('angående avgifterna i postverkets tidningsrörelse',)

Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1970 1

Nr 112

Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen angående avgifterna i postverkets tidningsrörelse; given Stockholms slott den 3 april 1970.

Kungl. Maj:t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av stats­ rådsprotokollet över kommunikationsärenden för denna dag, inhämta riks­ dagens yttrande över vad föredragande departementschefen anfört.

GUSTAF ADOLF

Bengt Norling

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen redovisas de riktlinjer som i fortsättningen avses gälla vid bestämmandet av avgifterna i postverkets tidningsrörelse. I fråga om formerna för bestämning och utformning av tidningsavgifterna avses den av 1961 års riksdag anvisade ordningen alltjämt skola tillämpas. Detta innebär att avgifterna faställs av Kungl. Maj :t sedan överläggningar ägt rum mellan postverket och företrädare för tidningsutgivarna.

1 Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 samt. Nr 112

2 Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1970

Utdrag av protokollet över kommunikationsärenden, hållet inför Hans Maj.t Konungen i statsrådet på Stockholms slott den 3 april 1970.

Närvarande: Statsministern P alme , ministern för utrikes ärendena N ilsson , statsråden S träng , A ndersson , L ange , A spling , S ven -E ric N ilsson , L undkvist , G eijer , O dhnoff , W ickman , M oberg , B engtsson , N orling , L öfberg , L idbom .

Chefen för kommunikationsdepartementet, statsrådet Norling, anmäler efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om av­ gifterna i postverkets tidningsrörelse och anför

1. Inledning

Nuvarande bemyndigande m. m. Alltsedan år 1908 har riksdagen genom successiva beslut lämnat Kungl. Maj :t tidsbegränsade bemyndiganden att besluta i fråga om vissa postavgif­ ter. Senast har 1966 års riksdag (prop. 36, BeU 27, rskr 154) gett Kungl. Maj :t ett sådant bemyndigande avseende tiden den 1 januari 1967—den 31 december 1970. Ifrågavarande bemyndigande innefattar bl. a. avgifterna inom postverkets tidningsrörelse. I prop. 1968:92 föreslogs bl. a. att postmedlens karaktär av bevillning skulle slopas genom ändring av 60 § regeringsformen. Konstitutionsutskottet (KU 20) tillstyrkte förslaget men framhöll — i an­ ledning av vissa motioner angående beslutanderätten i fråga om avgifterna för postbefordran av tidningar — att särskilda synpunkter gjorde sig gällan­ de på detta område. Även efter den nu föreslagna reformens genomförande borde därför enligt utskottets mening ändringar i dessa avgifter understäl­ las riksdagen. Utskottets hemställan bifölls av riksdagen (rskr 279). Det vilande grundlagsförslaget anmäldes ånyo vid 1969 års riksdag genom konstitutionsutskotlets memorial nr 2 och antogs slutligt av riksdagen (rskr 56, SFS 23).

Hemställan om utredning av tidningstaxorna Vid utskottsbehandlingen av propositionen om nyssnämnda bemyndigande anförde bevillningsutskottet — i anledning av vissa motioner angående av­ gifterna i tidningsrörelsen — att avgifterna borde anpassas så att rörelsen

Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1970 3

kunde bära en skälig andel av postverkets kostnader. Utskottet sade sig vida­ re vara medvetet om att det nuvarande avgiftssystemet var behäftat med vissa bristfälligheter. Med hänsyn härtill och då den nuvarande avgiftssätthiiigen på längre sikt inte kunde anses förenlig med en från företagsekono­ miska utgångspunkter sund avgiftspolitik förordade utskottet att tidningstaxorna blev föremål för övérsyn. Denna borde syfta till att åstadkomma en mer differentierad och kostnadsföljsain taxekonstruktion än den nuvarande. Målsättningen för avgiftspolitiken i tidningsrörelsen torde kunna uppnås först efter viss övergångsperiod. Det borde emellertid tillses att den succes­ siva anpassningen av taxorna till de faktiska distributionskostnaderna sked­ de med minsta möjliga tidsutdräkt så alt man så snart som möjligt upp­ nådde tillfredställande kostnadstäckning i tidningsrörelsen. I anledning här­ av hemställde utskottet att riksdagen hos Kungl. Maj:t skulle anhålla om utredning i syfte att åstadkomma en mer differentierad och kostnadsföljsain konstruktion av taxorna i postverkets tidningsrörelse. Riksdagen fattade be­ slut i överensstämmelse härmed.

Utredningsuppdraget m. m.

Med stöd av riksdagens beslut tillkallade Kungl. Maj :t den 29 juni 1966 bankdirektören R. G. Renlund att vara utredningsman med uppgift alt — i samarbete med företrädare för postverket, Svenska Tidningsutgivareföreningen och Fack- och Konsumentpressens Postkommitté — göra en över­ syn av avgiftssättningen inom postverkets tidningsrörelse. Vid översynen borde — med utgångspunkt främst från redan verkställda kostnadsundersökningar — möjligheterna övervägas att åstadkomma en avgiftssättning, som i större utsträckning tog hänsyn till olika tidningskategoriers anspråk på postverkets tjänster. För utredningen antogs benämningen tidningstaxeutredningen. Tidningstaxeutredningen har den 29 augusti 1969 avgivit betänkandet Taxesyslemet i postverkets tidningsrörelse (SOU 1969:39). Häri framläggs förslag om vägledande principer (exempel) för utformningen av taxesystemet i postverkets tidningsrörelse. Över betänkandet har yttranden avgivits av postverket, statens järnvägar, statskontoret, riksrevisionsverket och ombudsmannen för näringsfrihetsfrågor. Härjämte har yttranden avgivits av Svenska Tidningsutgivareföreningen, Fack- och Konsumentpressens Postkommitté, Svenska Arbetsgivareföre­ ningen, Landsorganisationen, Tjänstemännens centralorganisation, Stats­ tjänstemannens riksförbund, Sveriges Akademikers centralorganisation och Riksförbundet Landsbygdens folk.

4 Kungl. Ma j. ts proposition nr 112 år 1970

2. Gällande bestämmelser m. m.

Distributionen av tidningar faller i Sverige inte under postmonopolet utan den sker förutom genom postverket även genom andra distributionsorgan. Ur postal synpunkt är tidningarna till sin natur trycksaker och kan för­ sändas på de villkor, som allmänt gäller för sådana, framför allt då trycksakskorsband. Detta försändningssätt används vid tidningsförsändning från privatpersoner. Sedan länge har det emellertid funnits särskilda förmånligagare villkor för tidningsförsändning från utgivarna. Rätten att fastställa dessa villkor har under senare år av riksdagen delegerats till Kungl. Maj :t för perioder om fyra år i taget. Med stöd härav har Kungl. Maj: t årligen meddelat den s. k. postala tidningskungörelsen. Avgifterna och villkoren i postala tidningskungörelsen (1968: 489) (änd­ rad 1969: 527) tillämpas vid postbefordran av periodisk skrift, som trycks och utges inom landet och som har karaktär av tidning samt uppfyller vissa angivna villkor om utgivningsbevis, införandet i postverkets tidningsregister och tidningstaxa in. in. Även vissa regler i fråga om innehållets utform­ ning gäller. Tidningens huvudsakliga syfte får bl. a. ej vara att göra reklam för ett eller flera samverkande affärsföretag. Sådan reklam får omfatta högst 25 % av tidningens innehåll. Vidare får mängden annonser för olika före­ tag e. d. uppta högst 75 % av innehållet. De distributionsformer som tilläm­ pas är dels adresserade utgivarkorsband, dels oadresserade utgivarkorsband, vilken form är avsedd för tidningar, som kominer ut med minst två nummer i veckan och som har minst 1 000 oadresserade exemplar för postbefordran. För distribution till återförsäljare och ombud finns försändelseslaget kommissionärskorsband, som kan användas av tidningar som kommer ut med minst 12 nummer om året. Som bilaga till postala tidningskungörelsen är intagen en förteckning över avgifter för postbefordran in. in. enligt postala tidningskungörelsen. Enligt bilagan förekommer fyra typer av avgifter, nämligen grundavgift, befordringsavgift för tidningar, befordringsavgift för tidningsbilagor samt avgift för förmedling av expeditionsavgift. I fråga om befordringsavgift för tid­ ningar finns en uppdelning avseende avgifter för adresserat utgivarkorsband, oadresserat utgivarkorsband samt kommissionärskorsband. Befordringsavgiften omfattar i sin tur komponenterna exemplaravgift (ej kommissionärs­ korsband), viktavgift, bokföringsavgift (endast oadresserade utgivarkorsband) och försändelseavgift (endast kommissionärskorsband). Ärliga överläggningar om tidningsavgifterna för nästkommande år sker mellan postverket och tidningarnas organisationer — Svenska Tidningsutgivareföreningen och Fack- och Konsumentpressens Postkommitté. Riktlin­ jerna för postverkets taxepolitik i tidningsrörelsen har senast angivits i det förut nämnda betänkandet av bevillningsutskottet (BeU 1966:27). Kungl.

Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1970 5

Maj :t har därför — på förslag av postverket — årligen fastställt avgiftshöj­ ningar som inneburit kompensation för inträffade kostnadsökningar. Taxor­ na har dessutom i viss utsträckning anpassats till större kostnadsfölj sam­ het. Postverkets nuvarande tidningsrörelse är en av verkets mera betydande rörelsegrenar. Den omfattar befordran av ca 650 milj. tidningsexemplar per år eller ca 32 % av hela antalet postbefordrade brev- och tidningsförsändelser. Motsvarande viktandel är 59 %. För budgetåret 1968/69 utgjorde in­ täkterna från tidningsrörelsen 96 milj. kr. eller ca 12 % av intäkterna från samtliga brev- och tidningsförsändelser, medan kostnaderna beräknats upp­ gå till 160 milj. kr. Enligt postverkets beräkningar utgör sålunda den bris­ tande särkostnadstäckningen på tidningsrörelsen f. n. drygt 60 milj. kr. per år.

3. Utredningen

Taxesystem i tidningsrörelsen enligt principen ”pris efter prestation”

Eu arbetsgrupp inom utredningen i vilken ingått utredningsmannen samt representanter för postverket, Svenska Tidningsutgivareföreningen och Fack- och Konsumentpressens Postkommitté bär utarbetat exempel på taxesystem, som så långt möjligt är baserade på principen ”pris efter pres­ tation”. Om en taxa skall vara kostnadsfölj sam måste kostnaderna beräknas för olika erbjudna prestationer. För att beräkna dessa kostnader krävs kän­ nedom om vilka faktorer som är kostnadsbestämmande inom resp. kost­ nadsställen. Alla kostnader går emellertid inte att på ett objektivt sätt hänföra till prestationer, utan måste täckas genom ett på subjektiva grun­ der fastställt bidrag till samkostnaderna. Postverkets avgifter kan därför inte vara lika med enbart särkostnaderna. Med en kostnadsfölj sam taxa måste i stället avses en taxa där avgifter beräknas med hjälp av faktorer som står i ett så nära samband som är praktiskt möjligt med de särkostnadsbestämmande faktorerna. För att en taxa skall vara praktiskt hanterbar bör den vidare vara upp­ byggd så att avgifterna bestäms av ett fåtal lätt mätbara storheter. I nu­ varande tidningstaxa bestäms postavgifterna för en tidning av sex fakto­ rer, nämligen periodiciteten, antalet editioner, antalet exemplar, vikten i kg., antalet utdelnings- och indragningskort och — beträffande kommissionärskorsband — antalet försändelser. Arbetsgruppen har summerat särkostnaderna inom olika kostnadsslag och kostnadsställen med hänsyn till kostnadsbestämmande faktorer och grupperat dem i fem tänkbara taxekomponenter. I fråga om kostnaderna för adresserade och oadresserade utgivarkors-

6 Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1970

band har arbetsgruppen konstaterat att de genomsnittliga kostnaderna är högre för de oadresserade än för de adresserade. Frågan om i taxesystemet hänsyn skall las till de kostnadsvariationer som uppstår på grund av befordringssträckornas olika längd för de skilda tidningsexemplaren har också behandlats. I ett kostnadsföljsamt taxesystem bör sådan hänsyn tas, vilket innebär att någon form av zontaxa tillämpas. Det är av praktiska skäl uteslutet, att särskilt taxera varje enskild tidningsförsändelse efter befordringssträekans längd. I likhet med vad den år 1955 tillsatta tidningsförordningsutredningen föreslog i sitt betänkande har där­ för arbetsgruppen funnit det lämpligt att använda s. k. medeltransport­ avstånd, dvs. medeltalet av befordringssträckorna för samtliga exemplar av ett visst tidningsnummer. Vid de undersökningar som utredningen gjort i fråga om zontaxa har man tillämpat zoner om 25 km, dvs. ändringar i taxesystemet görs för varje gång medeltransportavståndet passerar grän­ serna mellan dessa zoner. I samband med diskussionerna om en eventuell zontaxa i avgiftssyste­ met har från Tidningsutgivareföreningens sida framförts önskemål om att man borde undersöka kostnaderna för järnvägstransporter och för lands­ vägstransporter var för sig. Efter företagen undersökning anser emellertid utredningen, att befordringskostnaderna på järnväg och på landsväg vid ett eventuellt mförande av zonlaxa bör beräknas gemensamt. Att införa en tilläggsavgift i det egentliga taxesystemet för obekvämt format har inte ansetts lämpligt. Om eu sådan avgift skulle införas anses det mest ändamålsenligt att den i så fall regleras genom en specialregel utanför det egentliga taxesystemet. Arbetsgruppen har i sitt exempel på taxesystem enligt principen ”pris efter prestation” utarbetat följande taxekomponenter. För varje kompo­ nent anges vilka kostnader som i första hand avses täckas med avgiften. Grundavgift. Kostnader för vissa allmänna göromål i tidningsrörörelsen, såsom administration, utgivning av den inländska tidningstaxan, framräkning av medeltransportavstånd, utredningar av olika slag m. m. Avgiften utgår med enhetligt belopp per tidningsedition. Inlämningsavgif t. Kostnader för redovisningsgranskning samt revision och granskning av U-journalen, där avgifterna för utgivar- och kommissionärskorsband debiteras. Kostnader för tidningsexemplarens mot­ tagande vid utgivningspostanstalten. Avgiften utgår med enhetligt belopp per inlämningsuppgift, som lämnas till utgivningspostanstalten. Bokfö ringsav gift. Kostnader för befordran av utdelnings- och indragningskorten meilan tidningsföretaget och utdelningspostanstalten samt omvänt. Kostnader för bokföring vid utdelningspostanstalten, när oadresserade utgivarkorsband används. Avgiften utgår med enhetligt be­ lopp per utdelnings- och indragningskort.

Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1970 7

Försändelseavgift för kommdssionärskorsband. Kostnader för avgående sortering samt för sorteringsarbetet hos postombnd och lantbrevbärare. Dessa försändelser skall avhämtas vid postanstal­ ten av mottagaren men utdelas av postombud och lantbrevbärare. Avgiften utgår med enhetligt belopp per försändelse oavsett försändelsens vikt. Exemplaravgift. Kostnader för tidningsexemplarens sortering så­ väl på utgivningspostanstalten som på förmedlande postanstalter och på utdelningspostanstalten. Kostnader för förarbete och turarbete vid stadsbrevbäring och lantbrevbäring. Kostnader för sortering inom järnvägsposten samt vissa lokalkostnader. Avgiften är differentierad med hänsyn till den befordringshastighet som tidningen utnyttjar (0—1-, 0—2- eller 0—3behandling). Viktavgift. Transportkostnader av alla slag samt vissa andra kost­ nader vid ankommande och avgående avdelningarna. Vissa kostnader vid järnvägsposten. Kostnader för inventarier, förbrukningsartiklar samt blan­ ketter. Den del av viktavgiften som avser rörliga kostnader är differentie­ rad som en zontaxa med 25 km-zoner. Zontaxan tillämpas för samtliga tid­ ningar som befordras som utgivar- och kommissionär skor sband. Enligt det redovisade taxesystemet kommer dagstidningar som nu har låg exemplaravgift att få höjda totalavgifter i jämförelse med gällande taxesystem. Detta beror i första band på alt antalet postbehandlade tidningsexemplar är den helt dominerande kostnadsbestämmande faktorn, vilket inte i samma utsträckning beaktats i gällande taxa. Denna avgiftshöjning uppvägs dock i viss mån genom införandet av zontaxa. I vissa lägen upp­ står direkta avgiftssänkningar härigenom. Detta gäller särskilt tyngre tid­ ningar med korta avstånd. För tidningar med mindre än två nr per vecka torde i regel uppstå avgiftssänkningar i jämförelse med nuvarande system.

Taxesystem i tidningsrörelsen med inslag av principen ”pris efter bärkraft”

Om man önskar ändra postavgifternas belastning på de olika tidningarna skulle kunna övervägas att införa en komponent i taxesystemet som även tar viss hänsyn till principen ”pris efter bärkraft”. Den betoning på vikt­ avgiften som finns i det nuvarande avgiftssystemet kan i viss mån sägas vara ett uttryck för denna princip. De flesta tidningar innehåller en redaktionell avdelning och en mera kom­ mersiell avdelning, där annonserna dominerar. Gränsen mellan dessa båda avdelningar är för de flesta tidningar innehållsmässigt relativt tydlig. Om man skulle anse det önskvärt att belasta tidningarnas kommersiella avdel­ ningar mer än de redaktionella torde en lämplig metod härför vara någon form av särtaxering av de delar av tidningarnas innehåll som utgörs av an­ nonser och textreklam. En speciell tilläggsavgift för tidningarnas annonsdelar skulle kunna läggas på viktavgiften och tillämpas på samtliga i post­

8 Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1970

verkets tidningstaxa införda tidningar. För att systemet inte skall bli för komplicerat är det lämpligt att indela tidningarna i grupper med hänsyn till annonsernas andel så att omräkningar inte behöver göras vid mindre förändringar av annonsdelen. Annonstaxan kan läggas ovanpå det tidigare nämnda taxeexemplet, grundat på principen ”pris efter prestation”.

Metoder för kostnadstäckning i postverkets tidningsrörelse

Med anledning av direktiven i bevillningsutskottets betänkande har ut­ redningen även ansett det nödvändigt att överväga olika metoder för att uppnå full kostnadstäckning i postverkets tidningsrörelse. Den bristande särskostnadstäckningen i lidningsrörelsen beräknas enligt postverket f. n. uppgå till minst ca 60 milj. kr. per år. Dessutom erfordras enligt postverkets mening ett skäligt bidrag till täckning av samkostnaderna. Utredningen konstaterar att avgifterna i tidningsrörelsen i de flesta fall ligger betydligt under avgifterna för övriga jämförbara försändelseslag, särskilt i de lägre viktklasserna, trots att försändelserna i tidningsrörelsen åtnjuter bättre service i postalt hänseende. Olika metoder för reducering av förlusten genom successiva höjningar av avgifterna har vid tidigare tillfällen diskuterats vid överläggningarna mel­ lan representanter för postverket och för tidningarna. Från postverkets sida har framförts att verket för varje år bör få kompensation för inträffa­ de kostnadsökningar samt därutöver även elt bidrag till täckning av den återstående förlusten. När det gäller längden av den period under vilken förlusten i tidningsrörelsen skall inhämtas råder olika meningar. Postver­ ket anser att olägenheterna med förlusten snarast måste avskaffas och att man inte kan tillstyrka längre period i detta avseende än fem år. Från tid­ ningarnas sida hävdas, att det inte är möjligt för tidningsföretagen att snabbt anpassa sig till högre postavgifter av marknadsmässiga skäl. Utredningen framhåller i sammanhanget att 1967 års pressutredning beräknat andelen postavgifler i dagstidningsföretagens budget till 3,1 %. Fack- och Konsumentpressens Poslkommitté har framhållit att motsvaran­ de andel för tidningar med anknytning till denna sammanslutning i regel uppgår till 20 %. Skillnaden beror till stor del på att dagstidningsföretagen distribuerar tidningar även på annat sätt än genom postverket. Inom utredningen har även diskuterats, om staten genom särskilt anslag till postverket borde bidra till täckandet av förlusten i tidningsrörelsen. I sammanhanget anges tre olika metoder för en uppräkning av avgifter­ na så att kostnadstäckning erhålls efter fem år. De olika metoderna ba­ serar sig på principen ”pris efter prestation”, principen ”pris efter bärkraft” samt en kombination med bidrag av statsmedel. Med utgångspunkt från en laxa enligt principen ”pris efter pres­ tation” har vissa påslag på de olika laxekomponenterna gjorts så att en

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1970 9

inarbetning av den beräknade förlusten på 60 milj. kr. skall kunna ske på 1'eni år. Beräknat i fasta priser uppgår de genomsnittliga procentuella höj­ ningarna av avgifterna per år till 11,9 % det första, 9,9 % del andra, 9,1 % det tredje, 9,1 % det fjärde och 7,6 % del femte året. Med hänsyn till att taxan skall vara koslnadsföljsam kommer den genomsnittliga exemplar­ avgiften att öka medan den genomsnittliga viktavgiften blir lägre än vad den är f. n. Uet tidigare redovisade taxeförslaget med inslag av principen ”p r i s efter bärkraf t” innehåller en särskild tilläggsavgift på de delar av tidningarnas innehåll som kan hänföras till textreklam och annonser. Den utgår med en viss avgift per kg. för denna andel. I detta sammanhang har föreslagits ett påslag av 50 öre per kg. för fjärde året och ett påslag av 1 kr. för femte året under förutsättning av oförändrat kostnadsläge. Övriga taxekomponenter blir frånsett grundavgiften oförändrade under fjärde och femte åren. Dessa påslag medför i stort sett samma totala intäktsförbättring för postverket som uppnås i det föregående exemplet med de genom­ snittliga procentuella påslagen för samtliga taxekomponenter. Både Tidningsutgivareföreningen och Fack- och Konsumentpressens Postkommitté har emellertid avvisat tanken på en särskild tilläggsavgift för tidningarnas annonsdelar. 1 fråga om ett eventuellt statsbidrag konstaterar utredningen, att från både Tidningsutgivareföreningens och Fack- och Konsumentpressens Postkommittés sida har framhållits att ett anslag av statsmedel till post­ verket bör utgå för förlusten i tidningsrörelsen. Sedan en mycket lång tid tillbaka har en subventionering av tidningsrörelsen skett via förlust över postverkets driftbudget och därigenom konserverat ett kostnadsläge till vil­ ket tidningarna anpassat och planerat sina kostnader och intäkter. Om driftbidrag av statsmedel skall tillföras postverket kan emellertid en­ ligt utredningen övervägas att begränsa detta till att endast avse kostnads­ täckning för vissa tidningar. Vid en bedömning av denna fråga har man behov av olika gruppindelningar av tidningar. Utredningen har givit för­ slag på två indelningar, en grundad på tidningarnas periodicitet och en grundad på en inom postverket gjord bedömning av tidningarnas karak­ tär. Härvid har vid den första metoden indelning skett i 7 nr per vecka, 2—6 nr per vecka, 1 nr per vecka samt mindre än 1 nr per vecka. Enligt den andra indelningsmetoden uppspaltas tidningarna i dagstidningar, underhållstidningar, tidningar som är utgivna av ideella föreningar och sam­ manslutningar, personaltidningar, facktidningar, tidningar delvis med syfte att göra reklam samt övriga tidningar. Ett system där staten lämnar ett bidrag endast för vissa typer av tidningar måste emellertid i många fall medföra besvärliga gränsdragningsproblem. Utredningen föreslår därför inrättandet av en nämnd med representanter för bl. a. postverket och tidningarna till vilken parterna kunde hänskjuta frågan för avgörande.

10 Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1970

En annan metod för bestämmandet av statsbidraget skalle enligt utred­ ningen vara att låta detta utgöra samma belopp som motsvarar de förut föreslagna tilläggsavgifterna för tidningarnas annonsdelar enligt taxeexemplet ”pris efter bärkraft”. Utredningen framhåller slutligen att i de olika taxeförslagen ingen hän­ syn tagits till de kostnadsökningar som kan inträffa under den angivna femårsperioden. Det torde därför bli erforderligt att höja avgifterna ytter­ ligare till följd härav.

Utredningens förslag

Enligt det exempel på kostnadsföljsamt taxesystem som framräknats av arbetsgruppen uppkommer ett ökat tryck på exemplaravgiften i jämförelse med nuvarande taxesystem. För att få en så mjuk övergång som möjligt till ett mera kostnadsföljsamt system har parterna i princip varit överens om att det ökade trycket på exemplaravgiften inte kan införas på en gång. Den s. k. fria uppköpsrätten — d. v. s. rätten för en tidning som behand­ las som B-post att mot de angivna avgifterna i taxesystemet utan särskild prövning övergå till behandling som A-post — har även diskuterats. Tidningsutgivareföreningen har ansett att denna rätt borde kunna införas ome­ delbart. Fack- och Konsumentpressens Postkommitté har i princip hävdat att fri uppköpsrätt bör införas. Postverket har framhållit att detta inte kan ske förrän full kostnadstäckning erhållits i tidningsrörelsen och skill­ naderna i avgiftssystemet mellan A- och B-post gjorts helt kostnadsanpassade så att de motsvarar de kostnadsökningar som uppstår för verket vid en övergång från B-post till A-post. Ingående diskussioner har även förts om zontaxa skall ingå i systemet eller inte. Parterna har varit eniga om att konstruktionen av zontaxan och förutsättningarna för dess införande bör kunna omprövas sedan erfaren­ heter vunnits av systemet. Parterna har enats om ett förslag till bas för taxesystemet. Enligt detta skall bl. a. zontaxa tillämpas för tidningar med 2—7 nr per vecka och en­ hetlig viktavgift för övriga tidningar. Parterna har även varit eniga i fråga om metoden för en subventionering av tidningsrörelsen. Subventioneringen bör i förekommande fall avse den skillnad som uppkommer mellan intäkterna av ett nytt taxesystem i tid­ ningsrörelsen och postverkets faktiska kostnader för rörelsegrenen. Utredningen anser att arbetsgruppens taxesystem som beskrivits på sid. 5 ff i princip ger ett klart uttryck för en taxa byggd på principen, ”pris efter prestation”. Den bör därför kunna vara vägledande för de årliga diskussioner om taxesystemets utformning som förs mellan representanter för tidningarna och för postverket. Detta innebär bl. a. — med hänsyn till alt det visat sig att kostnaderna för tidningsförsändelsernas behandling till större del beror på antalet tidningsexemplar och endast till en mindre del

Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1970 11

på dessas vikt — att en ökad tonvikt bör läggas på exemplaravgifterna i sy­ stemet samt all skillnaderna i exemplaravgifter mellan A-tidningar och B-tidningar successivt bör ökas. Med hänsyn till de skäl som Tidningsutgivareföreningen och Fack- och Konsumentpressens Postkommitté anfört i fråga om svårigheterna vid övergången till ett noggrant kostnadsföljsamt system tillstyrker utredning­ en emellertid en mjuk övergång till det nya taxesystemet. Även om i utredningens direktiv antytts möjligheterna av eu subventionering av postverkets tidningsrörelse övergångsvis kan frågan om införan­ det av ett årligt anslag av statsmedel till postverket för förlusten på tidningsrörelsen anses ej direkt ha ingått i utredningsuppdraget. Enligt ut­ redningens mening bör denna fråga i första hand bedömas från politiska och statsfinansiella synpunkter. Utredningen förordar sålunda att de riktlinjer, som varit vägledande för arbetsgruppens utformning av taxesystem, kommer till uttryck snarast möjligt vid det nya systemets tillämpning men ansluter sig dock — med hänsyn till tidningsorganisationernas bestämda uppfattning — till förslaget om införande av ett särskilt statsanslag, som motsvarar den av post­ verket beräknade förlusten i tidningsrörelsen om 60 milj. kr. per år. Om särskilda skäl anses föreligga att statsbidrag bör utgå endast för vissa grupper av tidningar kan en gruppindelning efter tidningarnas karaktär enligt den modell som framtagits av postverket tjäna som vägledning. I fråga om sålunda ej statsbidragsberättigade tidningar föreslår utredningen att för dem tillämpas ett avgiftssystem, som är grundat på utredningens förslag till bassystem med årliga avgiftshöjningar, som leder till kostnads­ täckning för postverket inom fem år.

Remissyttrandena Samtliga remissinstanser ansluter sig i princip till utredningens uttalande att full kostnadstäckning i postverkets tidningsrörelse bör uppnås. Däremot finns delade meningar, om detta skall ske avgiftsvägen eller genom statlig subventionering. I fråga om utformningen och omfattningen av subventioneringen finns även olika uppfattningar. Beträffande kostnadstäckning avgiftsvägen framhåller postverket, att som affärsverk man helst såg att kostnadstäckning kunde uppnås via avgifterna. Därvid skulle något av utredningens taxeförslag enligt principerna ”pris efter prestation” eller ”pris efter bärkraft” tilläm­ pas. Statens järnvägar framhåller, att den nuvarande metoden för täckning av förlusten i tidningsrörelsen genom bidrag från andra rörelsegrenar, främst brevrörelsen, så snart som möjligt bör avskaffas. Av samma upp­ fattning är näringsfrihetsombudsmannen, Landsorganisationen och Tjänste­ männens centralorganisation, varvid näringsfrihetsombudsmannen och

12 Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1970

Landsorganisationen särskilt framhåller att prissättningen bör vara sådan, att den i så stor utsträckning som möjligt ansluter sig till skillnader i kost­ nader för olika tidningar. Tjänstemännens centralorganisation finner det befogat med den mjuka övergång som utredningen förordat när det gäller att införa det nya systemet. Fack- och Konsumentpressens Postkommitté och Riksförbundet Landsbygdens folk anser däremot att vid övergången till det nya taxesystemet man så snabbt som möjligt bör tillämpa principen ”pris efter prestation”. Såväl de nu nämnda remissinstanserna som Sveriges Akademikers centralorganisation hävdar, att postavgifter och övriga befordringsvillkor måste fastställas efter samma grunder för alla tidningar an­ tingen de tillhör kategorien fackpress, veckopress eller dagspress. Enligt riksrevisionsverkets och statens järnvägars mening uppfyller inte utredningens förslag kravet på att avgifterna även skall medge bidrag till samkostnaderna beroende på den av utredningen föreslagna subventioneringen. I fråga om kostnaderna i tidningsrörelsen har Svenska Tidningsutgivareföreningen framhållit att föreningen inte kan godta de av postver­ ket framlagda undersökningarna som underlag för ett rättvisande resultat. Föreningen vill därför understryka nödvändigheten av fortsatta kostnadsundersökningar för att närmare klarlägga de kostnadsskillnader som anses föreligga. Enligt statskontoret bör utredningens förslag betraktas som eu provisorisk lösning. Förhållandena inom tidningsrörelsen i dag — på vilka kostnadsberäkningarna grundats — kan nämligen ändras i framtiden bl. a. genom den förändring i distributionssätt som samdistributionsrabatten kan medföra. Särskilda dislributionsföretag kan väntas överta en ökad andel av distributionen av dagstidningar. Om nu postverkets distributionsvolym skulle minska måste dess kostnader slås ut på denna mindre volym och alltså, vid en kostnadsanpassad avgiftssättning leda till högre avgifter och eventuellt ytterligare minskande distributionsvolym. Till utredningens förslag om subvention er ing via ett årligt an­ slag av statsmedel för alt utjämna den bristande särkostnadstäckningen för lidningsförsändelserna ansluter sig — med varierande uppfattningar om subventionens omfattning och varaktighet — postverket, statskontoret, riks­ revisionsverket, näringsfrihetsombudsmannen, Landsorganisationen, Tjäns­ temännens centralorganisation, Sveriges Akademikers centralorganisation, Riksförbundet Landsbygdens folk, Svenska Tidningsutgivareförening och Fack- och Konsumentpressens Postkommitté. Statens järnvägar framhåller, att detta kan negativt påverka kvantiteten av de tidningsförsändelser som inlämnas till befordring direkt med SJ och därmed leda till minskade in­ täkter för SJ. I fråga om omfattningen av subventioner ingen framhål­ ler postverket att ett eventuellt statsanslag i och för sig inte behöver om­ fatta samtliga tidningar men att det underlättar tillämpningen av taxe­ systemet om man inte gör några inskränkningar. Även Svenska Tidnings-

Kungl. Maj.ts proposition nr 112 år 1970 13

utgivareföreningen och Fack- och Konsumentpressens Postkommitté ställer sig tveksamma till inskränkningar i fråga om bidrag. Riksrevisionsverket, näringsfrihetsombudsmannen, Tjänstemännens centralorganisation och Landsorganisationen framhåller önskvärdheten av att ett stöd endast förbe­ hålls de från samhällets synpunkt mest angelägna tidningarna, varvid riks­ revisionsverket föreslår subvention endast till den del den berör dagstid­ ningar med 2—7 nr per vecka och tidningar av dagspresskaraktär med 1 nr per vecka. Några remissinstanser har berört frågan om en tidsbegränsad subventionering. Näringsfrihetsombudsmannen anser att en lång­ varig subventionering skulle öka riskerna för negativa verkningar på tidningsdistributionens effektivitet och inte kan anses förenlig med frikonkur­ renssynpunkterna. Tidningsföretagen bör därför gradvis anpassa sig till ett taxesystem som innebär full kostnadstäckning. Även Landsorganisationen och Tjänstemännens centralorganisation räknar med att subventionering skall behövas endast under en övergångsperiod. Som alternativ till subventioneringen framhåller statskontoret att post­ verket strikt företagsekonomiskt sett borde sträva efter att lägga ned tidningsverksamheten. Nedläggning av rörelsen borde löna sig även om samtliga särkostnader skulle kvarstå fem å sex år och samtidigt alla intäkterna skulle falla bort genast. I fråga om den s. k. fria uppköps rätten — dvs. rätten för en B-tidning att mot avgift enligt taxesystemet utan särskild prövning övergå till A-postbehandling — har Tjänstemännens centralorganisation och Fackoch Konsumentpressens Postkommitté framhållit som angeläget att denna rätt införs. Sistnämnda remissinstans liksom Sveriges Akademikers central­ organisation och Riksförbundet Landsbygdens folk poängterar befordringshastighetens stora betydelse i taxesystemet.

4. Departementschefen

Kungl. Maj:t har av 1966 års riksdag bemyndigats att för tiden t. o. in. år 1970 bestämma avgifterna i postverkets tidningsrörelse. Då 1968 och 1969 års riksdagar visserligen upphävt postmedlens karaktär av bevillning men samtidigt uttalat att avgifterna för postbefordran av tidningar även framgent bör underställas riksdagen, vill jag nu ta upp frågan om rikt­ linjerna för bestämning och utformning av nämnda avgifter. Jag vill i sammanhanget erinra om att 1966 års riksdag — i samband med att det nu gällande bemyndigandet lämnades — anhöll om utredning i syfte att åstadkomma en mer differentierad och kostnadsföljsam konstruk­ tion av taxorna i postverkets tidningsrörelse. I det i riksdagens skrivelse åberopade betänkandet av bevillningsutskottet framhölls i sammanhanget bl. a. att det kunde bli aktuellt att ompröva den inbördes avgiftsrelationen

14 Kungl. Maj. ts proposition nr 112 år 1970

mellan olika typer av tidningar. Den företagsekonomiska målsättningen för avgiftspolitiken i tidningsrörelsen måste enligt utskottet även beaktas vid utformningen av taxesystemet. En viss subventionering av tidningarna via postavgifterna torde dock inte kunna undvikas under en övergångs­ period. Det borde emellertid tillses att den successiva anpassningen av taxorna till de faktiska distributionskostnaderna skedde med minsta möj­ liga tidsutdräkt. — I anledning av riksdagens anhållan tillkallade då­ varande chefen för kommunikationsdepartementet eu utredningsman med uppgift att — i samarbete med företrädare för postverket och tidningsut­ givarna — verkställa en översyn av avgiftssättningen inom postverkets tidningsrörelse. Den s. k. tidningstaxeutredningen har numera avgett sitt be­ tänkande. Sammanfattningsvis kan i fråga om utredningens förslag konstateras följande. Taxesystemet tänkes omfatta komponenterna grundavgift, bokföringsavgift, försändelseavgift för kommissionärskorsband, exemplaravgift samt viktavgift. Zontaxa för viktavgiften tillämpas i fråga om vissa tid­ ningar och fast viktavgift för övriga tidningar. På grundval av gjorda un­ dersökningar beträffande kostnadernas fördelning inom postverkets tidningsrörelse har utredningen framräknat ett exempel på kostnadsföljsam taxa, där avgifterna så långt möjligt fördelats på de olika komponen­ terna efter principen ”pris efter prestation”. Exemplet bör enligt utred­ ningen kunna vara vägledande vid de årliga överläggningar om taxesättningen och taxesystemets utformning som även framgent förutsätts äga rum mellan postverket och tidningarna. Med hänsyn till att kostnaderna för tidningsförsändelsernas distribution till större delen bestäms av an­ talet behandlade tidningsexemplar och endast till en mindre del av för­ sändelsernas vikt bygger den förordade taxemodellen bl. a. på ett ökat ut­ tag genom exemplaravgiften. Den är vidare utformad så att den tar hän­ syn till förekommande skillnader i befordringshastighet (befordringsstandard) mellan olika typer av tidningar. För att få en någorlunda mjuk över­ gång till ett kostnadsföljsamt system förordar utredningen, att det ökade uttaget genom exemplaravgiften kommer till stånd successivt. Förutom frågan om en ändrad utformning av taxesystemet har utred­ ningen — utan att detta förutsatts i utredningsuppdraget men på begäran av företrädare för tidningspressen — till behandling tagit upp frågan om ett särskilt anslag över riksslaten för alt täcka underskottet i tidningsrö­ relsen. Utredningen bär ställt sig positiv till att en sådan medelsanvis­ ning sker med belopp motsvarande det av postverket beräknade särkoslnadsunderskottet. Utredningen har även, för det fall statsbidrag anses böra begränsas till vissa grupper av tidningar, skisserat en tänkbar gruppin­ delning efter tidningarnas karaktär. Det är enligt min mening otillfredsställande att låta andra rörelsegre­ nar inom postverket bära underskottet i tidningsrörelsen. Som bevillningsut­ skottet framhållit i sitt tidigare nämnda betänkande bör därför eftersträvas

Kungl. Maj:ts proposition nr 112 år 1970 15

en successiv anpassning av taxorna till de faktiska distributionskostnader­ na. t fråga om takten i denna anpassning är jag medveten om att en alltför snabb avtrappning av underskottet kan skapa problem för åtminstone vis­ sa delar av pressen. Anpassningen får med hänsyn härtill ske på någon sikt, varvid målsättningen emellertid bör vara klar. De avgifter som årligen fastställs bör därför — förutom täckning av kostnadsökningen sedan när­ mast föregående avgiftshöjning — medge en påtaglig inhämtning av un­ derskottet. Någon medelsanvisning över ett särskilt riksstatsanslag för att — i avvaktan på att en sådan anpassning kommer till stånd — täcka under­ skottet i tidningsrörelsen är jag inte beredd att tillstyrka. Mot tidningstaxeutredningens förslag till ändrad utformning av laxesystemel har jag i stor sett inte något alt invända. Förslaget synes sålunda tillgodose de önskemål som uttalats av 1966 års riksdag om en på en gång differentierad och kostnadsföljsam konstruktion av taxorna i tidningsrö­ relsen. De av utredningen förordade riktlinjerna bör därför i princip kun­ na läggas till grund vid utformningen av de framtida tidningsavgifterna. Då eu omläggning till mera kostnadsföljsamma taxor innebär förskjutning­ ar i avgiftsrelationerna i förhållandet mellan olika slags tidningar, synes även i detta fall en successiv anpassning böra eftersträvas. Den takt i vil­ ken anpassningen bör komma till stånd, får därvid lämpligen övervägas i samband med den årliga prövningen av tidningsavgifternas storlek. I fråga om sättet för bestämning och utformning av taxorna hyser jag uppfattningen, att även i fortsättningen den av 1961 års riksdag anvisade ordningen för taxesättning bör tillämpas, nämligen att avgifterna fast­ ställs av Kungl. Maj :t, sedan överläggningar i taxefrågan ägt rum mellan postverket och företrädare för tidningsutgivarna. De i det föregående an­ givna riktlinjerna bör därvid vara vägledande. Efter några år — förslagsvis efter en fyraårsperiod — torde Kungl. Maj :t böra återkomma till riksdagen för att redovisa erfarenheterna av tillämp­ ningen av de i det föregående angivna riktlinjerna. Under åberopande av det anförda hemställer jag, att Kungl. Maj :t bere­ der riksdagen tillfälle att avge yttrande med anledning av vad jag sålunda an­ fört.

Med bifall till vad föredraganden sålunda med in­ stämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans Maj:t Konungen att till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar. Ur protokollet: Britta Gyllensten MARCUS BOKTR. STHLM 1970 700245