättspraxis). Se, analogt, dom av den 5 mars 2020, Credito Fondiario/SRB (C-69/19 P, EU:C:2020:178, punkt 64 och där angiven rättspraxis), och beslut av den 28 juni 1993, Donatab m.fl./kommissionen (C-64/93 P, EU:C:1993:266, punkterna 19 och 20 och där angiven rättspraxis).
20 I sin replik i förevarande överklagandeförfarande hävdade klaganden att motparten och tribunalen tolkade hans talan på ett felaktigt sätt. Han betonade att hans invändning om rättsstridighet inte bara avser beslut 7673, utan även kombinationen av detta beslut, artikel 72.1 fjärde stycket i tjänsteföreskrifterna och artikel 3.1 första stycket i de gemensamma bestämmelserna. Det ska emellertid framhållas att klaganden i sin argumentation vid tribunalen hävdade att den påstådda rättsstridigheten enbart följde av beslut 7673 och inte av tjänsteföreskrifterna eller de gemensamma bestämmelserna. I det avseendet uppgav klaganden att han hade utvidgat invändningen om rättsstridighet till att omfatta dessa åtgärder endast ”som en försiktighetsåtgärd”. I punkt 49 i det överklagade beslutet fann tribunalen att även om utvidgningen av invändningen om rättsstridighet till artikel 72.1 fjärde stycket i tjänsteföreskrifterna och artikel 3.1 första stycket i de gemensamma bestämmelserna var tillåtlig, påverkade denna utvidgning inte tribunalens bedömning i punkterna 34, 35 och 41 i det överklagade beslutet.
21 Beslut av den 26 september 2022, OO/EIB (T-134/22, EU:C:2022:616, punkt 20 och där angiven rättspraxis), dom av den 12 december 2019, Tàpias/rådet (T-527/16, EU:T:2019:856, punkt 37), och dom av den 28 juni 2006, Grünheid/kommissionen (F-101/05, EU:F:2006:58, punkt 43).
22 Se, särskilt, dom av den 12 december 2019, Tàpias/rådet (T-527/16 EU:C:2019:856, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
23 Det framgår tydligt av punkterna 36 och 37 i det överklagade beslutet att tribunalens resonemang angående klagandens ekonomiska intressen i tillämpliga delar gäller för hans immateriella intressen. I sitt överklagande har klaganden visserligen hävdat att tribunalens resonemang i dessa punkter är bristfälligt, men han har inte i sig invänt mot det faktum att tribunalen behandlade båda typerna av intressen på ett likartat sätt.
24 Förekomsten av en rättsakt som går emot en enskild kan inte uteslutas enbart på grund av att den rättspraxis som anges i punkterna 32 och 33 i det överklagade beslutet inte är tillämplig på omständigheterna. Se, i detta avseende, klagandens påstående i punkt 26 i detta förslag till avgörande. Det ska erinras om att det övergripande kriteriet för bedömning av talerätt i personalmål är huruvida den ifrågasatta rättsakten eller åtgärden medför bindande rättsverkningar som direkt och omedelbart kan påverka en enskilds intressen genom att den leder till en tydlig förändring av hans eller hennes rättsliga ställning.
25 Och på det faktum att klagandens lönebesked således inte återspeglade någon uppenbar förändring.
26 ”… vilket kan påverka fördelningen av beloppen i lönebeskedet”, se punkt 41 i det överklagade beslutet.
27 Vilka det även hänvisades till i punkt 34 i det överklagade beslutet.
28 Om tribunalen hade grundat sitt resonemang om bristande talerätt enbart på avsaknaden av någon uppenbar förändring av avgiftssatsen, vilken i sin tur återspeglades i klagandens lönebesked, skulle tribunalen enligt min uppfattning ha underlåtit att pröva möjligheten att hans ekonomiska och immateriella intressen kunde påverkas direkt och omedelbart på annat sätt genom hans deltagande i det gemensamma sjukförsäkringssystemet. I ett fall som det förevarande är inte bara det faktum att den avgiftssats som en tjänsteman betalade till det gemensamma sjukförsäkringssystemet inte ändrades av största vikt för frågan om talerätt, utan, mer grundläggande, varför den inte ändrades. Denna fråga, som rör det rättsliga sammanhang i vilket beslut 7673 antogs, behandlades av tribunalen i punkt 41 i det överklagade beslutet.
29 Se även punkt 40 i det överklagade beslutet.
30 Se punkt 28 ovan.
31 I skälet anges att ”de nuvarande reglerna behöver förenklas genom att man tar bort kravet på sjukdom för tillgång till [medicinskt assisterad] befruktning, i de fall detta är motiverat, i syfte att begränsa relaterade administrativa svårigheter och klagomål gällande ersättning. ...”
32 Mot bakgrund av ”samhällsutvecklingen som gynnar bred tillgång till föräldraskap”; se skäl 3 i beslut 7673.
33 Detta skulle troligtvis ske i samband med en övergripande bedömning av det gemensamma sjukförsäkringssystemets ekonomiska bärkraft.
34 Se punkt 28 ovan.
35 Eller att avgiftssatsen eller ersättningen för sjukvårdskostnader kommer att påverkas i framtiden.
36 Se, särskilt, punkt 18 i överklagandet.
37 Om inte frågan om upptagande till sakprövning prövas i samband med prövningen i sak. Unionsdomstolen har också rätt att, utifrån omständigheterna i det enskilda fallet, bedöma huruvida en god rättskipning motiverar att talan ogillas i sak utan att först ta ställning till dess upptagande till sakprövning. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 februari 2002, rådet/Boehringer (C-23/00 P, EU:C:2002:118, punkterna 51 och 52). Tribunalen använde sig inte av något av dessa förfaringssätt i detta fall.
38 Genom att anta regler om talerätt för åtgärder som berör EU-tjänstemän enligt tjänsteföreskrifterna.
39 Klaganden förespråkar i huvudsak regler om talerätt som skulle göra det möjligt för honom att väcka talan för att kontrollera lagligheten av varje aspekt av det sätt på vilket hans avgift till det gemensamma sjukförsäkringssystemet används.
40 Vars belopp återspeglas i hans eller hennes lönebesked.
41 Det ska påpekas att klaganden inte ifrågasätter själva reglerna om upptagande till sakprövning i tjänsteföreskrifterna, utan snarare deras tillämpning i förevarande fall.
42 Därigenom säkerställs rättssäkerhet och likhet inför lagen.
43 På grund av deras vida tillämpningsområde.