EU-domstolens avgörande i mål C-563/22

Fakta om rättsliga kommentarer

Rättsliga kommentarer utgör Migrationsverkets uttalanden om hur ett domstolsavgörande bör tolkas. De är styrande för myndighetens medarbetare och beslutas av chefen för rättsavdelningen.

Rättsliga kommentarer förs in i en särskild dokumentserie, RK-serie. Dokumentserien är gemensam för hela myndigheten. Beslut om fastställande, ändringar och upphävande av en rättslig kommentar förs in i beslutsdokumentserien för chefen för rättsavdelningen.

1 Syfte och bakgrund

1.1 Syfte

Syftet med denna kommentar är att förtydliga hur EU-domstolens avgörande i mål C-563/22 bör tolkas och ge stöd i handläggningen av ärenden som rör personer som har åtnjutit skydd eller bistånd från FN:s hjälporganisation för Palestinaflyktingar, UNRWA.

I de följande avsnitten redovisas domstolens svar på de olika tolkningsfrågorna och hur rättsavdelningen anser att dessa uttalanden ska tolkas samt hur uttalandena i C-563/22 förhåller sig till övrig EU-domstolspraxis och nationell praxis i dessa frågor. Därefter följer ett avsnitt om vad domen innebär för Migrationsverkets prövning av ärenden rörande personer med palestinskt ursprung och särskilt vad gäller prövningen av efterföljande ansökningar, motsvarande ärenden om verkställighetshinder enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen (2005:716), där dessa frågor aktualiseras.

1.2 EU-domstolens avgörande i mål C-563/22

I EU-domstolens dom den 13 juni 2024 i mål C-563/22 gör domstolen flera viktiga uttalanden i frågor som rör prövningen av ärenden där artikel 12.1 a i skyddsgrundsdirektivet, direktiv 2011/95 (hädanefter skyddsgrundsdirektivet eller direktivet) aktualiseras. Bestämmelsen reglerar prövningen av - i det första ledet - om den sökande åtnjuter skydd eller bistånd från FN:s hjälporganisation för Palestinaflyktingar, UNRWA, och - i det andra ledet - om detta skydd eller bistånd har upphört, vilket i så fall får till följd att den sökande ska anses vara flykting.

Omständigheterna i det aktuella målet var sådana att de sökande, SN och hennes minderåriga dotter LN, båda palestinier, lämnade Gaza i juli 2018 och sökte asyl i Bulgarien i mars 2019. Däremellan hade de vistats i Egypten i 45 dagar och i Turkiet i 7 månader.

I samband med sin första asylansökan åberopade de säkerhetsläget och de humanitära förhållandena i Gaza. De angav då inte att de varit registrerade hos UNRWA i Gaza.

Efter att deras asylansökan avslagits och beslutet fått laga kraft gav de sökande in en efterföljande ansökan. De gav då in ett intyg från UNHCR där det framgick att de var registrerade hos UNRWA. De sökande åberopade därmed att de omfattades av artikel 12.1 a i skyddsgrundsdirektivet, att skyddet och biståndet från UNRWA hade upphört avseende dem och att de därför skulle beviljas flyktingstatus.

2 Frågeställningar i målet

Den första tolkningsfrågan i målet rör hur prövningen av en efterföljande ansökan ska göras, när omständigheter rörande registrering hos UNRWA och mottaget skydd och bistånd från den organisationen görs gällande först i samband med en sådan ansökan.

Den andra tolkningsfrågan rör under vilka förhållanden skyddet eller biståndet från UNRWA ska anses ha upphört, och specifikt om det krävs att den sökande visar att hon eller han på grund av sina personliga omständigheter särskilt omfattas av den allmänna situationen i den aktuella UNRWA-sektorn. Domstolen uttalar sig också i den andra tolkningsfrågan om utifrån vilken tidpunkt som förhållandena ska bedömas vid prövningen av om skyddet eller biståndet från UNRWA har upphört.

Domstolen gör vidare i den andra tolkningsfrågan ett uttalande rörande den sökandes vanliga vistelseort som kan få betydelse för vilka som ska anses åtnjuta skydd och bistånd från UNRWA på ett sådant sätt att de omfattas av artikel 1 D i Genèvekonventionen, och som därmed faller inom personkretsen för första ledet i artikel 12.1 a i skyddsgrundsdirektivet.

2.1 Hur ska bedömningen i frågan om nya omständigheter göras när artikel 12.1 a i skyddsgrundsdirektivet aktualiseras först vid en efterföljande ansökan?

Varken den hänskjutande domstolen eller EU-domstolen berör specifikt frågan om giltig ursäkt (såsom den uttrycks i artikel 40.4 i asylprocedurdirektivet ) i den aktuella domen.

Detta trots att sökandena redan under den första ansökan måste ha känt till att de var registrerade hos UNRWA medan de bodde i Gaza, men inte förde fram detta förrän vid den efterföljande ansökan. Den hänskjutande domstolen ansåg att det fanns förutsättningar att ta upp den efterföljande ansökan till prövning i sak, men avslog den.

EU-domstolen uttalar i avgörandet tydligt att den myndighet som prövar huruvida en efterföljande ansökan är välgrundad inte kan begränsa sig till att endast bedöma de nya fakta eller uppgifter som har åberopats till stöd för att denna ansökan ska tas upp till prövning, utan att den ska beakta samtliga fakta som sökanden har åberopat till stöd för den efterföljande ansökan, i enlighet med artikel 4.1 i skyddsgrundsdirektivet. De nya uppgifter eller fakta som framförs får alltså prövas i det sammanhang som de framträder, även om det sammanhanget inte har ändrats sedan den tidigare ansökan slutgiltigt avslogs. Domstolen framhåller att en sådan tolkning är än mer relevant just i fall som rör artikel 12.1 a i skyddsgrundsdirektivet, eftersom nya omständigheter som anförs i den frågan kan innebära att en ny rättsregel ska tillämpas än den som tillämpats i den tidigare ansökan (se p. 56 i domen).

Domstolens resonemang i denna del kan tolkas som att särdragen i artikel 12.1 a i skyddsgrundsdirektivet, som utgör ett undantag från de grundläggande reglerna om rätt till skyddsstatus, innebär att den omständigheten att en sökande i grundprövningen inte uppgett att hon eller han är registrerad hos eller har mottagit skydd eller bistånd från UNRWA inte i sig ska medföra att en efterföljande ansökan där sådana omständigheter åberopas kan anses som ogrundad. I detta sammanhang kan även nämnas EU-domstolens dom i mål C-585/16, där domstolen uttalar att artikel 12.1 a andra meningen i direktiv 2011/95 har direkt effekt och att bestämmelsen får tillämpas även om den sökande inte uttryckligen har hänvisat till den.

2.2 Vilka omfattas av artikel 1 D i Genèvekonventionen? (personkretsen)

Domstolen uttalar i avgörandet att de personer som, i likhet med de klagande i målet, är registrerade vid UNRWA har rätt till skydd och bistånd från den organisationen, och att dessa personer i princip inte kan anses vara flyktingar inom EU, eftersom de omfattas av undantaget i första ledet i artikel 12.1 a i skyddsgrundsdirektivet. Detta under förutsättning att skyddet eller biståndet inte har upphört enligt andra ledet i samma bestämmelse (se p. 62–63 i domen). I bedömningen enligt andra ledet uttalar domstolen att skyddet eller biståndet bland annat ska anses ha upphört när UNRWA, av något skäl, inte längre kan garantera någon statslös person av palestinskt ursprung, som befinner sig i den sektor inom denna organisations verksamhetsområde där sökanden hade sin vanliga vistelseort, värdiga levnadsvillkor eller en lägsta säkerhetsnivå (se p. 87 i domen).

Domstolen berör i domen inte det faktum att de klagande, efter att de lämnat Gaza, vistats en tid i Egypten och Turkiet, innan de sökt asyl. EU-domstolen har i det tidigare avgörandet El Kott uttalat att första ledet i artikel 12.1 a i direktivet omfattar inte endast de personer som för närvarande åtnjuter bistånd från UNRWA, utan också personer som, i likhet med klagandena i El Kott, konkret begagnade sig av sådant bistånd strax innan de lämnade in en asylansökan i en medlemsstat, under förutsättning att skyddet eller biståndet inte har upphört. EU-domstolens mål El Kott rörde dock inte personer som vistats någon längre tid i andra länder efter att de lämnat den aktuella UNRWAsektorn och innan de sökte asyl. I stället var frågan i det målet om de sökande – som hade åtnjutit skydd och bistånd från UNRWA men utan att ha varit registrerade hos den organisationen – ändå kunde omfattas av första ledet i artikel 12.1 a i skyddsgrundsdirektivet.

Uttalandet i El Kott har legat till grund för Migrationsöverdomstolens bedömning i MIG 2018:3, där domstolen uttalar att en statslös person, för att kunna anses åtnjuta skydd eller bistånd från UNRWA, ska ha begagnat sig av detta skydd strax innan ankomsten till Sverige.

I MIG 2018:3 var det fråga om en sökande som var registrerad hos UNRWA men som hade vistats med uppehållstillstånd i Algeriet i ungefär ett och ett halvt år efter det att han lämnat den aktuella UNRWA-sektorn och fram till att han tagit sig till Sverige för att söka asyl. Migrationsöverdomstolen bedömde i det målet att klagandens vanliga vistelseort var Algeriet, och inte den UNRWA-sektor där han tidigare mottagit skydd och bistånd från UNRWA. Migrationsöverdomstolen ansåg i detta fall att klaganden inte konkret hade begagnat sig av skyddet och biståndet från UNRWA strax innan han lämnade in sin asylansökan i Sverige. Han omfattades därför inte av artikel 12.1 a i skyddsgrundsdirektivet.

EU-domstolens uttalande i den andra tolkningsfrågan i C-563/22 får tolkas som att prövningen av om skyddet eller biståndet har upphört ska göras gentemot den UNRWA-sektor där sökanden haft sin vanliga vistelseort. En sådan bedömning ligger i linje med Migrationsverkets interna styrning och EUAA:s guidelines. Detta synsätt är också förenligt med Migrationsöverdomstolens bedömning i MIG 2018:3, även om EU-domstolens dom indikerar att prövningen av vanlig vistelseort ska göras redan inom ramen för, och utgöra utgångspunkten för, prövningen enligt artikel 12.1 a i skyddsgrundsdirektivet. Prövningen av vanlig vistelseort behöver – förutom hur lång tid den sökande har vistats utanför den aktuella UNRWA-sektorn innan den sökte asyl, dvs. om den sökande mottagit skydd eller bistånd ”strax innan” den gett in asylansökan – då också ta hänsyn till om karaktären av den sökandes vistelse i det andra landet är sådan att den påverkar vad som bedöms vara den sökandes vanliga vistelseort. Ytterligare vägledning kring hur prövningen av vanlig vistelseort ska göras finns i MIG 2018:3 och i Migrationsverkets rättsliga ställningstagande RS/026/2021.

Sammanfattningsvis innebär EU-domstolens avgörande i denna del att det inom ramen för prövningen av artikel 12.1 a i skyddsgrundsdirektivet behöver göras en prövning av den sökandes vanliga vistelseort. Om den sökande har mottagit skydd och bistånd från UNRWA inom det område som bedöms vara sökandes vanliga vistelseort, omfattas den sökande av första ledet i artikel 12.1 a i direktivet. Prövningen övergår sedan till andra ledet i bestämmelsen i frågan om skyddet eller biståndet har upphört. (se p. 2.3 och 2.4 nedan).

2.3 Under vilka förhållanden kan skyddet eller biståndet från UNRWA anses ha upphört?

EU-domstolen uttalar i C-563/22 att UNRWA:s skydd eller bistånd till en statslös person av palestinskt ursprung som ansöker om internationellt skydd ska anses ha upphört när, för det första, denna organisation av något skäl är oförmögen att garantera den statslösa personen värdiga levnadsvillkor. Den allmänna situationen i området kan utgöra ett sådant skäl som avses här. Den sökande är inte skyldig att visa att han eller hon särskilt omfattas av den allmänna situationen på grund av omständigheter som är hänförliga till hans eller hennes personliga situation. Domstolen uttalar för det andra att skyddet eller biståndet från UNRWA ska anses ha upphört om säkerheten för den berörda statslösa personen av palestinskt ursprung allvarligt hotas vid ett återvändande till området. Administrativa myndigheter och domstolar är skyldiga att göra en individuell bedömning av varje ansökan om internationellt skydd som grundas på artikel 12.1 a andra ledet i skyddsgrundsdirektivet.

EU-domstolen uttalar vidare att en sådan situation där biståndet eller skyddet från UNRWA ska anses ha upphört bland annat är fallet om denna organisation inte längre kan garantera någon statslös person av palestinskt ursprung inom dess verksamhetsområde, där sökanden hade sin vanliga vistelseort, värdiga levnadsvillkor eller en lägsta säkerhetsnivå. Domstolen gör i denna del en koppling till artikel 4 i EU:s rättighetsstadga och uttalar att detta bland annat kan vara fallet om varje statslös person av palestinskt ursprung, oberoende av sin egen vilja och personliga val, befann sig i en situation av extremt materiellt armod i den aktuella UNRWA-sektorn, som innebär att personen saknar möjlighet att tillgodose sina mest grundläggande behov, såsom bland annat att äta, tvätta sig och ha tak över huvudet, och som skadar deras fysiska eller mentala hälsa eller utsätter dem för en förnedring som är oförenlig med mänsklig värdighet, i den mening som avses i artikel 4 i stadgan. (se p. 87 i domen)

Domstolens bedömning i denna del innebär alltså att den allmänna situationen i en UNRWA-sektor under vissa förhållanden kan vara sådan att skyddet eller biståndet ska anses ha upphört avseende samtliga personer av palestinskt ursprung som haft sin vanliga vistelseort i den aktuella sektorn.

2.4 Utifrån vilken tidpunkt ska förhållandena bedömas i frågan om skyddet har upphört?

I C-563/22 hade den hänskjutande domstolen även ställt frågan vid vilken tidpunkt det ska bedömas huruvida skyddet eller biståndet från UNRWA ska anses ha upphört.

EU-domstolen uttalade i den delen att frågan huruvida skyddet eller biståndet från UNRWA ska anses ha upphört ska bedömas vid den tidpunkt då den statslösa personen lämnade den sektor inom UNRWA:s verksamhetsområde där vederbörande hade sin vanliga vistelseort, den tidpunkt då de behöriga myndigheterna prövar hans eller hennes ansökan om internationellt skydd eller den tidpunkt då den behöriga domstolen prövar ett överklagande av ett beslut om avslag på denna ansökan (se p. 90.2 i domen).

EU-domstolens uttalande i denna del innebär att frågan om skyddet eller biståndet har upphört inte bara ska bedömas utifrån förhållandena som de var när den statslösa personen lämnade den aktuella UNRWA-sektorn, utan även utifrån förhållandena vid tidpunkten för prövningen hos Migrationsverket eller hos domstolen. I detta sammanhang understryker EU-domstolen även medlemsstaternas skyldighet att erhålla aktuell och exakt information från olika källor om den allmänna situationen i det land eller område där den sökande haft sin vanliga vistelseort (se punkt 77 i domen).

EU-domstolens uttalande i denna fråga ligger i linje med domstolens tidigare praxis och innebär att en person som lämnat UNRWA-området när skyddet eller biståndet har upphört, ändå inte ska beviljas flyktingstatus med stöd av andra ledet i artikel 12.1 a i direktivet om förhållandena därefter har förbättrats så tydligt att det vid tidpunkten för prövningen är möjligt för den sökande att återvända. EU-domstolen har även i tidigare avgöranden uttalat att behovet av att i bedömningen även beakta de förhållanden som råder vid tidpunkten för prövningen ligger i linje med den allmänna systematiken i skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet.

3 Vad innebär domen för Migrationsverkets prövning av ärenden rörande personer med palestinskt ursprung?

EU-domstolens avgörande i mål C-563/22 får flera viktiga konsekvenser för handläggningen av asylärenden som rör personer med palestinskt ursprung. För det första klargörs att en efterföljande ansökan inte kan avfärdas enbart därför att den sökande tidigare underlåtit att nämna sin registrering hos UNRWA.

Omständigheter rörande registrering och/eller mottaget skydd eller bistånd från UNRWA rör inte enbart frågan om utlänningens individuella behov av skydd, utan har bäring på vilka rättsregler som över huvud taget ska vara tillämpliga för prövningen av utlänningens rätt till internationellt skydd. Dessa undantagsregler i artikel 12.1 a i skyddsgrundsdirektivet kan även tillämpas utan att den sökande uttryckligen åberopar dem. Den något generösare syn som EU-domstolen ger uttryck för i C-563/22 vad gäller frågan om nya omständigheter vid prövningen av efterföljande ansökningar där artikel 12.1 a i direktivet aktualiseras, korresponderar därmed med ett särskilt ansvar för den prövande myndigheten att, inom ramen för hanteringen av ärenden om internationellt skydd som rör palestinier, inkludera en bedömning utifrån artikel 12.1 a i skyddsgrundsdirektivet och vid behov utreda sådana omständigheter. Migrationsverket bör därför anta en förhållandevis generös inställning vad gäller frågan om nya omständigheter och giltig ursäkt i fall där omständigheter rörande registrering och/eller mottaget skydd eller bistånd från UNRWA förs fram först vi den ansökan om verkställighetshinder enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Resonemanget ovan gäller både vid den första ansökan, och eventuella ytterligare ansökningar, om verkställighetshinder, och är vägledande även för grundprövningen och vid överklagande.

Vidare slås i C-563/22 fast att personer som är registrerade hos UNRWA som utgångspunkt omfattas av artikel 12.1 a första ledet i direktivet och därför inte kan erkännas som flyktingar inom EU, så länge UNRWA:s skydd eller bistånd består. Bedömningen av om skyddet består ska göras utifrån förhållandena på den plats inom UNRWA:s verksamhetsområde där sökanden haft sin vanliga vistelseort. Att den sökande därutöver vistats i andra länder innebär inte nödvändigtvis att anknytningen till en sådan vistelseort upphör, utan ska bedömas utifrån den sedvanliga prövningen av vad som utgör den sökandes vanliga vistelseort.

När det gäller frågan om UNRWA:s skydd eller bistånd har upphört betonar domstolen att det inte krävs att den enskilde visar särskild personlig utsatthet. Skyddet kan anses ha upphört om UNRWA inte kan garantera någon person av palestinskt ursprung i den aktuella sektorn värdiga levnadsvillkor eller en grundläggande säkerhetsnivå. Den allmänna situationen i sektorn kan därmed medföra att samtliga personer från området omfattas av det andra ledet och därigenom ska betraktas som flyktingar.

Slutligen uttalar EU-domstolen att prövningen av om skyddet eller biståndet har upphört måste göras både utifrån förhållandena vid tidpunkten då den sökande lämnade den aktuella UNRWA-sektorn, vid prövningen hos migrationsmyndigheten och vid en eventuell domstolsprövning.

En person som lämnat UNRWA-sektorn när skyddet eller biståndet har upphört, ska ändå inte beviljas flyktingstatus med stöd av andra ledet i artikel 12.1 a i direktivet om förhållandena därefter har förbättrats så tydligt att det vid tidpunkten för prövningen är möjligt för den sökande att återvända. Myndigheten måste därför också alltid inhämta aktuell och tillförlitlig landinformation.

Sammanfattningsvis innebär avgörandet att prövningen i dessa ärenden måste göras i flera led; först fastställs den sökandes vanliga vistelseort, därefter bedöms om sökanden på den orten har mottagit UNRWA:s skydd eller bistånd, och slutligen bedöms om detta skydd har upphört. Om skyddet har upphört följer – förutsatt att personen inte är utesluten från att anses som flykting eller att det finns skäl att vägra sådan status – en automatisk rätt till flyktingstatus.