Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 23 april 2026

I mål C‑116/25, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Administrativen sad – Blagoevgrad (Förvaltningsdomstolen i Blagoevgrad, Bulgarien) genom beslut av den 3 februari 2025, som inkom till domstolen den 4 februari 2025, i målet

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden I. Ziemele, ordföranden på första avdelningen F. Biltgen (referent), tillika tillförordnad ordförande på sjätte avdelningen, och domaren A. Kumin, generaladvokat: T. Ćapeta, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Ts. E. S., genom D. Grozdanova och K. Spiriev, advokati, Bulgariens regering, genom T. Mitova och T. Tsingileva, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom B.-R. Killmann och G. Koleva, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Bulgarisk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Inledande synpunkter

Den första frågan

Den andra frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 62.1 och 62.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, 2004, s. 1, och rättelse i EUT L 200, 2004, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 988/2009 av den 16 september 2009 (EUT L 284, 2009, s. 43) (nedan kallad förordning nr 883/2004).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Ts. E. S., medborgare i Bulgarien, och Direktor na Teritorialno podelenie na Natsionalnia osiguritelen institut – Blagoevgrad (direktören för den regionala avdelningen vid det nationella socialförsäkringsorganet i Blagoevgrad, Bulgarien), angående storleken på de arbetslöshetsförmåner som direktören beviljat henne med tillämpning av en ny regel – som införts i bulgarisk rätt – för att beräkna arbetslöshetsförmåner som förvärvats enligt lagstiftningen i en annan medlemsstat.

3 I skälen 1, 4 och 45 i förordning nr 883/2004 anges följande:

4 I artikel 1 i denna förordning, med rubriken Definitioner, föreskrivs följande:

5 I artikel 62 i nämnda förordning, med rubriken Beräkning av förmåner, föreskrivs följande:

6 I artikel 65 i samma förordning, med rubriken Arbetslösa som var bosatta i en annan medlemsstat än i den behöriga staten, föreskrivs följande:

7 Artikel 54a i Kodeks za sotsialno osiguryavane (lagen om social försäkring) (DV nr 110 av den 17 december 1999), i dess ändrade lydelse (DV nr 67 av den 9 augusti 2024), som trädde i kraft den 13 augusti 2024 (nedan kallad KSO), har rubriken Rätt till arbetslöshetsförmåner.

8 I artikel 54b KSO, med rubriken Arbetslöshetsförmånernas storlek, föreskrivs följande i punkterna 1, 5 och 8:

9 Klaganden i målet vid den nationella domstolen, Ts. E. S. är en bulgarisk medborgare som är stadigvarande bosatt i Bulgarien, där hon har sina huvudsakliga levnadsintressen.

10 Fram till slutet av maj 2024 var hon anställd i Bulgarien. I juni 2024 flyttade hon tillfälligt till Spanien, där hon mellan den 7 juni och den 13 juli 2024, det vill säga sammanlagt 28 dagar, var anställd som säsongsarbetare hos en spansk arbetsgivare. Under denna period uppbar hon en lön på 2590,80 euro.

11 Från och med den 14 juli 2024 blev Ts. E. S. helt arbetslös och återvände till Bulgarien, där hon den 2 augusti 2024 ansökte om arbetslöshetsförmån vid de behöriga bulgariska myndigheterna.

12 Genom beslut av den 13 september 2024 biföll Teritorialno podelenie na Natsionalnia osiguritelen institut – Blagoevgrad (den regionala avdelningen vid det nationella socialförsäkringsorganet i Blagoevgrad, Bulgarien) hennes ansökan och beviljade henne rätt till en arbetslöshetsförmån på 29,71 bulgariska leva (BGN) (cirka 15 euro) som dagpenning för perioden mellan den 25 juli 2024 och den 22 juli 2025.

13 Detta belopp fastställdes på grundval av det sammanlagda beloppet av den försäkringsgrundande inkomst som Ts. E. S. hade uppburit under de 24 kalendermånader som föregick den månad då hennes försäkring upphörde, det vill säga för perioden mellan den 1 juli 2022 och den 13 juli 2024. Det sammanlagda beloppet uppgick till 25154,03 BGN (cirka 12860 euro), inklusive såväl den lön som hon hade uppburit under sin senaste anställning i Spanien som all annan försäkringsgrundande inkomst från tidigare anställnings- och försäkringsperioder i Bulgarien under denna 24-månadersperiod.

14 Med hänsyn till att Ts. E. S., under de 24 kalendermånader som föregick den månad då hennes försäkring upphörde, fullgjorde anställnings- och försäkringsperioder både enligt bulgarisk lagstiftning och enligt lagstiftningen i en annan medlemsstat, tillämpade Teritorialno podelenie na Natsionalnia osiguritelen institut – Blagoevgrad (den regionala avdelningen vid det nationella socialförsäkringsorganet i Blagoevgrad, Bulgarien) artikel 54b.8 KSO. Denna bestämmelse, som trädde i kraft den 13 augusti 2024, avviker från den metod för beräkning av arbetslöshetsförmån som föreskrivs i artikel 54b.1 KSO och som är tillämplig på personer som under nämnda 24-månadersperiod endast var anställda eller hade en verksamhet som egenföretagare i Bulgarien.

15 Ts. E. S. begärde omprövning av det beslut som nämns i punkt 12 ovan. Hennes begäran avslogs genom beslut av den 16 oktober 2024 från direktören för den regionala avdelningen vid det nationella socialförsäkringsorganet i Blagoevgrad. Därefter ingav Ts. E. S. ett överklagande till Administrativen sad – Blagoevgrad (Förvaltningsdomstolen i Blagoevgrad, Bulgarien), som är hänskjutande domstol i målet. Till stöd för sitt överklagande har Ts. E. S. hävdat att hon inte omfattas av artikel 62.3 i förordning nr 883/2004, som föreskriver att man ska ta hänsyn till den lön som den berörda personen har mottagit i den medlemsstat vars lagstiftning denne omfattades av under sin senaste anställning. Hennes situation skulle däremot omfattas av artikel 62.1 och 62.2 i denna förordning, enligt vilken det vid beräkningen av storleken på arbetslöshetsförmånen endast [ska] beakta[s] den lön som personen hade vid sitt senaste arbete som anställd.

16 Den hänskjutande domstolen har angett att artikel 62.1 och 62.2 i förordning nr 883/2004, fram till ikraftträdandet av den nya regeln i artikel 54b.8 KSO om beräkningen av arbetslöshetsförmåner som erhållits enligt lagstiftningen i en annan medlemsstat, har tolkats konsekvent i nationell rättspraxis enligt vilken beräkningen av arbetslöshetsförmånen enbart ska grunda sig på den lön eller den inkomst som den berörde erhållit vid sitt senaste arbete som anställd eller verksamhet som egenföretagare. Sedan denna nya regel antogs har emellertid vissa nationella domstolar avvikit från sin tidigare rättspraxis och funnit att, eftersom förordning nr 883/2004 endast syftar till att samordna de sociala trygghetssystemen utan att inrätta ett allmänt system för social trygghet, är medlemsstaterna fortfarande behöriga för att fastställa villkoren för rätten till sociala trygghetsförmåner. Dessa domstolar anser följaktligen numera att det i artikel 62.1 och 62.2 i denna förordning inte krävs att medlemsstaterna fastställer arbetslöshetsförmånernas storlek enbart med hänsyn till den lön eller den inkomst som den berörde mottagit vid sitt senaste arbete som anställd eller verksamhet som egenföretagare, oberoende av enligt vilken medlemsstats lagstiftning anställningen eller verksamheten som egenföretagare har fullgjorts.

17 Den hänskjutande domstolen hyser tvivel om huruvida artikel 54b.8 KSO är förenlig med artikel 62.1 och 62.2 i förordning nr 883/2004.

18 För det första har EU-domstolen i punkterna 32–37 i domen av den 23 januari 2020, Bundesagentur für Arbeit ( C‑29/19, EU:C:2020:36), slagit fast att det i denna bestämmelse i förordning nr 883/2004, jämförd med rätten till fri rörlighet för arbetstagare, vid beräkningen av arbetslöshetsförmåner krävs att man endast beaktar den lön som en arbetstagare som omfattats av flera medlemsstaters lagstiftning har mottagit i samband med sin senaste anställning.

19 För det andra kan artikel 54b.1 KSO, eftersom den inför en regel för beräkningen av arbetslöshetsförmåner som avviker från den som föreskrivs i artikel 54b.8 KSO, när en del av eller hela referensperioden har fullgjorts enligt en annan medlemsstats lagstiftning, anses vara oförenlig med artikel 62.1 och 62.2 i förordning nr 883/2004.

20 Mot denna bakgrund beslutade Administrativen sad – Blagoevgrad (Förvaltningsdomstolen i Blagoevgrad) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

21 Den hänskjutande domstolen har ställt sina två frågor för att få klarhet i hur artikel 62.1 och 62.2 i förordning nr 883/2004 ska tolkas.

22 Det framgår av själva ordalydelsen i denna bestämmelse att den inför en regel för beräkning av arbetslöshetsförmåner som är tillämplig när det senaste arbete som anställd eller verksamhet som egenföretagare som en person utövade omfattas av den lagstiftning som tillämpas av den behöriga institutionen i en medlemsstat.

23 När det gäller de arbetslöshetsförmåner som denna person har rätt att erhålla från den behöriga institutionen i nämnda medlemsstat, föreskrivs i artikel 62.1 och 62.2 i förordning nr 883/2004 att den behöriga institutionen i en medlemsstat, i vars lagstiftning det föreskrivs att beräkningen av förmånerna utgår från den tidigare lönens eller yrkesinkomstens storlek endast [ska] beakta den lön eller yrkesinkomst som personen hade vid sitt senaste arbete som anställd eller verksamhet som egenföretagare. Denna beräkningsregel gäller även i de fall där det i den tillämpade lagstiftningen föreskrivs en referensperiod.

24 Vad däremot gäller helt arbetslösa personer som, under sin senaste anställning eller period av verksamhet som egenföretagare, var bosatta i en annan medlemsstat än den behöriga medlemsstaten och som fortsätter att vara bosatta i eller återvänder till samma medlemsstat, i den mening som avses i artikel 65.2 första och andra meningen i förordning nr 883/2004, såsom avses i artikel 65.5 a i samma förordning, ska det påpekas att det i artikel 62.3 i nämnda förordning anges ett undantag från beräkningsreglerna i punkterna 1 och 2 i denna artikel 62.

25 I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande dels att Ts. E. S., vid sitt senaste arbete som anställd, omfattades av en annan lagstiftning än den enligt vilken hon erhåller arbetslöshetsförmåner. Hon hade nämligen sin senaste anställning i Spanien och omfattades av denna medlemsstats lagstiftning, samtidigt som hon hade rätt till arbetslöshetsförmåner i Bulgarien i enlighet med lagstiftningen i sistnämnda medlemsstat.

26 Vidare anges i beslutet om hänskjutande att Ts. E. S. är stadigvarande bosatt i Bulgarien, där hon har sina huvudsakliga intressen. Av de uppgifter i de handlingar som ingetts till domstolen kan det inte utläsas att Ts. E. S., under den period då hon senast var anställd eller efter det att anställningen upphörde, flyttade från Bulgarien till Spanien.

27 Under dessa omständigheter framgår det, med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, att Ts. E. S., när hon hade sitt senaste arbete som anställd i Spanien, var bosatt i Bulgarien och fortsatte att vara bosatt i denna medlemsstat efter det att denna senaste anställning hade upphört, det vill säga i en annan medlemsstat än den i vilken hon senast var anställd, vilket innebär att hennes situation möjligtvis kan omfattas av beräkningsregeln i artikel 62.3 i förordning nr 883/2004.

28 Enligt fast rättspraxis ankommer det, enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF, på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. För att kunna göra detta kan EU-domstolen behöva ta hänsyn till unionsbestämmelser som den nationella domstolen inte har hänvisat till i sin fråga (dom av den 20 mars 1986, Tissier, 35/85, EU:C:1986:143, punkt 9, och dom av den 11 december 2025, Staatssecretaris Jeugd, Preventie en Sport (Elektroniska cigaretter), C‑665/24, EU:C:2025:960, punkt 37).

29 Den hänskjutande domstolen ska följaktligen anses ha ställt sina två frågor för att få klarhet i hur artikel 62.3 i förordning nr 883/2004 ska tolkas.

30 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 62.3 i förordning nr 883/2004, jämförd med artikel 65.2 första och andra meningen och 65.5 a i denna förordning, ska tolkas så, att den utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat, i egenskap av bosättningsmedlemsstat, om det i denna lagstiftning föreskrivs att storleken på de arbetslöshetsförmåner som ska betalas till en person som har fullgjort en del av eller hela den referensperiod som föreskrivs i denna medlemsstats lagstiftning, vid beräkningen av de arbetslöshetsförmåner som förvärvats enligt en annan medlemsstats lagstiftning, nämligen den i vilken personen hade sin senaste anställning, inte ska fastställas endast med hänsyn till den lön eller den yrkesinkomst som denna person mottagit vid sitt senaste arbete som anställd eller verksamhet som egenföretagare enligt lagstiftningen i denna andra medlemsstat.

31 Enligt fast rättspraxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 6 oktober 1982, Cilfit, 283/81, EU:C:1982:335, punkt 20, och dom av den 11 december 2025, GKV-Spitzenverband, C‑743/23, EU:C:2025:954, punkt 41).

32 För det första anges i artikel 62.3 i förordning nr 883/2004 att institutionen på bosättningsorten, vid beräkningen av arbetslöshetsförmåner, ska ta hänsyn till den lön eller yrkesinkomst som den berörda personen har mottagit i den medlemsstat vars lagstiftning denne omfattades av under sin senaste anställning eller period av verksamhet som egenföretagare.

33 För det andra föreskrivs i artikel 62.1 och 62.2 i denna förordning, såsom det har erinrats om i punkt 23 ovan, att den behöriga institutionen i den medlemsstat där personen hade sin senaste anställning vid beräkningen endast [ska] beakta den lön eller yrkesinkomst som personen hade vid sitt senaste arbete som anställd eller verksamhet som egenföretagare. Denna beräkningsregel gäller också om den lagstiftning som tillämpas av den behöriga institutionen innehåller en referensperiod.

34 Medan det i artikel 62.1 i nämnda förordning krävs att den behöriga institutionen i den medlemsstat där personen hade sin senaste anställning endast beaktar den lön eller den yrkesinkomst som den berörda personen hade på grund av sitt senaste arbete som anställd eller verksamhet som egenföretagare, innebär avsaknaden av en sådan precisering i artikel 62.3 i samma förordning inte att institutionen på bosättningsorten endast ska beakta den lön eller den yrkesinkomst som en arbetslös person som avses i artikel 65.5 a i samma förordning mottagit vid sitt senaste arbete som anställd eller verksamhet som egenföretagare.

35 För det tredje respekterar förordning nr 883/2004, såsom framgår av skäl 4 i samma förordning, särdragen i nationell lagstiftning om social trygghet och begränsar sig till att utarbeta ett system för samordning. Detta syfte kräver inte att artikel 62.3 i denna förordning tolkas så, att det krävs att enbart den lön eller den yrkesinkomst som den berörda personen hade på grund av sitt senaste arbete som anställd eller verksamhet som egenföretagare beaktas vid beräkningen av förmåner i bosättningsmedlemsstaten, trots ordalydelsen i denna bestämmelse och det sammanhang i vilket den ingår, vilka det redogjorts för i punkterna 32–34 ovan.

36 Under alla omständigheter förhåller det sig så, att en arbetslös person som avses i artikel 65.5 a i förordning nr 883/2004 inte, vid myndigheterna i sin bosättningsstat, kan åberopa den tolkning av artikel 62.1 och 62.2 i denna förordning som EU-domstolen gjorde i domen av den 23 januari 2020, Bundesagentur für Arbeit ( C‑29/19, EU:C:2020:36), som den hänskjutande domstolen har hänvisat till i sin begäran om förhandsavgörande. Det mål som gav upphov till denna dom rörde nämligen en arbetstagare som omfattades av tillämpningsområdet för denna förordning och som var bosatt i den medlemsstat där denne hade utövat sin senaste yrkesverksamhet och enligt vars lagstiftning denne hade rätt till arbetslöshetsförmåner. En sådan situation omfattas av beräkningsregeln i artikel 62.1 och 62.2 i nämnda förordning och skiljer sig följaktligen från den situation som Ts. E. S. befinner sig i.

37 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras på följande sätt. Artikel 62.3 i förordning nr 883/2004, jämförd med artikel 65.2 första och andra meningen och 65.5 a i samma förordning, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat, i egenskap av bosättningsmedlemsstat, i vilken det föreskrivs att storleken på de arbetslöshetsförmåner som ska betalas till en person som har fullgjort en del av eller hela den referensperiod som föreskrivs i denna medlemsstats lagstiftning, vid beräkningen av de arbetslöshetsförmåner som förvärvats enligt en annan medlemsstats lagstiftning, nämligen den i vilken personen hade sin senaste anställning, inte ska fastställas endast med hänsyn till den lön eller den yrkesinkomst som denna person mottagit vid sitt senaste arbete som anställd eller verksamhet som egenföretagare enligt lagstiftningen i denna andra medlemsstat.

38 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 62 i förordning nr 883/2004 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken beräkningen av arbetslöshetsförmåner regleras olika beroende på om arbetslösa personer har fullgjort hela referensperioden enligt den nationella lagstiftningen eller har fullgjort en del av eller hela referensperioden enligt en annan medlemsstats lagstiftning.

39 I detta avseende framgår det av beslutet om hänskjutande att det i artikel 54b.8 KSO föreskrivs dels att referensperioden omfattar såväl de anställnings- och försäkringsperioder som har fullgjorts enligt den nationella lagstiftningen som de som har fullgjorts enligt en annan medlemsstats lagstiftning, dels att man, vid fastställandet av storleken på arbetslöshetsförmåner, ska beakta inkomster från den senaste anställningen och de som mottagits i enlighet med bulgarisk lagstiftning och med lagstiftningen i en annan medlemsstat under de 24 kalendermånader som föregick den månad då försäkringen upphörde, när referensperioden omfattar anställnings- och försäkringsperioder som har fullgjorts enligt en annan medlemsstats lagstiftning.

40 De särskilda regler i en sådan nationell bestämmelse, såsom den nu aktuella, som gäller för de personer som har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet och vars situation omfattas av beräkningsregeln i artikel 62.3 i förordning nr 883/2004, beaktar både de anställningsperioder som har fullgjorts enligt nationell lagstiftning och de som har fullgjorts enligt en annan medlemsstats lagstiftning. Dessa regler iakttar det syfte som följer av skälen 1 och 45 i denna förordning, nämligen att säkerställa rätten till fri rörlighet för personer utövas effektivt. De ska dessutom, i enlighet med nämnda artikel 62.3, säkerställa att hänsyn tas till den lön eller den yrkesinkomst som den berörde har mottagit vid sitt senaste arbete som anställd eller verksamhet som egenföretagare, även om dessa omfattas av en annan medlemsstats lagstiftning.

41 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra frågan besvaras på följande sätt. Artikel 62 i förordning nr 883/2004 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken beräkningen av arbetslöshetsförmåner regleras olika beroende på om arbetslösa personer har fullgjort hela referensperioden enligt den nationella lagstiftningen eller har fullgjort en del av eller hela referensperioden enligt en annan medlemsstats lagstiftning.

42 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: bulgariska.