Hantering av försenad implementering av mottagandedirektivet

Fakta om rättsliga ställningstaganden

Rättsliga ställningstaganden utgör Migrationsverkets uttalanden om hur en författning bör tolkas och är styrande för myndighetens medarbetare. De beslutas av chefen för rättsavdelningen.

Rättsliga ställningstaganden förs in i en särskild dokumentserie, RS-serie. Dokumentserien är gemensam för hela myndigheten. Beslut om fastställande, ändringar och upphävande av ett rättsligt ställningstagande förs in i beslutsdokumentserien för chefen för rättsavdelningen.

1 Sammanfattning

En försenad implementering av mottagandedirektivets rättigheter för sökande av internationellt skydd medför att mottagandedirektivets krav ska tillämpas med direkt effekt.

Lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) får en direktivkonform tolkning, som innebär att sökande av internationellt skydd inkluderas i personkretsen i 1 § första stycket 1.

Följande krav i mottagandedirektivet ska således tillämpas från den 12 juni 2026 även om mottagandelagen inte träder i kraft förrän 1 respektive 2 oktober 2026.

• Informationsskyldigheten i artikel 5. • Artikel 6.3 som reglerar sökandes rätt att få en resehandling om det uppkommer allvarliga humanitära skäl eller andra tvingande skäl som kräver deras närvaro i en annan stat. • Kontroll och bedömning av särskilda mottagandebehov vid ankomst till förvar enligt artikel 10 punkten 3. • Förordnande av offentligt biträde till förvarstagna enligt artikel 11.6 och artikel 29 vid överklagande. • Utbildning och fritidsaktiviteter till barn i förvar enligt artikel 13 punkten 2 sista stycket. • Bedömning av särskilda mottagandebehov inom 30 dagar enligt artikel 25 punkten 3. • Artikel 29 i mottagandedirektivet innebär att Migrationsverket vid överklagande av LMA-beslut ska hänvisa personen att ansöka om rättshjälp.

Dessutom finns det vissa förordningskrav som kan tillämpas redan den 12 juni 2026 även om mottagandedirektivet inte implementerats i svensk lag.

• Registreringsbevis och ansökningskort är en sådan dokumentation som ska lämnas ut till sökande. • Tillfällig företrädare och företrädare för ensamkommande barn ska förordnas innan daktning.

• Personer i gränsförfarandet ska upplysas om sin skyldighet att vara

tillgängliga för förfarandet och att de ska vistas vid eller i närheten av gräns. Om de inte följer detta kan de bedömas som avvikna och det kan då beslutas om uppsikt eller förvar enligt gällande regler i utlänningslagen (2005:716). • För den som delges ett överföringsbeslut till ett annat EU-land beslutas att personen inte har rätt till dagersättning, att personen inte längre får undantag från arbetstillstånd och att personen inte ska erbjudas språkkurser, kurser i samhällsutbildning eller yrkesutbildning.

2 Migrations- och asylpaktens, utlänningslagens och mottagandelagens ikraftträdande

2.1 Bakgrund

Migrations- och asylpakten består av ett flertal förordningar, som påverkar mottagningen av sökande av internationellt skydd:

• asylprocedurförordningen

• eurodacförordningen • återvändandegränsförfarandeförordningen

• screeningförordningen

• asyl- och migrationshanteringsförordningen

• skyddsgrundsförordningen .

Eurodacförordningen, skyddsgrundsförordningen, asyl- och migrationshanteringsförordningen, återvändandegränsförfarandeförordningen samt screeningförordningen ska tillämpas från den 12 juni 2026. Asylprocedurförordningen är tillämplig på ansökningar om internationellt skydd som görs från och med den 12 juni 2026.

Mottagandedirektivet ska införlivas i nationell lag. Av artikel 35 framgår bl.a. gällande införlivande att medlemsstaterna ska senast den 12 juni 2026 sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artiklarna 1–13, 16–29 och 31–34.

Regeringen föreslår i proposition 2025/26:229 att lagändringarna i den beslutade men ännu inte ikraftträdda mottagandelagen ska träda i kraft den 1 oktober 2026. I proposition 2025/26:262 föreslås att implementeringen av mottagandedirektivet träder i kraft den 2 oktober 2026.

Övriga lagändringar kopplat till Ds 2025:30 ska träda i kraft den 12 juli 2026.

I lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. införs bl.a. ett tillägg, som träder i kraft den 12 juli 2026 om att med en utlänning som har ansökt om internationellt skydd enligt asylprocedurförordningen också ska anses vara en utlänning som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige som flykting eller alternativt skyddsbehövande enligt nuvarande bestämmelser.

I proposition 2025/26:265 ”Skärpta regler om uppsikt och förvar” föreslås lagändringarna träda i kraft den 21 juli 2026, med undantag för vissa bestämmelser om en ny grund för uppsikt och förvar och om förstärkt uppsikt som föreslås träda i kraft den 1 oktober 2026 respektive den 1 december 2027 eller den tidigare dag som regeringen bestämmer.

2.2 En analys krävs av mottagandedirektivet

Mottagandedirektivets minimikrav

En analys måste ske av befintlig lagstiftning i det här rättsliga ställningstagandet för att bedöma i vilka fall mottagandedirektivet blir direkt tillämpligt innan mottagandelagen trätt i kraft.

Förordningskrav

En analys av förordningarna behöver även göras för att ta fram bindande och direkt tillämpliga krav som inte är genomförbara innan nationell lagstiftning trätt i kraft.

3 Rättsligt stöd

3.1 EU:s rättspraxis gällande övergång mellan gamla och nya versioner av rättsakter

3.1.1 Allmänna principer

Övergången mellan rättsakter och implementeringen av rättsakter utgör ofta en utmaning. Det finns vissa vägledande principer som man kan utgå ifrån.

Principen om förbud mot retroaktivitet i EU-rätten förbjuder nya rättsregler att tillämpas på situationer som redan är slutgiltigt fastställda före ikraftträdandet, vilket säkerställer rättssäkerhet och skyddar berättigade förväntningar. Det är en allmän princip i EU-rätten som begränsar åtgärder som försämrar en individs situation.

Några viktiga aspekter av principen att beakta:

Rättssäkerhet och berättigade förväntningar: Kärnmotivet är att låta individer förutse de rättsliga konsekvenserna av sina handlingar och förlita sig på den lag som gäller vid tidpunkten för deras handlingar.

Förvaltnings- och civilrätt: Även om förbud mot retroaktivitet föredras, är undantag möjliga, särskilt om den nya lagen inte är avsedd att ändra befintliga rättigheter. En ny lag kommer dock i allmänhet inte att påverka situationer som "slutgiltigt fastställdes" enligt den gamla lagen.

Retroaktivitet kontra retrospektiv tillämpning: EU-rätten skiljer mellan verklig retroaktivitet (tillämpning av en lag på en tidigare inträffad situation) och framåtblickande tillämpning (tillämpning av en ny lag på de framtida effekterna av en fortsatt situation).

Under vissa omständigheter, särskilt i administrativa ärenden, kan en lag tillämpas på de framtida effekterna av en tidigare situation, eller om lagen anses vara en nödvändig ändring som inte allvarligt kränker berättigade förväntningar.

3.2 Försenad implementering

En försenad implementering i Sverige kan kräva såväl direktivkonform tolkning som att ge direktiven direkt effekt.

3.2.1 Direktivkonform tolkning

Såväl Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) som EU-rätten ger individuella rättigheter en central position i rättsordningen, vilket även färgar av sig på de nationella domstolarnas roll. Redan i målet Van Gend en Loos gjorde EU-domstolen en tydlig koppling mellan tolkningen av rättsregler som bärare av individuella rättigheter och mekanismer för private enforcement, och uttalade att detta utgjorde en effektiv kontroll över medlemsstaterna, som komplement till de mekanismer för institutional enforcement som fördraget tillhandahöll, fördragsbrottsförfarande enligt (numera) artikel 258 och 259 FEUF .

Sverige är som medlemsstat i EU skyldig att tillämpa mottagandedirektivet från den 12 juni 2026 direktivkonformt. Skyldigheten att tolka nationell rätt mot bakgrund av unionsrätten innebär bl.a. att en nationell bestämmelse ska tolkas i enlighet med EU-domstolens tolkning av ett EU-direktiv även om den nationella bestämmelsen var i kraft redan innan direktivet genomfördes i nationell rätt. Direktivkonform tolkning kan vidare innebära att förarbetsuttalanden till en nationell bestämmelse eller nationell praxis kan förlora betydelse för tolkningen av en nationell bestämmelse. Men med hänsyn till grundläggande krav på rättssäkerhet i fråga om förutsebarheten i rättstillämpningen får direktivkonform tolkning inte leda till alltför vidsträckta tolkningar av en nationell bestämmelse eller tolkningar i strid med ordalydelsen (se Jörgen Hettne, Ida Otken Eriksson, EU-rättslig metod, andra upplagan, 2011, s. 188 ff, med hänvisningar till EU-domstolens praxis).

Gränsen för direktivkonform tolkning sätts av legalitetsprincipen (RÅ 1999 not. 245, C-321/05 Kofoed).

3.2.2 Direkt effekt

Att direktiv ska införlivas med nationell rätt innebär att bestämmelser i direktiv normalt grundar rättigheter för enskilda i sin egenskap av nationella rättsregler.

Att bestämmelser i direktiv kan grunda rättigheter för enskilda även då de inte har införlivats med den nationella rätten, eller då de inte har implementerats korrekt, är därför inte självklart. Att direktiven skulle ha en sådan verkan har ansetts strida mot ordalydelsen av artikel 288 FEUF, vari föreskrivs att direktiv ska vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat, men ska överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet .

EU-domstolen har dock ansett att direktiven inte skulle kunna få avsedd genomslagskraft om medlemsstaterna ensidigt kan undandra sig de skyldigheter som de har enligt fördragen. Enligt artikel 4.3 FEU ska medlemsstaterna vidta alla allmänna och särskilda åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla förpliktelserna enligt fördragen och sekundärrätten samt avhålla sig från alla åtgärder som kan äventyra fördragens mål. Domstolen har därför slagit fast att bestämmelser i direktiv kan ha direkt effekt. Denna verkan kan emellertid direktivbestämmelser aldrig få förrän den i direktivet angivna tidsfristen har löpt ut, även om direktivets syfte inte får undergrävas under genomförandeperioden .

4 Bedömning

Förordningarna har en del bestämmelser som får direkt effekt från den 12 juni 2026 även om svensk lag inte är anpassad för det. En del bestämmelser kräver tillägg i nationell rätt och nedan bedöms hur detta ska hanteras.

4.1 Direktivkonform tolkning av lagen om mottagande av asylsökande

I 1 § första stycket 1. LMA anges att i denna lag finns bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till utlänningar som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § utlänningslagen eller motsvarande äldre bestämmelser (asylsökande).

Från och med den 12 juni 2026 kommer personer söka internationellt skydd enligt asylprocedurförordningens bestämmelser. De sökande kommer att ha rätt till mottaganderättigheter enligt mottagandedirektivet.

Det finns därför anledning att tolka bestämmelsen i 1 § första stycket 1. LMA konformt med rättsakterna och mottagandedirektivet och därmed tolka in att sökande av internationellt skydd omfattas av 1 § första stycket 1. LMA.

4.2 Direkt effekt av mottagandedirektivets minimikrav

De nya krav som ger rättigheter till den enskilde sökande är sådana minimikrav i mottagandedirektivet, som måste kunna uppfyllas även under perioden den 12 juni 2026 - den 2 oktober 2026.

Det är framförallt följande artiklar som kan behöva tillämpas med direkt effekt då nationell lagstiftning saknas under perioden.

• Den informationsskyldighet som regleras i artikel 5 får direkt effekt och ska tillämpas från den 12 juni 2026. • Migrationsverket ska från den 12 juni 2026 kunna förse sökande med en resehandling om det uppkommer allvarliga humanitära skäl eller andra tvingande skäl som kräver deras närvaro i en annan stat. Det är idag möjligt att lämna ut ett främlingspass enligt 2 kap 13 § utlänningsförordningen (2006:97). Det bör dock understrykas att detta bara ska ske i den aktuella situationen. • Artikel 10 punkten 3 i mottagandedirektivet kräver att Migrationsverket vid ankomst till förvaret tar hänsyn till alla eventuella synliga tecken, utsagor eller beteenden som tyder på att sökanden har särskilda mottagandebehov. Om en bedömning av särskilda mottagandebehov inte har slutförts, ska den slutföras utan onödigt dröjsmål, och resultaten av den beaktas. • Artikel 11.6 i mottagandedirektivet anger att vid rättslig prövning av beslutet om förvar enligt punkterna 3 och 5 i denna artikel ska medlemsstaterna se till att sökandena har tillgång till kostnadsfritt rättsligt bistånd och biträde enligt de villkor som fastställs i artikel 29. Av artikel 29 framgår att i fall av överklagande eller prövning inför en rättslig myndighet som avses i punkt 1 i denna artikel och i fall av rättslig prövning som avses i artikel 11.3 och 11.5 ska medlemsstaterna se till att kostnadsfritt rättsligt bistånd och biträde finns att tillgå vid behov för att säkerställa faktisk tillgång till rättslig prövning. Sådant rättsligt bistånd och biträde ska bestå vid förberedelse av överklagandet eller begäran om prövning och åtminstone innefatta förberedelse av de handlingar som krävs samt deltagande i förfarandet inför de rättsliga myndigheterna på sökandens vägnar. Artikel 11.6 och 29 får direkt effekt den 12 juni 2026. Beslut om förvar fattas enligt utlänningslagen, enligt vilken ”rättsligt bistånd” ges i form av offentligt biträde. Migrationsverket kan därmed förordna offentligt biträde i förvarsärenden.

• Artikel 13 punkten 2 sista stycket anger att underåriga som hålls i förvar ska ha rätt till utbildning såvida inte tillhandahållandet av utbildning är av begränsat värde för dem på grund av att de hålls i förvar under mycket kort tid. Sådana underåriga ska också ha möjlighet att delta i fritidsverksamhet, inbegripet lekar och fritidsaktiviteter som lämpar sig för deras ålder. Kravet behöver tillgodoses redan den 12 juni 2026. • Tidsfristen för bedömning av särskilda mottagandebehov enligt artikel 25 punkten 3 bör kunna tillgodoses redan den 12 juni 2026. • Även om artikel 29 har direkt effekt så räcker det att vid överklagande av LMA-beslut hänvisa personen att ansöka om rättshjälp (eftersom det är den lösning som föreslås i prop. 2025/26:229).

4.3 Förordningskrav som kräver direkt effekt

4.3.1 Förordningskrav som saknar lagstöd under perioden

12 juni – 12 juli 2026

Asylprocedurförordningen kräver i artikel 29.1 att sökande i samband med registreringen av ansökan tillhandahålls en handling i hans eller hennes eget namn som anger att en ansökan har gjorts och registrerats. Denna handling ska vara giltig till dess en handling enligt artikel 29.4 utfärdats.

Artikel 6 i mottagandedirektivet kräver att medlemsstaterna ser till att sökanden tillhandahålls de handlingar som avses i artikel 29 i asylprocedurförordningen.

Eftersom det finns ett förordningskrav som har direkt tillämplighet får också denna del av artikel 6 direkt effekt och ska tillämpas från den 12 juni 2026. Därför ska Migrationsverket från den 12 juni 2026 utfärda ett registreringsbevis som en tillfällig handling till dess ett ansökningskort kan lämnas ut.

Artikel 14.1 tredje stycket eurodacförordningen anger att en underårig utan medföljande vuxen ska åtföljas av en företrädare eller, om ingen företrädare har utsetts, en person som är utbildad att värna om barnets bästa och allmänna välbefinnande under hela den tid då hans eller hennes biometriska uppgifter tas.

Artikel 23.1 i asylprocedurförordningen anger att de behöriga myndigheterna ska säkerställa att ensamkommande barn företräds och bistås på ett sådant sätt att de kan utnyttja sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter enligt den här förordningen, förordning (EU) 2024/1351, direktiv (EU) 2024/1346 och förordning (EU) 2024/1358.

2. Om en ansökan görs av en person som uppger sig vara underårig, eller för vilken det finns objektiva skäl att anta att han eller hon är underårig, som är ensamkommande, ska de behöriga myndigheterna

a) så snart som möjligt och i alla händelser i god tid för de ändamål som avses i punkt 6 och, i tillämpliga fall, i punkt 7 utse en person med den kompetens och sakkunskap som krävs för att tillfälligt bistå den underåriga i syfte att skydda hans eller hennes bästa och allmänna välfärd, vilket gör det möjligt för den underåriga att utnyttja sina rättigheter enligt denna förordning och, i tillämpliga fall, verka som företrädare till dess att en företrädare har utsetts,

b) så snart som möjligt och senast 15 arbetsdagar från den dag då ansökan görs, utse en företrädare.

Ändringarna i lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn kommer inte att inkludera hänvisningar till förordningarna förrän när de träder i kraft den 12 juli 2026.

Migrationsverket har enligt nu gällande lagstiftning möjlighet att anvisa barnet till en kommun och begära en god man för de barn som söker uppehållstillstånd under perioden.

Migrationsverket kan med direktivkonform tolkning av LMA och med direkt stöd av förordningarna och mottagandedirektivet anvisa en kommun och begära att kommunen utser tillfällig företrädare och företrädare för barnen redan från den 12 juni 2026.

I artikel 54.1 i asylprocedurförordningen uppställs krav att den sökande vars ansökan prövas i gränsförfarandet enbart ska tillåtas vistas vid eller i närheten av den yttre gränsen eller i ett gränsnära område. Av bestämmelsen framgår också att rörelsebegränsningarna ska ske i enlighet med artikel 9 i mottagandedirektivet.

De rättsliga förutsättningarna för Migrationsverket att fatta beslut om områdesoch boendebegränsningar kommer införas i mottagandelagen, en lag som föreslås träda i kraft den 1 oktober 2026. I prop. 2025/26:262 finns ett tillägg i 3 kap 3 § tredje stycket: Migrationsverket får besluta att en sökande vars ansökan om internationellt skydd prövas inom ramen för gränsförfarandet för asyl enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1348 under prövningen av ansökan ska bo enbart på en bestämd plats i närheten av Sveriges yttre gräns eller i anvisade områden inom svenskt territorium. Detta tillägg införs den 2 oktober 2026.

Detta beslut kommer inte att kunna överklagas.

Förslaget är en tvångsåtgärd, som utgår från en gällande förordning. Trots detta finns det inte lagstöd i svensk lag för att besluta om boendebegränsning.

Men, eftersom förordningen har detta krav är det möjligt att informera personen om asylprocedurförordningens krav och konsekvenserna av att bryta mot kravet. Om personen inte går att nå på telefon, på boendet eller på e-post eller inte hörsammar kallelse till utredning eller annat obligatoriskt förfarande är det möjligt att fatta beslut, enligt gällande lagstiftning om uppsikt eller förvar (10 kap. 1 § andra stycket 2. utlänningslagen mellan 12 juni 2026 – 11 juli 2026 och 10 kap. 3 § 3. utlänningslagen mellan 12 juli - 1 oktober 2026. Efter det enligt 10 kap. 3 § 3. eller 4. utlänningslagen). Det är också möjligt att se ansökan om internationellt skydd som implicit återkallad enligt artikel 39.1 i asylprocedurförordningen vid upprepad misskötsamhet.

Artikel 18.1 i asyl- och migrationshanteringsförordningen kräver att sökanden inte ska ha rätt till de mottagningsvillkor som anges i artiklarna 17–20 i mottagandedirektivet i någon annan medlemsstat än den där han eller hon är skyldig att befinna sig enligt artikel 17.4 i den här förordningen från den tidpunkt då han eller hon har delgetts ett beslut om överföring till den ansvariga medlemsstaten.

Artikel 21 i mottagandedirektivet föreskriver att från den tidpunkt då sökande har underrättats om ett beslut att överföra dem till den ansvariga medlemsstaten i enlighet med förordning (EU) 2024/1351 ska de inte vara berättigade till de mottagningsvillkor som fastställs i artiklarna 17–20 i detta direktiv i någon annan medlemsstat än den där de är skyldiga att befinna sig i enlighet med asyloch migrationshanteringsförordningen. Detta ska inte påverka behovet av att säkerställa en levnadsstandard i enlighet med unionsrätten, inbegripet stadgan, och internationella förpliktelser.

Artikel 17 i mottagandedirektivet gäller tillträde till arbetsmarknaden. Artikel 18 gäller språkkurser, kurser i samhällsutbildning och yrkesutbildning. Artiklarna 19 – 20 avser materiella mottagningsvillkor boende och hälso- och sjukvård.

De rättsliga förutsättningarna för att dra in dagersättning och tillträde till arbetsmarknaden kommer att finnas i mottagandelagen.

I 5 kap. 5 § mottagandelagen införs ett fjärde stycke med en begränsning av tillträde till arbetsmarknaden för en sökande av internationellt skydd som är skyldig att vistas i en annan medlemsstat enligt artikel 17.4 i asyl- och migrationshanteringsförordningen och som har delgetts ett beslut om överföring. I 6 kap. 3 § nya mottagandelagen införs den 2 oktober 2026 i tredje stycket en begränsning av rätten till dagersättning för en sökande av internationellt skydd som är skyldig att vistas i en annan medlemsstat enligt artikel 17.4 i asyl- och migrationshanteringsförordningen och som har delgetts ett beslut om överföring.

I LMA finns bestämmelser om begränsning av dagersättning i 10 - 12 §. Den aktuella grunden är dock inte implementerad. Men, eftersom artikel 18.1 i asyloch migrationshanteringsförordningen är direkt tillämplig kommer Migrationsverket att vara tvunget att beakta asyl- och migrationshanteringsförordningens krav och sätta ned dagersättning, inte erbjuda språkkurser, kurser i samhällsutbildning eller yrkesutbildning när personen har delgivits överföringsbeslut.

OBS! att dagersättningen inte bör sättas ned helt om personen inte erhåller mat och logi i Migrationsverkets boende. Rätten till hälso- och sjukvård ska inte heller dras in.

I 5 kap. 4 § utlänningsförordningen anges idag att den som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och anfört skäl enligt 4 kap. 1 eller 2 §§ utlänningslagen är undantagen från skyldigheten att ha arbetstillstånd (AT- UND). Undantaget gäller dock inte 2. om det är sannolikt att utlänningen kommer att överföras enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (Dublinförordningen).

Även om denna text inte ändras är det möjligt att ta bort rätten till AT-UND för den som omfattas av artikel 21 i mottagandedirektivet.