Skadeståndsansvar vid dammhaveri
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 24 oktober 1996
Göran Persson
Laila Freivalds
(Justitiedepartementet)
Prop.
1996/97:46
I propositionen föreslås en ny bestämmelse i vattenlagen om att densom är skyldig att underhålla en dammanläggning för vattenregleringskall vara strikt ansvarig för skador som orsakas av ett dammhaveri.
Det föreslås att den nya bestämmelsen skall träda i kraft den 1 juli1997.
1 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 46
1 Förslag till riksdagsbeslut...................... 3
2 Lagtext ................................. 4
3 Ärendet och dess beredning .................... 5
4 Dammanläggningar och dammbrottsrisker............ 6
5 Dammsäkerhet och skadeståndsansvar i dag........... 7
5.1 Lagstiftning och lagförslag om dammsäkerhet..... 7
5.2 Skadeståndsansvaret ..................... 8
6 Bör ett strikt ansvar föreskrivas?.................. 9
7 Närmare om ansvarsregeln ..................... 11
8 Kostnader................................ 14
9 Ikraftträdande ............................. 14
10 Författningskommentar........................ 14
Bilaga 1 Departementspromemorians sammanfattning...... 17
Bilaga 2 Departementspromemorians lagförslag.......... 18
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser.............21
Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag ................22
Bilaga 5 Lagrådets yttrande ......................23
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 24 oktober 1996 ............................. 24
Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983:291).
Förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983:291)
Härigenom föreskrivs att det i vattenlagen (1983:291) skall införas enny paragraf, 17 kap. 4 §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
17 kap.
4§
Den som är skyldig attunderhålla en dammanläggningför vattenreglering skall ersättaskada som orsakas av attanläggningen inte ger avsettskydd mot utströmmande vatten(dammhaveri), även om varkenden underhållsskyldige ellernågon som han svarar för ärvållande till skadan.
Den underhållsskyldige ärdock fri från ansvar, om hanvisar att dammhaveriet orsakatsav en krigshandling ellerliknande handling under väpnadkonflikt, inbördeskrig elleruppror.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1997.
Sveriges Försäkringsförbund riktade i en skrivelse den 15 maj 1995regeringens uppmärksamhet på konsekvenserna av ett dammhaveri inågon av de större dammarna i Sverige och på det oklara rättsläget närdet gäller ansvaret för en sådan händelse (dnr Ju95/2099). Enligtskrivelsen skulle, att döma av analyser av de ekonomiska konse-kvenserna av dammhaverier i två av våra största dammar, Suorva ochTrängslet, skadekostnaderna vid ett plötsligt brott på någon avdammarna kunna uppgå till mångmiljardbelopp. Förbundet framhöll attdet var angeläget att rättsläget beträffande dammägamas ansvar blevhelt klarlagt.
Frågor om dammsäkerhet och skydd mot översvämningar harbehandlats i ett flertal statliga utredningar, t.ex. i betänkandetÄlvsäkerhet (SOU 1995:40). Utredningarna berör dock inte frågan omersättning för översvämningsskador på grund av dammhaveri.
Genom beslut den 18 maj 1995 förordnade Justitiedepartementetprofessorn, f.d. justitierådet Bertil Bengtsson att utreda vissa frågor omskadeståndsansvaret för skador till följd av dammbrott. Uppdraget inne-bar att utreda gällande rätt i fråga om skadeståndsansvar för skador tillföljd av dammbrott och att ta ställning till om ansvaret behövde skärpas.Vidare ingick att överväga om skadeståndsansvaret behövdekompletteras med regler om försäkringsskydd för de skadelidande.
Utredarens överväganden och förslag till ny lagstiftning redovisades ipromemorian Ersättning vid dammbrott (Ds 1996:6). I promemorianlämnades två alternativa förslag till en ny bestämmelse i vattenlagen omett strikt skadeståndsansvar för den som är skyldig att underhålla endammanläggning för vattenreglering för skador som orsakas av attanläggningen inte ger avsett skydd mot utströmmande vatten. Vidareföreslogs i promemorian att skadelidande skulle ges sammaförsäkringsskydd som det som genom miljöskadeförsäkringen gäller förmiljöskadornas del.
En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. De lagförslagsom lades fram återges i bilaga 2.
Promemorian remissbehandlades under våren 1996.
En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3.Remissyttrandena finns tillgängliga i Justitiedepartementet (dnrJu96/390).
Försäkring
I denna proposition behandlar regeringen enbart frågan om skade-ståndsansvaret vid dammhaveri. De flesta remissinstanserna - blanddem Finansinspektionen, Svenska Kommunförbundet, SvenskaKraftverksföreningen, Sveriges Försäkringsförbund, Försäkrings-juridiska föreningen och Miljöskadekonsortiet - avstyrkte promemoriansförslag till försäkringslösning. Flera remissinstanser pekade på andramöjliga försäkringslösningar och menade att frågan behövde utredas 5
1 * Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 46
ytterligare. Regeringen avvaktar därför med försäkringsfrågan för att -om det visar sig nödvändigt - återkomma till den i ett senaresammanhang.
Lagrådet
Regeringen beslutade den 26 september 1996 att inhämta Lagrådetsyttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4.
Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns ibilaga 5.
Dammanläggningar byggs för olika ändamål. Enligt länsstyrelsernasregistreringar finns det upp emot 6 000 dammar i Sverige av varierandestorlek. Viktigast i detta sammanhang är kraftverks- och regleringsdam-mar. Som exempel på dammar för andra ändamål kan nämnas sågverks-och kvarndammar, invallningsdammar samt dammar anlagda vid gruvoroch anrikningsverk för avfallssedimentering. Ofta talar man om "högadammar" när det gäller dammar med en höjd över 15 meter. Omkring140 dammar är så höga. Tre av dessa är högre än 100 meter. Devanligaste typerna är sten- eller jordfyllningsdammar, med en kärna avpackad morän, samt betongdammar.
En vanlig orsak till dammras av fyllningsdammar är överströmningsom snabbt kan gröpa ur dammen på nedströmssidan och i krönet. Föratt förebygga överströmningsskador fordras olika anordningar - t.ex.luckor - som kan släppa fram tänkbara flöden. Anordningarnamanövreras ofta, liksom dammanläggningen i övrigt, från endriftscentral på annan ort. En annan tänkbar orsak till ras avfyllningsdammar är inre erosion som dock inte inträffar lika snabbt ochinte i något känt fåll har lett till fullbordat dammbrott. Betongdammar,som normalt grundläggs på berg, är inte på samma sätt somfyllningsdammar utsatta för erosion men kan däremot skadas av frostoch isbildning. Underhållsfrågan har här särskild vikt genom attbetongen åldras till följd av mekanisk och kemisk påverkan.
I Sverige har ett antal dammbrott inträffat i mindre dammar. År 1973inträffade ett ras i Sysslebäck i Värmland varvid ett människolivkrävdes. Beträffande dammar på över 15 meter är endast ett dammbrottkänt, i Noppikoski år 1985. Ett antal tillbud har inträffat även i störredammar, t.ex. inträffade år 1983 ett läckage i Suorvadammen på grundav otäthet i berggrunden.
Riskerna för dammbrott genom höga vattenflöden har särskiltstuderats av den s.k. Flödeskommittén som tillsattes av Sverigesmeteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) och kraftindustrin. Islutrapporten Riktlinjer för bestämning av dimensionerande flöden fördammanläggningar, som lades fram år 1990, föreslog kommittén vissa
riktlinjer för beräkning av möjliga flöden och dammarnas funktion iolika fåll, bl.a. en indelning i riskklasser av i huvudsak följandeinnebörd. Till den högsta riskklassen, riskklass I, fördes dammar därdammbrott medförde icke försumbar risk för människoliv eller annanpersonskada, beaktansvärd risk för allvarlig skada på viktig trafikled,dammbyggnad och annan därmed jämförlig anläggning eller påbetydande miljövärde, eller uppenbar risk för stor ekonomiskskadegörelse. Till riskklass II fördes dammar där ett dammbrottmedförde icke försumbar risk för skada på trafikled, dammbyggnadeller därmed jämförlig anläggning, miljövärde eller annan dammägarentillhörig egendom i andra fall än som angetts vid riskklass I. Utanförriskklassindelningen föll dammar som inte ens vid dammbrott kanorsaka skada för annan än dammägaren. Kommittén gav också i sinslutrapport anvisningar för hur nya dammbyggnader borde planeras,konstrueras, utföras, underhållas och skötas för att kunna motstå ochsläppa fram på visst sätt beräknade flöden utan att skador på dammeninträffade. Befintliga dammar som i händelse av dammbrott kundeorsaka skada av någon betydelse för annan än dammägaren borde enligtkommittén kontrollberäknas så att man kunde utröna om de uppfyllde dekrav på magasinerings- och avbördningsförmåga som skulle gälla förmotsvarande nya dammar.
Utredningen om dammsäkerhet och höga flöden konstaterade i sittbetänkande Älvsäkerhet (SOU 1995:40) att dammsäkerheten i Sverigeär god och på väg att ytterligare förbättras. En viktig utgångspunkt fördet fortsatta dammsäkerhetsarbetet borde enligt utredningen varaFlödeskommitténs riktlinjer. Utredningen anförde i betänkandet att enanpassning av dammanläggningarna i ett älvsystem till dessa riktlinjerenligt kraftindustrins planering dock tar 10-15 år att genomföra. Ibetänkandet föreslogs vissa ökade insatser från statens sida för styrningoch kontroll över dammsäkerhet och åtgärder mot översvämningar.
5.1 Lagstiftning och lagförslag om dammsäkerhet
Vattenlagen (1983:291) innehåller en rad bestämmelser som reglerardammar och deras säkerhet. Uppförande, ändring och lagning avdammar utgör vattenföretag i lagens mening och kräver tillstånd avvattendomstol (1 kap. 3 §). Domstolen skall vid sin bedömning beaktaäven säkerhetsaspekterna (13 kap. 47 §; jfr prop. 1988/89:116 s. 28 f.).En vattenanläggning skall också underhållas så att det inte uppkommerskada för allmänna eller enskilda intressen genom ändringar i vattenför-hållandena (17 kap. 1 §). Vattenföretag som inverkar på vattenför-hållandena skall drivas så att de inte i onödan skadar allmänna ellerenskilda intressen (17 kap. 2 §). Särskilda regler finns om tillsyn ochbesiktning (18 kap.).
I räddningstjänstlagen (1986:1102) finns regler om vissa förebyggandeåtgärder som ägare och innehavare av anläggningar skall vidta. Vid enanläggning där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelseskall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön är ägaren ellerinnehavaren skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskapmed personal och egendom och i övrigt vidta erforderliga åtgärder föratt hindra eller begränsa sådana skador (43 § första stycket).
Tillsynen över dammanläggningar har närmare behandlats i det ovannämnda betänkandet Älvsäkerhet (SOU 1995:40), där vissa nya reglerföreslagits om skärpt tillsyn just i fråga om dammsäkerhet och skyddmot översvämningar. I betänkandet framhölls som allmännautgångspunkter följande. Eftersom en damm lika litet som andrakonstruktioner kan göras fullständigt säker finns det alltid en viss om änliten risk för att den brister. Om det finns bebyggelse i farozonennedströms dammen kan, som det visat sig utomlands, följderna av ettsådant dammbrott bli svåra med dödsoffer och stor förödelse. Riskernafinns främst, men inte enbart, bland de större kraftverksdammar ochregleringsmagasin som uppförts i samband med vattenkraftensutbyggnad. Erfarenheterna av dessa dammars tekniska säkerhet är dockmycket goda. Deras nytta för elproduktionen har framstått som så stori förhållande till riskerna att säkerheten aldrig har ansetts vara någotskäl mot att uppföra och bruka dem. Beträffande dammar i högstariskklass - de flesta av de 140 dammar som är högre än 15 meter -ansågs det rimligt att sätta som säkerhetsmål att inga dammbrott skallinträffa. Vad angick dammanläggningar i övrigt borde målet i förstahand vara att undvika personskador men även mer omfattande egen-domsskador. Vid en stor del av landets dammar skulle ett dammbrottinte medföra några personskador därför att dammhöjderna är låga ochvattenmängderna små. När endast egendomsskador kunde förutses måstesamhällets ambitioner för säkerhetsarbetet få anpassas till värdet avhotad egendom. De krav som sålunda fick ställas utvecklas närmare ifortsättningen av betänkandet, där också vissa organisatoriska föränd-ringar av tillsynen föreslås. Betänkandet har remissbehandlats ochförslagen bereds i regeringskansliet.
5.2 Skadeståndsansvaret
Det finns inte några särskilda lagbestämmelser som direkt reglerarskadeståndsansvaret vid dammhaverier. Utgångspunkten är därförskadeståndslagens regel om att var och en som uppsåtligen eller avvårdslöshet vållar person- eller sakskada skall ersätta skadan (2 kap. 1 §skadeståndslagen).
Som nyss nämndes innehåller vattenlagen flera föreskrifter som tarsikte på dammsäkerheten. Någon regel om skadeståndsskyldighet gesinte i vattenlagen men försummat underhåll kan utgöra sådanvårdslöshet som medför skadeståndsskyldighet enligt skadeståndslagenför den ansvarige ägaren, på grund av vållande hos företagets ledningeller dess personal (2 kap. 1 § och 3 kap. 1 § skadeståndslagen).
Oaktsamhet vid anläggningens konstruktion och utförande kan ocksåmedföra rätt till ersättning för uppkomna skador, om en damm skullebrista med översvämning som följd.
I sammanhanget kan också nämnas 15 kap. 17 § vattenlagen, sombehandlar skador till följd av ett vattenföretag eller en vattenanläggningvilka inte förutsågs av vattendomstolen eller förrättningsmannen närtillstånd gavs enligt lagen. Den skadelidande får i så fall inom vissaangivna tidsfrister framställa anspråk på ersättning enligt 9 kap.1-10 §§ samma lag. Bestämmelsen är dock tillämplig bara vid enmissbedömning av de faktiska verkningarna av ett vattenföretag. Enoförutsedd skada enligt bestämmelsen skall alltså anses föreligga närvattendomstolen eller förrättningsmannen har förbisett att en skadaskulle uppstå eller missbedömt skadans omfattning (jfr prop.1981/82:130 s. 582) Skadorna vid dammhaverier är typiskt sett inte ensådan omedelbar effekt av det tillåtna företaget.
Vattenlagens bestämmelser medför således inte någon skadestånds-skyldighet för dammhaverier som går längre än skadeståndslagensregler om ansvar för vållande. En annan sak är att de stränga krav somställs på ett vattenföretag när det gäller åtgärder mot skaderisken gör attman många gånger när en översvämningsolycka beror på anläggningensbristfälliga skick kan konstatera att det föreligger oaktsamhet.
Man kan i och för sig tänka sig att en domstol vid ett dammhaverimed stöd av allmänna, icke lagfästa rättsgrundsatser skulle ålägga ettskärpt ansvar för översvämningsskador, ett ansvar som går längre änuppsåt eller vårdslöshet. Det skulle då närmast bli fråga om allmännarättsgrundsatser om strikt ansvar för farlig verksamhet. I promemorian,som ligger till grund för denna lagrådsremiss, görs en grundliggenomgång och analys av relevant rättspraxis. Slutsatsen där blir att -även om vissa allmänna argument som brukar anföras för ett striktansvar vid farlig verksamhet också kan åberopas vid skada till följd avbrustna dammar och liknande - man i alla händelser inte kan utanvidare utgå från att ett skärpt ansvar föreligger enligt gällande rätt. Tilldetta kommer att det är svårt att se hur en domstol skulle komma attnärmare utforma ett skärpt ansvar vid skador av det här slaget.
De flesta remissinstanserna synes godta slutsatsen i promemorian.
Regeringens förslag: Ett strikt ansvar för skador till följd avdammhaveri införs i 17 kap. vattenlagen. Ansvaret skall ligga påden som är skyldig att underhålla dammanläggningen.
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser har tillstyrktförslaget att det i vattenlagen införs en regel om strikt ansvar för skador
till följd av dammhaveri för den som är skyldig att underhålladammanläggningen.
Skälen för regeringens förslag: Sannolikheten för att dammhaverierav någon betydelse skall inträffa är visserligen inte särskilt stor.Emellertid förekommer alltjämt riskmoment som först efter åtskilligaårs säkerhetsarbete kan väntas bli avhjälpta. Mycket talar för att detredan idag skulle föreligga ett strängt ansvar för ägare av damm-anläggningar när dammen inte fungerar och översvämningar upp-kommer, men rättsläget är inte klart. Detta är naturligtvis redan i sigotillfredsställande, särskilt när det gäller en ansvarsfråga av deproportioner som det kan bli fråga om vid ett haveri i någon av vårastörre dammar. Osäkerheten gör det svårt för vattenföretagen och förförsäkringsbolagen att bedöma hur stora ansvarsriskerna är och vilka åt-gärder som bör vidtas. Privata försäkringslösningar på ena eller andrasidan försvåras. Försäkringsbolagen kan inte förutse under vilkaförhållanden en ansvarsförsäkring tas i anspråk eller möjligheten tillregress om skadorna inkluderas i vanlig egendomsförsäkring; frånförsäkringsbranschens sida har framhållits att ett strikt ansvar mycketväl kan accepteras bara rättsläget blir klarlagt. Skulle ett dammhaveriinträffa kan man befara processer rörande frågan om vållandeförekommit på företagets sida och om ansvar kan åläggas även annars.
Rättsläget måste klarläggas. Det ligger då nära till hands attföreskriva ett strikt ansvar vid dammhaveri.
Vattenreglering genom dammar innebär ofta en latent fara avbetydande omfattning. Om inte dammanläggningarna har konstrueratsmed vederbörlig skicklighet och omsorg och underhållits på godtagbartsätt, uppkommer en betydande skaderisk. Visserligen är dammhaverieroch liknande statistiskt sett sällsynta, men möjliga skador kan bli såomfattande att det finns goda skäl att tala om farlig verksamhet i vaijefall när det gäller större dammanläggningar. Verksamheten medförockså ekonomiska fördelar för den som bedriver den; just genomdammanläggningen genomförs den vattenreglering som produktionenbygger på. Det kan därför sägas vara rimligt att denne som kostnader iverksamheten bär risken för de skador som kan orsakas. Ett ytterligareskäl för ett strikt ansvar vid dammbrott är att skadekostnaderna bästreduceras, om de läggs på den som har största möjligheten attkontrollera risken. Det är företagen som kan göra något åt risken medande skadelidande har högst begränsade möjligheter att skydda sig motden. Det är angeläget att de skadelidande ges ett tillräckligt skydd ochatt de inte behöver visa att vållande föreligger.
Det finns sålunda åtskilliga vägande skäl för att en lagstiftning omstrikt ansvar vid dammhaverier införs. Till detta kommer att merarättstekniska skäl också talar för ett strikt ansvar. Det är beträffandefarliga verksamheter enklare att utan vidare tillämpa ett strikt ansvar änatt göra en aktsamhetsbedömning som ändå i de allra flesta fall leder tillatt företaget anses ha försummat att vidta de åtgärder som kan krävaspå grund av den betydande skaderisken. Skaderegleringen kan på dettasätt underlättas och de skadelidande snabbare komma i åtnjutande aversättning.
10 Prop. 1996/97:46
Det är alltså välmotiverat att nu ta det korta steget från ett sannoliktföreliggande strikt ansvar för skador till följd av dammhaveri till ettlagfäst sådant ansvar. En ansvarsskärpning av denna typ är inte såekonomiskt ingripande att det kan väcka några betänkligheter.
För att ta in de nya reglerna i vattenlagen talar att risken är direktföranledd av vattenföretag som faller under tillstånd sreglerna i dennalag. Det strikta ansvaret hör nära samman med bestämmelserna omunderhåll i 17 kap. vattenlagen. De nya lagbestämmelserna bör därförföras in där.
Regeringens förslag: Ett strikt ansvar - inskränkt endast genomvissa bestämda undantag - skall gälla för skada till följd av attdammanläggningen inte ger avsett skydd mot utströmmandevatten, dvs. dammhaveri. Från det strikta ansvaret skall undantaggälla endast i de fäll där den ansvarige visar att orsaken tilldammhaveriet är en krigshandling eller liknande. Det striktaansvaret skall omfatta alla dammanläggningar för vattenreglering.
Promemorians förslag: Promemorian innehåller två alternativalagtekniska utformningar av det strikta ansvaret. Huvudförslaget ärformulerat så att den underhållskyldige skall ersätta skada som orsakasav att anläggningen på grund av brister i fråga om utformning, skickeller läge eller felaktig manövrering inte ger avsett skydd motutströmmande vatten. Det alternativa förslaget överensstämmer medregeringens. I promemorian har föreslagits att undantag från ansvarskall göras även i de fall där orsaken till dammhaveriet är att det vållatsav tredje man med avsikt att orsaka skada eller berott av trafik medmotordrivet fordon, järnvägstrafik, luftfart eller sjöfart. I promemorianhar föreslagits att alla dammanläggningar för vattenreglering omfattas.
Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat i fråga omansvarsregelns lagtekniska utformning. Av de remissinstanser som sär-skilt uttalat sig om de olika alternativen har en liten majoritet, däriblandLuleå tingsrätt, Justitiekanslern, Svenska Kommunförbundet och Sveri-ges Försäkringsförbund, uttalat sig för alternativformuleringen. Deremissinstanser som har uttalat sig för huvudförslaget i promemorianhar inte särskilt berört undantagen i alternativförslaget (såsom huvud-förslaget är formulerat lär det strikta ansvaret där dock inte infalla inågon av de situationer som enligt alternativförslaget undantagits frånansvar). Av de remissinstanser som uttalat sig för alternativförslaget harSveriges Försäkringsförbund, Försäkringsjuridiska föreningen ochMiljöskadekonsortiet uttryckligen angett att endast skador som berott påkrigshändelse och liknande bör undantas från det strikta ansvaret.Flertalet remissinstanser har tillstyrkt promemorians förslag att det
11 Prop. 1996/97:46
strikta ansvaret skall omfotta alla dammanläggningar för vattenregleringeller inte haft något att erinra mot förslaget.
Skälen för regeringens förslag: En regel om strikt ansvar fördammhaveri kan lagtekniskt utformas på olika sätt. Efter en diskussionom tänkbara varianter blir slutsatsen i promemorian att övervägandeskäl talar för att föreskriva ett ansvar för brister i dammens funktioneller manövrering, dvs. med inslag av viss vållandebedömning.
Regeln om strikt skadeståndsansvar vid dammhaveri måste vara klaroch enkel så att man undviker bevissvårigheter, vilka i praktiken kanriskera att urholka de avsedda fördelarna för de skadelidande. Den börutformas så att den kan underlätta en enkel och därmed billigareskadereglering samt klarlägga förutsättningarna för parterna vid avtalom ansvarsförsäkring. Enligt regeringens uppfattning uppfyller prome-morians alternativa förslag bäst dessa krav. Lagregeln bör föreskriva attden som är skyldig att underhålla en dammanläggning för vatten-reglering skall ersätta skada som orsakas av ett dammhaveri, även omvarken den underhållsskyldige eller någon som han svarar för ärvållande till skadan, och detta ansvar bör vara begränsat endast genomvissa uppräknade undantag. Motsvarande formulering av en ansvars-regel förekommer i atomansvarighetslagen (1968:45) och för olje-skadornas del i 10 kap. sjölagen (1994:1009).
Undantag från ansvaret
För att fördelarna med en regel om strikt skadeståndsansvar skallbibehållas bör regeln förses med så få undantag som möjligt.
Det är rimligt att en dammägare inte skall hållas ansvarig förskadehändelser som har samband med krig eller krigsliknande händel-ser. Detta stämmer också överens med de undantag från strikt ansvarsom görs i atomansvarighetslagen och i sjölagens regler om ansvar föroljeskada.
I promemorian har föreslagits att det görs undantag även för de falldär sabotage eller trafikskada varit orsak till dammhaveriet. Det liggerdock mycket i de invändningar som flera remissinstanser har riktat motförslaget i den delen. När det gäller sabotagesituationen finns det ettallmänt intresse i att dammägarna omgärdar sina ofta lättillgängligadammar med vederbörliga säkerhetsanordningar i syfte att förhindrasabotage. Det är utan tvekan dammägaren som har bäst möjlighet attförutse och förebygga skador som kan orsakas av tredje man.Detsamma gäller för skada till följd av fordon och andra tran-sportmedel. Beträffande skador som har sin grund i trafik av olika slagkan tilläggas att de försäkringar som finns till skydd för tredje man påtrafikområdet inte räcker till att kompensera alla som kan komma attskadas efter en svår dammolycka.
Sammanfattningsvis anser regeringen att det inte finns tillräckliga skälatt föreskriva andra undantag från det strikta ansvaret än förkrigshandlingar och liknande.
12 Prop. 1996/97:46
Anläggningar som skall omfattas
I promemorian har föreslagits att det strikta ansvaret skall gälla enbartför dammar som avser vattenreglering. Bland remissinstanserna harSvea hovrätt, Stockholms tingsrätt, Luleå tingsrätt och SverigesAdvokatsamfund ifrågasatt den gränsdragningen. Några av dem harmenat att alla dammar bör omfattas. Regeringen anser dock att dengränsdragning som föreslagits i promemorian är att föredra.Skadeståndsskyldigheten bör alltså omfatta dammar för vattenreglering,dvs. ändring av vattenföringen i ett vattendrag till förmån för ett annatvattenföretag (1 kap. 4 § 1 punkten vattenlagen). Häri ingår ävenvattenöverledning (1 kap. 4 § 2 punkten). Just ändringen av vatten-föringen är typiskt sett det riskabla. Det är visserligen tänkbart att brottuppkommer på dammar som anlagts för andra ändamål änvattenreglering i lagens mening, men dessa torde ändå ha begränsad be-tydelse från risksynpunkt (jfr prop. 1981/82:130 s. 399 om s.k. profil-reglering).
När det gäller avgränsningen av det strikta ansvaret är det alltsålämpligast att detta enbart omfattar brott på dammar som avservattenreglering. Frågan blir då närmast om lagstiftningen skall avse allasådana dammar.
Som nämnts ovan har förslag förts fram om att dela indammbyggnader i olika riskklasser. Ofta anses dammar som är högre än15 meter inta en särställning. Flertalet av dessa räknas till riskklass I.Det kan ifrågasättas om alla dessa mer eller mindre riskabla dammarskall fålla under samma regel om strikt ansvar. Om traditionellaresonemang om farlig verksamhet skall anses avgörande, lär enskärpning av skadeståndsskyldigheten vara naturlig bara i fråga omvissa dammar, närmast dem i riskklass I. Om i stället höjden får bliavgörande - en betydligt enklare gränsdragning - synes en rimlig gränsgå vid 15 meter. Ansvarsreglerna skulle alltså bara gälla en mindreandel av alla svenska dammar. Onekligen kan en del skäl tala för attbegränsa lagstiftningens räckvidd till större dammar. Det kan i varje fallverka onödigt att ålägga ägare av dammanläggningar som medför ringaeller ingen risk för skada på annans egendom ett strikt ansvar.
En sådan avgränsning skulle emellertid medföra vissa komplikationer.Att anknyta till en riskklassindelning, vilken bygger på invecklade ochsvårtillgängliga beräkningar, är redan av lagtekniska skäl omöjligt. Istället skulle det avgörande vara dammens höjd. Det är emellertidtydligt att enbart höjden inte ger något uttryck för de skaderisker somett dammbrott kan medföra, även om självfallet riskerna typiskt sett ärstörre vid högre dammar. Exempelvis förhållandena i vattendraget samtbebyggelse och annan markanvändning nedströms måste spela enväsentlig roll för farligheten.
Sammanfattningsvis kan sägas att även om de starkare skälen för ettstrikt ansvar huvudsakligen framträder i fråga om stora dammar, det avrättstekniska skäl förefaller motiverat att låta ansvaret gälla samtligadammar för vattenreglering enligt vattenlagen.
13 Prop. 1996/97:46
Lagförslaget innebär att det införs en ny bestämmelse i vattenlagen omstrikt ansvar för skador till följd av dammhaveri och att det rådandeoklara rättsläget därmed blir helt klarlagt. Det finns inte anledning atträkna med att lagsförslaget skulle medföra några ökade kostnader fördet allmänna.
Inte heller för dem som åläggs strikt skadeståndsansvar genomlagförslaget torde några mera besvärande ekonomiska konsekvenserinträda. Redan i dag har de ifrågavarande företagen ett strängtskadeståndsansvar. Den nya regeln innebär i praktiken främst attansvaret preciseras. Därmed förbättras snarast företagens situationgenom ökad förutsebarhet.
Det är angeläget att de nya bestämmelserna om strikt ansvar viddammbrott träder i kraft så snart som möjligt, förslagsvis den 1 juli1997. Av allmänna principer följer att de nya bestämmelserna blirtillämpliga på skadefåll som inträffar efter ikraftträdandet (jfr prop.1972:5 s. 593).
Förslaget till lag om ändring i vattenlagen (1983:291)
17 kap. 4 §
Den som är skyldig att underhålla en dammanläggning förvattenreglering skall ersätta skada som orsakas av att anläggningen integer avsett skydd mot utströmmande vatten (dammhaveri), även omvarken den underhållsskyldige eller någon som han svarar för ärvällande till skadan.
Den underhållsskyldige är dock fri från ansvar, om han visar attdammhaveriet orsakats av en krigshandling eller liknande handlingunder väpnad konflikt, inbördeskrig eller uppror.
Paragrafen, som tagits in i 17 kap. vattenlagen om underhåll m.m. ochutformats i viss anslutning till 11 § atomansvarighetslagen (1968:45)och 10 kap. 3 § sjölagen (1994:1009), föreskriver ett strikt ansvar förden som är underhållsskyldig beträffande en dammanläggning.
Talan om skadestånd som grundar sig på bestämmelsen får undervissa förutsättningar tas upp av vattendomstol (13 kap. 16 § vatten-lagen).
14 Prop. 1996/97:46
Första stycket
Den som är skyldig att underhålla en dammanläggning förvattenreglering är ersättningsskyldig enligt paragrafen. Detta är iallmänhet ägaren men kan också vara den som annars brukaranläggningen eller den till vilken underhållsskyldighet har överförts (17kap. 1 § vattenlagen).
Bestämmelsen gäller endast dammanläggningar för vattenreglering.Med uttrycket vattenreglering avses ändring av vattenföringen i ettvattendrag till förmån för annat vattenföretag (1 kap. 4 § 1 punkten).Det innebär att kraftverksdammar för strömkraftdrift kan omfattas.Sådana dammar som annars avser att skydda mot vatten, t.ex. ihändelse av översvämning, eller tidigare satts upp för att underlättaflottning faller däremot inte under bestämmelsen.
Ansvaret förutsätter att dammen inte ger ett avsett skydd motutströmmande vatten, dammhaveri. Ett dammhaveri föreligger både omdammen hastigt havererar och om den så småningom eroderas ochskador uppkommer nedströms. Även när dammen på grund avfelmanövrering inte skyddar på avsett sätt föreligger ett dammhaveri ibestämmelsens mening - däremot inte när den fullgör sin funktion menändå vatten strömmar över den och orsakar skada. I detta sistnämndafall blir inte dammägaren ansvarig enligt paragrafen men kannaturligtvis ändå vara ersättningsskyldig på annan grund, t.ex. enligtskadeståndslagen.
Som dammhaveri räknas självfallet inte att skada orsakas på annat sättän just genom vattenutströmning. Är dammen t.ex. i så dåligt skick attett fordon kör av den ned i vattnet eller en sten faller ned på personersom uppehåller sig under dammen, får skadeståndsfrågan bedömasenligt allmänna regler. Ofta föreligger då vållande på dammägarenssida.
Om en skada uppstår genom ett dammhaveri, blir denunderhållsskyldige ansvarig oberoende av vållande, såvida han inte kanvisa att ett sådant undantag föreligger som omtalas i andra stycket.Ansvaret omfattar skada av alla slag - alltså även ren förmö-genhetsskada, t.ex. när någon drar på sig kostnader för att föra undanhotad egendom eller får avbryta en förvärvsverksamhet utan att någonsak- eller personskada inträffar. Skadeståndet bestäms enligt deallmänna reglerna i 5 och 6 kap. skadeståndslagen (jfr 1 kap. 1 § skade-ståndslagen). Om två eller flera skall ersätta samma skada är desolidariskt ansvariga gentemot den skadelidande (6 kap. 3 § skade-ståndslagen). Det kan bli aktuellt t.ex. om ett dammhaveri leder tillhaverier i andra dammar nedströms. Frågor om fördelningen avskadeståndsansvaret i sådana fall följer allmänna skadeståndsrättsligaprinciper. Dessa allmänna principer torde oftast innebära att skade-ståndsansvaret, om inte något annat följer av avtal, skall fördelas eftervad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna (jfr NJA 1968s. 387).
15 Prop. 1996/97:46
Andra stycket
Enligt andra stycket är den underhållsskyldige fri från ansvaret, omhan visar att dammhaveriet orsakats av en krigshandling eller liknandehandling under väpnad konflikt, inbördeskrig eller uppror.
Ikraftträdandebestämmelse
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1997.
Av allmänna principer följer att den nya regeln om strikt ansvar blirtillämplig på skadefäll som inträffar efter ikraftträdandet.
16 Frågor om dammsäkerhet och skydd mot översvämningar harbehandlats i ett flertal statliga utredningar, senast i betänkandet (SOU1995:40) Alvsäkerhet. Utredningarna berör dock inte frågan omersättning for översvämningsskador på grund av dammbrott. Frågan harsärskilt aktualiserats genom att svenska försäkringsbolag, med tanke påde katastrofala ekonomiska konsekvenser som ett brott i någon av destörre dammarna i Sverige skulle kunna medföra, ansett sig börabegränsa det skydd egendomsförsäkringarna hittills gett mot skador isådana sammanhang.
Uppdraget går till en början ut på att utreda gällande rätt i fråga omskadeståndsansvar för skador till följd av dammbrott och ta ställning tillom ansvaret behöver skärpas. Skadeståndsfrågan är inte särskilt regleradi lag. Det framstår som sannolikt, men inte säkert, att dammägare förnärvarande ansvarar oberoende av vållande för sådana skador - alltsåbär ett strikt ansvar. Det är vidare oklart, vad detta ansvar närmareinnebär och om det gäller oavsett dammens storlek. Av sådana skälföreslås en lagreglering. En ny bestämmelse i 17 kap. vattenlagen(1983:291) skulle föreskriva ett strikt ansvar för den som är skyldig attunderhålla en dammanläggning för vattenreglering, när anläggningen pågrund av brister i fråga om utformning, skick eller läge eller felaktigmanövrering inte ger avsett skydd mot utströmmande vatten; dettaansvar skulle gälla även för mindre dammar. En tänkbar alternativformulering av regeln med väsentligen samma innehåll i sak anges ibilaga till promemorian.
I uppdraget ingår också att överväga om skadeståndsansvaret behöverkompletteras med regler om försäkringsskydd för de skadelidande. Endiskussion om olika möjliga försäkringslösningar utmynnar i förslagetatt föreskriva ett motsvarande skydd genom miljöskadeförsäkring somgäller för miljöskadornas del. Vattenföretagen skulle alltså bidra till enförsäkring mot personskador och vissa sakskador som orsakas avdammbrott men som de skadelidande inte får ersatta genom skadeståndeller genom annan försäkring. Man kan inte räkna med attmiljöförsäkring kan ge full ersättning vid de största tänkbaradammkatastroferna, men som riksdagen tidigare framhållit lärstatsmakterna då under alla omständigheter få överväga åtgärder för atthjälpa de skadelidande. Någon bestämmelse om ersättningsskyldighetför staten i sådana fall föreslås inte.
De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 1996.
Bilaga 1
17 Prop. 1996/97:46
Bilaga 2
Förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983:291)
Härigenom föreskrivs att det i vattenlagen (1983:291) skall införas tvånya paragrafer, 17 kap. 4 och 5 §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
17 kap. 4 §
Den som är skyldig att un-derhålla en dammanläggning förvattenreglering skall ersättaskada som orsakas av attanläggningen pä grund avbrister i fråga om utformning,skick eller läge eller felaktigmanövrering inte ger avsettskydd, mot utströmmande vatten.
17 kap. 5 §
Ersättning för person- ochsakskada som orsakas av att endammanläggning för vatten-reglering inte ger avsett skyddmot utströmmande vatten betalasfrån sådan miljöskadeförsäkringsom avses i 65 § miljöskydds-lagen (1969:387) enligt vad somnärmare anges i försäkrings-villkoren, i den mån den skade-lidande inte är berättigad tillersättning enligt 4 § eller intekan få sådan ersättning betald.Vid bestämmande av ersätt-ningen avräknas, utöver för-måner som anges i 5 kap. 3 §skadeståndslagen (1972:207),annat skadestånd eller annanförsäkringsersättning som denskadelidande erhållit eller kanerhålla på grund av skadan,dock inte i den mån försäkring-sersättningen motsvarar ett spar-ande på den skadelidandes sida.
Bestämmelsen i 6 kap. 1 § ska-deståndslagen tillämpas på er-sättningen.
Till försäkringen skall den somär underhållsskyldig för endammanläggning bidra medbelopp som framgår av tabellersom godkänts av regeringeneller den myndighet somregeringen bestämmer. Beloppenskall betalas i förskott för kalen-derår. I fråga om uteblivetbidrag tillämpas 67 § miljö-skyddslagen. Regeringen fårmeddela föreskrifter om undan-tag från bestämmelserna ombidragsplikt.
Bilaga 2
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.
19 Alternativ lagtext
Bilaga 2
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
17 kap. 4 §
Den som är skyldig attunderhålla en dammanläggningför vattenreglering skall ersättaskada som orsakas av attanläggningen inte ger avsettskydd mot strömmande vatten(dammhaveri), även om varkenhan eller någon som han svararför är vållande till skadan.
Den underhållsskyldige är dockfri från ansvar, om han visar attdammhaveriet
1. orsakats av en krigshandlingeller liknande handling underväpnad konflikt, inbördeskrigeller uppror,
2. i sin helhet vållats av tredjeman med avsikt att orsakaskada, eller
3. i sin helhet orsakats av trafikmed motordrivet fordon,järnvägstrafik, luftfart ellersjöfart.
20 Efter remiss har yttranden över departementspromemorian Ersättningvid dammbrott (Ds 1996:6) avgetts av Svea hovrätt, Stockholms tings-rätt, Luleå tingsrätt, Justitiekanslern, Finansinspektionen, VattenfallAB, Kammarkollegiet, Konsumentverket, Miljöbalksutredningen, Svens-ka Kommunförbundet, Sveriges advokatsamfund, Sveriges Industriför-bund, Svenska kraftverksföreningen, Sveriges Försäkringsförbund,Försäkringsjuridiska föreningen, Miljöskadekonsortiet och Föreningenför miljöskadeförsäkring.
Därutöver har även Juridiska Fakultetsnämnden vid Stockholmsuniversitet, Företagarnas Riksorganisation, Svenska Elverksföreningenoch Vattenregleringsföretagens samarbetsorgan beretts tillfälle att lämnasynpunkter på promemorian.
Bilaga 3
21 Bilaga 4
Förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983:291)
Härigenom föreskrivs att det i vattenlagen (1983:291) skall införas en
ny paragraf, 17 kap. 4 §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
17 kap.
4§
Den som är skyldig attunderhålla en dammanläggningför vattenreglering skall ersättaskada som orsakas av attanläggningen inte ger avsettskydd mot utströmmande vatten(dammhaveri), även om varkenden underhållsskyldige ellernågon som han svarar för ärvållande till skadan.
Den underhållsskyldige ärdock fri från ansvar, om hanvisar att dammhaveriet orsakatsav en krigshandling ellerliknande handling under väpnadkonflikt, inbördeskrig elleruppror.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1997.
22 Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1996-10-09
Närvarande: justitierådet Staffan Magnusson, f.d. presidenten iFörsäkringsöverdomstolen Leif Ekberg, regeringsrådet Leif Lindstam.
Enligt en lagrådsremiss den 26 september 1996 (Justitiedepartementet)har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lagom ändring i vattenlagen (1983:291).
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn CarinaGunnarsson.
Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.
Bilaga 5
23 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 oktober 1996
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsrådenHjelm-Wallén, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori,Blomberg, Andersson, Winberg, Uusmann, Sundström, Lindh,Johansson, von Sydow, Klingvall, Ähnberg, Pagrotsky, Messing
Föredragande: statsrådet Freivalds
Regeringen beslutar proposition 1996/97:46 Skadeståndsansvar viddammhaveri.
gotab 52309, Stockholm 1996