HFD 2025 not. 7

Sökord Rättsprövning · Tillstånd att bedriva viss verksamhet · Vindkraftverk · Yrkesfiske · Lagen om Sveriges ekonomiska zon · Miljöbalken

Rättsprövning av beslut om tillstånd att uppföra och driva en gruppstation för vindkraft inom Sveriges ekonomiska zon.

Högsta förvaltningsdomstolen meddelade den 3 februari 2025 följande dom (mål nr 4170-23).

1 Det krävs tillstånd av regeringen för att bedriva viss verksamhet i Sveriges ekonomiska zon. Vid tillståndsprövningen ska de allmänna hänsyns­reglerna samt bestämmelserna för hushållning med mark- och vatten­o­mråden i miljöbalken tillämpas. Där finns bestämmelser om kunskaps­krav, om försiktighetsmått, om val av lämplig plats och om skydd för områden som är av riksintresse för vissa angivna ändamål, såsom yrkesfisket.

2 Om en betydande miljöpåverkan kan antas för en verksamhet som ska prövas för ett tillstånd ska en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samråd ske. Ansökan ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning.

3 Efter att Galatea-Galene Vindpark AB ansökt om tillstånd för att få uppföra och driva en havsbaserad gruppstation för vindkraft i Kattegatt inom den ekonomiska zonen gav regeringen Länsstyrelsen i Hallands län i uppdrag att bereda ärendet. När länsstyrelsen bedömde att ärendet var klart för avgörande skulle det lämnas över till regeringen för beslut.

4 Länsstyrelsen hämtade in kompletteringar och ansökan kungjordes och remitterades. Därefter lämnades ärendet över till regeringen med länsstyrelsens förslag till beslut. Förslaget var att bolaget skulle ges tillstånd.

5 Regeringen gav bolaget tillstånd till uppförande och drift av en gruppstation för vindkraft med högst 21 vindkraftverk i Kattegatt inom ett utpekat område i delområdet Galene. Ansökan avslogs såvitt gäller delområdet Galatea. I beslutet godkändes den miljökonsekvensbeskrivning som bolaget hade gett in. Regeringen beslutade också om olika villkor för verksamheten. Av villkoren följer bl.a. att bolaget ska samråda med myndigheter i vissa delar och att en avvecklingsplan ska tas fram av bolaget och ges in till tillsynsmyndigheten.

6 Regeringen ansåg att den energipolitiska och klimatmässiga nyttan av projektet har stor betydelse vid en avvägning mot den påverkan på andra intressen som det kan orsaka. Regeringen uttalade i beslutet vidare följande.

7 Natura 2000-habitat behöver skyddas. Det är möjligt att föreskriva skyddsåtgärder så att anläggande, drift och avveckling av anläggningen kan tillåtas. Påverkan på tumlare, fisk och bottenlevande djur kan regleras genom skyddsåtgärder på ett sådant sätt att verksamheten kan tillåtas. Det finns behov av uppföljande studier för att undersöka hur sjö- och rovfåglar påverkas av vindkraftverken. Skyddsåtgärder för att motverka sådan påverkan behövs, exempelvis genom att verken anpassas och stängs av under vissa tider. Det är möjligt att föreskriva villkor till skydd för fladdermöss så att driften kan tillåtas. Platsen för verksamheten kan godtas. Genom skyddsåtgärd kan verksamheten tillåtas utifrån riksintresset för kommunikationer. Försvarsmakten har anfört att delområdet Galene är förenligt med riksintresset för totalförsvarets militära del, om villkor om samråd införs. Verksamheten bedöms även vara förenlig med övriga riksintressen i 3 och 4 kap. miljöbalken.

8 Det finns emellertid en risk för att riksintresset för yrkesfiske påverkas negativt. Genom samverkan mellan vindkraftsbolagen och yrkes­­fisket och genom skyddsåtgärder med villkor kan parken tillåtas. Det finns goda möjligheter för samexistens med vattenbruk i parken.

9 Sammanfattningsvis bedöms att verksamheten kan tillåtas med de begränsningar och med de villkor om skyddsåtgärder och försiktighetsmått som framgår av beslutet.

10 Föreningen Svenskt Landskapsskydd, God livsmiljö i Hylte, G.A., J.K. och K.B.S. ansöker om rättsprövning av regeringens beslut och yrkar att det ska upphävas. Föreningen Svenskt Landskapsskydd yrkar i andra hand att ärendet ska visas åter till regeringen för fortsatt handläggning.

11 God livsmiljö i Hylte yrkar att Högsta förvaltningsdomstolen ska hämta in förhandsavgörande från EU-domstolen om huruvida regeringens agerande är lagligt utifrån en handlingsplan från EU, direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet), 2 och 6 kap. miljöbalken samt 2 § klimatlagen (2017:720).

12 God livsmiljö i Hylte yrkar vidare att länsstyrelsens beslut ska upphävas och att ärendet ska lämnas över till länsstyrelsen eller Havs- och vattenmyndigheten. Föreningen yrkar också att Högsta förvaltningsdomstolen ska besluta om forskningsanslag och moratorium av vindkraft samt om en utvärdering av en viss rekommendation om mätning av ljud. Slutligen yrkar föreningen att regeringen ska anmodas att besluta att Statens energimyndighet ska vidta vissa åtgärder och tillsätta en kommission samt att regeringen ska rekommenderas att vidta vissa åtgärder tillsammans med Danmark.

13 Föreningen Svenskt Landskapsskydd anför följande.

14 Miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller inte kraven i 6 kap. miljöbalken, särskilt inte 35–37 §§, eller artikel 3.1 i MKB-direktivet. Den innehåller inte alla relevanta delar. Det saknas negativa rapporter om vindkraft, och de senaste rönen om tumlare har inte använts. Därtill saknas det information om bästa teknik, kostnader, ljusföroreningar, ljudutbredning, ljudberäkningar, vibrationer, rotorbladens vittring, seismiska förhållanden och försvaret. Vidare har regeringen eller länsstyrelsen inte efterfrågat handlingar som motsäger bolagets påståenden. Någon alternativ lokalisering har inte beaktats.

15 SMHI har beskrivit regionala effekter av havsbaserad vindkraft som påverkar hydrografi, biogeokemi och pelagiska ekosystem utanför de yttersta verken. Dessa effekter måste undersökas. Forskning visar att vindkraft till havs medför att nederbörden omfördelas till att falla i havet. Eftersom miljökonsekvensbeskrivningen inte identifierat, beskrivit eller bedömt risken för landtorka uppfyller den inte bestämmelsen i 6 kap. 35 § 4 miljöbalken. Det är försiktighetsprincipen som gäller.

16 Gruppstationen medför att yrkesfiskare får en inskränkning i sin verksamhet som strider mot 2 kap. 15 § regeringsformen och artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR). Den praxis som gäller ersättning till rennäringen bör tillämpas. Ersättningen borde ha reglerats i tillståndet. Utan fisket kommer livsmedelsproduktionen att minska. Yrkesfisket ska skyddas enligt 3 kap. 5 § miljö­balken.

17 Regeringen har överlåtit till andra myndigheter att styra verksamheten i för hög utsträckning. Enligt miljöbalken är det bara villkor av ringa betydelse som kan överlåtas. Det borde vidare ha ställts upp villkor för avvecklingen.

18 Kompensationsåtgärderna enligt 2 kap. 8 § miljöbalken är för få och 4 kap. 2 § miljöbalken ska tillämpas. Sökanden borde, utifrån 5 kap. 4 § miljöbalken, ha gjort en bedömning av hur området kommer att påverkas till dess att det är återställt. Flera miljömål hotas. Beslutet strider mot 2 kap. 1–3 §§ miljöbalken. Regeringen har inte tagit hänsyn till proportion­ali­tets­principen. Landshövdingens parti har förespråkat vindkraft. De hos länsstyrelsen som hade kunskap om havet menade att det förelåg hinder för att bifalla ansökan. Dessutom borde beslutet inte ha fattats innan havsplanen fanns på plats.

19 God livsmiljö i Hylte anför följande.

20 Sverige saknar en korrekt nationell energi- och klimatplan. Det är då oförenligt med internationella åtaganden att ta ställning till ett projekt. Beslutet står i strid med förordning (EU) 2018/1999 om styrning av energiunionen och av klimatåtgärder samt EU:s handlingsplan för beslut VII/8f. Regeringen har inte gjort en strategisk miljöbedömning och miljökonsekvensbeskrivning enligt direktiv 2001/42/EG om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan samt 6 kap. 13 och 16 §§ miljöbalken. Det saknas även en riskanalys enligt 2 § klimatlagen.

21 Länsstyrelsens handläggning är bristfällig. Miljökonsekvensbeskriv­ningen har godkänts utan att bolaget har bemött framlagda bevis. Prövningen har påverkats av landshövdingen och en annan tjänsteman som är vindkraftsförespråkare. Tjänstemän har fått avgörande inflytande trots avvikande mening hos experter. Kriterierna för hantering av samråds­information i miljöbalken, EU-rätten, bl.a. MKB-direktivet, samt konven­tionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i besluts­processer och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århus­konventionen) har inte uppfyllts. Regeringen har inte fått del av föreningens information. Detta har lett till en bristfällig bedömning och till att regeringen inte har kunnat skydda landet mot klimatpåverkan från Danmark enligt konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (Esbokonventionen) eller lyfta frågan om en maritim skyddszon. Regeringen har inte vidtagit några samrådsåtgärder och har inte heller efterfrågat den information från länsstyrelsen som saknats. Vetenskaplig expertis borde ha anlitats. Pågående projekt hos olika myndigheter borde vidare ha inväntats.

22 Det finns kunskapsluckor på flera områden. Det gäller att havsbaserad vindkraft har begränsad energipotential och orsakar torka. Vidare saknas kunskap om vindkraftens ljusföroreningar, nanopartiklar, vibrationer, infraljud, lågfrekvent ljud, magnetfält och undervattensljud. Inte heller har verksamhetens påverkan på biologisk mångfald, temperatur, folkhälsa, vattenkraft, ekonomi, naturupplevelser, lantbruk, fiske, turism eller seismiska risker berörts.

23 Beslutet är inte förenligt med 2 kap. 3, 4, 9 och 10 §§ miljöbalken vad gäller försiktighet, bästa möjliga teknik och slutavvägning. Tekniken är inte god hushållning enligt 3 kap. 1 § miljöbalken. Områden av riksintresse för friluftslivet enligt 3 kap. 6 § miljöbalken ligger i anslutning till området och vid kusten. Ingrepp tillåts bara om de inte hindras av 4 kap. 2–8 §§ miljöbalken och inte påtagligt skadar natur- och kulturvärden. Enligt 4 kap. 2 § miljöbalken ska turismen och friluftslivets intressen beaktas vad gäller kustområdet i Halland samt Kullaberg och Hallandsåsen med angränsande kustområden, vilket inte nämns i beslutet. Konstruktionerna syns lång väg. Därtill är de bildmontage som används för att beskriva landskapspåverkan vilse­ledande. Regeringen borde fastställa ett regelverk för bildmontage för att värna om det svenska kulturlandskapet enligt Europeiska landskapskonventionen. Det är fråga om ett högexploaterat område enligt 4 kap. 4 § miljöbalken. Viktiga farleder, som är av riksintresse, finns i närheten. Även 5 kap. miljöbalken är relevant genom föreskrifter om miljökvalitet. Därtill står beslutet i strid med 24 kap. 3 § 1 och 4 miljöbalken.

24 Placeringen av projektet mellan och tätt intill Natura 2000-områden innebär en påverkan i de skyddade områdena. Tillstånd får bara lämnas om verksamheten inte kan skada den livsmiljö som skyddas i ett Natura 2000-område. Verksamheten får inte medföra en störning som på ett betydande sätt kan påverka arter i området. Det gäller särskilt tumlare och flera sjöfågelarter. Enligt 7 kap. 29 a § miljöbalken borde skadeståndskostnader ha ingått i beslutet.

25 Nödvändiga utredningar för fladdermöss, rovfåglar och bottenfauna sker för sent. Att förlägga utredningarna av fladdermöss till tre år efter driftstarten är ett avsiktligt dödande av arter som skyddas av det europeiska fladdermusavtalet. Därtill är stopptiden för kort, medelvindhastigheten för låg och temperaturgränsen fel. Att inte redovisa information om rovfåglar innebär att beslutet strider mot direktiv 2009/147/EG om bevarande av vilda fåglar och direktiv 1992/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. Att bolaget ska upprätta en avvecklingsplan som tillsynsmyndigheten får besluta om strider mot direktiv 2008/98/EG om avfall.

26 Ansökan kringgår 1992 års konvention om skydd av Östersjöområdets marina miljö (Helsingforskonventionen) och konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten (Ospar­konventionen). Kattegatt omfattas av Osparkonventionen och är klassat som den mest skyddsvärda zonen i Nordsjön. Tumlaren är listad i konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö (Bernkonventionen) och konventionen om skydd av flyttande vilda djur (Bonnkonventionen). Tumlarens globala status bedöms vara sårbar. Även den ekonomiska zonen är ett marint skyddsområde. Planer från Helsingfors­kommissionen överträds. Ansökan klarar inte bullervillkoren. Det är troligt att påverkan uppstår på ett mycket större område om ljud från fartygsleder räknas in. Området inrymmer flera mindre vanliga fågelarter och utgör övervintringsområde. Alla rovfåglar, utom en, är rödlistade. Regeringen följer inte WHO:s riktlinjer om ljud. Flera arter påverkas negativt av vindkraft.

27 Beslutet strider mot direktiv 2003/35/EG om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön. Det strider också mot rekommendationer om grundvatten, vatten­täkter och tillrinningsområden från EU, EU:s strategi för biologisk mångfald för 2030, 1 kap. 1 § och 6 kap. miljöbalken, en IPCC-rapport samt statliga utredningar. Vidare hindras genomförandet av FN-konventionen om biologisk mångfald och Agenda 2030. Staten har åsidosatt trygghet och goda förutsättningar till hälsa, vilket är i strid med 1 kap. 1 och 2 §§ regeringsformen. Genom bristande miljöprövningsprocesser har staten, i strid med 2 kap. 15 § regeringsformen, inskränkt användningen av mark och fastigheter utan att ersättning utgår. Beslutet strider mot 3 kap. 4 § skadeståndslagen (1972:207) och artikel 3.1 d i MKB-direktivet om påverkan på materiella värden. Artikel 8 i EKMR ger samhället rätt att skyddas från den påverkan beslutet innebär. Artiklarna 2, 3 och 6 i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) uppfylls inte vad gäller bullerpåverkan. Vidare kan genomförandet av direktiv 2008/56/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (ramdirektivet om en marin strategi) ifrågasättas. Folkhälsomyndighetens allmänna råd om buller inomhus (FoHMFS 2014:13) följs inte.

28 Området Galene föreslås utökas. Den kommunala vetorätten ska då tillämpas. Det finns farleder som är utpekade som riksintresse och Galene är nästan helt placerat inom ett område med riksintresse för yrkesfisket. Försvarsmakten anför behov av begränsningar och kulturmiljön kan påverkas.

29 G.A. anför följande.

30 Beredningen inför beslutet uppvisar sådana brister att den är i strid med 23 och 25 §§ förvaltningslagen (2017:900) samt svensk förvaltningstradition. Ärendet har inte utretts i den omfattning som krävs. Varken länsstyrelsen eller regeringen har haft något möte med representanter för yrkesfisket, och regeringen har fattat beslutet utan en egen beredning. Eftersom basnäringen svenskt yrkesfiske är sakägare strider det mot kommunikationsprincipen att regeringen fattade beslut utan kontakt med yrkesfiskarna. Ståndpunkten från yrkesfiskarna, att det inte är acceptabelt att etablera vindkraftsparker på områden av riksintresse, borde ha lett till en utredning om alternativ lokalisering. Inget samråd skedde före ianspråktagandet av området. Yrkesfisket har rätt till området genom urminnes hävd, vilket inte berörs i beslutet.

31 Vindkraftsparken, och ytterligare en park som det har beviljats tillstånd för, omöjliggör yrkesfiske i stora områden som är av riksintresse. Det gäller viktiga fångstområden för havskräfta som har betydelse för det demersala fisket och livsmedelsstrategin. Områdena ska enligt 3 kap. 5 § miljöbalken skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra yrkesfiskets bedrivande. Villkor 14 i beslutet innehåller krav på att bolaget ska verka för en samverkansplan med yrkesfisket. Diskussionerna har inte lett till något konkret och lokaliseringen omöjliggör ett ekonomiskt lönsamt och hållbart fiske. Det finns inte någon plats för bottentrålning i en vindkraftspark.

32 De i området verksamma yrkesfiskarna har licens. Regeringen borde ha uttalat sig om ekonomisk kompensation till dem i form av ersättning för den skada de lider när deras arbetsplats tas ifrån dem. Det kan inte krävas att varje fiskare ska initiera en skadeståndsprocess. Om beslutet kvarstår måste ersättning utgå.

33 J.K. och K.B.S. anför följande.

34 Miljökonsekvensbeskrivningen är inte tillräcklig för att utläsa om vindkraftsparken påtagligt kan försvåra bedrivandet av yrkesfiske. Det framgår inte vilken risk som uppstår för yrkesfisket eller hur den ska minskas med samverkan, villkor och skyddsåtgärder. Yrkesfiskarna har uppgett att avtal om samexistens inte fungerar. Miljökonsekvensbeskrivningen brister även i fråga om alternativa etableringar. Förslaget till ny havsplan visar på dålig kunskap om effekterna för fisket.

35 Lokaliseringen av vindkraftsparken sammanfaller med ett område av riksintresse för yrkesfisket. Etableringen kommer att påtagligt försvåra yrkesfiskets bedrivande och strider mot 3 kap. 5 § miljöbalken. Ingen avvägning ska ske mot motstående intressen. Redan konstaterandet att det finns en risk för att yrkesfisket påverkas negativt innebär att bedrivandet av det påtagligt försvåras. Att regeringen har öppnat upp för vattenbruk går inte ihop med att det inte finns en risk för att yrkesfisket skadas. Dessutom tillkommer danska vindkraftsparker.

36 Bolaget utgår från att yrkesfiske inte kommer att kunna bedrivas inom parken. Även om trålfiske skulle tillåtas bortfaller det mesta av värdet med området. Trålfiskeflottan kommer att konkurrera om fiskemöjligheter på ett mer begränsat område och det kommer tidvis vara olönsamt att fiska. Det saknas kunskap om risker med att bedriva fiske i en vindkraftspark och kunskapen om hur elektromagnetismen kan påverka olika arter är liten. De två parkerna som har fått tillstånd ger kumulativa effekter och det finns flera andra områden där fiske inte tillåts. Livsmedelsproduktionen riskerar att påverkas.

37 De villkor som ställs upp i tillståndet är inte de som yrkesfisket har efterfrågat. Länsstyrelsen kommer fram till ett krav som innebär att ansvaret läggs på yrkesfisket, i stället för att reglera vad bolaget ska göra. Det saknas villkor i tillståndet som kompenserar för den skada som yrkesfisket kommer att drabbas av. Villkor 14 om samverkan förutsätter att det går att bedriva ett lönsamt fiske i parken, vilket det saknas belägg för. I tillståndet nämns inte trålfiske, utan bara demersalt fiske, vilket ger bolaget möjlighet att bara tillåta fiske med passiva redskap. Fisket är inte utbytbart. Vad gäller villkor 15 är det inte aktuellt med andra fiskemetoder i området och det finns inte behov av bättre navigationshjälpmedel. De ekonomiska medel som anges i beslutet avsätts till ändamål som inte minskar skadan.

38 Enligt 1 och 3 §§ lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regerings­beslut får en enskild hos Högsta förvaltningsdomstolen ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i EKMR. Av 2 § framgår att en miljöorganisation som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken får ansöka om rättsprövning av sådana tillståndsbeslut av regeringen som omfattas av artikel 9.2 i Århuskonventionen.

39 Enligt 7 § ska Högsta förvaltningsdomstolen upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. Högsta förvaltnings­domstolen ska, om det behövs, återförvisa ärendet till regeringen. Om regeringens beslut inte upphävs, står det fast.

40 Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det finns en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23 ff. och 234).

41 Enligt 5 § första stycket lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon krävs det tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för att i den ekonomiska zonen utforska, utvinna eller på annat sätt utnyttja naturtillgångar och i kommersiellt syfte uppföra eller använda anläggningar eller andra inrättningar.

42 I 5 § tredje stycket anges att ett tillstånd ska förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt, såsom att skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägenheter, främja en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och andra resurser samt trygga säkerheten.

43 Av 6 § första stycket framgår att vid prövning av tillstånd ska 2–4 kap. och 5 kap. 3–5 och 18 §§ miljöbalken tillämpas. I andra stycket föreskrivs att för verksamheter och åtgärder som ska prövas för ett tillstånd ska, på samma sätt som om ansökan avser en verksamhet i Sverige, en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samråd ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas.

44 Enligt 6 a § ska en ansökan om tillstånd innehålla den miljö­konsekvens­beskrivning som krävs enligt 6 kap. miljöbalken.

45 I 2 kap. miljöbalken finns allmänna hänsynsregler. Av 1 § framgår att när frågor om tillstånd prövas är den som avser att bedriva en verksamhet skyldig att visa att de förpliktelser som följer av kapitlet iakttas.

46 Den som avser att bedriva en verksamhet ska enligt 2 § skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet.

47 Enligt 3 § ska den som avser att bedriva en verksamhet utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte ska vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik. Dessa försiktighetsmått ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

48 Av 6 § första stycket framgår att för en verksamhet som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde ska det väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön.

49 I 3 kap. finns grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden. Enligt 1 § ska mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.

50 Enligt 5 § första stycket ska mark- och vattenområden som har betydelse för yrkesfisket så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringens bedrivande. Av andra stycket framgår att områden som är av riksintresse för yrkesfisket ska skyddas mot sådana åtgärder.

51 I 6 § första stycket föreskrivs att mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Av andra stycket framgår att områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet ska skyddas mot sådana åtgärder.

52 I 4 kap. 2 § anges att inom kustområdet i Halland och inom Kullaberg och Hallandsåsen med angränsande kustområden ska turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt beaktas vid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön.

53 Av 6 kap. 28–46 §§ framgår hur en specifik miljöbedömning ska göras.

54 Enligt 35 § 4 ska en miljökonsekvensbeskrivning innehålla en identifiering, beskrivning och bedömning av de miljöeffekter som verksamheten kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser.

55 Enligt 23 § första stycket förvaltningslagen ska en myndighet se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Högsta förvaltningsdomstolens bedömning.

56 Högsta förvaltningsdomstolens prövning är begränsad till att pröva om det regeringsbeslut som ansökningarna om rättsprövning avser strider mot någon rättsregel. God livsmiljö i Hyltes yrkanden om att Högsta förvaltnings­domstolen ska upphäva länsstyrelsens beslut, lämna över ärendet till andra myndigheter än regeringen, besluta om forskningsanslag och moratorium av vindkraft, utvärdera ljudmätning, anmoda regeringen att ge uppdrag till Statens energimyndighet och tillsätta en kommission samt rekommendera regeringen att vidta åtgärder tillsammans med Danmark ska därför avvisas.

57 I målet aktualiseras ingen sådan unionsrättslig tolkningsfråga som ger anledning att hämta in förhandsavgörande från EU-domstolen. Yrkandet om detta ska därför avslås.

58 Enligt 3 kap. 5 § andra stycket miljöbalken ska områden som är av riksintresse för yrkesfisket skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringens bedrivande. Skyddet för yrkesfisket innebär således inte att ett område som är av riksintresse för yrkesfiske ska skyddas mot varje slag av åtgärd, utan endast mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringens bedrivande. Bara sådana åtgärder avses som kan ha en bestående negativ inverkan på intresset eller som tillfälligt kan ha mycket stor negativ påverkan på detta (prop. 1997/98:45 del 2 s. 30 och 32).

59 Högsta förvaltningsdomstolen delar regeringens bedömning att riksintresset för yrkesfisket kommer att påverkas negativt av vindkraftsetableringen. Frågan blir då om påverkan håller sig inom vad som är tillåtet enligt bestämmelsen i 3 kap. 5 § andra stycket miljöbalken eller om regeringen har överskridit gränsen för det handlingsutrymme som bestämmelsen ger.

60 Det kan här konstateras att det område vindkraftsparken ska uppföras i endast utgör en mindre del (enligt ansökan nio procent) av det område (Lilla Middelgrund/Fladen) som är av riksintresse för yrkesfisket. Det kan vidare konstateras att regeringen i tillståndsbeslutet har uppställt två villkor som tar sikte på yrkesfisket.

61 Enligt det ena villkoret ska verksamhetsutövaren föra en dialog med yrkesfiskets producentorganisationer och, om intresse finns hos organisationerna, verka för att tillsammans med dessa upprätta och bibehålla en samverkansplan i syfte att möjliggöra samexistens med fortsatt och framtida demersalt yrkesfiske i vindkraftsparken. Enligt villkoret ska samverkansplanen behandla frågor om vindkraftsparkens utformning.

62 Enligt det andra villkoret ska verksamhetsutövaren, intill ett visst angivet belopp, finansiera undersökningar om hur en omställning av yrkes­fisket inom vindkraftsområdet kan göras, huruvida andra metoder krävs inne i parken, samt utveckling av nya fiskemetoder. Enligt villkoret ska verksamhetsutövaren även bekosta ny utrustning som yrkesfisket kan behöva inom det aktuella vindkraftsområdet.

63 Mot den angivna bakgrunden gör Högsta förvaltningsdomstolen bedömningen att regeringens beslut inte strider mot bestämmelserna i 3 kap. 5 § miljöbalken. Vad sökandena har uppgett om kumulativa effekter till följd av andra vindkraftsparker och fiskerestriktioner ändrar inte den bedömningen.

64 Vidare görs det i målet gällande att miljökonsekvensbeskrivningen är ofullständig i olika avseenden. Högsta förvaltningsdomstolen kan konstatera att bolagets miljökonsekvensbeskrivning med tillhörande kompletteringar innehåller redovisningar av bl.a. konsekvenser för bottenflora och bottenfauna, fisk, marina däggdjur, fågel, fladdermöss, landskapsbild, rekreation och friluftsliv, yrkesfisket, sjöfart, försvaret samt klimatpåverkan. I underlaget behandlas även riksintressen, miljömål, miljö­­kvalitetsnormer och alternativredovisning. Högsta förvaltnings­domstolen gör bedömningen att miljökonsekvens­beskrivningen uppfyller de krav som miljöbalken ställer.

65 Vidare finns det i målet invändningar om bristande uppfyllelse även av andra krav som lagen om Sveriges ekonomiska zon och miljöbalken ställer upp för att ett tillstånd ska kunna ges.

66 Högsta förvaltningsdomstolen kan här konstatera att de tillämpliga bestämmelserna i lagen om Sveriges ekonomiska zon och miljöbalken, som reglerar vilka överväganden som ska göras vid en prövning av en ansökan om tillstånd, ger ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. I målet har inte kommit fram att regeringen vid besluts­fattandet skulle ha överskridit gränserna för det handlingsutrymme som bestämmelserna ger.

67 I beslutet finns inget ställningstagande i frågan om ersättning till yrkesfiskarna. Sökandena gör gällande att den frågan borde ha behandlats. Här kan Högsta förvaltningsdomstolen konstatera att det inte finns något krav i lagen om Sveriges ekonomiska zon på att den frågan ska behandlas i samband med att tillstånd ges.

68 Vidare invänds det i målet att regeringen genom villkor har överlåtit på andra myndigheter att styra verksamheten i alltför hög utsträckning. Det finns även andra invändningar som gäller villkoren. Frågan om villkor regleras i lagen om Sveriges ekonomiska zon och bestämmelsen ger ett förhållandevis stort handlingsutrymme för regeringen. Det har inte kommit fram att det handlingsutrymmet har överskridits.

69 Det framställs i målet även påståenden om olika fel och brister i handläggningen av ärendet hos länsstyrelsen och regeringen, bl.a. att erforderligt samråd inte har hållits och att ärendet inte heller i övrigt har blivit så utrett som dess beskaffenhet kräver. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening har det inte kommit fram att det har förekommit några fel eller brister som har påverkat utgången i ärendet.

70 Inte heller i övrigt har det förts fram något som föranleder Högsta förvaltningsdomstolen att göra bedömningen att regeringens beslut strider mot någon rättsregel på det sätt som sökandena har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför inte upphävas.

Högsta förvaltningsdomstolen avvisar God livsmiljö i Hyltes yrkanden om att länsstyrelsens beslut ska upphävas, att ärendet ska lämnas över till andra myndigheter än regeringen, att det ska beslutas om forskningsanslag och moratorium av vindkraft, att en viss rekommendation om mätning av ljud ska utvärderas, att regeringen ska anmodas att ge uppdrag till Statens energimyndighet och tillsätta en kommission samt att regeringen ska rekommenderas att vidta åtgärder tillsammans med Danmark.

Högsta förvaltningsdomstolen avslår God livsmiljö i Hyltes yrkande om att förhandsavgörande från EU-domstolen ska inhämtas.

Högsta förvaltningsdomstolen upphäver inte regeringens beslut som därmed står fast.

I avgörandet deltog justitieråden Jermsten, Bull, Classon, Jönsson och Medin. Föredragande var justitiesekreteraren Sanna Eriksson.

Miljökonsekvensbeskrivningen med kompletteringar möjliggör en samlad bedömning av verksamhetens miljöeffekter. Miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken och kan godkännas.

Enligt 5 § första stycket 3 lagen om Sveriges ekonomiska zon krävs tillstånd av regeringen för att i den ekonomiska zonen i kommersiellt syfte uppföra eller använda anläggningar eller andra inrättningar. Enligt 6 § samma lag ska 2-4 kap. och 5 kap. 3-5 och 18 §§ miljöbalken tillämpas vid prövning av tillstånd.

Regeringen konstaterar att vindkraftparken Kattegatt Syd och delområdet Galatea i vindparken Galatea-Galene är planerade att byggas på samma plats. Regeringen konstaterar att båda parkerna inte kommer kunna byggas.

Enligt 6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon gäller bestämmelserna i 2 och 3 kap. miljöbalken vid prövning av tillstånd. Enligt 3 kap. 1 § miljöbalken ska vattenområden användas för det eller de ändamål för vilket området är mest lämpat med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Hänvisningen till hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljöbalken återspeglas även i 5 § tredje stycket lagen om Sveriges ekonomiska zon där det anges att ett tillstånd enligt paragrafen ska förenas med villkor som syftar till att främja en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och andra resurser samt trygga säkerheten.

Ett tillståndsärende ska enligt förvaltningsrättsliga grundläggande principer handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Vidare ska ett ärende avgöras så snart som möjligt efter det att utredningen i ärendet har avslutats. Respektive projekt och ansökan ska prövas utifrån sina förutsättningar och prövningen ska ske utifrån nu gällande lagstiftning. Regeringen har att bedöma vilket av de konkurrerande anspråken som medför att området används för det ändamål för vilket området är mest lämpat. Företräde ska ges för sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning, vilket bland annat får anses inkludera bedömningar om miljöhänsyn, samhällsekonomisk nytta och förväntad elproduktion.

Regeringen har granskat miljöbedömningsunderlaget för både Kattegatt Syd och Galatea-Galene rörande påverkan på relevanta intressen i de ansökta områdena.

Utredningen visar att det råder små skillnader mellan de två ansökningarna vad avser omgivningspåverkan, förslag till försiktighetsmått och strategi för projektanpassningar. Regeringen bedömer att båda de aktuella ansökningarna avser två samhällsviktiga och bra vindkrafts­projekt. De två ansökningarna är också i överlappande delar jämförbara vad avser planerad elproduktion. Bolagen bakom båda parkerna har lämnat in ansökan om undersökningstillstånd inför utläggning av under­vattens­kablar enligt lagen om kontinentalsockeln. För Kattegatt Syd finns därutöver ett intentionsavtal med Affärsverket svenska kraftnät.

Regeringen konstaterar att vindparken Kattegatt Syd ligger långt fram i sina processer. Regeringen ser även en fördel med att flera olika aktörer ges tillstånd att bedriva storskalig vindkraftproduktion till havs.

Regeringen bedömer sammantaget att Kattegatt Syd på ett bättre sätt än Galatea-Galene främjar en långsiktig hushållning av allmänna resurser i de delar där anspråken överlappar varandra. Ansökan bör därför avslås i den del som avser Galatea.

Regeringen konstaterar att Sveriges elkonsumtion beräknas öka kraftigt de kommande åren, som ett resultat av att industri och transporter elektrifieras och fasar ut fossila bränslen. Rysslands invasion av Ukraina har även medfört att behovet av elproduktion i hela Europa har ökat. Regeringen strävar efter att Sveriges elproduktion ska vara fossilfri. Utbyggnad av havsbaserad vindkraft är en viktig del i att nå dessa mål.

Bolaget har anfört att tillstånd till verksamhet i båda delområdena Galatea och Galene är en förutsättning för att projektet ska vara realiserbart i ekonomiskt hänseende. Bolaget har samtidigt uppgett att jämkning med konkurrerande verksamheter är en möjlighet.

Regeringen har förståelse för att ett delområde inte har samma ekonomiska förutsättningar som hela projektet Galatea-Galene. Med hänsyn till att regeringen i dag beviljar tillstånd till vindkraftparken Kattegatt Syd bedömer regeringen dock att det bör finnas goda möjligheter till lösningar som kan ge Galene ekonomisk bärkraftighet. Galatea-Galene Vindpark AB:s ansökan bör därför ha förutsättningar att bifallas i den del som avser delområde Galene.

Enligt 2 kap. 6 § miljöbalken ska det för en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön.

Natura 2000-habitat som exempelvis rev behöver skyddas vid byggskedet så att inte fundament placeras på eller för nära dessa. Regeringen anser att det är möjligt att föreskriva skyddsåtgärder så att anläggande, drift och avveckling av Galene kan tillåtas.

Tumlare och fisk samt bottenlevande djur och habitat riskerar att påverkas av undervattensbuller och grumling under byggskedet och därför behövs skyddsåtgärder. Regeringen anser att det är möjligt att reglera påverkan från undervattensbuller och grumlande arbete så att anläggande, drift och avveckling av Galene kan tillåtas.

Det finns ett behov av uppföljande studier för att undersöka hur sjöfåglar och rovfåglar påverkas av vindkraftverken. Skyddsåtgärder för att motverka detta behövs, till exempel genom att utformningen på verken anpassas och att de stängs av under tider med ett stort antal sträckande fåglar. Regeringen anser att det är möjligt att föreskriva skyddsåtgärder så att drift av vindkraftsparken kan tillåtas.

I dagsläget saknas tillräcklig kunskap om hur fladdermöss rör sig till havs. Regeringen anser dock att det är möjligt att föreskriva villkor till skydd för fladdermöss så att drift av Galene kan tillåtas.

Delområdet Galene kommer kunna bidra till den svenska elproduktionen på västkusten. Regeringen konstaterar att vindkraftparken enligt ansökan kommer ansluta till det svenska elnätet. Den energipolitiska och klimatmässiga nyttan av projektet har stor betydelse vid en avvägning mot den påverkan på andra intressen som projektet kan orsaka. Regeringen bedömer sammantaget att platsen för verksamheten kan godtas.

Den vägledande havsplanen har beslutats den 10 februari 2022 av regeringen. Galene ligger i ett område som har beteckningen "generell användning", där ingen särskild användning har företräde. Området överlappar med utpekade användningsområden för yrkesfiske och området är även utpekat som riksintresse för yrkesfisket enligt 3 kap. 5 § miljöbalken. Både öster och väster om området finns utpekade områden för sjöfart. Den sydligaste delen överlappar även något med ett rekreations­område.

I 5 § tredje stycket lagen om Sveriges ekonomiska zon anges att ett tillstånd ska förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt, såsom att skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägenheter, främja en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och andra resurser samt trygga säkerheten.

Transportstyrelsen och Sjöfartsverket anser att vindkraftsparken kommer i konflikt med angivna sjötrafikstråk för riksintresse kommunikationer eller sjöfart, T-rutten respektive S-rutten. Bolaget har dock föreslagit skyddsåtgärder i form av skyddsavstånd. Regeringen gör bedömningen att verksamheten kan tillåtas med denna skyddsåtgärd.

Verksamheten bedöms vara förenlig med övriga riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken, men det finns en risk att riksintresset yrkesfiske påverkas negativt av vindkraftsetableringen. Genom samverkan mellan vindkraftsbolagen och yrkesfisket, samt genom skyddsåtgärder med villkor, bedömer regeringen att parken kan tillåtas. Regeringen ser också att det finns goda möjligheter för framtida samexistens med vattenbruk i vindkraftparken, exempelvis genom samverkan med vattenbruksproducent­­organisationer, vilket kan stärka den svenska livsmedelsproduktionen.

Försvarsmakten har anfört att delområdet Galene är förenligt med riksintresset för totalförsvarets militära del, om villkor om samråd införs.

Verksamhetsområdet för Galene är lokaliserat mellan Natura 2000- områdena Lilla Middelgrund och Fladen. Länsstyrelsen Halland har i beslut den 27 januari 2023 lämnat Natura 2000-tillstånd för vindkraftsparken Galatea-Galene påverkan på de ovannämnda Natura 2000-områdena (dnr 8121-2021). Beslutet har överklagats till mark- och miljödomstolen. Regeringen vill framhålla att Galatea-Galene Vindpark AB behöver ha ett lagakraftvunnet tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken innan det här tillståndet kan tas i anspråk. Även om överprövning nu pågår ser regeringen inget hinder mot att pröva aktuell ansökan.

Enligt 6 § första stycket lagen om Sveriges ekonomiska zon ska 5 kap. 3–5 och 18 §§ miljöbalken tillämpas vid prövning av tillstånd.

Verksamheten ger upphov till impulsivt undervattensbuller i anlägg­nings­fasen vid pålning av fundamentstyp en monopile. För impulsivt under­vattensbuller finns en miljökvalitetsnorm framtagen enligt HVMFS 2012:18: E.2 Miljökvalitetsnorm - Mänskliga verksamheter ska inte orsaka skadligt impulsivt ljud i marina däggdjurs utbredningsområden under tidsperioder då djuren är känsliga för störning.

Tillstånd får inte ges till en verksamhet om den ger upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm.

Regeringen bedömer utifrån vad som har framkommit i ärendet och med de skyddsåtgärder som föreslås vid anläggningsarbeten, framför allt vid pålningen av monopilefundament, att verksamheten inte bidrar till att försvåra uppnåendet av miljökvalitetsnormer avseende undervattensbuller för vatten.

Regeringen konstaterar att den ansökta gruppstationen kommer att anslutas till det svenska elnätet. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att verksamheten, med de begränsningar och med de villkor om skyddsåtgärder och försiktighetsmått som framgår av detta beslut och som sökanden i övrigt har åtagit sig i ärendet, kan tillåtas i delområdet Galene. Vid en bedömning enligt 2 kap. 6 § miljöbalken får den föreslagna platsen anses lämplig. Regeringen har i sin bedömning även tagit hänsyn till de synpunkter som framkommit vid Esbosamrådet.

– Regeringen ger med stöd av 5 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon Galatea Galene Vindpark AB, org.nr. 559347-9420, tillstånd till uppförande och drift av en gruppstation för vindkraft med högst 21 vindkraftverk med tillhörande transformatorstationer och därmed sammanhängande anläggningar i Kattegatt, delområde Galene, inom Sveriges ekonomiska zon.

[Regeringen beslutade att 23 villkor skulle gälla för verksamheten. Villkoren har här utelämnats].