('angående kommunal skatteutjämning, m. m.',)

Kungl. Maj.ts proposition nr 43 år 1965 1

Nr 43

Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen angående kommunal skatteutjämning, m. m.; given Stockholms slott den 26 februari 1965.

Under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet över finans­ ärenden för denna dag vill Kungl. Maj :t föreslå riksdagen att dels antaga härvid fogade förslag till 1) lag med särskilda bestämmelser om kommuns, landstingskommuns och annan samfällighets utdebitering av skatt; och 2) förordning angående skatteutjämningsbidrag, dels bifalla de förslag i övrigt, om vilkas avlåtande till riksdagen före­ dragande departementschefen hemställt.

GUSTAF ADOLF

G. E. Sträng

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att en bidragsgivming i allmänt skatteutjämnan­ de syfte till kommunerna införs fr. o. m. år 1966. I samband därmed slopas de nuvarande skatteersättningarna till kommunerna i anledning av 1957 och 1961 års ortsavdragsref ormer samt skattelindringsbidraget till synner­ ligt skattetyngda kommuner. Det föreslagna bidragssystemet är uppbyggt sä, att bidrag utgår dels till landskommuner, köpingar, städer, landstings­ kommuner och kyrkliga kommunenheter, när skattekraften, dvs. skatte­ underlaget per invånare, i kommunen understiger en viss nivå (skatteut­ jämningsbidrag vid brist på skattekraft), dels till landskommuner, köpingar och städer, när den sammanlagda utdebiteringen för allmän kommunalskatt i kommunen överstiger medelutdebiteringen i riket (skatteutjämningsbi­ drag vid hög utdebitering). Utöver dessa bidrag kan efter ansökan ett extra skatteutjämningsbidrag utgå, om synnerliga skäl föreligger. Skatteutjämningsbidraget vid brist på skattekraft bygger på ett tillskott av skatteunderlag. Tillskottet varierar med hänsyn till kommunens belä­ genhet. Riket indelas sålunda i tre skattekraftsområden med olika gränser för tillskottens storlek, nämligen skattekraftsområde 1, omfattande hela 1 Iiihang till riksdagens protokoll 196 5. 1 samt. Nr 43

2 Kungl. Maj. ts proposition nr 43 år 1965

riket med undantag av de fyra nordligaste länen, skattekraftsområde 2, om­ fattande Västernorrlands och Jämtlands län samt Västerbottens läns kust­ land, och skattekraftsområde 3, omfattande Lapplandsdelen av Västerbot­ tens län och Norrbottens län. Kommun garanteras en skattekraft i område 1 av 95 % om fråga är om landstingskommun och 90 % om fråga är om an­ nan kommun, i område 2 av 110 % och i område 3 av 125 % av medel­ skattekraften i riket. För landstingskommun gäller därjämte den särskilda garantin att tillskottet av skatteunderlag inte skall understiga vad kommu­ nen för år 1965 uppburit i tillskjutet skatteunderlag enligt 1957 och 1962 års kungörelse om skatteersättning. Om landskommuns, köpings eller stads sammanlagda utdebitering för allmän kommunalskatt understiger medel­ utdebiteringen skall dock de nämnda procenttalen reduceras. Bidraget ut­ går med belopp som motsvarar produkten av skatteunderlagstillskottet och kommunens utdebiteringssats för bidragsåret.

Skatteutjämningsbidraget vid hög utdebitering beräknas på kommunens totala skatteunderlag och utgår efter en viss procent av den del av den sam­ manlagda utdebiteringen för året före bidragsåret som överstiger medelut­ debiteringen i riket.

Vidare föreslås att vissa speciella bidrag till kommunerna skall avlösas, nämligen bidragen till skolmåltider, till anskaffande av inventarier för skolmåltider, till skolskjutsar och inackordering, till pedagogisk utrustning, till de kommunala folkbiblioteken, till anordnande samt om- och tillbygg­ nad av ålderdomshem ävensom till uppförande eller inrättande av barn­ hem och till driften av barnhem. De genom avlösningen disponibla medlen töreslås skola överföras till det allmänt skatteutjämnande bidragssystemet. Slutligen föreslås att staten skall överta kommunernas nuvarande kost­ nader för de statligt reglerade folkpensionsförmånema, dvs. kostnaderna lör törtidspensioner jämte barntillägg till sådana pensioner, änkepensioner i anledning av dödsfall som inträffat före den 1 juli 1960 samt hustrutilllägg. Samtidigt föreslås att kommunerna skall helt svara för de kommunala bostadstilläggen. En reform enligt de angivna riktlinjerna kan för budgetåret 1965/66 be­ räknas tillföra kommunerna ett nettotillskott av drygt 400 milj. kr.

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965 3

Förslag

till

Lag

med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets

utdebitering av skatt

Härigenom förordnas som följer. Kommuns och annan menighets utdebitering av skatt skall bestämmas i förhållande till det antal skattekronor och och skatteören, som vid närmast föregående års taxering påförts de skattskyldiga, med tillägg av det antal skattekronor, som staten skall tillskjuta enligt förordningen den (nr ) om skatteutjämningsbidrag.

Denna lag träder i kraft dagen efter den, då lagen enligt därå meddelad uppgift utkommit från trycket i Svensk författningssamling, och skall tilllämpas första gången vid fastställande av utdebitering för år 1966.

4 Kungl. Maj.ts proposition nr 13 år 1965

Förslag

till

Förordning

om skatteutjämningsbidrag

Härigenom förordnas som följer.

Allmänna bestämmelser

1 §•

Kommun äger erhålla skatteutjämningsbidrag av statsmedel enligt be­ stämmelserna i denna förordning.

2 §.

I denna förordning förstås med kommun: landskommun, köping, stad, landstingskommun, församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet som äger beskattningsrätt, bidragsår: det kalenderår under vilket skatteutjämningsbidrag utgår, beräkningsår: det kalenderår som föregår bidragsåret, skattekraft: antalet skattekronor och skatteören per invånare i kommu­ nen, beräknat efter taxeringsnämnds beslut rörande beräkningsårets taxe­ ring till kommunal inkomstskatt och antalet kyrkobokförda invånare i kom­ munen vid beräkningsårets ingång, medelskattekraft: antalet skattekronor och skatteören per invånare i hela riket, beräknat efter taxeringsnämnds beslut rörande beräkningsårets taxe­ ring till kommunal inkomstskatt och antalet kyrkobokförda invånare i hela riket vid beräkningsårets ingång, sammanlagd utdebitering: summan inom landskommun, köping eller stad av utdebiteringssatserna för beräkningsåret för skatt till kommun, municipalsamhälle och tingslag samt utdebiteringsgräns: medeltalet av de sammanlagda utdebiteringarna i hela riket, bestämt genom att summan av de tal, som erhållas om inom var­ je landskommun, köping eller stad sammanlagda utdebiteringen multi­ pliceras med antalet skattekronor och skatteören enligt taxeringsnämnds beslut rörande taxering till kommunal inkomstskatt året före beräknings­ året, delas med sammanlagda antalet skattekronor och skatteören i hela riket. Omfattar landskommun, köping eller stad två eller flera församlingar, skall vid beräkningen av den sammanlagda utdebiteringen medeltalet av ut­ debiteringssatserna för församlingsskatt inräknas i summan av utdebite­ ringssatserna. Detta medeltal bestämmes genom att summan av de tal, som erhållas om varje församlings utdebiteringssats multipliceras med anta­ let skattekronor och skatteören i församlingen enligt taxeringsnämnds

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965 5

beslut rörande taxering till kommunal inkomstskatt året före beräknings­ året, delas med antalet skattekronor i den landskommun, köping eller stad inom vilken församlingarna äro belägna. Tillhöra delar av församling ski da kommuner, gäller vad nu sagts om församling sådan del. Municipalsamhälles utdebiteringssats ingår i den sammanlagda utdebite­ ringen med det belopp, vartill den skulle ha uppgått om antalet skattekro­ nor och skatteören i municipalsamhället varit detsamma som i den lands­ kommun inom vilken municipalsamhället äi beläget.

3 §•

Skatteutjämningsbidrag utgår vid brist på skattekraft och vid hög utde­ bitering samt i fall som anges i 16 §.

4 §•

Skatteutjämningsbidrag skall vid upprättande av utgifts- och inkomst­ stat för bidragsåret upptagas bland kommunens inkomster.

Skatteutjämningsbidrag vid brist på skattekraft

5 §• Skatteutjämningsbidrag vid brist på skattekraft utgår till kommun, vars skattekraft understiger den skattekraft, som kommunen skall tillförsäkras enligt 8 §.

o 8-

Skatteutjämningsbidrag vid brist på skattekraft utgår med det belopp, som erhålles, när tillskott av skatteunderlag enligt 8 § multipliceras med den utdebiteringssats som kommunen fastställt för bidragsåret.

7 §. För beräkning av tillskott av skatteunderlag enligt 8 § indelas riket i föl­ jande skattekraftsområden, nämligen

skattekraftsområde 1, omfattande hela riket med undantag av V asternorr-

lands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län,

skattekraftsområde 2, omfattande Västernorrlands och Jamtlands lan

samt av Västerbottens län landskapet Västerbotten ävensom Nordmahngs, Hörnefors och Bjurholms kommuner, samt

skattekraftsområde 3, omfattande återstående del av Västerbottens lan

och Norrbottens län. , När särskilda skäl föreligga, äger Konungen forordna om avvikelse trän den i första stycket angivna indelningen i skattekraftsområden.

8 §.

Tillskott av skatteunderlag utgöres av det antal skattekronor och skatte­ ören, som kommunen måste tillföras för att skattekraften skall motsvara följande andel av medelskattekraften, nämligen för

För landstingskommun må dock tillskottet av skatteunderlag icke under­ stiga summan av de tillskjutna skatteunderlag som för år 1965 utgick till

6 Kungl. Maj. ts proposition nr 43 år 1965

landstingskommunen enligt kungörelserna den 16 maj 1957 (nr 205) an­ gående skatteersättning i anledning av 1957 års ortsavdragsreform och den 27 april 1962 (nr 140) angående skatteersättning i anledning av 1961 års ortsavdragsreform. Ingå två eller flera församlingar i pastorat eller annan kyrklig samfällig­ het som äger beskattningsrätt, skall tillskottet av skatteunderlag till den kyrkliga samfälligheten utgöra summan av sådana tillskott till försam­ lingarna. För landskommun, köping eller stad där den sammanlagda utdebitering­ en understiger utdebiteringsgränsen, skall det enligt första stycket gällande procenttalet minskas med en procentenhet för varje fullt tjugotal ören, varmed den sammanlagda utdebiteringen understiger utdebiteringsgränsen. Tillhöra delar av kommun skilda skattekraftsområden, beräknas tillskot­ tet särskilt för varje sådan del.

9 §. Träder ändring beträffande kommuns indelning i kraft vid bidragsårets ingång, skall tillskott av skatteunderlag beräknas på grundval av den in­ delning som gällde vid beräkningsårets ingång. Vid delning av kommun skall tillskottet fördelas i förhållande till kommundelarnas invånarantal vid beräkningsårets början.

10 §. Tillskott av skatteunderlag skall avrundas till närmast hela hundratal skattekronor, varvid 50 skattekronor avrundas uppåt.

11 §•

Länsstyrelsen skall fastställa tillskott av skatteunderlag samt senast den 10 september under beräkningsåret tillställa kommun uppgift om tillskot­ tets storlek.

Skatteutjämningsbidrag vid hög utdebitering

12 §.

Skatteutjämningsbidrag vid hög utdebitering utgår till landskommun, köping eller stad, vars omräknade sammanlagda utdebitering överstiger ut­ debiteringsgränsen. Med omräknad sammanlagd utdebitering förstås den utdebitering för beräkningsåret som skulle ha fastställts, om för samma år varken bidrag vid hög utdebitering eller bidrag enligt 16 § utgått.

13 §. Skatteutjämningsbidrag vid hög utdebitering utgår med belopp, motsva­ rande vad som skulle utgå på grundval av kommunens skatteunderlag en­ ligt beräkningsårets taxering, ökat med tillskott av skatteunderlag enligt 8 §, efter ett belopp för skattekrona och skatteöre som utgör viss andel av skillnaden mellan den omräknade sammanlagda utdebiteringen i kom­ munen och utdebiteringsgränsen. Denna andel är 1/10 procent för varje ore av den del av den omräknade sammanlagda utdebiteringen, som över­ stiger utdebiteringsgränsen med högst tre kronor, och 60 procent av den del av den omräknade sammanlagda utdebiteringen som överstiger utdebite­ ringsgränsen med mer än tre kronor.

Kungl. Maj.ts proposition nr i3 år 1965 7

14 §. Träder ändring beträffande kommuns indelning i kraft vid bidragsårets ingång, skall bidrag vid hög utdebitering beräknas på grundval av den in­ delning som gällde vid beräkningsårets ingång. Vid delning av kommun skall bidraget fördelas i förhållande till kommundelarnas invånarantal vid beräkningsårets början. 15 §.

Länsstyrelsen skall fastställa skatteutjämningsbidrag vid hög utdebite­ ring samt senast den 10 september under beräkningsåret tillställa lands­ kommun, köping och stad uppgift om bidragets storlek.

Extra skatteutjämningsbidrag

16 §.

När synnerliga skäl föreligga, äger Konungen efter ansökan bevilja kom­ mun extra skatteutjämningsbidrag.

Ansökan om extra skatteutjämningsbidrag inges till länsstyrelsen senast den 31 januari under beräkningsåret.

Övriga bestämmelser

17 §. Statistiska centralbyrån fastställer varje år senast den 1 juli utdebiteringsgränsen och senast den 25 augusti medelskattekraften.

18 §. I fråga om utbetalning av skatteutjämningsbidrag under bidragsåret äga bestämmelserna i kommunallagen och annan författning om utbetalning av allmän kommunalskatt motsvarande tillämpning.

Riksrevisionsverket äger meddela de föreskrifter i övrigt som fordras beträffande länsstyrelsernas utanordning, bokföring m. m. av skatteutjäm­ ningsbidrag.

19 §. Finner länsstyrelse på grund av anmärkning eller eljest att av länssty­ relsen meddelat beslut enligt denna förordning blivit oriktigt på grund av felräkning, misskrivning eller annat uppenbart förbiseende, skall länssty­ relsen, sedan vederbörande kommun erhållit tillfälle att yttra sig, meddela beslut om rättelse.

20 §.

Talan mot statistiska centralbyråns och länsstyrelses beslut enligt denna förordning må föras av kommun. Talan föres hos Kungl. Maj :t genom be­ svär.

21 §.

De ytterligare föreskrifter, som fordras för tillämpning av denna förord­ ning, meddelas av Konungen.

8 Kungl. Maj. ts proposition nr t3 år 1965

Övergångsbestämmelser Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1966. Förordningens be­ stämmelser skola dock gälla dessförinnan i avseende på åtgärder, som fordras för förordningens tillämpning efter ikraftträdandet. Genom denna förordning upphäves förordningen den 18 maj 1951 (nr 278) angående bidrag till skattelindring åt synnerligt skattetyngda kommu­ ner. I samband med ikraftträdandet gäller följande. 1. Skatteutjämningsbidrag vid brist på skattekraft för bidragsåret 1966 beräknas med tillämpning av 6 §. Därvid förstås vid tillämpning av 8 § sista stycket med sammanlagd utdebitering den enligt tredje stycket denna punkt omräknade utdebiteringen. Om den så omräknade utdebiteringen understiger utdebiteringsgränsen, skall den höjas med 40 procent av skill­ naden. Skatteutjämningsbidrag vid hög utdebitering för bidragsåret 1966 beräk­ nas till det belopp, som erhålles, när kommunens skatteunderlag enligt 1964 års taxering, ökat med tillskott av skatteunderlag enligt 8 § första stycket, multipliceras med den i 13 § angivna andelen av den sammanlagda utdebi­ teringen, omräknad enligt tredje stycket denna punkt. Vid denna beräkning skall medelskattekraften utgöra 60 skattekronor 40 skatteören per invånare. Vid beräkning av bidrag enligt denna punkt skall den sammanlagda ut­ debiteringen för år 1965 omräknas och bestämmas till det belopp, som sva­ rar mot summan av kvoten av landstingskommunens medelsbehov och skatteunderlag samt kvoten av övriga kommuners, inbegripet municipalsamhälles och tingslags, medelsbehov, och landskommunens, köpingens el­ ler stadens skatteunderlag. Därvid förstås med medelsbehov det belopp, som anges i fjärde stycket denna punkt, och med skatteunderlag antalet skattekronor och skatteören enligt taxeringsnämnds beslut rörande 1964 års taxering till kommunal inkomstskatt, ökat med tillskott av skatteunderlag enligt föregående stycke. I fråga om landstingskommun skall även före­ skriften i 8 § andra stycket iakttagas. Med medelsbehov för ar 1965 förstas del belopp, som motsvarar summan av vad kommunen under år 1965 av statsverket uppburit dels såsom för­ skott av allmän kommunalskatt på grundval av 1964 års taxering dels så­ som skatteersättning enligt de i 8 § nämnda kungörelserna angående skatteersältning dels sasonr skattelindringsbidrag enligt förordningen den 18 maj 1951 (nr 278) angående bidrag till skattelindring åt synnerligt skat­ tetyngda kommuner i dess nuvarande lydelse. Det så framräknade beloppet skall emellertid jämkas som om kommunen haft att av de folkpensionskostnader, som utbetalts för inom kommunen mantalsskrivna pensionsberättigade, bestrida kostnaderna för de kommunala bostadstilläggen och som om kommunen icke uppburit statsbidrag till kostnaderna för anordnande av skolmåltider, för skolskjutsar och inackordering, för pedagogisk utrust­ ning, för kommunalt folkbibliotek och för driften av barnhem. Utdebiteringsgränsen för beräkningsåret 1965 skall utgöra 16 kronor 60 öre för skattekrona. 2. Fordras eljest särskilda bestämmelser i fråga om denna förordnings ikraftträdande äger Konungen meddela sådana bestämmelser.

Kungl. Maj. ts proposition nr 43 år 1965 9

Utdrag av protokollet över finansärenden, hållet inför Hans Maj.t Konungen i statsrådet på Stockholms slott den 26 februari 1965.

Närvarande: Statsministern E rlander , ministern för utrikes ärendena N ilsson , statsråden

S träng , A ndersson , L indström , L ange , L indholm , K ling , S koglund , E denman , H ermansson , H olmqvist , A sfling , P alme , S ven -E ric N ilsson .

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmälei

chefen för finansdepartementet, statsrådet Sträng, fråga om kommunal skatteutjämning, in. m. och anför därvid följande.

I årets statsverksproposition (bil. 9 s. 76) har Kungl. Maj:t föreslagit riksdagen att, i avbidan på särskild proposition i ämnet, för budgetåret 1965/66 beräkna till Bidrag till skattetyngda kommuner, m. m. ett förslags­ anslag av 100 milj. kr., till Skatteersättning till kommunerna i anledning av 1957 års ortsavdragsreform, m. m. ett förslagsanslag av 400 milj. kr. och till Skatteersättning till kommunerna i anledning av 1961 års ortsavdrags­ reform ett förslagsanslag av 345 milj. kr.

Beredningen av denna fråga är nu avslutad och jag anhåller att få redo­ göra närmare för densamma. O

1. Inledning

Den 20 december 1957 tillkallade jag utredningsmän med uppdrag att utreda frågan om den kommunala skatteutjämningen. Utredningsmännen, som antog benämningen 1958 års skatteutjämningskommitté, har numera överlämnat ett betänkande med titeln »Kommunal skatteutjämning m. m.» (SOU 1964: 19). Ledamöter i kommittén har varit landshövdingen Gustaf Nilsson, ordförande, riksdagsledamöterna Eric Carlsson, Einar Eriksson, Carl-Wilhelm Lothigius och Thore Sörlin, kammarrättsrådet Per Eklund, byråchefen i socialdepartementet Göte Fridh, direktören Sven Järdler, f.. d. riksdagsmännen Nils Persson och Olof W. Wiklund, kanslirådet Jan-Erik Stenius samt drätseldirektören Erik Sundberg. I betänkandet framläggs förslag till ett allmänt system för bidragsgivning i skatteutjämnande syfte samt till ändrad fördelning mellan stat och kommun av folkpensionskost­ naderna. lj- Ttihang till riksdagens protokoll 1965. 1 samt. Nr 43

10 Kungl. Maj. ts proposition nr 43 år 1965

Etter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av riksförsäkrings­ verket, kammarkollegiet, statskontoret, kammarrätten, riksrevisionsver­ ket, centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden, skattelindringsnämnden, skolöverstyrelsen, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i samtliga län, samtliga landsting, Svenska kommunförbundet, Svenska landstingsförbun­ det, Svenska stadsförbundet, Svenska pastoratens riksförbund, Landsorga­ nisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Sveriges akademikers centralorganisation (SACO) och Riksförbundet Lands­ bygdens folk (RLF). Vissa länsstyrelser har till sina yttranden fogat ytt­ randen från länsavdelningar av Svenska kommunförbundet och från pri­ märkommuner. Länsstyrelsen i Älvsborgs län har bifogat ett yttrande av Samarbetsnämnden för Dalsland. Därjämte har yttranden från Stockholms stadskollegium och Stockholms församlingsdelegeradc bilagts yttrandet av överståthållarämbetet. Vidare har vissa skrifter inkommit i ämnet. Kommitténs tortattmngsförslag torde få fogas vid statsrådsprotokollet i detta ärende som bilaga 1.

2 . Nuvarande bidragssystem

Statsmakterna har sedan lång tid tillbaka uppmärksammat de stora diffe­ renserna mellan kommunerna i ekonomiskt hänseende och de betydande ojämnheterna i skattetryck dem emellan. För att åstadkomma en utjäm­ ning av skattetrycket har efter hand åtgärder av skilda slag vidtagits. Så­ lunda har bl. a. ett omfattande system för bidragsgivning med statsme­ del till såväl primärkommuner som sekundärkommuner vuxit fram. Bidragsgivningen sker i form av dels allmänna tillskott till kommunernas hushållning, dels speciella bidrag, knutna till särskilda förvaltningsgre­ nar. Till de allmänna bidragen hör skatteersättningarna i anledning av ortsavdragsreformerna åren 1957 och 1961 samt bidraget till skattelindring åt synnerligt skattetyngda kommuner. Antalet speciella bidrag är stort. De tjanar skilda syften, bl. a. alt reglera kostnadsfördelningen mellan stat och kommun inom vissa verksamhetsområden och att stimulera kommunerna till viss verksamhet. För att åstadkomma den önskade utjämningen av skattetrycket har vissa bidrag skatteunderlagsgraderats, dvs. bidragsgivmngens omfattning bestäms delvis av storleken av kommunens skatteun­ derlag.

2.1 De allmänna statsbidragen

De allmänna bidragen avser dels att kompensera bortfall av skatteun­ derlag, dels att ge skattelindring åt vissa kommuner. Till den förstnämnda gruppen av bidrag hör skatteersättningarna i anledning av 1957 och 1961

Kungl. Maj:ts proposition nr 4 3 år 1965

års ortsavdragsreformer. Den andra gruppen representeras endast av ett bidrag, nämligen bidraget till skattelindring åt synnerligt skattetyngda kom­ muner.

Skatteersättningarna Genom beslut av 1957 års riksdag höjdes de kommunala ortsavdragen. Reformen var ett led i en allmän skattesänkning med tyngdpunkten för­ lagd till de lägre inkomstskikten. Emellertid ansågs alt den avsedda effek­ ten till väsentlig del skulle gå förlorad, om skatteunderlagsbortfallet i kom­ munerna till följd av de höjda ortsavdragen skulle medföra mera betydan­ de höjningar av den kommunala utdebiteringen. Därför beslöts att staten skulle lämna kommunerna ersättning för bortfallet av skatteunderlag. Be­ stämmelser härom intogs i kungörelsen den 16 maj 1957 (nr 205) angåen­ de skatteersättning i anledning av 1957 års ortsavdragsreforin. Kungörelsen avser bidragsgivning för åren 1958—1965. Bidrag tillkom­ mer borgerliga primärkommuner, församlingar, pastorat och andra kyr liga samfälligheter, som äger beskattningsrätt, miinicipalsamliällen, lands­ tingskommuner samt vissa skoldistrikt. Utanför bidragsgivningen faller endast tingslagen. För varje bidragsår garanterar staten genom bidrag kom­ munerna ett visst skatteunderlag, som tillsammans med det vid taxeringen utfallna skatteunderlaget i vanlig ordning deltar i den kommunala utdebi­ teringen. Med det av staten tillskjutna skatteunderlaget som grund far kommunen för varje bidragsår bidrag med hänsyn till den for aret beslu­ tade utdebiteringen. Statsbidragets storlek är sålunda delvis beroende av utdebiteringssatsen.

Tillskottet av skatteunderlag beräknas med utgångspunkt från det i dragsunderlag som fastställts för kommunen. Bidragsunderlaget utgör sum­ man av det skatteunderlagsbortfall som framkommit vid omrakning av

1957 års kommunala taxering med tillämpning av de nya ortsavdragen och det skatteunderlag som den provisoriska skatteersättningen i anled­ ning av 1950 års ortsavdragsreform beräknas motsvara. Det tillskjutna skat­ teunderlaget utgör för åren 1958—1960 bidragsunderlaget och för åren

1961__1965 bidragsunderlaget i förekommande fall reducerat på visst satt. Genom reduceringen blir bidraget skatteunderlagsgraderat. Bidraget skall vara helt avvecklat år 1965 i de med hänsyn till skattekraften bäst stallda kommunerna. Vid bidragets tillkomst förutsattes att takten i den fortsatta reduceringen fick bli beroende av de olika åtgärder som kunde komma att vidtas i skatteutjämnande syfte.

Länsstyrelsen skall för varje bidragsår fastställa det tillskjutna skatte­ underlaget och underrätta vederbörande kommun om detta. Kommunen skall beakta tillskjutet skatteunderlag då den fastställer sin utdebitering för bi­ dragsåret. Skatteersättningen erläggs i samband med att kommunerna till­ kommande inkomstskatt utbetalas.

12 Kungl. Maj. ts proposition nr 43 år 1965

Enligt kungörelsen den 27 april 1962 (nr 140) angående skatteersättning i anledning av 1961 års ortsavdragsreform utgår full kompensation till kom­ munerna för det borttall av skatteunderlag som ortsavdragsreformen med­ för. Ersättningen skall utgå t. o. in. år 1965. Reglerna för kompensationen bvgger på samma principer som 1957 års kungörelse. Någon reducering av bidragsunderlaget lörekommer dock inte. Ersättningen är således inte skatteunderlagsgraderad. Skatteersältningarna inverkar på storleken av vissa statsbidrag. Enligt kungörelsen den 27 april 1962 (nr 141) angående beräknande av skatteun­ derlag för fastställande av statsbidrag i vissa fall m. m. skall nämligen vid beräkning av antalet skattekronor per invånare i kommunen hänsyn tas till det totala skatteunderlaget — tillskjutet skatteunderlag således inberäk­ nat. Regeln gäller även när storleken av kommunalt bidrag till staten skall be­ stämmas och är således tillämplig beträffande kommunernas andelar i folkpensioneringskostnaderna. Utanför regelns tillämpningsområde faller däre­ mot skattelindringsbidragen. De taktiska kostnaderna för skatteersättningarna uppgick under budget­ året 1963/64 till ca 720 milj. kr. och beräknas för budgetåret 1964/65 till ca 680 milj. kr.

Skattelindringsbidraget Bestämmelserna om skattelindringsbidrag finns i förordningen den 18 maj 1951 (nr 278) angående bidrag till skattelindring åt synnerligt skattetyngda kommuner (ändrad 1962: 168). Skattelindringsbidrag kan tillkomma kommunområde som är synner­ ligen betungat av skatt. Med kommunområde förstås landskommun, municipalsamhälle, församling eller skoldistrikt och del av landskommun som in­ går i municipalsamhälle, församling eller skoldistrikt, omfattande även an­ nan landskommun eller del därav. Med landskommun likställs stad och kö­ ping som utgör särskild kommun. Grundtanken bakom skattelindringsförordningen är att åstadkomma skaltelindring for de mest skattetyngda kommunerna genom att med statsbidrag motväga bristen på skatteunderlag. Forutsättning för bidrag är att den sammanlagda kommunala utdebite­ ringen under det löpande året (det år bidraget beslutas) överstiger 11 kr., särskilt debiterade tingshusmedel dock oräknade, samt att antalet skatte­ kronor och skatteören per invånare inom den borgerliga primärkommunen vid det löpande årets taxering understiger det för samma år gällande gräns­ underlaget. Detta utgör för kommunerna i det nordligaste gränsunderlagsområdet — omfattande Norrbottens län och den del av landskapet Lappland som ingår i Västerbottens län — 80 %, i mellersta gränsunderlagsområdet omfattande återstående del av Västerbottens län samt Västernorrlands och Jämtlands län — 70 % och i det sydligaste gränsunderlagsområdet

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965 13

— omfattande riket i övrigt —- 55 % av medelskattekraften i rikets samt­ liga kommuner vid det löpande årets taxering. Det antal skattekronor och skatteören varmed en kommuns skatteunder­ lag enligt det löpande årets taxering understiger gränsunderlaget betecknas som kommunens brist på skatteunderlag. Den procentsats som svarar mot förhållandet mellan bristen på skatteunderlag och gränsunderlaget benäm­ nes bidragsprocenten. Bidraget beräknas för den del av utdebiteringen som ligger mellan 11 och 13 kr. efter en procentsats motsvarande bidragsprocenten samt för den del som överstiger 13 kr. efter en procentsats motsvarande dubbla bidragspro­ centen. I intetdera fallet får dock bidrag utgå efter högre procentsats än 90. Det bidrag som utgår enligt de nu angivna normerna brukar benämnas ordinarie bidrag. Dessutom äger Kungl. Maj :t då synnerliga skäl föreligger bevilja extra bidrag. Sådana kan utgå som påbyggnad av det ordinarie bi­ draget eller som bidrag till kommun som inte fyller de generella villkoren för ordinarie bidrag. Såväl ordinarie bidrag som extra bidrag utgår efter ansökan. Ansökning­ arna underkastas en ingående granskning i finansdepartementet. Som råd­ givande organ i dessa frågor fungerar skattelindringsnämnden. Denna be­ står av ordförande och sex ledamöter utsedda av Kungl. Maj :t. Vid beräk­ ningen av den sammanlagda utdebiteringen skall vissa särskilda förhållan­ den iakttas. Har sålunda vederbörande kommunområde för att täcka sina utgifter inte använt därför tillgängliga inkomster skall endast den utdebite­ ring tas i beräkning som skulle ha erfordrats om samtliga nämnda inkoms­ ter använts för utgifterna. Ingår bland utgifterna kostnader för anstalter som inte varit påkallade av trängande behov eller andra kostnader som är avsevärt högre än nödvändigt, skall endast den utdebitering tas med i be­ räkningen som skulle ha erfordrats om dylika utgifter inte medräknats. Har slutligen med utdebiterade medel täckts utgifter som enligt normal hushåll­ ning bort bestridas med lånemedel eller eljest på annat sätt än med ut­ debiterade medel eller har sådana utgifter som täckts genom upplåningamorterats på avsevärt kortare tid än eljest är brukligt, skall endast tas i beräkning den utdebitering för ifrågavarande ändamål som finns skälig. Bidragsgivningen i skatlelindrande syfte visar en stigande tendens. Under budgetåret 1963/64 uppgick bidragen till 68 milj. kr. och beräknas för bud­ getåret 1964/65 till ca 90 milj. kr.

2.2 Speciella statsbidrag

Utformningen av de speciella statsbidragen har influerats av många olika synpunkter. Bidragsgrunderna är inte enhetliga utan skilda principer har tillämpats i olika författningar. I vissa fall är sålunda bidragsunderlaget fastställt till ett bestämt belopp

14 Kungl. Maj.ts proposition nr 45 år 1965

men det förekommer även att det är indexreglerat. Beträffande bidragspro­ centen varierar bestämmelserna inte bara i fråga om dess storlek utan även i andra hänseenden. Ibland är sålunda kommunens skattekraft enbart avgö­ rande. I andra fall åter tas hänsyn även till utdebiteringen i kommunen. Men storleken av vissa bidrag påverkas också av kommunens ekonomiska ställ­ ning i övrigt och av dess geografiska struktur. Exempel finns på såväl en löpande som en trappstegsformad bidragsskala. Inte heller skattekraften be­ räknas efter enhetliga grunder. För driftbidragen — bidrag till kommuner­ nas driftkostnader — beaktas endast ett års skattekraft. Beträffande anlägg­ ningsbidragen — bidrag till kommunernas kapitalkostnader — tas däremot i allmänhet hänsyn till flera års skattekraft. Jag vill i det följande lämna en redogörelse för de speciella statsbidrag som är av intresse i förevarande sammanhang.

Statsbidraget till anordnande av skolmåltider. Enligt kungörelsen den 28 juni 1946 (nr 553) angående statsbidrag till anordnande av skolmåltider • ändrad senast 1962: 486) utgår bidrag till kommun för anordnande av skol­ måltider inom det obligatoriska skolväsendet och vid vissa högre skolor. Det anknyts till ett visst bidragsunderlag, kostnad per måltid, varierande efter måltidens beskaffenhet. På bidragsunderlaget beräknas, om fråga är om elever som bor inom kommunen, statsbidraget efter 0,2 % för varje fullt tiotal skatteören som kommunens skatteunderlag för redovisningsåret (den 1 juli --den 30 juni) understiger 50 skattekronor per invånare. Om synnerliga skäl löreligger kan Kungl. Maj :t fastställa högre procentsats för bidraget, bör mältidskostnader avseende elever från annan kommun utgår bidrag med den faktiska kostnaden, dock med visst högsta belopp. Totalkostnaden för skolmåltidsverksamheten kan för innevarande läsår beräknas till ca 215 milj. kr. Statsbidraget för budgetåret 1964/65 kan upp­ skattas till ca 16 milj. kr. Kommunernas relativa andel i kostnaderna för denna verksamhet har sedan bidragets tillkomst oavbrutet stigit och statens andel i motsvarande mån sjunkit. Anledningen till denna utveckling är ök­ ningen dels av kommunernas skattekraft, dels av kostnaderna för verksam­ heten.

Statsbidraget till anskaffande av inventarier för skolmåltider. Bestämmel­ ser om detta bidrag finns i den förutnämnda kungörelsen om statsbidrag till anordnande av skolmåltider. Bidraget utgår som ett engångsbidrag med viss procent av ett bidragsunderlag. Detta beräknas med hänsyn till antalet i skolmåltiderna deltagande lärjungar per bespisningsenhet enligt särskild skala och utgör lägst 1 200 kr. och högst 20 000 kr. Bidragsprocenten beräk­ nas på samma sätt som beträffande bidraget till anordnande av skolmål­ tider. Bidraget nådde sitt maximum budgetåret 1947/48 med drygt 5 milj. kr. Under de senaste budgetåren har det inte överstigit 200 000 kr.

Kungl. Maj.ts proposition nr b3 år 1965 15

Statsbidraget till skolskjutsar och inackordering. Föreskrifter om detta bi­ drag är givna i kungörelsen den 18 juni 1958 (nr 389) om statsbidrag till kostnaderna för skolskjutsar och inackordering (ändrad senast 1964 : 455). Bidraget utgår till kommun, skoldistrikt och kommunaltörbund på skol­ väsendets område till kostnaderna för anordnande av skolskjutsar och in­ ackordering för sådana elever i grundskolor, folkskolor och fortsättningsskolor som har lång eller besvärlig skolväg. Statsbidrag till skolskjutsar utgår enligt huvudregeln med 80 % av kommunens verkliga kostnad. Skulle länsskolnämnden finna att skjutsningen kunnat anordnas till lägre kostnad, skall bidraget utgå med 80 % av den kostnad nämnden prövar skälig. Om bidraget till skolskjuts skulle bli högre än bidrag till inackordering och an­ talet inackorderingsdagar skulle utgöra 1,2 gånger antalet skolskjutsar, får bidraget till skolskjuts endast vid synnerliga skäl överstiga vad som skulle utgått som bidrag till inackordering. Vid självskjuts utgår statsbidrag med 80 % av kommunens verkliga kostnad; dock får bidraget inte beräknas ef­ ter högre kostnad per dag som eleven besökt skolan än 50 öre om skolvägen är längre än 7 kilometer och 40 öre i annat fall. Statsbidraget till kostnader­ na för inackordering utgör per elev och dag 3: 25 kr. vid inackordering i en­ skilt hem och 3 kr. vid inackordering i elevhem. För budgetåret 1964/65 har kostnaden för bidragsgivningen till skolskjut­ sar beräknats till 70 milj. kr. och till inackordering till 1,6 milj. kr.

Statsbidraget till pedagogisk utrustning m. m. Bidraget utgår enligt kungö­ relsen den 19 december 1958 (nr 665) om statsbidrag till driftkostnader för det allmänna skolväsendet (ändrad senast 1964: 537),. Bidraget utgör del av statsbidraget till driften av obligatoriska skolor. Det beräknas med hänsyn till antalet elever i grundskolan vid läsårets början och utgår med 25 kr. för varje elev. Härutöver kan till kommun som är i behov av ytterligare bidrag efter prövning av Kungl. Maj :t utgå särskilt bidrag. För denna bidragsgivning har för budgetåret 1964/65 anvisats 17,6 milj. kr.

Statsbidraget till kommunalt folkbibliotek. Till kommun och sammanslut­ ning av kommuner kan statsbidrag utgå för upprättande och underhåll av folkbibliotek. Bestämmelser härom är givna i kungörelsen den 30 juni 1955 (nr 540) angående statsbidrag till folkbiblioteksväsendet (ändrad senast 1964: 437). Till kommun inom vars område landsbibliotek finns utgår inte bidrag. Bidrag utgår endast för ett folkbibliotek per kommun. Under vissa förutsättningar kan riksförbund för studiecirkelverksamhet erhålla stats­ bidrag för folkbiblioteksverksamhet i samband med studiecirkelarbete.

Statsbidraget till kommunala folkbibliotek beräknas på grundval av ett bidragsunderlag, i vilket får ingå bibliotekets utgifter för bokinköp, bok­ bindning och egentlig bibliotekspersonal.

16 Kungl. Maj.ts proposition nr 43 år 1965

Statsbidraget utgår dels i form av ett allmänt grundbidrag, dels i form av särskilda tilläggsbidrag, tilläggsbidrag I och tilläggsbidrag II. Bidragen ut­ gör viss del av bidragsunderlaget. Grundbidraget utgår med 50 % av hela bidragsunderlaget, dock högst med 5 000 kr. Tilläggsbidrag I utgår med 20 % av utgifterna för bokinköp och bokbindning och tilläggsbidrag II med 20 % av utgifterna för egentlig bibliotekspersonal. Det sammanlagda beloppet av statsbidrag till kommunala och med dem likställda folkbibliotek och folkbiblioteksverksamhet samt till folkbiblioteks- \erksamhet i samband med studiecirkelarbete får såvitt avser en och samma kommun, inom vars område landsbibliotek ej finns inrättat, uppgå till högst 10 000 kr. för år. Till kommunalt eller därmed likställt folkbibliotek som av Kungl. Maj :t godkänts som centralbibliotek kan utöver nu nämnda bidrag utgå ett särskilt centralbiblioteksbidrag med högst 40 000 kr. för år. För budgetåret 1964/65 har för ifrågavarande ändamål anslagits ca 7 milj. kr.

Statsbidraget till anordnande samt om- och tillbyggnad av ålderdomshem. Bidraget är reglerat i kungörelsen den 5 juni 1953 (nr 339) om statsbi­ drag till anordnande samt om- och tillbyggnad av ålderdomshem. Bidra­ get utgår till kommun och kommunalförbund i mån av tillgång på medel. Bidrag utgör en procentuell andel av det bidragsunderlag som för varje fall fastställs. Detta beräknas vid nybyggnad efter 18 000 kr. för varje vård­ plats som normalt avses inrymmas i hemmet. Vid om- eller tillbyggnad be­ stäms bidragsunderlaget på grundval av de verkliga kostnaderna per vård­ plats, dock till högst 18 000 kr. Statsbidragsprocenten fastställs med hänsyn till antalet skattekronor i kommunen. Högsta bidragsprocent, 50, gäller om antalet skattekronor per invånare understiger 16; lägsta bidragsprocent, 10, om antalet skattekronor per invånare uppgår till 30 eller däröver. För budgetåret 1964/65 är anslaget för ifrågavarande ändamål 3,3 milj. kr.

Statsbidraget till uppförande eller inrättande av barnhem. Enligt kungö­ relsen den 22 juni 1945 (nr 507) om statsbidrag till uppförande eller inrät­ tande av barnhem (ändrad senast 1964: 148) utgår bidraget till landsting, kommun, förening, stiftelse eller annan för anordnande av barnhem som upp­ tagits i barnhemsplan enligt barnavårdslagen. Om särskilda skäl föreligger kan bidrag utgå även för annat barnhem som tillgodoser ett allmänt behov. Statsbidraget utgör vid nybyggnad högst tre fjärdedelar av byggnadskostnaderna — utgifter för anskaffande av tomt eller inventarier däri ej inräk­ nade. Bidraget får dock inte överstiga 9 000 kr. för varje vårdplats som barn­ hemmet med normal beläggning beräknas rymma. Bidrag kan även utgå då befintligt barnhem behöver ombyggas därför att det enligt gällande barn-

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965 17

herasplan skall användas för ett annat klientel än tidigare. Bidrag får i så­ dant fall uppgå till tre fjärdedelar av kostnaden för ombyggnadsarbetena, dock till högst 4 000 kr. för vårdplats. I de fall då byggnad inköps eller till barnhem tas i anspråk i vederbörandes ägo befintlig byggnad, utgår bidrag med högst tre fjärdedelar av köpesumman resp. kostnaderna for erforder­ liga om- eller tillbyggnadsarbeten, dock högst 6 000 resp. 4 000 kr. per vård-

P För budgetåret 1964/65 uppgår anslaget för ifrågavarande bidragsgiv-

ning till 583 000 kr.

Statsbidraget till driften av barnhem. Bestämmelserna om detta bidrag linns i kungörelsen den 22 juni 1945 (nr 508) om statsbidrag till driften av barnhem (ändrad senast 1963: 377). För driften av barnhem som uppta­ gits i barnhemsplan enligt barnavårdslagen kan statsbidrag utgå till lands­ ting, kommun, förening, stiftelse eller annan. Om särskilda skäl föreligger kan’bidrag också utgå för driften av annat barnhem som anses tillgodose ett allmänt behov. Statsbidrag utgår för varje i barnhemmet intaget barn med 1: 50 kr. för dag på villkor att vårdavgift inte uttas med högre belopp än 10 kr. för dag och barn om barnet har egen arbetsinkomst och eljest

För budgetåret 1964/65 har upptagits ett anslag för bidragsgivmng i forevarande hänseende med 1,6 milj. kr.

2.3 Kommunernas bidrag till kostnaderna för folkpensioneringen

Enligt lagen den 25 maj 1962 (nr 398) om finansiering av folkpensione­ ringen skall kommunerna bidra till folkpensionskostnaderna. Bidrag skall lämnas med 1/10 % för varje fullt tiotal skatteören per invånare i kommunen — eller således med en procent för varje skattekro­ na _ av kostnaderna för vissa förmåner som under året utbetalts för inom kommunen mantalsskrivna pensionsberättigade. Dessa förmåner utgörs av förtidspensioner jämte barntillägg till sådana pensioner, änkepensioner i anledning av dödsfall som inträffat före den 1 juli 1960 samt hustrutillägg. Kommunens bidrag får dock inte överstiga 3/5 av kostnaderna och ej hel­ ler ett belopp motsvarande 1 kr. för varje skattekrona i kommunen. För­ månerna beviljas genom beslut av de allmänna försäkringskassorna enligt av staten fastställda grunder. Utöver förutnämnda bidrag skall kommun lämna bidrag till kostnaderna för kommunala bostadstillägg som under året utbetalats för pensionsberattigade mantalsskrivna inom kommunen. Bidrag utgår med 1/5 % av kost­ naderna för varje fullt tiotal skatteören per invånare i kommunen eller således med 2 % för varje skattekrona. Bidraget får dock inte överstiga

18 Kungl. Maj. ts proposition nr 43 år 1965

4/5 av de totala kostnaderna för förmånen och inte heller understiga 1/4 därav. Vederbörande kommun bestämmer om kommunalt bostadstillägg skall utgå och storleken av detta.

3. Den principiella utformningen av ett allmänt skatteutjämnande

bidragssystem

3.1 Skatteutjämningskommittén

Skatteutjämningskommittén framhåller att det finns olika metoder som kan tillgripas för att komma till rätta med orsakerna till ekonomiska olik­ heter mellan kommunerna, metoder som direkt eller indirekt leder till en utjämning även av skillnaderna i skattetryck.

Bland de åtgärder statsmakterna planerat för att förbättra betingelserna för den kommunala verksamheten och för att råda bot på de svårigheter i Mlka framfor allt många av de mindre bärkraftiga kommunerna befinner sig har, säger kommittén, under senare tid en ändring av den nuvarande kommunala indelningen stått i förgrunden. Kommittén erinrar om att 1962 års riksdag (prop. 1961: ISO, KU 1962: 1, rskr 64) fastställt principer för uppgörande av planer för en ny kommunindelning. Ett annat sätt att lätta bordorna för kommuner med svagt skatteunderlag har ansetts vara att över­ flytta huvudmannaskapet för mera kostnadskrävande förvaltningsuppgif­ ter till landstingskommunerna eller staten. Bland åtgärder som kan under­ lätta möjligheterna att komma till rätta med glesbygdernas problem torde enligt kommitténs mening en lämplig differentiering av näringslivet och en spridning av företagsamheten böra tillmätas stor betydelse. Det ligger i sakens natur, understryker kommittén, att varken en ny fri­ villig kommunindelning eller den samhälleliga lokaliseringsverksamheten kan omedelbart tillgodose behovet av ekonomisk hjälp till de behövande kommunerna och utjämna olikheterna i fråga om skattebelastning kommu­ nerna emellan. De nämnda åtgärderna åsyftar att komma till rätta med problemen på längre sikt. Ej heller torde en överflyttning av uppgifter från kommunerna till staten kunna ifrågakomma i sådan omfattning att proble­ men löses. Det finns emellertid, framhåller kommittén, också andra möjligheter att utjämna de ekonomiska olikheterna mellan kommunerna, t. ex. genom att ändra reglerna för beskattningsföremålens fördelning mellan kommunerna sa att kommuner med sämre ekonomi gynnas och genom att utvidga beskatt­ ningen för gemensamt kommunalt ändamål. Enligt kommittén leder emellertid dessa båda vägar inte till en lösning av skatteutjamnmgsprobleinet. Verkningarna av åtgärderna är nämligen enligt undersökningar som kommittén utfört från skatteutjämningssynpunkt ovis­

Kungl. Maj. ts proposition nr 43 år 1965

sa eller betydelselösa. Därjämte kan allvarliga invändningar riktas mot åt­ gärderna bl. a. från skatterättsliga synpunkter. Kommittén har därför undersökt andra vägar som kan tankas tora i målet Sålunda behandlar kommittén frågan vad som i förevarande avseende kan stå att vinna genom att ändra grunderna för de skatteunderlagsgraderade statsbidragen och kommunbidragen. Kommittén anför bl. a. följande. Det li<fger i sakens natur att ett hänsynstagande till skalteutjammngsfraoan vid utformningen av de speciella driftbidragen försvårar möjligheterna att tillgodose kraven på enkelhet i bidragsgivningen. Självfallet skulle en så­ dan lösning av problemet också innebära att nuvarande ordning med spe­ ciella bidrag konserveras för överskådlig tid. Skulle utvecklingen som hit­ tills gå i riktning mot vidgad kommunal verksamhet och an fler statsbidragsformer, försvåras ytterligare möjligheterna att åstadkomma en över­ skådlig och förenklad bidragsgivning. Även andra invändningar kan resas mot att söka åstadkomma skatteut­ jämning genom skatteunderlagsgraderade speciella bidrag, fortsätter kom­ mittén. Sålunda torde eu orsak till att de rådande skattetrycksskillnaderna mellan kommunerna inte kunnat i tillräcklig grad utjämnas genom de skat­ teunderlagsgraderade speciella statsbidragen vara att soka i det forhål andet att varje enskilt sådant bidrag i allmänhet utformats med den heg^ransade målsättningen att åstadkomma viss fördelning av utgifterna endast för förvaltningsgrenen i fråga. Att vid införandet av ett skatteunderlagsgra erat speciellt bidrag samtidigt ompröva redan existerande »katteunder agsgraderade statsbidrag inom andra förvaltningsgrenar har mte vant prak­ tiskt möjligt. Den avsevärda ökning av skatteunderlagen i kommunerna som efter hand inträffat har också lett till att allt fler kommuner blivit undan­ tagna från graderingen samtidigt som graderingen blivit mindre starkt ver­ kande för kommuner med ringa men växande skattekraft. Aven om vid en allmän översyn nämnda olägenheter kan undanröjas skulle med hansyn till att samhällsuppgifternas fördelning mellan stat och kommun inte ar en -tän<f för alla given stora svårigheter dock alltjämt föreligga att inom det speciella bidragssystemets ram rätt avväga de olika skatteutjämmngsbi-

^ ^"avgörande skälet mot att i första hand söka lösa skatteutjämmngsproblemet genom ändring av grunderna för de skatteunderlagsgraderade statsbidrag får emellertid enligt kommitténs uppfattning anses vara att dylika åtgärder inte kan antas vara till fyllest. Såsom i flera andra samman­ hang framhållits erhålles visserligen genom en differentiering av de speciel a bidragen ökad skatteutjämningseffekt. Med nuvarande statsbidragssystem begränsas emellertid denna skatteutjämning till det skattetryck som ioranleds av den speciella statsunderstödda verksamheten. De grenar av en kommunala verksamheten som faller utanför statsbidragssektorn kan allt­

20 Kungi. Maj. ts proposition nr 43 år 1965

jämt föranleda starkt varierande skattetryck i kommunerna. För att skatte­ trycket skall kunna utjämnas också i denna del måste statsbidragsgivningen i princip utvidgas till att omfatta alla de kommunala verksamhetsgrenarna. Det ar, anfor kommittén, i huvudsak de nu nämnda omständigheterna som övertygat kommittén om att arbetet på att lösa skatteutjämningsproblemet i forsta hand bor inriktas på att söka skapa ett allmänt statsbidrag med skatteutjämnande syfte. Vid utformningen av ett allmänt skatteutjämnande bidragssystem har man enligt kommitténs mening att beakta följande allmänna synpunkter. Fn skatteutjämning som skall ske genom statlig bidragsgivning kan inte asyfta en total utjämning av kommunernas utdebiteringssatser. En så långt­ gående utjämning låter sig inte förena med en reell kommunal självstyrelse. Skillnader i den kommunala verksamheten som är att tillskriva kommun­ medlemmarnas olika krav på insatser måste i den kommunala självstyrelsens intresse accepteras. Mot eu total utjämning av utdebiteringsskillnaderna a ar också det förhållandet — vilket anmärkts i många andra statsbidragssammanhang — att om staten till mycket stor del svarar för kostnaderna för den kommunala verksamheten men kommunerna bibehålies vid sin bestäm­ manderätt skulle kommunernas intresse för sparsamhet i förvaltningen bli lidande. Även om dessa farhågor kan synas överdrivna torde det vara be­ fogat, anser kommittén, att ett allmänt skatteutjämningsbidrag utformas så att kostnadsoverflyftningen på staten begränsas och vederbörande kommu­ ner regelmässigt får stå för en kännbar del av kostnaderna för de kommu­ nala anordningarna. Ä andra sidan torde det enligt kommitténs mening vara olrånkomhgt att, om ett skatteutjämningsbidrag skall få önskad effektivitet och ge de av kommunal skattebörda särskilt hårt drabbade kommunerna en väsentlig lattnad, staten i vissa kommuner måste svara för en betydande del av kostnaderna för den kommunala verksamheten. Kommittén fortsätter: Om sålunda med skatteutjämning som sker genom statlig bidragsgivnin* klnTiK -mte ^a1n,åsyftas att utjämna sådana skillnader i skattetryck som i.Häm • kr,naa ollkIle1tfr 1 värderingar, följer därav att ett allmän?skatte­ utjämningsbidrag sa långt möjligt bör utformas så att det angriper de or­ saker till utdebiteringsskillnaderna som kan anses ligga utom räckhåll för

rK"deV^?rag^Vnlngen *»“« b«Smnlf°r

J tivt faststallbara faktorer utanför kommunal påverkan. Huruvida och

vad mån detta ar möjligt blir beroende inte bara på om dylika faktorer står aailt£rnkaoUta? °Ckfåfå de kan Utformas så att Wdragssysteme inte bli Hts i dirT1 CCrat oV VaSentHg b€tydel8e är nämligen - såsom framhål­ lits i direktiven — att systemet får en så enkel utformning som möjligt. Kommittén konstaterar vidare att även i tidigare diskussioner om graderingsnormer for statsbidrag i skatteutjämnande syfte enighet har rått om att ett sådant bidrag så långt möjligt bör grundas på objektivt fastställbara faktorer pa vilka kommunerna inte alls eller endast i ringa grad kan inver­ ka i syfte att erhålla ökade bidrag. En sådan objektiv mätare på kommuner­

Kungl. Maj. ts proposition nr 43 år 1965 21

nas ekonomiska bärkraft har skattekraften, dvs. skatteunderlaget per invå­ nare, ansetts vara, en bidragsgrund som konstruerades av kommunalskatteberedningen (SOU 1942; 43). Denna visade att bristen pa skatteunderlag var en viktig orsak till onormalt höga skattetryck i primärkommunerna och framhöll att skatteunderlagets ringhet måste anses som ett mera tillförlit­ ligt uttryck för en kommuns bidragsbehov än ett osedvanligt stort uttaxeringsbehov. Enligt beredningens mening borde därför skatteutjämningens tyngdpunkt ligga på skatteunderlagets område. Uppfattningen att skatteunderlaget per invånare utgör en tillräckligt ob­ jektiv och användbar faktor vid statsbidragsgivningen har, framhåller skatteutjämningskommittén, vidare delats av statsmakterna. I prop. 1951:44 angående grunder för skattelindring åt synnerligt skattetyngda kommu­ ner m. m. föreslogs sålunda att grunderna skulle utformas så att bidragen till de skattetyngda kommunerna motvägde verkningarna av bristen på skatteunderlag. Dåvarande chefen för finansdepartementet, statsrådet Sköld, yttrade bl. a. att väl var det riktigt att skattekrontalet per invånare inte kunde vara någon absolut tillförlitlig mätare på behovet av skattelindring — någon sådan fanns inte — men det torde vara den mest objektiva och användbara måttstock som stod till buds. Detta uttalande godtogs av riks­ dagen (SU 37, rskr 49).

Skatteutjämningskommittén anför vidare:

Givetvis är ett visst minimum av ekonomiska resurser eu förutsättning för att kommunerna skall kunna bedriva en någorlunda tillfredsställande kommunal verksamhet. Med hänsyn till skatteunderlagets grundläggande betydelse för kommunernas ekonomi och då variationerna i skatteunder­ lag kommunerna emellan beror av omständigheter som kan sägas ligga utom räckhåll för kommunal påverkan, synes det naturligt att ett allmänt stats­ bidragssystem utformas med beaktande av olikheterna i kommunernas skatteunderlag. Skatteunderlaget per invånare torde därvid få anses som den mest rättvisande och praktiskt användbara graderingsnormen. Som av det föregående framgått har nuvarande statsbidragsgivning i viss ut­ sträckning differentierats efter en sådan faktor. Detta gäller bl. a. 1957 års skatteersättning och skattelindringsbidraget. Det måste anses som en avgjord fördel att ett allmänt skatteutjämningssystem kan uppbyggas på en faktor som till sina praktiska verkningar i betydande utsträckning an­ sluter sig till denna bidragsgivning i synnerhet som densamma enligt de för kommittén givna direktiven skall avvecklas i samband med skatteutjämningssystemets införande. På nämnda skäl föreslår kommittén att skatteunderlaget per invånare, skattekraften, skall ingå som en fördelningsfaktor i ett allmänt skatteut­ jämningssystem. Kommittén framhåller att en anpassning av bidragsgivningen med hän­ syn till kostnadsolikheterna inom skilda delar av landet kan erhållas ge­ nom att tillskotten av skatteunderlag till kommunerna graderas efter kom­ munernas belägenhet inom olika områden av landet. En sådan gradering

22 Kungl. Maj. ts proposition nr 43 år 1965

beaktar emellertid inte de kostnadsolikheter som finns mellan kommuner­ na inom ett och samma område. Kommunernas spridning i kostnads- och uldebiteringshänseende även inom samma landsdel är emellertid enligt un­ dersökningar som kommittén utfört mycket stor. Om dessa olikheter skall kunna beaktas måste enligt kommitténs mening till det allmänna systemet fogas någon eller några faktorer medelst vilka bidragsgivningen kan yt­ terligare differentieras. Kommittén erinrar i detta sammanhang om ett ut­ talande av allmänna statsbidragsutredningen (SOU 1952: 44) att det måste anses lika betogat att vid fördelningen av bidraget ta hänsyn till utgiftshöjande lörhållanden som till olikställighet i fråga om skattekraften. Ut­ redningen hade bl. a. framhållit att det fanns skäl beakta klimatiska för­ hållanden, belolkningens struktur, bebyggelsetäthet samt förekommande tätorters storlek och struktur. Skatteunderlagsgraderingen utjämnade bris­ terna på den kommunala budgetens inkomstsida för de i skatteunderlagsavseende sämst ställda kommunerna men reglerade inte skillnaderna på ut­ giftssidan. Skatteutjämningskommittén understryker att det givelvis skulle vara en fördel om bidragen i skatteutjämnande syfte kunde differentieras en­ bart medelst objektivt fastställbara faktorer utanför kommunalt inflytan­ de. Kommittén har därför i första hand inriktat sina undersökningar på att linna någon eller några sådana faktorer som på ett tillfredsställande sätt kompletterar verkningarna av skattekraftsfaktorn. Från skatteutjämningssynpunkt skulle givetvis, säger kommittén, det bästa resultatet vinnas om man kunde tinna en faktor som ensam eller i kombination med någon yt­ terligare faktor beaktar alla kostnadsskillnader som ligger utanför kom­ munernas inflytande. På grund av den kommunala verksamhetens mångskiltande karaktär är emellertid detta inte möjligt. Kommittén har därför begränsat sina undersökningar till områden där kostnadsskillnaderna kom­ munerna emellan är mest framträdande, nämligen undervisnings- och bildningsverksamheten, socialvården och den verksamhet som är förbunden med tätorten. Skol utgifterna är, framhåller kommittén, praktiskt taget i alla kommu­ ner den största posten på den kommunala budgetens utgiftssida. Utgifterna per elev är till töljd av flera samverkande omständigheter genomgående högre på landsbygden än i städerna. Särskilt är det enligt undersökningar som kommittén gjort kostnaderna för det obligatoriska skolväsendet som orsakar stora utdebiteringsskillnader mellan kommunerna. Det har därför framstått som angeläget för kommittén att undersöka möjligheterna att i bidragssystemet inarbeta en faktor som tar hänsyn till kommunernas kostnader för denna verksamhetsgren. Kommittén framhåller i detta sam­ manhang bl. a. följande. En kommuns kostnader för den obligatoriska skolan bestämmes i hög grad av antalet elever och klassavdelningar. Det kan därför antas att fak­

Kungl. Maj.ts proposition nr 4 3 är 1965 23

torer som är uttryck för antalet elever eller antalet klassavdelningar i för­ hållande till folkmängden eller för båda dessa förhållanden kan bidra till den önskade nyanseringen av bidragsgivningen. En avgjord fördel är att båda faktorerna är objektivt mätbara och ligger utanför kommunal på­ verkan. För att faktorerna skall vara användbara i skatteutjämningssystemet fordras emellertid att en sådan samvariation mellan dem och kostnader­ na kan konstateras att faktorerna —- eller endera av dem — om de insättes i bidragssystemet medverkar till en utjämning kommunerna emellan av ifrågavarande kostnader. Den undersökning av nämnda faktorer som skatteutjämningskommittén utfört har emellertid gett vid handen att desamma inte synes lämpliga att infoga som utgiftsfaktorer i systemet. Grundförutsättningen härför, samvariationen mellan faktorerna och kostnaderna, saknas. Förklaringarna härtill är flera. Störst betydelse torde f. n. den omständigheten ha att den nioåriga grundskolan genomförts i mycket olika utsträckning i skilda kom­ muner. Men även den olikhet som råder i fråga om skolmåltider spelar en­ ligt kommitténs undersökningar en betydande roll och torde delvis förklara bristen på samvariation. Kommittén pekar i detta sammanhang på att en faktor som hämtas från ett enda verksamhetsområde rimligen inte kan bidra till att utjämna utdebiteringsskillnader som har sin grund i annan verksamhet. Då kommit­ tén inte har lyckats finna en godtagbar fördelningsfaktor inom skolväsen­ dets område, den verksamhet som väger tyngst i kommunernas budget, har kommittén ansett det vara ofrånkomligt att söka en utgitlstaktor av annat slag, en faktor som inte är knuten till endast ett visst kommunalt verk­ samhetsområde men som ändå har förmågan att upptånga föreliggande mera betydande olikheter i kostnadsavseende. Kommittén har därför undersökt om det på befolkningsstrukturens om­ råde finns någon faktor som är lämplig att infoga i ett bidragssystem i skatteutjämnande syfte. Befolkningens sammansättning påverkar, framhåller kommittén, inte endast skattekraften utan även kommunens utgifts­ sida. Om sålunda en kommun har ett relativt sett större antal ungdomar och åldringar än en annan, i övrigt likställd kommun, påverkar detta kost­ nadsläget så att utdebiteringen vid samma standard i båda kommunerna blir högre i den förra än i den senare. Närmast till hands ligger enligt kom­ mitténs uppfattning att söka en faktor som direkt beaktar befolknings­ strukturen. I första hand har kommittén sökt finna en lämplig anknytning av bi­ dragssystemet till förhållandena på ungdomssidan. Kommittén anför bl. a. följande. Det förhållande som då främst kommer i åtanke är antalet ungdomar i relation till kommunens totalbefolkning. Med en sådan laktor skulle vid bidragsgivningen hänsyn tas till kostnaderna inte endast lör den obligato­ riska skolan utan även för yrkesundervisning och gymnasieundervisning.

24 Kungl. Maj.ts proposition nr 43 år 1965

Men även kostnadsolikheterna på andra områden skulle beaktas genom en sådan faktor, såsom kostnaderna för barn- och ungdomsvård. Av stor betydelse vid en bedömning av en faktor av denna art är, säger kommittén, att den är objektivt fastställbar och inte kan påverkas av kom­ munerna och att den har den fördelen att den fångar upp kommunernas kostnader på ett mycket stort verksamhetsfält. Eftersom faktorn från dessa synpunkter är fullt godtagbar synes enligt kommitténs mening avgörande för bedömningen av faktorns användbarhet i ett allmänt skatteutjämnande bidragssystem närmast bli om den ger ett från skatteutjämningssynpunkt acceptabelt resultat. Av kommittén företagna undersökningar visar emeller­ tid att detta inte är fallet. Kommittén anför härom följande. Sålunda är det med systemet i fråga inte möjligt att i önskvärd utsträck­ ning sänka vissa städers utdebiteringar, beroende på det där relativt sett låga antalet ungdomar. Så är exempelvis fallet med Eskilstuna, Örebro och Gävle vilka samtliga har höga kommunala utdebiteringar och skattekraft över genomsnittet i riket. Systemet leder därför inte till någon sänkning av utde­ biteringarna i sådana fall. Detta gäller även vissa städer med ett ungdomsantal som ligger vid eller över genomsnittet i riket, exempelvis Borås, Väs­ terås, Mjölby, Avesta och Umeå. Inte heller beträffande köpingarna före­ faller det vara möjligt att nå ett från skatteutjämningssynpunkt tillfreds­ ställande resultat, trots att dessa nästan genomgående har ett relativt antal ungdomar som överstiger genomsnittet, i ett par undersökta fall med t. o. m. mer än 4 procentenheter. Beträffande landskommunerna i Götaland och Svealand synes bidragssystemet i fråga däremot ha en god skatteutjämnande effekt; endast i något enstaka fall skulle utdebiteringen kvarligga på en särskilt hög nivå. Beträffande vissa kommuner i Norrland torde resultatet emellertid inte vara acceptabelt. Flera kommuner skulle få endast otill­ räckliga nedsättningar av sina utdebiteringar, i något fall skulle en höjd utdebitering i förhållande till nuläget komma i fråga. Trots de teoretiska möjligheterna att variera ett bidragssystem, som uPPbyggs på grundval av en skattekraftsfaktor och en utgiftsfaktor av an­ given art, synes det alltså inte vara möjligt att med ett sådant system nå ett från skatteutjämningssynpunkt tillfredsställande resultat. Fråga uppkommer då, säger kommittén, om det går att knyta någon ytterligare taktor till systemet, en faktor som fångar upp kostnader på kommunala verksamhetsområden utanför ungdomsverksamheten, och på så sätt nå den önskade skatteutjämningseffekten. Som kompletterande taktor har kommittén ansett en utgiftsfaktor som bygger på relativa antalet åldringar ligga närmast till hands att undersöka. Genom faktorer som tar hänsyn till såväl relativa antalet ungdomar som relativa antalet åldringar synes nämligen den helt övervägande delen av de kostnader som de inte förvärvsarbetande befolkningsgrupperna orsakar kunna fångas upp. Kom­ mittén framhåller i detta sammanhang bl. a. följande. Kommitténs undersökningar har visat att stora olikheter föreligger mel­ lan kommunerna i fråga om kostnader för åldringsvård. Huvudparten av kommunernas kostnader i detta hänseende avser folkpensionering, kommu­

Kungl. Maj.ts proposition nr 43 år 1965

nala bostadstillägg och ålderdomshem. Kommittén har emellertid funnit att inte heller relativa antalet åldringar kan användas som lordelmngsfaktor i det tänkta bidragssystemet, vare sig som ensam utgiftsfaktor eller som komplement till en faktor som bygger på relativa antalet ungdomar. Skalen härtill är främst att kommunernas kostnader inte bestäms endast av an­ talet åldringar. Även andra omständigheter spelar en mycket väsentlig roll, såsom åldringarnas ekonomiska förhållanden samt storleken av ut­ gående bostadstillägg och omfattningen av andra kommunala anordningar för att tillgodose föreliggande vårdbehov. Härtill kommer en omständighet av avgörande betydelse i detta sammanhang, nämligen att utgiftsfaktorn i fråga enligt kommitténs undersökningar inte tillgodoser de kommuner som i första hand är i behov av bidrag. Tvärtom skulle faktorn forskjuta bidragsgivningen till fördel för kommuner med låg eller måttlig utdebitering. Av ett allmänt skatteutjämnande bidragssystem synes enligt kommitténs mening böra krävas att vid bidragens fördelning hänsyn tas till de sär­ skilda tätortskostnaderna. Vissa förvaltningsgrenar — fastighetsförvalt­ ning, planerings- och anläggningsverksamhet samt hälso- och sjukvård — visar stigande kostnader med ökande tätortsgrad såväl per skattekrona som per "invånare. Detta förhållande kan synas motivera, framhåller kom­ mittén, att den ifrågavarande bidragsgivningen på något sätt anknytes till tätortsgraden, t. ex. så att denna används som differentieringsfaktor i syste-

m En undersökning som utförts av kommittén visar emellertid att en an­ knytning till bidragssystemet av tätortsgraden som utgiftsfaktor inte skulle medföra en tillfredsställande skatteutjämning. Tätortsfaktorn kan — bl. a. därför att begreppet tätortsgrad inte tar hänsyn till i vilken grad tatortsbehov är tillgodosedda — inte differentiera bidragsgivningen till städerna sa att en utjämning av skattetrycket uppnås. Faktorn är också utan betydelse för Norrlandskommunerna. Eftersom sålunda varken relativa antalet ungdomar eller relativa antalet åldringar enligt kommitténs undersökningar visat sig var for sig eller i törening godtagbara som ut giftsfaktorer i bidragssystemet, nödgas kom­ mittén konstatera att någon i systemet användbar utgiftsfaktor med direkt anknytning till befolkningsstrukturen inte stått att finna. Inte heller tatortsgraden är användbar. Andra vägar att nå den önskade ytterligare diffe­ rentieringen av bidragsgivningen måste därför prövas.

Med hänsyn till vad sålunda förekommit har kommittén ansett sig böra överväga om det inte är möjligt att vid bidragsgivningen utgå — förutom från tillgången på skattekraft — från det faktiska skattetrycket sådant detta kommer till uttryck i den sammanlagda kommunala utdebiteringen. Kommittén anför på denna punkt bl. a. följande.

Kungl. Maj. ts proposition nr 43 år 1965

Ett så uppbyggt system har tidigare iute ansetts godtagbart. Det har sagts att kommunerna därigenom skulle lockas till misshushållning och uppmuntras till eu inte motiverad ökning av den kommunala verksam­ heten. Utrymme skulle lämnas åt kommunerna att lita till statsbidragsinedel även för kostnader över vilkas storlek de själva kan råda. De kom­ muner som ligger under den för rätt till bidrag fastställda gränsen skulle lockas att genom utgifts- och skattehöjningar söka komma över densam­ ma. Man skulle, har det påståtts, motverka kommunernas intresse av spar­ samhet. För att bevara kommunernas ansvarskänsla borde därför undvi­ kas att i storre utsträckning grunda bidragsgivningen på de kommunala utgilterna. Enligt skatteutjämningskommitténs uppfattning kan emellertid ifråga­ sattas om de nämnda invändningarna bör tillmätas avgörande vikt. Kom­ mittén anför:

Till en början må understrykas att större delen av den kommunala verkenlhll vTder?6/ Uppglfftefy som ,är obligatoriska eller av den natur att de enligt vedertagen uppfattning ar att anse som ofrånkomliga kommunala uppgifter. For fullgörandet av dessa uppgifter tas en så stor del av kommu­ nernas ekonomiska resurser i anspråk att det reella utrymmet för den rent friviHiga kommunala verksamheten är starkt begränsat. Praktiska och poli- Uska hänsyn till kommunens egna skattebetalare väger tungt i detta sam­ manhang. Om darfor utgiftsfaktorn utformas så att den inte ger komrnutSai°kade SiaÄdrag,med mindre kommunerna belastar sina egna skattebetalare med hojd utdebitering, torde risken inte vara stor att kommunerna på grund av möjligheterna till statsbidrag skall påta sig uppgifter som kan bedömas som opåkallade. Erfarenheterna av skatteersättnhXen i anledning av 19o7 års ortsavdragsreform synes också visa att inte ens så­ dana kommuner som uppbär ifrågavarande skatteersättning fram till 1965 höinhilar ST ä;?’HSåvit\kan bedömas’ sakligt motiverade utdebiteringsrlnU K a 1l* dessa kommuner Skulle ha kunnat utnyttja de nuvaiande bidragsbes ammelserna till att hålla en hög utdebitering under de ar da skatteersattningen varit som störst. Det har sagts att den kanske allvarligaste bristen hos ett allmänt bidra^suWehTt S°m b\S^r dlfferentieringen av bidragen på kommunernas faktiska utdebitering skulle vara att ett sådant system kan locka till ökad kommu­ nal verksamhet Det bor emellertid, vilket även allmänna statsbidragsutredmngen framhållit, ligga i statens intresse att stimulera kommunerna att Sden^erMnn T**”?* *"•"»*> verksamhet de utan den erhållna stimulansen kanske inte skulle påta sig. Svårigheten 1m-

f- i att utforma bidragssystemet så att det inte stimulerar till verksamhet

dar denna uppenbarligen antingen inte är erforderlig eller kan betecknas som liggande avsevärt över det normala. ueiecknas niifrtSattTSarna ffÖr den kommunala verksamheten liksom uppfattninöen om vilka uppgifter som skall handhas av kommunerna varieradfrån

kommun till kommun. Detta leder till olikheter i den kommun"sam-

nas höidmEtt bidrag ’^r,ktning’ Kolikheter som påverkar utdebiteringar­ nas nöjd. Ett bidragssystem som beaktar olikheter i faktisk utdebitering

och som ger storre bidrag ju högre utdebiteringen är utjämnar ten o7^

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965

heter i kostnadshänseende, som är orsakade av högre standard an författ­ ningarna föreskriver eller som eljest är högre än som kan anses nonmi . Från principiella synpunkter kan hävdas att en sådan »oyerstandard» bor­ de finansieras helt av kommunens egna skattebetalare. I praktiken torde det emellertid inte vara möjligt att vid en schablonmässig bidragsgivning, som delvis bestämmes av den faktiska utdebiteringen, utesluta en kom­ mun från bidrag under hänvisning till att kommunen håller en tor hog standard. Det är visserligen ostridigt, understryker kommittén, att olikheter törekommer i den kommunala standarden men det är enligt kommitténs upp­ fattning inte möjligt att på ett godtagbart sätt ange vad som ar onodiga eller nödvändiga utgifter. Invändningarna mot ett bidragssystem som inte beak­ tar dessa olikheter förlorar dock enligt kommitténs mening avsevärt i styrka när de vägs mot det förhållandet att en utgiftsfaktor, som direkt anknyter till utdebiteringens höjd, är ett praktiskt och lätthanterligt medel att astadkomma den sökta ytterligare differentieringen av bidragsgivningen. Om där­ jämte den faktiska utdebiteringens betydelse i systemet begransas sa att den bidragsmottagande kommunen i princip får bära en inte oväsentlig del ai kostnaden för den utövade verksamheten torde en garanti kunna erhållas mot opåkallade utgiftsökningar i syfte att få ökat statsbidrag. Beträffande fördelarna hos ett bidragssystem som direkt beaktar kommu­ nernas faktiska utdebitering framhåller kommittén särskilt att det möjlig­ gör att beakta kostnaderna inom alla de kommunala verksamhetsområdena så snart utdebiteringen överstiger viss nivå. Kommittén fortsätter: Härigenom erhålles det från skatteutjämningssynpunkt basta resultatet. Varie hög utdebileringssats sänks oavsett orsaken till densamma, vilket inte är möjligt med ett system som tar hänsyn endast till kostnaderna inom ett eller ett par verksamhetsfält. Ingen kommun med hog utdebiteringssats ute­ stängs från bidragsgivning. Systemet gör det sålunda möjligt att fånga upp tätortskommunernas speciella kostnader, vilket inte synes kunna ske med något annat system. Även glesbygdskommunernas särskilda kostnader be­ aktas. En tillfredsställande lösning av skatteutjämningsproblemet torde tor glesbygdskommunernas del inte vara möjlig att åstadkomma genom en all­ män bidragsgivning, såvida bidragssystemet inte utformas efter den har dis­ kuterade linjen. Detta torde för övrigt gälla varje kommun som beredes svå­ righeter på grund av den pågående befolkningsomflyttningen. Att ett bi­ dragssystem beaktar dessa kommuners speciella svårigheter måste anses vara särskilt värdefullt. 1 detta sammanhang förtjänar uppmärksammas, tortsatter skatteutjämningskommittén, att kommittén för näringslivets lokalisering i sitt betän­ kande »Aktiv lokaliseringspolitik» (SOU 1%3: 58) anser att ett bidragssys­ tem synes böra övervägas som tar hänsyn till både bristen på skatteunderlag och hög kommunal utdebitering. Som skäl för denna sin ståndpunkt åbe­ ropar lokaliseringskommittén att nuvarande bidragssystem är otillräckligt för att åstadkomma den nivellering av de kommunala skattesatserna som

28 Kungl. Maj. ts proposition nr 43 år 1965

också med hänsyn till de lokaliseringspolitiska önskemålen är angelägen. Det gällande systemet möjliggör inte ett effektivt stöd till kommuner som på grund av strukturella förändringar inom näringslivet med följdverkningar i form av minskad sysselsättning och befolkningsomflyttning har finansieringssvårigheter. Även länsutredningen för Jämtlands län tar i sitt betän­ kande »Befolkningsutveckling och näringsliv i Jämtlands län» (SOU 1963: 45) upp förevarande problem till granskning. Enligt utredningens uppfatt­ ning räcker det inte med att enbart utjämna skattekraften för att förbättra den kommunala ekonomin i Jämtlands län utan en viss kompensation för olikheter i de kommunala utgifterna per invånare är också nödvändig. Mot den angivna bakgrunden synes enligt skatteutjämningskommitténs mening riskerna för att en bidragsgivning som bygger bland annat på den taktiska utdebiteringen skall missbrukas vara obetydliga. Under alla för­ hållanden måste dessa risker tillmätas väsentligt mindre betydelse än de av­ görande fördelar som står att vinna genom ett så utformat bidragssystem. Under åberopande av vad kommittén sålunda anfört föreslår kommittén alt den faktiska utdebiteringen över en viss nivå skall ingå som en utgifts­ tak tor i det allmänna skatteutjämnande bidragssystemet. Denna faktor be­ nämnes av kommittén utdebiteringsfaktorn. På i huvudsak nu nämnda grunder föreslår kommittén att bidragssystemet uPPh3rggs pa två huvudfaktorer. Av dessa skall den ena — skattekraftsfaktorn — ge ett skatteunderlagstillskott vid brist på skattekraft, dvs. när kom­ munens skattekraft understiger en viss nivå, skattekraftsgränsen, och den andra utgiftsfaktorn — utlösa ett sådant bidrag vid hög utdebitering, dvs. nar kommunens totala utdebitering för allmän kommunalskatt överstiger en viss nivå, utdebiteringsgränsen. Tillskottet av skatteunderlag skall delta i den kommunala utdebiteringen på samma sätt som kommunens eget skatte­ underlag enligt taxering. Skatteutjämningsbidraget skall motsvara produk­ ten av tillskottet och kommunens egen utdebitering. Bidraget vid hög utdebi­ tering skall utgöra produkten av kommunens totala skatteunderlag, skatteunderlagstillskottet alltså inräknat, och en viss andel av den del av utde­ biteringen som överskjuter utdebiteringsgränsen.

3.2 Remissyttrandena

Remissinstanserna är allmänt eniga om behovet av eu bidrags­ givning i allmänt skatte utjämnande syfte. Från några håll understryker man detta särskilt. Sålunda framhåller LO att struktur­ omvandlingen av vårt näringsliv skapar för många kommuner med vikan­ de befolkningsunderlag svårlösta sociala och ekonomiska problem. Samtidigt som skattekraften avtar kvarstår behovet att upprusta de kommunala ser­ viceanläggningarna för den kvarvarande befolkningen. Standardhöjningen, som är resultatet av en ökad produktion, kommer delvis att tas ut i form av

Kungl. Maj.ts proposition nr 43 år 1965

förbättrad samhällelig service. Denna förbättring bör enligt LO:s mening komma alla invånare till del. Det blir därför nödvändigt att även skattevägen åstadkomma en sådan fördelning. LO:s ställningstagande till kommitténs allmänna målsättning att skapa skatteutjämning mellan kommunerna säger sig LO uppfatta inte som en näringspolitisk fråga utan som en social rättvisefråga i syfte att dels ge en fullgod samhällsservice åt alla invånare, dels fördela dessa kostnader sa jämnt som möjligt. Den aktiva strukturomdanande näringspolitiken, som LO stöder, har enligt LO ett vidare syfte, nämligen att genom snabb ekono­ misk expansion och full sysselsättning möjliggöra en välståndsstegnng jämnt fördelad bland alla människor i landet. Vissa andra remissinstanser framför liknande synpunkter. TCO under­ stryker att näringslivets koncentration till vissa expansiva regioner ställer de kommuner som avfolkas inför mycket stora problem. Man bär ungdomar­ na kvar så länge de går i skola och drar kostnader för kommunerna. Den yrkesverksamma tiden och produktiva insatsen kommer sedan andra kom­ muner till godo. Samtidigt har utflyttningsområden och utflyttningskommuner en hog andel åldringar, till vilkas försörjning kommunerna måste lämna ett betydande stöd. Eftersom samtidigt huvuddelen av den kommu­ nala verksamheten består i fullgörande av uppgifter som ålagts och ofta i detalj reglerats av staten är det enligt TCO rimligt att man minskar skill­ naderna mellan kommunerna i fråga om ekonomiska påfrestningar på grund av obligatoriska uppgifter, samtidigt som man ökar deras möjlighet att fa utrymme också för verksamhet som vilar på frivillighetens grund. Med ett enda undantag, stadsfullmäktige i Göteborg, har remissinstanser­ na godtagit den av kommittén föreslagna principiella uppbygg­ naden av bidragssystemet. Man har i regel funnit att systemet är enkelt och lättillämpligt samt att det tillgodoser rimliga krav på rättvisa vid fördel­ ning av utgående bidrag. Enligt Svenska kommunförbundet är de av kommittén åberopade skälen för det föreslagna bidragssystemet övertygande. De skilda bidragsfaktorerna ingår i systemet på sådant sätt att de tillsammans utgör ett så långt möjligt objektivt mått på kommunernas behov av skatteutjämningsbidrag. Några opåkallade utgiftsökningar i syfte att få ökat statsbidrag behöver inte befaras. Den enskilda kommunen kan nämligen inte påverka skatteutjämningsbidragets storlek utan att samtidigt belasta de egna skattebeta­ larna med högre utdebitering. Härtill kommer att på grund av bidragets konstruktion bidrag inte utgår för nya utgifter under det forsta året. Riksrevisionsverket framhåller alt det föreslagna systemet har avsevär­ da fördelar. I tekniskt hänseende har förslaget utformats som ett till stor del automatiskt fungerande bidragssystem med hög clasticitet, ägnat att ge värdebeständighet och betydelsefull standardföljsamhet hos de bidrag sy­ stemet utlöser. Det synes därjämte ge goda möjligheter att påverka såväl

30 Kungl. Maj:ts proposition nr 4 3 år 1965

bidragsgivningens omfattning som bidragssummornas fördelning mellan kommunerna efter de riktlinjer som vid varje särskild tidpunkt anses på­ kallat. Centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden påpekar att systemet ge­ nom sin principiella utformning synes kunna bli ett medel som kan använ­ das vid avvägningen av den statliga bidragsgivningen överhuvudtaget. Det föreslagna systemet torde bland annat kunna komma att underlätta genom­ förandet av blivande reformer på skattelagstiftningens område. Det kan sålunda kompensera kommuner, som vid ändrad skattelagstiftning drab­ bas av inkomstbortfall. Kammarrätten framför en liknande uppfattning. Givetvis ar det möjligt, anser länsstyrelsen i Malmöhus län, att genom ett mer eller mindre komplicerat system fastställa beräkningsgrunder för skatteutjämmngen vilka måhända skulle ge mer rättvisande resultat än som kan uppnås genom att använda den schablonmetod som anvisas av kommittén. De framlagda undersökningarna torde enligt länsstyrelsens mening på ett fullt tillfredsställande sätt visa att den synnerligen enkla schablonmetod som föreslås av kommittén i vart fall från teknisk synpunkt tillfredsställer de krav som kan ställas på önskemålet att erhålla objekti­ va graderingsnormer. Länsstyrelsen framhåller vidare att kommunerna i teorin visserligen har möjligheter att genom kommunala utgifter öka den kommunala utdebiteringen för att därigenom erhålla bidrag, men att i prak­ tiken dylika åtgärder inte är sannolika. De kommunala utgifterna och de darav avhängiga utdebiteringarna beror i stället på de ekonomiska krav i all­ mänhet som ställs på kommunerna. Ett avskiljande av vissa kommunala utgifter torde endast komplicera förfarandet utan att därigenom några vä­ sentliga vinster uppnås. Beträffande skattekraf tsfaktorn framhåller Svenska stads­ förbundet att allmän enighet torde råda om att skattekraften är en objek­ tiv och praktiskt användbar mätare på en kommuns ekonomiska förutsätt­ ningar och primära bidragsbehov. Liknande synpunkter anläggs av Svenska kommunförbundet samt länsstyrelserna i Stockholms och Östergötlands län. I ett par fall har vissa betänkligheter anförts mot att anknyta bidragsgiv­ ningen till den taktiska utdebiteringen. Att låta denna ut­ göra bidragsfaktor är ju också i någon mån en nyhet, även om en sådan utformning av systemet visar viss överensstämmelse med bidragsgivningen enligt gällande skattelindringsförordning. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anmärker sålunda att i det före­ slagna bidragssystemet saknas en regel som ger möjlighet att vid bidrags­ givningen beakta förhållandet att en särskilt hög utdebitering beror på miss­ hushållning med kommunala medel eller bristande effektivitet i den kom­ munala förvaltningen. Det kan inte anses strida mot den kommunala självstyrelsens princip om staten vid utdelning av skatteutjämningsbidrag

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965 31

skulle ingå i sakprövning av de kommunala utgifterna. Länsstyrelsen ifrå­ gasätter om inte en allsidig prövning av skatteutjämningsfrågan skulle kräva att ett slags normalstat konstruerades, där alla de faktorer som anses böra spela in ges sin vederbörliga tyngd. Skattelindringsbehovet skulle se­ dan bedömas på grundval av en jämförelse mellan det verkliga och det teo­ retiska utgiftsbehovet. Länsstyrelsen gör vidare gällande att i systemet inte byggts in någon faktor som ger uttryck för den föränderlighet som i dag präglar förhål­ landena i många kommuner. Avfolkningskommunerna drabbas av sär­ skilda kostnader på grund av svårigheterna att krympa verksamheten eller att ta vård om de kvarvarande åldringarna. Även tillväxtkommunerna får merkostnader som är ofrånkomliga och kanske vida överträffar de inkomst­ ökningar som följer med expansionen. Tvånget att i betydande omfattning finansiera investeringar med skattemedel kan också spela in. Länsstyrelsen hänvisar därjämte till ett yttrande av stadsfullmäktige i Göteborg, vari ut­ talas att den föreslagna bidragsformen inte är lämplig från principiell syn­ punkt. Länsstyrelsen tillstyrker emellertid kommitténs förslag i princip och framhåller »att det som en provisorisk lösning har stora förtjänster». Länsstyrelsen i Stockholms län påtalar de risker för en inte motiverad ökning av den kommunala verksamheten och för ett minskat kommunalt intresse för sparsamhet som anknytningen av bidragsgivningen till den faktiska utdebiteringen kan innebära. Länsstyrelsen godtar dock i princip en bidragsgivning som bygger på den faktiska utdebiteringen. Om bland kommunernas utgifter ingår kostnader för anstalter, som inte varit påkallade av trängande behov, eller andra utgifter, som är avsevärt högre än nödvändigt, skall enligt skattelindringsförordningen tas i beräk­ ning endast den utdebitering som skulle ha erfordrats om dylika utgifter inte medräknats vid utdebiteringens fastställande. Länsstyrelsen i Gävle­ borgs län påpekar att någon sådan spärr inte medtagits i kommitténs för­ slag. Särskilt med hänsyn till tendensen till undan för undan ökad utdebi­ tering förefaller det enligt länsstyrelsens mening orättvist att staten, dvs. i sista hand alla rikets skattebetalare till statsverket, skall bidraga till skattelindring åt kommuner vilka inte ställer sig former och andemening i kommunallagarnas bestämmelser om kommunal beskattningsrätt till efter­ rättelse. Möjligen kunde man tänka sig någon form av schablonmässig re­ duktion, t. ex. att reducera skatteutjämningsbidraget vid hög utdebitering till hälften av den regelmässiga, därest anledning till anmärkning före­ kommit i nämnda avseenden. Även länsstyrelsen i Älvsborgs län hyser vissa betänkligheter och anser att det kan antas att det föreslagna systemet kommer att medföra en inte önskvärd förhöjande effekt av utdebiteringssatserna. Det kan därför disku­ teras om inte t. ex. skattefinansieringen av kommunernas investeringar bor­ de granskas särskilt. Länsstyrelsen säger sig emellertid inte vilja yrka på en

32 Kungl. Maj. ts proposition nr 43 år 1965

sådan kontroll. En liknande synpunkt framföres av skattelindringsnämn den. Nämnden beklagar att kommitténs strävande att finna en mera kvali­ ficerad fördelningsfaktor än den faktiska utdebiteringen inte krönts med framgång. Även om det odifferentierade kommunala skattetrycket icke ter sig som någon helt tillförlitlig rättvisenorm vid bedömandet av det kommunala bidragsbehovet får det måhända accepteras som en lösning i brist på nå­ got bättre. Kommitténs belysning av den gemensamma effekten av de båda komponenterna tyder på att den utjämnande verkan av det dubbla syste­ met är tillfredsställande hög. Med hänsyn härtill anser nämnden även den föreslagna formen för utjämningsbidrag vid s. k. hög utdebitering böra tills vidare godtas som riktlinje. Enligt skattelindringsnämnden förtjänar övervägas om inte i författ­ ningen om skatteutjämningsbidrag bör inrymmas någon möjlighet att ingxipa mot ytterlighetsfall av avvikelser från vad som nu anses vara ordinär kommunal lånepraxis. Man torde därvid i praktiken kunna förutsätta en obenägenhet hos länsstyrelser att ingripa, och skulle ingripanden någon gång ske i oträngt mål, kan detta ju besvärsvägen snabbt rättas av Kungl. Maj .t. Enbart existensen av en dylik regel kunde ha en gynnsam förebyg­ gande verkan. 1 några j-ttianden tar man upp trågan om det föreslagna bidrags­ systemets inverkan på den nya kommu nindelningsreforme n. Länsstyrelsen i Kopparbergs län framhåller att det är angeläget att spörs­ målet om kommunindelningsreformen beaktas vid utformningen av ett framtida skatteutjämningsbidrag. Genom den kommunala indelningsreformen väntas, säger länsstyrelsen, en utjämning ske mellan kommuner med olika ekonomisk bärkraft eller skattekraft. Eftersom sammanläggningai av kommuner är en helt frivillig angelägenhet kan den föreslagna ut­ jämningen av kommunernas ekonomiska bärkraft väntas dra ut kommun­ indelningsreformen över ganska lång tidrymd. Länsstyrelsen fortsätter: Genom att ett betydande mått av automatik är inbyggt i det föreslagna skatteutjämningssystemet finns uppenbart risk för att detsamma ytterligare förlänger kommunsaminanläggningsprocessen. Utgående kompensation^ för bristande skattekraft kan väntas minska intresset för ett snabbt samgåen­ de hos berörda kommuner. Det kan därför inte bortses från att utredningens skatteutjämningsförslag i vissa hänseenden kan få ett kommunblocksref ormen direkt motverkande syfte. Länsstyrelsen finner det vara olyckligt om förslaget till kommunal skatteutjämning får en sådan effekt. Även länsstyrelsen i Älvsborgs län har uppmärksammat den betydelse en bidragsgivning i skatteutjämnande syfte kan få i fråga om kommunin­ delningsreformen. Länsstyrelsen tillstyrker kommitténs förslag men förut­ sätter att bestämmelserna utformas så, att de inte kommer att försvåra kommunreformen genom att det till följd av skatteutjämningsbidrag blir ekonomiskt ofördelaktigt att ingå i större kommunala enheter.

Kungl. Maj.ts proposition nr *3 år 1965

Enligt SACO bör ett frivilligt avstående från en rationell kommunindel­ ning medföra ett ekonomiskt ansvar på så sätt att det samre skatteunder­ laget och den högre utdebiteringen inte automatiskt skall beaktas vid be­ viljandet av statsbidrag.

3.3 Departementschefen

Olikheter i skattekraft och medelsbehov leder till stora skillnader kommu­ nerna emellan i fråga om kommunal samhällsservice och kommunala utdebiteringssatser. Detta är uppenbarligen ett missförhållande som så långt möjligt måste undanröjas. Intresset för frågan om den kommunala skatteutjamningen kan också följas långt tillbaka i tiden. Problemet har efter hand kommit att tillhöra de skattefrågor som tilldragit sig en allt större uppmar samhet. Det har emellertid visat sig mycket svårlöst. Jag erinrar om de åt­ gärder av skilda slag som vidtagits vid olika tidpunkter och som bl. a. leder till att de ekonomiska olikheterna mellan kommunerna utjämnas: ändrad kommunindelning, omflyttning av huvudmannaskap för vissa verksam­ hetsgrenar från primärkommuner till landstingskommuner eller staten och lokaliseringspolitiska åtgärder. Dessa åtgärder torde emellertid inte ens på längre sikt helt kunna lösa problemet. Inte heller har den eftersträvade utjämningen kunnat nås genom den hittillsvarande statsbidragsgivningen till kommunerna. Detta förhållande föranledde att 1958 års skatteutjainningskommitté tillkallades. 1 direktiven för kommitténs arbete nämnde jag att man i diskussionerna rörande den kommunala skatteutjämningen brukat framhålla att en skatte­ utjämning skulle kunna uppnås genom en annan fördelning an den nu gäl­ lande av beskattningsföremålen mellan kommunerna eller genom en vidgad beskattning för gemensamt kommunalt ändamål. Kommittén har övervägt om man på dessa vägar skulle kunna lösa förevarande problem men inte funnit dem framkomliga. Kommitténs ståndpunkt har närmast dikterats a\ det förhållandet att enligt undersökningar som kommittén utfört verkning­ arna av åtgärderna från skatteutjämningssynpunkt är ovissa eller betydel-

Jag har liksom de remissmyndigheter som yttrat sig i detta hanseende funnit kommitténs ståndpunkt väl underbyggd. Eu lösning av skatteutjamningsproblemet efter dessa linjer synes inte möjlig. Till kommitténs uppdrag hörde att ompröva grunderna för de skatteunderlagsgraderade statsbidragen och kommunbidragen. Dessa bidrag har bl. a. genom kommunernas stigande skattekraft i hög grad förlorat sin skatteutjämnande effekt. Ett återställande av denna effekt skulle enligt vad i olika sammanhang hävdats verksamt bidra till att minska skillnaderna i skatte­ tryck. Kommittén anser emellertid att en uppräkning av de speciella bidragen inte kan lösa skatteutjämningsproblemet. Detta beror i främsta rummet pa 2 llihang till riksdagens protokoll 1965. 1 samt. .Vr 4S

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965

att eu bidragsgivning till speciella verksamhetsgrenar utjämnar endast del skattetryck som föranleds av kostnaderna för dessa grenar, medan de be­ tydande ojämnheter i skattetrycket som orsakas av den Övriga verksamhe­ ten kvarstår. För att skattetrycket skall kunna utjämnas också i sistnämn­ da hanseende måste enligt kommitténs uppfattning statsbidragsgivningen utvidgas till att omfatta alla de kommunala verksamhetsgrenarna. Denna uppfattning delas av de remissinstanser som yttrat sig på denna punkt I remissyttrandena framhålles från flera håll att en bidragsgivning i allmänt skatteutjämnande syfte under senare tid blivit alltmera angelägen till följd av den pågående befolkningsomflyttningen med de svårigheter som denna skapar för såväl avflyttnings- som inflyttningskommunerna. Liksom kom­ mittén och remissinstanserna finner jag det inte möjligt att lösa skatteutjammngsproblemet genom att uppräkna nu utgående speciella bidrag. Ett generellt skatteutjämningsbidrag synes nödvändigt. Såsom från LO:s sida understrukits ar skatteutjämningsfrågan i mycket hög grad en fråga om social rättvisa, en fråga om att möjliggöra en jämn välståndsstegring med en så jamn fördelning av kostnaderna som möjligt. Jag ansluter mig därför till kommitténs uppfattning att skatteutjämningsproblemet bör så långt möjligt losas genom en bidragsgivning i allmänt skatteutjämnande syfte. Det föreslagna bidragssystemet är uppbyggt så att det dels garanterar kommunerna en viss skattekraft, dels ger bidrag vid hög utdebitering, dvs. nar de sammanlagda utdebiteringssatserna för allmän kommunalskatt i kom­ munen överstiger medelutdebiteringen i riket. Remissmyndigheterna bär med ett enda undantag godtagit denna principiella uppbyggnad av syste­ met. Nastan genomgående har man ansett att systemet är enkelt och lättilllamphgt och tillgodoser rimliga krav på rättvisa vid fördelningen av utgå­ ende bidrag. För egen del finner jag det föreslagna systemet principiellt rik­ tigt uppbyggt och förordar att detsamma läggs till grund för en framtida bidragsgivning i skatteutjämnande syfte. En del remissinstanser har uttalat vissa betänkligheter mot systemets utformning. Dessa anknyter till det förhållandet att enligt kommitténs för­ slag den faktiska utdebiteringen ingår som fördelningsfaktor i bidragssyste­ met. Att i sa stor utsträckning som föreslagits grunda skatteutjämningen på de kommunala utgifterna skulle, sägs det, äventvra kommunernas ansvarskansla och intresse av att iaktta sparsamhet i förvaltningen. Det be­ tecknas som eu brist i systemets uppbyggnad att bidrag på grund av hög utdebitering skall utgå även om den höga utdebiteringen är en följd av misshushållning med kommunala medel eller bristande effektivitet i den kommunala förvaltningen. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län ifråga­ sätter om inte skatteutjämningsfrågans lösning kräver att ett slags normal­ stat konstrueras, där alla de faktorer som anses böra spela in ges sin veder­ börliga tyngd; skattelindringsbehovet kan sedan bedömas på grundval av en jämförelse mellan det verkliga och det teoretiska utgiftsbehovet. Också

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965

ett par andra remissmyndigheter är inne på en liknande tankegång men nöjer sig med att efterlysa en spärr mot bidragsgivning i de fall då utde­ biteringen påverkats av utgifter som antingen inte varit påkallade av trängande behov eller varit avsevärt högre än nödvändigt. Jag kan i viss mån dela de betänkligheter som anmälts i fråga om bidragsgivningens anknytning till den faktiska utdebiteringen. Enligt mm mening är det dock inte fråga om en allvarlig svaghet hos bidragssystemet. Att systemet på denna grund skulle avvisas har inte heller ifrågasatts av e remissinstanser som framfört betänkligheterna, med undantag av stads­ fullmäktige i Göteborg. Man bör också komma ihåg att bidragsgivningen på grund av hög utdebitering, vartill jag återkommer senare, utformats sa att den kommun som ökar sina utgifter själv får — bortsett från rena yt­ terlighetsfallen — bära huvuddelen av ökningen. Under det forsta ar utdebiteringshöjningen avser utgår för övrigt på grund av bidragssystemets kon­ struktion inte något bidrag för hög utdebitering i anledning av utgiftsök­ ningen. Den lösning som skisserats av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län kan synas från principiell synpunkt riktig. Men ett så uppbyggt bidrags­ system torde från praktisk synpunkt inte vara godtagbart. Det stöter näm­ ligen på oöverstigliga svårigheter att bland de kommunala utgifterna ur­ skilja dem som beror på att de kommunala behoven tillgodosetts på ett rikligare sätt än som är erforderligt och vanligt eller på att kommunala anordningar blivit kostsammare än nödvändigt. Under alla forhållanden skulle ett bidragssystem, utformat enligt länsstyrelsens riktlinjer krava en ingående statlig kontroll över hela det kommunala verksamhetsfältet som kunde medföra faror för den kommunala självstyrelsen. For ovngt torde farhågorna för kommunal misshushållning eller en onödig kommuna verksamhet vara överdrivna. Man synes därtill ha anledning forvanta att kommunindelningsreformen skall medföra att den kommunala verksam­ heten kommer att bedrivas på ett allt mera effektivd, ekonomiskt och från andra synpunkter lämpligt sätt. Härtill kommer det förhållandet att det inte synes finnas någon annan fördelningsfaktor som ger ett från skatteutjamningssynpunkt så tillfredsställande resultat som den av kommittén före­ slagna faktorn. Av betydande värde anser jag vara att den fångar upp avfolkningskommunernas särskilda kostnader vilket enligt kommitténs under­ sökningar inte befunnits möjligt med någon annan fördelningsfaktor. le­ nom den utformning av bidragssystemet som jag föreslår kommer för öv­ rigt. såsom framgår av det följande, utdebiteringsfaktorn att få en väsentligt mindre tyngd i systemet än enligt kommitténs förslag. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län gör gällande att i bidragssyste­ met inte inbyggts någon faktor som ger uttryck for den förunderlighet som i dag präglar förhållandena i många kommuner. Avfolkmngskommunerna drabbas, säger länsstyrelsen, av särskilda kostnader på grund av sv righeterna att skära ned sin verksamhet och av växande kostnader for åld­

Kungl. Maj. ts proposition nr 43 år 1965

ringsvård. Även tillväxtkommunerna får merkostnader som kanske vida overtraffar de inkomstökningar som följer med expansionen. Häremot vill jag framhålla att det föreslagna bidragssystemet beaktar just de av läns­ styrelsen påtalade förhållandena. Sålunda garanterar detsamma varje kom­ mun ett skatteunderlag som står i direkt förhållande till medelskatteunderlaget. Avfolkningskommunerna kommer därigenom som regel inte endast lo s u y ning bibehållas vid sin skattekraft utan även att tillförsäk­ ras en skattekraft som växer med den stigande skattekraften i landet. Där­ jämte ger systemet bidrag på grund av hög utdebitering när utdebiteringen överstiger viss niva. Härigenom kan kommunen erhålla kompensation för vaxande åldringskostnader och andra kostnader som kan orsakas av beo nmgsmmskmngen. Vad nu sagts om systemets elasticitet gäller även nflyttningskommunerna som får vidkännas kostnader till följd av den kommunala expansionen. Genom anknytningen till medelskattekraften och medekitdebiteringen i riket vinner systemet såsom kommittén understrukit såval värdebeständighet som standardföljsamhet. ... 1 frfåg,a 0m k0mmuner med åkande befolkningsunderlag vill jag tilllagga foljande. Även om förslaget till bidragssystem utformats så att kom­ mun alltid garanteras viss skattekraft, kan befolkningsminskningen doek Zn ZW '2 ng ^ dCt t0tala skatteunderlaget, en reducering som av ntt f T0111"611 mfÖr St°ra ekonomiska svårigheter. En minskning

av k f iiTrna kan naml'gen som regel inte ske i samma takt som nedgången

möilish m"«SunderJf«et- JaS anser det angeläget att kommunerna har en ojl.öhet att inom bidragssystemets ram få kompensation för dessa mer­ kostnader. vissa fall kan detta ske genom att överföra eu kommun till område med storre skattekraftstillskott. Jag återkommer till landets indelotilfrä "katt'kraftS0mråden senare. Skulle en sådan åtgärd ge eu påtagligt otillräcklig kompensation synes böra övervägas i vad mån extra skatteut­ jämningsbidrag kan utgå i det särskilda fallet. Några remissinstanser påpekar att det föreligger risk för att bidragsgivmngen på grund av den automatik som är inbyggd i systemet kan koma att tordroja den nya kommunindelningsreformen. Den enligt systemet u gående kompensationen för brist på skattekraft kan nämligen väntas minska intresset hos berörda kommuner för ett snabbt samgående. Detta pioblem bor darfor beaktas när man utformar bidragsbestämmelserna Dessa rennssmstanser synes efterlysa ett stadgande av det innehåll som ingår i gallande skattehndringsförordning. Enligt detta skall nämligen vid bevil­ jandet av skattehndringsbidrag hänsyn tas till kommuns beredvillighet att medverka till andrad kommunal indelning. Med det intresse för en frivillig »ndelningsreform som synes finnas bland kommunerna finner jag f n inte Sk, att/°fS!a ett 1,knande stadgande i fråga om skatteutjämningsbidrag vid brist pa skattekraft eller vid hög utdebitering. Däremot bör beredvillig8 heten att medverka till en skatteutjämnande ändring i kommunal eller

Kungl. Maj.ts proposition nr A3 år 1965 37

ecklesiastik indelning beaktas, när det gäller att bedöma om synnerliga skäl föreligger att bevilja ansökan om extra skatteutjämningsbidrag.

4. Detaljutformningen av skatteutjämningssystemet

4.1 Bidragsberättigade kommuner

4.1.1 Skatteutjämningskommittén En fråga av största betydelse för bidragssystemets uppbyggnad är, säger kommittén, vilka slag av kommuner som skall uppbära skatteutjämnings­ bidrag. Eftersom det är olikheterna i de borgerliga primärkommunernas ut­ debiteringar som i första hand skapar de stora skattetrycksskillnaderna, är det givet att dessa kommuner skall komma i åtnjutande av sådant bidrag. Detta förutsattes också i direktiven för kommitténs arbete. Vidare skulle enligt direktiven dylikt bidrag utgå till landstingskommu­ nerna. Kommittén framhåller att mot en bidragsgivning till landstingen kan den invändningen riktas att densamma — hur den än utformas — får den från skatteutjämningssynpunkt inte önskvärda konsekvensen att även skat­ tebetalarna i kommuner med låg eller måttlig utdebitering kommer att få del av skatteutjäinningsbidraget. Alla skattebetalarna inom ett landstings­ område berörs nämligen av den genom bidragsgivningen åstadkomna lägre landstingsutdebiteringen. Vid skapandet av ett bidragssystem som upp­ byggts så att det i viss grad utjämnar olikheter i skattekraft, torde det emellertid vara motiverat att i viss utsträckning ta särskild hänsyn till det förhållandet att betydande skatteersättningar utgår till landstingen när ifrågavarande bidragssystem skall träda i kraft. Detta hänsynstagande är enligt kommitténs mening så mycket mer motiverat som landstingen inte kommer i åtnjutande av en minskad utgiftsbelastning, motsvarande den som kommer primärkommunerna till del genom den avlastning av folkpen­ sionskostnader som kommittén samtidigt föreslår samt genom förstatligan­ det av polisväsendet och rättsväsendet m. m. Kommittén anser det däremot från vissa synpunkter vara tveksamt om de kyrkliga kommunenheterna skall erhålla skatteutjämningsbidrag. En ut­ jämning av olikheterna i utdebiteringshänseende mellan dessa enheter kan nämligen, åtminstone till viss grad, ske på annan väg. 1901 års lag om församlingsstyrelse öppnar sålunda möjlighet till samfällighetsbildning, en väg som beträtts av kyrkliga kommuner inom flera län. I förarbetena till den nyssnämnda lagen förordades denna möjlighet att åstadkomma en jäm­ nare fördelning av kommunenheternas ekonomiska bördor. Det kan därför enligt kommittén ifrågasättas om inte en utjämning av utdebiteringsskillnaderna bör söka uppnås på det i lagen anvisade sättet och inte genom stat­ lig bidragsgivning. Mot att helt utestänga de kyrkliga kommunerna från

38 Kungl. Maj. ts proposition nr 43 år 1965

bidragsgivning talar emellertid att skillnaderna mellan församlingarnas utdehiteringssatser på sina håll är mycket framträdande. Kommittén föreslår därför att skatteutjämningsbidrag skall utgå till dessa kommuner. Vad beträffar bidrag till municipalsamhällena påpekar kommittén att antalet sådana samhällsbildningar är ringa och att grundad anledning synes föreligga att anta att dessa inom en relativt snar framtid kommer att helt försvinna. Med hänsyn härtill synes det enligt kommitténs mening inte på­ kallat att komplicera bidragssystemet genom att låta bidrag utgå även till dessa samhällen. Vad slutligen tingslagen angår har dessa så obetydliga utdebiteringar att det enligt kommitténs uppfattning inte föreligger skäl att låta skatteutjäm­ ningsbidrag utgå till desamma. I fråga om utformningen av bidragsgivningen till landstingskommunerna föreslår kommittén att bidrag skall utgå för att minska skillnaderna i skat­ tekraft mellan kommunerna. Olikheterna i landstingsutdebiteringarna är enligt kommitténs uppfattning inte av den storleksordning att det finns anledning att till bidragssystemet knyta en faktor som särskilt beaktar des­ sa. Då spännvidden mellan församlingarnas utdebiteringssatser främst är att tillskriva vissa enheters svaga skattekraft, bör bidrag till de kyrkliga kommunerna utgå i form av skatteunderlagstillskott. Skäl till bidrag för hög utdebitering synes inte vara för handen. Bidragsgivningen till de bor­ gerliga primärkommunerna, vilkas utdebiteringar visar en mycket avsevärd spännvidd, bör däremot grundas på såväl brist på skattekraft som hög ut­ debitering. Endast därigenom kan, understryker kommittén, bidragssyste­ met erhålla den önskvärda effektiviteten.

4.1.2 Remissyttrandena Remissinstanserna är eniga om att de borgerliga primärkommunerna skall omfattas av skatteutjämningssystemet. Däremot ifrågasätts om detta bör vara fallet även med landstingskommunerna. Sålunda anser skattelindringsnämnden att det måhända vore lämpligare att bidragen för landstingens del reglerades i annan ordning än i en skatteutjämningsförordning som i övrigt siktar till att utjämna det totala skatte­ trycket inom primärkommunerna. Om man hade fria händer vore det bättre att reglera landstingsbidragen exempelvis i form av ett med beaktande av skattekraften graderat statsbidrag till vissa sjuk- och hälsovårdskostnader. Som kommittén själv framhållit får de föreslagna utjämningsbidragen till landstingen en karaktär av ineffektiv skatteutjämning, eftersom de ned­ sätter alla kommunernas inom landstingsområdet skattetryck lika mycket, oavsett skillnaderna i behovet av utjämning. Att bidragsgivningen till landstingen är ineffektiv från skatteutjämningssynpunkt hävdas också av statskontoret, kammarrätten och länsstyrelsen i Stockholms län. Länsstyrelsen anser att det är naturligt att ett allmänt

Kungl. Maj:ts proposition nr Ml dr 1965 39

skatteutjämningssystem i första hand tar sikte på en minskning av skill­ naderna i den sammanlagda kommunala utdebiteringen. Hur utdebitering­ en fördelar sig på olika slag av kommuner måste från den enskilde skatte­ betalarens synpunkt framstå som något rätt oväsentligt. Av denna anled­ ning synes det länsstyrelsen som om inte tillräckliga skäl skulle föreligga för att ge landstingskommunerna ett skatteutjämningsbidrag. Svenska stadsförbundet framhåller att bidragsgivning till landstingen visserligen medför en viss snedvridning av den skatteutj ämnande effekten men att bidrag till dem kan motiveras med bortfallet av betydande skatteersättningar i samband med det nya bidragssystemets införande. Svenska landstingsförbundet och flertalet landsting anser att några all­ varliga erinringar visserligen inte kan riktas mot kommitténs förslag som sådant med hänsyn till de direktiv som lämnats för dess arbete, men gör gällande att förslaget är otillfredsställande från landstingssynpunkt, då bidragsgivningen till landstingen skulle minska väsentligt i omfattning och tvinga landstingskommunerna till utdebiteringshöjningar i ett läge med eu ökning av kommunernas uppgifter inom många områden. Inte heller Svenska pastoratens riksförbund anser anledning till erinran mot den principiella uppläggningen av kommitténs förslag föreligga. För­ bundet finner sig emellertid inte kunna godkänna att skatteutjämningsbi­ drag inte skall utgå till de kyrkliga kommunenheterna vid hög utdebitering. Det är angeläget att skatteutj ämningsbidraget verkligen kommer de skattetyngda skattekronorna till godo. Enligt kommitténs förslag skulle detta inte alltid bli fallet. Förbundet anför som exempel härpå följande. I en kommun, som består av flera församlingar, uppnår det samman­ lagda skattetrycket i en av församlingarna just utdebiteringsgränsen, medan skattetrycket i de övriga överstiger denna gräns. Kommunen kommer då enligt kommittéförslaget, att få skatteutjämningsbidrag på grund av hög utdebitering. Den lindring detta medför för de skattskyldiga, kommer att bli lika stor i hela kommunen, beräknad i ören per skattekrona. Följakt­ ligen kommer lindringen också skattekronorna i den först nämnda för­ samlingen till godo, oaktat utdebiteringen beträffande den ej var så hög, att den bort berättiga dem till skatteutjämning. Skattetrycket å dem kom­ mer att sjunka under utdebiteringsgränsen, medan skattetrycket i en eller flera av de återstående församlingarna kommer att fortfarande ligga över gränsen. Skattekronorna i de senare församlingarna komma alltså icke i åtnjutande av hela den skatteutjämning, som bort komma dem till del. — Det kan till och med inträffa, att skattekronorna i eu församling få lättnad genom skatteutj ämningsbidraget, oaktat utdebiteringen i församlingen icke "ens uppnått utdebiteringsgränsen. Detta blir fallet, om utdebiteringen i de övriga församlingarna i kommunen ligger så mycket över gränsen, att också medelutdebiteringen i kommunen kommer över denna gräns. Rättvisan gentemot skattebetalarna torde sålunda, betonar förbundet, kräva att skatteutjämningsbidraget vid hö H utdebitering uträknas för envar församling och kyrklig samfällighet för sig Del svnes enligt förbunde* s

40 Kungl. Maj. ts proposition nr 43 år 1965

mening böra övervägas, huruvida inte bidraget bör fördelas mellan den borgerliga kommunen, församlingarna och samfälligheterna efter propor­ tionen mellan deras särskilda utdebiteringar.

4.1.3 Departementschefen Såväl skatteutjämningskommittén som remissinstanserna har ansett det självklart att skatteutjämningssystemet skall omfatta de borgerliga primär­ kommunerna. Detta är också min uppfattning. Några remissinstanser sätter däremot i fråga om bidrag bör utgå till landstingskommunerna. Man förmenar att skatteutjämningsmedel därige­ nom skulle komma att förbrukas utan någon egentlig skatteut jämnande ef­ fekt. Skatteutjämningssystemet skulle i denna del bli ineffektivt eftersom den totala utdebiteringen i alla primärkommunerna inom landstingsområdet skulle nedsättas i lika mån oavsett skillnaderna i skattetryck. Det skulle, anser man, vara bättre att låta primärkommunerna uppbära ett rikligare bidrag. Några bärande invändningar mot detta resonemang från principiell skatteutjämningssynpunkt torde inte kunna anföras. Men i praktiken hål­ ler resonemanget endast under förutsättning att någon statlig bidragsgivning till landstingskommunerna över huvud taget inte skulle behöva ifrågakomma. Jag vill emellertid redan i detta sammanhang understryka att landstingskommunernas ekonomiska situation är sådan att jag funnit det angeläget inte endast att bibehålla en bidragsgivning till dessa kommuner av nuvarande omfattning utan även att ge desamma ytterligare statligt stöd. Vare sig denna utökade bidragsgivning sker inom det här diskutera­ de skatteutjämningssystemet eller i särskild ordning leder den i det av­ seendet till samma resultat, nämligen att de totala utdebiteringarna i samt­ liga primärkommuner inom landstingsområdet påverkas i lika grad. En bidragsgivning till landstingskommunerna får oundvikligen denna verkan. Med hänsyn härtill anser jag att anledning inte föreligger att lägga bidragsgivningen till landstingskommunerna utanför det egentliga skatteutjäm­ ningssystemet. Jag har inte något att erinra mot den föreslagna formen för bidragsgivningen till dessa kommuner. I detta sammanhang vill jag också ta upp frågan om utformningen av bidragsgivningen till de kyrkliga kommunenheterna. Skatteutjämningskom­ mittén har föreslagit att skatteutjämningsbidrag skall utgå till dessa enhe­ ter vid brist på skattekraft men däremot inte vid hög utdebitering. Svenska pastoratens riksförbund gör gällande att ett så utformat bidragssystem leder till en oriktig fördelning av skatteutjämningsmedlen. Rättvisan skulle kräva att även de kyrkliga kommunenheterna fick bidrag vid hög utdebi­ tering. Jag vill i anledning härav erinra om de möjligheter till samfällighetsbildning som 1961 års lag om församlingsstyrelse öppnar. Om dessa möjligheter tillvaratas torde de ojämnheter i bidragsgivningen som förbundet påtalar kunna i mycket stor utsträckning undvikas. Någon orättvisa gent­

Kuiujl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965

emot skattebetalarna torde inte i och för sig ligga i det förhållandet att de kyrkliga kommunenheterna inte erhåller skatteutjämningsbidrag vid hog utdebitering. Såsom ett flertal remissmyndigheter understrukit ar det na­ turligt att ett allmänt skatteutjämningssystem i första hand tar sikte på att minska skillnaderna i det totala kommunala skattetrycket. Hur bidragsmedlen fördelas på olika slag av kommunenheter torde från den enskilda skattebetalarens synpunkt framstå såsom oväsentligt. Jag vill också under­ stryka angelägenheten av att bidragssystemet blir så enkelt i tillämpning som möjligt. Skulle systemet utformas efter förbundets önskemål skulle enkelheten i detta avseende i hög grad gå förlorad. Eu bidragsgivmng på rtrund av hög utdebitering till förevarande kommunenheter skulle nämligen, såsom kommittén framhåller, på grund av det stora antalet enheter i hog grad komplicera bidragssystemet. Med hänsyn härtill och då skillnaderna i skattetryck mellan de kyrkliga kommunenheterna tramst ar att tillskriva vissa enheters svaga skattekraft finner jag bidragssystemet i denna del tillfredsställande utformat. Mot kommitténs förslag i förevarande avseende i övrigt har jag liksom remissinstanserna inte funnit något skäl till erinran.

4.2 Skattekraftsområden och skattekraftsgränser 4.2.1 Skatteutjämningskommittén Vid uppbyggnaden av ett bidragssystem i skatteutj ämnande syfte måste särskild hänsyn tas till rådande olikheter kommunerna emellan i kostnadshänscende. Detta sker lämpligast genom att till bidragssystemet knyta eu särskild faktor som låter bidragsgivningens omfattning bli beroende av den faktiska utdebiteringens höjd. En sådan faktor angriper emellertid inte i tillräcklig grad de olikheter i skattetryck som har sin yttersta grund i klimat och geografisk belägenhet. Dessa olikheter kan utjämnas eller min­ skas genom att man låter kommunens regionala tillhörighet fungera som fördelningsfaktor i systemet. Denna faktor har också den fördelen att den ligger utanför kommunernas inflytande och kan ges en enkel utformning. Kommittén föreslår därför att riket indelas i områden med olika skatte­ kraftsgränser, bestämda med hänsyn till de allmänna kostnadsohkheter som orsakas av hårt klimat och befolkningsgleshet samt likartade faktorer. Av praktiska skäl måste cn sådan normering ske på ett enkelt och summa­ riskt sätt. Enighet har också, säger kommittén, sedan länge i stort sett rått om alt millimeterrättvisa på detta område inte går alt åstadkomma. Bety­ delsen av eu mera noggrann områdesindelning är även i väsentlig grad be­ roende av skatteutjämningssysteinets utformning i övrigt. I den män detta tar direkt hänsyn till kommunens utgiftsförhållanden, såsom det föreslagna systemet gör, torde behovet av eu mera långtgående indelning minska. Det finns enligt kommitténs mening inte anledning att i det allmänna skatteutjämningssystemet beakta förevarande kostnadsskillnader på annat sal

2f Rihang till riksdagens protokoll 1065. 1 saml. År 43

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965

än som hittills skett genom en ganska grov indelning av landet i områden av samma typ som gränsunderlagsområdena i skattelindringsförordningen. Undersökningar som kommittén företagit har nämligen visat alt en sådan indelning ger ett från skatteutjämningssynpunkt godtagbart resultat. Kom­ mittén föreslår sålunda att riket indelas i tre skattekraftsområden, ett (skattekraftsområde 1) omfattande hela riket med undantag av Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, ett andra område (skattekraftsområde 2) omfattande Västernorrlands och Jämtlands län samt Västerbottens län med undantag av den del av landskapet Lappland som mgar i länet och ett tredje område (skattekraftsområde 3) omfattande återstående del av Västerbottens län och Norrbottens län. Det bör emellertid enligt kommitténs mening vara möjligt att hänföra enstaka kommuner eller andra delar av län till annat skattekraftsområde an den föreslagna indelningen anger om så på grund av särskilda förhål­ landen skulle anses motiverat. Kommittén föreslår därför att en bestäm­ melse av detta innehåll tas in i den förordning som skall reglera bidragsgivningen. Kommittén erinrar om att departementschefen i prop. 1962: 111 angående ändrade grunder för bidragsgivning i skattelindrande syfte fann det vara av vikt att Kungl. Maj:t gavs möjlighet att hänföra en kom­ mun till ett gränsunderlagsområde med större tillskott av skatteunderlag om förhållandena var sådana att kommunen skäligen borde jämställas med kommuner tillhörande sådan grupp. Enligt kommitténs mening förutsätter en schablonisering av områdesindelningen att möjlighet i förevarande av­ seende står öppen för Kungl. Maj:t. Denna ordning får anses särskilt moti­ verad i ett allmänt skaitteutjämningssystem som kommer att omfatta ett väsentligt större antal kommuner än hittillsvarande skattelindringsbidrag. I fråga om skattekraftsgränserna, dvs. den nivå som kommunens skatte­ kraft skall understiga för att skatteunderlagstillskott skall erhållas, fram­ håller kommittén, att dessa måste avvägas med hänsyn till vad som från skatteutjämningssynpunkt kan anses mest tillfredsställande under beaktan­ de av storleken av de medel som står till buds för bidragsgivningen. Med hänsyn härtill stannar kommittén efter företagna undersökningar vad gäl­ ler de borgerliga och de kyrkliga primärkommunerna för en skattekraftsgräns av 80 % av medelskattekraften i riket i skattekraftsområde 1, av 100 % i skattekraftsområde 2 och av 115 % i skattekraftsområde 3. För landstingskommunerna föreslås samma gränser med undantag för skatte­ kraftsområde 1. För detta förordar kommittén en skattekraftsgräns av 85 % av medelskattekraften under åberopande av att en lägre gräns skulle ge lands­ tingskommunerna ett alltför obetydligt bidrag. Med hänsyn till de, relativt sett, vanligen måttliga skillnaderna mellan de kyrkliga utdebiteringarna sy­ nes enligt kommitténs mening inte tillräcklig anledning föreligga att faststalla särskilda skattekraftsgränser för beräkningen av skatteunderlags-

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965 43

tillskotten till de kyrkliga kommunenheterna, i all synnerhet som en sådan utformning av systemet skulle i hög grad komplicera detsamma. Med den föreslagna utformningen av bidragssystemet i förevarande hän­ seenden anser skatteutjämningskommittén att den beaktat de önskemål i fråga om bidragsgivningen som framförts av bland andra länsutredningen för Jämtlands län (SOU 1963: 45) och kommittén för näringslivets lokali­ sering (SOU 1963: 58). Enligt Jämtlandsutredningen måste under en över­ gångsperiod åtgärder vidtas från statens sida som direkt förbättrar den kommunala ekonomin i ifrågavarande län, åtgärder som är ägnade såväl att öka kommunernas skattekraft som att begränsa deras utgifter. Kommu­ ner med skattekraft understigande medelskattekraften i riket bör därför erhålla statsbidrag i sådan omfattning att medelskattekraften i riket upp­ nås. Dessa bidrag förutsättes skola utgå till både primärkommuner och landstingskommuner. Det är angeläget att de hårt skattetyngda kommuner­ na i Jämtlands län sättes i högsta möjliga bidragsklass. De nuvarande be­ stämmelserna om skattelindringsbidrag har nämligen enligt utredningens mening fått en mycket ogynnsam effekt för Jämtlands län.

4.2.2 Remissyttrandena Remissinstanserna har som regel godtagit kommitténs förslag i fråga om indelning i skattekraf tsområden. Skattelindringsnämnden anför i förevarande avseende följande synpunk­ ter vilka är nära överensstämmande med vad som framförts från andra håll. Givetvis är varje områdesindelning av föreslagen typ en ganska grovt till­ yxad, schablonmässig dyrortsgruppering för de kommunala kostnaderna, mot vilken många inte obefogade invändningar t rån rättvisesynpunkt kan göras från de enskilda kommunernas sida vid inbördes jämförelser, men detta ligger i sakens natur. De mest påfallande ojämnheterna bör kunna borttas genom den föreslagna befogenheten för Kungl. Maj:t att göra av­ vikelser från den angivna indelningen. Enligt RLF torde det vara ofrånkomligt att det uppkommer vissa gräns­ fall där systemets verkningar blir mindre tillfredsställande. RLF säger sig emellertid ha tolkat utredningens förslag om möjligheter till extra bidrag så att dylika bidrag skall kunna utgå i de fall »där utjämningens syfte uppen­ bart blir åsidosatt». I så fall bör den föreslagna indelningen i skattekraftsområden vara väl ägnad att fylla sin uppgift. Liknande synpunkter fram­ förs av länsstgrelsen i Södermanlands län. Missnöje med indelningen bar anmälts av landstingen i Gotlands och Gävleborgs län samt av länsstyrelsen i Kopparbergs län. Sålunda anser förstnämnda landsting under hänvisning till det låga skatteunderlaget hos de gotländska kommunerna att Gotlands län bör hänföras till skattekraftsområde 3 i stället för skattekraftsområde 1. Denna uppfattning delas dock

44 Kungl. Maj.ts proposition nr 43 år 1965

inte av länsstyrelsen i länet som åberopar att det föreslagna skatteutjämningssysteinet under nuvarande förhållanden för länets del »medför avse­ värt kraftigare utdebiteringssänkningar än som kunde förväntas med 1961 års förslag i fråga om skattelindringsbidrag». Länsstyrelsen i Kopparbergs län gör gällande att, om skattekraftsområdesindelningen fastställs enligt förslaget, torde mycket snart för länets vidkommande fråga om justering i denna komma att aktualiseras. Länsstyrelsen åberopar till stöd härför följande. Inom Kopparbergs län har under de senaste åren i fråga om be­ folkningsutvecklingen inträtt en starkt markerad ändring i ogynnsam riktning. Den pågående befolkningsminskningen kan väntas inom en snar framtid på åtskilliga håll föranleda kraftig skattestegring. Tecken härpå har redan kunnat märkas. Den föreslagna på länsindelningen baserade geo­ grafiska indelningen, varigenom Kopparbergs län hänförts till skattekraftsområde 1, synes inte vara anpassad efter nämnda förhållande. Gävleborgs läns landsting framhåller att länet till sin struktur är att jäm­ föra med Övriga Norrlandslän och att länet därför bör hänföras till skattekraftsområde 2. Detta synes enligt landstingets mening särskilt motiverat beträffande landskapet Hälsingland som med sina utpräglade glesbygdsom­ råden och ogynnsamma befolkningsutveckling torde vara att likställa med landskapet Medelpad från dessa synpunkter. Länsstyrelsen i Jämtlands län konstaterar med tillfredsställelse att skatteutjämningskommittén beaktat de förslag som länsutredningen för Jämtlands lan framförde i sitt betänkande. Visserligen har, anför länsstyrelsen, länet inte hänförts till skattekraitsområdet med den högsta bidragsprocenten, men av det mycket omfattande tabellmaterial som redovisas i betänkandet får anses framgå att det föreslagna systemet kommer att medföra en be­ tydande utjämning av skattetrycket. Länsstyrelsen förutsätter vidare att de ekonomiskt sämst ställda kommunerna i länet kan genom undantagsbe­ stämmelserna av Kungl. Maj :t uppflyttas i skattekraftsområde 3. Även när det gäller skatte kraftsgränserna är remissinstanserna som regel ense med kommittén. I några fall har dock viss kritik framförts. Det kan sålunda enligt Svenska stadsförbundet med fog hävdas att en så hög skattekraftsgräns som den för skattekraftsområde 3 föreslagna, 115 % av medelskattekraften, inrymmer kompensation inte endast för brist på skatteunderlag utan även till en del för ett stort utgifts- och utdebiteringsbehov. Det kan vidare, anser stadsförbundet, ifrågasättas om de av det geografiska läget betingade dyrhetsskillnaderna motiverar en så stor spänn­ vidd mellan skattekraftsgränserna. Styrelsen yrkar dock inte på någon änd­ ring av förslaget. Liknande synpunkter anförs av Kalmar läns södra lands­ ting. Även länsstyrelsen i Stockholms län finner spännvidden mellan skatte­ kraftsgränserna för stor. Enligt länsstyrelsens uppfattning skulle med hän­ syn till olikheterna i värdet av den kommunala samhällsservicen en något

Kungl. Maj. ts proposition nr 43 år 1965 45

mindre spännvidd än den av kommittén föreslagna vara motiverad och föreslår att skattekraftsgränsen i skattekraftsområde 1 sätts till 85 % av medelskattekraften i riket. Statskontoret säger sig ej kunna finna att de av kommittén framförda skä­ len utgör saklig motivering för att landstingens normalbehov av skattekraft i område 1 bör sättas till annat procenttal än vad kommittén föreslagit för primärkommunerna i samma område.

4.2.3 Departementschefen För att skapa möjlighet att utjämna eller i varje fall minska de kostnadsolikheter mellan kommunerna som beror på klimat och geografisk belägen­ het har skatteutjäinningskommittén föreslagit att riket indelas i tre s k a ttekraftso m råden med olika skattekraftsgränser. De föreslagna om­ rådena sammanfaller med gränsunderlagsområdena enligt gällande skattelindringsförordning. Områdesindelningen har allmänt accepterats av lemissinstanserna. I vissa fall har man dock ansett skäl föreligga för en något annan gränsdragning än den som kommittén föreslagit. Jag kan helt ansluta mig till den föreslagna principiella utformningen av bidragssystemet i den­ na del och förordar alltså att riket indelas i tre skattekraftsområden med varierande skattekraftsgränser. Jag övergår härefter till att behandla frågan om gränsdragningen mellan de olika områdena. Gotlands läns landsting förmenar att länet med hänsyn till det låga skat­ teunderlaget hos de gotländska kommunerna borde hänföras till skatte­ kraftsområde 3 i stället för skattekraftsområde 1. Jag vill hänvisa till kom­ mitténs undersökningar som ger vid handen att bidragssystemet redan en­ ligt den utformning kommittén gett detsamma medtör en effektiv nedsätt­ ning av utdebiteringarna i länet. Länsstyrelsen i länet delar inte landstingets uppfattning. Inte heller har yrkande i denna riktning framförts från annat håll. Med den höjning av skattekraftsgränserna i förhållande till kommit­ téns förslag som jag, såsom framgår av det följande, föreslår kommer resul­ tatet för de gotländska kommunernas vidkommande att bli än fördelakti­ gare. Kommunerna i länet kan ingalunda anses missgynnade i förhållande till kommunerna i övriga län. Någon anledning att överföra länet till annat skattekraftsområde synes därför enligt min mening inte vara för handen. Enligt länsstyrelsen i Kopparbergs län skulle en ändring av områdesin­ delningen för länets del snart bli aktuell. Anledningen härtill skulle vara den för länet ogynnsamma befolkningsutvecklingen. Den föreslagna om­ rådesindelningen synes enligt länsstyrelsens mening inte vara anpassad ef­ ter detta förhållande. Jag vill i anledning härav påpeka att områdesindel­ ningen givetvis inte är eu gång för alla given utan att ändringar tid efter annan kan vara påkallade. Kommittén har också beaktat delta föihallande och i sitt författningsförslag intagit en bestämmelse som ger Kungl. Maj:t

46 Kungi. Maj.ts proposition nr 43 år 1965

möjlighet att, när särskilda skäl föreligger, förordna om avsteg från den föreskrivna områdesindelningen. Därigenom erhålles, såsom kommittén framhåller, möjlighet att på ett smidigt sätt ändra enstaka kommuners eller andra länsdelars områdestillhörighet. Hinder föreligger för övrigt givetvis inte att när förhållandena så kräver ompröva indelningen i stort. Skatte­ stegringar till följd av befolkningsutvecklingen torde för övrigt i väsentlig mån komma att motverkas av en bidragsgivning enligt det diskuterade systemet. Beträftande den av Gävleborgs läns landsting aktualiserade frågan om till vilket skattekrattsområde Gävleborgs län bör hänföras vill jag framhålla löljande. Enligt de undersökningar som skatteutjämningskommittén före­ tagit föreligger inte tillräckliga skäl att garantera vare sig länet i dess helhet eller något av de i detsamma ingående landskapen en högre skattekraft än övriga i området ingående län. En inom finansdepartementet gjord under­ sökning har inte gett annat resultat. Denna visar att medelutdebiteringen efter skatteutjämningsbidrag skulle bli för Gästrikland 16: 70 kr./skr. och Hälsingland 16: 85 kr./skr. Den beräknade medelutdebiteringen för länet som uppkommer efter bidrag i skatteutjämnande syfte kan för övrigt inte anses anmärkningsvärt hög. Jag vill i detta sammanhang vidare framhålla att det kan förekomma att kommuner med i stort sett likartade ekonomiska förutsättningar hänförs till olika skattekraftsområden och därför erhåller olika tillskott av skatte­ underlag. Detta kan synas omotiverat och orättvist. Detta problem har be­ rörts av ett par remissinstanser men dessa har funnit att de förut nämnda möjligheterna till justering av områdestillhörigheten och möjligheterna till extra bidrag skapar förutsättningar för en rättvis fördelning av bidragsmedlen. I ett fall har yrkats att två kommuner redan nu skulle överföras till ett annat skattekraftsområde. Jag anser inte tillräckliga skäl föreligga härför. Jag vill erinra om att i ett schablonsystem av nu ifrågavarande art områdesindelningen måste, såsom skatteutjämningskommittén också un­ derstrukit, bli schematisk och att någon millimeterrättvisa inte går att upp­ nå. Denna uppfattning har också godtagits av remissinstanserna. Bidrags­ systemet synes med den föreslagna områdesindelningen komma att ge ett från skatteutjämningssynpunkt tillfredsställande resultat. Att redan nu fö­ reta justeringar av indelningen i skattekraftsområden, som överensstäm­ mer med gränsunderlagsområdena enligt skattelindringsförordningen, fin­ ner jag därför inte vara erforderligt. Det torde vara skäl att först avvakta hur bidragssystemet verkar i praktiken. Remissinstanserna har riktat en viss kritik mot de av kommittén föreslag­ na skattekraft sgränser na och på ett par håll förordas juste­ ringar av desamma. Det är enligt min mening en rent ekonomisk avväg­ ningsfråga hur dessa gränser skall bestämmas. Var de skall ligga i förhål­ lande till medelskattekraften i riket kan inte avgöras utifrån några allmän­

Kungl. Maj. ts proposition nr 43 år 1965

na resonemang utan måste bestämmas med hänsyn till hur olika giänsdragningar verkar i praktiken med avseende på både det antal kommuner som skall bli bidragsberättigade och storleken av de bidrag som skall utgå. Från landstingskommunalt håll har i stort sett inga erinringar framförts vare sig mot de av kommittén föreslagna skattekraftsgränserna eller mot systemets utformning i övrigt. Däremot har missnöje uttalats med den be­ tydande minskning av bidragsgivningen till landstingskommunerna med åtföljande utdebiteringshöjningar som ett genomförande av kommitténs förslag skulle innebära. Därtill kommer, framhålles det bl. a., att dessa kommuners kostnader kan väntas komma att öka i betydande grad bl. a. till följd av de allt större krav på sjukvården som ställs från kommuninvånar­ nas sida. Jag finner de från landstingskommunalt håll anförda synpunkter­ na väl värda beaktande. Ovedersägligen står landstingskommunerna inför stegrade utdebiteringsbehov under den närmaste framtiden. Det måste anses ytterst angeläget att de ges ekonomiska möjligheter att fullgöra sina arbets­ uppgifter. Bidragsgivningen till ifrågavarande kommuner synes såsom kom­ mittén föreslagit lämpligast böra ske genom att garantera desamma en viss skattekraft. Jag föreslår därför att de av kommittén förordade skattekrafts­ gränserna för landstingskommunerna höjs med 10 procentenheter ellei till 05 % i skattekraftsområde 1, 110 % i skattekraftsområde 2 och 125 % i skattekraftsområde 3. I intet fall skall dock tillskottet av skatteunderlag understiga de tillskott som för år 1965 utgått i form av skatteersättning. En så utformad bidragsgivning ger, såsom jag avser att närmare redovisa i det följande, landstingskommunerna ett totalt bidrag som väsentligen över­ stiger de nu utgående skatteersättningarna. Såsom jag närmare kommer att utveckla senare torde skäl föreligga föi en något annan utformning av bidragsgivningen på grund av hög utdebite­ ring än kommittén föreslagit. Det synes mig nämligen motiverat att låta detta bidrag utgå efter en skala som ger ett med stegringen av utdebiteringssatserna progressivt ökande statsbidrag i stället för efter den av kommittén förordade fixa bidragsprocenten. En sådan utformning leder till en bättre skatteutjämning trots att bidragsgivningen drar eu lägre kostnad. Jag före­ slår att de sålunda disponibla medlen i stället förs kommunerna till godo ge­ nom en höjning av skattekraftsgränserna i vad avser primärkommuner na. Vidare kommer jag i det följande att föreslå att vissa speciella bidrag avlö­ ses genom att till det allmänna skatteutjämningssystemet överförs vissa be­ lopp. Motsvarande medel bör tillföras primärkommunerna genom en höjning av skattekraftsgränserna. Med hänsyn härtill töreslår jag att dessa gränsei bestäms i skattekraftsområde 1 till 90, i skattekraftsområde 2 till 110 och i skattekraftsområde 3 till 125 % av mcdelskattekraften i riket.

48 Kungl. Maj:ts proposition nr 43 ur 1965

4.3 Utdebiteringsgränsen

4.3.1 Skatteutjämningskommittén I bidragssystemet ingår, såsom framgått av vad tidigare anförts, en utgiftsfaktor innebärande att ett skatteutjämningsbidrag utlöses, när den to­ tala utdebiteringen i kommunen överstiger en viss nivå, utdebiteringsgrän­ sen. Detta bidrag skall motsvara produkten av kommunens skatteunderlag och viss del av den utdebitering som överskjuter utdebiteringsgränsen. In­ om kommittén har uttalats delade meningar om hur denna gräns skall be­ stämmas. Kommittén understryker att det inte är möjligt att från några principiel­ la utgångspunkter bestämma var utdebiteringsgränsen bör dras. Gräns­ dragningen måste ske med hänsyn till det resultat man önskar uppnå med bidragssystemet. Utdebiteringsgränsen bör dock enligt kommittémayorz'tetens 1 mening stå i ett visst bestämt förhållande till den för varje år ge­ nomsnittliga utdebiteringen i riket. Att fastlåsa gränsen vid en viss i kronor bestämd utdebitering skulle innebära att systemet medförde en efter hand ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun som inte kan motiveras från skatteutjämningssynpunkt. Det måste enligt kommittémajoritetens me­ ning anses främmande för ett skatteutjämningssystems syfte att på sådant sätt automatiskt påverka kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Systemet skulle få en funktion som inte är förenlig med dess karaktär. Om utdebiteringsgränsen fastlåses till en i kronor bestämd utdebitering, synes, framhåller kommittémajoriteten, konsekvensen kräva att skattekraftsgränserna bestäms till visst skattekrontal. Det är emellertid genom anknytningen av bidragsgivningen till den faktiska utdebiteringen — och till medelskattekraften — som systemet vinner värdebeständighet och standardfölj samhet. Kommittémajoriteten föreslår under hänvisning till det anförda att utdebiteringsgränsen bestäms till medelutdebiteringen i riket. Kommitt éminoriteten1 2 framhåller bl. a. att det, trots den kostnadsram inom vilken kommittén varit tvungen att lägga sina förslag, funnits möjlig­ het att beakta de skattepolitiska aspekterna på sådant sätt att man i varje fall sökt förhindra att statsbidraget automatiskt anpassar sig efter en högre nivå på kommunalskatten. Bidragssystemet bör vara utformat på ett sådant sätt att bidragsgivningen verkar återhållande på fortsatta utdebiteringsstegringar i kommunerna. Från denna utgångspunkt finner kommittéminorite­ ten den av majoriteten föreslagna utdebiteringsgränsen förenad med verk­ ningar mot vilka kan resas bestämda erinringar. Minoriteten påpekar att utdebiteringsgränsen automatiskt flyttas upp allteftersom den kommunala utdebiteringsnivån stiger, en anpassning som sker utan föregående diskus­

1 Ordföranden Nilsson samt ledamöterna Eklund, Eriksson, Fridh, Lothigius och Stenius. 2 Ledamöterna Carlsson, Järdler, Persson, Sundberg, Sörlin och Wiklund.

Kungl. Maj.ts proposition nr 43 år 1965

sion av kostnadsfördelningsfrågan från skattepolitiska synpunkter. Den av majoriteten föreslagna automatiken kan sägas betyda en skatteutjämning på vilken nivå som helst av kommunalskatterna. Enligt minoritetens upp­ fattning medför vidare en rörlig utdebiteringsgräns olägenheter av prak­ tisk art för kommunerna. I och med att bidraget på grund av hög utdebi­ tering automatiskt följer förändringarna i medelutdebiteringen saknar den enskilda kommunen möjlighet att bedöma vilket statsbidrag som kommer att utgå. Anknytningen till medelutdebiteringen leder också till att den en­ skilda kommunens bidrag påverkas av förändringar i övriga kommuners ekonomi och utdebiteringspolitik. Verkningarna av bidragsgivningen tor den enskilda kommunen blir alltså svåra att överskåda och kommunen kommer inte att få möjlighet att bedöma bidragens storlek ens pa mycket kort sikt. Detta måste leda till en försämring av möjligheterna till en eko­ nomisk planering. Kommittéminoriteten framhåller därjämte att systemet inte får främja ryclughet i fråga om utdebiteringssatsernas storlek. Vidare bör konstruktionen vara sådan att bidraget anpassas till förändringarna i den enskilda kommunens ekonomiska förhållanden och ger möjlighet för kommunerna att i förväg bedöma storleken av statsbidraget. Detta kan ske genom att utdebiteringsgränsen bestäms till en viss i statsbidragsförfattningen fixerad gräns. Detta utesluter självfallet inte att gränsen fram­ deles skall kunna ändras. Men en sådan kräver då riksdagsbeslut, vilket i sin tur måste förutsättas komma att bli föregånget av en allsidig och förut­ sättningslös bedömning från bl. a. skattepolitiska synpunkter.

4.3.2 Remissyttrandena Av remissinstanserna förordar- kammarrätten, statskontoret samt läns­ styrelserna i Stockholms, Södermanlands, Gotlands, Malmöhus, Hallands, Västernorrlands och Jämtlands län en utdebiteringsgräns som anknyts till medelutdebiteringen i riket. Kammarrätten framhåller att meningsmotsättningarna rör en skattepolitisk fråga. Majoritetens förslag tillgodoser strikt skatteutjämningssynpunkten och går inte längre, medan minoriteten däremot önskar en lagstiftning av väsentligt vidare innebörd med automatiska effekter i avseende å kost­ nadsfördelningen mellan staten och kommunerna. Kammarrätten fortsätter. Frågan om den kommunala inkomstbeskattningens höjd bör inte ses iso­ lerad från den statliga beskattningen, önskemålet att mer generellt hålla kommunalskatten nere med stöd av statsbidrag har ofta motiverats med att kommunalskatten är proportionell och därför inte i tillräcklig män beaktar skatteförmågan. Tillika brukar framhållas som en invändning mot kommu­ nalskatten att denna för mindre inkomsttagare ofta är den största skatteposten på debetsedeln. Kammarrätten vill mot resonemang av detta slag erinra, att det väsentliga rimligen inte är hur en skattskyldigs direkta skatt enligt debetsedeln fördelar sig på olika poster utan huruvida det sam­ manlagda uttaget av olika direkta och indirekta skatter fördelats på sådant

50 Kungl. Maj:ts proposition nr 43 är 1965

sätt att en skälig avvägning av skattebördan mellan olika kategorier skatt­ skyldiga i skilda inkomstlägen ernåtts. Det må tilläggas att en avvägning av detta slag måste ske under beaktande jämväl av den inkomstfördelning, som sker genom de s. k. transfereringarna av socialpolitisk innebörd. Det är med andra ord inte utan vidare givet att en ökad grad av rättvisa i skattebördans fördelning vinnes genom efter hand höjda statsbidrag till kommunerna, än mindre är givet att detta är den lämpligaste vägen i ett läge där man medvetet eftersträvar lättnader för särskilda grupper av in­ komsttagare. Det kan väl tänkas att ändringar inom ramen för statsbeskattnmgen eller ett utnyttjande av resurserna i fråga för socialpolitiska åtgär­ der kan vara att föredra. Mot denna bakgrund finner kammarrätten sig inte kunna tillstyrka en lagstiftning i enlighet med kommittéminoritetens förslag. Skattelindringsnämnden, som inte intar någon direkt ståndpunkt i denna fråga, är inne på en liknande tankegång som kammarrätten och anför föl­ jande. Tidigare har en överflyttning av kostnader från kommun till stat vanligen framstått som en strävan efter ökad rättvisa i beskattningen, eftersom ut­ gifterna därigenom förts över från den proportionella fördelningen till att i ökad utsträckning bestridas efter den statligt progressiva skatteskalan. Men i den mån statens ökade intäktsbehov måste tillgodoses genom höjd allmän konsumtionsbeskattning förskjuts problemställningen. Det blir då fråga om en avvägning, i vad mån höjda kommunala utdebiteringssatser för »emene man är en större eller mindre olägenhet än höjda konsumtionspriser. Enligt länsstyrelsens i Stockholms län mening är en väsentlig förutsätt­ ning för att den faktiska utdebiteringen skall kunna användas som fördelningsfaktor att utdebiteringsgränsen står i ett visst bestämt förhållande till den för varje år genomsnittliga utdebiteringen i riket. Härigenom erhålls en garanti för att den avsedda skatteutjämningseffekten bibehålls. En fast utdebiteringsgräns som förordas av vissa reservanter i kommittén medför att samhällskostnadernas fördelning mellan stat och kommun automatiskt påverkas vid förändringar i medelutdebiteringen samt även att skatteut­ jämningseffekten blir annorlunda. Dylika förändringar bör enligt länssty­ relsens uppfattning endast kunna uppnås efter föregående riksdagsbeslut, varför länsstyrelsen inte kan biträda reservanternas förslag. Även statskontoret framhåller vikten av att utdebiteringsgränsen bestäms i förhållande till medelutdebiteringen. Enligt statskontorets mening synes ett bidrag på grund av hög utdebitering ej böra utlösas förrän den totala ut­ debiteringen överstiger medelutdebiteringen med visst belopp. Från skatteutjämningssynpunkt är det, anför statskontoret, inte särskilt angeläget att genom statsbidrag reducera utdebiteringen så snart denna endast obetyd­ ligt överstiger medelutdebiteringen. Kommitténs förslag torde vidare inne­ bära ett incitament till höjd utdebitering bland kommuner vars utdebite-

Kungi. Maj:ts proposition nr i3 år 1965

ring ligger under och jämförelsevis nära medelutdebiteringen. Härigenom skulle skatteutjämningsbidrag utgå till kostnader vilkas art mot bakgrun­ den av kommitténs principiella uppfattning rörande syftet med bidragen på grund av hög utdebitering kan synas tveksamma. Det förefaller å andra sidan sannolikt att risken för sådana utdebiteringshöjningar minskar ju högre utdebiteringsgränsen ligger över medelutdebiteringen. Väsentliga fördelar med det föreslagna bidragssystemet skulle, anser länsstyrelsen i Hallands län, gå förlorade om reservanternas förslag genom­ förs __ och i konsekvens därmed även skattekraftsgränserna fixeras till vissa tal. Detta gäller främst dess elasticitet, som möjliggör en bättre an­ passning efter inkomst- och kostnadsutvecklingen och underlättar genom­ förandet av vissa reformer inom skattelagstiftningen. Med fastlåst utdebi­ terings- och skattekraftsgräns finns otvivelaktigt en viss risk för att kom­ munerna i en inte åsyftad omfattning kan komma att påverka bidragens storlek och skatteutjämningsmedlens fördelning. Farhågorna for att en rörlig gräns skulle ge anledning till fortsatta utdebiteringsstegringar torde också vara överdrivna. Detta bekräftas av erfarenheterna från annan statsbidragsgivning, däribland skatteersättningarna på grund av 1957 års ortsavdragsreform. Ett korrektiv mot spekulativa skattehöjningar i syfte att uppnå högre statsbidrag ligger för övrigt i nödvändigheten att ta hansyn till skattebetalarnas intresse, övervägande skäl synes sålunda tala for rör­ liga utdebiterings- och skattekraftsgränser i enlighet med kommittémajori­ tetens förslag.

Såväl riksrevisionsverket som LO anser att man inte bör underskatta de

svårigheter som kommunerna kan ställas inför om bidragssystemet i före­ varande avseende utformas i enlighet med kommittémajoritetens förslag. LO:s resonemang på denna punkt anknyter till det forhållandet att bidra­ get vid hög utdebitering enligt kommitténs förslag skall motsvara produk­ ten av kommunens skatteunderlag och 40 % av den del av utdebiteringen

som ligger ovanför utdebiteringsgränsen. Enligt LO skulle verkningarna

av en rörlig utdebiteringsgräns mildras om man vid bidragsgivningen för hög utdebitering i stället för en till visst procenttal bestämd bidragsprocent använder en trappstegsformad eller glidande skala. Då skulle man nämli­ gen få en progressiv höjning av statsbidraget och möjligheter att utsträcka bidragsprocenten något högre än vad kommittén föreslagit och därigenom ytterligare utjämna skattetrycket mellan kommunerna.

Svenska kommunförbundet, Svenska stadsförbundet, Svenska landstings­ förbundet, RLF, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Uppsala, Jönkö­ pings, Kronobergs, Kalmar och Västerbottens län samt Södermanlands läns, Östergötlands läns, Kalmar läns södra, Kopparbergs läns och Västerbottens

52 Kungl. Maj:ts proposition nr 4 3 år 1965

läns landsting ansluter sig till reservanternas synpunkter och förordar en i statsbidragsförfattningen fixerad, av riksdagen fastställd utdebiteringsgräns. Svenska kommunförbundet anför bl. a. följande. Anknytningen av bidragsgivningen för hög utdebitering till medelutdebi­ teringen ger verkningar som förbundet från principiella, praktiska och skattepolitiska synpunkter finner synnerligen olämpliga. Det föreslagna bidrags­ systemet leder till oförändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun, om man utgår från oförändrad kommunindelning samt att skattekraft och utdebitering ändras procentuellt sett lika i alla kommuner. Enligt kommit­ téns egna beräkningar orsakar emellertid en kommunindelning i enlighet med länsstyrelsernas förslag till kommunblock en minskning av primär­ kommunernas bidrag med ca 10 %. Olikheter i den ekonomiska utveck­ lingen i skilda kommuner kommer vidare att leda till förändringar i bi­ dragsgivningen. Kommitténs beräkningar bygger alltså på en utpräglat sta­ tisk bedömning av kommunernas ekonomi, en bedömning som måste be­ tecknas som orealistisk. På grund av förändringar i kommunernas ekono­ miska förhållanden kommer den av majoriteten föreslagna anknytningen till medelutdebiteringen att leda till förskjutningar i kostnadsfördelningen mellan stat och kommun, som kan vara både till kommunernas fördel och till deras nackdel. Frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun måste enligt förbundets mening prövas särskilt utifrån en skattepolitisk målsättning. Av betydelse i detta sammanhang är främst vilka verkningar på bidragsgiv­ ningen och därmed på kommunernas ekonomi som den föreslagna anknyt­ ningen till medelutdebiteringen kan komma att få. Liksom i fråga om reduceringen av tillskottet till kommuner med låg utdebitering innebär anknytningen till medelutdebiteringen, att kommuner­ nas utdebiteringspolitik påverkas av en mängd omständigheter som försvå­ rar överblicken av systemets verkningar. Dessa kan beskrivas så att bidrags­ givningen påverkas av medelutdebiteringen, som i sin tur påverkas av bi­ dragsgivningen. Anknytningen till medelutdebiteringen ger ett »flytande» bidragssystem, där den enda fasta hållpunkten för den enskilda kommunen är att oförändrad utdebitering ger minskat statsbidrag. Genom att kommunerna härigenom nödgas anpassa sin utdebitering till medelutdebiteringens forvantade ökning påverkas medelutdebiteringen uppåt. Kommunernas utdebiteringspolitik kan komma att influeras av en strävan att försöka »hinna i att» medelutdebiteringen. Reservanterna befarar, framhåller stadsförbundet, att kommunerna av staten kan komma att påläggas ökade bördor, exempelvis genom en höj­ ning av ortsavdragen eller i form av nya eller vidgade uppgifter, varige­ nom de enskilda kommunernas utdebitering stiger och utdebiteringsgränsen, vid vilken rätten till bidrag inträder, därmed automatiskt flyttas upp. Denna anpassning av statsbidraget sker, hävdar reservanterna, utan någon

Kungl. Maj.ts proposition nr i3 år i965 53

föregående diskussion av kostnadsfördelningsfrågan från skattepohtiska syn­ punkter, och bidragssystemet skulle inte verka återhållande på fortsatta utdebiteringsstegringar i kommunerna. Enligt förbundet måste det för kom­ munernas vilja och ansträngningar att hålla en i möjligaste mån oför­ ändrad och jämn utdebitering vara av väsentlig betydelse att utdebiteringsgränsen är fixerad under en inte alltför kort tidsperiod.. Förbundet anser majoritetens farhågor för en kostnadsförskjutning till statens nackdel vid en i författningen fixerad utdebiteringsgräns vara överdrivna, eftersom grän­ sen kan omprövas när så anses erforderligt av bl. a. statsfinansiella skäl. Vad reservanterna vill uppnå är, att gränsen inte skall ändras utan en all­ sidig bedömning från bl. a. skattepohtiska synpunkter. Detta finner för­ bundet vara ett skäligt krav från kommunernas sida. Enligt RLF kan det starkt ifrågasättas om medelutdebiteringen skall vara normerande för skatteutjämningsbidragen vid hög utdebitering. Om exem­ pelvis vissa kommuner med låg utdebitering beslutar en höjning påverkai detta medelutdebiteringen. Med hänsyn till kommitténs förslag till utform­ ning av bestämmelserna för reducering av skattekraltstillskott kan dylika höjningar bli mycket vanliga under de närmaste åren. Effekten av högre medelutdebitering för kommun som erhållit bidrag för hög utdebitering blir sänkt bidrag, därest den inte genomför motsvarande utdebiteringshöjning. Behovet av skatteutjämningsbidrag för en viss kommun påverkas emellertid inte av att andra kommuner ändrar sin utdebitering i endera rikt­ ningen. Med hänsyn till dessa konsekvenser vore det enligt riksförbundets uppfattning bättre att riksdagen varje år fastställde den utdebiteringsgräns som skall gälla. Härigenom erhöll man möjlighet att varje budgetår upp­ märksamma den kommunala skatteutjämningen. I länsstyrelsens i Jönköpings län yttrande understryks att ett system med en utdebiteringsgräns som är anknuten till medelutdebiteringen kan komma att utnyttjas som medel för att överflytta kostnader från staten till kommunerna. Liknande synpunkter framförs av Västerbottens läns och Södermanlands läns landsting.

4.3.3 Departementschefen Skatteutjämningskommitténs majoritet har föreslagit att utdebiteringsgränsen skall utgöras av medelutdebiteringen i riket. Kommitténs minoritet önskar däremot en i kronor och ören per skattekrona bestämd utdebiterings­ gräns, som kan ändras endast genom riksdagsbeslut. Även bland lemissins lanser na är uppfattningen på denna punkt delad. En sådan konstruktion av skatteutjämningssystemet som kommittémajo­ riteten föreslagit är enligt min mening principiellt riktig. Det hör inte till ett skatteutjäinningssystems syfte att automatiskt utan töregående bedöm­ ningar från finansiell synpunkt ändra kostnadsfördelningen mellan stat och kommun, vilket skulle bli följden med en fast utdebiteringsgräns. Man skul­

54 Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965

le också få en förändring av kostnadsfördelningen utan föregående diskus­ sion från skattepolitisk aspekt. Inte heller detta kan enligt min mening vara försvarbart. Farhågorna för att kommunerna vid ett system med rörlig utdebiteringsgräns skulle kunna komma att påläggas ökade bördor i samband med skattereformer utan att beslut i en sådan riktning föregås av en om­ prövning av kostnadsfördelningen synes mig vara helt ogrundade. Skatteutjämningen kan visserligen i princip sägas vara en kostnadsfördelningen mellan stat och kommun ovidkommande fråga men innebär dock att ställ­ ning tas även till kostnadsfördelningsfrågan och därmed till frågan om skattebördans fördelning mellan kommunal och statlig skatt, om den så­ som nu föreslagits löses genom en statlig bidragsgivning. Därav följer gi­ vetvis att varje skattereform som i avsevärd grad rubbar kostnadsfördel­ ningen måste medföra en omprövning av skatteutjämningssystemets ut­ formning. Jag -vill härutöver understryka att om utdebiteringsgränsen fast­ låses på sätt som yrkats från en del håll konsekvensen kräver att även skattekraftsgränserna fixeras på liknande sätt. Därigenom skulle väsentliga fördelar med det föreslagna bidragssystemet gå förlorade, eftersom den värdebeständighet och slandardföljsamhet som systemet äger skapas just genom anknytningen till medelskattekratten och medelutdebiteringen i ri­ ket. b rån kommunalt håll görs gällande att ett system med en rörlig utdebiteringsgräns skulle medföra svårigheter för kommunerna att planera sin framtida ekonomiska politik. Man kan inte helt bortse från dessa svårighe­ ter. Den eventuella felbedömning som kan följa av utdebiteringsgränsens rörlighet torde dock inte vara av sådan beskaffenhet att den spelar någon större roll. Jag kan för övrigt inte finna att dessa svårigheter skulle bli mindre vid ett system med fast utdebiteringsgräns, eftersom kommunerna då bar att beakta det än mera svårberäkneliga faktum att gränsen kan änd­ ras vid kommande års riksdag. Riskerna för att en rörlig gräns skulle ge anledning till omotiverade utdebiteringshöjningar synes mig inte vara stora. Detta bekräftas av erfarenheterna från annan statsbidragsgivning, bl. a. skatteersättningarna på grund av 1957 års ortsavdragsreform. Ett korrektiv mot spekulativa skattehöjningar för att uppnå högre statsbidrag ligger, såsom vitsordas av några remissinstanser, för övrigt i nödvändighe­ ten av att ta hänsyn till skattebetalarnas intresse. Enligt min mening talar alltså helt övervägande skäl för en rörlig utde­ biteringsgräns på sätt kommitténs majoritet föreslagit. Var gränsen skall dras kan såsom kommittén framhållit inte avgöras från några principiella utgångspunkter. Avgörande i detta hänseende är strävan att med tillgäng­ liga medel nå ett från skatteutjämningssynpunkt så tillfredsställande re­ sultat som möjligt. Ett system där utdebiteringsgränsen sammanfaller med medelutdebiteringen i riket ger såväl enligt kommitténs beräkningar som enligt beräkningar som företagits inom finansdepartementet ett från skat-

Kungl. Maj.ts proposition nr i3 år 1965 55

teutjämningssynpunkt gott resultat. Jag föreslår därför att utdebiteringsgränsen fastställs till medelutdebiteringen i riket för allmän kommunalskatt för beräkningsåret, dvs. det kalenderår som föregår bidragsåret.

4.4 Bidragsprocenten

4.4.1 Skatteutjämningskommittén Kommittén föreslår, såsom framgått av det föregående, att bidragsgivningen differentieras med hänsyn till det faktiska skattetrycket sådant detta kommer till uttryck i den sammanlagda kommunala utdebiteringen. Syste­ met föreslås i detta hänseende utformat på så sätt att kommuner med en total utdebitering som överstiger utdebiteringsgränsen erhåller ett statsbi­ drag som motsvarar 40 % —- den s. k. bidragsprocenten av produkten av den del av utdebiteringen som överstiger utdebiteringsgränsen och kommu­ nens totala skatteunderlag. Liksom utdebiteringsgränsen kan enligt kommit­ téns uppfattning bidragsprocenten inte bestämmas på grundval av några principiella resonemang utan avgörandet måste ske med hänsyn till de me­ del som är disponibla för bidragsgivningen och under strävan att nå ett från skatteutjämningssynpunkt så tillfredsställande resultat som möjligt. Kom­ mittén har stannat för procenttalet 40 efter att ha undersökt verkningarna i skatteutjämningshänseende av ett flertal olika utformningar av bidrags­ systemet med varierande utdebiteringsgränser och bidragsprocenter.

4.4.2 Remissyttrandena Endast några få remissinstanser har berört frågan om bidragsprocenten. Efter att ha framhållit att anknytningen av statsbidraget till den faktiska utdebiteringen medför att bidragsgivningen blir beroende av en faktor som kommunerna själva bestämmer över, anför länsstyrelsen i Stockholms län att detta innebär risker för en från statlig synpunkt inte önskvärd ökning av den kommunala verksamheten och för att kommunernas intresse av sparsamhet minskar. Då en ökning av statsbidraget för en kommun endast kan uppnås genom en höjd utdebitering som direkt kommer att belasta kommunens skattebetalare synes farhågorna enligt länsstyrelsens mening dock inte vara större än att länsstyrelsen i princip kan godta en bidragsgivning som bygger på den faktiska utdebiteringen. Emellertid kan länsstyrel­ sen inte tillstyrka en så hög bidragsprocent som 40. De påtalade olägenhe­ terna hos utdebiteringsfaktorn synes vid en så hög bidragsprocent bli allt för uppenbara. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att det däremot varit önskvärt med en högre bidragsprocent för att åstadkomma en större likformighet i den kommunala skattebördan. Även Jämtlands läns landsting ger uttryck åt denna åsikt. I detta sammanhang bör också uppmärksammas statskontorets förut

56 Kungl. Maj. ts proposition nr 43 år 1965

(avsnitt 4.3) redovisade uppfattning att del vore lämpligt att låta utdebiteringsgränsen överstiga medelutdebiteringen med åtminstone en krona och i stället åstadkomma en kraftigare reducering av de högsta utdebiteringarna genom en höjd bidragsprocent. Stadsförbundet är övertygat om att bidragsprocentens storlek inte upp­ muntrar till omotiverade kommunala utgiftsökningar. Bidragsprocenten sti­ ger för övrigt inte när utdebiteringen överstiger viss nivå såsom fallet är vid skattelindringsbidraget, vid vilket den maximala bidragsprocenten är så hög som 90. Vid diskussionen om bidragsprocentens bestämmande bör vidare beaktas de synpunkter beträffande bidragssystemets utformning som LO framfört och som återgivits tidigare (avsnitt 4.3). LO framhåller som nämnts att eu bidragsgivning vid hög utdebitering efter en stigande skala har uppenbara förtjänster framför en fix procentsats.

4.4.3 Departementschefen Den av kommittén föreslagna procentsatsen har i stort sett inte mött någ­ ra erinringar från remissinstansernas sida. Ett par instanser har dock ställt sig kritiska till kommitténs förslag i denna del. Sålunda har framhållits att — med hänsyn till bidragsgivningens anknytning till den faktiska utdebite­ ringen — en så hög bidragsprocent som 40 innebär risker för en inte moti­ verad ökning av den kommunala verksamheten och för en minskning av kommunernas intresse av sparsamhet. Vidare har understrukits att en bi­ dragsgivning etter en med utdebiteringen stigande skala har uppenbara förtjänster. En sådan skala skulle möjliggöra en progressiv höjning av stats­ bidraget och ge möjligheter att utsträcka bidragsprocenten utöver det av kommittén angivna procenttalet. Även om man som jag förut framhållit inte bör överskatta de risker som bidragssystemets anknytning till den faktiska utdebiteringen innebär så är det dock uppenbart att en så hög bidragsprocent som 40 och som dessutom träder i funktion så snart utdebiteringsgränsen överskridits kan innebära viss frestelse för kommunerna att ta på sig inte absolut oundgängliga utgifter i vetskap om att kostnaden till betydande del övervältras på staten så snart utdebiteringsgränsen överskridits. Det är självklart att dessa risker minskas om bidragsgivningen sker efter en skala som utgår från 0 vid utdebiterings­ gränsen och som stiger i takt med den växande utdebiteringssatsen. En så­ dan skala ger också en med hänsyn till skattetrycket riktigare avvägning av bidragsgivningen. De mest skattetyngda kommunerna får en större andel av bidragsmedlen än kommuner med en lägre utdebitering. Bidragssystemet tår därigenom en bättre skatteutjämnande verkan. Jag förordar därför att den av kommittén föreslagna enhetliga bidragsprocenten ersätts med en bidragsskala. Jag föreslår att bidragsskalan utformas så att bidragsprocenten motsva-

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965

skott av skatteunderlag till dessa kommuner som till kommuner med låg skattekraft och hög utdebitering skulle, framhåller kommittén, kunna leda till en ökad spännvidd mellan de kommunala utdebiteringssatserna. Med hänsyn härtill synes enligt kommitténs mening skatteutjämningsbidrag i princip inte böra utgå till kommun med låg utdebitering även om dess skat­ tekraft understiger skattekraftsgränsen. Det finns emellertid, understryker kommittén, praktiska skäl som talar för att bidragsgivningen inte uteslutande begränsas till kommuner med högt skattetryck, bl. a. bevarandet av sambandet med nuvarande bidragsgivning och undvikandet av de tröskeleffekter som blir resultatet om bidragsgivningen börjar när utdebiteringen når viss nivå och då omedelbart sätter in med full styrka. Med hänsyn härtill föreslår kommittén att bidrag på grund av brist på skattekraft skall utgå även till kommuner vilkas utdebite­ ring understiger utdebiteringsgränsen men med reducerade belopp. Reduce­ ringen skall enligt kommitténs förslag ske så att procenttalen för skattekraftsgränserna minskas med en procentenhet för varje fullt tjugotal ören varmed kommunens utdebitering understiger utdebiteringsgränsen, dvs. en­ ligt förslaget medelutdebiteringen. Reduceringen skall avse skattekraftstillskotten endast till de borgerliga primärkommunerna, dvs. landskommuner, köpingar och städer. En ledamot av kommittén, C. W. Lothigius, har reserverat sig mot för­ slaget i denna del. Han anför bl. a. följande. En för skattebetalarna i kom­ munen gynnsamt låg utdebitering är i allmänhet resultatet av en klok och fortanksam kommunalpolitik. Det har inte kunnat visas att dylika kommu­ ner håller en otillfredsställande kommunal standard. Det kan därför enligt hans mening inte vara en systemets uppgift att för dessa kommuner söka tvinga fram en högre utdebitering. Det är vidare att märka att — om i något fall den förefintliga kommunala standarden kan anses böra förbättras__den basta möjligheten härtill erhålles genom att ge de skattekraftssvaga kom­ munerna oreducerat skatteunderlagstillskott. Kommittén har också uttalat framhåller Lothigius, att man måste hävda den princip på vilken den kom­ munala självstyrelsen bygger, nämligen att en kommun skall ha rätt att be­ stamma om den vill ha en mer omfattande verksamhet och betala för detta eller en begränsad verksamhet med möjlighet till en lägre utdebitering. Skill­ nader harutinnan bör i den kommunala självstyrelsens namn accepteras. De av kommitténs ledamöter som anslutit sig till principen om en i kronor och oren bestämd utdebiteringsgräns finner liksom kommitténs majoritet motiverat att en reducering av skattekraftstillskottet äger rum i förevarande a l men framhåller att konsekvensen bjuder att samma gräns bör tillämpas också för att avgöra när reducering skall ske.

Kungl. Maj. ts proposition nr 43 år 1965

4.5.2 Remissyttrandena , ■ „

Endast ett fåtal av remissinstanserna berör denna fråga. Sfcaffe/mdrtn^-

nämnden riktar uppmärksamheten på principfrågan oc ram 4 L det kan synas ologiskt att över huvud taget ge utjämningsbidrag t 11 kom­ muner där skatten understiger medelutdebiteringen, da systeme s sy te anses vara att utjämna skillnaderna i skattetryck. Ehuru reducerade ve ­ kar »utjämningsbidragen» i dylika fall onekligen i motsatt riktning och skärper alltså utdebiteringsskillnaderna mellan kommunerna. Ä andra sidarremå medges, framhåller nämnden, att kommittén svårligen kunnat und­ gå att föreslå vissa bidrag i dessa fall, eftersom kommuner under utdebite-

ringsgränsen av statsmakterna gjorts delaktiga av skatteersättmngarna och

eliest skulle ha fått vidkännas avsevärda skattehöjningar. 6 Såväl Svenska stadsförbundet som Svenska kommunförbundet finner eu reduktion av bidragen till kommuner med utdebitering under utdebiteringsgränsen motiverad Härigenom erhålles enligt stadsförbundets uppfattning fn lämplig avvägning mellan alternativen att utesluta sådan kommun rån bidrag dlfr att ge den fullt bidrag. Därjämte undviks ett troskelproble . Från skatteutjämningssynpunkt kan ett oreducerat bidrag till utdebitering understiger utdebiteringsgränsen inte motiveras. Medit y till att det tillskott av skatteunderlag som skall utga på grun a kraftsfaktorn förutsättes motsvara ett »behov» av skattekraft finner munförbundet det rimligt att acceptera en viss reducering av tillskotten til kommuner med låg utdebitering. Enligt förbundets uppfattning ar emeller­ tid en reducering motiverad endast vid extremt låga utdebitermgssatser. bundet anför vidare: , , , Genom indelningsändringar och en allmän utjämning av den kommunala standarden kan antalet kommuner med särskilt låg utdebitering vantas minska. Det kan då inte finnas anledning att komplicera bidragsgivnmgen för ett stort antal kommuner med utdebitering i närheten av medelutdebi­ teringen. Reduceringens omfattning bestäms av skillnaden mellan med utdebiteringen och kommunens utdebitering. Reglerna blir darfor framfor allt av betydelse för ekonomiskt svagt utvecklade kommuner med lag utde­ bitering För att den enskilda kommunen skall erhalla ett i jämförelse me medelskattekraften oförändrat totalt skatteunderlag, måste kommunens ut­ debitering följa medelutdebiteringen, som i betydande grad påverkas av utdebiteringspolitiken i stora och ekonomiskt mer bärkraftiga kommuner Reduceringsreglernas effekt blir alltså beroende av utdebiteringspolitiken i kommuner som inte alls berörs av reglerna. Utvecklingen i kommunernas ekonomi pekar mot en ökning av medelutdebiteringen. Denna tendens kom­ mer att förstärkas genom reduceringsreglernas utformning, eftersom rörda kommuner tvingas höja sin utdebitering for att inte statsbidraget oc därmed de ekonomiska resurserna skall minska. Dessa utdeb.teringshojningar påverkar likaledes medelutdebiteringen uppåt, vilket andrar fou.

Kungi. Maj. ts proposition nr 43 år 1965

sättningarna för den fortsatta bidragsgivningen. Denna kedjereaktion innebarenhgt förbundets mening en sakligt sett omotiverad press uppåt på be­ rörda kommuners utdebitering. Södermanlands läns landsting är av uppfattningen att reduceringsregeln bor slopas eftersom en låg utdebitering ej alltid beror på återhållsamhet mom den kommunala verksamheten utan kan bero på andra omständigheer; "åS0.m tldlSare stor skattefinansiering av investering eller andra åtgärder och darfor ej bor bestraffas. Länsstyrelsen i Hallands län anlägger liknande synpunkter. Ett slopande av reduceringsregeln skulle underlätta bidrags! uträkningen. Man undgår också den frestelse till att höja utdebiteringen som följer med reduceringsregeln.

Några erinringar mot reduceringsregelns tekniska utformning har inte ramforts. Det må dock framhållas att de remissmyndigheter som anser att utdebiteringsgransen bor vara fast och anges i ett i kronor och ören bestämt tal havdar att aven reduktionsregeln bör anknytas till denna fixa gräns.

4.5.3 Departementschefen Från skatteutjämningssynpunkt saknas anledning att lätta skattetrycket rr ViIk"S t0tala Utdebiterin§ understiger medelutdebiteri^gen, dvs. utdebiteringsgransen. En bidragsgivning till dem motverkar en skatte- Sk~ , f ertldK-!,nnS det’ SåSOm kommittén framhållit, praktiska kal som talar for en bidragsgivning även till dessa kommuner, nämligen angelägenheten att bevara kontinuiteten med den nuvarande bidragsgiv­ ningen och önskvärdheten att undvika de tröskeleffekter som kommittén omnämnt Detta kan dock uppnås med en reducerad bidragsgivning. I liket med kommittén t.nner jag därför att skattekraftstillskott bör utgå även till dessa kommuner men med reducerade belopp. Jag har inte något att erinra mot det av kommittén föreslagna sättet för reduktionen. Remiss­ myndigheterna har också med ett par undantag godtagit kommitténs förslag i lfiagavarande avseende. 8 Jag kan sålunda inte dela den av ett par remissinstanser framförda upp­ fattningen att reduceringsregeln bör slopas. Detta skulle medföra en för­ svagning av skatteutjämningssystemets verkan och innebära att skattebetala- IeeiäUnTnUrkmeid ^ Utfebitering skulle teredas en inte godtagbar skat­ telättnad pa bekostnad av skattebetalare i kommuner med högre skattetryck Genom den höjning av skattekraftsgränserna som jag förordat blir en reducenngsregel an mer oundgänglig än enligt kommitténs förslag. På grund härav kan jag inte heller ansluta mig till den av kommunförbundet hävdade meningen att en reducering skulle vara påkallad endast vid extremt låga ut­ debiterings satser. Da reduceringsregelns konstruktion är enkel, syne! den komplicermg av bidragssystemet som den medför vara förhållandevis obe­ tydlig. De uttalade farhågorna för att denna regel skulle medföra en sakligt

Kungl. Maj:ts proposition nr i3 år 1965 61

sett omotiverad press uppåt på utdebiteringarna hos de av regeln berörda kommunerna förefaller mig vara överdrivna. Såsom i olika sammanhang framhållits behöver en låg utdebitering ej alltid vara följden av att den kommunala verksamheten varit begränsad utan kan vara resultatet av en försiktig ekonomisk kommunalpolitik. Detta förhållande kan emellertid enligt min mening inte utgöra skäl för en lika omfattande bidragsgivning till dessa kommuner som till de mera skattetyngda. Jag vill understryka att det inte i något fall är fråga om att genom reduceringsregeln helt utestänga någon kommun från bidragsgivning. Reduceringsregeln bör inte såsom på något håll förmenats uppfattas som en bestraffning av ifrågavarande kom­ muner utan får ses som ett led i en strävan att åstadkomma en så tillfreds­ ställande skatteutjämning som möjligt.

4.6 Extra bidrag 4.6.1 Skatteutjämningskommittén Kommittén föreslår att möjlighet ges till extra bidrag med uppgift att mildra sådana obilliga verkningar av det kommunala skattetrycket som det egentliga skatteutjämningsbidraget inte undanröjer. Förutsättning för extra bidrag skall vara att synnerliga skäl för bidrag är för handen. I enlighet med innehållet i direktiven har kommittén vid utformningen av sitt förslag till allmänt skatteutjämnande statsbidragssystem utgått från att skatteersättningarna och skattelindringsbidraget helt avvecklas. Enligt kommitténs uppfattning har det föreslagna systemet en sådan effekt att från skatteutjämningssynpunkt hinder inte kan anses möta för en omedel­ bar avveckling av nämnda ersättningar. Inte heller föreligger, anser kom­ mittén, anledning att bibehålla särskild bidragsgivning i skattelindrande syfte vid sidan av det allmänt skatteutjämnande systemet, eftersom bidragsgivningen i skatteutjämnande syfte på ett effektivt sätt sänker höga skatte­ tryck. Med hänsyn härtill föreslår kommittén att skatteersättning i anled­ ning av 1957 och 1961 års ortsavdragsreformer och skattelindringsbidrag upphör att utgå fr. o. m. den tidpunkt det av kommittén föreslagna bidrags­ systemet i skatteutjämnande syfte träder i kraft. Då det emellertid inte finns någon garanti för att i framtiden inte skulle kunna inträffa fall som kan motivera bidrag utöver de ordinära skatteutjämningsbidragen, föreslår kommittén att i förordningen om allmänt skatteutjämningsbidrag införs en bestämmelse som ger möjlighet till extra bidrag i sådana fall. Denna bi­ dragsgivning får förutsättas komma i fråga endast i undantagsfall. Ansökan om extra bidrag bör prövas av Kungl. Maj :t i varje särskilt fall.

4.6.2 Remissyttrandena De remissmyndigheter som yttrat sig på denna punkt ställer sig samtliga positiva till förslaget. Med hänsyn till svårigheterna att i detalj bedöma verkningarna av det föreslagna systemet bör, understryker Svenska kom-

62 Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965

munförbundet, i undantagsfall finnas möjlighet att utge bidrag efter en fri­ are prövning. Skattelindringsnämnden påpekar att författningsförslaget inte täcker de fall då extra bidrag kan vara mest behövligt.

4.6.3 Departementschefen Avsikten med bestämmelserna om extra bidrag är att mildra sådana obil­ liga verkningar av det kommunala skattetrycket som inte undanröjs genom det egentliga skatteutjämningsbidraget. Några erinringar i sak har inte rik­ tats mot förslaget i denna del. Inte heller jag har någon saklig erinran att göra. De av kommittén föreslagna bestämmelserna i förevarande avseende synes emellertid inte täcka vad kommittén åsyftat. Enligt deras ordalydelse skulle nämligen extra bidrag bara kunna beviljas när brist på skattekraft inte föreligger och när kommunens utdebitering understiger utdebiteringsgränsen. Behov av extra bidrag torde emellertid företrädesvis vara för han­ den vid brist på skattekraft eller vid hög utdebitering eller då båda dessa förhållanden sammanfaller och då den ordinarie bidragsgivningen är otill­ räcklig. Jag förordar att extra bidrag skall kunna utgå även i dessa fall. Jag vill emellertid i likhet med kommittén understryka att extra bidrag — med den utformning den ordinarie bidragsgivningen får — inte bör komma i fråga annat än i rena undantagsfall. I anslutning härtill vill jag något beröra de möjligheter att erhålla speci­ ella bidrag i samband med kommunindelningsändringar som f. n. finns. Enligt kungörelsen den 16 mars 1962 (nr 69) om övergångsbidrag vid vissa ändringar i den kommunala indelningen kan ett särskilt övergångs­ bidrag utgå i de fall då invånarna i en delkommun efter kommunsamman­ läggning skulle få ridkännas en mera betydande höjning av utdebiteringen, övergångsbidraget tillkom med hänsyn till vikten av att stimulera till fri­ villiga kommunsammanslagningar. Det nu framlagda förslaget till skatte­ utjämningsbidrag föranleder inte ändring av denna bidragsgivning. Däre­ mot torde i kungörelsen behöva vidtas vissa ändringar, som bl. a. betingas av den nya skatteutjämningsförordningen. I prop. 1962: 111 om ändrade grunder för skattelindringsbidragen förkla­ rade jag att extra bidrag borde tills vidare kunna beviljas för att bidrags­ givningen inte skulle minska i förhållande till vad som utgått i bidrag till delkommunerna före sammanläggningen. I propositionen underströks dock att bidragsgivningen hade en tillfällig karaktär. Riksdagen hade inte något att erinra häremot (SU 1962: 78, rskr 198). Extra bidrag som nu sagts har hittills utgått i ett fåtal fall. Med skattelindringsförordningens upphävande skulle denna form av bidragsgivning upphöra. En speciell bidragsgivning av denna typ är inte motiverad från skatteutjämningssynpunkt. Det ligger nämligen i sakens natur att en kommunsam­ manläggning aldrig kan få en från denna synpunkt negativ effekt. Däre­ mot kan sammanläggningar i vissa fall leda till en inte oväsentlig minsk­

Kungl. Maj:ts proposition nr 4 3 år 1965 63

ning av bidragen. Då det är angeläget att stimulera till kommunsamman­ läggningar vill jag förorda att möjligheten att lämna extra bidrag vid indelningsändringar bibehålies och att sådant bidrag får utgå i form av extra skatteutjämningsbidrag. Om bidrag skall utgå bör prövas förutsättnings­ löst från fall till fall med hänsyn till de ekonomiska konsekvenserna av indelningsändringen. Bidraget bör utgå under en begränsad tid. Endast om synnerliga skäl föreligger synes bidragsgivningen böra utsträckas un­ der en längre tidrymd än tre år.

4.7 övergångsbidrag

4.7.1 Skatteutj ämningskomimttén Kommittén föreslår att under år 1966 — det första år bidragssystemet är avsett vara i kraft — övergångsbidrag skall utgå dels till landstingskommu­ nerna, dels till de borgerliga primärkommunerna. Avsikten med dessa bi­ drag skulle vara att underlätta övergången till det föreslagna bidragssyste­ met genom att minska de utdebiteringshöjningar som i vissa fall annars vore att vänta. Bidraget till landstingskommun skall grundas på ett tillskott av skatte­ underlag som svarar mot hälften av det skatteunderlagstillskott landstings­ kommunen uppburit under år 1965 enligt kungörelserna om skatteersättning med avdrag för tillskott enligt det av kommittén föreslagna skatteutjämningssystemet. Bidraget skall utgöra produkten av detta extra tillskott och kommunens utdebiteringssats för år 1966. Bidraget till borgerlig primärkommun skall utgå till kommun vars — på visst sätt omräknade — totala utdebitering överstiger utdebiteringsgränsen. Bidraget avser att undanröja de utdebiteringshöjningar som orsakas av bidragsgivningens omläggning, i den mån dessa höjningar ligger ovanför utdebiteringsgränsen.

4.7.2 Remissyttrandena Av det tiotal remissinstanser som yttrat sig i förevarande avseende har flertalet inte haft något att erinra mot denna bidragsgivning. Statskontoret och länsstyrelsen i Stockholms län finner emellertid övergångsbidragen onödiga. Enligt statskontorets mening torde oskäliga utde­ biteringshöjningar under år 1966 i samband med övergången till skatteutjämningssystemet lämpligen kunna kompenseras enbart genom de möjlig­ heter till extra bidragsgivning som kommitténs förslag ger. Länsstyrelsen är av samma uppfattning som statskontoret. Länsstyrelsen erinrar i detta sammanhang om det beslut som fattades vid föregående års riksdag och som innebar att avdragsrätten för folkpensionsavgifterna slopades. Länsstyrel­ sen anför vidare. Detta innebär en sådan ökning av det kommunala skatte­ underlaget att förskotten för år 1966 och 1967 kommer att grundas på ett

64 Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965

skatteunderlag som med 6,7 resp. 14 milj. skattekronor kommer att över­ stiga det skatteunderlag som eljest skulle ha varit för handen. Tillika inne­ bär beslutet att slutavräkningslikviderna kommer att öka så att kommu­ nerna härigenom kommer att få 110 resp. 230 milj. kr. mer i inkomster åren 1966 och 1967. Det synes länsstyrelsen därför som om övergångsbidrag till primärkommunerna för att underlätta övergången till det föreslagna bi­ dragssystemet inte är erforderliga.

4.7.3 Departementschefen Den föreslagna rikligare bidragsgivningen till kommunerna medför att behov av särskilda övergångsbidrag under år 1966 till landstingskommuner och borgerliga primärkommuner av det slag kommittén förordat inte före­ ligger. Landstingskommunerna garanteras ju enligt mitt förslag ett tillskott av skatteunderlag, som uppgår till minst de tillskott som uppburits under år 1965. Höjningar av de totala utdebiteringarna i de borgerliga primärkom­ munerna i anledning av övergången till det nya bidragssystemet blir rela­ tivt fåtaliga. Skulle det i enstaka fall bli fråga om någon mera betydande utdebiteringshöjning torde man kunna komma till rätta med dessa fall genom att de berörda kommunerna tilldelas extra bidrag. En ytterligare anledning till minskat behov av särskilda övergångsbidrag i samband med övergången till det nya bidragssystemet är följande. Skatteutjämningskommittén grundade bidragsgivningen för hög utdebitering för år 1966 på den faktiska medelutdebiteringen för år 1965. Jag föreslår däremot att utdebiteringsgränsen skall motsvara den medelutdebitering som skulle gällt för år 1965 om skatteutjämningsbidrag utgått redan under detta år. Utdebiteringsgränsen kommer därigenom att väsentligt understiga den faktiska me­ delutdebiteringen. Härigenom blir bidragsgivningen rikligare än vad eljest skulle varit fallet.

4.8 Särskilda frågor angående skatteutjämningssystemet

Det förslag till förordning angående skatteutjämningsbidrag som kom­ mittén fogat till sitt betänkande har överarbetats inom finansdepartemen­ tet efter de riktlinjer jag enligt det förut anförda föreslagit. Utöver vad jag förut anfört om skatteutjämningssystemets uppbyggnad har jag funnit anledning att till behandling ta upp ytterligare några spörs­ mål. De synes mig lämpligast behandlas i den ordning de förekommer i förordningen. En promemoria angående beräkningen av skatteunderlagstillskott och skatteutjämningsbidrag har upprättats inom finansdepartementet och torde få fogas vid statsrådsprotokollet för detta ärende som bilaga 2. Beräkning av skatteunderlagstillskott. Svenska kommunförbundet anser att i 8 § bör införas samma föreskrifter angående omräkning av utdebite­ ringen på grund av bidrag vid hög utdebitering som finns i 12 §. Något bä-

Kungl. Maj.ts proposition nr t3 år 1965

rande skäl för att tillmötesgå denna hemställan synes inte föreligga. En så­ dan uppräkning av utdebiteringen är inte motiverad från skatteutjämningssynpunkt. Den skulle medföra en försämring av systemets skatteutjämnande effekt. Det kan för övrigt inte vara lämpligt att komplicera bidrags­ systemet med en regel av föreslagen innebörd. Vissa uppgifter som ankommer på länsstyrelserna. Enligt skatteutjämningskommitténs förslag skall det enligt It och 15 §§ ankomma på länssty­ relsen att fastställa tillskott av skatteunderlag och skatteutjämningsbidrag vid hög utdebitering. Med hänsyn till den befattning med taxering och all­ männa skattemedel som ankommer på länsstyrelserna synes den föreslag­ na anordningen lämplig. Den överensstämmer också med nu gällande före­ skrifter i fråga om skatteersättningarna. Från länsstyrelsernas sida har inte heller framställts någon egentlig erinran mot förslaget i denna del. De uppgifter som läggs på länsstyrelserna synes inte i och for sig vara sär­ skilt betungande, även om de, såsom en länsstyrelse framhållit, till en bör­ jan kan för orutinerad personal bli krävande. För att underlätta länssty­ relsernas arbete avser jag att sedermera föreslå Kungl. Maj :t att utfarda an­ visningar för bestämmelsernas tillämpning. Från en länsstyrelse har fram­ ställts önskemål om att tidpunkten för besked till kommunerna förläggs något senare än till den 10 september, från ett landsting att uppgiften om tillskottens storlek inte tillställs landstingen senare än den 15 augusti. Med hänsyn till det kommunala budgetarbetet synes det inte vara möjligt att fastställa tidpunkten för beskedet till kommunerna senare än den 10 sep­ tember. Länsstyrelsens önskemål kan således inte tillmötesgås. Jag är med­ veten om att sistnämnda tidpunkt i vad avser landstingen är sen och att landstingen därigenom orsakas svårigheter. Någon möjlighet att ändra tid­ punkten i enlighet med landstingets hemställan synes emellertid inte före­ ligga. Den överensstämmer för övrigt med den i gällande skatteersättningsförordningar angivna tidpunkten för beskeds lämnande. Från landstings­ kommunalt håll har i övrigt inte heller några klagomål i fråga om tidpunk­ ten anförts. Beräkning av skatteunderlagstillskott och skatteutjämningsbidrag vid ändring av kommunal indelning. Om ändring beträffande kommunal indel­ ning träder i kraft den 1 januari under bidragsåret skulle enligt skatteutjämningskommitténs förslag iakttas att tillskott av skatteunderlag bestäm­ des på grundval av den skattekraft som skulle gällt för beräkningsåret för den händelse den nya indelningen varit i kraft. Motsvarande skulle gälla vid beräkningen av bidrag vid hög utdebitering. Dessa regler för beräk­ ningen är i hög grad komplicerade. Beräkningarna blir mycket enklare om de grundas på den indelning som gäller vid beräkningsårets ingång samt om tillskott av skatteunderlag och skatteutjämningsbidrag vid hög utdebitering vid delning av kommun beräknas efter invånarantalen vid samma tidpunkt. Jag föreslår därför att reglerna utformas i enlighet härmed. En sådan ut- 3 Biltang till riksdagens protokoll 1965. 1 samt Nr 43

66 Kungl. Maj.ts proposition nr 43 år 1965

tormning av fördelningsreglerna torde i regel innebära att bidragsgivningcn till kommunerna blir rikligare än enligt kommitténs förslag. Skatteutjämningsnäninden. Kommittén har föreslagit att en skatteutjämningsnämnd inrättas. Enligt kommittén skall nämndens uppgifter bestå i att dels bistå Kungl. Maj:t vid prövningen av frågor rörande extra bidrag, dels elter Kungl. Maj :ts törordnande utreda frågor rörande undantag från indelningen av riket i skattekraftsområden. Statskontoret har ifrågasatt nödvändigheten av att inrätta ett särskilt or­ gan för de begränsade uppgifter som enligt vad nyss sagts skall ankomma På nämnden. Det är dock enligt min mening värdefullt om i handläggning­ en av frågor av den art som skall ankomma på nämnden även deltar per­ soner med praktisk erfarenhet från det kommunala verksamhetsfältet. Den föreslagna nämnden kan därför antas komma att fylla en angelägen funktion. Nämnden bör erhålla en sammansättning som motsvarar den nu­ varande skattelindringsnämndens. Erforderliga föreskrifter om nämnden äger Kungl. Maj :t utfärda. hastställande av medelskattekraft och utdebiteringsgräns. Om vad som törstäs med medelskattekraft och utdebiteringsgräns stadgas i 2 §. Faststäl­ landet synes med hänsyn därtill böra anförtros åt underordnad myndighet. Jag töreslår att uppgiften lämnas till statistiska centralbvrån som enligt 19Ö7 års skatteer sä t tningskungörelse har att senast den 25 augusti till­ ställa länsstyrelsen uppgift angående medelskattekraften enligt årets taxe­ ring. Bestämmelser härom har införts i 17 §. Rättelse av felräkning m. in. Enligt kommitténs förslag fordras för änd­ ring av länsstyrelses beslut enligt denna förordning besvär hos Kungl. Maj:t. Detta skulle således gälla även beslut som blivit oriktiga på grund av fel­ räkning, misskrivning eller annat uppenbart förbiseende. Det synes emel­ lertid vara mera praktiskt att ge vederbörande länsstyrelse möjlighet att rätta dylika oriktigheter, vare sig bidraget blivit för högt eller för lågt be­ räknat. 19 § har utformats i enlighet härmed. Besvär över länsstyrelses beslut. Över länsstyrelses beslut rörande till­ skott av skatteunderlag och skatteutjämningsbidrag, bör, såsom kommittén föreslagit, klagan få föras genom besvär hos Kungl. Maj :t. Bestämmelser i förevarande avseende har upptagits i 20 §. Besvären torde böra prövas av regeringsrätten. Den ändring i regeringsrättslagen, som behövs härför, torde få anmälas i annat sammanhang. Tillämpningsanvisningar. Då vägledande anvisningar för tillämpningen av skatteutjämningsförordningen torde bli erforderliga, har i 21 § före­ skrivits att Kungl. Maj :t äger utfärda sådana. Övergångsbestämmelserna. Det bör observeras att skatteutjämningsbidrag vid hög utdebitering för år 1966 skall beräknas på grundval av skatteun­ derlaget enligt 1964 års taxering. Enligt huvudregeln i 13 § borde beräkningen egentligen ske med hänsyn till det vid 1965 års taxering fastställda

Kungl. Maj.ts proposition nr A3 år 1965 67

skatteunderlaget. Den ifrågavarande övergångsbestämmelsen överensstäm­ mer med skatteutjämningskommitténs förslag och har tillkommit för att underlätta beräkningarna det första år som systemet är i funktion. En så­ dan lättnad är påkallad bl. a. av den relativt komplicerade omräkning av ut­ debiteringen för beräkningsåret som är nödvändig detta år. Någon anmärk ning mot kommitténs förslag i denna del har inte gjorts av remissinstan­ serna. Även jag finner regeln lämplig. Den möjliggör för länsstyrelserna att så snart författningen trätt i kraft verkställa beräkningarna av bidraget vid hög utdebitering.

Vissa andra författningsbestämmelser som föranleds av förslaget om statsbidragsgivning i skatteutjämnande syfte torde ej kräva riksdagens medver­ kan. Kommitténs förslag till sådana bestämmelser framgår av bilaga 1.

5. De speciella statsbidragen

ö.l Skatteutjämningskommittén Kommittén framhåller att de speciella statsbidragen tillkommit vid skil­ da tidpunkter och utformats under hänsynstagande till aktuella statsfinansiella och andra förhållanden. Bidragssystemet har därför blivit kompli­ cerat och antalet bidrag många. Det är givetvis, understryker kommittén önskvärt att man så snart som möjligt söker komma till rätta med brister­ na i det nuvarande systemet. Det föreslagna bidragssystemet i skatteutjämnande syfte skapar enligt kommitténs mening goda förutsättningar för en förenkling. Det minskar bl. a. behovet av stimulansbidrag och gör en skatteunderlagsgradering av de speciella bidragen överflödig. Frågan om behovet av stimulansbidrag diskuterades av allmänna statsbidragsutredningen i dess principbetänkande (SOU 1962: 44). För utredning­ en var frågeställningen i första hand vilka av de dåvarande bidragen som kunde anses ha sådan betydelse från stimulanssynpunkt att det kunde befa­ ras att bidragets bortfallande skulle medföra en inte godtagbar kvantitativ eller standardmässig sänkning av den understödda verksamheten. Enligt ut­ redningens uppfattning fanns inte utrymme för stimulansbidrag till verk­ samhetsgrenar som var obligatoriska eller endast formellt frivilliga för kom­ munerna. Endast beträffande de uppgifter som var helt frivilliga hade sti­ mulanssynpunkten avgörande betydelse. Utredningen ansåg att statsbidrag till obligatoriska verksamhetsgrenar utan olägenhet kunde indras vid infö­ rande av ett allmänt bidrag till kommunerna. Det var emellertid vanskligt att avgöra vilka speciella bidrag som behövde kvarstå för att kommunerna skulle vara villiga att omhänderha ifrågakominen verksamhet. Kommittén understryker att det på flera kommunala verksamhetsområ­ den finns statsbidrag som är ett uttryck för en kostnadsfördelning mellan

G8 Kungl. Maj. ts proposition nr t3 år 1965

stat och kommun som inte synes möjlig att utan vidare rubba. Kommittén pekar bl. a. på några bidrag inom skolväsendet. Vissa speciella bidrag är enligt kommittén av den ekonomiska betydelse att det inte är möjligt att avveckla dem och överföra dem till det allmänt skatteutjämnande bidraget med mindre man tillser att de allvarliga kon­ sekvenser för kommunernas ekonomi som därigenom kan uppkomma för­ hindras. Man torde i denna diskussion inte kunna bortse från att staten pålagt kommunerna uppgifter av mycket kostnadskrävande natur, vilket ansetts motivera att staten svarar för en del av kostnaderna för uppgif­ terna. Kommittén har emellertid på särskilt angivna skäl inte ansett sig kunna framlägga några konkreta förslag till ändringar på förevarande område. En av kommitténs ledamöter Eric Carlsson finner det nödvändigt att en riktigare kostnadsfördelning mellan stat och kommun genomförs snarast möjligt. Särskilt på skolväsendets område är detta synnerligen angeläget, om kommunerna skall kunna förverkliga de intentioner om undervisnings­ väsendets utbyggnad som de senaste årens riksdagsbeslut innebär. Frågan om en rimligare och riktigare fördelning mellan stat och kommun av kost­ naderna för skolmåltiderna bör, säger Carlsson, skyndsamt tas upp till prövning.

5.2 Remissyttrandena Enligt Svenska stadsförbundets mening torde goda förutsättningar för en bedömning av behovet av speciella bidrag samt av deras utformning före­ ligga sedan kommittén framlagt sitt förslag till skatteutjämning. Då kan lättare bedömas, om speciella bidrag kan avvecklas och inarbetas i det all­ männa skatteutjämningssystemet. Förbundet vill av kommitténs uttalan­ den i övrigt i fråga om den speciella bidragsgivningen särskilt understryka

dem som gäller de skatteunderlagsgraderade bidragen. Kommittén anför

sålllnda, att genom tillkomsten av ett allmänt skatteutjämningsbidrag blir det principiellt möjligt att avveckla skatteunderlagsgraderingen av de spe­ ciella bidragéh samt att grundtanken vid en rationalisering av den speci­ ella Statsbidragsgivningen bör vara att söka åstadkomma ett bidragssy­ stem, som innehåller endast bidrag med en från skatteteknisk eller stimu­ lanssynpunkt angelägen funktion. Den »punktvisa» skatteutjämning, som de skatteunderlagsgraderade bidragen medför, är enligt förbundets uppiattning inte längre befogad och rationell, sedan ett allmänt skatteutjäm­ ningsbidrag införts.

En logisk följd av de resonemang som förts av kommittén synes, framhål­

ler kammarrätten, ha varit ett förslag hur de olika bestämmelserna om speciella bidrag till kommunerna skulle kunna förenklas. Om kommitténs förslag om allmänt skatteutjämningsbidrag genomförs, synes enligt kam­ marrättens mening förbättrade förutsättningar ha skapats för en förenk-

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965

latl bidragsgivning för speciella ändamål. Kammarrätten betonar därför angelägenheten av att arbetet med att åstadkomma en sådan förenkling fullföljes. Även LO, Svenska kommunförbundet , TCO samt länsstyrelserna i Lppsala, Örebro och Västmanlands län understryker angelägenheten av en om­ prövning av de speciella bidragen. Skolöverstyrelsen framhåller de möjligheter som ett allmänt skatteutjäm­ ningsbidrag öppnar att nå en förenkling av bidragsgivningen. Det är över­ styrelsens erfarenhet att den detaljreglering som statsbidragsgivningen i sm nuvarande utformning förutsätter kräver ett arbete av administrativ och kameral art, som knappast kan anses stå i rimlig proportion till bidrags­ beloppet, som dock utgör en förhållandevis liten andel av skolväsendets to­ tala kostnadsomslutning. De kostnader, som de kommunala huvudmännen nedlägger på berörda utgiftsområden, täcker uppenbarligen ett nödvändigt, reguljärt utgiftsbehov j den löpande skolverksamheten. Från statens sida är det från sakliga synpunkter därför knappast motiverat med någon i de­ talj gående granskning. Enligt överstyrelsens mening bör de kommunala huvudmännen utan risk kunna ges den ökade handlingsfrihet som ett slo­ pande av statsbidragsvillkoren skulle innebära. Detta får för övrigt anses ligga helt i linje med den strävan att kommunalt förankra skolväsendet som numera gör sig gällande. I den mån utöver bidragsgivningen statliga insatser överhuvudtaget bör förekomma på dessa utgiftsområden bör de i första hand inriktas på att genom rationaliseringar eller åtgärder av positiv art främja en ändamålsenlig och riktig utveckling av berörda verksamhetsgre­ nar. Skolöverstyrelsen förordar att bidraget till skolmåltider liksom bidraget till anskaffande av inventarier för skolmåltidsverksamheten, vilket bidrag enligt skolöverstyrelsens mening är så obetydligt att det saknar varje kom­ munalekonomisk effekt, avlöses och kompensation beredes kommunerna ge­ nom uppräkning av det allmänna skatteutjämningsbidraget. Kostnaderna för skolmåltidsverksamheten har, framhåller skolöversty­ relsen, med åren starkt stegrats beroende i första hand på det ökade antalet deltagare, i andra band på en fördubbling av driftkostnaderna. Medan sta­ tens andel av totalkostnaderna för skolmåltiderna under verksamhetens första år, budgetåret 1947/48, var 57 % hade den budgetåret 1968/64 ned­ gått till 7 %. Flertalet kommuner har numera ordnad skolmåltidsverksamliet. Läsåret 1963/64 förekom sålunda dylik verksamhet i 828 kommu­ ner, varav 126 städer och 702 landskommuner. Ungefär 90 % av staderna och 20 % av landskommunerna åtnjöt inte något statsbidrag. Då mot bakgrunden av skatteutjämningskommilténs förslag en skatteunderlagsgradering av de speciella statsbidragen i framtiden inte längre kan anses sakligt motiverad, måste i fråga om bidraget till skolmåltider i varje fall en omkonstruktion av bidragsgrunderna ske. I fråga om detta bidrag

70 Kungl. Maj. ts proposition nr 13 år 1965

bör man emellertid i förenklingssyfte gå ett steg längre. Bidraget — på sin tid säkerligen en bidragsform av stor kommnnalekonomisk betydelse — sak­ nar numera stimulanseffekt. Skolmåltidsverksamhet upprätthålles i stora delar av landet utan att statsbidrag utgår och varje år förlorar många kommuner bidragsmöjligheter utan att fördenskull verksamhetens fortsatta existens ifrågasätts. Det torde också numera vara svårt att motivera varför just på detta av skolans många utgiftsområden speciell bidragsgivning skall ifrågakomma. Enligt skolöverstyrelsens mening talar starka skäl för att bidragen till skolskjutsar och inackordering avlöses och kompensation beredes kommu­ nerna genom en motsvarande justering av det allmänna skatteutjämningsbidraget. Med den starka kommunala förankring som skolväsendet nu har synes inte vara nödvändigt att upprätthålla en speciell bidragsgivning på detta utgiftsområde. Tvärtom kan ett bidrag med så hög bidragsandel, var­ om här är fråga, vara ägnat att motverka en naturlig inriktning av verk­ samheten. Skolöverstyrelsen understryker att det nuvarande skolskjutssystemet visat sina mest negativa verkningar på det pedagogiska området. Systemet har lett till att kommuner underlåtit att unyttja de förbättringar i pedagogiskt avseende som varit möjliga eller utnyttjat dem på ett från pedagogisk synpunkt otillfredsställande sätt. Skolskjutsorganisationen har med andra ord fått styra skolarbetet i klart ogynnsam riktning. Det finns enligt skolöverstyrelsens uppfattning risk för att denna utveckling fortsätter och förs över i grundskolans högstadium, där den indirekt kan komma all verka dirigerande på den enskilde elevens rätt till en fritt vald studieväg

5.3 Departementschefen

Det nu diskuterade skatteutjämningssystemet skapar såsom såväl kom­ mittén som flera remissinstanser framhållit möjligheter till en förenklad bidragsgivning bl. a. genom en avveckling av speciella bidrag. De av skol­ överstyrelsen anförda skälen för avlösning av bidragen till skolmåltider, anskaffande av inventarier för skolmåltidsverksamheten, skolskjutsar och inackordering av skolpliktiga elever finner jag bärande. Det torde inte längre föreligga utrymme för stimulansbidrag till verksamhetsgrenar av förevaran­ de art. Några allvarliga ekonomiska konsekvenser för kommunernas eko­ nomi torde inte uppkomma genom dessa bidrags avveckling och överföran­ de till det allmänt skatteutjämnande systemet. Tvärtom kommer medlen i fråga därigenom i första hand kommuner med sämre ekonomiska förut­ sättningar till godo. Genom införande av ett allmänt skatteutjämningssystem som i första hand garanterar kommunerna ett visst skatteunder­ lag undanrycks för övrigt grunden för skatteunderlagsgraderade speciella bidrag. Härutöver vill jag föreslå avlösning av ytterligare vissa bidrag.

Kungl. Maj:ts proposition nr i3 år 1965

Statsbidraget till pedagogisk utrustning m. m. synes sålunda kunna avlö­ sas. Det bör observeras att det vid bidragets tillkomst inte ansågs erforderligt med någon kontroll från statens sida att bidragsmedlen i fråga användes för sitt avsedda ändamål. Såväl skolöverstyrelsen som vederbörande departe­ mentschef ansåg sig kunna förutsätta att kommunerna om de erhöll ett bidrag som redan genom sin benämning karakteriserades som ett bidrag till anskaffning av pedagogiska hjälpmedel också kom att anvanda medlen for sådant syfte (prop. 11)62: 54 s. 568, SäU 1 s. 195, rskr 328). Mot denna bak­ grund synes det mig finnas anledning förmoda att bidragsmedlens överfö­ rande till det allmänna skatteutjämningssystemet inte skall minska kom­ munernas ansvar och intresse av att behoven på ifrågavarande område blir behörigen tillgodosedda. Även i fråga om detta bidrag torde galla vad skol­ överstyrelsen anfört beträffande bidragen till skolskjutsar och inackordering, nämligen att det med hänsyn till den starka kommunala förankring skolväsendet nu har inte synes nödvändigt. Bidraget tillkom för övrigt bl. a. av den anledningen att man ville förhindra en från kommunal synpunkt ogvnnsam förskjutning i kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Ge­ nom det allmänna bidragets tillkomst och medlens överförande dit faller även denna grund för bidragets bibehållande. Syftet med statsbidraget till de kommunala folkbiblioteken ar att sti­ mulera kommunerna att anordna biblioteksverksamhet. I det hänseendet torde bidraget ursprungligen ha spelat en betydande roll. Med hansyn till utvecklingen på biblioteksväsendets område och den numera allmänt rå­ dande uppfattningen att till normal kommunal verksamhet hör ett bibliotek torde bidraget från stimulanssynpunkt ha förlorat sin betydelse. Bidraget utgår också med ett förhållandevis litet belopp. För de större kommunerna inverkar det över huvud taget inte på utdebiteringen. Bedömningen från kommunal sida av folkbibliotekens behov torde därför i stor utsträckning ske utan hänsynstagande till statsbidraget. En avlösning av detta i samband med att skatteutjämningsproblemet löses kan alltså inte vantas få nagon negativ effekt på biblioteksverksamheten. Kommunerna torde i regel väl känna sitt ansvar på förevarande område. Även om i enstaka kommuner inställningen till biblioteksverksamheten i någon mån kan påverkas av statsbidraget torde kunna antas att biblioteksverksamheten i stort sett kom­ mer att fungera tillfredsställande även utan den nuvarande statsbidragsgivningen. Jag föreslår därför att bidraget avlöses och överföres till det allmän­ na skatteutjämningsbidraget. Jag vill understryka att det inte är fråga om att beröva kommunerna nu utgående bidragsmedel utan att överföra dem till kommunerna genom ett nytt bidragssystem som ger bidragen till de kommuner som torde vara i bäst behov av dem. Medlen blir visserligen inte bundna i fråga om sin användning men med hänsyn till det positiva intres­ se som visats från kommunalt håll i fråga om biblioteksverksamheten torde män ha anledning att förvänta att stödet till folkbiblioteken inte minskar

72 Kungl. Maj.ts proposition nr 43 är 1965

genom omläggningen av sättet för bidragsgivningen utan snarare bör för­ väntas öka med hänsyn till att konununernas ekonomiska resurser förbätt­ ras genom den nu föreslagna skatteutjämningsreformen. Vissa från kom­ munalt håll framförda synpunkter på ifrågavarande problem redovisas av chefen för ecklesiastikdepartementet i samband med de förslag som denna dag föreläggs riksdagen om anslag för att allmänt stimulera biblioteksverk­ samheten i landet och om anslag för en avsevärd höjning av centralbiblioteksbidraget. I detta sammanhang bör även de från ekonomisk synpunkt obetydliga bidragen till anordnande samt om- och tillbyggnad av ålderdomshem, till uppförande eller inrättande av barnhem och till driften av barnhem av­ lösas. Bidragen saknar stimulanseffekt. De förbättrade ekonomiska förut­ sättningar som skapas genom ett effektivt skatteutjämningssystem ger kom­ munerna möjlighet att driva ifrågavarande verksamhet utan speciella stats­ bidrag. Bidraget till ålderdomshem inrymmer också en skatteunderlagsgradering som det saknas anledning att bibehålla när man infört ett allmänt skatteutjämningssystem av den typ som nu föreslagits. Närmast till hands synes ligga att avlösa de nu diskuterade bidragen på det sätt att till det allmänna skatteutjämningssystemet överförs belopp som motsvarar vad för ändamålen i fråga kan beräknas ha anslagits för budget­ året 1965/66 om bidragen då alltjämt skulle utgått. Med hänsyn till angelä­ genheten av att förbättra särskilt de skattekraftsvaga kommunernas ekono­ mi föreslår jag emellertid att det allmänt skatteutjämnande bidraget upp­ räknas med ett belopp som med 65 milj. kr. överstiger de nu ifrågavarande speciella bidragen. Medlen bör såsom jag förut framhållit användas för att höja skattekraftsgränserna. Det bör påpekas att de i systemet insatta med­ len genom dettas utformning vinner värdebeständighet och standardföljsamhet, Frågan om de föreskrifter som den föreslagna avlösningen av speciella bi­ drag föranleder anmäles i särskild ordning av de statsråd till vilkas område bidragen hör. I samband därmed anmäles också de anslagsbehov för ifrå­ gavarande statsbidrag som övergångsvis föreligger under nästa budgetår.

6. Folkpensionskostnaderna

6.1 Skatteutjämningskommittén Såsom framgått av det föregående skall enligt gällande bestämmelser kom­ mun bidra till kostnaderna för förtidspensioner jämte barntillägg till sådana pensioner, änkepensioner i anledning av dödsfall som inträffat före den 1 ju­ li 1960 samt hustrutillägg. Dessa förmåner beviljas genom beslut av de all­ männa försäkringskassorna enligt grunder som fastställts av staten. Kom­ mun åligger därjämte att lämna bidrag till kostnaderna för kommunala bo­

Kungl. Maj:ts proposition nr 13 år 1965 73

stadstillägg. Kommun bestämmer om kommunala bostadstillägg skall utgå och storleken av desamma. Kommittén föreslår att kostnaderna för de av staten fastställda folkpen­ sionsförmånerna i sin helhet övertas av staten. Till stöd härför åberopar kommittén bl. a. följande. Prövningen av dessa förmåner verkställdes tidi­ gare av pensionsnämnderna som utgjorde en del av den kommunala för­ valtningen. Efter 1962 års reform på socialförsäkringens område ankommer emellertid denna prövning inte längre på något kommunalt organ. Hand­ läggningen av ärenden rörande förtidspensioner jämte barntillägg äger så­ lunda rum i pensionsdelegationerna som är organ inom försäkringskassor­ na. Inkomstprövningen av dessa förmåner har för övrigt slopats. Beträffan­ de hustrutilläggen och vissa änkepensioner gäller visserligen att de alltjämt är inkomstprövade men denna prövning sker inte av något kommunalt or­ gan utan av försäkringsnämnd som liksom pensionsdelegerade är ett organ inom försäkringskassan. De främsta motiven för kommunbidrag till kost­ naderna för de statligt fastställda förmånerna har därmed bortfallit. Kom­ mittén hänvisar vidare till att allmän enighet numera synes råda om att des­ sa kommunbidrag bör slopas. Denna uppfattning kom till uttryck i sam­ band med tillkomsten av 1962 års riksdagsbeslut om den nuvarande maxim eringen av dessa bidrag. I fråga om de kommunala bostadstilläggen framhåller kommittén att det huvudsakligen är den omständigheten att kommunerna bestämmer om dessa tillägg skall utgå och storleken av desamma som fått utgöra motivet för kommunernas bidrag. Skatteutjämningskommittén erinrar därjämte om socialförsäkringskommitténs principuttalande (SOU 1961:29) att den höj­ ning av maximigränsen för kommunbidragen från 60 till 80 % som socialförsäkringskommittén föreslog — och som genomfördes av 1962 års riksdag — var avsedd att utgöra ett steg i riktning mot att låta kommuner­ na helt överta finansieringen av tilläggen. Under hänvisning härtill föreslår skatteutjämningskommittén att kommunerna ensamma skall stå för de kommunala bostadstilläggen. Beträffande ikraftträdandet av förslagen åberopar kommittén att enligt kungörelsen den 25 maj 1962 (nr 399) om inbetalning av kommunernas an­ delar i folkpensioner kommunernas bidrag skall erläggas först året efter det förmånerna utgått. För att förslagen skall få effekt samtidigt med att det nya bidragssystemet i skatteutjäinnande syfte träder i kraft, dvs. fr. o. m. ingången av kalenderåret 1966, bör därför de nya bestämmelserna om kost­ nadsfördelningen träda i kraft den 1 januari 1965. Eu av kommitténs ledamöter, Eric Carlsson, anser att den slutliga mål­ sättningen bör vara eu sådan höjning av de allmänna folkpensionsbeloppen att alla pensionärer får möjligheter till eu god standard även i bostadshän­ seende. Han finner det angeläget att ett statligt grundbelopp i det kommu­ nala bostadstillägget införs samtidigt med att staten övertar övriga pensions­ kostnader. 3 j II i han g till riksdagens protokoll 1905. t samt. AV II

74 Kungl. Maj.ts proposition nr 43 år 1965

6.2 Remissyttrandena Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig på denna punkt, bl. a. Svenska stadsförbundet, statskontoret och LO tillstyrker eller har inte nå­ gon erinran att göra mot kommitténs förslag. Statskontoret säger sig med tillfredsställelse se att detta steg tagits mot en kostnadsfördelning mellan stat och kommun enligt principen att ansvaret för finansieringen följer med be­ slutanderätten om utgifterna. I sitt utlåtande över kommittéförslaget framhåller riksförsäkringsverket att hustrutilläggen i princip är av samma natur som de kommunala bostads­ tilläggen i det att båda tilläggen avser att efter individuell prövning förhöja pensionerna i de fall dessa med hänsyn till omständigheterna bedömes så­ som otillräckliga. Det synes inte vara rationellt att såsom kommittén tänkt sig alltjämt ha två slag av inkomstprövade pensionstillägg med samma regler för inkomstprövningen, varav det ena skulle helt betalas av kommu­ nerna och det andra helt av staten. Flera remissmyndigheter säger sig inte kunna godta kommitténs förslag i vad det avser de kommunala bostadstilläggen. Sålunda framför Svenska kommunförbundet erinringar från sociala synpunkter. De kommunala bo­ stadstilläggen utgör en del av pensionssystemet och bör därför enligt för­ bundets mening fastställas med hänsyn till hela samhällets möjligheter att tillgodose folkpensionärernas behov, överföringen på kommunerna av samt­ liga kostnader för bostadstilläggen kan komma att leda till att tilläggens storlek i ännu högre grad än nu blir beroende av den enskilda kommunens ekonomiska resurser och antalet folkpensionärer som har möjlighet erhålla inkomstprövade förmåner. Det föreslagna skatteutjämningssystemet inne­ bär en viss utjämning av kommunernas ekonomiska resurser, men även i framtiden kommer att kvarstå så stora ekonomiska olikheter mellan kom­ munerna, att deras möjligheter att fastställa bostadstillägg avvägda efter behoven i den enskilda kommunen starkt varierar. Enligt kommunförbun­ dets uppfattning är det inte möjligt att på längre sikt bibehålla de nuvarande reglerna om kommunala bostadstillägg. RLF ansluter sig till den av kommittéledamoten Carlsson anförda upp­ fattningen att staten även i fortsättningen bör bära en de! av kostnaderna för de kommunala bostadstilläggen. Bland annat med hänsyn till att ande­ len åldringar i framför allt glesbj'gdskommunerna enligt samstämmiga prognoser kommer att öka ytterligare under de närmaste åren är det ange­ läget att bostadstilläggen till viss del bestrids med statsmedel. Om så inte blir fallet är risken stor att vissa glesbygdskommuner på grund av svagt skatteunderlag och hög andel åldringar inte kan ge sina pensionärer ett bo­ stadstillägg som står i proportion till bostadskostnaderna och de tillägg som erhålles i de ekonomiskt starkare kommunerna. Jämtlands läns landsting går ett steg längre och hävdar under åberopan­

Kungl. Maj.ts proposition nr 43 är 1965 75

de atl folkpensioneringen får anses helt och hållet vara en statlig angelä­ genhet att staten bör bära kostnaderna också för de bostadstillägg som nu åvilar kommunerna. Även Kalmar läns södra landsting anser att staten i princip hör svara för samtliga folkpensioneringskostnader. Ett genomfö­ rande härav förutsätter att de kommunala bostadstilläggen avvecklas och ersätts med ett för hela landet enhetligt, behovsprövat bostadstillägg. En sådan lösning synes även från rättvisesynpunkt vara att föredra, eftersom pensionärernas standard då ej blir beroende av bosättningskommunens ekonomiska politik. Kommitténs förslag bör godtas som en etapp på vägen mot att staten fullständigt övertar samtliga folkpensioneringskostnader. Enligt länsstyrelsen i Stockholms län synes tiden nu vara mogen för en planmässig avveckling av de inkomstprövade bostadstilläggen genom en suc­ cessiv höjning av de allmänna folkpensionsbeloppen till en sådan storlek att alla pensionärer får möjligheter till en god standard som även innefattar bo­ stadsförsörjningen. Om en ändring i samhällskostnadernas fördelning mel­ lan stat och kommun till kommunernas förmån skulle visa sig önskvärd synes detta vara en lämplig metod.

6.3 Departementschefen

Kommitténs förslag att staten helt skall överta kostnaderna för de av sta­ ten fastställda folkpensionsförmånerna finner jag sakligt motiverat. Det har i stort sett också lämnats utan erinran vid remissbehandlingen. Jag förordar att detta förslag genomförs. Kommittén har samtidigt föreslagit att kommunerna skall helt svara för kostnaderna för de kommunala bostadstilläggen. Flera remissinstanser har rest invändningar mot kommitténs förslag i denna del. Man anser sålunda att folkpensioneringen är en statlig angelägenhet och att staten därför bör svara även för kostnaderna för dessa tillägg. De kommunala bostadstilläg­ gen utgör — förmenar man — en del av pensionssystemet och bör därför fastställas med hänsyn till hela samhällets möjligheter att tillgodose folk­ pensionärernas behov. Det föreslagna skatteutjämningssystemet skulle vis­ serligen medföra en viss utjämning av kommunernas ekonomiska resurser men denna skulle vara otillräcklig för att varje kommun skulle kunna bere­ da sina pensionärer erforderligt stöd i förevarande avseende. Kommunernas övertagande av kostnaderna för de kommunala bostadstilläggen i deras hel­ het skulle, anser man, leda till att de mera skattetyngda kommunerna av ekonomiska skäl nödgas avstå från att bevilja dessa tillägg eller minska de redan utgående tilläggen. De farhågor som sålunda anförts synes mig vara i hög grad överdrivna. Jag vill framhålla att den av mig förordade utformningen av det allmänna skatteutjämningssystemet innebär en betydligt längre gående utjämning av de ekonomiska olikheterna mellan kommunerna än kommitténs förslag skul-

76 Kangl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965

le ha kunnat medföra. Genom den långtgående garanti som lämnas varje kommun i fråga om skatteunderlag och skatteutjämningsbidragen för hög utdebitering torde även de i ekonomiskt hänseende eljest sämst ställda kom­ munerna, bl. a. glesbygds- och avfolkningskommunerna, få förbättrade möj­ ligheter att ge sina pensionärer bostadstillägg. De olikheter i pensionärernas standard som hittills orsakats av bosättningsorten skulle sålunda kunna minskas genom bidragsgivningen i skatteutjämnande syfte. Vidare bereds kommunerna eu mycket avsevärd lättnad i ekonomiskt hänseende genom att staten såsom nu föreslagits helt övertar kostnaderna för de av staten tastställda pensionsförmånerna. De ändrade finansieringsreglerna medför en kostnadsökning för staten under nästa budgetår av ca 350 milj. kr. Även den pågående reformen av kommunindelningen kan väntas komma att ut­ jämna de ekonomiska olikheterna mellan kommunerna och därmed olikhe­ terna i möjligheterna att bevilja pensionärerna kommunala bostadstillägg. Jag kan under hänvisning till det nu anförda inte ansluta mig till de framför­ da förslagen att staten även i framtiden skall bära en del av kostnaderna för ifrågavarande tillägg utan förordar kommitténs förslag även i denna del. Jag finner den av kommittén föreslagna fördelningen av folkpensions­ kostnaderna väl motiverad även från den synpunkten att den innebär att staten svarar för de förmåner statsmakterna fattar beslut om och kommu­ nerna för dem som kommunerna beslutar om. Jag föreslår vidare att den ändrade fördelning av folkpensionskostna­ derna som jag nu förordat ges verkan fr. o. m. samma dag som skatteutjämningssystemet är avsett att träda i kraft, dvs. fr. o. m. den 1 januari 1966. Detta innebär att de nya bestämmelserna för fördelningen gäller redan för de på år 1965 belöpande kostnaderna eftersom dessa skall inbetalas till statsverket först år 1966. Den av mig sålunda föreslagna ändringen av finansieringen av folkpen­ sionskostnaderna kräver ändring av lagen den 25 maj 1962 (nr 398) om fi­ nansiering av folkpensioneringen. Förslag härom liksom beträffande an­ slagsbehovet för folkpensioneringen kommer att i annat sammanhang an­ mälas av chefen för socialdepartementet.

7. Kostnaderna

7.1 Skatteutjämningskommittén

Kommittén har inte tagit någon ställning till frågan om fördelningen mel­ lan stat och kommun i stort av kostnaderna för den samhällsverksamhet som åvilar kommunerna. Denna fråga har legat utanför kommitténs upp­ drag. I olika sammanhang påtalade problem som anknyter till kostnadsfördelningsfrågan kvarstår därför, framhåller kommittén, även efter ett genom­

Kungl. Maj.ts proposition nr i3 år 1965 77

förande av kommitténs förslag. Det synes enligt kommitténs mening moti­ verat att frågan om fördelningen av kostnaderna på skolans område mellan stat och kommun tas upp till prövning inom en snar framtid. Kommittén understryker därjämte angelägenheten av att i samband med prövningen av kommitténs förslag kostnadsfördelningen mellan staten och landstingskom­ munerna underkastas en prövning från allmänna skattepolitiska utgångs­ punkter.

7.2 Remissyttrandena Svenska landstingsförbundet liksom flertalet landsting understryker be­ hovet av att kostnadsfördelningen mellan staten och landstingsko in in unerna underkastas en prövning från allmänna skattepolitiska utgångspunkter. Södermanlands läns landsting — vars yttrande i stort sett kan anses re­ presentativt även för övriga landsting — framhåller att kommitténs förslag till kommunal skatteutjämning inte kan ses isolerat utan bör sättas in i ett vidare sammanhang. Landstinget anför därjämte bl. a. följande. Till olika grenar av landstingsverksamheten har statliga bidrag utgått och utgår. Bi­ dragen till landstingen har oftast konstruerats med syfte att stimulera landstingen att igångsätta verksamhet som regering och riksdag funnit an­ gelägen. Bidragen har vid införandet vanligen täckt en inte oväsentlig del av kostnaderna. Allt eftersom anläggnings- och driftkostnader stigit, har emellertid deras reella värde kraftigt reducerats och en kostnadsöverföring således skett ifrån den progressiva statliga till den proportionella kommu­ nala beskattningen. Denna utveckling har framför allt kännetecknat hälsooch sjukvården! Införandet av omsättningsskatten har medfört, framhåller landstinget vidare, att landstingen får betala skatt till staten på de förbruk­ ningsartiklar som erfordras inom landstingsverksamheten. Allmänhe­ ten ställer stora krav på utbyggnaden av den service som landstingen har att svara för. Sålunda kräver man att de medicinska framstegen snabbt skall bli tillgängliga inom den allmänna hälso- och sjukvården. Den änd­ rade åldersfördelningen inom befolkningen nödvändiggör vidare en omfat­ tande utbyggnad av långtidsvårdsresurserna. Landstingen har också, fort­ sätter landstinget, fått ökade kostnader genom övertagandet av huvudman­ naskapet för provinsialläkarväsendet och torde ha anledning att räkna med ytterligare kostnader genom övertagandet av mentalsjukvården. Enligt läkarprognosutredningen beräknas efterfrågan på hälso- och sjukvård ske i avsevärt snabbare takt än ökningen av nationalprodukten. Om denna efterfrågeökning skall kunna tillgodoses ligger enligt landstingets mening redan i divergensen mellan denna och utvecklingen av nationalprodukten ett tvång till utdebiteringshöjning för landstingskommunerna. Härtill bör också ob­ serveras, att det finns en utpräglad tendens att på landstingen överfora upp­

78 Kungl. Maj:ts proposition nr i3 år 1965

gifter från andra samhälleliga institutioner. Vidare riktas fortlöpande krav på landstingen att tillgodose behov som hittills inte blivit tillgodosedda av annan institution. Landstingens uppgifter, anför landstinget, faller till väsentlig del inom sådan serviceverksamhet som i hög grad är personalkrä­ vande. På kostnadssidan är löneposten sålunda den dominerande. Hälsooch sjukvården sysselsätter i hög grad kvinnlig arbetskraft och verksam­ heten måste med nödvändighet uppehållas dygnet runt och även under helg­ dagar. Under senare år har den procentuella löneökningen för kvinnlig ar­ betskraft varit högre än för manlig. För den närmaste tiden måste man räk­ na med att denna utveckling fortsätter. Utvecklingen av lönekostnaderna inom landstingsverksamheten kan därför, understryker landstinget, för lång tid framåt beräknas bli avsevärt ogynnsammare än inom andra verksam­ hetsområden och följden måste bli ökade utdebiteringar. Landstinget tillägger slutligen. Av det anförda torde framgå att lands­ tingen står inför väsentligt stegrade uttaxeringsbehov under de närmaste åren. En översyn av fördelningen av kostnaderna mellan staten och lands­ tingen synes alltmer erforderlig.

Enligt Svenska kommunförbundets mening är det nödvändigt att bedöma frågan om de ekonomiska relationerna mellan stat och kommun från vidare aspekter än skatteutjämningskommittén haft möjligheter att göra. Den kommunala inkomstskatten utgör en del av det totala skattesystemet och dess höjd bör därför avvägas efter en skattepolitisk bedömning av hur kostnaderna för samhällets verksamhet skall för­ delas mellan olika skattebetalare samt mellan olika skatteformer. Förbun­ det anför vidare: _ kommunernas skatteinkomster har i ökad utsträckning tagits i anspråk för finansiering av obligatoriska uppgifter inom socialvård, skolväsen m. fl. förvaltningsgrenar. Den kommunala verksamheten har allmänt sett fått aJlt större betydelse för samhällets utveckling. Under den sista tioårsperio­ den har kostnaderna för kommunernas verksamhet stigit snabbare än kom • munernas inkomster, vilket lett till en höjning av medelutdebiteringen från 12: 24 kronor per skattekrona år 1955 till 16: 50 kronor per skattekrona år 1964. Vad gäller den framtida utvecklingen har kommittén i sitt betänkande redovisat vissa förvaltningsgrenar för vilka kommunernas kostnader kan vantas öka. Den pågående inflyttningen till tätorterna och svårigheterna på kreditmarknaden, som framtvingar ökad skattefinansiering av investering­ ar, kommer att pressa kommunernas kostnader uppåt. Den påbörjade av­ vecklingen av kommunernas kostnader för rätts- och ordningsväsen innebär visserligen en viss avlastning, men allmänt sett pekar utvecklingen mot en fortsatt höjning av kommunernas utdebiteringar. En reell kommunal självstyrelse förutsätter att kommunerna har ekono­ miska resurser att fullgöra andra uppgifter än de formellt eller sakligt

Kungl. Maj:ts proposition nr 4 3 år 1965

obligatoriska. Statsbidragssystemet bör därför enligt förbundets mening ut­ formas så att kommunerna erhåller en andel av samhällets resurser som svarar mot deras ständigt ökade uppgifter inom samhällsverksamheten Fragan om statsbidragsgivningens omfattning får inte bedömas uteslutande från statsfinansiella utgångspunkter. Genom statsbidragen bor kommu­ nernas ekonomi påverkas så att kommunalskatten får den tyngd i det totala skattesystemet och den andel i den enskilde skattebetalarens skattebörda som befinnes lämplig efter en skattepolitisk bedömning. Utformningen av statsbidragssystemet och därmed även av den skatteutjamnande bidragsg vningen har ett klart samband med utformningen av skattesystemet. Enligt kommunförbundets uppfattning är det inte möjligt att bestamma utform­ ningen av det framtida skattesystemet utan att ta ställning till hur de kommunala inkomstskatten skall invägas i systemet. \nsvaret för beskattningsreglernas och statsbidragsbestanunelsernas u formning åvilar statsmakterna, som även har ett betydande inflytande på omfattningen av den kommunala verksamheten. Det måste darfor enligt kommunförbundets mening åvila statsmakterna att vidta sadana åtgärder att det i den enskilda kommunen råder balans mellan utgifter och inkomster vid en som rimlig ansedd utdebitering. Ojämnheterna i den kommunala be­ skattningen har sedan länge utgjort ett problem från bl. a. ^attepolitiska och sociala synpunkter, och det torde även för statsmakterna ha stått klar att ökade statliga insatser kan komma att erfordras. Kommunförbundet vin erinra om ett uttalande i prop. 1961: 150 att minskningen av skutteer­ sättningen inte kan betecknas som typisk för den framtida utvecklingen »Tvärtom talar starka skäl för att ett av 1960-talets fördelningsproblem just kommer att gälla metoderna att åtminstone minska takten i den eljest för­ utsebara uppgången i de kommunala utdebiteringarna.» . Svenska kommunförbundet framhåller slutligen att man från kommu­ nernas sida räknat med att skatteutjämningskommitténs arbete skulle leda till förslag om omedelbara åtgärder i kostnadsfördelningsfrågan. Nar sa in te skett måste denna tas upp i -särskild ordning. I samband darmed bor fragan om utformningen av ett rationellt uppbyggt statsbidragssystem behand-

^ Även Svenska stadsförbundet och flera andra remissinstanser framhåller att kommitténs förslag inte löser kostnadsfördelningsfrågan och fram or synpunkter som nära överensstämmer med Svenska kommunförbundets. ‘ Skolöverstyrelsen belyser i sitt utlåtande över kommitténs förslag den ak­ tuella utgiftsutvecklingen inom skolväsendet och vad den kan beraknas in­ nebära för kommunernas del samt för kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Det torde, anför skolöverstyrelsen, vara realistiskt att vid den ekonomiska planeringen räkna med att utbildningssektorns andel av na­ tionalprodukten måste väsentligt ökas om föreliggande utbyggnadsplaner skall kunna genomföras. Detta innebär att denna sektor måste ges okad prio-

Kungl. Maj.ts proposition nr t3 år 1965

I';t.^Vid fördelningen av samhällsresurserna. Ett realiserande av de upp­ ställda reformprogrammen förutsätter ökade insatser inte bara från sta­ ten utan aven från kommunerna, vilka i egenskap av huvudmän för skol­ väsendet . första hand har att finansiellt svara för verksamheten, överstvie sen belyser omfattningen och innebörden av den förskjutning av kost­ nadsrelationerna mellan stat och kommun till kommunernas nackdel som agt uim beträffande vissa mera betydande statsbidrag på skolväsendets om­ råde, nämligen till skolmåltider, byggnadsarbeten samt skolskjutsar och in­ ackordering Skolöverstyrelsen understryker emellertid att det mest bety­ dande statsbidraget inom skolväsendet, det allmänna driftbidraget för obli­ gatoriska skolor, toreter eu i förhållande till bidragen till skolmåltider och byggnadsarbeten i kostnadshänseende motsatt utveckling tv

7.3 Departementschefen

Som jag tidigare framhållit är skatteutjämningen en fråga som i och oi sig inte har nagot direkt samband med problemet om hur kostnaderna tor samhällsverksamheten skall fördelas mellan stat och kommun. Skatteu t j a in ni ngskom in i 11 é n har dock liksom flera remissinstanser berört detta problem I olika sammanhang har det också behandlats i riksdagen. Så ar skett bl. a. i samband med frågor om statsbidrag på det obligatoriska

;k 96 °Snde ! °™r-f (pr0p‘ 1062:54 S- 566’ SäU S- 194’ rskr 328; prop.

t 963. 66 s. 24, SU /5, rskr 191), om folkpensioneringens finansiering (mot onerna 1963: I; 539 och 1963: II: 656, L^U 24, rskr 133) och om finansie­ ring av bidragsiorskott (prop. 1964: 70, L*U 47, rskr 183). Jag vill i anled­ ning harav framföra några allmänna synpunkter på problemet. sitt yttrande over skatteutjämningskommitténs betänkande framhåller Svenska kommunförbundet att utformningen av statsbidragssystemet och a7Ci ffV den skatteutjamnande bidragsgivningen har ett klart samband med skattesystemets gestaltning. Enligt förbundets mening är det inte möj­ li. r r™ma hUr d6t framtida ^nttesystemet skall se ut utan att ta ställning till hur den kommunala inkomstskatten skall invägas i systemet Det maste, sager förbundet vidare, åvila statsmakterna att vidta sådana åtgärder att i den enskilda kommunen råder balans mellan utgifter och inkomster vid en som rimlig ansedd utdebitering. I anslutning härtill vill jag anföra följande. Det är givet att den kommunala inkomstbeskattningen inte kan ses isoerad t rån den statliga beskattningen. Det är emellertid ingalunda säkert a en okad bidragsgivnmg till kommunerna leder till en rättvisare fördelning av skattebördorna. Det kan väl tänkas att ändringar inom ramen för statsbeskattnmgen eller socialpolitiska åtgärder kan vara att föredra. Som bekant har under senare år problemställningen förskjutits till följd av en okad indirekt beskattning. Jag vill i anslutning till kommunförbundets ut­

Kungl. Maj.ts proposition nr 43 år 1965 81

talande om behovet av ökade statliga insatser understryka att den senaste ti­ dens ökning av transfereringarna till kommunerna återspeglar en strävan att utjämna standardskillnader mellan invånarna i olika delar av landet. Under den senaste tioårsperioden har såsom jag också nämnt i prop. 1965: 1 (bil. 1 s. 29) statens andel av de totala kommunala utgifterna ökat från 17 till 22 %. I absoluta tal betyder detta en ökning med 2 600 milj. kr. Skolöverstyrelsen har i sitt yttrande betonat att det vid den ekonomiska jdaneringen är realistiskt att räkna med att utbildningssektorns andel av nationalprodukten måste väsentligt ökas, om föreliggande utbyggnadsplaner skall kunna genomföras. Ett realiserande av de uppställda reformprogram­ men förutsätter enligt styrelsens mening ökade insatser såväl från staten som från kommunerna. I anledning härav vill jag hänvisa till mitt uttalande i prop. 1965: 1 (bil. 1 s. 33) att som ett led i regeringens reformpolitik omfat­ tande åtgärder vidtagits för att möta den stegrade efterfrågan på utbildning. Resurserna för forskning och utvecklingsarbeten har successivt byggts ut för att säkra den fortsatta välståndsökningen. Årets budgetförslag fullföljer den höga reformaktiviteten inom utbildningsområdet. Svenska kommunförbundet liksom flera andra remissinstanser önskar en utredning av frågan om fördelningen mellan stat och kommun av kostnader­ na för samhällsverksamheten. Såsom förbundet självt framhållit har frågan om den statliga bidragsgivningens utformning ett nära samband med hur skattesystemet utformas. Detta är f. n. föremål för överväganden. Det synes därför inte möjligt att nu ta ställning till hur kostnaderna för samhällsverk­ samheten slutgiltigt skall fördelas. För övrigt går förändringarna av sam­ hällsverksamheten så snabbt att möjligheterna inte torde vara stora att fin­ na ett system som definitivt löser hela kostnadsfördelningsfrågan. Enligt min mening synes också först skatteutjämningssystemet böra prövas i prak­ tiken. Jag vill erinra om att detta innehåller utomordentliga möjligheter att påverka såväl bidragsgivningens omfattning som bidragsmedlens fördelning mellan kommunerna. I systemet ingår nämligen tre variabla faktorer — skattekraftsgränsen, utdebiteringsgränsen och bidragsprocenten — varmed bidragsgivningen kan påverkas på sätt nu nämnts. Goda skäl talar alltså för att den ändring av statsbidragsgivningen till kommunerna som eventuellt föranleds av en omläggning av skattesystemet kan ske inom ramen för det föreslagna skatteutjämningssystemet. Såsom jag i annat sammanhang fram­ hållit bör varje ändring av mera väsentlig grad av beskattningssystemet medföra en omprövning av skatteutjämningssystemets utformning. Skatte­ utjämningssystemet är även så konstruerat att eventuella framtida avlös­ ningar av statsbidrag kan ske utan ändring av systemets principiella uppbyggnad. De nu framlagda förslagen innebär en betydande ökning av bidragsgiv­ ningen till kommunerna. Av följande sammanställning framgår att helårs­ effekten av mina förut nämnda förslag skulle bli ett nettotillskott till kom­ munerna av över 400 milj. kr.

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965 83

8. De föreslagna åtgärdernas betydelse i utdebiteringshänseende

Inom finansdepartementet har jag låtit utföra vissa beräkningar för att belysa den möjliga effekten i utdebiteringshänseende av den föreslagna bidragsgivningen i skatteutjämnande syfte, omfördelningen av kostnaderna för folkpensioneringen och vissa andra åtgärder. Resultatet av dessa be­ räkningar har redovisats i en särskild tabellsammanställning. Denna torde såsom bilaga 3 få fogas till statsrådsprotokollet i detta ärende. Jag vill un­ derstryka att beräkningarna i huvudsak är statiska och inte avser att ge ut­ tryck för en antagen utveckling. Om törutsättningarna för beräkningarna hänvisar jag till bilagan. Denna utvisar i huvudsak följande. De nämnda åtgärderna kan medföra inte endast en avsevärd reducering av skillnaderna i utdebitering mellan kommunerna utan även en betydan­ de minskning av utdebiteringsnivan i riket. Åtgärdernas skatteutj ämnande verkan får betecknas som god. Skillnaden mellan högsta och lägsta utdebi­ tering beräknas för år 1966 till 7: 40 kronor per skattekrona mot 11. 57 kro­ nor per skattekrona för år 1965. Inom samtliga län med undantag av Mal­ möhus län kan den genomsnittliga utdebiteringen väntas minska. Höjningen i Malmöhus län är dock obetydlig (ca 17 öre/skr.). I första hand är det kom­ munerna i de nordligaste länen samt i Kalmar och Gotlands län som skulle få möjligheter att sänka sina utdebiteringar. I flera fall skulle en reducering av utdebiteringarna med över 4 kr./skr. ligga inom möjligheternas gränser. Av tabellsammanställningen (tabell 3 b) framgår att de beräknade medel­ utdebiteringarna för länen såväl år 1966 som vid den tidpunkt då kostnader­ na för polisväsen m. m. helt bestrids med statsmedel är högst i vissa Svealandslän. Detta torde delvis förklaras därav att många kommuner i dessa län, bl. a. vissa större städer, håller en kommunal standard som överstiger den i riket genomsnittliga. Jag vill understryka att de förevarande beräkningarna skett under anta­ gande bl. a. att de speciella bidrag som jag förut omnämnt avlösts. Trots att sålunda förutsatts att de betydande skolskjutsbidragen till bl. a. gles­ bygdskommunerna inte längre utgår, kommer dessa kommuner att få möj­ lighet att väsentligt sänka sina utdebiteringar. Skulle trots de ordinarie skat­ teutj ämningsbidragen inte godtagbara skillnader i skattetryck kvarstå kan extra skatteutjämningsbidrag utgå för att åstadkomma den ytterligare ut­ jämning som kan anses motiverad. Endast för en mindre del av kommunerna skulle åtgärderna leda till höjd utdebitering. Enligt uppgifterna i tabellsammanställningen skulle år 1966 omkring 150 av rikets kommuner få en högre utdebitering än tidigare. Detta antal motsvarar ca 15 % av det totala antalet kommuner i riket och utgörs till ca hälften av kommuner med utdebiteringar under medelutdebite­ ringen. I verkligheten torde antalet kommuner som kan beräknas få en höjd

84 Kungl. Maj. ts proposition nr 43 år 1965

utdebitering i samband med skatteutjämningssystemets införande bli avse­ värt mindre. Förklaringen härtill är att såsom jag förut nämnt de föreva­ rande beräkningarna är i hög grad statiska och därför ger ett för litet netto­ tillskott till kommunerna. Jag vill nämna att bidraget på grund av brist på skattekraft utgör inte mindre än närmare 90 % av det totala bidragsbeloppet. Den alldeles övervägande delen av bidraget för brist på skattekraft tillfaller landstings­ kommunerna och landskommunerna. Huvuddelen av bidraget för hög ut­ debitering tillkommer däremot städerna.

9. Anslagsfrågor

Skatteersättningarna i anledning av 1957 och 1961 års ortsavdragsrefor­ mer upphör med utgången av år 1965. Jag har föreslagit att skattelindnngsbidragen skall upphöra vid samma tidpunkt och att skatteutjämningssystemet skall gälla fr. o. m. ingången av år 1966. Detta innebär att anslag till skatteersättningar och till bidrag till skattetyngda kommuner erfordras för andra halvåret 1965. För år 1965 har skattelindringsbidrag beviljats 182 kommuner med till­ hopa 98,7 milj. kr. Detta belopp inkluderar de s. k. extra skattelindringsbidragen. Av beloppet faller hälften eller ca 50 milj. kr. på budgetåret 1965/66. Anslaget till bidrag till skattetyngda kommuner m. m. bör därför töras upp med sistnämnda belopp. Den skatteersättning i anledning av 1957 års ortsavdragsreform som un­ der år 1965 skall utbetalas till kommunerna utgör enligt länsstyrelsernas i november 1964 lämnade uppgifter till riksrevisionsverket ca 332 milj. kr. Härav belöper sålunda 166 milj. kr. på budgetåret 1965/66. Från föreva­ rande anslag bestrids för närvarande även utgifter enligt kungörelsen den 16 mars 1962 (nr 69) om övergångsbidrag vid vissa ändringar i den kom­ munala indelningen. Under år 1965 utgår bidrag till endast 4 kommuner. Medelsbehovet för budgetåret 1965 66 kan beräknas till omkring 225 000 kr. Jag föreslår att anslaget till skatteersättning i anledning av 1957 års ortsav­ dragsreform tas upp med avrundat 166 milj. kr. Enligt länsstyrelsernas uppgifter till riksrevisionsverket uppgår skatteersältningen till kommunerna i anledning av 1961 års ortsavdragsreform under år 1965 till 324 milj. kr. Av detta belopp faller således hälften eller ca 162 milj. kr. på budgetåret 1965/66. Anslaget bör tas upp med detta belopp. På nästa budgetår belöper hälften av kostnaderna för skatteutjämningsbidragen för år 1966. Bidragen är beroende av bl. a. kommunernas skatte­ underlag enligt 1965 års taxering och utdebiteringsbehov för år 1966. Det är därför inte möjligt att nu med säkerhet beräkna nyssnämnda kostnader. Med utgångspunkt från de beräkningar som redovisas i den förut nämnda

Kungl. Maj:ts proposition nr i3 år 1965 85

tabellsammanställningen (bilaga 3) och 1965 års utdebiteringshöjningar och under antagande att skatteunderlaget ökar i samma grad som under senare år torde medelsbehovet för år 1966 kunna beräknas till ca 930 milj. kr. Av detta belopp faller hälften eller 465 milj. kr. på första halvåret 1966. Belop­ pet torde få inkludera de s. k. extra skatteutjämningsbidrag som kan ut­ gå vid sidan av bidragen för brist på skattekraft och för hög utdebitering. Jag föreslår att ett anslag, rubricerat Skatteutjämningsbidrag till kommu­ nerna, m. m., uppförs med sistnämnda belopp. Från förevarande anslag bör bestridas kostnaderna under första halvåret 1966 för övergångsbidragen. Från anslaget bör även få bestridas kostnaderna för skatteutjämningsnamnden och för ersättning till den av Kungl. Maj :t förordnade ledamoten i kom­ munala finansrådet samt suppleanten för denne ävensom kostnader som kan uppkomma i anledning av medverkan i övrigt i rådets arbete.

10. Hemställan

Under åberopande av det anförda hemställer jag att Kungl. Maj :t måtte föreslå riksdagen att 1. antaga inom finansdepartementet upprättade förslag till a) lag med särskilda bestämmelser om kommuns och an­ nan menighets utdebitering av skatt och

b) förordning om skatteutjämningsbidrag,

2. anvisa för budgetåret 1965/66 under sjunde huvudti­ teln till a) , Bidrag till skattetyngda kommuner, in. m., ett för­ slagsanslag av 50 000 000 kr.,

b) Skatteersättning till kommunerna i anledning av

1957 års ortsavdragsreform, m. in., ett förslagsanslag av

166 000 000 kr.,

c) Skatteersättning till kommunerna i anledning av 1961 års ortsavdragsreform, ett förslagsanslag av 162 000 000 kr.

och

d) Skatteutjämningsbidrag till kommunerna, in. in., ett

förslagsanslag av 465 000 000 kr. Med bifall till vad föredraganden sålunda med in­ stämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans Maj :t Konungen att till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till det­ ta protokoll utvisar. Ur protokollet: Lars Wettergren

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965

Bilaga 1

Skatteutjämningskommitténs författningsförslag

Förslag

till

förordning angående skatteutjämningsbidrag

Härigenom förordnas som följer.

Allmänna bestämmelser

1 §■

T,10K1TmULäger,enligt de Srunder och i den ordning nedan stadgas av stats­ medel uppbara skatteutjämningsbidrag.

2 §.

I denna förordning förstås med kommun: landskommun, köping, stad, landstingskommun, församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet, som äger beskattningsrätt, bidragsar: det kalenderår under vilket skatteutjämningsbidrag utgår berakmngsar: det kalenderår som föregår bidragsåret, rörandf^hpräk kommunens skatteunderlag enligt taxeringsnämndens beslut berak/”nSsarets taxerm§. bestämt i skattekronor och skatteören per årltngång ** ^ ““ antalet inVånare 1 kommonen vid samma

mcddskattekraft: medelskatteunderlaget i riket enligt taxeringsnämnderskatteören berakniaSs^rets taxering, bestämt i skattekronor och iammå érs togä"g 6' ***“ “* anlalet 1 rikrt

brist på skattekraft: skillnaden mellan en till viss procent av medelskatte­ kraften angiven skattekraft och kommunens skattekraft, ^debitering: de sammanlagda utdebiteringssatserna för visst år för all­ män kommunalskatt, inbegripet utdebitering av landstingsskatt och tingshusmedel, bestamda i forhållande till det antal skattekronor och skatteoren som enligt bestämmelserna i kommunalskattelagen vid taxering för Lå^,vV taxenn.gsnamnden påförts de i kommunen skattskyldiga ska“tftwn^fafaSK.TedelUtdebiteringen 1 riket för allmän kommunalskatt, inbegripet utdebitering av landstingsskatt och tingshusmedel, för beaknmgsåret bestämd i kronor och ören per skattekrona, samt biteringsgränsen^ utdebitering beräkningsåret, vilken överstiger utde-

3 §.

utdebUeriigämninSSbidraS UtgåF Vid briSt På skattekraft ävensom vid hög

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965

Skatteutjämningsbidrag vid brist på skattekraft

4 §. Skatteutjämningsbidrag vid brist på skattekraft beräknas till produkten av tmlkott av skatteunderlag enligt 6 § och den av kommunen for bidrags-

året fastställda utdebiteringssatsen.

5 §. För beräkning av tillskott av skatteunderlag indelas riket i följande skat-

hela riket med undantag av Västernorr­ land Tämtlands, Västerbottens och Norrbottens lan,

skattekraftsområde 2, omfattande Västernorrland» och Jamtlands lan

ävensom den del av landskapet Västerbotten, som ingår i Västerbottens lan,

Skattekraftsområde 3, omfattande återstående del av Västerbottens län

0CKun^irlMajntSnrå'när särskilda skäl därtill äro, förordna om undantag från den i första stycket angivna indelningen i skattekraftsomraden.

g ^ Genom tillskott av skatteunderlag må skattekraften bringas att mots\ ara för landstingskommun i skattekraftsomrade 1: 8o procent, för annan kommun i skattekraftsområde 1: 80 procent, för kommun i skattekraftsområde 2: 100 procent och , f. n för kommun i skattekraftsområde 3: 115 procent av medelskattekraften Understiger utdebiteringen för beräkningsåret utdebiteringsgransen, skola i första s veket angivna procenttal för landskommun, köping el er stad minskas med en pnLntenhet för varje fullt tjugotal ören per skattekrona, varmed utdebiteringen understiger utdebiteringsgransen. Dar kommunen omfattar två eller flera församlingar, skall vid beräkning av utdebiteringen hänsyn tagas till medeltalet av utdebiteringssatserna i forsamlingarna.

7 §■

Länsstyrelsen skall fastställa tillskott av skatteunderlag samt senast den

10 september under beräkningsåret tillställa landskommun, köping, stad, landstingskommun och församling uppgift om tillskottets storlek.

Ingår församling i kyrklig samfällighet, åligger det kyrkorådet i forsam­ lingen att ofördröfligen efter mottagandet av länsstyrelsens uppgift under­ rätta samfälligheten om tillskottet av skatteunderlag. Vid fastställande av tillskott av skatteunderlag skall, därest ändring i komuumäl eller ccilesiastik indelning träder i kraft under bidragsäret .akttagas att tillskottet bestämmes på grundval av den skattekraft, som1 * “ e h för beräkningsåret för den händelse den nya indelningen vård i kraft.

8 §.

Tillskott av skatteunderlag skall avrundas till närmast hela hundratal

Ingå två eller flera församlingar i pastorat eller annan kyrklig samfallig-

hek som äger beskattningsrätt8 skal! tillskottet av sk "ToÄ 5 s.m-

kyrkliga samfälligheten utgöra summan av sådana tillskott till forsa lingarna.

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965

Skatteutjämningsbidrag vid hög utdebitering

Skatteutjämningsbidrag vid hög utdebitering utgår till landskommun, köping och stad. ° 8 S- Skatteutjämningsbidrag vid hög utdebitering beräknas till produkten av

ka teunder aget enligt beräkningsårets taxering med tiHägg av tSoU av

6 § ^ 40 Procent av den del av omrlknad utdebite- ,Wtf°r s°m överstiger utdebiteringsgränsen. Nämnda utuppgå t ^därest ^estanimas tiU det belopp per skattekrona, vartill den skulle 1 ,f°r .samma år bidrag för hög utdebitering icke utgått Där andskommun, köping eller stad omfattar två eller flera församlingar skall

S?, ‘Ä"ering“ h“r •*»>*«»-SÄ skatteuSag eX “ § Mnsyn till tillskott av

T - U & ansstyrelsen skall fastställa skatteutjämningsbidrag, som i 10 § säes

cnli„ a ?;ir ; 'ak,,;S»»- att skatteunderlag och tillskott av skatteunderla» 5 ÄnÄ" de skattskyldiga, som genom mdeSgS- »venlyttas från en kommun till annan kommun, för t,c rak

Övriga bestämmelser

rii;envTsS“?k«al3l„mn,?° "?rnbr beräkningséret tillställ,

13 §.

t, rät»

och inglves ,m lä"s-

n 4 snaÄ; :étÄ«'a Ä

Kungl. Maj.ts proposition nr 43 år 1965

ärenden rörande extra bidrag och undantag från i 5 § första stycket angi­ ven indelning i skattekraftsområden,

15 §■ I fråga om utbetalning av skatteutjämningsbidrag under bidragsåret skall i tillämpliga delar gälla vad i kommunallagen eller eljest stadgas om utbe­ talning av allmän kommunalskatt m. m,

16 §. Riksrevisionsverket äger meddela de föreskrifter i övrigt, som erfordias beträffande länsstyrelsernas utanordning, bokföring in. m. av skatteutjäm­ ningsbidrag. 17 §. I länsstyrelses beslut enligt denna förordning må kommun söka ändring hos Kungl. Maj :t genom besvär, vilka skola ingivas till finansdepartementet.

övergångsbestämmelser

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1966, dock att förordning­ ens bestämmelser skola gälla dessförinnan i avseende å åtgärder, som er­ fordras för förordningens tillämpning efter ikraftträdandet. Genom denna förordning upphäves förordningen den 18 maj 1951 (nr 278)i angående bidrag till skattelindring åt synnerligt skattetyngda kom­ muner. Förekommer i lag eller författning hänvisning till eller avses eljest stad­ gande, som genom vad i andra stycket sägs upphört att gälla, skall vad där sägs avse jämväl sådan hänvisning eller sådant stadgande. I samband med ikraftträdandet skall följande gälla. 1 Skatteutjämningsbidrag vid brist på skattekraft för bidragsåret 1966 skall beräknas med tillämpning av 4 §. Med utdebitering för beräknings­ året, varom i 6 § förmäles, skall förstås summan av utdebiteringssatserna i kommunen för allmän kommunalskatt för beräkningsåret 1965, i förekom­ mande fall omräknade på sätt i tredje stycket denna punkt sägs. Där utde­ biteringen understiger utdebiteringsgränsen, skall utdebiteringen hoj as med 40 procent av vad densamma understiger nämnda gräns. Skatteutjämningsbidrag vid hög utdebitering för bidragsåret 1966 skall beräknas till produkten av kommunens skatteunderlag enligt 1964 års taxe­ ring med tillägg av skatteunderlag som i 6 § sägs och 40 procent av den del av den omräknade utdebiteringen för beräkningsåret 1965, som överstiger utdebiteringsgränsen. Vid beräkning av bidrag som ovan i denna punkt sägs skall den av envar kommunenhet för beräkningsåret 1965 fastställda utdebiteringssatsen om­ räknas och bestämmas till belopp, som svarar mot förhållandet mellan, å ena sidan, kommunenhetens utdebiteringsbehov, beräknat på sätt nedan sägs, och, å andra sidan, kommunenhetens skatteunderlag enligt 1964 års taxering med tillägg av skatteunderlag som i 6 § sägs. Utdebiteringsbehovet för beräkningsåret 1965 skall fastställas till belopp, motsvarande vad kommunen under år 1965 uppburit av statsverket på 1 Senaste lydelse av 2 §, 3 § 1 mom. och 4 §, se SFS 1962:168.

90 Kungl. Maj. ts proposition nr 'i3 år 1965

grundval av 1964 års taxering såsom förskott av allmän kommunalskatt samt skatteersättning enligt kungörelserna den 16 maj 1957 (nr 205) an­ gående skatteersättning i anledning av 1957 års ortsavdragsreform och den -/ april 1962 (nr 140) angående skatteersättning i anledning av 1961 års ortsavdragsreform ävensom skattelindringsbidrag enligt förordningen den 18 maj 1951 (nr 278) i dess nuvarande lydelse angående bidrag till skattelindrmg åt synnerligt skattetyngda kommuner. Vid utdebiteringsbehovets laststallande skall därjämte iakttagas att kommunens kostnader för folk­ pensioneringen beräknas som om kommunen haft att bestrida endast kost­ naderna för de kommunala bostadstilläggen. 2. Till landstingskommun skall för bidragsåret 1966 utgå övergångsbidrag, motsvarande produkten av landstingskommunens utdebiteringssats for samma år och tillskott av skatteunderlag. Tillskottet skall motsvara hälf­ ten av tillskott av skatteunderlag för beräkningsåret 1965 enligt de i punkt 1 ovan angivna kungörelserna med avdrag av tillskott av skatteunderlag enligt 6 §. ° 3. Till landskommun, köping och stad med en jämlikt punkt 1 ovan om­ räknad sammanlagd utdebitering för beräkningsåret 1965, vilken överstiger utdebiteringsgränsen, skall för bidragsåret 1966 utgå övergångsbidrag, mot­ svarande produkten av ifrågavarande kommuns skatteunderlag enligt taxe­ ring år 1965 med tillägg av tillskott av skatteunderlag enligt 6 § och skill­ naden mellan den omräknade utdebiteringen, minskad med vad som svarar mot det för bidragsåret 1966 fastställda skatteutjämningsbidraget på grund av hög utdebitering, och den i kommunen för beräkningsåret 1965 fast­ ställda utdebiteringen eller samma års medelutdebitering i riket, därest denna överstiger nyssnämnda utdebitering. 4. Ansökning om extra bidrag för bidragsåret 1966 skall ingivas senast å trettionde dagen efter den, då denna förordning utkommit av trycket. 5. Tillskott av skatteunderlag enligt 6 § för bidragsåret 1966, skatteut­ jämningsbidrag för sagda år på grund av hög utdebitering samt övergångs­ bidrag enligt punkterna 2 och 3 ovan fastställas av Kungl. Maj :t (finans­ departementet). Kungl. Maj :t (finansdepartementet) tillställer senast den 10 september 196o kommun och länsstyrelse uppgift om fastställda tillskott av skatte­ underlag, skatteutjämningsbidrag och övergångsbidrag. 6. Länsstyrelsen skall före utgången av december månad 1965 tillställa riksrevisionsverket uppgift om skatteutjämningsbidrag och övergångsbi­ drag för bidragsåret 1966. Det åligger länsstyrelsen att skyndsamt till Kungl. Maj.t (finansdeparte­ mentet) insända till länsstyrelsen inkomna ansökningar om extra bidrag för år 1966. 8

Kungl. Maj:is proposition nr i3 år 1965 91

Förslag

till

lag om särskilda bestämmelser om kommuns, landstingskommuns

och annan samfällighets utdebitering av skatt

Härigenom förordnas som följer. Den utdebitering, som skall verkställas för år 1966 och senare ar, skall bestämmas i förhållande till det antal skattekronor och skatteören, som vid närmast föregående års taxering påförts de skattskyldiga, med tillagg av det antal skattekronor, som staten skall tillskjuta i anledning av forordningen den angående skatteutjämningsbidrag.

Denna lag träder i kraft dagen efter den, då lagen enligt därå meddelad uppgift utkommit från trycket i Svensk författningssamling och skall forsta gången tillämpas i fråga om fastställande av utdebitering för år 1966, dock att lagens bestämmelser skola gälla redan dessförinnan i avseende å åtgär­ der som i samband med ikraftträdandet av förordningen angående skatte­ utjämningsbidrag erfordras för tillämpning av nämnda förordning.

Förslag

till

kungörelse angående beräknande av skatteunderlag vid bestämmande

av statsbidrag i vissa fall m. m.

Skall storleken av statsbidrag till kommun bestammas i forhallande till skatteunderlaget i kommunen, skall vid beräknande av skatteunderlaget gälla att till det antal skattekronor och skatteören, som påförts de skatt­ skyldiga enligt taxering, lägges det antal skattekronor, som staten for året näst efter taxeringsåret skall tillskjuta enligt förordningen den angående skatteutjämningsbidrag.

Denna kungörelse träder i kraft dagen efter den, då kungörelsen enligt därå meddelad uppgift utkommit från trycket i Svensk författningssamling.

92 Kungl. Maj.ts proposition nr 43 år 1963

Bilaga 2

Promemoria angående beräkningen av skatteunderlagstillskott och skatteutjämningsbidrag

Skatteutjämningsbidrag utgår i princip i två fall: dels när kommunens skattekraft understiger skattekraftsgränsen, dels när den sammanlagda ut­ debiteringen i kommunen överstiger utdebiteringsgränsen. Bidrag vid brist pa skattekraft kan utgå till landskommuner, köpingar, städer, landstings­ kommuner, församlingar, pastorat och andra kyrkliga samfälligheter som har beskattningsrätt. Endast de borgerliga primärkommunerna kan erhålla bidrag vid hög utdebitering. Härutöver kan efter särskild prövning kom­ mun erhålla extra skatteutjämningsbidrag.

Bidrag vid brist på skattekraft Genom skatteunderlagstillskott skall kommunens skattekraft för beräk­ ningsåret, dvs. året före bidragsåret, bringas upp till den skattekraftsgräns som galler for det område inom vilket kommunen är belägen. Om kommu­ nens sammanlagda utdebitering understiger utdebiteringsgränsen, skall dock skattekraftsgränsen såvitt gäller de borgerliga primärkommunerna reduceras med en procentenhet för varje fullt 20-tal ören varmed utdebi­ teringen understiger utdebiteringsgränsen. Skatteutjämningsbidraget skall beraknas till produkten av skatteunderlagstillskottet och den av kommunen tor bidragsaret fastställda utdebiteringssatsen. Förfarandet vid beräkningen av tillskott av skatteunderlag fram«år av toljande exempel. °

Exempel 1 En landstingskommun i skattekraftsområde 1 har ett skatteunderlag enligt berakningsårets taxering av 11 700 000 skr. Invånarantalet vid samma års ingång är 250 000 personer. Skattekraften är således 46: 80 skr /in v Da medelskattekraften i riket antas vara 60 skr./jnv., är kommunens skat­ tekraft 78 % av denna. Kommunen skall alltså ha ett skatteunderlagstill­ skott som höjer dess skattekraft med 17 procentenheter till 95 % av medelskattekraften, som ju motsvarar skattekraftsgränsen i skattekraftsom­ råde 1 för landstingskommun (95 % • 60 skr. = 57 skr.). Enklast bestäm­ mes skatteunderlagstillskottet sålunda: 95/100 60 • 250 000 — 11 700 000 = 2 550 000 skr. Därest detta belopp understiger det för år 1965 av staten tillskjutna skatteunderlaget enligt 1957 och 1962 års skatteersättningskungörelser er- " ine-IandSlin^et 1 stället ett skatteunderlagstillskott som motsvarar det ar 196 d uppburna tillskottet.

Exempel 2 Om skatteunderlagstillskott skall beräknas för en borgerlig primärkommun vars totala utdebitering understiger utdebiteringsgränsen kompliceras beraknmgarna nagot. För varje fullt 20-tal ören varmed utdebiteringen un­

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965 93

derstiger utdebiteringsgränsen skall nämligen som nämnts skattekraftsgränsen reduceras med 1 procentenhet. Följande exempel belyser hur bidraget beräknas. En landskommun i skattekraftsområde 1 har ett skatteunderlag enligt beräkningsårets taxering av 117 000 skr. Invånarantalet vid samma års m- «ång är 3 000 personer. Medelskattekraften i riket antas vara 60 skr./inv. Skattekraften är således 39 skr./inv. eller 65 % av medelskattekraften. Ut­ debiteringsgränsen antas vara 17: 00 kr./skr. och kommunens sammanlagda utdebitering för beräkningsåret, dvs. året före bidragsåret 16:25 kr./skr. Eftersom kommunens utdebitering understiger utdebiteringsgränsen med 75 öre skall skattekraftsgränsen reduceras med 3 procentenheter till 87 % av medelskattekraften. Kommunen skall alltså ha ett skatteunderlagstillskott som ökar dess skattekraft med 22 procentenheter från 65 till 87 % av medelskattekraften. Skatteunderlagstillskottet bestämmes enklast sålunda: 87/100 -60-3 000— 117 000 = 39 600 skr.

Bidrag för hög utdebitering Hög utdebitering föreligger när den sammanlagda utdebiteringen i kom­ munen överstiger utdebiteringsgränsen. Bidraget skall motsvara produkten av kommunens skatteunderlag och viss procent (bidragsprocenten) av den del av utdebiteringen som överstiger utdebiteringsgränsen. Med utdebitering förstås i detta sammanhang den utdebitering för beräkningsåret som skulle fastställts om bidrag för hög utdebitering inte utgått under detta år. Har bidrag inte utgått skall jämförelsen i stället göras mellan den faktiska utde­ biteringen för beräkningsåret och utdebiteringsgränsen. Följande exempel belyser hur skatteutjämningsbidraget skall beraknas.

Exempel 3 En stad har en skattekraft som överstiger skattekraftsgränsen. Stadens totala utdebitering för beräkningsåret är 18: 90 kr./skr. Skatteunderlaget enligt taxeringsnämndens beslut uppgår året före beräkningsåret till 600 000 skr. och för beräkningsåret till 640 000 skr. Under beräkningsåret har staden i bidrag på grund av hög utdebitering uppburit 360 000 kr. i skatteutjämningsbidrag. Utdebiteringsgränsen för beräkningsåret ar 17:00 kr./skr. , .. , Det bidrag som utgick till staden under beräkningsåret har haft den ver­ kan att utdebiteringen för detta år fastställts till ett belopp som med 0: 60 kr./skr. (= 360 000: 600 000) Understiger den utdebitering som i annat fall varit behövlig. Den omräknade utdebiteringen för beräkningsåret blir så­ lunda 18: 90 + 0: 60 = 19: 50 kr./skr. Utdebiteringen överstiger sålunda ut­ debiteringsgränsen med 2: 50 kr. Bidragsprocenten blir således 1/10 • 250 = 25 procent och bidraget för hög utdebitering 640 000 • 25/100 2: 50 = 400 000 kr.

Kungl. Maj.ts proposition nr 43 år 1965

Bilaga 3

Tabellsammanställning

I följande tabeller redovisas kommunernas faktiska totala utdebitering (för allmän kommunalskatt, exkl. municipalskatt och tingshusmedel) för ar 1964, den beräknade totala utdebiteringen för åren 1965 och 1966 samt vid den tidpunkt då staten helt övertagit kostnaderna för polisväsen m. in. Redovisningen för år 1965 och senare utgör ingen prognos beträffande utvecklingen av utdebiteringarna etc. utan avser endast att statiskt belvsa den totala effekten av skatteutjämningsbidragen och omfördelningen av kost­ naderna för folkpensioneringen m. m. 8rund för beräkningarna ligger kommunernas skatteunderlag enligt 1963 års taxering och utdebiteringsbehov för år 1964. Det första år som skatteutjämningssystemet tillämpas är 1966. Följande antaganden har gjorts. Skatteersättningar, skattelindringsbidrag och vissa speciella bidrag (s. 70) har helt avvecklats. Staten har övertagit kostnaderna för samtliga folkpensionsförmåner med undantag för de kommunala bo­ stadstilläggen som kommunerna helt svarar för. Tolagsersättningarna samt kommunernas kostnader för polis- och rättsväsendet har reducerats med en femtedel. De föreslagna åtgärdernas betydelse i kostnadshänseende redovisas i tabell 3. Avvecklingen av skatteersättningar, skattelindringsbidrag och de speciella bidragen beräknas öka kommunernas utdebiteringsbehov med 817 milj. kr., medan omfördelningen av kostnaderna för folkpensioneringen be­ räknas reducera detsamma med 257 milj. kr. Förstatligandet av polis-, rätts- och uppbördsväsen samt avvecklingen av tolagsersättningarna be­ räknas för år 1966 minska utdebiteringsbehovet med 74 milj. kr. och då reformen helt genomförts med 409 milj. kr. Skatteutjämningsbidragen be­ räknas till 764 milj. kr. för år 1966 och till 758 milj. kr. för det år då nämn­ da ieformer helt genomförts. I båda fallen har antagits att bidragen helt utnyttjats för att sänka utdebiteringarna. I tabellerna 4 och 5 redovisas primärkommunernas utdebiteringar för åren 1964 och 1965. Tabellerna belyser skillnaderna mellan kommunerna i fråga om utdebiteringarnas storlek och förändringar till följd av reduce­ ringen av det på grund av 1957 års ortsavdragsreform tillskjutna skatteun­ derlaget för år 1965. I tabellerna 8, 9 och 10 fördelas primärkommunerna efter utdebite­ ringarnas storlek åren 1964, 1965 och 1966 samt vid den tidpunkt då kost­ naderna för polis-, rätts- och uppbördsväsen helt överförts på staten och tolagsersättningarna avvecklats. Dessa åtgärder kan under angivna förut­ sättningar medföra en effektiv reducering av skillnaderna i utdebitering mellan kommunerna. Samtidigt skulle en betydande förskjutning ske mot lagre utdebiteringar. Medianutdebiteringen skulle minska från 16:99 kr./ skr. år 1965 till 15: 74 kr./skr. år 1966. Skillnaden mellan högsta och lägsta utdebitering, som för år 1965 beräknats till 11:57 kr., skulle minska till 7: 40 kr. år 1966. Jämföres kommunerna i olika skattekraftsområden framgår av tabell 9

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965 95

att utdebiteringarna skulle reduceras i samtliga områden. Den krattigaste reduceringen skulle ske i områdena 2 och 3. Vidare visar tabell 10 att an­ talet kommuner med hög utdebitering skulle avsevärt reduceias i samtliga skattekraftsklasser. Reduceringen skulle bli störst bland kommuner med låg skattekraft. Detta följer av att skatteutjämningsbidragen till största de­ len utgår på grund av brist på skattekraft. Den successiva överföringen pa staten av kostnaderna för polisväsen etc. medför en ytterligare reducering av utdebiteringen. De föreslagna åtgärdernas effekt på utdebiteringarna inom länen tramgår vid en jämförelse mellan tabellerna 5, 6 och 7. Inom samtliga län utom Malmöhus län skulle medianutdebiteringen minska. Reduceringen skulle bli störst i Kalmar och Gotlands län samt i de fyra nordligaste länen dar den skulle variera mellan 2: 12 kr. i Norrbottens och 3: 55 kr. i Västerbottens lan. ökningen av medianvärdet i Malmöhus län med 0:17 kr. sammanhänger med att kommunerna i länet har jämförelsevis god skattekraft och låg ut­ debitering. Lägsta och högsta medianvärde bland länen år 1965 har enligt tabell 5 Malmöhus och Jämtlands län, 14: 33 kr. resp. 20: 00 ki. Skillnaden reduceras avsevärt år 1966 då enligt tabell 6 Kristianstads län har lägsta medianvärde med 14: 17 kr. och Västmanlands län högsta med 17: 39 kr. I tabell 12 redovisas den förändring i utdebitering som de föreslagna åt­ gärderna skulle medföra mellan åren 1965 och 1966. 147 kommuner skulle få höjd utdebitering. Av dessa skulle trots höjningen hälften ligga under medelutdebiteringen för år 1966. Bidragssystemets konstruktion medför att utdebiteringshöjningarna främst träffar kommuner med god skattekraft. Den största reduceringen i utdebitering skulle såsom framgår av tabellen kommunerna i de fyra nordligaste länen samt i Kalmar och Gotlands lan erhålla. Dessa kommuner har i regel låg skattekraft och hög utdebiteiing. Av tabell 13 framgår att den successiva avvecklingen av kommunernas bidrag till polisväsen in. in. och tolagsersättningarna medför en ytterligaie reducering av utdebiteringarna. Detta är helt naturligt med hänsyn till den använda närmast statiska beräkningsmetoden. I tabellerna 14 och 15 redovisas skatteutjämningsbidragens storlek och regionala fördelning. Bidragen uppgår till 764 milj. kr. år 1966 varav lands­ kommunerna erhåller 402, landstingen 257, städerna 72 och köpingarna 32 milj. kr. Fördelade på folkmängden i riket utgör bidragen 101 kr. per invånare och i relation till skatteunderlaget motsvarar de 1: 83 kr. per skatte­ krona. Bidraget på grund av brist på skattekraft uppgår till 690 milj. kr. och bidraget på grund av hög utdebitering till 74 milj. kr. Av bidraget på grund av brist på skatteunderlag tillförs den största delen, 647 milj. kr. randskommunerna och landstingen. Av bidraget på grund av hög utdebite­ ring erhåller städerna 55, köpingarna 6 och landskommunerna 13 milj. kr. I skattekraftsområde 1 uppgår bidragen till 490, i område 2 till 168 och i område 3 till 106 milj. kr. I område 1 utgör bidragen 73 kr., i område 2 283 och i område 3 329 kr. per invånare. I område 1 uppgår bidragen till 1: 31 l<r., i område 2 till 6: 42 kr. och i område 3 till 6: 32 kr. per skattekrona. Järn föres bidragen länsvis i kronor per skattekrona visar det sig att Gotlands län intar en särställning i område 1 genom att bidragen motsvarar 6: 28 kr. per skattekrona och således är av samma storleksordning som i de två nord­ ligaste områdena. Vid den tidpunkt då staten helt övertagit kostnaderna för polis-, ratlsoch uppbördsväsen samt tolagsersättningarna avvecklats har bidragen be­ räknats till 758 milj. kr. dvs. cirka 6 milj. kr. lägre än år 1966. Minskningen

96 Ktingl. Maj.ts proposition nr 43 dr 190,5

sammanhänger med att städerna genom hämnda reformer f&r möjlighet att sänka utdebiteringen mest. Härigenom skulle medelutdebiteringen och således även utdebiteringsgränsen sjunka. Detta medför att städernas bi­ drag på grund av hög utdebitering kan beräknas minska från 56 milj. kr. år 1966 till 44 milj. kr. Köpingarna kan ej sänka utdebiteringen i samma utsträckning, vilket medför att bidraget för hög utdebitering till dessa kom­ muner skulle öka från 6 till 10 milj. kr. Samma förhållande gäller för landskommunerna där bidraget skulle stiga från 13 till 24 milj. kr. Den allmänna sänkning av utdebiteringen som beräknats ske till följd av att staten övertar kostnaderna för polisväsendet m. m. medför att städer­ nas bidrag för brist på skattekraft minskar från 17 till 14 milj. kr., köpingar­ nas blir oförändrat 26 milj. kr. och landskommunernas minskar från 390 till 383 milj. kr. Landstingens bidrag berörs ej och blir oförändrat 257 milj. kr. I tabell 11 redovisas kvartilavstånden för utdebiteringen. Av not till ta­ bellen framgår att kvartilavståndet utgör ett mått på kommunernas sprid­ ning i avseende till utdebiteringens storlek. De föreslagna åtgärderna skulle medföra att kvartilavstandet år 1966 minskar bland samtliga primärkom­ muner, bland städer, köpingar och landskommuner samt bland kommuner i olika skattekraftsklasser. Däremot skulle kvartilavståndet öka inom skattekraftsområdena. Detta sammanhänger med att utdebiteringssatsernas spridning inom varje skattekraftsområde ökar samtidigt som skillnaderna i detta hänseende mellan skattekraftsområdena avsevärt reduceras. Mellan år 1966 och tidpunkt då kostnaderna för polisväsendet m. m. helt över­ tagits av staten skulle kvartilavståndet minska i samtliga redovisade kom­ munkategorier. I tabellerna 1 och 2 redovisas de enskilda kommunernas utdebiteringar. Utdebiteringsgränsen för visst bidragsår utgör föregående års medelutde­ bitering. Vid beräkningen av bidragen för hög utdebitering år 1966 har alltså 1965 års utdebiteringar omräknats som om skatteutjämningssystemet varit i kraft. Utdebiteringsgränsen för år 1966 (medelutdebiteringen för 1965) har härvid beräknats till 16: 15 kr./skr. medan den beräknade fak­ tiska medelutdebiteringen år 1965 enligt tabell 3 är 16: 64 kr./skr. (Det må anmärkas att inga särskilda beräkningar gjorts av de kyrkliga kommuner­ nas utdebiteringar. Dessa kommuners utdebiteringsbehov har sammanlagts med de borgerliga primärkommunernas. Enligt det föreslagna bidrags­ systemet skall särskilda beräkningar göras även för ifrågavarande kom­ muner.)

Kungl. Maj:ts proposition nr « år VM

Tab. 1. Landstingskommunernas utdebitering för åren 1964 oel. 1963 samt enligt i

propositionen angivna förutsättningar Anm. Om »..ning,™ för MM-", " *•

faktiska utan beräknade. __________________

Ökning ( + ) Skattekraft Utdebitering, Landsting eller i % av medel kr./skr. minskning ( —) skattekraften ! år år enl. av utdebi­ 1965 prop. teringen 1964 (kol. 5—kol. 4)

6 1

Jönköpings »

Älvsborgs läns 4,60 -4 0,22 78,40 4,80 4,82 Skaraborgs » 5,81 5,67 -rt-0,14 82,11 5,75 Värmlands » : 6,06 6,06 . . l II:,— 94,91 6,00 Örebro » 5,50 5,57 5,57 . ii a i , l :— Västmanlands » . 1100.20 5,80_. 5,^6 5,86 Kopparbergs » 85,54 ■ ,

6,32 6,25 O. . -0,07 83,60 6,26e Gävleborgs ' _» 7,07 6,10 l-nl-rf 01,97 or 85,32 7,0» 5 VäStettiorrlands » . 4,77 rr, 1,621 i 0(Y 8 I bil» t 71,52 «« 6,354 6,09 Jämtlands f 5,01 ;i;! i. | Irr) 11,52 Västérbot^ens * tf t r.VM r lö.ii t 76,9*8944 i (>,5öe 6,53 . 6^5 5,65 jiii<|«>lTioä?^j 6,ffQo 0S Nöfrtwttejis Ur:?r Oöjt ®9>44;;,0i|I T $,08 5,43 ii<|()Je»lfi|25i iT.tt S 8 .f;i Samtugb 40, f I $8,7^*,07 no -r T tt.Mi i nnii- — umitdf — 8S-

|>.| il I ! Oii.fr 87.\I im-i lr.hu'f OS 71.01 I It, VI 00,71 j 78,01 05.501 ISO I 0011 I il . •jgnimiii/18 08 » För år 1966 och sertasrej år,8 r no.Oil

, /dlöj.l/i 18 04.71 10.71 87.71 08,48 500 II 58.01 . gnicpiJnöl. S8 oi),ill 7Ö.7 t 05.8 I 1)0,81 48,1 I I 850 15 S80 81 . uinfiVÄhiill 88 05.71 18,10

88.8 t 04.81 84.10 810 81 8!'.,n 11,81 04.501 858 81 oiiiKinii'/ 58. 10.01 80.7 1 18.71 00,71

87,01 I 40,7 I t c. 71 80,07 (US 5 8S,<>i 1 084 0 ., obuel I// 00,81 88.81 .'.8,81 54.78

70.71 40,81 54.81 111.78 758 0 no .71 S7.il I 88.7 I 80.71 54.71 74,SO 851 8 . . i: no in i) 04 80,öl I III .81 58,8 r £K, il I

I .dol llil gniinhöuim; 18 .giimlidoblu bniufuvjU 1

.lAb-mixlKU lioro feibii Uiil JHd .in .in l»l>ri‘«Bvidl<iq 'Öl imribtmGoJ lis/

4 llihang till riksdagens protokoll 196 5. 1 saml. Nr 43

Ktingl. Maj:ts proposition nr i3 år 1965 105

I 5 64,80 17,45 17,50 15,84 15,40 F 2 439

356 45,54 16,04 16,09 14,22 13,88

361 53,33 15,00 15,03 13,91 13,65 G 1 354

366 16,50 16,67 16,05 15,80

371 53,37 16,62 16,65 14,71 14,36 G 2 483

78,02 15,52 15,60 15,41 15,02 . G 4 208

43,63 15,80 15,83 14,45 14,20 . G 2 015 383 16,00 16,03 14,17 13,87

386 49,99 16,44 16,47 14,43 14,07 387 . G 2 567 61,62 15,90 15,93 14,34 13,90 388 Berga G 3 418 44,00 15,31 15,35 13,86 13,57 . G 2 612 389 16,81 14,76 14,35

79,15 18,88 18,97 17,62 17,06 . . H:n 3 138

65,32 16,17 16,21 14,92 14,51 . . H:n 3 676

401 57,44 16,56 16,6C 14,37 14,11 402 . H:r 4 517 16,9!: 16,98 14,76 14,11 . H:n 1 801 51,39 403 15,98 15,7‘^ 3 556 58,33 18,76 18,7.' 404 . H:n 58,80 18,36 18,38 15,54 15,1 405 . . H:r 2 448 49,46 17,06 17,o: 14,81 14,2' . . H:r 2 032 406

Bihang till riksdagens protokoll 1965. 1 samt. Nr 43

Kungl. Maj.ts proposition nr 43 år 1965

T«h. 3 a. Skatteeraättning (för åren 1964 och 1965) och skattelindringsbidrag (för år 1964) i lands-

Län Skatteersättning Skattelind- Kommun- Skattekraftsomrfide (So) - ringsbidrag bidrag till år 1964 år 1965 år 1964 folkpension-

1 0Ö0 kr. 1 000 kr.1 1 000 kr. eringen år 1964

1 000 kr.*

Östergötlands

26 467 69 17 207

40 456 — 50 459 Hallands » 19 040

17918 31 9 930

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965

^»kommuner och primärkommuner, med flera uppgifter för år 1964, länsvis

Tolagsersätt- Vissa* speciella Kommunala Nettodriftutgifter år 1964 för ning statsbidrag

bostadstillägg år 1964 rådhusrätt uppbörds- år 1964 år 1964 polisväsen 1 000 kr. 1 000 kr. m. m. m. m. väsen 1 000 kr .1 1 000 kr. 1 000 kr. 1 000 kr.

10 11

7 8 9

6

12 544 5 018

366 347

1 Avser under år 1963 utgående förmåner. » statsbidrag till skolskjutsar, inackordering av skolbarn, skolmåltider och pedagogisk utrustning samt till folkbibliotek.

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965

Tab. 3 b. Skatteutjämningsbidrag, utdebiteriugsbehor och medelutdebitering i landsting,*»» Län Skatteutjämningsbidrag, Utdebiteringsbehov, 1 000 Skattekraftsområde (So) 1 000 kr.

år 1966 enl. prop.1 år 1964 år 1965* enl. prop. 12 13 14 15 Stockholms stad

36 708 36 931 229 790 Örebro » _ 231 942 21 735 20 968 241 362

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965 121

inuiter och primärkommuner, länsvis kr. Medelutdebitering, kr./skr. år 1966 enl. prop .1 år 1964 år 1965* år 1966 enl. prop .1 enl. prop. enl. prop. 16 17 18 19 20 21

88 849

434 406 265 445 18,55 18,68 16,19 15,80 272 037 118 348 18,78 18,93 16,14 15,49 123346

3 257 032

Kol. 17 = kol. 14 -f kol. 2 4- kol. 4—kol. 5 + kol. 6 —kol. 7—kol. 8 —kol. 9 4- kol. 10 + kol. 11—kol. 13. Beloppen 1 kol. 18—21 har erhållits genom att dividera beloppen i kol. 14—17 med kommunens eget skatteunderlag.

Tak. 5. Primärkommuner!»* länsvis fördelade efter den totala utdebiteringen för ir M651

Summa Median- Län Total utdebitering, kr./skr. värde Kommunslag kr./skr. 13,00- 14,00 - 15,00 - 16,00 - 17,00 - 18,00 - 19,00 - 20,00 - ner —12,99 13,99 14,99 15,99 16,99 17,99 18,99 19,99

4 5 7 8 9 10 ii 12 2 3 6 1

1

—

Kronobergs 50 18,15

j.t

1 8 13 20 6 2 Kalmar

_ ____ 4 6 3 1 — 14 17,50 s

Gotlands

Malmöhus —

si

____ — — 162 194 207 173 78 43 1006 16,99

9 30 49 16 3 133 18,03 18 16 27 13 5 96 17.81 135 162 161 97 49 35 777 16.71 Landskommuner * 1 12 47 79

Anm. För tre kommuner överstiger utaeDuermgen .ai.uu ki ./ ski ., muuugcu i t

liga i Jämtlands län. En kommun får en utdebitering under 12,00 kr./skr., nämligen Harrie i Malmöhus län 11,17 kr./skr. to

OJ 1 Beräknad utdebitering. Se anmärkning till tab. 1.

124 Kungl. Maj. ts proposition nr 43 dr 1965

Tab. 6. Primärkommunerna länsvis fördelade efter den totala utdebiteringen för år 1966 enligt i propositionen angivna förutsättningar

Län Total utdebitering, kr./skr. Sum- Kommunslag ma värde 1 13, 14 15,00— 16, 17,00— 18 kom- kr./skr. 13,99 14,99 15,99 16,99 1 , muner

1 2 3 4 5 6 7

8

14.93 Stockholms län 3 — 9 11 18 11 52 16.17 —

57 14.17 ____ Malmöhus » 6 15 28 14 6 1 70 14.50 ____ Hallands * 2 13 13 4 3 4 39 14.35 ____ Göteborgs och Bohus » 3 8 13 9 5 5 43 14,81 — Älvsborgs » 1 7 23 10 10 12 3 66 15,20

Skaraborgs » 4 14 17 7 8 6 56 14,59 ____

57 1 006 15,74 24 133 17,31 15 96 16,78 92 i 18 777 15.35

Anm. Högsta utdebiteringen, 18,91 kr./skr., har Söderhamn i Gävleborgs län medan Harrie i Malmöhus län och Holmön i Västerbottens län har de lägsta utdebiteringarna, 11,51 resp. 11,86 kr./skr.

i A 125

Kungl. Maj. ts proposition nr 43 år 1965

Tab. 7. Primärkommuner,!» länavi» fördelade efter den totala utdebiteringen enligt i propositionen

angivna förutsättningar nkr kostnaderna för polisväsendet m. m. helt bestrides med »talarn e

Sum­ Median- Total utdebitering, kr./skr. ma värde ommunslag kom­ kr./skr. 14,00— 15,00- 16,00- 17,00— 18,00— —12,99 13,00— 15,99 16,99 17,99 muner 13,99 14,99

1 13,78

Östergötlands

7 — 17 14 11

Blekinge

1 __ 57 13,75

15 18 14 9

13 — 2 10 Västerbottens 30 16,50 2 8 10 9 1 Norrbottens 241 118 2 1 006 15,35 48 140 239 218

33 1 133 16,47 2 6 6 24 61 33 — 2 1 11 23 133 222 171 147 59 1 Landskommuner 44

, nm För två kommuner överstiger utdebiteringen 18,00 kr./skr., nämligen i Söderhamn i Gävleborgs län IS O™ i Tärend! i Norrbottens län, 18,24 kr./skr. Lägsta utdeb.teringen,

11,25 kr./skr., har Harrie i Malmöhus län.

227 16.38

1

Skattekraftsklass 4 9

6

15 24 20 21 6

s.. 102 16,05 f 1 Beräknad utdebitering. Se anmärkning till tab. 1 . 2 När kostnaderna för polisväsendet m. in. helt bestrides med statsmedel.

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965

Tak. 11. Den totala utdebiteringens kvartilavstånd1 åren 1964 och 1965« samt enligt i propositionen angivna förutsättningar

Kvartilavstånd, kr./skr. Kommunslag Skattekraftsområde (So) år 1964 år 1965 år 1966 enl. prop .3 Skattekraftsklass enl. prop.

Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år 1965

mellan åren 19651 och 1966 •fri !,(, g.jiifiuhfj n**t‘ iii raiiHi

Summa kr./skr. —

12

1 12 10 10 33 1 5 3 30 6 1 9 2

ring av 17,00—17,99 kr./skr. och 2 kommuner en utdebitering av 18,00—18,99 kr./skr.

132 Kungl. Maj:ts proposition nr 43 år i965

Tab. 13. Primärkommunerna länsvis fördelade efter förändringen av den totala utdebiteringen

mellan ar 1965* 1 och den tidpunkt då kostnaderna för polisväsendet m. m. helt bestrides med

statsmedel (utdebiteringarna beräknade enligt i propositionen angivna förutsättningar)

Län ökning, Minskning, kr./skr. Sum­ Skattekraftsklass kr./skr. ma Kommunslag kom­ Skattekraftsområde 0,99-- 0,49-- 0,01-- 0,50-- 1,00-- 1,50-- 2,00-- 3,00-- 4,00— muner

(So) 0,50 0,00 0,49 0,99 1,49 1,99 2,99 3,99

2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Stockholms stad — ___ ___ 1

1 Stockholms län — 5 12 17 7 _

6 5 ___ __ 52 Uppsala — — 3 3 6 11 2 ___ 25 Södermanlands 1 3 5 12 8 10 — ___. _ 39

70 Hallands — — 3 8 15 7 6 — — 39

Göteborgs och

Bohus 1 9 3 10 9 11 — 43

6 7 7 4 30 Hela riket 4 52 108 156 191 204 175 77 39 1 006 Skattekraftsklass 1 — 1 2 8 31 69 114 40 3 268

Kungl. Maj.ts proposition nr t3 år 1965 133

Tab. 14. Skatteutjämningsbidrag år 1966 Anm.: Förevarande uppgifter bygger på statiska beräkningar (se Bilaga 3). Det totala skatteutjämningsbidraget utgör som framgår av tabellen ca 764 milj. kr. Enligt en prognos bär be­ loppet ca 930 milj. kr. (se s. 82).

Län Skatteutj ämningsbidrag Skattekraftsområde täder Köpingar Lands­ Lands- Samtliga kommuner (So) 000 kr. 1 000 kr. kommu­ tings-

134 Kungl. Maj:ts proposition nr i3 år 1965

Tab. 15. Skatteutjämningsbidrag när kostnaderna för polisväsendet m. in. helt bestrides med statsmedel Se anmärkning till tab. 14.

Län Skatteutj ämningsbidrag Skattekraft sområde (So) Städer Köpingar Lands­ Lands- Samtliga kommuner 1 000 kr. 1 000 kr. kommu­ tingsner kommu- 1 000 kr. kr./ kr./ 1 000 kr. ner inv. skr. 1 000 kr.

1 2 3 4 5 6 7