Domstolens dom (sjunde avdelningen) den 9 juli 2026
Preliminär utgåva
DOMSTOLENS DOM (sjunde avdelningen)
den 9 juli 2026 ( * )
” Begäran om förhandsavgörande – Europeiska unionens egna medel – Skydd av unionens finansiella intressen – Förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 – Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) – Förordning (EU) nr 1303/2013 – Europeiska grannskapsinstrumentet – Förordning (EU) nr 232/2014 – Genomförandeförordning (EU) nr 897/2014 – Program för gränsöverskridande samarbete för Svartahavsregionen – Offentlig upphandling – Direktiv 2014/24/EU – Direkt tilldelning – Begreppet oriktighet – Dröjsmål i utförandet av tjänsten – Underlåtenhet att tillämpa en vitesklausul – Finansiella korrigeringar – Proportionalitet – Motivering av beslutet om finansiell korrigering ”
I mål C‑186/25,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Administrativen sad – Varna (Förvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien) genom beslut av den 26 februari 2025, som inkom till domstolen den 7 mars 2025, i målet
Institut po ribni resursi Varna
mot
Rakovoditel na Natsionalnia organ po Savmestna operativna programa za transgranichno satrudnichestvo ”Chernomorski baseyn 2014–2020” i direktor na direktsia ”Upravlenie na teritorialnoto satrudnichestvo”,
meddelar
DOMSTOLEN (sjunde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden F. Schalin samt domarna M. Gavalec (referent) och Z. Csehi,
generaladvokat: T. Ćapeta,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Bulgariens regering, genom T. Mitova och R. Stoyanov, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom J. Aquilina, D. Drambozova och C. Ehrbar, samtliga i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2 m och artiklarna 31.3, 52–56 och 74 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 897/2014 av den 18 augusti 2014 om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av sådana program för gränsöverskridande samarbete som finansieras inom ramen för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 232/2014 om inrättande av ett europeiskt grannskapsinstrument (EUT L 244, 2014, s. 12), artikel 2 led 36 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006 (EUT L 347, 2013, s. 320, och rättelse i EUT L 200, 2016, s. 140), artiklarna 33, 36.1, 61 och 63.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget, om ändring av förordningarna (EU) nr 1296/2013, (EU) nr 1301/2013, (EU) nr 1303/2013, (EU) nr 1304/2013, (EU) nr 1309/2013, (EU) nr 1316/2013, (EU) nr 223/2014, (EU) nr 283/2014 och beslut nr 541/2014/EU samt om upphävande av förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 (EUT L 193, 2018, s. 1), artikel 2.2 och 2.3 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, 1995, s. 1) och artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan direktören för Institut po ribni resursi Varna (institutet för fiskeresurser, Varna) (nedan kallat institutet eller stödmottagaren) och Rakovoditel na Natsionalnia organ po Savmestna operativna programa za transgranichno satrudnichestvo ”Chernomorski baseyn 2014–2020” i direktor na direktor na direktsia ”Upravlenie na teritorialnoto satrudnichestvo” (chefen för den nationella myndigheten med ansvar för det gemensamma operativa programmet för gränsöverskridande samarbete ”Svartahavsområdet 2014–2020” och direktören för ”förvaltningen av det territoriella samarbetet” (nedan kallad den nationella myndigheten) om ett beslut genom vilket denna myndighet påförde finansiella korrigeringar dels med anledning av bristande transparens i ett förfarande för tilldelning av ett offentligt kontrakt, dels med anledning av dröjsmål i fullgörandet av ett kontrakt inom ramen för genomförandet av ett projekt som finansieras genom det gemensamma operativa programmet för gränsöverskridande samarbete ”Svartahavsområdet 2014–2020”.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning nr 2988/95,
3 I artikel 2 i förordning nr 2988/95 föreskrivs följande:
”1. Kontroller, administrativa åtgärder och sanktioner skall införas i den mån som de är nödvändiga för att säkerställa en riktig tillämpning av gemenskapsrätten. De skall vara effektiva, proportionella och avskräckande, så att de säkerställer ett adekvat skydd för gemenskapens finansiella intressen.
2. Administrativa sanktioner får endast beslutas om de har införts genom en gemenskapsrättsakt som föregår oegentligheten. Om förändringar senare görs i de bestämmelser om administrativa sanktioner som finns i en gemenskapsrättsakt, skall de bestämmelser som är minst ingripande tillämpas retroaktiv.
3. Gemenskapsrättens bestämmelser avgör arten och räckvidden av de administrativa åtgärder och sanktioner som behövs för en riktig tillämpning av de regler som avses och beror på oegentlighetens art och allvar, den beviljade förmånen eller den uppnådda fördelen och graden av ansvar.
4. Med förbehåll för den tillämpliga gemenskapsrätten regleras förfarandena för tillämpning av gemenskapskontroller, åtgärder och sanktioner i medlemsstaternas lagstiftning.”
4 I artikel 4.1, 4.2 och 4.4 i denna föreskrivs följande:
”1. Varje oegentlighet medför som en allmän regel att den förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt dras in
– genom förpliktelse att betala tillbaka utestående belopp eller de belopp som uppburits på ett otillbörligt sätt,
– genom förlust, helt eller delvis, av den garanti som ställts som säkerhet för en begäran om en förmån som beviljats eller när ett förskott mottagits.
2. Tillämpningen av de åtgärder som anges i punkt 1 skall begränsas till indragning av den förmån som erhållits samt, om så föreskrivs, ränta som kan beräknas på en fast räntesats.
…
4. De åtgärder som anges i denna artikel skall inte anses som sanktioner.”
5 I artikel 5.1 i nämnda förordning föreskrivs följande:
”De oegentligheter som begås uppsåtligen eller som orsakas av oaktsamhet kan medföra följande administrativa sanktioner:
…”
Förordning nr 1303/2013,
6 I artikel 2 i förordning nr 1303/2013, som har rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:
”I denna förordning avses med
…
36. oriktighet: överträdelse av unionsrätten eller nationell rätt som avser dess genomförande och som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör som medverkar till genomförandet av de europeiska struktur- och investeringsfonderna och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för unionens budget genom att budgeten belastas med en felaktig utgift”.
Förordning (EU) nr 232/2014
7 Skälen 9 och 14 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 232/2014 av den 11 mars 2014 om inrättande av ett europeiskt grannskapsinstrument (EUT L 77, 2014, s. 27) hade följande lydelse:
”(9) Det är dessutom viktigt att främja och underlätta samarbetet mellan [Europeiska] unionen och dess partnerländer samt andra deltagande länder till deras ömsesidiga nytta, i synnerhet genom att man på ett optimalt sätt förbättrar och effektiviserar samordningen av de tilldelade medlen och sammanför bidrag från interna och externa instrument i unionens budget, särskilt till nytta för gränsöverskridande samarbete, regionala samarbetsprojekt, infrastrukturprojekt av unionsintresse med involvering av grannländerna och andra samarbetsområden.
…
(14) Unionen bör sträva efter den mest effektiva användningen av tillgängliga resurser i syfte att optimera effekterna av sina yttre åtgärder. Detta bör uppnås genom samstämmighet och komplementaritet mellan unionens instrument för finansiering av yttre åtgärder samt genom skapande av synergieffekter mellan [det europeiska grannskapsinstrumentet (ENI)], andra instrument för yttre åtgärder och annan unionspolitik. Detta bör vidare leda till ömsesidigt förstärkande av de program som planeras inom ramen för instrumenten för finansiering av yttre åtgärder.”
8 I artikel 7 i förordningen, med rubriken ”Programplanering och vägledande tilldelning av medel för vägledande program som omfattar ett eller flera länder” föreskrevs följande i punkt 7:
”När det är nödvändigt att mer effektivt genomföra åtgärder till ömsesidig nytta för unionen och partnerländerna, på områden såsom transnationellt samarbete och sammanlänkningar, får finansiering inom ramen för denna förordning sammanföras med finansiering enligt andra relevanta unionsförordningar. I sådana fall ska [Europeiska] kommissionen besluta vilken enda uppsättning regler som ska tillämpas på genomförandet.”
9 I artikel 9 i förordningen, med rubriken ”Programplanering och tilldelning av medel för gränsöverskridande samarbete”, föreskrevs följande i punkt 2:
”De gemensamma operativa programmen ska samfinansieras av [Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf)]. Det totala beloppet på bidraget från Eruf ska fastställas i enlighet med artikel 4.4 i [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1299/2013 av den 17 december 2013 om särskilda bestämmelser för stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden till målet Europeiskt territoriellt samarbete (EUT L 347, 2013, s. 259)]. Den här förordningen ska tillämpas på användningen av det bidraget.”
Förordning (EU) nr 236/2014
10 Skäl 8 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 236/2014 av den 11 mars 2014 om fastställande av gemensamma bestämmelser och förfaranden för genomförandet av unionens instrument för finansiering av yttre åtgärder (EUT L 77, 2014, s. 95), hade följande lydelse:
”Unionen bör sträva efter den mest effektiva användningen av tillgängliga resurser i syfte att optimera effekterna av sina yttre åtgärder. Detta bör uppnås genom samstämmighet och komplementaritet mellan unionens instrument för yttre åtgärder samt genom skapande av synergi mellan instrumenten och annan unionspolitik. Detta bör vidare leda till ömsesidigt förstärkande av de program som utformas inom ramen för instrumenten och, i lämpliga fall, till användning av finansieringsinstrument med hävstångseffekt.”
Genomförandeförordning nr 897/2014
11 I skäl 12 i genomförandeförordning nr 897/2014 anges följande:
”Eftersom programmen vanligtvis genomförs genom delad förvaltning bör förvaltnings- och kontrollsystemen vara förenliga med unionens bestämmelser, särskilt Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 [av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 (EUT L 298, 2012, s. 1)] och kommissionens delegerade förordning (EU) nr 1268/2012 [av den 29 oktober 2012 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget (EUT L 362, 2012, s. 1)], samt med [förordning nr 2988/95]. Kommissionen bör säkerställa att unionens medel används enligt gällande bestämmelser under programmens genomförande.”
12 I artikel 2 i denna genomförandeförordning, med rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
m) oriktigheter : en överträdelse av en finansieringsöverenskommelse, ett kontrakt eller tillämplig lagstiftning som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör som medverkar till genomförandet av ett program och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för unionens budget genom att budgeten belastas med en felaktig utgift.”
13 I artikel 31 i nämnda genomförandeförordning, med rubriken ”Nationella myndigheter och de deltagande ländernas ansvar”, föreskrivs följande i punkterna 1 och 3:
”1. Den nationella myndighet som har utsetts i enlighet med artikel 20.6 a ska bl.a.
a) ansvara för inrättandet [av] förvaltnings- och kontrollsystem på nationell nivå samt för att dessa fungerar effektivt,
…
3. De deltagande länderna ska på sina territorier förebygga, upptäcka och korrigera oriktigheter, inklusive bedrägerier, och återkräva felaktigt utbetalda stödbelopp jämte eventuell ränta i enlighet med artikel 74. De ska utan dröjsmål anmäla dessa oriktigheter till förvaltningsmyndigheten och kommissionen och hålla dem underrättade om hur de därmed sammanhängande administrativa och rättsliga förfarandena fortskrider.”
14 Avdelning VII i samma genomförandeförordning innehåller ett kapitel 4 som i sin tur innehåller ett avsnitt 1, med rubriken ”Upphandling”, vari artikel 52, rubricerad ”Tillämpliga bestämmelser”, föreskriver följande:
”1. När en stödmottagare måste upphandla varor eller bygg- och anläggningsarbeten i samband med genomförandet av projektet gäller följande bestämmelser:
a) Om stödmottagaren är en upphandlande myndighet eller en upphandlande enhet i den mening som avses i den unionslagstiftning som är tillämplig på upphandlingsförfaranden kan den tillämpa de nationella lagar och andra författningar som antagits i förbindelse med unionslagstiftningen eller reglerna i punkt 2.
…
2. I alla övriga fall ska följande krav vara uppfyllda:
a) Kontraktet ska tilldelas den anbudsgivare som lämnar det ekonomiskt fördelaktigaste anbudet eller i tillämpliga fall den anbudsgivare som erbjuder det lägsta priset, samtidigt som man ser till att alla intressekonflikter undviks.
b) För kontrakt som har ett värde som överstiger 60 000 euro ska även följande regler tillämpas:
…
3. I samtliga fall är de nationalitets- och ursprungsregler som anges i artiklarna 8 och 9 i förordning [nr 236/2014] tillämpliga.”
15 I artikel 71 i genomförandeförordning nr 897/2014, med rubriken ”Förvaltningsmyndighetens finansiella korrigeringar”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Förvaltningsmyndigheten ska ha det huvudsakliga ansvaret för att förebygga och utreda oriktigheter och för att utföra nödvändiga finansiella korrigeringar och återkrav. Om det rör sig om en systembetingad oriktighet, ska förvaltningsmyndigheten utvidga sina utredningar till att omfatta samtliga operationer som kan vara berörda.
Förvaltningsmyndigheten ska utföra de finansiella korrigeringar som är nödvändiga i samband med att enskilda eller systembetingade oriktigheter som upptäckts i ett projekt eller program. Finansiella korrigeringar innebär att unionens bidrag till ett projekt eller till tekniskt bistånd ställs in helt eller delvis. Förvaltningsmyndigheten ska med beaktande av oriktigheternas art och allvar och den ekonomiska förlusten företa en proportionell finansiell korrigering. Förvaltningsmyndigheten ska föra in de finansiella korrigeringarna i årsräkenskaperna för det räkenskapsår då inställandet beslutades.”
16 Artikel 74 i förordning nr 1924/2006 har rubriken ”Finansiellt ansvar och återkrav”. I artikel 74.1 föreskrivs följande:
”Förvaltningsmyndigheten ska ha ansvaret för att återkräva felaktigt utbetalda belopp.”
Direktiv 2014/24/EU
17 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (EUT L 94, 2014, s. 65) innehåller en artikel 72 med rubriken ”Ändring av kontrakt under löptiden”. I punkterna 1, 2 och 4 i denna artikel föreskrivs följande:
”1. Kontrakt och ramavtal får ändras utan nytt upphandlingsförfarande enligt detta direktiv i följande fall:
a) Om ändringarna, oberoende av deras penningvärde, anges i de ursprungliga upphandlingsdokumenten genom klara, exakta och entydiga ändringsklausuler, som kan omfatta prisändringsklausuler, eller optioner. Sådana ändringsklausuler ska ange omfattningen och arten av eventuella ändringar eller optioner samt villkoren för när de får tillämpas. Ändringar eller optioner som skulle medföra en ändring av kontraktets eller ramavtalets övergripande karaktär är inte tillåtna.
b) För kompletterande byggentreprenader, tjänster eller varor från den ursprunglige entreprenören som har blivit nödvändiga och som inte ingår i den ursprungliga upphandlingen, i de fall ett byte av entreprenör
…
c) Om samtliga följande villkor är uppfyllda:
…
ii) Ändringen medför inte att kontraktets övergripande karaktär ändras.
iii) Eventuella prisökningar är inte högre än 50 % av värdet på det ursprungliga kontraktet eller ramavtalet. …
…
2. Dessutom får kontrakt ändras, utan att någon kontroll behöver göras av att villkoren i leden 4 a–d är uppfyllda, utan något nytt upphandlingsförfarande i enlighet med detta direktiv om värdet av ändringen är lägre än både
i) tröskelvärdena i artikel 4, och
ii) 10 % av det ursprungliga kontraktets värde för tjänste- och varukontrakt och lägre än 15 % av det ursprungliga kontraktets värde för byggentreprenadkontrakt.
Ändringen får dock inte medföra att kontraktets eller ramavtalets övergripande karaktär ändras. …
4. En ändring av ett kontrakt eller ett ramavtal under dess löptid ska anses vara väsentlig i den mening som avses i punkt 1 e om ändringen innebär att kontraktet eller ramavtalet till sin art skiljer sig väsentligt från det kontrakt eller ramavtal som ursprungligen ingicks. Utan att det påverkar punkterna 1 och 2 ska en ändring i alla händelser anses vara väsentlig om ett eller flera av följande villkor är uppfyllt:
a) I och med ändringen införs nya villkor som, om de hade ingått i det ursprungliga upphandlingsförfarandet, skulle ha medfört att andra anbudssökande getts tillträde än de som ursprungligen valdes eller att andra anbud än de som ursprungligen godkändes skulle ha godkänts eller skulle ha medfört ytterligare deltagare i upphandlingsförfarandet.
b) Ändringen innebär att kontraktets eller ramavtalets ekonomiska jämvikt ändras till förmån för entreprenören på ett sätt som inte medgavs i det ursprungliga kontraktet eller ramavtalet.
…”
Förordning (EU) 2018/1046
18 I artikel 33 i förordning 2018/1046, med rubriken ”Prestation och principerna om sparsamhet, effektivitet och ändamålsenlighet”, föreskrevs följande i punkt 1:
”Anslag ska användas i enlighet med principen om sund ekonomisk förvaltning och sålunda utnyttjas med iakttagande av följande principer:
a) Principen om sparsamhet, som kräver att de resurser som den berörda unionsinstitutionen använder för att genomföra sin verksamhet ska göras tillgängliga i rätt tid och vara av den kvantitet och kvalitet som behövs, samt ställas till förfogande till lägsta möjliga kostnad.
b) Principen om effektivitet, som avser det bästa förhållandet mellan de resurser som används, de verksamheter som bedrivs och de mål som uppnås.
c) Principen om ändamålsenlighet, som avser den omfattning i vilken eftersträvade mål uppnås genom de verksamheter som bedrivs.”
19 I artikel 36 i denna förordning, med rubriken ”Intern kontroll av budgetgenomförandet”, föreskrevs följande i punkt 1:
”I enlighet med principen om sund ekonomisk förvaltning ska budgeten genomföras med hjälp av en ändamålsenlig och effektiv intern kontroll som är avpassad för respektive genomförandemetod och i överensstämmelse med relevanta sektorsspecifika regler.”
20 I artikel 63 i nämnda förordning, med rubriken ”Delad förvaltning med medlemsstater”, föreskrevs följande i punkt 2:
”När medlemsstaterna utför uppgifter som har samband med genomförandet av budgeten ska de vidta alla nödvändiga åtgärder, inbegripet lagstiftningsmässiga, regelrelaterade och administrativa åtgärder, som är nödvändiga för att skydda unionens ekonomiska intressen, genom att
…
c) förebygga, upptäcka och korrigera oriktigheter och bedrägerier,
…
Medlemsstaterna ska ålägga mottagarna ändamålsenliga, avskräckande och proportionella sanktioner när detta föreskrivs i sektorsspecifika regler eller i särskilda bestämmelser i nationell rätt.
…”
Bulgarisk rätt
ZUSEFSU
21 I artikel 70.1 i Zakon za upravlenie na sredstvata ot evropeyskite fondove pri spodeleno upravlenie (lag om förvaltning av medel från europeiska fonder med delad förvaltning) (DV nr 101 av den 22 december 2015), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad ZUSEFSU), föreskrivs följande:
”Ekonomiskt stöd från medel från europeiska fonder med delad förvaltning kan helt eller delvis dras in genom en finansiell korrigering av följande skäl:
…
3. Åsidosättande av principerna om sund ekonomisk förvaltning, i enlighet med kraven i artiklarna 33, 36.1 och 61 i förordning 2018/1046,
…
5. Ingen verifieringskedja och/eller analytisk redovisning av utgifter finns tillgänglig för projektet eller en del av det i stödmottagarens redovisningssystem.
…
9. En oriktighet som utgör ett åsidosättande av bestämmelserna om utnämnande av en avtalspart enligt kapitel 4 genom en handling eller en underlåtenhet från stödmottagarens sida som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för europeiska fonder med delad förvaltning.”
22 I artikel 73 ZUSEFSU föreskrivs följande:
”(1) Grunden för och beloppet av den finansiella korrigeringen ska fastställas genom ett motiverat beslut av chefen för den förvaltningsmyndighet som godkände projektet.
(2) Innan förvaltningsmyndigheten antar det beslut som avses i punkt 1 ska den se till att stödmottagaren har möjlighet att inom en rimlig tidsperiod, som inte får vara kortare än två veckor, skriftligen invända mot grunden för och beloppet av den finansiella korrigeringen och, i förekommande fall, att bifoga bevis.
(3) Det beslut som avses i punkt 1 ska antas inom en månad från det att de invändningar som avses i punkt 2 har framförts. Beslutet ska vara motiverat och beakta de bevis som stödmottagaren har lagt fram och de invändningar som denne har framfört.”
ZOP
23 I artikel 121 i Zakon za obshtestveni porachki (lag om offentlig upphandling) (DV nr 13, av den 16 februari 2016), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad ZOP), föreskrivs följande:
”(1) … De upphandlande myndigheterna ska för varje offentligt kontrakt föra ett register i syfte att dokumentera de åtgärder som den vidtar och beslut som den meddelar, samt de åtgärder som vidtas av kommittéer med ansvar för tilldelning, oavsett om kontrakten tilldelas med elektroniska medel eller inte (verifieringskedja).
(2) … Akten ska innehålla samtliga beslut, anbudsinfordringar, dokumentation och andra kompletterande handlingar, förklaringar, inbjudningar, protokoll, slutrapporter från kommittén [med ansvar för tilldelning], anbud eller ansökningar om att få delta, bevis på åtgärder som vidtagits i enlighet med artikel 44.3–44.5, en beskrivning av skälen till att andra sätt att lämna in icke-elektroniska handlingar används i samband med elektronisk inlämning. När en kontroll har utförts av [Agentsia po obshtestvenite porachki (myndigheten för offentlig upphandling)] ska såväl myndighetens yttrande och skälen till att den upphandlande enheten inte har följt rekommendationerna som, i de fall som avses i artiklarna 237a och 237b, rapporterna om observatörernas arbete och förhandskontrollen av lagenligheten bifogas. Handlingarna i ärendet ska innehålla kontraktet eller ramavtalet samt alla handlingar som rör fullgörandet av dessa och tillhandahållandet av information.
(3) Upphandlande myndigheter ska spara information om kontrakt när de tillämpar undantag från lagen.”
24 ZOP innehåller kompletterande bestämmelser, däribland punkt 3, som har följande lydelse:
”3. Denna lag införlivar kraven i:
1. direktiv [2014/24];
…”
25 Artikel 1 i Naredba za posochvane na nerednosti, predstavlyavashti osnovaniya za izvarshvane na finansovi korektsii, i protsentnite pokazateli za opredelyane razmer na finansovite korektsii po reda na Zakona za upravlenie na sredstva ot evropeyskite fondove pri spodeleno upravlenie (förordning om identifiering av oriktigheter som motiverar finansiella korrigeringar och om tillämpliga procentsatser för att fastställa storleken på de finansiella korrigeringarna inom ramen för lagen om förvaltning av europeiska fonder med delad förvaltning (DV nr 27, av den 31 mars 2017), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad Naredba), har följande lydelse:
”I denna förordning anges följande:
1. Oriktigheter som utgör åsidosättande av bestämmelserna om utnämnande av en avtalspart enligt kapitel 4 ZUSEFSU till följd av en handling eller underlåtenhet från stödmottagarens sida och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för medlen [för europeiska fonder med delad förvaltning] och som utgör skäl för finansiell korrigering enligt artikel 70.1 led 9 ZUSEFSU;
2. Minimi- och maximibelopp för de procentsatser för finansiella korrigeringar som fastställts för oriktigheter enligt artikel 70.1 leden 1, 3–7 och 9 i ZUSEFSU.
…”
26 I artikel 2 i Naredba föreskrivs följande:
”(1) Oriktigheter enligt artikel 70.1 led 9 ZUSEFSU och de procentsatser för finansiella korrigeringar som är tillämpliga på dessa oriktigheter anges i bilaga nr 1.
…
(3) De procentsatser för finansiella korrigeringar som är tillämpliga på oriktigheter enligt artikel 70.1 leden 1 och 3–7 i ZUSEFSU anges i bilaga 2.
(4) Den differentierade metoden tillämpas för att fastställa storleken på de finansiella korrigeringarna för oriktigheter enligt artikel 70.1 leden 2, 8 och 10 ZUSEFSU.”
27 Naredba innehåller kompletterande bestämmelser som bland annat har följande lydelse:
”§ 1 Naredba är även tillämpligt på:
…
2. programmen för europeiskt territoriellt samarbete i vilka Republiken Bulgarien deltar under perioden 2014–2020 (…, samarbetsprogrammet INTERREG V-A Rumänien – Bulgarien …, det gemensamma operativa programmet för gränsöverskridande samarbete avseende det europeiska grannskapsinstrumentet ’Svartahavsområdet 2014–2020’).”
28 Bilaga nr 1 till Naredba, som artikel 2.1 i Naredba hänvisar till, innehåller en tabell i vilken det i punkt 16 föreskrivs att ”[o]tillräcklig dokumentspårbarhet (verifieringskedja) för tilldelning av ett offentligt kontrakt”, som beskrivs som ”de handlingar som [ZOP] kräver i upphandlingsakten och som inte är tillräckliga för att motivera tilldelningen av kontraktet, vilket leder till bristande insyn”, leder till tillämpning av en korrigeringssats på ”25 procent”.
29 Bilaga 2 till Naredba, som artikel 2.3 i Naredba hänvisar till, innehåller en tabell i vilken det i punkt 2 anges att en ”överträdelse av principerna om sund ekonomisk förvaltning i enlighet med kraven i artiklarna 33, 36.1 och 61 i förordning [2018/1046]” leder till tillämpning av en korrigeringssats på ”100 procent” och att, ”[i] enlighet med proportionalitetsprincipen, kan en finansiell korrigering minskas till 25, 10 eller 5 procent om den enskilda eller systematiska överträdelsens art och allvar inte motiverar ett högre belopp”.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
30 Det gemensamma operativa programmet för gränsöverskridande samarbete ”Svartahavsområdet 2014–2020” finansieras av ENI, Eruf och instrumentet för stöd inför anslutningen.
31 Detta gemensamma operativa program finansierar projektet ”Främjande av tekniska innovationer vad gäller miljöövervakning och miljömodellering för bedömning av fiskeresurser och andra resurser” (nedan kallat Timmod-projektet), som har institutet som partner. Institutet ingick dels ett samfinansieringsavtal med Rumäniens ministerium för utveckling, utrustning och administration, dels ett samfinansieringsavtal, undertecknat den 26 januari 2021, med den nationella myndigheten. I punkt 1 led 2 i tilläggsbestämmelserna i sistnämnda avtal återgavs definitionen av begreppet oriktighet i artikel 2 m i genomförandeförordning nr 897/2014.
32 Inom ramen för genomförandet av Timmod-projektet tilldelade institutet ett offentligt tjänstekontrakt till ett värde av cirka 10 500 bulgariska leva exklusive mervärdesskatt (cirka 5 000 euro) (nedan kallat tjänstekontraktet). Kontraktet tilldelades Mezhdunaroden chernomorski klub EOOD (nedan kallad uppdragstagaren). Enligt artikel 2 i tjänstekontraktet åtog sig uppdragstagaren att producera och leverera en video inom de tidsfrister som anges i förfrågningsunderlaget, det vill säga senast den 1 maj 2022. I artikel 5 i nämnda kontrakt föreskrevs att ett protokoll om slutligt mottagande skulle upprättas för att intyga att kontraktet hade fullgjorts. I artikel 6 i tjänstekontraktet föreskrevs en vitesklausul på så sätt att uppdragstagaren, om de skyldigheter som följer av kontraktet inte uppfylldes, skulle bli skyldig att till den upphandlande myndigheten, det vill säga institutet, betala ett vite på 0,1 procent för varje dags försening, dock högst 20 procent av avtalets värde.
33 Efter en administrativ kontroll identifierade den nationella myndigheten två oriktigheter vid tilldelningen och genomförandet av kontraktet, vilket ledde till att den, den 5 september 2023, antog ett beslut om att ålägga institutet två finansiella korrigeringar (nedan kallat det omtvistade beslutet).
34 För det första konstaterade den nationella myndigheten att det inte gick att spåra handlingar (verifieringskedja) för de villkor som gällde för tilldelningen av tjänstekontraktet (nedan kallad den första oriktigheten). Enligt upphandlingsdokumenten så skulle varje anbudsgivare nämligen bevisa sin erfarenhet genom att tillhandahålla en förteckning som innehöll minst ett kontrakt som hade fullgjorts under de tre år som föregick den dag då anbudet lämnades in och som var kopplat till videoproduktion (med angivande av belopp, datum och mottagare av de tjänster som utförts under de tre senaste åren). Den nationella myndigheten visade att uppdragstagaren inte hade lagt fram några bevis som gjorde det möjligt att dra slutsatsen att vederbörandes ansökan uppfyllde urvalskriterierna. Myndigheten bedömde således att uppdragstagaren inte uppfyllde minimikraven i upphandlingsdokumenten, vilket medförde att tilldelningen av tjänstekontraktet inte var transparent och utgjorde ett åsidosättande av artikel 2.1 leden 2 och 4 samt artikel 112.1 led 2 ZOP. Enligt nämnda myndighet utgjorde åsidosättandet av dessa bestämmelser en ”oriktighet”, i den mening som avses i punkt 16 i bilaga nr 1 till Naredba, till vilken artikel 2.1 i Naredba hänvisar, för vilken samma myndighet, i enlighet med denna bestämmelse, tillämpade en finansiell korrigering på 25 procent av de utgifter som berättigar till unionsfinansiering.
35 För det andra konstaterade den nationella myndigheten att protokollet om slutligt mottagande av videon hade upprättats den 9 maj 2022, det vill säga med åtta dagars försening i förhållande till den sista dag för fullgörande som anges i artikel 2 i tjänstekontraktet. I avsaknad av uppgifter i detta protokoll om ansvaret för förseningen ansåg myndigheten att dröjsmålet utgjorde ett avtalsbrott och att institutet borde ha tillämpat den vitesklausul som föreskrivs i artikel 6 i avtalet. Eftersom institutet inte tillämpade denna klausul, ådrog sig institutet utgifter som inte var förenliga med den föreskrivna budgeten och åsidosatte principen om sund ekonomisk förvaltning, i den mening som avses i artikel 33.1 i förordning 2018/1046, vilken skulle iakttas enligt artikel 1.1.5 i det samfinansieringsavtal som institutet och denna myndighet undertecknade den 26 januari 2021. Myndigheten drog följaktligen slutsatsen att detta åsidosättande utgjorde en ”oriktighet”, i den mening som avses i punkt 2 i bilaga nr 2 till Naredba, till vilken artikel 2.3 i Naredba hänvisar, jämförd med artikel 70.1 led 3 ZUSEFSU (nedan kallad den andra oriktigheten), för vilken myndigheten tillämpade en finansiell korrigering, beräknad enligt den differentierade metod som föreskrivs i tjänstekontraktet, som uppgick till 84 bulgariska leva (cirka 40 euro), på de utgifter som är berättigade till unionsfinansiering.
36 Institutet överklagade det omtvistade beslutet till Administrativen sad Varna (Förvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien), som är hänskjutande domstol. Den hänskjutande domstolen hyser tvivel på fem punkter.
37 För det första vill den hänskjutande domstolen få klarhet i vilka bestämmelser som är tillämpliga i på den tvist som den har att pröva. Den vill närmare bestämt få klarhet i huruvida genomförandeförordning nr 897/2014, som innehåller bestämmelser om offentlig upphandling, eller ZOP, som är den nationella lagstiftning om offentlig upphandling varigenom direktiv 2014/24 har införlivats i nationell rätt, är tillämplig. Båda dessa regelverk innehåller nämligen bestämmelser om offentlig upphandling.
38 För det andra vill den hänskjutande domstolen få klarhet i hur begreppet oriktighet, som förekommer i liknande men inte identiska ordalag dels i artikel 2 led 36 i förordning nr 1303/2013, dels i artikel 2 m i genomförandeförordning nr 897/2014, ska förstås. Även om det omtvistade beslutet hänvisar till den första av dessa bestämmelser, anser den hänskjutande domstolen att det också skulle vara tänkbart att tillämpa den andra bestämmelsen, som återfinns i det samfinansieringsavtal som institutet undertecknade med den nationella myndigheten den 26 januari 2021. Den hänskjutande domstolen vill dessutom få klarhet i huruvida en försening på åtta dagar vid fullgörandet av den tjänst som skulle utföras enligt tjänstekontraktet kan utgöra en ”överträdelse av nationell rätt”, i den mening som avses i artikel 2 led 36 i förordning nr 1303/2013, trots att det inte har bestritts att uppdragstagaren faktiskt tillhandahöll institutet tjänsten, att institutet överförde slutresultatet av tjänsten till projektledaren för Timmod-projektet i Rumänien och att programmet använder den video som skapats.
39 För det tredje tvivlar den hänskjutande domstolen på att den nationella myndigheten har iakttagit artikel 41.2 c i stadgan, enligt vilken var och en har ”rätt till god förvaltning”. Till att börja med framgår det av innehållet i det omtvistade beslutet att denna myndighet konstaterade att institutet hade gjort sig skyldigt till en oriktighet genom att endast åberopa ett åsidosättande av artikel 33.1 i förordning 2018/1046, utan att mer konkret redogöra för de faktiska omständigheter som utgjorde detta åsidosättande och utan att ange varför åsidosättandet stred mot var och en av de principer om sparsamhet, effektivitet och ändamålsenlighet som anges i denna bestämmelse samt för hur det påverkar unionsbudgeten. Vidare angav inte nämnda myndighet skälen till att den prövade de faktiska omständigheter som utgjorde detta åsidosättande mot bakgrund av definitionen av detta begrepp i artikel 2 led 36 i förordning nr 1303/2013, och inte mot bakgrund av definitionen i genomförandeförordning nr 897/2014. Slutligen har samma myndighet inte heller redogjort för några precisa överväganden mot bakgrund av vilka den tillämpade den finansiella korrigeringssats på 25 procent som användes för att beräkna den ”sanktion” som motsvarade den första oriktigheten.
40 För det fjärde har den hänskjutande domstolen påpekat att det inte framgår av vare sig artikel 2 i förordning nr 2988/95, förordning nr 232/2014, genomförandeförordning nr 897/2014 eller förordning 2018/1046 att unionslagstiftaren har antagit särskilda bestämmelser om delegering till medlemsstaterna av befogenheten att fastställa nivån på de sanktioner som ska tillämpas på oriktigheter som konstaterats vid genomförandet av projekt som omfattas av ENI. I avsaknad av en sådan delegering till medlemsstaterna hyser den hänskjutande domstolen tvivel om huruvida en medlemsstat i sin nationella lagstiftning kan föreskriva bestämmelser om nivån på de sanktioner som kan åläggas mottagare av stöd för sådana projekt.
41 För det femte hyser den hänskjutande domstolen tvivel om huruvida de två ”sanktioner” som ålagts är proportionerliga mot bakgrund av artikel 63.2 tredje stycket i förordning 2018/1046 samt domen av den 22 mars 2017, Euro-Team och Spirál-Gép (C‑497/15 och C‑498/15, EU:C:2017:229), och domen av den 4 oktober 2018, Link Logistik N & N (C‑384/17, EU:C:2018:810). Vid fastställandet av sanktionernas storlek tog den nationella myndigheten närmare bestämt inte vederbörlig hänsyn till dels att den inte hade bestritt vare sig fullgörandet av tjänstekontraktet eller överlämnandet av videon till projektledaren för Timmod-projektet, dels att den sistnämnde inte hade anmärkt att utförandet var bristfälligt eller skedde utanför de tidsfrister som anges i tjänstekontraktet.
42 Mot denna bakgrund beslutade Administrativen sad Varna (Förvaltningsdomstolen i Varna) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1) Tillåter skäl 12 och avsnitt 1 (’Upphandling’) i genomförandeförordning [nr 897/2014] en praxis såsom den som tillämpas av den nationella myndigheten i det nationella målet, enligt vilken stödmottagaren i samband med en kontroll anmodas att inge bevis som styrker uppdragstagarens förmåga att fullgöra det offentliga kontraktet, närmare bestämt i enlighet med den nationella lagstiftningen i artikel 121 i [lagen om offentlig upphandling], och den nationella myndigheten inte tillämpar upphandlingsbestämmelserna i nämnda genomförandeförordning?
2) Är en praxis såsom den i det nationella målet tillåten, enligt vilken en nationell myndighet såsom den i det nationella målet – trots att artikel 2 m i genomförandeförordning (EU) nr 897/2014, som är tillämplig på det gemensamma operativa programmet för det gränsöverskridande samarbetet inom ramen för det europeiska grannskapsinstrumentet ’Svartahavsområdet 2014–2020’ inom ramen för ENI, innehåller en legaldefinition av begreppet oriktigheter och det även i avtalet mellan den upphandlande myndigheten och den andra avtalsparten anges att det är denna definition av begreppet oriktighet som gäller vid fullgörandet av avtalet mellan förvaltningsmyndigheten och stödmottagaren (den upphandlande myndigheten) – tar hänsyn till legaldefinitionen av begreppet oriktigheter i artikel 2 led 36 i förordning [nr 1303/2013], och inte enligt definitionen av begreppet oriktigheter i artikel 2 m i genomförandeförordning nr 897/2014?
Om svaret på denna fråga är att en sådan praxis är tillåten: Hur ska begreppet oriktighet i den mening som avses i artikel 2 led 36 i förordning (EU) nr 1303/2013 tolkas? Ska en försening på åtta dagar vid fullgörandet av avtalet, närmare bestämt avseende tillhandahållande av en tjänst som avser ’produktion av en video inom ramen för Timmod-projektet’, anses utgöra ett åsidosättande av nationell lagstiftning när stödmottagaren, efter att uppdragstagaren tillhandahållit tjänsten till denne, överlämnar den till den samordnande partnern i Rumänien och den färdiga produkten, det vill säga videon, används inom ramen för programmet? Utgör det försenade fullgörandet av avtalet mellan stödmottagaren och uppdragstagaren med andra ord en överträdelse som i enlighet med artikel 2 led 36 i förordning (EU) nr 1303/2013 kan kvalificeras som en ’överträdelse av nationell rätt’, och är de belopp som stödmottagaren betalat enligt avtalet till uppdragstagaren utan att göra avdrag på 84 bulgariska leva (BGN) (10 500 BGN х 0,1% = 10,5 BGN per dag х 8 dagar = 84 BGN) således en felaktig utgift från unionens budget?
3) Tillåter artikel 41 i stadgan en praxis såsom den som tillämpas av den nationella myndigheten i det nationella målet, enligt vilken det i motiveringen av beslutet om påförande av sanktioner för en oriktighet som stödmottagaren har begått 1. endast anges vilken unionsrättslig bestämmelse som åsidosatts – artikel 33.1 i förordning 2018/1046 – men däremot inga uppgifter lämnas om vad den konkreta överträdelsen av denna bestämmelse består i, eller hur principerna om sparsamhet, effektivitet och ändamålsenlighet som avses i bestämmelsen har åsidosatts genom denna överträdelse, eller hur överträdelsen har lett till en negativ ekonomisk effekt för unionens budget 2. den nationella myndigheten inte redogör för varför den prövar rekvisiten för oriktigheten på grundval av legaldefinitionen av begreppet i artikel 2 led 36 i förordning nr 1303/2013 och inte på grundval av legaldefinitionen av begreppet i artikel 2 m i den tillämpliga genomförandeförordningen nr 897/2014, och 3. den nationella myndigheten inte anför några konkreta överväganden som rör sanktionsbeloppet, vilket uttrycks i procent, nämligen 25 procent av kontraktsvärdet?
4) Innebär artikel 2.2 och 2.3 i förordning nr 2988/95 ett krav på att arten och räckvidden av den administrativa sanktionen, samt arten och allvaret av den oriktighet som ligger till grund för sanktionen, ska följa av befintliga unionsrättsliga bestämmelser för att den administrativa sanktionen ska kunna regleras på nationell nivå, och är medlemsstaterna skyldiga att, när de reglerar åtgärder och sanktioner i nationell rätt, beakta eller hänvisa till den unionsrättsakt i vilken dessa åtgärder och sanktioner regleras? Ska artikel 31.3 [jämförd med] artikel 74 i genomförandeförordning nr 897/2014 tolkas på så sätt att den ger medlemsstaterna befogenhet att anta bestämmelser om nivån för de sanktioner som kan åläggas stödmottagare som erhåller finansiering för projekt som hör till program inom ramen för det europeiska grannskapsinstrumentet?
5. Tillåter artikel 63.2 [tredje stycket] i förordning 2018/1046 (’Medlemsstaterna ska ålägga mottagarna ändamålsenliga, avskräckande och proportionella sanktioner när detta föreskrivs i sektorsspecifika regler eller i särskilda bestämmelser i nationell rätt’) sanktionsnivåer såsom de i det nationella målet, det vill säga en sanktion på 84 BGN (på grund av att stödmottagaren inte har gjort avdrag med detta belopp från det belopp som betalats ut till uppdragstagaren för att fullgörandet var försenat med åtta dagar) och en sanktion på 25 procent av 10 500 BGN, det vill säga av värdet av stödberättigande medel enligt det avtal som ingåtts mellan stödmottagaren och uppdragstagaren (på grund av åsidosättande av principerna om sund ekonomisk förvaltning i enlighet med kraven i artiklarna 33, 36.1 och 61 i förordning 2018/1046)?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
43 EU-domstolen erinrar inledningsvis om att det av fast rättspraxis följer att enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer det på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits (dom av den 29 november 1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, punkt 26, och dom av den 29 april 2021, Granarolo, C‑617/19, EU:C:2021:338, punkt 32).
44 Den omständigheten att en hänskjutande domstol formellt sett har formulerat sin begäran om förhandsavgörande med hänvisning till vissa bestämmelser i unionsrätten, utgör inte hinder för att EU-domstolen tillhandahåller den domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som kan vara användbara vid avgörandet av det nationella målet, oberoende av om det har hänvisats därtill i frågorna eller inte. Det ankommer på EU-domstolen att utifrån samtliga uppgifter som den nationella domstolen har lämnat, och i synnerhet utifrån skälen i beslutet om hänskjutande, avgöra vilka delar av unionsrätten som behöver tolkas med hänsyn till saken i målet (dom av den 29 november 1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, punkt 26, och dom av den 29 april 2021, Granarolo, C‑617/19, EU:C:2021:338, punkt 33).
45 I förevarande fall avser det nationella målet i huvudsak lagenligheten av ett beslut som antagits av den nationella myndigheten och som innebär två finansiella korrigeringar för stödmottagaren i ett projekt som finansieras genom det gemensamma operativa programmet för gränsöverskridande samarbete ”Svartahavsområdet 2014–2020” enligt ENI, på grund av oriktigheter som denna myndighet konstaterat i tilldelningen av ett offentligt tjänstekontrakt och i dess genomförande. Även om den hänskjutande domstolen i sin första fråga har hänvisat till skäl 12 och avsnitt 1, med rubriken ”Upphandling av kontrakt”, i kapitel 4 i avdelning VII, med rubriken ”Projekt”, i genomförandeförordning nr 897/2014, finner EU-domstolen att den hänskjutande domstolen närmare bestämt vill få klarhet i vilka regler som är tillämpliga på upphandling enligt artikel 52 i genomförandeförordningen.
46 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den hänskjutande domstolen anses ha ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 52 i genomförandeförordning nr 897/2014 ska tolkas så, att den utgör hinder för att det i en nationell lagstiftning som införlivar direktiv 2014/24 föreskrivs att den myndighet som ansvarar för kontrollen av ett projekt som finansieras genom ett gemensamt operativt program inom ramen för ENI får kräva att stödmottagaren i detta projekt lägger fram bevis för kompetensen och erfarenheten hos den anbudsgivare som stödmottagaren tilldelat ett offentligt tjänstekontrakt.
47 I detta hänseende framgår det av punkt 1 a i artikel 52 i genomförandeförordning nr 897/2014 att om mottagaren av ett bidragskontrakt som ingåtts inom ramen för ett gemensamt operativt program är en upphandlande myndighet, kan den tillämpa de nationella lagar och andra författningar som antagits i kombination med unionslagstiftningen eller reglerna i punkt 2 i nämnda artikel.
48 Det ska i detta hänseende inledningsvis påpekas att artikel 52.2 b i nämnda genomförandeförordning föreskriver ett antal bestämmelser som ska följas vid kontrakt som har ett värde som överstiger 60 000 euro. I förevarande fall är denna bestämmelse emellertid inte tillämplig, eftersom det tjänstekontrakt som är i fråga i det nationella målet har ett värde av 10 500 bulgariska leva (cirka 5 000 euro).
49 Det ska vidare noteras att det i artikel 52.2 a i samma genomförandeförordning endast krävs att kontraktet, i andra fall än de som avses i punkt 1 i artikel 52, ska tilldelas den anbudsgivare som lämnar det ekonomiskt fördelaktigaste anbudet eller i tillämpliga fall den anbudsgivare som erbjuder det lägsta priset, samtidigt som man ser till att alla intressekonflikter undviks.
50 Slutligen hänvisar artikel 52.3 i genomförandeförordning nr 897/2014 endast till de nationalitets- och ursprungsregler som anges i artiklarna 8 och 9 i förordning nr 236/2014.
51 Av detta följer att genomförandeförordningen inte innehåller någon bestämmelse som kan utgöra hinder för att en myndighet som ansvarar för kontrollen av ett projekt som finansieras genom ett gemensamt operativt program inom ramen för ENI kan kräva att stödmottagaren styrker anbudsgivarens kompetens och erfarenhet, såsom krävs enligt ZOP, som införlivar direktiv 2014/24.
52 Denna tolkning stöds för övrigt av den omständigheten att ZOP, såsom den bulgariska regeringen och kommissionen har påpekat, är tillämplig på alla offentliga upphandlingsförfaranden som subventioneras med EU-medel, oberoende av kontraktens värde (se, för ett liknande resonemang, dom av den 31 mars 2022, Smetna palata na Republika Bulgaria, C‑195/21, EU:C:2022:239, punkterna 44 och 45).
53 Av det ovan anförda följer att artikel 52 i genomförandeförordning nr 897/2014 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att det i en nationell lagstiftning som införlivar direktiv 2014/24 föreskrivs att den myndighet som ansvarar för kontrollen av ett projekt som finansieras genom ett gemensamt operativt program inom ramen för ENI får kräva att stödmottagaren lägger fram bevis för kompetensen och erfarenheten hos den anbudsgivare som stödmottagaren tilldelat ett offentligt tjänstekontrakt.
Den andra frågan
54 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 2 m i genomförandeförordning nr 897/2014 och artikel 2 led 36 i förordning nr 1303/2013 ska tolkas så, att det kan utgöra oriktigheter, i den mening som avses i dessa bestämmelser, dels att en tjänst har utförts för sent i förhållande till det datum som anges i ett avtal som ingåtts mellan en upphandlande myndighet, som är stödmottagare i ett projekt som finansieras genom ett gemensamt operativt program enligt ENI, och en anbudsgivare som tilldelats kontraktet efter ett förfarande för offentlig upphandling, dels att stödmottagaren inte har tillämpat någon vitesklausul av avtalsrättslig karaktär som reaktion på detta sena genomförande.
55 Det ska först fastställas huruvida det tillämpliga begreppet oriktighet är det som definieras i artikel 2 m i genomförandeförordning nr 897/2014 eller det begrepp som förekommer i artikel 2 led 36 i förordning nr 1303/2013. Därefter ska det prövas huruvida ett dröjsmål i fullgörandet av ett avtal och underlåtenheten att tillämpa en vitesklausul som en reaktion på dröjsmålet utgör beteenden som kan omfattas av detta begrepp.
56 För det första, för att avgränsa det tillämpliga begreppet oriktighet, ska det sammanhang vari de bestämmelser som nämns i föregående punkt ingår beaktas.
57 I artikel 7.7 i förordning nr 232/2014 föreskrivs att finansiering inom ramen för denna förordning får sammanföras med finansiering enligt andra relevanta unionsförordningar. I sådana fall ska kommissionen besluta vilken enda uppsättning regler som ska tillämpas på genomförandet.
58 I artikel 9.2 i denna förordning föreskrivs att de gemensamma operativa programmen ska samfinansieras av Eruf och att den förordningen ska tillämpas på användningen av bidraget från Eruf.
59 Av detta följer att när ett gemensamt operativt program medfinansieras av Eruf är referensnormerna de som anges i förordning nr 232/2014 och i genomförandeförordning nr 897/2014. Detta innebär att begreppet oriktighet i artikel 2 m i genomförandeförordningen är tillämpligt i ett sådant fall.
60 Denna tolkning bekräftas för övrigt av det mål som unionslagstiftaren har angett i skälen 9 och 14 i förordning nr 232/2014, i skäl 8 i förordning nr 236/2014 och i skäl 12 i genomförandeförordning nr 897/2014, nämligen att fördela unionens resurser på ett så effektivt sätt som möjligt, samtidigt som man säkerställer samstämmighet och komplementaritet mellan unionens instrument för finansiering av yttre åtgärder samt skapar synergieffekter mellan ENI, andra unionsinstrument och unionens övriga politik.
61 Eftersom förordning nr 1303/2013 och genomförandeförordning nr 897/2014 ingår i ett och samma system som syftar till att säkerställa en god förvaltning av unionens medel och till att skydda unionens ekonomiska intressen, måste begreppet oriktighet under alla omständigheter tolkas enhetligt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 maj 2016, Județul Neamț och Județul Bacău, C‑260/14 och C‑261/14, EU:C:2016:360, punkterna 34 och 37).
62 I förevarande fall följer det av det ovan anförda att den nationella myndigheten var skyldig att bedöma de oriktigheter som den hade upptäckt vid en kontroll av ett projekt som finansierats genom det gemensamma operativa programmet för gränsöverskridande samarbete ”Svartahavsområdet 2014–2020” enligt ENI, mot bakgrund av begreppet oriktighet i artikel 2 m i genomförandeförordning nr 897/2014.
63 Vad för det andra gäller frågan huruvida ett dröjsmål i utförandet av en tjänst och underlåtenhet att tillämpa en vitesklausul som svar på dröjsmålet kan omfattas av begreppet oriktighet i den mening som avses i artikel 2 m i genomförandeförordning nr 897/2014, ska det erinras om att enligt denna bestämmelse ska en överträdelse av en finansieringsöverenskommelse, ett kontrakt eller tillämplig lagstiftning vara följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör som medverkar till genomförandet av ett program, och överträdelsen ska ha lett eller kunnat ha leda till en negativ ekonomisk effekt för unionens budget genom att budgeten belastas med en felaktig utgift. För att det ska anses föreligga en oriktighet i den nämnda bestämmelsens mening krävs således att tre villkor är uppfyllda, nämligen att det skett en överträdelse av gällande rätt, att överträdelsen har orsakats av ett aktivt handlande eller en underlåtenhet från en ekonomisk aktörs sida och att unionens budget har påverkats – eller skulle ha kunnat påverkas – negativt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 oktober 2024, Obshtina Svishtov, C‑175/23, EU:C:2024:853, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
64 Den hänskjutande domstolen hyser tvivel om huruvida det första och det tredje villkoret är uppfyllda i förevarande fall.
65 När det gäller det första villkoret, som avser överträdelse av en finansieringsöverenskommelse, ett kontrakt eller tillämplig lagstiftning, räcker det att konstatera att denna ordalydelse är särskilt bred, till den grad att detta uttryck kan omfatta såväl ett dröjsmål i utförandet av en tjänst som ska fullgöras inom ramen för ett avtal som ingåtts efter ett förfarande för offentlig upphandling som en underlåtenhet att tillämpa en vitesklausul som svar på dröjsmålet.
66 I det senare avseendet framgår det av handlingarna i målet att den nationella myndigheten ansåg att underlåtenheten att tillämpa vitesklausulen enligt tjänstekontraktet innebar ett åsidosättande av principen om sund ekonomisk förvaltning, i den mening som avses i artikel 33.1 i förordning 2018/1046, och följaktligen ett åsidosättande av artikel 1 i samfinansieringsavtalet, undertecknat den 26 januari 2021, med denna myndighet, som fastställde en skyldighet att iaktta denna princip. Stödmottagaren hade nämligen beviljat uppdragstagaren förmånligare villkor för att utföra tjänsten än vad man hade kommit överens om i avtalet.
67 Eftersom principen om ändamålsenlighet, som är en del av den princip om sund ekonomisk förvaltning som anges i artikel 33.1 i förordning 2018/1046, kräver att de eftersträvade målen uppnås genom de verksamheter som bedrivs, ankommer det på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida underlåtenheten att tillämpa vitesklausulen har kunnat äventyra förverkligandet av de mål som eftersträvas med projektet. Prövningen ska göras mot bakgrund av samtliga faktiska omständigheter i det nationella målet, såsom bland annat den ringa förseningen i leveransen av videon samt möjligheten, enligt tjänstekontraktet, att förlänga fristen för kontraktets fullgörande på grundval av en ömsesidig överenskommelse, vilken parterna disponerade över till och med den sista dagen för fullgörandet av detta samfinansieringsavtal. Det kan därmed inte uteslutas att underlåtenheten att tillämpa vitesklausulen utgör en överträdelse av en finansieringsöverenskommelse, ett kontrakt eller tillämplig lagstiftning, i den mening som avses i artikel 2 m i genomförandeförordning nr 897/2014.
68 Det tredje villkoret är att en ekonomisk aktörs överträdelse av finansieringsöverenskommelsen, ett avtal eller tillämplig lagstiftning ”har lett eller skulle ha kunnat leda till” en negativ ekonomisk effekt för unionens budget genom att budgeten belastas med en felaktig utgift. Det framgår i detta avseende av själva ordalydelsen i artikel 2 m i genomförandeförordning nr 897/2014, i synnerhet av uttrycket ”skulle ha kunnat leda till”, att beviskravet för att det föreligger en oriktighet i bestämmelsens mening inte innebär att det måste visas att den aktuella överträdelsen av gällande rätt har haft en specifik ekonomisk inverkan på unionsbudgeten. Redan den omständigheten att det inte kan uteslutas att en sådan överträdelse har påverkat den berörda fondens budget innebär nämligen att överträdelsen ska anses utgöra ”oriktighet” (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 oktober 2024, Obshtina Svishtov, C‑175/23, EU:C:2024:853, punkt 26 och där angiven rättspraxis). Nämnda bestämmelse utgör således hinder för att anse att varje överträdelse av en finansieringsöverenskommelse, ett kontrakt eller tillämplig lagstiftning från en ekonomisk aktörs sida automatiskt påverkar unionens budget negativt eller alltid skulle kunna påverka unionens budget negativt, oberoende av vilka slags verkningar som en sådan överträdelse har för denna budget (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 oktober 2024, Obshtina Svishtov, C‑175/23, EU:C:2024:853, punkt 27).
69 För att i förevarande fall avgöra huruvida dröjsmålet i utförandet av den tjänst som är aktuell i det nationella målet har eller skulle ha kunnat påverka den berörda fondens budget, ska det framhållas att det inte kan uteslutas att ett sådant uppträdande har påverkat unionens budget. Det fördröjda utförandet har nämligen berövat stödmottagaren möjligheten att använda videon från och med den avtalade leveransdagen, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att bekräfta.
70 När det gäller stödmottagarens underlåtenhet att tillämpa en vitesklausul på grund av dröjsmål vid fullgörandet av tjänstekontraktet kan det, i likhet med vad kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande, inte uteslutas att ett sådant uppträdande har haft en ekonomisk påverkan på unionens budget. Det ankommer i detta avseende på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida detta uppträdande innebär en ändring av det offentliga kontraktet i förhållande till de villkor som ursprungligen angavs i meddelandet om upphandling eller i förfrågningsunderlaget, på ett sätt som strider mot artikel 72.1, 72.2 och 72.4 i direktiv 2014/24, i en sådan utsträckning att detta uppträdande ändrade kontraktets övergripande karaktär. Om så är fallet kan det inte uteslutas att detta uppträdande har påverkat den berörda fondens budget.
71 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 2 m i genomförandeförordning nr 897/2014 ska tolkas så, att det kan utgöra oriktigheter, i den mening som avses i denna bestämmelse, dels att en tjänst har utförts för sent i förhållande till det datum som anges i ett avtal som ingåtts mellan en upphandlande myndighet, som är stödmottagare i ett projekt som finansieras genom ett gemensamt operativt program enligt ENI, och en anbudsgivare som tilldelats kontraktet efter ett förfarande för offentlig upphandling, dels att stödmottagaren inte har tillämpat någon vitesklausul av avtalsrättslig karaktär som reaktion på detta sena genomförande.
Den tredje frågan
72 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 41 i stadgan ska tolkas så, att den utgör hinder för att en myndighet, med ansvar för kontrollen av ett projekt som finansieras genom ett gemensamt operativt program inom ramen för ENI, antar ett beslut om finansiella korrigeringar för projektets stödmottagare, på grund av oriktigheter, i den mening som avses i artikel 2 led 36 i förordning nr 1303/2013, som stödmottagaren har gjort sig skyldig till och som består i ett åsidosättande av artikel 33.1 i förordning 2018/1046, utan att det har lagts fram några uppgifter som åskådliggör åsidosättandet av denna bestämmelse och utan att det har lämnats något exakt skäl som motiverar tillämpningen av en schablonmässig finansiell korrigering motsvarande 25 procent av kontraktets värde.
73 Såsom framgår av den rättspraxis som nämns i punkt 44 ovan ankommer det, till att börja med, på EU-domstolen att, inom ramen för det samarbete som har införts genom artikel 267 FEUF, ge den nationella domstolen ett användbart svar. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits.
74 Även om den hänskjutande domstolen i sin tredje fråga i förevarande fall har hänvisat till artikel 41 i stadgan, framgår det av EU-domstolens praxis att denna bestämmelse inte riktar sig till medlemsstaterna, utan endast till unionens institutioner, organ och byråer, varför nämnda bestämmelse inte är relevant (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, punkt 56 och där angiven rättspraxis).
75 När en medlemsstat genomför unionsrätten är emellertid de krav som följer av principen om god förvaltning, som är en allmän unionsrättslig princip, tillämpliga inom ramen för det förfarande som genomförs av den behöriga nationella myndigheten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 mars 2025, Obshtina Veliko Tarnovo och Obshtina Belovo, C‑471/23 och C‑477/23, EU:C:2025:155, punkt 73).
76 Rätten till god förvaltning innebär en skyldighet för myndigheterna att tillräckligt specifikt och konkret motivera sina beslut, så att det är möjligt för en berörd person att förstå skälen till en enskild betungande åtgärd som vidtagits gentemot denna person. Denna skyldighet följer således av principen om iakttagande av rätten till försvar, som är en allmän unionsrättslig princip (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
77 Det är mot bakgrund av dessa överväganden som den tredje frågan ska förstås på så sätt att den avser huruvida den allmänna principen om god förvaltning ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att en myndighet, med ansvar för kontrollen av ett projekt som finansieras genom ett gemensamt operativt program inom ramen för ENI, antar ett beslut om finansiella korrigeringar för projektets stödmottagare, på grund av oriktigheter, i den mening som avses i artikel 2 led 36 i förordning nr 1303/2013, som stödmottagaren har gjort sig skyldig till och som består i ett åsidosättande av artikel 33.1 i förordning 2018/1046, utan att det har lagts fram några uppgifter som åskådliggör åsidosättandet av denna bestämmelse och utan att det har lämnats något exakt skäl som motiverar tillämpningen av en schablonmässig finansiell korrigering motsvarande 25 procent av kontraktets värde.
78 Vad för det första gäller betydelsen av hänvisningen i det omtvistade beslutet till begreppet oriktighet, i den mening som avses i artikel 2 led 36 i förordning nr 1303/2013, snarare än till samma begrepp, såsom det avses i artikel 2 m i genomförandeförordning nr 897/2014, räcker det att påpeka att dessa båda begrepp, såsom det har erinrats om i punkt 62 ovan, ska tolkas enhetligt. Den omständigheten att hänvisning endast görs till den ena definitionen kan därför inte frånta stödmottagaren möjligheten att förstå de skäl som ligger till grund för de finansiella korrigeringar som detta beslut fastställer.
79 Vad för det andra gäller frågan huruvida det omtvistade beslutets motivering är tillräcklig i den del det däri hänvisas till ett åsidosättande av principen om sund ekonomisk förvaltning enligt artikel 33.1 i förordning 2018/1046, utan att det presenteras några uppgifter som åskådliggör detta åsidosättande, ska det påpekas att den hänskjutande domstolen därmed önskar sig förtydliganden i fråga om den andra oriktigheten, avseende underlåtenheten att tillämpa vitesklausulen i tjänstekontraktet.
80 Såsom framgår av beslutet om hänskjutande antogs det omtvistade beslutet med tillämpning av artikel 73 ZUSEFSU, som anger att en finansiell korrigering ska vidtas genom ett motiverat beslut, efter ett förfarande som gör det möjligt för stödmottagaren att skriftligen invända mot grunden för och beloppet av den planerade finansiella korrigeringen samt lägga fram bevis till stöd för sina invändningar. I punkt 3 i denna artikel tilläggs att beslutet ska beakta de bevis som stödmottagaren har lagt fram och de invändningar som denne har framfört.
81 Även om det i detta sammanhang ankommer på den hänskjutande domstolen att konkret bedöma huruvida det omtvistade beslutet är tillräckligt motiverat, framgår det av beslutet om hänskjutande att stödmottagaren, under det administrativa förfarande som föregick beslutets antagande, framförde invändningar och lade fram bevis för att bestrida förekomsten av den andra oriktigheten. Detta innebär att motiveringen i det omtvistade beslutet framstår som tillräckligt precis och konkret för att stödmottagaren ska kunna förstå skälen till den för vederbörande betungande korrigeringen. Det framgår därutöver av nämnda beslut, som bifogats den bulgariska regeringens yttrande, att den nationella myndigheten ansåg att denna oriktighet hade uppkommit till följd av stödmottagarens rättsstridiga förlängning av fristen för att leverera videon, så att de förväntade resultaten av kontraktet inte hade uppnåtts och stödmottagaren, genom sin åtgärd, på det hela taget hade åsidosatt principen om sund ekonomisk förvaltning.
82 Vad för det tredje gäller den påstått otillräckliga motiveringen bakom tillämpningen av en schablonmässig finansiell korrigering på 25 procent på grund av den första oriktigheten, har EU-domstolen redan slagit fast att medlemsstaterna kan grunda sig på en skala med schablonsatser när det inte är möjligt att exakt fastställa storleken på de oriktiga utgifter som belastat unionens fonder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 oktober 2024, Obshtina Svishtov, C‑175/23, EU:C:2024:853, punkterna 28–34).
83 Faktum kvarstår dock att det konkreta fastställandet av det korrigeringsbelopp som ska tillämpas förutsätter att de myndigheter som ansvarar för att kontrollera användningen av unionens medel företar en individuell och ingående prövning, med beaktande av samtliga omständigheter som är utmärkande för den konstaterade oriktigheten – vilket kan motivera att en mer betydande korrigering görs, eller tvärtom en reducerad sådan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juli 2016, Wrocław – Miasto na prawach powiatu, C‑406/14, EU:C:2016:562, punkt 49). Denna prövning ankommer på den hänskjutande domstolen.
84 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den tredje frågan besvaras enligt följande. Den allmänna principen om god förvaltning ska tolkas så, att den utgör hinder för att en myndighet, med ansvar för kontrollen av ett projekt som finansieras genom ett gemensamt operativt program inom ramen för ENI, antar ett beslut om finansiella korrigeringar för projektets stödmottagare, på grund av oriktigheter, i den mening som avses i artikel 2 led 36 i förordning nr 1303/2013, som stödmottagaren har gjort sig skyldig till och som består i ett åsidosättande av artikel 33.1 i förordning 2018/1046, utan att det har lagts fram några uppgifter som åskådliggör åsidosättandet av denna bestämmelse och utan att det har lämnats något exakt skäl som motiverar tillämpningen av en schablonmässig finansiell korrigering motsvarande 25 procent av kontraktets värde.
Den fjärde frågan
85 Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde frågan för att få klarhet i huruvida artikel 2.2 och 2.3 i förordning nr 2988/95, jämförd med artiklarna 31.3 och 74 i genomförandeförordning nr 897/2014, ska tolkas så, att det ankommer på medlemsstaterna att införa en sanktionsordning som kan tillämpas på mottagare av stöd för projekt finansierade av ENI.
86 Domstolen påpekar inledningsvis att den hänskjutande domstolen utgår från antagandet att sådana finansiella korrigeringar som de nu aktuella utgör administrativa sanktioner i den mening som avses i artiklarna 2.2 och 5 i förordning nr 2988/95. Enligt förstnämnda bestämmelse får administrativa sanktioner endast beslutas om de har införts genom en unionsrättsakt som föregår oriktigheten. Den sistnämnda bestämmelsen räknar upp de oriktigheter som begås uppsåtligen eller som orsakas av oaktsamhet och som kan medföra administrativa sanktioner.
87 Såsom föreskrivs i artikel 4.4 i denna förordning ska en administrativ åtgärd emellertid inte anses som en sanktion.
88 Det framgår nämligen av fast rättspraxis att en finansiell korrigering, såvitt den avser indragning av en förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt, inte utgör en ”administrativ sanktion” som kräver en klar och otvetydig rättslig grund som skiljer sig från förordning nr 2988/95. Den utgör i stället en ”administrativ åtgärd”, i den mening som avses i artikel 4 i denna förordning, som ligger till grund för följderna av konstaterandet att villkoren för att få den i unionslagstiftningen föreskrivna förmånen inte var uppfyllda. Skyldighet att återbetala en otillbörlig förmån utgör därmed inte en sanktion, utan en följd av åsidosättandet av lagstadgade villkor och omfattas inte av principen om att överträdelser och sanktioner ska fastställas i förväg av unionsrätten (se, för ett liknade resonemang, dom av den 13 december 2012, FranceAgriMer, C‑670/11, EU:C:2012:807, punkterna 64 och 65 samt där angiven rättspraxis).
89 Såsom den bulgariska regeringen och kommissionen har påpekat har de finansiella korrigeringar som påförts stödmottagaren i förevarande fall antagits på grundval av i synnerhet artiklarna 70 och 73 ZUSEFSU samt punkt 1 led 2 i de kompletterande bestämmelserna i Naredba, vilka i lika hög grad utgörs av bestämmelser som avser finansiella korrigeringar, och inte administrativa sanktioner eller böter.
90 För att på ett så fullständigt sätt som möjligt besvara den hänskjutande domstolens fråga om huruvida en medlemsstat, med stöd av artiklarna 31.3 och 74 i genomförandeförordning nr 897/2014, får vidta åtgärder för att tillämpa finansiella korrigeringar på stödmottagare för ett projekt i ett program som finansieras av ENI, ska det emellertid tilläggas att förordning nr 2988/95 endast fastställer allmänna bestämmelser om kontroller och sanktioner i syfte att skydda unionens finansiella intressen. EU-domstolen har därför fastställt att stöd som använts felaktigt därmed ska återkrävas på grundval av andra bestämmelser, det vill säga, i förekommande fall på grundval av sektorspecifika bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 december 2014, Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
91 Det ska därför kontrolleras huruvida en ”finansiell korrigering” kan vidtas på grundval av artiklarna 31.3 och 74 i genomförandeförordning nr 897/2014.
92 I artikel 31.3 i genomförandeförordningen föreskrivs att de deltagande länderna på sina territorier ska förebygga, upptäcka och korrigera oriktigheter och återkräva felaktigt utbetalda stödbelopp, medan det i artikel 74 i genomförandeförordningen fastställs bestämmelser om ”[f]inansiellt ansvar och återkrav”. Enligt artikel 71.1 i den förordningen ska förvaltningsmyndigheten ha ”det huvudsakliga” ansvaret för att förebygga och utreda oriktigheter och för att utföra dels de finansiella korrigeringar som är nödvändiga i samband med att enskilda eller systembetingade oriktigheter upptäckts i ett projekt, dels nödvändiga återkrav. Denna myndighet ska utföra de finansiella korrigeringar som är nödvändiga på grund av enskilda eller systembetingade oriktigheter som upptäckts i ett projekt, med beaktande av oriktigheternas art och allvar och den ekonomiska förlust som de leder till. Förvaltningsmyndigheten ska tillämpa en proportionell finansiell korrigering.
93 Dessa allmänna bestämmelser innebär att medlemsstaterna i sin nationella lagstiftning ska föreskriva dels bestämmelser om nivån på finansiella korrigeringar, vari hänsyn tas till oriktigheternas art och allvar och den ekonomiska förlusten, dels proportionerliga finansiella korrigeringar, bland annat för att garantera rättssäkerheten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 oktober 2024, Obshtina Svishtov, C‑175/23, EU:C:2024:853, punkterna 30–34).
94 Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den fjärde tolkningsfrågan besvaras på så sätt att artiklarna 31.3 och artikel 74 i genomförandeförordning nr 897/2014 ska tolkas så, att det ankommer på medlemsstaterna att i sin nationella lagstiftning fastställa bestämmelser om nivån på de finansiella korrigeringarna, vari hänsyn tas till oriktigheternas art och allvar, den ekonomiska förlusten och de proportionerliga finansiella korrigeringar som kan tillämpas på stödmottagare för ett projekt som finansieras av ENI.
Den femte frågan
95 Det ska inledningsvis påpekas att den hänskjutande domstolen, liksom i den fjärde frågan, i sin femte fråga utgår från antagandet att det omtvistade beslutet föreskriver sanktioner i den mening som avses i artiklarna 2.2 och 5 i förordning nr 2988/95. Av de skäl som anges i punkterna 88–92 ovan utgör de finansiella korrigeringar som detta beslut innebär dock inte sanktioner, utan administrativa åtgärder i den mening som avses i artikel 4 i denna förordning.
96 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende i sin femte fråga hänvisat till artikel 63.2 tredje stycket i förordning 2018/1046, som föreskriver att medlemsstaterna ska införa ”ändamålsenliga, avskräckande och proportionella sanktioner när detta föreskrivs i sektorsspecifika regler eller i särskilda bestämmelser i nationell rätt”. Denna bestämmelse är emellertid inte relevant för svaret på den ställda frågan. Eftersom den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida de finansiella korrigeringar som föreskrivs i det omtvistade beslutet är proportionerliga, ska det däremot hänvisas till artikel 63.2 första stycket c i denna förordning. Enligt denna bestämmelse ska medlemsstaterna, när de utför uppgifter som har samband med genomförandet av budgeten, vidta alla nödvändiga åtgärder, inbegripet lagstiftningsmässiga, regelrelaterade och administrativa åtgärder, som är nödvändiga för att skydda unionens ekonomiska intressen, genom att bland annat förebygga, upptäcka och korrigera oriktigheter och bedrägerier.
97 Av detta följer att den hänskjutande domstolens femte tolkningsfråga ska förstås på så sätt att den har ställts för att få klarhet i huruvida artikel 63.2 första stycket c i förordning 2018/1046, jämförd med proportionalitetsprincipen, ska tolkas så, att den utgör hinder för att det vidtas dels en finansiell korrigering som beräknas enligt en schablonsats i syfte att korrigera en oriktighet som uppkommit till följd av otillräcklig dokumentspårbarhet, dels en finansiell korrigering som beräknas enligt en differentierad metod i syfte att korrigera oriktigheter som uppkommit till följd av dröjsmål i utförandet av en tjänst och till följd av underlåtenhet att tillämpa en vitesklausul.
98 Artikel 63.2 första stycket c ska i detta avseende läsas tillsammans med artikel 71.1 andra stycket i genomförandeförordning nr 897/2014, i vilken det föreskrivs att förvaltningsmyndigheten ska utföra de finansiella korrigeringar som är nödvändiga i samband med att enskilda eller systembetingade oriktigheter upptäckts i ett projekt eller program. Förvaltningsmyndigheten ska med beaktande av oriktigheternas art och allvar och den ekonomiska förlusten därav ”företa en proportionell finansiell korrigering”, vilket innebär att unionens bidrag till ett projekt eller till tekniskt bistånd ställs in helt eller delvis.
99 Vad gäller frågan huruvida beloppet av den finansiella korrigeringen är proportionerligt, har EU-domstolen slagit fast att det är tillåtet för medlemsstaterna att grunda sig på en skala med schablonsatser när det inte är möjligt att exakt fastställa storleken på de oriktiga utgifter som belastat unionens medel. Detta förutsätter dock att det vid beräkningen av det slutliga korrigeringsbeloppet görs en individualiserad och ingående bedömning, med beaktande av samtliga särdrag med avseende på arten och allvaret av den konstaterade oriktighet som ska korrigeras samt den ekonomiska förlust som oriktigheten kan bedömas orsaka för unionens medel, så att tillämpningen av en sådan schablonsats är förenlig med proportionalitetsprincipen. Det nu sagda innebär att storleken på en finansiell korrigering i princip inte får fastställas automatiskt enbart på grundval av en på förhand fastställd skala med schablonsatser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 oktober 2024, Obshtina Svishtov, C‑175/23, EU:C:2024:853, punkterna 29–34 och där angiven rättspraxis).
100 I förevarande fall har den bulgariska lagstiftaren, såsom framgår av beslutet om hänskjutande, genom artiklarna 70 och 73 ZUSEFSU, jämförda med artiklarna 1 och 2 i samt bilaga nr 2 till Naredba, till vilken artikel 2.3 i Naredba hänvisar, avsett att justera satsen för den finansiella korrigeringen ”i enlighet med proportionalitetsprincipen”, varvid en finansiell korrigering kan ”minskas till 25, 10, 5 eller 2 procent om den enskilda eller systematiska överträdelsens art och allvar inte motiverar ett högre belopp”. Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida den finansiella korrigeringen på 25 procent av de utgifter som berättigar till stöd i enlighet med tjänstekontraktet faktiskt har ålagts efter en individuell och ingående prövning, med beaktande av samtliga särdrag hos den oriktighet som den nationella myndigheten konstaterat i det omtvistade beslutet.
101 När det gäller den första oriktigheten ankommer det således på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida den finansiella korrigeringen på 25 procent, som tillämpats på grund av otillräcklig dokumentspårbarhet, är proportionerlig med hänsyn till samtliga omständigheter kring den konstaterade oriktigheten.
102 Likaså ankommer det, vad gäller den andra oriktigheten, på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida den finansiella korrigeringen, som beräknats enligt den differentierade metoden och tillämpats på grund av åsidosättande av principen om sund ekonomisk förvaltning, är proportionerlig med hänsyn till samtliga omständigheter kring den konstaterade oriktigheten.
103 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den femte tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 63.2 första stycket c i förordning 2018/1046, jämförd med proportionalitetsprincipen, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att det vidtas dels en finansiell korrigering som beräknas enligt en schablonsats i syfte att korrigera en oriktighet som uppkommit till följd av otillräcklig dokumentspårbarhet, dels en finansiell korrigering som beräknas enligt en differentierad metod i syfte att korrigera oriktigheter som uppkommit till följd av dröjsmål i utförandet av en tjänst och till följd av underlåtenhet att tillämpa en vitesklausul.
Rättegångskostnader
104 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjunde avdelningen) följande:
1) Artikel 52 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 897/2014 av den 18 augusti 2014 om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av sådana program för gränsöverskridande samarbete som finansieras inom ramen för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 232/2014 om inrättande av ett europeiskt grannskapsinstrument
ska tolkas så,
att den inte utgör hinder för att det i en nationell lagstiftning som införlivar Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG föreskrivs att den myndighet som ansvarar för kontrollen av ett projekt som finansieras genom ett gemensamt operativt program inom ramen för det europeiska grannskapsinstrumentet (ENI) får kräva att stödmottagaren lägger fram bevis för kompetensen och erfarenheten hos den anbudsgivare som stödmottagaren tilldelat ett offentligt tjänstekontrakt.
2) Artikel 2 m i genomförandeförordning nr 897/2014,
ska tolkas så,
att det kan utgöra oriktigheter, i den mening som avses i denna bestämmelse, dels att en tjänst har utförts för sent i förhållande till det datum som anges i ett avtal som ingåtts mellan en upphandlande myndighet, som är stödmottagare i ett projekt som finansieras genom ett gemensamt operativt program enligt det europeiska grannskapsinstrumentet, och en anbudsgivare som tilldelats kontraktet efter ett förfarande för offentlig upphandling, dels att stödmottagaren inte har tillämpat någon vitesklausul av avtalsrättslig karaktär som reaktion på detta sena genomförande.
3) Den allmänna principen om god förvaltning
ska tolkas så,
att den utgör hinder för att en myndighet, med ansvar för kontrollen av ett projekt som finansieras genom ett gemensamt operativt program inom ramen för det europeiska grannskapsinstrumentet, antar ett beslut om finansiella korrigeringar för projektets stödmottagare, på grund av oriktigheter, i den mening som avses i artikel 2 led 36 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006, som stödmottagaren har gjort sig skyldig till och som består i ett åsidosättande av artikel 33.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget, om ändring av förordningarna (EU) nr 1296/2013, (EU) nr 1301/2013, (EU) nr 1303/2013, (EU) nr 1304/2013, (EU) nr 1309/2013, (EU) nr 1316/2013, (EU) nr 223/2014, (EU) nr 283/2014 och beslut nr 541/2014/EU samt om upphävande av förordning (EU, Euratom) nr 966/2012, utan att det har lagts fram några uppgifter som åskådliggör åsidosättandet av denna bestämmelse och utan att det har lämnats något exakt skäl som motiverar tillämpningen av en schablonmässig finansiell korrigering motsvarande 25 procent av kontraktets värde.
4) Artiklarna 31.3 och 74 i genomförandeförordning nr 897/2014
ska tolkas så,
att det ankommer på medlemsstaterna att i sin nationella lagstiftning fastställa bestämmelser om nivån på de finansiella korrigeringarna, vari hänsyn tas till oriktigheternas art och allvar, den ekonomiska förlusten och de proportionerliga finansiella korrigeringar som kan tillämpas på stödmottagare för ett projekt som finansieras av det europeiska grannskapsinstrumentet.
5) Artikel 63.2 första stycket c i förordning 2018/1046, jämförd med proportionalitetsprincipen,
ska tolkas så,
att den inte utgör hinder för att det vidtas dels en finansiell korrigering som beräknas enligt en schablonsats i syfte att korrigera en oriktighet som uppkommit till följd av otillräcklig dokumentspårbarhet, dels en finansiell korrigering som beräknas enligt en differentierad metod i syfte att korrigera oriktigheter som uppkommit till följd av dröjsmål i utförandet av en tjänst och till följd av underlåtenhet att tillämpa en vitesklausul.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: bulgariska.