Offentlighetsprincipen hos börsnoterade skolföretag

Promemoria

2 bilagor 2019-02-05 /GV

Utbildningsdepartementet

Gymnasie- och vuxenutbildningsenheten

Offentlighetsprincipen hos börsnoterade skolföretag

Sammanfattning En utredare har haft i uppdrag att utifrån bl.a. EU-rätten analysera om lagförslagen i lagrådsremissen Offentlighetsprincipen ska gälla i fristående skolor behöver kompletteras för att offentlighetsprincipen ska kunna införas hos huvudmän för fristående skolor som är börsnoterade aktiebolag eller dotterbolag till börsnoterade aktiebolag.

Det konstateras att bestämmelserna i EU:s marknadsmissbruksförordning om förbud mot att utnyttja eller olagligt röja insiderinformation är tillämpliga hos bl.a. huvudmän för fristående skolor. Detta gäller såväl i det fallet att huvudmannen är ett börsnoterat aktiebolag som i det fallet att huvudmannen är dotterbolag till ett sådant aktiebolag. I det senare fallet gäller röjandeförbudet hos dotterbolaget uppgifter som utgör insiderinformation avseende moderbolaget.

I analysen konstateras vidare att nämnda förbud i marknadsmissbruksförordningen innebär att det hos myndigheter, och sådana enskilda organ som enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska tillämpa offentlighetsprincipen, gäller sekretess för uppgifter som utgör insiderinformation eftersom en hänvisning till bestämmelserna i EU-förordningen finns i 9 kap. 1 § nämnda lag.

I marknadsmissbruksförordningen finns ett undantag som innebär att förbudet mot olagligt röjande av insiderinformation inte gäller ett röjande som sker som ett normalt led i fullgörande av tjänst, verksamhet eller åliggande. Regleringen om offentlighet och sekretess innebär att allmänna handlingar

ska lämnas ut på begäran, men endast i de delar de inte innehåller sekretessbelagda uppgifter. Detta innebär bl.a. att allmänna handlingar inte får lämnas ut i de delar de innehåller uppgifter om insiderinformation.

Det förhållandet att emittenter och deras dotterbolag i nationell lagstiftning i vissa fall ska jämställas med myndigheter kan inte anses oförenligt med marknadsmissbruksförordningen. Det kommer att vara möjligt för en huvudman att lämna uppgifter som utgör insiderinformation för att fullgöra en författningsreglerad uppgiftsskyldighet med stöd av det undantag från marknadsmissbruksförordningens röjandeförbud som finns i förordningen för ett röjande som sker som ett normalt led i fullgörandet av tjänst, verksamhet eller åliggande. Det gäller t.ex. ett uppgiftslämnande till en tillsynsmyndighet.

Marknadsmissbruksförordningen hindrar inte heller att anställda och uppdragstagare i fristående skolor – med undantag för vissa befattningshavare i ledande ställning – omfattas av bestämmelserna om meddelarfrihet och meddelarskydd.

Sammanfattningsvis visar analysen att lagrådsremissens förslag – att tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar ska tillämpas även på huvudmän för fristående skolor, som är börsnoterade aktiebolag eller dotterbolag till sådana aktiebolag, samt att anställda och uppdragstagare i fristående skolor ska ha meddelarfrihet och meddelarskydd enligt bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen – inte är oförenligt med EU:s marknadsmissbruksförordning. Någon komplettering av lagförslagen i remissen behöver därför inte göras.

2 (61)

Förord Genom beslut den 15 juni 2018 anställde Regeringskansliet f.d. justitierådet Marianne Eliason som ämnessakkunnig i Regeringskansliet med uppgift att biträda Utbildningsdepartementet i uppdraget att utreda frågor om införande av offentlighetsprincipen hos huvudmän för fristående skolor som är börsnoterade eller dotterbolag till börsnoterade moderbolag (U 2018:A).

Sekreterare har varit ämnesrådet Per Eriksson från Utbildningsdepartementets rättssekretariat. Rättssakkunnige Johan Albihn, Justitiedepartementet, ämnesrådet Anna Barklund, Utbildningsdepartementet, och kanslirådet Mattias Laine, Finansdepartementet, har biträtt som experter.

Utredaren och sekreteraren har inom ramen för uppdraget besökt Finansinspektionen, Skolinspektionen, Tredje AP-fonden och Friskolornas riksförbund. De har också haft kontakter med företrädare för Academedia AB, Internationella Engelska Skolan i Sverige AB och Atvexa AB. Vid besöket på Finansinspektionen deltog även Mattias Laine.

3 (61)

Förslag till lag om ändring i lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa 5 (61)

1. Bakgrund

1.1 Utredarens uppdrag

Regeringen beslutade den 15 februari 2018 lagrådsremissen Offentlighetsprincipen ska gälla i fristående skolor (U2018/00617/GV). Till grund för lagrådsremissen låg förslagen i betänkandet Ökad insyn i fristående skolor (SOU 2015:82).

Inför föredragningen i Lagrådet inkom Friskolornas riksförbund med en skrivelse till Lagrådet i vilken framfördes vissa invändningar mot förslaget. Förbundet informerade Lagrådet om bl.a. att flera fristående skolor ägs av företag som är börsnoterade och att dessa fristående skolor måste förhålla sig till bestämmelserna i aktiebolagslagen (2005:551) och reglerna för börsnoterade företag. Syftet med förslagen i remissen – att öka den ekonomiska insynen i friskolorna – kunde enligt förbundet gå stick i stäv med bestämmelserna om ekonomisk insyn i börsnoterade företag.

Lagrådet anförde i yttrande den 21 mars 2018 bl. a. följande.

”För börsnoterade bolag gäller omfattande och detaljerade regler om informationsgivning. Grundläggande bestämmelser finns i EU:s marknadsmissbruksförordning, lagen (2016:1306) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning, lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. Finansinspektionen har utfärdat närmare föreskrifter om verksamhet på marknadsplatser (FFFS 2007:17). Till detta kommer att en börs har regler för verksamheten på handelsplatsen, som de listade bolagen åtar sig att följa.

En bärande tanke i regelsystemet är att bolagen ska offentliggöra kurspåverkande information så snart som möjligt och på ett samlat sätt så att alla på marknaden får informationen samtidigt. Det förefaller sannolikt att regelsystemet påverkas, om offentlighetsprincipen ska gälla för vissa bolag så att en enskild när som helst kan få ut uppgifter från bolaget och så att tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om meddelarfrihet gäller för bolagets anställda. Det är inte givet vilken betydelse gällande bestämmelser om sekretess kan få.

6 (61)

I sammanhanget finns anledning att överväga i vilken mån en utvidgning av handlingsoffentligheten till börsnoterade privata aktörer kan komma i konflikt med unionsrättsliga krav. Att tryckfrihetsförordningen som grundlag kan tillämpas utan hinder av unionsrättsliga krav medför inte utan vidare att den ordningen gäller för rättsområden där vanlig lag föreskriver att tryckfrihetsförordningen ska tillämpas.

Innan dessa frågor har analyserats närmare kan Lagrådet inte tillstyrka lagstiftning i enlighet med förslagen i remissen.”

Den i Lagrådets yttrande nämnda EU-förordningen började tillämpas den 3 juli 2016. Den till förordningen knutna författningsregleringen gäller med verkan fr.o.m. den 1 februari 2017.

Vid tiden för beslutet om lagrådsremissen fanns det tre moderbolag med utbildning som huvudsaklig verksamhet som ägde dotterbolag som är godkända som huvudmän för fristående skolor och som är noterade på börsen. De noterades mellan juni 2016 och december 2017.

Regeringskansliet konstaterade att Utredningen om offentlighetsprincipen i fristående skolor hade lämnat sitt betänkande redan den 7 oktober 2015 samt att frågan om hur förslaget om införande av offentlighetsprincipen förhåller sig till de bestämmelser som reglerar börsnoterade företag därför inte hade behandlats i SOU 2015:82.

Regeringskansliet beslutade den 15 juni 2018 att en utredare skulle biträda Utbildningsdepartementet med att utifrån EU-rätten analysera om de lagförslag som lämnades i lagrådsremissen behöver kompletteras för att offentlighetsprincipen ska kunna införas hos huvudmän för fristående skolor som är börsnoterade bolag eller dotterbolag till börsnoterade moderbolag. Uppdraget återfinns i bilaga 1.

1.2 Fristående skolor

Bestämmelser om skolväsendet finns i skollagen (2010:800). Utbildning inom skolväsendet anordnas av det allmänna eller av enskilda (1 kap. 1 §). En enskild får efter ansökan godkännas av Statens skolinspektion som huvudman för en fristående skola, om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och vissa ytterligare förutsättningar är uppfyllda (2 kap. 5 – 6 §§). Med fristående skola avses i skollagen

7 (61)

en skolenhet vid vilken en enskild bedriver utbildning inom skolväsendet i form av förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola (1 kap. 3 §).

Under de senaste decennierna har utvecklingen med privata aktörer inom välfärdssektorn ökat kraftigt. Enligt Statens skolverks officiella statistik över skolväsendet och uppgifter från Statens skolinspektion bedriver en stor mängd enskilda huvudmän utbildning inom skolväsendet, med ett ökande antal elever. I lagrådsremissen Offentlighetsprincipen ska gälla i fristående skolor (U2018/00617/GV) finns en översiktlig redogörelse för förekomsten av fristående skolor. Även i betänkandet Ökad insyn i fristående skolor (SOU 2015:82) finns en redogörelse för utvecklingen och omfattningen av fristående skolor.

Aktiebolag är den dominerande organisationsformen för huvudmän för fristående skolor. I mars 2017 var 55 procent av huvudmännen aktiebolag och 74 procent av eleverna i fristående skolor gick i skola med ett aktiebolag som huvudman.

För närvarande (hösten 2018) finns tre koncerner, med utbildning som sin huvudsakliga verksamhet, där moderbolaget är börsnoterat och där det ingår dotterbolag som är godkända som huvudmän för fristående skolor.

Academedia AB introducerades på Nasdaq Stockholm i juni 2016. Verksamheten bedrivs av ett antal direkt eller indirekt helägda dotterbolag (enligt årsredovisningen 2016/17 det direkt helägda Academedia Group AB och 22 indirekt helägda dotterbolag). Det är dotterbolagen som har godkännande att vara huvudmän för fristående skolor.

Internationella Engelska Skolan i Sverige Holdings II AB är noterat på Nasdaq Stockholm sedan september 2016 och är moderbolag för Internationella Engelska Skolan i Sverige AB. Dotterbolaget bedriver skolverksamheten och har godkännande som huvudman för koncernens skolor.

Atvexa AB noterades 2017 på Nasdaq First North och är moderbolag för ett antal dotterbolag som är huvudmän för fristående skolor (enligt årsredovisningen 2016/17 14 dotterbolag, numera 16 dotterbolag enligt www.atvexa.com).

8 (61)

Därutöver finns koncerner med annan huvudsaklig inriktning på verksamheten än utbildning, men som också har dotterbolag som driver en fristående skola. Ett exempel är Humana AB som sedan mars 2016 är noterat på Nasdaq Stockholm.

2. Gällande rätt

2.1 Offentlighetsprincipen

En grundläggande princip i den svenska rättsordningen är att allmänheten och medierna har rätt till insyn i den verksamhet som bedrivs av det allmänna, dvs. av staten, kommuner och landsting. Principen förverkligas på olika sätt. De som arbetar i staten och kommunerna har rätt att berätta vad de vet för utomstående genom att de är tillförsäkrade yttrandefrihet enligt samma regler som gäller för medborgarna i allmänhet. Arbetstagare hos staten och kommunerna har rätt att lämna uppgifter till medierna för publicering eller att själva offentliggöra uppgifter. Vem som helst har rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter och andra offentliga organ.

Offentlighetsprincipens olika beståndsdelar regleras i bl.a. regeringsformen, förkortad RF, tryckfrihetsförordningen, förkortad TF, yttrandefrihetsgrundlagen, förkortad YGL och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL.

Dessa rättigheter är inte undantagslösa. Rätten att ta del av allmänna handlingar och de offentliganställdas rätt till yttrandefrihet kan till viss del begränsas (2 kap. 2 § TF och 2 kap. 20, 21 och 23 §§ RF). Sådana begränsningar finns främst i OSL.

Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär således både handlingssekretess och tystnadsplikt. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter har dock som regel företräde framför den tystnadsplikt som följer av sekretessbestämmelser.

Enligt TF och YGL har var och en som huvudregel rätt att lämna uppgifter till media för publicering eller att själva offentliggöra uppgifter även om uppgifterna omfattas av den tystnadsplikt som följer av en bestämmelse om sekretess. I vissa undantagsfall kan dock en meddelare straffas för sitt uppgiftslämnande. Det rör sig om fall där utlämnandet av uppgifter omfattar vissa grövre brott mot rikets säkerhet eller ett uppsåtligt åsidosättande av s.k.

9 (61)

kvalificerad sekretess, dvs. sådan sekretess som enligt särskilda bestämmelser i OSL inskränker rätten enligt TF och YGL att meddela eller offentliggöra uppgifter (7 kap. 22 § första stycket 1 och 3 TF i dess lydelse från och med den 1 januari 2019, 5 kap. 4 § första stycket 1 och 3 YGL i dess lydelse från och med den 1 januari 2019 samt bl.a. 13 kap. 5 § OSL). Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter har heller aldrig företräde framför handlingssekretessen (7 kap. 20 § 1 och 22 § första stycket 2 TF i dess lydelse från och med den 1 januari 2019 och 5 kap. 1 § och 4 § första stycket 2 YGL). Det kan således vara tillåtet för en offentliganställd att t.ex. muntligen lämna en uppgift till en journalist för publicering i grundlagsskyddade medier, men förbjudet att lämna ut den allmänna handling som innehåller uppgiften.

2.2 Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

I OSL regleras inte bara sekretess utan även myndigheters skyldighet att registrera allmänna handlingar (5 kap.) och det närmare förfarandet när en handling begärs utlämnad (6 kap.). Där finns också bestämmelser om i vilka fall den tystnadsplikt som följer av en sekretessbestämmelse inskränker den i TF och YGL reglerade rätten att meddela och offentliggöra uppgifter (se 13 och 44 kap. OSL samt de sista paragraferna i flertalet kapitel i lagens avdelning IV – VI).

Vissa kommunala bolag m.fl. och de privaträttsliga organ som har förts in i bilagan till OSL beträffande all eller viss del av sin verksamhet, jämställs med myndighet vid tillämpningen av OSL och arkivlagen (1990:782) i fråga om den verksamheten (2 kap. 3 och 4 §§ OSL samt 2 och 2 a §§ arkivlagen). Ett sådant organ har alltså både en skyldighet att registrera och arkivera allmänna handlingar och att tillämpa relevanta sekretessbestämmelser i nu aktuell verksamhet. I sådan verksamhet är även TF:s och YGL:s bestämmelser om meddelarfrihet och meddelarskydd tillämpliga (13 kap. 2 § OSL).

Sekretess för insideruppgifter

En av principerna bakom regleringen i OSL är att alla tystnadsplikter inom det allmännas verksamhet ska framgå av lagen antingen direkt eller genom hänvisning till en annan lag (2 kap. 2 § TF).

I 9 kap. 1 § OSL anges att bestämmelser om förbud att röja eller utnyttja vissa uppgifter som sannolikt har en väsentlig inverkan på priset på finansiella instrument finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr

10 (61)

596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG (i fortsättningen EU:s marknadsmissbruksförordning eller marknadsmissbruksförordningen) och i lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. Bestämmelsen hade en motsvarighet i den numera upphävda sekretesslagen (1980:100) i 1 kap. 4 §. Bestämmelsen har ändrats flera gånger med anledning av att nya regler om insiderhandel införts.

Sin nuvarande lydelse fick bestämmelsen genom ändringar (SFS 2016:1314) föranledda av att marknadsmissbruksförordningen och lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden ersatte den tidigare regleringen. Den är en upplysningsbestämmelse (prop. 2016/17:22 s. 422).

De myndigheter m.fl. som omfattas av OSL, t.ex. Finansinspektionen, har således en skyldighet att tillämpa tystnadspliktsbestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen (se avsnitt 3.5). Bestämmelsens innebörd behandlas närmare i avsnitt 3.2.

Finansinspektionens utredningar av vissa överträdelser

Av 17 kap. 3 a § OSL framgår att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till utredning hos Finansinspektionen av överträdelser av artikel 14 eller 15 i marknadsmissbruksförordningen om det med hänsyn till syftet med utredningen är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs.

I artikel 14 finns föreskrifter om förbud mot insiderhandel och olagligt röjande av insiderinformation, se vidare avsnitt 2.5.1. Artikel 15 innehåller ett förbud mot marknadsmanipulation.

Paragrafen reglerar sekretess till skydd för Finansinspektionens utredningar om misstänkta överträdelser enligt de två artiklarna. Den skyddar alltså det allmännas intresse. Sekretessen gäller i förhållande till den som är föremål för utredningen. Den är tillämplig också i förhållande till tredje man (prop. 2016/17:22 s. 422).

Affärs- och driftförhållanden

Enligt 19 kap. 1 § OSL gäller sekretess i bl.a. en myndighets affärsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller driftförhållanden om det kan

11 (61)

antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften röjs.

Av 19 kap. 2 § OSL framgår att om en myndighet får en uppgift som är sekretessreglerad i 1 § från en annan myndighet, 1 § blir tillämplig på uppgiften också hos den mottagande myndigheten. Sekretessen gäller dock inte om uppgiften ingår i ett beslut av den mottagande myndigheten.

Sekretess i Finansinspektionens verksamhet enligt lagen (2016:1306) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning

Av 30 kap. 6 a § första stycket OSL framgår att sekretess gäller i en statlig myndighets verksamhet enligt lagen (2016:1306) med kompletterande bestämmelser till marknadsmissbruksförordningen för uppgift om en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. I andra stycket föreskrivs att sekretessen inte gäller uppgift som lämnats på grund av anmälningsskyldighet enligt artikel 19 i marknadsmissbruksförordningen. Denna bestämmelse skyddar således enskildas intressen.

I 30 kap. 6 b och 6 c §§ OSL finns bestämmelser om sekretess i en statlig myndighets verksamhet enligt lagen med kompletterande bestämmelser till marknadsmissbruksförordningen för uppgifter om en anmälares resp. en anmälds identitet.

I den nämnda lagen med kompletterande bestämmelser till marknadsmissbruksförordningen finns de bestämmelser som krävs till följd av att EU:s medlemsstater enligt marknadsmissbruksförordningen måste vidta nödvändiga åtgärder för att följa det som anges i förordningen om en behörig myndighet, de befogenheter som den myndigheten ska ha och de administrativa sanktioner som ska kunna påföras vid överträdelser av förordningen.

Finansinspektionen utpekas i 1 kap. 2 § lagen med kompletterande bestämmelser till marknadsmissbruksförordningen som behörig myndighet i Sverige enligt marknadsmissbruksförordningen och är därigenom den myndighet som ska övervaka att marknadsmissbruksförordningens bestämmelser följs och t.ex. besluta om sanktioner. Det är uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som skyddas av sekretess, oavsett på vilket sätt uppgifterna kommit till myndigheten och oavsett vem uppgifterna rör.

12 (61)

Undantaget från sekretessen avser uppgifter som personer i ledande ställning, eller dem närstående personer, har anmält till Finansinspektionen i enlighet med artikel 19 i marknadsmissbruksförordningen. Sådana anmälningar ska enligt marknadsmissbruksförordningen offentliggöras (prop. 2016/17:22 s. 424).

2.3 Lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter

Lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter trädde i kraft den 1 juli 2017 (prop. 2016/17:31, bet. 2016/17:KU7, rskr. 2016/171:146). Genom lagen ges anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i yrkesmässigt bedriven enskild men offentligt finansierad verksamhet som tillhör bl.a. skolväsendet, de särskilda utbildningsformerna eller annan pedagogisk verksamhet enligt 1 kap., 24 kap. eller 25 kap. skollagen (2010:800), skydd mot efterforskning och ingripanden från verksamhetsutövarens sida när de lämnar uppgifter om verksamheten för offentliggörande i medier som omfattas av TF eller YGL eller medverkar till framställningar i sådana medier (1 § och 2 § 1).

Det innebär bl.a. att anställda i fristående skolor eller hos privata utförare av kommunal vuxenutbildning omfattas av samma meddelarskydd som anställda i kommunala skolor och kommunalt bedriven vuxenutbildning. Det som föreskrivs i TF och YGL om bl.a. rätt att lämna uppgifter till medierna för publicering eller att själva offentliggöra uppgifter, förbud mot att ingripa mot bruk eller missbruk av tryckfriheten eller yttrandefriheten eller medverkan till sådant bruk eller missbruk, och förbud mot att efterforska upphovsman, meddelare, den som har utgett eller avsett att utge en framställning i tryckt skrift, den som har tillhandahållit eller avsett att tillhandahålla en framställning för offentliggörande i ett radioprogram eller en teknisk upptagning och den som har framträtt i en sådan framställning gäller även för de privat anställda som omfattas av lagen. Rätten att lämna uppgifter gäller dock inte om det föreskrivs i lag att uppgifterna omfattas av tystnadsplikt. Detsamma gäller för tystnadsplikt som avtalats eller förordnats med stöd av 9 a § lagen (1974:358) om förtroendemans ställning på arbetsplatsen eller 21 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (5 §).

13 (61)

2.4 Bestämmelser i skollagen (2010:800) om ägar- och ledningsprövning

Enligt 2 kap. 5 § skollagen får enskilda efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem.

Den 1 januari 2019 träder ändringar i skollagen i kraft som innebär skärpta krav för att enskilda ska beviljas godkännande som huvudmän inom skolväsendet (prop. 2017/18:158, bet. 2017/18:FiU43, rskr. 2017/18:356, SFS 2018:1158). De nya bestämmelserna innebär följande.

Godkännande ska enligt 2 kap. 5 § andra stycket skollagen lämnas om den enskilde 1. genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten, 2. har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten, och 3. i övrigt har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen.

Vidare krävs enligt tredje stycket att den enskilde i övrigt bedöms lämplig. I fråga om en juridisk person krävs att samtliga som anges i 2 kap. 5 a § 1 – 4 bedöms lämpliga. Vid lämplighetsbedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas.

I fråga om en juridisk person ska prövningen enligt 2 kap. 5 § andra stycket 1 och tredje stycket sammantaget avse 1. den verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten, 2. styrelseledamöter och styrelsesuppleanter, 3. bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handelsbolag, och 4. personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten (2 kap. 5 a §).

Enskilda huvudmän ska anmäla förändringar i den krets av personer som avses i 5 a § till den som godkänt den enskilde som huvudman senast en månad efter förändringen (2 kap. 5 b §).

14 (61)

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om bl.a. villkor för godkännande enligt 5 § andra stycket 1 och 2 och tredje stycket (2 kap. 5 d §).

2.5 Regelverket om marknadsmissbruk

2.5.1 EU:s marknadsmissbruksförordning

Förordningens tillämpningsområde

EU:s marknadsmissbruksförordning började tillämpas den 3 juli 2016. I förordningen finns bestämmelser om förbud mot marknadsmissbruk (insiderhandel, marknadsmanipulation och olagligt röjande av insiderinformation) samt bestämmelser som syftar till att förhindra marknadsmissbruk och möjliggöra upptäckt av och ingripanden mot marknadsmissbruk.

Tillämpningsområdet för marknadsmissbruksförordningen anges i artikel 2. Definitioner av vissa termer och uttryck finns i artikel 3. När det gäller definitionerna hänvisas i flera av dem till Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och direktiv 2011/61/EU (förkortat MiFID II) eller andra relevanta rättsakter.

Marknadsmissbruksförordningen är tillämplig på förfaranden avseende finansiella instrument. Med finansiella instrument avses aktier och andra överlåtbara värdepapper, penningmarknadsinstrument, fondandelar och finansiella derivatinstrument (artikel 3.1.1 i förordningen och artikel 4.1.15 i MiFID II). De finansiella instrumenten ska också vara upptagna till handel på en reglerad marknad eller på en handelsplats i form av en multilateral handelsplattform (MTF-plattform), eller så ska en ansökan om upptagande till handel på någon sådan handelsplats ha lämnats in (artikel 2.1 första stycket a och b i förordningen). Marknadsmissbruksförordningen ska också tillämpas på finansiella instrument med vilka handel bedrivs på en organiserad handelsplattform (OTF-plattform, artikel 2.1 första stycket c). Med reglerad marknad, MTF-plattform och OTF-plattform avses detsamma som i MiFID II (artikel 3.1.6 – 3.1.8 och artikel 4.1.21 – 4.1.23 i MiFID II). Även finansiella instrument vars värde beror på eller påverkar nämnda finansiella instrument omfattas, t.ex. derivatinstrument som inte handlas på någon handelsplats (artikel 2.1 första stycket d).

Vissa bestämmelser i marknadsmissbruksförordningen gäller endast den som är emittent av finansiella instrument. Med emittent avses en privaträttslig eller

15 (61)

offentligrättslig juridisk person som emitterar eller föreslår emission av finansiella instrument, där emittenten när det är fråga om depåbevis som motsvarar finansiella instrument, är den som emitterat de finansiella instrument som depåbeviset motsvarar (artikel 3.1.21).

I svensk rätt har anpassningar till MiFID II gjorts i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. I 1 kap. 4 b § i den lagen finns definitioner av olika aktörer på värdepappersmarknaden.

Med börs avses ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som har fått tillstånd enligt lagen att driva en eller flera reglerade marknader.

Med handelsplats avses en reglerad marknad, en multilateral handelsplattform (MTF-plattform) eller en organiserad handels-plattform (OTF-plattform).

Med reglerad marknad avses ett multilateralt system inom EES som sammanför eller möjliggör sammanförande av ett flertal köp- och säljintressen i finansiella instrument från tredjepart – regelmässigt, inom systemet och i enlighet med icke skönsmässiga regler – så att det leder till ett kontrakt.

Med MTF-plattform avses ett multilateralt system inom EES som sammanför flera tredjeparters köp- och säljintressen i finansiella instrument – inom systemet och i enlighet med icke skönsmässiga regler – så att det leder till ett kontrakt.

Med OTF-plattform avses ett multilateralt system inom EES som inte är en reglerad marknad eller en MTF-plattform, och inom vilket flera tredjeparters köp- och säljintressen i obligationer, strukturerade finansiella produkter, utsläppsrätter eller derivat kan interagera inom systemet så att det leder till ett kontrakt.

I Sverige organiseras en stor del av handeln med aktier på den reglerade marknad som drivs av börsen Nasdaq Stockholm AB (Nasdaq). All handel på den reglerade marknaden sker genom dem som Nasdaq har godkänt som deltagare i handeln. Såväl stora som små investerare handlar genom någon av dessa deltagare då de köper eller säljer aktier. Deltagarna består av företag som har rätt att utföra investeringstjänster inom EES, dvs. svenska värdepappersinstitut och motsvarande utländska företag, samt av ett antal företag som är undantagna från tillståndsplikt (se 14 kap. 2 § lagen om värdepappersmarknaden).

16 (61)

Därutöver sker handel med aktier i Sverige på ytterligare en reglerad marknad, NGM Equity, som drivs av börsen Nordic Growth Market NGM AB (NGM). Aktier kan också handlas på andra handelsplatser, t.ex. MTFplattformarna Spotlight Stock Market (tidigare Aktietorget), First North (som drivs av Nasdaq) och Nordic MTF (som drivs av Nordic Growth Market NGM AB) samt Turquoise och Bats Europe som är engelska MTFplattformar. För närvarande finns inte någon OTF-plattform i Sverige.

Insiderinformation

Definitionen av vad som avses med insiderinformation i marknadsmissbruksförordningen är omfattande och finns i artikel 7. I korthet avses med insiderinformation icke offentliggjord information av specifik natur som hänför sig till en emittent eller ett finansiellt instrument och som, om den blev offentlig, sannolikt skulle ha en väsentlig inverkan på priset på instrumentet eller ett relaterat derivatinstrument. Information ska anses ha väsentlig prispåverkan om en förnuftig investerare sannolikt skulle utnyttja sådan information som en del av grunden för sitt investeringsbeslut (artikel 7.4 första stycket i marknadsmissbruksförordningen).

Definitionen av insiderinformation är avgörande för tillämpningen av flera av de förbud och påbud som finns i förordningen. Den som har insiderinformation får t.ex. inte utnyttja den för att handla med finansiella instrument eller röja den för andra utan att det är berättigat, och en emittent ska offentliggöra sådan insiderinformation som rör emittenten.

Skyldighet att offentliggöra insiderinformation

I artikel 17 finns bestämmelser om offentliggörande av insiderinformation. En emittent ska så snart som möjligt informera allmänheten om insiderinformation som direkt berör den emittenten. Emittenten ska se till att insiderinformationen offentliggörs på ett sätt som ger allmänheten en snabb tillgång till informationen och möjlighet till en fullständig och korrekt bedömning i rätt tid, och i förekommande fall, genom den officiellt utsedda mekanism som avses i artikel 21 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/109/EG. Emittenten ska inte kombinera offentliggörande av insiderinformation för allmänheten med marknadsföring av sin verksamhet. Emittenten ska under en period på minst fem år på sin webbplats lägga ut och låta vara tillgänglig all insiderinformation den är skyldig att offentliggöra. (artikel 17.1). Från skyldigheten att så snart som möjligt offentliggöra insiderinformation får undantag göras. Dessa framgår av artikel 17.4.

17 (61)

Närmare bestämmelser för tillämpningen av bestämmelsen finns i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2016/1055 av den 29 juni 2016 om fastställande av tekniska standarder vad gäller de tekniska villkoren för lämpligt offentliggörande av insiderinformation och för uppskjutande av offentliggörandet av insiderinformation i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014. Genomförandeförordningen innehåller bestämmelser om medel för offentliggörande av insiderinformation (artikel 2), offentliggörande av insiderinformation på en webbplats (artikel 3), anmälan av uppskjutet offentliggörande av insiderinformation och skriftlig förklaring (artikel 4), samt anmälan om avsikt att skjuta upp offentliggörandet av insiderinformation i vissa fall (artikel 5).

En emittent får under vissa förutsättningar skjuta upp offentliggörandet av insiderinformation

En emittent får enligt artikel 17.4 på eget ansvar skjuta upp offentliggörande av insiderinformation, förutsatt att följande villkor är uppfyllda: a) omedelbart offentliggörande skadar sannolikt legitima intressen för emittenten, b) det är inte sannolikt att ett uppskjutet offentliggörande vilseleder allmänheten, och c) emittenten kan säkerställa att informationen förblir konfidentiell.

När offentliggörande av insiderinformation har skjutits upp i enlighet med bl.a. artikel 17.4 och det inte längre kan säkerställas att den insiderinformationen förblir konfidentiell, ska emittenten så snart som möjligt offentliggöra den insiderinformationen för allmänheten. Detta inbegriper situationer då ett rykte uttryckligen hänför sig till insiderinformation vars offentliggörande har skjutits upp i enlighet med punkt 4 när detta rykte är tillräckligt tydligt för att påvisa att det inte längre kan säkerställas att informationen förblir konfidentiell. (artikel 17.7).

Om insiderinformation röjs till en utomstående som ett normalt led i fullgörande av tjänst, verksamhet eller åligganden ska informationen offentliggöras fullständigt och effektivt, såvida inte den som mottagit insiderinformationen är skyldig att inte röja denna t.ex. på grund av ett avtal (artikel 17.8).

18 (61)

Förbud mot röjande av insiderinformation

En person får enligt artikel 14 c inte olagligen röja insiderinformation. Vid tillämpningen av marknadsmissbruksförordningen anses olagligt röjande av insiderinformation föreligga när en person förfogar över insiderinformation och röjer den informationen till en annan person, utom i fall då röjandet sker som ett normalt led i fullgörande av tjänst, verksamhet eller åligganden (artikel 10.1).

Artikel 10.1 ska enligt dess andra stycke tillämpas på alla fysiska och juridiska personer i de situationer och under de omständigheter som avses i artikel 8.4.

I artikel 8.4 första stycket sägs att artikeln ska tillämpas på varje person som förfogar över insiderinformation till följd av att den personen 1 är medlem av emittentens administrations-, lednings- eller kontrollorgan eller av administrations-, lednings- eller kontrollorgan för deltagare på marknaden för utsläppsrätter, 2 har aktieinnehav i emittenten, 3 har tillgång till information genom fullgörande av tjänst, verksamhet eller åligganden, eller 4 ägnar sig åt kriminell verksamhet.

I artikel 8.4 andra stycket sägs att artikeln även är tillämplig på alla personer som förfogar över insiderinformation under andra omständigheter än de som avses i första stycket om personen inser eller borde ha insett att det rör sig om insiderinformation.

Om information offentliggörs eller sprids och om rekommendationer tas fram eller sprids för journalistiska ändamål eller andra uttrycksformer i medierna, ska sådant offentliggörande eller sådan spridning av information, vid tillämpning av bl.a. artikel 10, bedömas med beaktande av bestämmelserna om tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier samt de regler och normer som är tillämpliga på journalistyrket. Detta gäller dock inte om a) de berörda personerna eller personer nära knutna till dessa direkt eller indirekt får fördel eller vinst från offentliggörandet eller spridandet av den aktuella informationen, eller b) informationen offentliggörs eller sprids med avsikt att vilseleda marknaden när det gäller utbud och efterfrågan av eller pris på ett finansiellt instrument (artikel 21).

19 (61)

Sammanfattning

Insiderinformation är information av visst slag som inte har offentliggjorts (artikel 7). En emittent ska, på visst sätt, så snart som möjligt informera allmänheten om insiderinformation som direkt berör den emittenten (artikel 17.1). Om vissa villkor är uppfyllda får dock emittenten på eget ansvar skjuta upp offentliggörandet (artikel 17.4).

En person får inte olagligen röja insiderinformation (artikel 14 c). Olagligt röjande föreligger när en person förfogar över insiderinformation och röjer den till en annan person, utom i fall då det sker som ett normalt led i fullgörandet av tjänst, verksamhet eller åligganden (artikel 10). Röjandeförbudet omfattar således ännu icke i föreskriven ordning offentliggjord information, även sådan information som emittenten beslutat skjuta upp offentliggörandet av. Frågan om vilka personer som omfattas av röjandeförbudet behandlas i avsnitt 3.3.

2.5.2 Marknadsmissbruksdirektivet Marknadsmissbruksförordningen kompletteras av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/57/EU av den 16 april 2014 om straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk (marknadsmissbruksdirektiv), i vilket det föreskrivs att medlemsstaterna ska införa straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk. Marknadsmissbruksdirektivets syfte och tillämpningsområde är detsamma som gäller för marknadsmissbruksförordningen (artikel 1.1).

Medlemsstaterna ska se till att olagligt röjande av insiderinformation straffbeläggs, åtminstone i allvarliga fall och när de begås med uppsåt (artikel 4). Vid tillämpning av marknadsmissbruksdirektivet uppstår olagligt röjande av insiderinformation när en person som förfogar över insiderinformation röjer denna information för en annan person, utom då röjandet sker som ett normalt led i fullgörandet av tjänst, verksamhet eller åligganden (artikel 4.2). Denna artikel ska tillämpas i enlighet med behovet av att skydda tryck- och yttrandefriheten (artikel 4.5). I skälen till direktivet anges att ingenting i direktivet syftar till att begränsa tryckfriheten eller yttrandefriheten i medierna i den utsträckning de är garanterade i unionen och medlemsstaterna, särskilt enligt artikel 11 i stadgan och andra relevanta bestämmelser. Detta bör betonas särskilt när det gäller röjande av insiderinformation i enlighet med bestämmelserna om sådant röjande i detta direktiv (skäl 28 till marknadsmissbruksdirektivet).

20 (61)

Marknadsmissbruksdirektivet har i Sverige genomförts genom lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. Lagen innehåller en straffbestämmelse om obehörigt röjande av insiderinformation. Den som röjer insiderinformation döms, utom i de fall då röjandet sker som ett normalt led i fullgörande av tjänst, verksamhet eller åliggande, för obehörigt röjande av insiderinformation till böter eller fängelse i högst två år. Om informationen blir allmänt känd samtidigt med att den röjs, eller om gärningen är ringa ska det inte dömas till ansvar (2 kap. 3 §).

EU-domstolen har i målet Grøngaard och Bang (dom den 22 november 2005 i mål C-384/02 Brottmål mot Knud Grøngaard och Allan Bang) behandlat frågan om huruvida en arbetstagarledamots röjande av insiderinformation till ordföranden i en fackförening utgjorde ett normalt led i fullgörande av tjänst, verksamhet eller åligganden. Domstolen uttalade att frågan om ett röjande utgör ett normalt led i fullgörande av tjänst, verksamhet eller åligganden till stor del beror på bestämmelserna om dessa åligganden i det nationella rättssystemet i fråga (p. 46). Domstolen fastställde dock vissa principer för bedömningen. Det var enligt domstolen oförenligt med förbudet att en arbetstagarrepresentant i ett aktiebolags styrelse röjde insiderinformation till ordföranden i den fackliga organisation som hade utsett personen i fråga till styrelseledamot, såvida inte − det förelåg ett nära samband mellan röjandet och fullgörandet av personens tjänst, verksamhet eller åliggande, och − detta röjande var absolut nödvändigt för att fullgöra nämnda tjänst, verksamhet eller åliggande. − EU-domstolen uttalade vidare att den nationella domstolen vid bedömningen ska, mot bakgrund av de tillämpliga nationella bestämmelserna, särskilt beakta − att undantaget från förbudet att röja insiderinformation ska tolkas restriktivt, − att varje extra röjande kan öka risken för att informationen används för ändamål som strider mot direktivet, och − hur känslig informationen är. EU-domstolens tolkning rörde 1989 års insiderdirektiv, vars rekvisit överensstämmer med både 2003 års marknadsmissbruksdirektiv och de nya EUrättsakterna. Domstolens uttalanden har således betydelse även för tolkningen av marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet.

21 (61)

2.6 Aktiebolagslagen

Privata och publika aktiebolag

Ett aktiebolag är antingen ett privat eller publikt aktiebolag. Aktiebolagslagen (2005:551) – förkortad ABL – gäller alla aktiebolag om inte annat föreskrivs (1 kap. 2 §). Lagen innehåller en rad särskilda regler för publika aktiebolag. Typiskt sett innebär dessa att det ställs högre krav på de publika bolagen (Andersson m.fl., Aktiebolagslagen – En kommentar, s. 1:6).

Tystnadsplikt

I ABL finns en bestämmelse om tystnadsplikt för revisorer i ett aktiebolag. Revisorn får inte till en enskild aktieägare eller till någon utomstående obehörigen lämna upplysningar om sådana bolagets angelägenheter som revisorn får kännedom om när han eller hon fullgör sitt uppdrag, om det kan vara till skada för bolaget (9 kap. 41 §). Styrelseledamöter och verkställande direktör i aktiebolag har tystnadsplikt på grund av sin ställning utan att det uttryckligen föreskrivs i ABL. Tystnadsplikten kan sägas innebära att känslig information inte får yppas till skada för bolaget (Sandström, Svensk aktiebolagsrätt, 4:e uppl. s. 257).

Upplysningsplikt vid bolagsstämma

I 7 kap. ABL finns bestämmelser om plikt för styrelse och verkställande direktör att vid bolagsstämma lämna upplysningar på begäran av aktieägare samt om begränsningar i denna plikt.

Styrelsen och den verkställande direktören ska, om någon aktieägare begär det och styrelsen anser att det kan ske utan väsentlig skada för bolaget, vid bolagsstämman lämna upplysningar om förhållanden som kan inverka på bedömningen av ett ärende på dagordningen, och förhållanden som kan inverka på bedömningen av bolagets ekonomiska situation (7 kap. 32 § första stycket).

I bolag som ingår i en koncern avser upplysningsplikten även bolagets förhållande till annat koncernföretag. Om bolaget är moderbolag, avser upplysningsplikten också koncernredovisningen samt sådana förhållanden beträffande dotterföretag som avses i första stycket (7 kap. 32 § andra stycket).

Det är enbart upplysningar vars lämnande skulle förorsaka väsentlig skada för bolaget, som styrelsen får vägra lämna till bolagsstämman. Genom ordet

22 (61)

”väsentlig” markeras att styrelsen o ch den verkställande direktören inte befrias från skyldigheten att informera bolagsstämman så snart bolaget kan ha någon nackdel av att upplysningarna lämnas ut. De upplysningar som inte behöver lämnas ut är sådana upplysningar som medför att bolagets affärshemligheter yppas för utomstående, att konkurrerande intressen främjas eller att andra väsentliga men uppkommer för bolaget. (Svante Johansson, Bolagsstämma i svenska aktiebolag, 2017 s. 179, prop. 1975:103 s. 404.)

Aktieägares rätt till insyn i aktiebolag med högst tio aktieägare

I 7 kap. 36 § ABL finns bestämmelser om insynsrätt för aktieägare i aktiebolag med högst tio aktieägare.

I ett aktiebolag med högst tio aktieägare ska varje aktieägare och ombud eller biträde som denne anlitar ges tillfälle att ta del av räkenskaper och andra handlingar som rör bolagets verksamhet, i den omfattning det behövs för att aktieägaren ska kunna bedöma bolagets ställning och resultat eller ett visst ärende som ska behandlas vid bolagsstämman. Detta gäller utöver vad som följer av bestämmelserna i ABL om aktieägares frågerätt och bolagsledningens plikt att vid bolagsstämma lämna upplysningar på aktieägares begäran.

Om det kan ske utan oskäliga kostnader eller besvär, ska styrelsen och den verkställande direktören dessutom på begäran hjälpa aktieägaren med den utredning som behövs för ändamålet och tillhandahålla behövliga kopior.

Första och andra styckena gäller inte, om det skulle medföra en påtaglig risk för allvarlig skada för bolaget att aktieägaren får del av uppgifter om bolagets verksamhet.

3. Analys

3.1 Utgångspunkter

Enligt uppdraget ska utredaren utifrån bl.a. EU-rätten analysera om lagförslagen i lagrådsremissen Offentlighetsprincipen ska gälla i fristående skolor behöver kompletteras för att offentlighetsprincipen ska kunna införas hos huvudmän för fristående skolor som är börsnoterade aktiebolag eller dotterbolag till börsnoterade aktiebolag. Lagrådsremissens lagförslag återfinns i bilaga 2 .

23 (61)

Bakgrunden till behovet av en analys är att flera fristående skolor ägs av företag som numera är börsnoterade, vilket bl.a. innebär att EU:s marknadsmissbruksförordning är tillämplig på dessa företag.

Förordningen är till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. En unionsförordning ska tillämpas som den har publicerats i EU:s officiella tidning och får inte införlivas med den nationella lagstiftningen, än mindre skrivas om till nationell lagstiftning (Bernitz, Kjellgren, Europarättens grunder, 5 uppl. s. 55). Några särskilda åtgärder för att införliva förordningens materiella bestämmelser med nationell rätt får medlemsstaten därför inte vidta. Medlemsstaterna får inte heller, utan bemyndigande i förordningen, i nationell lagstiftning införa kompletterande bestämmelser i syfte att förtydliga oklarheter i förordningen. Det är en uppgift för de tillämpande myndigheterna och domstolarna. En EU-förordning kan t.ex. påverka tillämpningen av nationella regler om offentlighet och sekretess, t.ex. utgöra hinder för nationella rättsregler enligt vilka uppgifter av visst slag inte får lämnas ut till enskild (EG-domstolens dom den 14 oktober 1999 i mål C-223/98).

En utgångspunkt för de fortsatta övervägandena är därför att regelverket om marknadsmissbruk ska upprätthållas, vilket bl.a. innebär att det röjandeförbud som i dag gäller för insiderinformation beträffande börsnoterade bolag och som kan inkludera huvudmän för fristående skolor (se avsnitt 3.3) inte ska påverkas av en ny reglering om ökad insyn i dessa skolor.

I det följande analyseras om lagrådsremissens lagförslag är förenliga med regelverket i EU:s marknadsmissbruksförordning och lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden.

Det bör framhållas att det i flera fall är fråga om svårbedömda frågeställningar. Den slutliga tolkningen av bestämmelserna ankommer på EUdomstolen.

3.2 Röjandeförbudet begränsar rätten att ta del av allmänna handlingar

Bedömning: Det kan inte anses oförenligt med EU:s marknadsmissbruksförordning att huvudmän för fristående skolor, som är börsnoterade aktiebolag eller dotterbolag till sådana aktiebolag, ska tillämpa bestämmelserna om rätt att ta del av allmänna handlingar. Bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen om förbud mot att utnyttja eller olagligen röja

24 (61)

insiderinformation innebär att sekretess gäller för uppgifter som utgör sådan information.

Skälen för bedömningen

Förslaget i lagrådsremissen innebär att det i OSL föreskrivs att TF:s bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar i tillämpliga delar ska gälla hos enskilda som har godkänts som huvudmän för fristående skolor för handlingar som hör till den verksamhet som godkännandet omfattar. Detta medför bl.a. att sådana huvudmän blir skyldiga att på begäran av en enskild eller en myndighet lämna ut en allmän handling förutsatt att den inte innehåller sekretessbelagda uppgifter.

Som framgår av avsnitt 2.5 innehåller EU:s marknadsmissbruksförordning bestämmelser om förbud mot att utnyttja insiderinformation för att handla med finansiella instrument eller röja sådan information för andra utan att det är berättigat. Dessa bestämmelser är direkt tillämpliga och har företräde framför nationell rätt (se avsnitt 3.1).

En emittent har en skyldighet att så snart som möjligt offentliggöra insiderinformation som direkt berör emittenten på ett sätt som ger allmänheten en snabb tillgång till den och möjlighet till en fullständig och korrekt bedömning i rätt tid (artikel 17.1). Ett sådant offentliggörande får skjutas upp om det sannolikt skulle skada legitima intressen för emittenten. Ett villkor för detta är dock att emittenten kan säkerställa att informationen förblir konfidentiell (artikel 17.4), dvs. att den inte röjs i strid med röjandeförbudet. En skyldighet för en huvudman för en fristående skola att lämna ut en handling som innehåller uppgifter som utgör insiderinformation, eller att annars lämna ut sådana uppgifter, skulle kunna komma att stå i konflikt med EUregleringen. För att Sverige ska kunna leva upp till EU:s regelverk krävs därför att sådana uppgifter omfattas av sekretess och därför inte ska lämnas ut.

Enligt 1 kap. 1 § andra stycket OSL innehåller OSL bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. Bestämmelserna avser förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligen genom utlämnande av allmänna handlingar eller på något annat sätt.

25 (61)

Enligt 3 kap. 1 § OSL avses med begreppet ”sekretess” ett förbud att röja en uppgift vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt. Röjandeförbudet i marknadsmissbruksförordningen är således enligt definitionen i OSL en bestämmelse om sekretess. Denna sekretess måste anses gälla till dess att informationen offentliggörs på det sätt som föreskrivs i marknadsmissbruksförordningen (se avsnitt 3.5.1).

Enligt 2 kap. 2 § andra stycket TF ska en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det anses lämpligare i ett visst fall, i annan lag som den särskilda lagen hänvisar till.

För att en myndighet, t.ex. Finansinspektionen eller AP-fonderna, i dag ska omfattas av röjandeförbudet i marknadsmissbruksförordningen – och alltså för att inte bryta mot förbudet måste kunna avslå en begäran om utfående av en allmän handling i vilken sådana uppgifter ingår – krävs på grund av bestämmelsen i 2 kap. 2 § andra stycket TF att en hänvisning till förordningen finns i OSL.

Som framgår av avsnitt 2.2 anges i 9 kap. 1 § OSL att bestämmelser om förbud att röja eller utnyttja vissa uppgifter som sannolikt har en väsentlig inverkan på priset på finansiella instrument finns i EU:s marknadsmissbruksförordning och i lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden (som genomför EU:s marknadsmissbruksdirektiv).

Av förarbetena framgår att 9 kap. 1 § OSL är avsedd som en upplysning om tystnadsplikter som föreskrivs i annan lag än OSL (prop. 1990/91:42 s. 110 jämförd med prop. 2016/17:22 s. 422). Om den uppgift för vilken tystnadsplikt gäller enligt marknadsmissbruksförordningen ingår i en allmän handling, ska myndigheten, för att inte bryta mot röjandeförbudet i marknadsmissbruksförordningen, avslå en begäran om utfående av handlingen i den del som uppgiften finns.

Förbudet mot röjande av insiderinformation i marknadsmissbruksförordningen måste således i lagstiftningsärendet ha ansetts omfatta även det fallet att sådan information röjs genom att en allmän handling lämnas ut. Bestämmelsen i marknadsmissbruksförordningen är direkt tillämplig. En materiell sekretessbestämmelse i OSL av samma lydelse som den i marknadsmissbruksförordningen är inte förenlig med det EU-rättsliga regelverket. Eftersom en EU-förordning har företräde framför nationell rätt är det inte heller

26 (61)

möjligt att införa en från förordningen avvikande materiell bestämmelse i OSL (se avsnitt 4.1). Bestämmelsen i 9 kap. 1 § OSL är endast en sådan hänvisning som avses i 2 kap. 2 § TF.

3.3 Vilka kommer att omfattas av röjandeförbudet i marknadsmissbruksförordningen om lagrådsremissens förslag genomförs?

Bedömning: Förbudet i EU:s marknadsmissbruksförordning mot olagligt röjande av insiderinformation är tillämpligt på en huvudman för en fristående skola, såväl i det fallet att huvudmannen är ett börsnoterat aktiebolag som i det fallet att huvudmannen är dotterbolag till ett sådant bolag, för uppgifter som utgör insiderinformation avseende moderbolaget.

Skälen för bedömningen

Aktiebolag är i dag den vanligaste typen av juridisk person som är huvudman för en fristående skola. En konsekvens av lagrådsremissens lagförslag blir att bl.a. aktiebolag som är huvudmän för fristående skolor blir skyldiga att på begäran lämna ut allmänna handlingar eller uppgifter ur handlingar, om det inte finns hinder på grund av sekretess.

Det finns i dag inte något aktiebolag, som är godkänt som huvudman för en fristående skola, vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad, en MTF-plattform eller en OTF-plattform (se avsnitt 2.5.1). Däremot finns sådana huvudmän som ingår i en koncern som dotterbolag till ett aktiebolag vars aktier är upptagna till handel på en sådan handelsplats. I dessa koncerner är det således moderbolaget som är emittent i den mening som avses i marknadsmissbruksförordningen, medan dotterbolaget är den huvudman som enligt lagrådsremissens förslag ska tillämpa bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar och ska jämställas med myndighet vid tillämpningen av OSL. En konsekvens av förslaget blir att handlingar, t.ex. e-postmeddelanden, som skickas mellan moderbolaget och dotterbolaget normalt kommer att anses som inkomna eller upprättade (expedierade) hos dotterbolaget, och därmed utgöra allmänna handlingar som på begäran ska lämnas ut om det inte finns hinder på grund av sekretess.

Som framgår av avsnitt 2.5.1 gäller förbudet mot olagligt röjande av insiderinformation för varje person som förfogar över insiderinformation till följd av att den personen är medlem av emittentens administrations-, ledningseller kontrollorgan eller har aktieinnehav i emittenten. Vidare omfattas varje

27 (61)

person som förfogar över insiderinformation till följd av att den personen har tillgång till informationen genom fullgörande av tjänst, verksamhet eller åligganden. I sammanhanget kan nämnas att det i vissa koncerner, där dotterbolag är huvudmän för fristående skolor, förekommer att samma personer är styrelseledamöter eller verkställande direktör i moderbolaget och styrelseledamöter i dotterbolaget.

Vidare omfattas alla personer som förfogar över insiderinformation under andra omständigheter, om denna person inser eller borde ha insett att det rör sig om sådan information. När det gäller dessa personer ställs det inte upp något krav på att de förfogar över informationen genom att ha fått den i någon viss egenskap eller på något visst sätt.

En börs ska ha ändamålsenliga regler för handeln på en reglerad marknad som drivs av börsen (13 kap. 6 § lagen om värdepappersmarknaden). I sådana börsregler för svenska börser anges information rörande dotter- och intressebolag som exempel på sådant som kan utgöra insiderinformation hos det börsnoterade moderbolaget och som ska offentliggöras enligt marknadsmissbruksförordningen. Enligt dessa regelverk kan beslut, fakta och omständigheter avseende koncernen, enskilda dotterbolag och i vissa fall intressebolag utgöra insiderinformation. Vidare sägs att bedömningen givetvis påverkas av den legala och verksamhetsmässiga strukturen av koncernen men att även andra faktorer kan spela in. Det nämns även att det kan förekomma att ett intressebolag offentliggör information oberoende av det noterade moderbolaget även om intressebolaget inte har några externa informationskrav på sig. I sådana fall måste det noterade moderbolaget bedöma om den information som intressebolaget lämnat utgör insiderinformation för moderbolaget, och i så fall, offentliggöra denna. (Nasdaq Stockholm, Regelverk för emittenter 3 januari 2018 s. 27, Börsregler – Regler för bolag vars aktier är upptagna till handel på NGM Equity gällande från och med den 3 juli 2016 s. 15).

Det står klart att uppgifter, som avser förhållanden hos ett aktiebolag som är huvudman för en fristående skola och är dotterbolag i en koncern med ett noterat moderbolag, kan utgöra insiderinformation om moderbolaget. Om sådan insiderinformation finns i en handling hos dotterbolaget får den inte röjas genom att handlingen lämnas ut. Befattningshavare hos dotterbolaget, t.ex. en styrelseledamot eller en verkställande direktör, som har kännedom om insiderinformation om moderbolaget kan i sådana fall träffas av förbudet

28 (61)

att röja sådan information. Även om sådana befattningshavare inte anses ha tillgång till informationen genom fullgörande av tjänst, verksamhet eller åligganden (se avsnitt 2.5.1) omfattas de av förbudet, om de inser eller borde ha insett att det rör sig om insiderinformation.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att röjandeförbudet i marknadsmissbruksförordningen kan bli tillämpligt på en huvudman för en fristående skola såväl i det fallet att huvudmannen är ett börsnoterat aktiebolag som i det fallet att huvudmannen är dotterbolag till ett sådant bolag. Vidare är förbudet, som framgått av avsnitt 3.2, direkt tillämpligt hos myndigheter som har tillgång till insiderinformation.

3.4 Innebär utlämnande av allmänna handlingar ett normalt led i fullgörandet av tjänst, verksamhet eller åliggande i den mening som avses i marknadsmissbruksförordningen?

Bedömning: Bestämmelserna i TF och OSL om rätt att ta del av allmänna handlingar måste anses vara sådana bestämmelser vars tillämpning kan innebära fullgörande av tjänst, verksamhet eller åliggande. Skyldigheten enligt TF och OSL innebär dock inte att alla uppgifter i allmänna handlingar ska lämnas ut. Tvärtom får allmänna handlingar inte lämnas ut i den del de innehåller uppgifter som omfattas av sekretess.

Skälen för bedömningen

Som framgår av avsnitt 2.5 omfattar förbudet mot olagligt röjande av insiderinformation i marknadsmissbruksförordningen inte ett röjande som sker som ett normalt led i fullgörandet av tjänst, verksamhet eller åliggande (artikel 10.1). Motsvarande gäller i fråga om vad som är straffbelagt som obehörigt röjande av insiderinformation enligt lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden (2 kap. 3 §). Om en emittent, eller en person som handlar på emittentens vägnar eller för emittentens räkning, röjer insiderinformation till en utomstående som ett normalt led i fullgörandet av tjänst, verksamhet eller åliggande på det sätt som anges i artikel 10.1 ska informationen offentliggöras fullständigt och effektivt. Detta gäller dock inte om den person som mottar informationen är skyldig att inte röja den, oberoende av om skyldigheten grundar sig på lagar och andra förordningar, bolagsordningar eller ett avtal (artikel 17.8).

När det gäller vad som avses med ett normalt led i fullgörandet av tjänst, verksamhet eller åliggande framgår av EU-domstolens praxis att undantaget

29 (61)

från röjandeförbudet ska tolkas restriktivt och att räckvidden ska bedömas med beaktande av de syften som eftersträvas med den relevanta EU-rättsakten (dom i mål C-384/02 Grøngaard och Bang p. 40).

Bestämmelserna i TF och OSL om rätt att ta del av allmänna handlingar måste i och för sig anses vara sådana bestämmelser vars tillämpning kan innebära fullgörande av tjänst, verksamhet eller åliggande. I sammanhanget måste dock beaktas att skyldigheten enligt TF och OSL inte innebär att alla uppgifter i allmänna handlingar ska lämnas ut. Tvärtom innebär skyldigheten att uppgifter som omfattas av sekretess inte ska lämnas ut. Om en begäran om utlämnande av allmän handling skulle strida mot röjandeförbudet i marknadsmissbruksförordningen ska begäran således avslås (artikel 14 c, jfr 9 kap. 1 § OSL). Lagrådsremissens reglering innebär alltså inte någon generell skyldighet att röja insiderinformation. Regelverket i marknadsmissbruksförordningen ska iakttas.

3.5 Konsekvenser av att huvudmän för fristående skolor ska jämställas med myndigheter vid tillämpningen av OSL

Bedömning: Det förhållandet att emittenter och deras dotterbolag i nationell lagstiftning i vissa fall ska jämställas med myndigheter är inte oförenligt med regleringen i marknadsmissbruksförordningen. Någon ytterligare sekretessreglering behövs inte.

Skälen för bedömningen

Lagrådsremissens förslag innebär att huvudmännen för fristående skolor vid tillämpningen av OSL ska jämställas med myndigheter.

Som har redovisats i avsnitt 3.1 är en EU-förordning direkt tillämplig i varje medlemsstat och har företräde framför nationell rätt. Det innebär att några nationella bestämmelser som är oförenliga med förordningen inte kan införas och att någon dubbelreglering inte får finnas i nationell lagstiftning.

Ställning måste därför tas till om det är förenligt med förordningen att lägga de skyldigheter som lagrådsremissens förslag innebär på huvudmännen för fristående skolor i de fall huvudmännen är börsnoterade bolag eller dotterbolag till ett sådant aktiebolag.

Ett flertal olika frågor aktualiseras. De analyseras i det följande under särskilda rubriker.

30 (61)

Registreringsskyldigheten Förslaget innebär bl.a. att huvudmännen för de fristående skolorna blir skyldiga att registrera de handlingar som hör till verksamheten (5 kap. 1 § OSL).

Registreringsskyldigheten kan inte i sig anses oförenlig med marknadsmissbruksförordningen. Det kan möjligen tänkas att uppgifter som registreras t.ex. i en ärendemening i ett diarieföringssystem skulle kunna utgöra insiderinformation. I dessa ärenden liksom i andra ärenden enligt OSL gäller dock bestämmelsen i 5 kap. 2 § OSL om att uppgifter om handlingens avsändare eller mottagare och vad handlingen rör ska utelämnas eller särskiljas om det behövs för att registret i övriga delar ska kunna hållas tillgängligt för allmänheten. Den nu beskrivna situationen kan därför hanteras inom den rådande ordningen. Några hinder mot en skyldighet att registrera handlingar kan därför inte anses föreligga.

Arkiveringsskyldigheten I det EU-rättsliga regelverket finns bestämmelser om att insiderinformation ska offentliggöras och hur det ska ske. Kraven innebär bl.a. att all insiderinformation som emittenten är skyldig att offentliggöra ska läggas ut på emittentens webbplats och finnas tillgänglig där under minst fem år. I genomförandeförordningen (se avsnitt 2.5.1 under rubriken Skyldighet att offentliggöra insiderinformation) finns detaljföreskrifter om att insiderinformationen ska finnas tillgänglig utan avgift, kunna lokaliseras i en lätt identifierbar del av webbplatsen, med datum och tidpunkt för offentliggörandet tydligt angiven och organiserad i kronologisk ordning. Dessa bestämmelser gäller således endast för emittenten och inte för t.ex. ett dotterbolag till emittenten.

Lagrådsremissens lagförslag innebär att, om ett börsnoterat aktiebolag är huvudman för en fristående skola, arkivlagen kommer att gälla för aktiebolaget. Detta innebär bl.a. att huvudmannen ska bevara sina allmänna handlingar på ett visst sätt (3 §), att det finns en arkivmyndighet som svarar för tillsynen (7 §), i detta fall kommunstyrelsen (8 §), och att handlingarna i vissa fall ska lämnas över till den kommunala arkivmyndigheten (9 §). Arkivlagen kan dock inte anses innebära någon dubbelreglering i förhållande till marknadsmissbruksförordningen som skulle vara otillåten på grund av förordningens direkta tillämplighet. Aktiebolag omfattas t.ex. redan av bokföringslagen (1999:1078) som innehåller bestämmelser om krav på arkivering av räkenskapsinformation m.m. Förslaget får betydelse både för ett börsnoterat

31 (61)

moderbolag och ett dotterbolag till ett sådant bolag i de fall de är huvudmän för en fristående skola.

Ett kommunalt arkiv omfattas av offentlighetsprincipen. Enligt 11 kap. 6 § OSL blir dock en sekretessbestämmelse som varit tillämplig hos den överlämnande myndigheten tillämplig också hos arkivmyndigheten. Röjandeförbudet i marknadsmissbruksförordningen torde för övrigt vara direkt tillämpligt hos arkivmyndigheten. Det kan också konstateras att frågan är närmast teoretisk eftersom uppgifterna i det stora flertalet fall antingen har offentliggjorts eller blivit inaktuella när en skyldighet att överlämna handlingarna till arkivmyndigheten aktualiseras.

Sammantaget bör arkiveringskravet inte medföra några hinder i förhållande till marknadsmissbruksförordningen.

Möjligheten att överklaga ett avslagsbeslut till domstol Det förhållandet att huvudmän för fristående skolor ska jämställas med myndigheter vid tillämpningen av OSL medför att en enskild kommer att kunna överklaga ett beslut av huvudmannen att inte lämna ut en handling eller att lämna ut den med förbehåll som inskränker den enskildes rätt att röja innehållet eller att annars förfoga över den. Den handling som överklagandet avser ska normalt överlämnas till den domstol som ska pröva utlämnandefrågan (se RÅ 2003 not. 2 och RÅ 2008 not. 50).

Som framgår av avsnitt 2.5 och 3.4 omfattar förbudet mot olagligt röjande av insiderinformation i marknadsmissbruksförordningen inte ett röjande som sker som ett normalt led i fullgörandet av tjänst, verksamhet eller åliggande. Motsvarande gäller i fråga om vad som är straffbelagt som obehörigt röjande av insiderinformation enligt lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. Det torde kunna hävdas att ett röjande genom att en handling överlämnas till den domstol som ska pröva utlämnandefrågan sker som ett normalt led i fullgörandet av tjänst, verksamhet eller åliggande.

Om insiderinformation röjs som ett normalt led i fullgörande av tjänst, verksamhet eller åligganden ska informationen offentliggöras fullständigt och effektivt, såvida inte den som mottagit insiderinformationen är skyldig att inte röja denna på grund av t.ex. lagar och andra förordningar eller på grund av ett avtal (artikel 17.8).

32 (61)

Av 43 kap. 1 § OSL följer att den sekretessbestämmelse som gäller hos huvudmannen ska tillämpas också av domstolen. Det förhållandet att det enligt nationell rätt ska gå att föra en fråga om omfattningen av röjandeförbudet till domstol bör därför inte anses oförenligt med regleringen i marknadsmissbruksförordningen. Som har redovisats i avsnitt 3.2 kan för övrigt en förvaltningsdomstol redan i dag komma att pröva frågan om sekretess enligt röjandeförbudet i marknadsmissbruksförordningen om t.ex. ett avslagsbeslut av Finansinspektionen överklagas.

Uppgiftsutbyte mellan myndigheter Enligt 6 kap. 5 § OSL ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Skyldigheten omfattar varje uppgift som myndigheten förfogar över, alltså inte bara uppgifter i allmänna handlingar (Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen En kommentar s. 6:5:1).

En första fråga är om uttrycket ”sekretessbelagd” i bestämmelsen endast åsyftar de uppgifter som är sekretessbelagda enligt OSL eller om begreppet också inkluderar en uppgift som är sekretessbelagd enligt någon författning som OSL hänvisar till. Så som sekretesslagstiftningen är uppbyggd talar övervägande skäl för den senare tolkningen. Detta innebär att – om en myndighet vänder sig till huvudmannen för en fristående skola för att få ut en uppgift som inte ingår i en allmän handling – huvudmannen ska lämna ut uppgiften om den inte omfattas av sekretess. I de fall det rör sig om uppgifter som enligt huvudmannens uppfattning är icke offentliggjord insiderinformation kan denne vägra utlämnandet med hänvisning till att det enligt artikel 14 jämförd med artikel 7 i marknadsmissbruksförordningen råder sekretess för uppgiften.

Ett avslagsbeslut med anledning av en begäran enligt 6 kap. 5 § OSL är överklagbart, se 6 kap. 7 § andra stycket OSL. Ett privaträttsligt subjekt som omfattas av OSL anses inte vara en statlig myndighet (Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen En kommentar s. 6:8:3). Beslutet ska därför överklagas hos kammarrätten. Se i denna del vad som anförts under rubriken ”Möjligheten att överklaga ett avslagsbeslut till förvaltningsdomstol”.

Sammanfattningsvis kan regleringen i 6 kap. 5 § OSL inte anses oförenlig med marknadsmissbruksförordningen.

33 (61)

Vissa sekretessbrytande bestämmelser Sekretess gäller inte bara mot enskilda utan även mot andra myndigheter, och i vissa fall även inom myndigheter, samt mot utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer (8 kap. 1 – 3 §§ OSL). Det förekommer emellertid situationer när andra myndigheters eller enskildas intresse av att ta del av en sekretessbelagd uppgift väger tyngre än det intresse som sekretessen ska skydda. I OSL finns därför bestämmelser som innebär att en uppgift för vilken sekretess gäller ändå får lämnas ut under vissa förutsättningar. Vissa sådana sekretessbrytande bestämmelser har samlats i 10 kap. OSL. Eftersom lagrådsremissen innebär att huvudmännen för fristående skolor ska jämställas med myndigheter vid tillämpningen av OSL kan vissa av de sekretessbrytande bestämmelserna medföra en utökad skyldighet för dessa huvudmän att lämna ut uppgifter jämfört med vad som gäller i dag. I det följande behandlas de sekretessbrytande bestämmelser som bedöms vara av intresse i sammanhanget.

Regeringen får enligt 10 kap. 6 § OSL för ett särskilt fall besluta att en sekretessbelagd uppgift i ett regeringsärende får lämnas ut. Regeringen får även i övrigt för ett särskilt fall besluta om undantag från sekretess, om det är motiverat av synnerliga skäl.

I 10 kap. 16 § OSL föreskrivs att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för omprövning eller överprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet hos vilken uppgiften förekommer.

Enligt 10 kap. 17 § OSL hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för tillsyn över eller revision hos den myndighet där uppgiften förekommer.

Den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § första stycket OSL innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en annan myndighet (eller verksamhetsgren inom samma myndighet), om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.

Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Av bestämmelsen framgår också att ytterligare sekretessbrytande bestämmelser

34 (61)

och bestämmelser om undantag från sekretess finns i anslutning till berörda sekretessbestämmelser.

EU:s marknadsmissbruksförordning är direkt tillämplig och har företräde framför nationell rätt. Nationella bestämmelser om t.ex. skyldighet att lämna uppgifter till en tillsynsmyndighet får därför inte tillämpas, om det skulle innebära att insiderinformation röjs i strid med marknadsmissbruksförordningen.

Det torde kunna förutsättas att varken regeringens allmänna dispensbefogenhet eller den s.k. generalklausulen utnyttjas i strid med unionsrätten. När det gäller regeringens dispensbefogenhet har det uttalats i litteraturen att det torde ligga i sakens natur att möjligheten att ge dispens från sekretess inte bör utnyttjas, om det skulle strida mot Sveriges internationella åtaganden (Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen – En kommentar, s. 10:6:1).

Även om insiderinformation röjs genom ett sådant uppgiftslämnande som avses i någon av ovan angivna paragrafer är det emellertid tillåtet enligt marknadsmissbruksförordningen, om det sker som ett normalt led i fullgörandet av tjänst, verksamhet eller åliggande (artikel 10.1). Bestämmelser i nationell lagstiftning om skyldighet för företag att lämna uppgifter till t.ex. en tillsynsmyndighet är inte unika för utbildningsområdet. Sådant uppgiftslämnande torde omfattas av undantaget för fullgörande av tjänst, verksamhet eller åliggande. Om det skulle inträffa att insiderinformation röjs genom att huvudmannen för en fristående skola fullgör en i lag eller förordning föreskriven skyldighet att lämna information till en tillsynsmyndighet måste det anses ha skett som ett normalt led i fullgörandet av tjänst, verksamhet eller åligganden och därför vara tillåtet.

Om en emittent, eller en person som handlar på emittentens vägnar eller för emittentens räkning, röjer insiderinformation som ett normalt led i fullgörandet av tjänst, verksamhet eller åliggande, ska denna information offentliggöras. Skyldigheten att offentliggöra på sådant sätt röjd insiderinformation gäller dock inte, om mottagaren är skyldig att inte röja den mottagna informationen på grund av bl.a. lagar eller andra förordningar (se artikel 17.8).

Huruvida röjandeförbudet i artikel 14 gäller för mottagaren är beroende av om denne inser eller borde ha insett att det rör sig om insiderinformation (artikel 10.1 andra stycket jämförd med artikel 8.4). I sammanhanget kan också nämnas att sekretess för myndighets affärs- eller driftförhållanden

35 (61)

enligt 19 kap. 1 § OSL, som blir tillämplig hos huvudmän för fristående skolor, överförs till den mottagande myndigheten enligt 19 kap. 2 § OSL (se avsnitt 2.2).

I sammanhanget bör också nämnas att bestämmelserna om överföring av sekretess i 11 kap. 1 – 7 §§ OSL, när sekretessreglerade uppgifter lämnas från en myndighet till en annan (t.ex. till en tillsynsmyndighet, se 11 kap. 1 § OSL), inte är tillämpliga på uppgifter som inte får röjas på grund av förbudet mot olagligt röjande av insiderinformation eftersom röjandeförbudet blir direkt tillämpligt hos den mottagande myndigheten (se 11 kap. 8 § OSL).

Sammanfattningsvis bör OSL:s reglering av sekretessbrytande bestämmelser inte komma i konflikt med det EU-rättsliga regelverket.

Bestämmelser om sekretess till skydd för en enskild i OSL kommer inte att omfatta verksamheten i fristående skolor Enligt 2 kap. 2 § första stycket TF får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast om det krävs med hänsyn till ett antal uppräknade intressen. Vissa av dem rör det allmännas intresse av sekretess. Av betydelse i detta sammanhang är myndigheternas verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn (p. 3), intresset att förebygga eller beivra brott (p. 4) och det allmännas ekonomiska intresse (p. 5). Sekretess till skydd för allmänna intressen regleras i 15 – 20 kap. OSL.

Enligt 2 kap. 2 § första stycket p. 6 TF får handlingsoffentligheten begränsas om det krävs med hänsyn till skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Sekretess till skydd för dessa intressen regleras i 21 – 40 kap. OSL.

Genom att huvudmän för fristående skolor ska jämställas med myndigheter vid tillämpningen av OSL kommer den sekretess som gäller till förmån för enskilda inte längre att gälla till förmån för huvudmännen. Däremot kommer de att omfattas av sekretessbestämmelser som skyddar myndigheters allmänna intressen.

Som framgår av avsnitt 3.2 finns i OSL bestämmelser om sekretess i Finansinspektionens verksamhet enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning. Det är dels bestämmelser som gäller till skydd för det allmännas, dvs. Finansinspektionens, verksamhet, (17 kap.

36 (61)

3 a § och 18 kap. 3 § OSL), dels bestämmelser som gäller till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (30 kap. 6 a – 6 c §§ OSL).

Enligt 30 kap. 6 a § första stycket OSL gäller sekretess hos Finansinspektionen i dess verksamhet enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning för uppgifter om en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Detta gäller oavsett på vilket sätt uppgifterna kommit till myndigheten och oavsett vem uppgifterna rör (prop. 2016/17:22 s. 424). Exempelvis kan uppgifter som rör affärshemligheter komma att lämnas till Finansinspektionen till följd av den övervakning av skyldigheten att offentliggöra insiderinformation som myndigheten ansvarar för. Även uppgifter i en begäran om medgivande till uppskjutet offentliggörande av insiderinformation i vissa fall kan omfattas av sekretess enligt denna bestämmelse (prop. 2016/17:22 s. 324). Det förhållandet att huvudmännen för fristående skolor ska jämställas med myndigheter innebär att denna bestämmelse inte blir tillämplig på en sådan huvudman i ett ärende hos Finansinspektionen enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning.

Det bör observeras att bestämmelsen omfattar även andra enskilda än de som är föremål för Finansinspektionens tillsyn. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter om någon enskild som trätt i affärsförbindelse med huvudmannen. Såvitt avser dessa enskilda påverkas inte räckvidden på sekretessen av att den som är part i ärendet hos Finansinspektionen ska jämställas med en myndighet.

Det förhållandet att huvudmännen ska jämställas med myndigheter innebär dock att bestämmelsen i 19 kap. 1 § OSL i stället kan bli tillämplig (se SOU 2015:82 s. 104 och 105 samt lagrådsremissen Offentlighetsprincipen ska gälla i fristående skolor s. 40 f.) såvitt gäller dem. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess i en myndighets affärsverksamhet om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften röjs. Den bestämmelsen kommer att omfatta verksamheten hos en huvudman för en fristående skola. Samtliga uppgifter som omfattas av 30 kap. 6 a § OSL kommer dock inte att omfattas av 19 kap. 1 §. Detta är en konsekvens av att offentlighetsprincipen ska gälla hos huvudmännen för fristående skolor och alltså helt i enlighet med syftet med lagstiftningsärendet.

37 (61)

I 30 kap. 6 b och 6 c §§ OSL finns bestämmelser om skydd hos Finansinspektionen för uppgifter i en anmälan eller utsaga om överträdelser av bestämmelser som myndigheten övervakar som kan avslöja anmälarens eller den anmäldes identitet. Dessa sekretessbestämmelser har införts på grund av att marknadsmissbruksförordningen ställer krav på medlemsstaterna att införa regler som säkerställer skydd av personuppgifter både för den person som rapporterar överträdelsen och den fysiska person som anklagas för att ha begått överträdelsen, inbegripet skydd av identitet (artikel 32.2 c). Räckvidden för dessa bestämmelser torde vara densamma oberoende av om huvudmannen ska betraktas som en myndighet eller som en enskild.

Av 19 kap. 2 § OSL framgår, att om en myndighet får en uppgift som är sekretessreglerad i 1 § från en annan myndighet, 1 § blir tillämplig på uppgiften också hos den mottagande myndigheten. Sekretessen gäller dock inte om uppgiften ingår i ett beslut av den mottagande myndigheten.

Uppgifter om verksamheten i ett aktiebolag, som är huvudman för en fristående skola och ingår i en koncern med ett börsnoterat moderbolag, kan utgöra insiderinformation för moderbolaget. Förbudet att röja insiderinformation gäller alla som förfogar över sådan information, oavsett hur de fått den, om de inser eller borde ha insett att det rör sig om insiderinformation (se avsnitt 3.3). Om uppgifter som huvudmannen lämnar till en myndighet, t.ex. Statens skolinspektion eller Finansinspektionen, utgör insiderinformation för moderbolaget i den koncern där huvudmannen ingår kan röjandeförbudet således bli tillämpligt även hos den mottagande myndigheten.

Vidare kan, som nämnts, uppgifter som omfattas av sekretess enligt 19 kap. 1 § OSL hos huvudmannen vara sekretessbelagda även hos den mottagande myndigheten enligt 19 kap. 2 § OSL.

Bestämmelsen i 19 kap. 2 § ska dock inte tillämpas hos en domstol i dess rättsvårdande eller rättskipande verksamhet (43 kap. 3 § OSL), men enligt 36 kap. 2 § OSL gäller sekretess hos domstol i mål eller ärende i domstolens rättskipande eller rättsvårdande verksamhet för uppgift om en myndighets eller en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör lider avsevärd skada om uppgiften röjs. Röjandeförbudet i marknadsmissbruksförordningen är dock direkt tillämpligt hos en domstol.

Vissa beslut av huvudmannen eller rektorn för en fristående skola kan överklagas till en domstolsliknande nämnd, Skolväsendets överklagandenämnd,

38 (61)

se 28 kap. 13 och 16 §§ skollagen. Bestämmelserna om sekretess hos domstolar är inte tillämpliga på nämnden eftersom den är en förvaltningsmyndighet. Med hänsyn till vilka typer av beslut det är fråga om torde det inte kunna inträffa att insiderinformation röjs i samband med ett sådant överklagande.

Sammanfattningsvis innebär lagrådsremissens lagförslag att sekretess hos Finansinspektionen för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inte kommer att gälla för huvudmän för fristående skolor. För uppgifter som rör huvudmannen för en fristående skola kan dock såväl förbudet att röja insiderinformation som sekretessen till skydd för myndighets affärs- eller driftförhållanden gälla hos Finansinspektionen. Regleringen kan inte anses oförenlig med regelsystemet rörande marknadsmissbruk.

3.6 Meddelarfrihet och förbudet att röja insiderinformation

Bedömning: EU:s marknadsmissbruksförordning hindrar inte att anställda och uppdragstagare i fristående skolor – med undantag för vissa befattningshavare i ledande ställning – omfattas av meddelarfrihet och meddelarskydd.

Skälen för bedömningen

Som redovisas i avsnitt 2.1 är en beståndsdel i offentlighetsprincipen meddelarfriheten, dvs. rätten att lämna uppgifter till massmedierna i syfte att uppgifterna ska offentliggöras. Meddelarfriheten, vilken som huvudregel har företräde framför bestämmelser om tystnadsplikt, kompletteras med meddelarskydd. Detta består bl.a. av ett efterforskningsförbud, dvs. förbud att efterforska vem som är uppgiftslämnare, och ett repressalieförbud, dvs. förbud att utsätta en uppgiftslämnare för straff eller andra repressalier.

Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen Bestämmelserna om meddelarfrihet och meddelarskydd finns i TF och YGL. Dessa lagar innehåller också straffbestämmelser som gäller missbruk av meddelarfriheten. Av 7 kap. 22 § första stycket TF (i dess lydelse från och med den 1 januari 2019) framgår bl.a. att om någon enligt 1 kap. 7 § första stycket meddelar en uppgift i syfte att den ska göras offentlig i en tryckt skrift och därigenom gör sig skyldig till oriktigt utlämnande av allmän handling som inte är tillgänglig för var och en gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar för det brottet (p. 2). Meddelarfriheten gäller alltså inte den som genom att lämna ut en allmän handling lämnar sekretessbelagda uppgifter i syfte att de ska offentliggöras. Det kan således vara tillåtet för en offentliganställd att

39 (61)

t.ex. muntligen lämna en sekretessbelagd uppgift till en journalist för publicering i grundlagsskyddade medier, men det är förbjudet att lämna ut den allmänna handling som innehåller uppgiften (se avsnitt 2.1). Vidare gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar för uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag, dvs. OSL (p. 3). Som nämnts i avsnitt 3.1 innebär detta att s.k. kvalificerade tystnadsplikter inskränker meddelarfriheten. Motsvarande bestämmelse finns 5 kap. 4 § 2 och 3 YGL (i dess lydelse från och med den 1 januari 2019). Bestämmelserna gäller för dem som omfattas av regleringen om handlingsoffentlighet i 2 kap. TF, dvs. myndigheter och den som deltar i myndighetens verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, m.fl. (se 2 kap. 1 § OSL)

I förarbetena till lagstiftningen om anpassning till marknadsmissbruksförordningen och genomförande av marknadsmissbruksdirektivet (prop. 2016/17:22 s. 91 – 94) gjorde regeringen bedömningen att bestämmelserna i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning, lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden och marknadsmissbruksförordningen inte ska tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och YGL.

Regeringen framhöll att TF och YGL vilar på principer om censurförbud, etableringsfrihet, ensamansvar, meddelarskydd, särskild brottskatalog och särskild rättegångsordning. Regeringen konstaterade vidare att vissa av förbuden och påbuden i marknadsmissbruksförordningen kan strida mot några av dessa grundprinciper. Förbuden i förordningen mot spridning av information i bestämmelserna om obehörigt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation (artiklarna 14 c och 15) kan strida mot meddelarfriheten, dvs. envars rätt att straffritt lämna upplysningar för publicering i grundlagsskyddade medier. Enligt marknadsmissbruksdirektivet och marknadsmissbruksförordningen skulle enligt regeringen bestämmelserna om obehörigt röjande av insiderinformation tillämpas med beaktande av bestämmelserna om tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier samt de regler och normer som är tillämpliga på journalistyrket. Regeringen ansåg att det således är förenligt med både förordningen och direktivet att låta de svenska grundlagarna ha företräde i dessa fall.

40 (61)

Meddelarfriheten för offentliganställda ansågs således inte begränsas av förbuden mot olagligt röjande av insiderinformation i marknadsmissbruksförordningen eller enligt lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden, som 9 kap. 1 § OSL hänvisar till (prop. 2016/17:22 s. 93), jfr 44 kap. OSL.

Det kan i sammanhanget nämnas att sekretessbestämmelserna till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i Finansinspektionens verksamhet enligt marknadsmissbruksförordningen (30 kap. 6 a – c §§ OSL) inte inskränker rätten enligt TF och YGL att meddela och offentliggöra uppgifter såvitt gäller sekretessen för uppgifter om en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden och om en anmälds identitet enligt 30 kap. 6 a och 6 c §§, däremot såvitt gäller sekretess för uppgift om en anmälares identitet enligt 30 kap. 6 b §, se 30 kap. 30 § OSL.

De myndigheter som tillämpar regelverket är bl.a. Finansinspektionen och AP-fonderna, men även andra myndigheter kan ha anledning att göra detta.

Offentlighets- och sekretesslagen Vad som föreskrivs i TF och YGL om meddelarfrihet och meddelarskydd gäller också i förhållandet mellan å ena sidan de organ som avses i 2 kap. 4 § (sådana organ som anges i bilagan till OSL) beträffande den verksamhet som anges i bilagan och de organ som avses i 2 kap. 3 § (juridiska personer där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande) och å andra sidan organets anställda eller uppdragstagare (13 kap. 2 § första stycket OSL). Det görs dock undantag för verkställande direktör, vice verkställande direktör, styrelseledamot eller styrelsesuppleant i organet (13 kap. 2 § andra stycket OSL). Frånsett denna begränsning är således regelverket i TF och YGL avseende meddelarfriheten och meddelarskyddet detsamma för dem regleras i 2 kap. 3 och 4 §§ OSL som för offentliganställda. De som omfattas av regleringen i 2 kap. 3 och 4 §§ OSL har dock – även om det hänvisas till TF och YGL – inte något grundlagsskydd eftersom regleringen i OSL kan ändras genom endast ett riksdagsbeslut.

Lagrådsremissens förslag innebär att 13 kap. 2 § OSL ska omfatta också huvudmän för fristående skolor samt deras anställda och uppdragstagare.

41 (61)

Lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter Som framgår av avsnitt 2.3 gäller i dag lagen om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter (meddelarskyddslagen) för anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som till någon del är offentligt finansierad och som tillhör bl.a. skolväsendet. Lagen innebär att anställda, uppdragstagare och vissa andra som deltar i verksamheten i bl.a. fristående skolor har rätt att lämna uppgifter om verksamheten för publicering i medier som omfattas av TF eller YGL utan risk för repressalier från arbetsgivaren (1 §).

Lagen gäller inte anställda och uppdragstagare hos de enskilda organ som avses i 2 kap. 3 och 4 §§ OSL, dvs. kommunala företag där kommunerna utövar rättsligt bestämmande inflytande och de enskilda organ som anges i bilagan till OSL. Dessa omfattas av den beskrivna regleringen i OSL. Förslaget i lagrådsremissen innebär att meddelarskyddslagen inte längre kommer att gälla för anställda och uppdragstagare hos huvudmän för fristående skolor eftersom dessa kommer att omfattas av OSL.

Samma befattningshavare med ledningsuppgifter som är undantagna enligt 13 kap. 2 § OSL är undantagna enligt meddelarskyddslagen (4 § andra stycket).

Rätten enligt meddelarskyddslagen att lämna uppgifter gäller inte om det föreskrivs i lag att uppgifterna omfattas av tystnadsplikt (5 §).

I förarbetena till meddelarskyddslagen uttalas att de tystnadsplikter som enligt bl.a. patientsäkerhetslagen (2010:659), skollagen (2010:800) och socialtjänstlagen (2001:453) gäller inom vård, skola och socialtjänst till övervägande del har sin motsvarighet i s.k. kvalificerad sekretess i de offentligt bedrivna verksamheterna, vilket innebär att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter är inskränkt i dessa delar, och att, genom bestämmelsen, inskränkningarna i meddelarfriheten kommer att i huvudsak vara desamma i enskilt och offentligt bedriven verksamhet (prop. 2016/17:31 s. 60).

Förhållandet mellan rätten att lämna uppgifter enligt meddelarskyddslagen och regelverket för börsnoterade bolags informationsgivning berörs inte i förarbetena.

42 (61)

Det bör dock i sammanhanget påpekas att, som redovisats i avsnitt 3.3, tystnadsplikten i marknadsmissbruksförordningen omfattar såväl myndigheter som enskilda.

Röjandeförbudet i marknadsmissbruksförordningen torde vara att betrakta som en tystnadsplikt föreskriven i lag (se prop. 1999/2000:126 s. 135 f. och 272 samt NJA 2007 s. 227). Rätten enligt meddelarskyddslagen att utan risk för repressalier lämna uppgifter för offentliggörande m.m. gäller då inte i förhållande till arbetsgivaren (5 §). Arbetsgivaren/huvudmannen är som påpekats att se som en enskild. Däremot påverkas inte rätten att lämna uppgifter för publicering enligt TF och YGL utan risk för repressalier från det allmänna .

Konsekvenser Lagrådsremissens förslag innebär som framgått att huvudmännen för de fristående skolorna ska omfattas av regleringen i OSL i stället för av regleringen i meddelarskyddslagen. Undantaget för vissa ledningsfunktioner är detsamma i båda lagarna. Skillnaden blir att huvudmannen i fortsättningen ska jämställas med en myndighet.

Det innebär att meddelarfriheten och meddelarskyddet för dem som avses i 2 kap. 3 och 4 §§ OSL kommer att vara detsamma som för offentliganställda.

Det resonemang som fördes i propositionen Effektiv bekämpning av marknadsmissbruk såvitt gällde de myndigheter som omfattades av regelverket kommer således att bli tillämpligt även i denna situation (se ovan under rubriken Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen). Förslaget i lagrådsremissen innebär visserligen inte att TF och YGL blir direkt gällande för huvudmän för fristående skolor. Meddelarskydd för anställda och uppdragstagare hos sådana huvudmän följer enligt förslaget av vanlig lag, dvs. OSL. Det saknas dock anledning att i fråga om anställda och uppdragstagare hos sådana huvudmän göra någon annan bedömning än den som gjordes i lagstiftningsärendet om marknadsmissbruk. Den grundlagsreglerade meddelarfriheten innebär en rätt för enskilda att offentliggöra uppgifter eller lämna uppgifter för publicering utan risk för repressalier från det allmänna. Den rätt att lämna uppgifter utan risk för repressalier som enligt OSL gäller för anställda och uppdragstagare hos sådana privata organ som ska jämställas

43 (61)

med myndigheter vid tillämpningen av OSL, har samma innebörd som meddelarfriheten enligt TF och YGL har för anställda och uppdragstagare hos statliga och kommunala myndigheter, frånsett att vissa personer i ledande ställning är undantagna enligt regleringen i OSL. Något krav på att sådana nationella bestämmelser som ska beaktas vid tillämpningen av bestämmelserna om olagligt röjande av insiderinformation (artikel 21) måste finnas i grundlag framgår inte av marknadsmissbruksförordningen.

Det kan också noteras att, när förordningen hänvisar till bestämmelserna om tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier såväl som de bestämmelser och normer som är tillämpliga på journalistyrket, hänsyn bör tas till de friheterna som de garanteras i unionen och medlemsstaterna (skäl 77 till marknadsmissbruksförordningen).

Det bör dock uppmärksammas att det förhållandet att de rättigheter som OSL ger inte är grundlagsskyddade kan komma att få betydelse vid en lagprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen. Enligt denna bestämmelse får en domstol om den finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning inte tillämpa föreskriften. Även om det inte blir aktuellt att tillämpa en grundlagsbestämmelse bör observeras att även en EU-förordning är att anse som en överordnad författning. Vilka konsekvenser detta kan få måste dock avgöras i rättstillämpningen.

Sammanfattningsvis kan den i lagrådsremissen föreslagna regleringen av meddelarfriheten och meddelarskyddet inte anses vara oförenlig med den EU-rättsliga marknadsmissbruksregleringen.

3.7 Aktiebolagslagen

Bedömning: Aktiebolagslagen hindrar inte att offentlighetsprincipen ska tillämpas hos huvudmän för fristående skolor även i de fall ägarföretaget är ett publikt aktiebolag.

Skälen för bedömningen

Redan i dag gäller offentlighetsprincipen för vissa aktiebolag. Vissa organ som anges i bilagan till OSL och som enligt 2 kap. 4 § OSL ska jämställas med myndighet vid tillämpningen av den lagen är aktiebolag, t.ex. Chalmers tekniska högskola AB och Internationella Handelshögskolan i Jönköping

44 (61)

AB. Vidare ska sådana aktiebolag där kommuner eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande jämställas med myndighet vid tillämpningen av OSL (2 kap. 3 §).

Det som enligt ABL gäller om tystnadsplikt och upplysningsplikt gäller naturligtvis för sådana aktiebolag som ska tillämpa 2 kap. TF och jämställas med myndighet vid tillämpningen av OSL. Bestämmelsen om revisorers tystnadsplikt i 9 kap. 41 § ABL är en sådan bestämmelse om tystnadsplikt som upplysningsbestämmelsen i 9 kap. 3 § OSL hänvisar till. Motsvarande hänvisning i 1980 års sekretesslag infördes i samband med införandet av offentlighetsprincipen i kommunala företag. Av förarbetena i det lagstiftningsärendet framgår att de olika regelverken kan tillämpas utan att komma i konflikt med varandra (se prop. 1993/94:48 s. 38 ff.). Med stöd av 10 kap. 28 § OSL kan således styrelse och verkställande direktör i ett aktiebolag, som är huvudman för en fristående skola, i den utsträckning som följer av ABL fullgöra sin upplysningsskyldighet gentemot aktieägare på bolagsstämman utan att sekretess enligt OSL hindrar det.

I den skrivelse som Friskolornas riksförbund gav in till Lagrådet (se avsnitt 3.1) inför dess behandling av lagrådsremissen Offentlighetsprincipen ska gälla i fristående skolor påpekar förbundet att huvudmän för fristående skolor som ägs av börsnoterade företag måste förhålla sig till de bestämmelser som finns i aktiebolagslagen och reglerna för börsnoterade (publika) företag och att önskan om en högre grad av ekonomisk insyn kan gå stick i stäv med bestämmelserna om ekonomisk insyn i börsnoterade företag. Förbundet ansåg att denna aspekt av förslagen inte var analyserad i lagrådsremissen.

Det har inte framkommit att det i ABL finns några regler avseende publika aktiebolag som skulle innebära att det ställningstagande om förenligheten mellan de olika regelverken som tidigare gjorts inte skulle vara relevant även för sådana aktiebolag. Lagrådsremissens lagförslag kan därför inte anses oförenligt med regleringen i ABL.

4. Konsekvenser Enligt uppdraget ska utredaren bl.a. redogöra för ekonomiska och praktiska konsekvenser av sina förslag. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt 14 – 15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) som bl.a. hänvisar till 7 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Enligt denna bestämmelse ska effekter av en ny reglering som har betydelse för

45 (61)

företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt, beskrivas. Även konsekvenser för elever ska särskilt belysas.

Som framgår av avsnitt 5 gör utredaren bedömningen att ett införande av offentlighetsprincipen hos huvudmän för fristående skolor inte kan anses oförenligt med det regelverk som gäller för börsnoterade aktiebolags informationsgivning. Några ytterligare författningsändringar behövs därför inte, vilket innebär att författningsförslagen i lagrådsremissen Offentlighetsprincipen ska gälla i fristående skolor i oförändrat skick kan ligga till grund för lagstiftning. I lagrådsremissen har konsekvenserna av dessa förslag redovisats. Någon komplettering av lagrådsremissens konsekvensbeskrivning på grund av bedömningarna i denna promemoria bedöms därför inte behövas.

46 (61)

Bilaga 1: Utredarens uppdrag

Utredning om införande av offentlighetsprincipen hos huvudmän som är börsnoterade bolag eller dotterbolag till börsnoterade moderbolag

Behovet av utredning Den 19 juni 2014 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag om hur offentlighetsprincipen i praktiken kan införas i fristående skolor och göra konsekvensanalyser av en sådan reglering (dir. 2014:91).

Utredningen, som tog sig namnet Utredningen om offentlighetsprincipen i fristående skolor, redovisade sina förslag i september 2015 i betänkandet Ökad insyn i fristående skolor (SOU 2015:82). Det fanns inga börsnoterade företag med utbildning som huvudsaklig verksamhet då utredningen arbetade, varför frågan om förslagens förhållande till den reglering som gäller för börsnoterade företag inte aktualiserades i utredningsarbetet.

Regeringen beslutade den 15 februari 2018 lagrådsremissen Offentlighetsprincipen ska införas i fristående skolor (U2018/00617/GV) som baseras på nämnda betänkande. Remissen har föredragits för Lagrådet. Av Lagrådets yttrande framgår att Friskolornas riksförbund inkommit med ett brev till Lagrådet, där förbundet upplyst Lagrådet att flera fristående skolor ägs av företag som är börsnoterade och som måste förhålla sig till bestämmelserna i aktiebolagslagen och reglerna för börsnoterade företag. Syftet med remissen att öka den ekonomiska insynen i de fristående skolorna kan enligt förbundet gå stick i stäv med bestämmelserna om ekonomisk insyn i börsnoterade företag.

Lagrådet konstaterar i sitt yttrande att det för börsnoterade bolag gäller omfattande och detaljerade regler om informationsgivning. En bärande tanke i regelsystemet är enligt Lagrådet att bolagen ska offentliggöra kurspåverkande information så snart som möjligt och på ett samlat sätt så att alla på marknaden får informationen samtidigt. Det förefaller sannolikt att regelsystemet påverkas, om offentlighetsprincipen ska gälla för vissa bolag så att en enskild när som helst kan få ut uppgifter från bolaget och så att tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om meddelarfrihet gäller för bolagets anställda. Det är enligt Lagrådet inte givet vilken betydelse gällande bestämmelser om sekretess kan få. Lagrådet anger även att det i sammanhanget finns anledning att överväga i vilken mån en utvidgning av

47 (61)

handlingsoffentligheten till börsnoterade privata aktörer kan komma i konflikt med unionsrättsliga krav. Innan dessa frågor har analyserats närmare kan Lagrådet inte tillstyrka lagstiftning i enlighet med förslagen i remissen.

Uppdraget En utredare ska biträda Utbildningsdepartementet med att utifrån bl.a. EUrätten analysera om de lagförslag som har lämnats i lagrådsremissen Offentlighetsprincipen ska gälla i fristående skolor behöver kompletteras för att offentlighetsprincipen ska kunna införas hos huvudmän för fristående skolor som är börsnoterade bolag eller dotterbolag till börsnoterade moderbolag. Utredaren ska vid behov lämna nödvändiga författningsförslag.

Om utredaren kommer fram till att ett införande av offentlighetsprincipen hos börsnoterade bolag inte är förenligt med det regelverk som gäller för sådana bolag och dotterbolag ska utredaren med beaktande av bl.a. EUrätten lämna författningsförslag som innebär att sådana bolag framöver inte ska kunna godkännas som huvudman för en fristående skola samt, med beaktande av bl.a. egendomsskyddet enligt unionsrätten och Europakonventionen, föreslå övergångsbestämmelser för sådana bolag som redan har fått ett godkännande som huvudman.

Utredningen av ovanstående frågeställningar ska i de delar det är relevant omfatta de frågeställningar som anges i dir. 2014:91. Utredaren ska bl.a. redogöra för ekonomiska och praktiska konsekvenser av sina förslag. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt 14 – 15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) som bl.a. hänvisar till 7 § förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Enligt denna bestämmelse ska effekter av en ny reglering som har betydelse för företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt, beskrivas. Även konsekvenser för elever ska särskilt belysas.

48 (61)

Bilaga 2: Lagförslag i lagrådsremissen Offentlighetsprincipen ska gälla i fristående skolor

Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) dels att 6 kap. 11 § och 13 kap. 2 § och rubriken närmast före 6 kap. 11 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 2 kap. 3 a §, av följande lydelse.

2 kap.

6 kap.

11 §

49 (61)

13 kap.

2 § I förhållandet mellan å ena sidan I förhållandet mellan å ena sidan ett sådant organ som avses i 2 kap. ett sådant organ som avses i 2 kap. 4 §, beträffande den verksamhet som 4 §, beträffande den verksamhet som anges i bilagan till denna lag, eller ett anges i bilagan till denna lag, eller ett sådant organ som avses i 2 kap. 3 §, sådant organ som avses i 2 kap. 3 § och å andra sidan organets anställda eller 3 a § , och å andra sidan organets eller uppdragstagare enligt 2 kap. 1 §, anställda eller uppdragstagare enligt gäller vad som föreskrivs i tryckfri- 2 kap. 1 §, gäller vad som föreskrivs i hetsförordningen och yttrandefri- tryckfrihetsförordningen och yttranhetsgrundlagen om defrihetsgrundlagen om

1. rätt att lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande, 2. förbud mot att ingripa mot bruk eller missbruk av tryckfriheten eller yttrandefriheten eller medverkan till sådant bruk eller missbruk, och 3. förbud mot att efterforska upphovsman, meddelare, den som har utgett eller avsett att utge en framställning i tryckt skrift, den som har tillhandahållit eller avsett att tillhandahålla en framställning för offentliggörande i ett radioprogram eller en teknisk upptagning och den som har framträtt i en sådan framställning. Vad som föreskrivs i första stycket om anställda och uppdragstagare gäller inte verkställande direktör, vice verkställande direktör, styrelseledamot eller styrelsesuppleant i organet. I 14 kap. 1 § finns bestämmelser om ansvar för vissa överträdelser av förbuden i första stycket 2 och 3.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019. 2. Rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. 3 a § gäller inte handlingar som kommit in till eller upprättats hos huvudmannen före ikraftträdandet.

50 (61)

Förslag till lag om ändring i arkivlagen (1990:782)

Härigenom föreskrivs i fråga om arkivlagen (1990:782) dels att 2 a och 8 §§ ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 16 a §, av följande lydelse.

2 a §

8 §

Kommunstyrelsen är arkivmyndighet i kommunen och landstingsstyrelsen i landstinget, om inte kommunfullmäktige eller landstingsfullmäktige har utsett någon annan nämnd eller styrelse till arkivmyndighet. Den kommunala arkivmyndigheten ska se till att sådana juridiska personer som avses i 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) fullgör sina skyldigheter enligt 3 – 6 §§ denna lag. I de fall flera

1 Senaste lydelse 2009:445. 2 Senaste lydelse 2010:1999.

51 (61)

kommuner eller flera landsting bestämmer tillsammans i ett sådant företag fullgörs uppgiften av arkivmyndigheten i den kommun eller det landsting som kommunerna eller landstingen kommer överens om. Tillsynen över att sådana enskilda organ som avses i 1 § tredje stycket 1 fullgör sina skyldigheter enligt 3 – 6 §§ ska skötas av den statliga arkivmyndigheten i de fall det enskilda organet förvarar ett statligt arkiv och av de kommunala arkivmyndigheterna i de fall det enskilda organet förvarar ett kommunalt arkiv. Den statliga arkivmyndigheten ska också sköta tillsynen över att Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar fullgör sina skyldigheter enligt 3 – 6 §§ avseende handlingar som förvaras med stöd av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m.

8 a § Tillsynen över att sådana enskilda organ som avses i 1 § tredje stycket 1 fullgör sina skyldigheter enligt 3 – 6 §§ ska skötas av 1. den statliga arkivmyndigheten i de fall det enskilda organet förvarar ett statligt arkiv, och 2. de kommunala arkivmyndigheterna i de fall det enskilda organet förvarar ett kommunalt arkiv.

8 b § Den statliga arkivmyndigheten ska sköta tillsynen över att

52 (61)

1. Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar fullgör sina skyldigheter enligt 3 – 6 §§ avseende handlingar som förvaras med stöd av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m., och 2. sådana organ som avses i 2 § fullgör sina skyldigheter enligt 3 – 6 §§.

8 c § Den kommunala arkivmyndigheten ska se till att sådana juridiska personer som avses i 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) fullgör sina skyldigheter enligt 3 – 6 §§ denna lag. I de fall flera kommuner eller flera landsting bestämmer tillsammans i ett sådant företag fullgörs uppgiften av arkivmyndigheten i den kommun eller det landsting som kommunerna eller landstingen kommer överens om. Den kommunala arkivmyndigheten ska se till att en sådan huvudman som avses i 2 kap. 3 a § offentlighets- och sekretesslagen fullgör sina skyldigheter enligt 3 – 6 §§ denna lag. Uppgiften fullgörs av arkivmyndigheten i den kommun där huvudmannen bedriver sådan verksamhet som avses i den nämnda bestämmelsen i offentlighets- och sekretesslagen.

16 a § En kommun får meddela föreskrifter om avgifter för tillsyn av arkiven hos sådana huvudmän som avses i 2 kap. 3 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och för mottagande och

53 (61)

förvaring av övertagna arkiv från sådana huvudmän.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019. 2. Skyldigheten att arkivera allmänna handlingar enligt 2 a § 2 gäller inte handlingar som före ikraftträdandet kommit in till eller upprättats hos sådana huvudmän som avses i 2 kap. 3 a § offentlighets- och sekretesslagen.

54 (61)

Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 2 kap. 33 § och 29 kap. 18 § ska upphöra att gälla och att rubriken närmast före 2 kap. 33 § ska utgå, dels att 2 kap. 31 och 32 §§, 9 kap. 22 §, 10 kap. 41 §, 11 kap. 40 §, 14 kap. 18 §, 15 kap. 34 §, 18 kap. 37 § och 29 kap. 14 § och rubrikerna närmast före 2 kap. 31 § och närmast före 2 kap. 32 § ska ha följande lydelse.

2 kap.

31 §

1. erbjuds eller tilldelas arbete inom sådan verksamhet som avses i första stycket under omständigheter liknande dem som förekommer i ett anställningsförhållande inom verksamheten, om det sker genom uppdrag, anställning hos någon som ingått avtal med den som bedriver verksamheten eller anställning inom annan kommunal verksamhet,

55 (61)

2. under utbildning till en lärar- eller förskollärarexamen enligt högskolelagen (1992:1434) eller yrkesutbildning inom kommunal vuxenutbildning tilldelas plats för verksamhetsförlagd del av utbildningen inom sådan verksamhet som avses i första stycket, eller 3. genom deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program tilldelas plats för arbetspraktik eller annan programinsats inom sådan verksamhet som avses i första stycket. Registerutdraget ska i de fall som Registerutdraget ska i de fall som avses i andra stycket lämnas till den avses i andra stycket visas upp för den inom verksamheten som beslutar om inom verksamheten som beslutar om att anlita eller ta emot någon på ett att anlita eller ta emot någon på ett sådant sätt som avses där. Den som sådant sätt som avses där. Den som inte har lämnat ett sådant register- inte har visat upp ett sådant registerutdrag får inte anlitas eller tas emot i utdrag får inte anlitas eller tas emot i verksamheten verksamheten. En kontroll av ett registerutdrag enligt första – tredje styckena ska dokumenteras genom en anteckning om att utdraget har visats upp. Anteckningen ska göras av den inom verksamheten som beslutar om att anlita eller ta emot någon. Någon annan dokumentation om kontrollen får inte göras.

Undantag från skyldigheten att lämna Undantag från skyldighet att visa upp registerutdrag registerutdrag

32 § Den som inom ett år erbjuds en Den som inom ett år erbjuds en förnyad anställning hos samma förnyad anställning hos samma arbetsgivare eller en förnyad möjlig- arbetsgivare eller en förnyad möjlighet att på ett sådant sätt som avses i het att på ett sådant sätt som avses i 31 § andra stycket delta i verksam- 31 § andra stycket delta i verksamheten får anställas, anlitas eller tas heten får anställas, anlitas eller tas emot utan att han eller hon lämnat ett emot utan att han eller hon har visat registerutdrag. upp ett registerutdrag.

56 (61)

9 kap.

22 § Den kommun där den fristående Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt kunna fullgöra sina skyldigheter endenna lag och tillgodose allmänhetens behov ligt denna lag. av insyn .

10 kap.

41 § 2 Den kommun där den fristående Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt kunna fullgöra sina skyldigheter endenna lag och tillgodose allmänhetens behov ligt denna lag. av insyn .

11 kap.

40 § 3 Den kommun där den fristående Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt kunna fullgöra sina skyldigheter endenna lag och tillgodose allmänhetens behov ligt denna lag. av insyn .

14 kap.

18 § 4 Den kommun där den fristående Den kommun där den fristående skolan som anordnar fritidshem är skolan som anordnar fritidshem är belägen har rätt till insyn i verksam- belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna heten så att kommunen ska kunna

1 Senaste lydelse 2014:903. 2 Senaste lydelse 2014:903. 3 Senaste lydelse 2014:903. 4 Senaste lydelse 2014:903.

57 (61)

fullgöra sina skyldigheter enligt denna fullgöra sina skyldigheter enligt lag och tillgodose allmänhetens behov av in- denna lag. syn .

15 kap.

34 § 5 Den kommun där den fristående Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt kunna fullgöra sina skyldigheter endenna lag och tillgodose allmänhetens behov ligt denna lag. av insyn .

18 kap.

37 § 6 Den kommun där den fristående Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt kunna fullgöra sina skyldigheter endenna lag och tillgodose allmänhetens behov ligt denna lag. av insyn .

29 kap.

14 § Den som är eller har varit verksam Den som är eller har varit verki enskilt bedriven förskola, enskilt bedrivet sam inom en fristående förskola, ett friståfritidshem eller enskilt bedriven förskole- ende fritidshem eller sådan enskilt beklass eller inom sådan enskilt bedriven driven verksamhet som avses i verksamhet som avses i 25 kap., får 25 kap., får inte obehörigen röja vad inte obehörigen röja vad han eller hon han eller hon därvid har fått veta om därvid har fått veta om enskildas enskildas personliga förhållanden. personliga förhållanden. Den som är eller har varit verksam inom annan enskilt bedriven

5 Senaste lydelse 2014:903. 6 Senaste lydelse 2014:903.

58 (61)

Den som är eller har varit verksam verksamhet enligt denna lag än en inom annan enskilt bedriven verk- fristående skola eller sådan verksamhet samhet enligt denna lag än som avses som avses i första stycket, får inte i första stycket får inte obehörigen obehörigen röja vad han eller hon i röja vad han eller hon i sådan sådan elevhälsoverksamhet som elevhälsoverksamhet som avser avser psykologisk, psykosocial eller psykologisk, psykosocial eller special- specialpedagogisk insats eller i pedagogisk insats eller i särskild särskild elevstödjande verksamhet i elevstödjande verksamhet i övrigt har övrigt har fått veta om någons perfått veta om någons personliga för- sonliga förhållanden. Han eller hon hållanden. Han eller hon får inte får inte heller obehörigen röja heller obehörigen röja uppgifter i ett uppgifter i ett ärende om tillrättaärende om tillrättaförande av en elev förande av en elev eller om skiljande eller om skiljande av en elev från vida- av en elev från vidare studier. re studier. För det allmännas verksamhet och För det allmännas verksamhet gäll- för verksamhet hos huvudmän för fristående er bestämmelserna i offentlighets- skolor gäller bestämmelserna i offentoch sekretesslagen (2009:400). lighets- och sekretesslagen (2009:400).

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019 i fråga om 2 kap. 31 och 32 §§ och i övrigt den 1 juli 2019. 2. Bestämmelsen i 29 kap. 14 § gäller i sin äldre lydelse för förhållanden som avser tid före den 1 juli 2019. 3. Äldre föreskrifter gäller för slutbetyg och andra betygsdokument som en huvudman för en fristående skola har överlämnat eller skulle ha överlämnat före ikraftträdandet till den kommun där skolan är belägen. 4. Den nya lydelsen av 2 kap. 31 § tillämpas inte för a) den som erbjuds eller tilldelas arbete inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan genom sådan anställning som avses i 2 kap. 31 § andra stycket 1 och som han eller hon hade före ikraftträdandet, b) den som tilldelas plats för verksamhetsförlagd del av utbildning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan genom sådan utbildning som avses i 2 kap. 31 § andra stycket 2 och som han eller hon antagits till före ikraftträdandet, c) den som tilldelas plats för arbetspraktik eller annan programinsats inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan genom deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program som påbörjats före ikraftträdandet.

59 (61)

4. Den upphävda bestämmelsen i 2 kap. 33 § gäller fortfarande för registerutdrag som lämnats före ikraftträdandet. 60 (61)

Förslag till lag om ändring i lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter ska ha följande lydelse.

3 §

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019. 61 (61)