Riksrevisionens rapport om statens hantering av markintrång

Regeringens skrivelse 2023/24:106

Riksrevisionens rapport om statens hantering av markintrång

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 21 mars 2024

Ebba Busch

Andreas Carlson

(Landsbygds- och infrastrukturdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i rapporten Statens hantering av markintrång – värdering och beslut om ersättning (RiR 2023:18). Riksrevisionens övergripande slutsats är att myndigheternas hantering i stor utsträckning är enhetlig och effektiv inom respektive myndighet. Riksrevisionen bedömer att det finns skillnader i hur myndigheterna behandlar fastighetsägare och bestämmer ersättningen i vissa fall och att det är svårt att få en samlad bild av om de statliga resurserna för ersättning vid markintrång används kostnadseffektivt.

Riksrevisionens huvudsakliga rekommendation till regeringen är att se över hur ersättningsfrågor vid markintrång kan hanteras mer enhetligt mellan olika områden.

Regeringen instämmer i huvudsak i Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar och anser att det är viktigt att ersättningar vid olika markintrång bestäms på ett förutsägbart och enhetligt sätt samt att de statliga resurserna används kostnadseffektivt. Regeringen konstaterar att förutsättningarna för myndigheterna att behandla fastighetsägare på ett enhetligt sätt har ökat. En s.k. bokstavsutredare har fått i uppdrag att se över regelverket för ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt i samband med elnätsutbyggnad. I övrigt har regeringen inte funnit skäl att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskning och rekommendationer.

I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad.

1¶Ärendet och dess beredning

Riksrevisionen har granskat statens hantering av olika former av markintrång. Affärsverket svenska kraftnät, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Trafikverket och regeringen ingår som granskningsobjekt i Riksrevisionens granskning. Vidare har Riksrevisionen valt att inkludera Lantmäteriet som granskningsobjekt i granskningen, men utan att granska hanteringen av markintrångsärenden vid lantmäterimyndigheter. Som skäl för detta anger Riksrevisionen att Lantmäteriet visserligen inte har några egna markintrångsärenden, men dels kan en lantmäterimyndighet besluta om ersättning vid olika former av markintrång i sin förrättningsverksamhet, dels tar Lantmäteriet fram och utvecklar metoder och handledningar som myndigheter och andra kan använda sig av vid värderingen av markintrång. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Statens hantering av markintrång – värdering och beslut om ersättning (RiR 2023:18), se bilagan. Granskningens övergripande revisionsfråga är om regeringens och berörda myndigheters hantering av olika former av markintrång är effektiv och enhetlig inom och mellan olika myndigheter. Delfrågorna i granskningen är följande: • Hanterar myndigheterna ersättningen vid markintrång på ett effektivt

sätt? • Gör myndigheterna ändamålsenliga och likvärdiga bedömningar av

marknadsvärdet och övriga skador vid markintrång? • Har regeringen och myndigheterna vidtagit lämpliga åtgärder för att

säkerställa att de statliga resurserna används kostnadseffektivt?

Rapporten innehåller flera slutsatser och det lämnas rekommendationer till regeringen, Affärsverket svenska kraftnät och Trafikverket. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 24 november 2023. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen redovisar i sin rapport.

2¶Riksrevisionens iakttagelser

Riksrevisionens övergripande slutsats är att myndigheternas hantering i stor utsträckning är enhetlig och effektiv inom respektive myndighet. Riksrevisionen bedömer samtidigt att det finns skillnader i hur myndigheterna behandlar fastighetsägare och bestämmer ersättningen i vissa fall. Trots att de flesta ersättningar bestäms genom frivilliga överenskommelser anser Riksrevisionen att förhandlingsutrymmet är begränsat. Riksrevisionen menar vidare att frivilligheten kan uppfattas som begränsad ur fastighetsägarens perspektiv, eftersom det finns tvingande lagstiftning att ta till om någon överenskommelse inte nås. Då markintrång kan innebära en allvarlig inskränkning för den enskilde är det enligt Riksrevisionens uppfattning viktigt med transparens och förutsebarhet. Riksrevisionen bedömer emellertid att myndigheterna inte alltid är tydliga med vilka avvägningar de gör för att bestämma ersättningen vid markintrång. Slutligen bedömer Riksrevisionen att det är svårt att få en samlad bild av

om de statliga resurserna för ersättning vid markintrång används kostnadseffektivt.

2.1¶Myndigheternas hantering av ersättningen

Riksrevisionen konstaterar att granskningen visar att myndigheterna har processer och rutiner som ger dem förutsättningar att hantera ersättningen vid markintrång på ett effektivt sätt. Riksrevisionen konstaterar vidare att jämfört med Riksrevisionens tidigare granskning från 2005 så har myndigheterna utvecklat sina processer och rutiner framför allt med syftet att behandla fastighetsägare lika inom respektive myndighet. Enligt Riksrevisionen ökar det förutsättningarna för att handläggningen ska vara effektiv. Vidare anför Riksrevisionen att myndigheternas fokus på likabehandling av fastighetsägare samtidigt innebär att förhandlingsutrymmet för den enskilda fastighetsägaren har minskat. Det minskade förhandlingsutrymmet har som Riksrevisionen ser det inte påverkat myndigheternas möjligheter att nå frivilliga överenskommelser om ersättningen. Den värdering som myndigheterna tar fram eller låter ta fram, och som ligger till grund för ersättningen, har dock enligt Riksrevisionen fått en ökad betydelse.

Riksrevisionen menar vidare att eftersom det kan finnas ett ojämlikt förhållande mellan fastighetsägare och myndigheterna, som ytterst vid markintrång kan agera med stöd av tvingande lagstiftning, är det angeläget med ett korrekt och transparent agerande från myndigheterna.

Riksrevisionen anför att det finns stora likheter i hur processen ser ut mellan de olika myndigheterna men också skillnader i hur myndigheterna behandlar fastighetsägare och bestämmer ersättning i vissa fall. Riksrevisionen anger att skillnaderna främst handlar om hur myndigheterna hanterar ersättning för ombudskostnader, schablonersättning vid frivilliga förvärv, frivillighetsbonus samt om ersättning ska räknas upp efter värdetidpunkt. Riksrevisionen menar att skillnaderna inte enbart kan förklaras av att myndigheterna verkar inom olika områden utan till stor del beror på olika traditioner och olika tolkningar av regelverket. Riksrevisionen anför att det ur ett likabehandlingsperspektiv är problematiskt när statliga myndigheter gör olika tolkningar av det bakomliggande regelverket även vid frivilliga överenskommelser. Ersättningen för ombudskostnader kan enligt Riksrevisionen vara ett sätt att utjämna styrkeförhållandena mellan parterna och underlätta frivilligaöverenskommelser, liksom användningen av frivillighetsbonus för att uppnå det sistnämnda.

2.2¶Myndigheternas värderingsmetoder

Riksrevisionen konstaterar att det i de flesta fall är tydligt vilka huvudsakliga metoder som myndigheterna använder för värdering. I en del fall är det dock enligt Riksrevisionen otydligt hur myndigheterna har gjort avvägningar inom ramen för metoderna och hur de har genomfört värderingen av skador som inte omfattas av de vanligt förekommande

metoderna. Riksrevisionen konstaterar dessutom att värderingen inte heller alltid bygger på aktuella förutsättningar och ingångsvärden.

Riksrevisionen noterar att vissa typer av värderingar innebär ett större utrymme för tolkningar och bedömningar av den enskilda värderaren, vilket enligt Riksrevisionen leder till skillnader både inom och mellan myndigheter. En faktor som bidrar till detta kan enligt Riksrevisionen vara att myndigheterna inte har arbetat tillräckligt med att samordna arbetssättet för de konsulter och egna medarbetare som genomför värderingar. Riksrevisionen konstaterar att det inte framstår som att gemensamma utgångspunkter har fått fullt genomslag i de ärenden som Riksrevisionen har granskat. Riksrevisionen anger vidare att värdet av mark som inte genererar någon avkastning och som heller inte kan bestämmas med ortprismetoden bedöms genom erfarenhetsmässiga bedömningar och enklare schablonberäkningar. Riksrevisionen konstaterar att dokumentationen då ofta är begränsad och att det finns risk för att dessa bedömningar inte blir likvärdiga. Riksrevisionen drar slutsatsen att om dokumentationen är bristfällig går det inte att uttyda vilka avvägningar och antaganden som ligger till grund för värderingen. Riksrevision anför vidare att det är oklart om värderingarna vid företagsskada och miljöskada, som i huvudsak bygger på vägledning från tidigare rättsfall, stämmer överens med hur marknaden faktiskt värderar sådana intrång och motsvarar marknadsvärdeminskningen.

Riksrevisionen konstaterar att en mångfald av värderingsmetoder, som har sitt upphov hos olika aktörer, har utvecklats över tid. Riksrevisionen menar att vissa värderingsmetoder har utvecklats och förvaltats utan systematisk översyn och att det saknas en heltäckande strategi för hur värderingsmetoderna ska förvaltas. Riksrevisionen konstaterar vidare att två vanligt förekommande metoder för värdering av intrång i jordbruksoch åkermark använder inaktuella ingångsvärden för grundförutsättningar som har att göra med t.ex. brukningsteknik.

2.3¶Åtgärder för att säkerställa att de statliga resurserna används kostnadseffektivt

Eftersom kostnaderna för ersättning vid olika former av markintrång har ökat inom vissa områden medan det är oklart hur det ser ut inom andra områden, menar Riksrevisionen att det är svårt att få en samlad bild av om de statliga resurserna används kostnadseffektivt. Riksrevisionen noterar i sammanhanget att ersättning till fastighetsägare vid markintrång följs upp på olika sätt hos de granskade myndigheterna beroende på typ av intrång, och att återrapporteringskraven ser olika ut beroende på myndighet och i stor utsträckning fokuserar på medelsanvändningen.

Riksrevisionen konstaterar att det pågår arbete inom framför allt naturvården för att försöka använda resurserna mer effektivt men att det är för tidigt att säga om förändrade styrmedel och arbetsformer kommer att innebära att andra verktyg kommer att användas för områdesskydd och hur kostnaderna i så fall kommer att påverkas. Riksrevisionen konstaterar vidare att statens kostnader för olika former av markintrång sannolikt kommer att fortsätta öka. Riksrevisionen menar att den utmaning som

finns i att värna äganderätten och behandla fastighetsägare på ett enhetligt sätt samtidigt som ersättningen vid markintrång ska präglas av kostnadseffektivitet, gör att det finns anledning att fortsätta utveckla de principer som ligger till grund för hur ersättningen bestäms.

2.4¶Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionen rekommenderar att regeringen ser över hur ersättningsfrågor vid markintrång kan hanteras mer enhetligt mellan olika områden genom att: – uppdra till myndigheter som har många markintrångsärenden att i

möjligaste mån ta fram gemensamma principer för att hantera

ersättningen vid markintrång och behandla fastighetsägare på ett mer

enhetligt sätt, bland annat i fråga om huruvida ombudskostnader ska

ersättas eller inte, hur schablonpåslaget bör hanteras vid frivilliga

förvärv, användningen av eventuell frivillighetsbonus samt hantering

av ersättning efter värdetidpunkt, – ange vilken myndighet som ska förvalta och uppdatera 1974 års åker-

norm eller den värderingsmetod som kan komma att ersätta 1974 års

åkernorm till följd av pågående översyn av ersättningen för upplåtelse

av mark i samband med elnätsbyggnation, – uppdra till myndigheter som har många markintrångsärenden att i sin

årsredovisning eller på annat lämpligt sätt följa upp och redovisa hur

kostnadernaför utbetalda ersättningar utvecklasi förhållande till målen

med verksamheten.

3¶Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser

Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att det är viktigt att ersättningar vid olika former av markintrång bestäms på ett förutsägbart och enhetligt sätt och att de statliga resurserna används på ett kostnadseffektivt sätt. Regeringen anser att skyddet för äganderätten har en central och stor betydelse i avvägningen mot det allmänna intresset för ianspråktagandeav mark. Som Riksrevisionen nämner har myndigheterna sedan Riksrevisionens tidigare granskning 2005 utvecklat sina processer och rutiner i fråga om markintrångsärenden. Regeringen konstaterar dessutom att förutsättningarna har ökat för att dels fastighetsägare ska behandlas lika, dels att handläggningen ska vara effektiv, vilket är positivt. Samtidigt erfar regeringen, liksom Riksrevisionen, att det fortfarande finns skillnader i vissa fall och i olika avseenden i hanteringen av markintrång, varför det, enligt regeringens uppfattning, kan finnas anledning att fortsätta att följa utvecklingen.

Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det är problematiskt ur ett likabehandlingsperspektiv om myndigheterna tolkar samma regelverk

på olika sätt. Samtidigt är det enligt regeringen positivt att det som Skr. 2023/24:106 granskningen visar finns stora likheter i hur processen ser ut mellan de berörda myndigheterna. Regeringen konstaterar att myndigheternas arbete bör fortsätta att utvecklas föratt minska de skillnader som har framkommit i granskningen avseende hur myndigheterna behandlar fastighetsägare och bestämmer ersättning i vissa fall. Skillnaderna handlar bl.a. om hur myndigheterna hanterar ersättning för ombudskostnader, schablonersättning vid frivilliga förvärv, frivillighetsbonus samt om ersättningen ska räknas upp efter värdetidpunkt. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att ersättning för ombudskostnader, som hanteras inom ramen för frivilliga överenskommelser mellan respektive myndighet och fastighetsägare, kan vara ett sätt att utjämna styrkeförhållandena mellan parterna och därmed underlätta processen.

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att uppdra till myndigheter som har många markintrångsärenden att i möjligaste mån ta fram gemensamma principer för att hantera ersättningen vid markintrång och behandla fastighetsägare på ett mer enhetligt sätt. Regeringen anser att det är positivt att myndigheterna redan har utvecklat sina processer och rutiner i fråga om markintrångsärenden, och konstaterar att förutsättningarna därmed har ökat för att fastighetsägare ska behandlas lika, och för att handläggningen ska vara effektiv. Regeringen menar att myndigheterna bör ha ett visst tolkningsutrymme, eftersom förutsättningar och omständigheter i olika fall kan skilja sig åt. Regeringen har därför hittills inte funnit skäl att ge ett sådant eller sådana uppdrag som Riksrevisionen rekommenderar, men kan komma att överväga det, om det skulle visa sig vara behövligt i framtiden.

Regeringen anser att det är positivt att det, som granskningen visar, i de flesta fall är tydligt vilka huvudsakliga metoder som myndigheterna använder för värdering och att etablerade metoder används för att bestämma ersättningen vid markintrång. Regeringen anser vidare att myndigheterna bör fortsätta sitt arbete med att använda gemensamma utgångspunkter vid värderingarna och att göra det tydligt hur man genomför, dokumenterar och motiverar värderingen i det enskilda fallet.

Riksrevisionen har iakttagit att vissa värderingar bygger på inaktuella uppgifter, däribland 1974 års åkernorm och 1983 års jordbruksnorm. Regeringen är medveten om detta. Regeringen delar i huvudsak den bild som Riksrevisionen ger av förbättringsmöjligheterna i ersättningssystemet vid markåtkomst för elledningar. Det är som regeringen ser det angeläget att göra en översyn av lämpliga ersättningsmodeller avseende denna typ av intrång. En sådan pågår inom uppdraget om översyn av ersättningen för upplåtelse av mark i samband med elnätsutbyggnad (KN2023/03796). Regeringen vill inte föregripa vilka bedömningar denna översyn kan resultera i, varför det i dagsläget inte är aktuellt att ange om en myndighet ska förvalta och uppdatera den förstnämnda åkernormen såsom Riksrevisionen har rekommenderat. Regeringen vill i detta sammanhang också framhålla att Affärsverket svenska kraftnät finansierar markåtkomst inom ramen för den nätverksamhet som affärsverket bedriver och inte som andra myndigheter med anslagsmedel. Regeringen konstaterar att det innebär att medlen huvudsakligen tas ut från nätkunderna och till en mindre del belastar nätverksamhetens resultat. Regeringen konstaterar att markåtkomstutgifterna i detta fall inte belastar statsbudgeten direkt. 7

Regeringen noterar att Riksrevisionen bedömer att det är svårt att få en samlad bild av om de statliga resurserna för ersättning vid olika former av markintrång används kostnadseffektivt. Regeringen konstaterari sammanhanget att schablonpåslaget har bidragit till ökade kostnader för markintrång, framför allt inom naturvården. Som Riksrevisionen konstaterar pågår nu ett arbete inom naturvården för att utveckla styrmedel och arbetsformer i syfte att de ska vara kostnadseffektiva.

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att uppdra till myndigheter som har många markintrångsärenden att följa upp och redovisa hur kostnaderna för utbetalda ersättningar utvecklas i förhållande till målen för verksamheten i sin årsredovisning eller på annat lämpligt sätt. Regeringen konstaterar att förutsättningarna för myndigheterna ser olika ut, och att myndigheterna har olika inriktningar och mål för och i sina verksamheter. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen redovisar i dag de totala kostnaderna för markintrångsersättningar i sina årsredovisningar. Därutöver redovisar Naturvårdsverket årligen i en särskild rapport hur medel för skydd av värdefull natur har använts och gör en uppföljning av miljömålen. Vidare redovisas årligen officiell statistik som beskriver flera olika aspekter av Sveriges skyddade natur respektive hur medel har använts för insatser i skogsbruket i serien Sveriges officiella statistik (MI41 och JO 1402). Regeringen bedömer att det är möjligt att utveckla dessa redovisningar om det behövs. Regeringen finner i övrigt att det skulle kunna vara lämpligt att göra en uppföljning av hur kostnaderna utvecklas över tid. Regeringen ser dock inteatt det finns något omedelbart behov av ett sådant eller sådana uppdrag till någon eller några av myndigheterna.

4¶Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer

Regeringen konstaterar, mot bakgrund av vad som har framkommit i Riksrevisionens granskning, att det kan finnas anledning att följa utvecklingen avseende hur ersättningsfrågor vid markintrång kan hanteras mer enhetligt mellan olika områden och vid behov vidta förbättringsåtgärder i framtiden.

Vad gäller förbättringsmöjligheterna i ersättningssystemet vid markåtkomst för elledningar som Riksrevisionen har pekat på, beslutade regeringen i augusti 2023, efter att Riksrevisionen inledde sin granskning, att ge en s.k. bokstavsutredare i uppdrag att se över ersättning för upplåtelse av mark i samband med elnätsutbyggnad (KN2023/03796). Syftet med utredningen är att undersöka lämpliga ersättningsmodeller som bidrar till större acceptans för det intrång som en kraftledning medför för fastighetsägaren, för att möjliggöra en snabbare och mer effektiv elnätsutbyggnad. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 28 juni 2024. Först därefter kan det bli aktuellt för regeringen att t.ex. ange vilken myndighet som ska förvalta och uppdatera 1974 års åkernorm såsom Riksrevisionen har rekommenderat.

När det gäller uppdatering av 1983 års jordbruksnorm har Trafikverket förklarat att verket planerar ett FOI-projekt för detta ändamål. Regeringen avser att följa upp ett sådant förslag i verksamhetsdialog med Trafikverket.

Regeringen har i övrigt inte funnit skäl att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskning och rekommendationer.

I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.

Bilaga En granskningsrapport från Riksrevisionen

Statens hantering av markintrång – värdering och beslut om ersättning RiR 2023:18

Bilaga

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska statliga myndigheter och verksamheter. Vi bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Genom ett grundlagsskyddat oberoende har Riksrevisionen ett starkt mandat och är en viktigdelav riksdagenskontrollmaktsombidrartill förbättringar och demokratisk insyn. Dennarapporthartagitsfram inomeffektivitetsrevisionen,vars uppgiftärattgranskahur effektivden statliga verksamheten är. Vi lämnar även rekommendationer för att förbättra den granskade verksamheten. Effektivitetsgranskningar lämnas direkt till riksdagen som berederdemtillsammansmedensvarsskrivelsefrån regeringen.

Riksrevisionen

RiR2023:18 ISBN978-91-7086-669-2 ISSN1652-6597 Omslagetsoriginalfoto:Valentin Casarsa Tryck: Riksdagstryckeriet,Stockholm2023

Bilaga

Beslutad:2023-11-09 Diarienummer:2022/0818 RiR2023:18

Till: Riksdagen

Härmed överlämnas enligt9 § lagen(2002:1022) om revision av statligverksamhet m.m. följande granskningsrapport:

Statens hantering av markintrång

– värdering och beslut om ersättning

Riksrevisionen har granskat statens hanteringav olika former av markintrång. Resultatet av granskningen redovisas idenna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen,Affärsverket svenska kraftnät, Lantmäteriet,Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen ochTrafikverket. RiksrevisorHelena Lindberg har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör AnneliJosefsson har varit föredragande.RevisionsdirektörErik Trolliusoch enhetschef Jörgen Lindström harmedverkat i den slutliga handläggningen.

Helena Lindberg

Anneli Josefsson

För kännedom

Regeringskansliet; Justitiedepartementet, Klimat- och näringslivsdepartementet, Landsbygds- ochinfrastrukturdepartementet Affärsverket svenska kraftnät, Lantmäteriet, Naturvårdsverket,Skogsstyrelsen och Trafikverket

Riksrevisionen

Bilaga

Riksrevisionen

Bilaga

Innehåll

Sammanfattning 5

1¶Inledning 8

1.1 Motivtillgranskning 8 1.2 Övergripanderevisionsfråga ochavgränsningar 9 1.3 Bedömningsgrunder 10 1.4 Metod ochgenomförande 12

2¶Regelverkoch ersättning vid markintrång 16

2.1 Fastighetsägaren harrätt tillfull ersättning 16 2.2 Expropriationslagen reglerar inte i detalj hurvärderingen ska

genomföras 17 2.3 Markintrånghos de myndighetersom omfattas av granskningen 18 2.4 Utbetald ersättninghos de myndigheter som omfattas av

granskningen 22

3¶Myndigheternas hantering av ersättningenvid markintrång har fokuspåeffektivitet 24

3.1 Myndigheterna arbetar utifrånbestämda processer och rutiner 25 3.2 Myndigheterna hanterar fastighetsägare olika ivissa fall 29 3.3 Utrymmetförförhandling ärbegränsat ochhar minskat 31 3.4 Vissaskillnader i hur myndigheternabestämmer ersättningen vid

frivilligaöverenskommelser 35

4¶Myndigheternas värderingsmetoderger utrymme förolika bedömningar 40

4.1 Myndigheterna är oftast tydliga medvilkavärderingsmetoder de

använder 40 4.2 Ortsprismetodenger stort utrymme förbedömningar 45 4.3 Vissavärderingsmetoderhar utvecklats och förvaltatsutan

systematisköversyn 51 4.4 Värderingsom inte omfattasav etablerade metoderhar svagare

empirisk grund 55

5¶Detär svårtatt få en samlad bild av omde statligaresurserna används kostnadseffektivt 60

5.1 Myndigheternas uppföljning skiljer sig delvis åt beroende på typ av

intrång 60 5.2 Regeringenskrav på rapporteringfokuserar på medelsanvändning 62 5.3 Detpågår arbete inom framförallt områdesskyddet för attförsöka

använda resursernamer effektivt 63

Riksrevisionen

Bilaga

6¶Slutsatseroch rekommendationer 67

6.1 Myndigheterna har processer ochrutiner för att hantera

ersättningen vid markintrångeffektivt 67 6.2 Vissatyper av värderingar brister i ändamålsenlighet och

likvärdighet 69 6.3 Svårtatt säkerställa att de statligaresurserna används

kostnadseffektivt 70 6.4 Rekommendationer 72

Referenslista 73

Riksrevisionen

Bilaga

Sammanfattning

Möjlighetenatt ta privat mark i anspråkmed tvång är viktig församhällsbyggnadsprocessen men också en ingripande åtgärd förden som berörs. Statenbetalar varje årstora belopp i ersättningar till fastighetsägare förolika formerav markintrång. Riksrevisionen har granskat omregeringensoch vissa myndigheters hantering av markintrångär enhetlig och effektiv. Riksrevisionens övergripande slutsats är myndigheternas hantering istor utsträckning ärenhetlig och effektiv inom respektive myndighet. Riksrevisionen bedömer samtidigt attdet finns skillnader i hur myndigheterna behandlar fastighetsägare och bestämmer ersättningen i vissa fall. Trots attde flestaersättningarbestäms genomfrivilliga överenskommelser ärförhandlingsutrymmet begränsat. Ur fastighetsägarens perspektiv kanfrivillighetenockså uppfattas sombegränsad eftersom det finns tvingande lagstiftning att tatill om någonöverenskommelse inte nås. Dåmarkintrång kan innebäraen allvarlig inskränkning för denenskildeär det viktigtmed transparens ochförutsebarhet. Riksrevisionen bedömer emellertidatt myndigheterna inte alltid är tydliga med vilkaavvägningarde gör för att bestämma ersättningen vidmarkintrång.Slutligen bedömerRiksrevisionen att det ärsvårt attfå en samladbild av om de statliga resursernaförersättning vid markintrånganvänds kostnadseffektivt.

Fastighetsägare behandlas olika mellan myndigheterna

Detfinns stora likheter i hur processen ser ut mellan de olika myndigheterna men det finns också skillnaderi hur myndigheterna behandlarfastighetsägare och bestämmer ersättningi vissa fall. Skillnaderna handlar omhur myndigheterna hanterar ersättning förombudskostnader,schablonpåslag vid frivilliga förvärv, frivillighetsbonussamt omersättningen ska räknasupp efter värdetidpunkt. Skillnaderna kan inteenbart förklaras av att myndigheterna verkar inom olika områden utanberor till stor delpå olikatraditioner och tolkningar av regelverket. Ur ett likabehandlingsperspektivär detproblematiskt när statliga myndighetergör olika tolkningar av bakomliggande regelverk.Det kan också minskafastighetsägarnas acceptansför olika former av markintrång och deras incitamentatt ingå frivilligaöverenskommelser.

Riksrevisionen 5

Bilaga

Vissa typer av värderingar brister i ändamålsenlighet och likvärdighet

Det äri de flesta fall tydligt vilkahuvudsakliga metodersom myndigheterna använder förvärdering. I en del fall ärdet dock otydligt hur myndigheternahar gjort avvägningarinom ramen förmetoderna ochhur de har genomfört värderingen. Myndigheterna motiverarinte alltid valen tillräckligt tydligtnär metoden medger ett tolkningsutrymme som ärupp till den enskilda värderaren. Värderingarna bygger heller intealltid på etablerad och aktuellkunskap om hur marknadsvärdet påverkas. Det finnsbrister i förvaltningen av metoderna för värdering av jordbruksmark, vilket i ettfall berorpåatt ansvaretinte är tydliggjort.

Oklart om de statliga resurserna används kostnadseffektivt

Det ärsvårt att få en samlad bildav statens kostnader förersättning vid olika former av markintrång.Kostnaderna har ökat inom vissa områden medan det är oklart hur det ser ut inomandra. Detär därför svårtatt avgöra omde statliga resursernaanvänds kostnadseffektivt. Ettarbete pågårinom områdesskyddet för att försöka använda de statliga resurserna mer effektivt. Detpågårockså en översyn av ersättningsbestämmelserna inomvissa områden.

Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar rekommendationer till regeringen, Svenska kraftnätoch Trafikverket.

Till regeringen

• Seöver hurersättningsfrågor vid markintrång kan hanteras merenhetligt mellanolika områden genom att: o uppdratill myndigheter som har många markintrångsärenden att i möjligaste månta framgemensamma principerföratt hantera ersättningen vidmarkintrång ochbehandla fastighetsägare på ett mer enhetligt sätt,bland annat i frågaomhuruvida ombudskostnader ska ersättas ellerinte, hur schablonpåslaget börhanteras vid frivilliga förvärv, användningen av eventuell frivillighetsbonus samt hantering av ersättningefter värdetidpunkt

6 Riksrevisionen

Bilaga

o ange vilken myndighet som skaförvalta och uppdatera1974 års

åkernorm eller denvärderingsmetod somkan komma att ersätta 1974 års åkernormtill följd av pågående översyn av ersättningför upplåtelse av mark i samband medelnätsbyggnation

o uppdra till myndighetersom har många markintrångsärendenatt följa

upp och redovisa hur kostnadernaför utbetalda ersättningarutvecklas i

förhållande till målenmed verksamheten i sinårsredovisning eller på

annat lämpligt sätt.

Till myndigheterna

• Svenska kraftnät bör se över om den frivillighetsbonussom Svenska kraftnät använder fyller sittsyfte. • Trafikverket bör uppdatera1983 års jordbruksnorm.

Riksrevisionen 7

Bilaga

1¶Inledning

1.1¶Motiv till granskning

Staten, men även kommuner ochprivata aktörer,bedriver endel verksamhet som innebär ett behov av att ta privat mark i anspråk, ytterst med tvång.Det gäller i huvudsak samhällsviktig infrastruktur som järnvägar, allmänna vägar, kraftledningar med mera, menockså natur- och kulturvård. Deflesta fall resulterardock i en frivillig överenskommelse innan någontvångsåtgärd blir aktuell. Möjligheten att ta privat mark i anspråk medtvång är viktig för samhällsbyggnadsprocessen men också en ingripande åtgärd för den som berörs.Den som får sin fastighet exproprierad eller får tåla ett intrång påsin fastighet hardärför rätt till ersättning för sinekonomiska förlust.Reglerna förvilkenersättning som kan betalasut vid olika formerav markintrång reformerades 2010 och ersättningsbeloppen höjdes. Staten betalar varjeår stora belopp iersättningar till fastighetsägare och andra sakägare1 förolika formerav markintrång. Riksrevisionen har i tidigare granskningar funnit bristeri hanteringen av dessa ärenden hosflera myndigheter. Det handlar blandannat om bristande likabehandling av markägare och bristande kostnadseffektivitet.2 Marknadsvärdet är centraltnär ersättningen vid olika former av markintrång ska bestämmas. Det gälleroavsett om ersättningen bestäms genom frivilliga överenskommelser eller i en domstolsprocess. Lagstiftningen innehåller intenågon definition av begreppetmarknadsvärde. I förarbetena tillexpropriationslagen (1972:719) nämnsdock några möjligavärderingsmetoder, men också att valet av metod behöver styras av omständigheterna i det enskilda fallet.3 Merparten av de ersättningar staten betalar till fastighetsägare byggerpå frivilliga överenskommelser. Vidfrivilliga överenskommelser gällerprivaträttsligaprinciper, vilket innebär att en myndighet i praktiken kanfrångå ersättningsreglerna i expropriationslagen. Atthelt frångåersättningsreglerna i expropriationslagen vid frivilliga överenskommelser innebär dock en riskatt ersättningen inte bestäms på ett förutsägbart och enhetligt sätt. Det innebär ocksåen riskför att myndigheten

1 Tillexempel arrendatorer,nyttjanderättsinnehavaremed flera. Irapporten använder vi

benämningen fastighetsägareäven för andrasakägare. 2 Riksrevisionen, Marklösen Finnsförutsättningar förrätt ersättning?, 2005 och Riksrevisionen,

Skyddetav värdefullskog, 2018. 3 Prop. 1971:122,s.172.

8 Riksrevisionen

Bilaga

inte nåren överenskommelse medfastighetsägaren och attfrågoromersättning vid markintrångi högre utsträckning kan behövaavgöras i domstol.4

Hurmark kan tas i anspråk medtvång

Mark kan tasi anspråk med tvång på flerasättoch med stödavolika lagar. Expropriation är ettblandfleratillvägagångssätt atttamark i anspråkmed tvång och ska endast användasomändamålet inte kan lösaspåannat sätt. Annat sättkan vara med stödav annan lag. Det finns ettflertallagarsom innehåller bestämmelser om tvångsvis ianspråktagande av mark eller rättigheter.5

Markintrång med stödav andra lagarän expropriationslagen har oftaett enklare förfarandeän expropriation.6 Ersättningsreglerna i expropriationslagen utgördock i deflesta fall grundförersättningen till fastighetsägaren oavsett vilkenlag som ligger tillgrund förtvångsåtgärden.7

Innannågratvångsåtgärder användsska den som villtamark i anspråkförsöka nå en frivillig överenskommelsemed fastighetsägaren.8 Överenskommelsenkan omfatta både markåtkomst ochersättning.

1.2¶Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Granskningens övergripande revisionsfråga äromregeringens och berörda myndigheters hantering av olika former av markintrångäreffektiv och enhetlig inomoch mellanolika myndigheter.

Granskningen omfattartre delfrågor:

• Hanterar myndigheterna ersättningenvid markintrång på ett effektivtsätt?

• Gör myndigheternaändamålsenliga och likvärdiga bedömningar av marknadsvärdetoch övriga skador vid markintrång? • Har regeringen och myndigheterna vidtagit lämpliga åtgärder föratt säkerställa att de statliga resurserna användskostnadseffektivt?

4 Sekapitel 2. 5 Andralagar som innehållerbestämmelser om att markkan tasövermed tvångär tillexempel

anläggningslagen (1973:1149),fastighetsbildningslagen (1970:988),lagen(1995:1649)om byggande av järnväg(1995:1649), ledningsrättslagen (1973:1144),kulturmiljölagen (1988:950), miljöbalken,plan- ochbygglagen (2010:900), väglagen(1971:948)med flera. Se även SOU2007:29, s. 40–63och prop.2009/10:162, s. 43–44.

6 Det är iregel regeringen som beslutarom tillstånd tillexpropriation.Den somansöker om

expropriation harsedan ettår påsig attlämna en stämningsansökantillmark- och miljödomstolen medmeddelandeom expropriationen tillberörda fastighetsägare. Sker inte detförfaller expropriationstillståndet.Se3 kap. 1 och 6§§ expropriationslagen.

7 Sekapitel 2. 8 Seprop.1972:109, s. 218.

Riksrevisionen 9

Bilaga

Fokus i granskningen harvarit på några särskilt utvalda myndigheters hantering av markintrång. Då viinte haft möjlighetatt göra en totalundersökning har vi valt att avgränsa granskningentill de myndighetersom har flestärenden. Det innebär att Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät), Naturvårdsverket,Trafikverket, Skogsstyrelsen ochregeringen ingår som granskningsobjekt i granskningen.9 Regeringen ingår som granskningsobjekt genomatt regeringen harett ansvar att utarbeta förslag till nya ochförändradelagar ommarkintrång.Vi harinte granskat rena expropriationsärenden eftersom dessa inte är så vanliga. Vi harävenvalt att inkluderaLantmäteriet som granskningsobjekti granskningen, men utan att granskahanteringen av markintrångsärenden vid lantmäterimyndighet.10 Lantmäteriethar inga egnamarkintrångsärenden, men en lantmäterimyndighet kan beslutaomersättning vid olika former av markintrång i sin förrättningsverksamhet.11 Lantmäteriet tar ocksåframoch utvecklar metoder och handledningar sommyndigheter och andra kananvända sigav vid värderingen av markintrång. Samhällsförändringen har inneburitatt det blivit mer vanligtatt privata aktörer tar mark i anspråk med tvång. Till exempel kan privataaktörer tamark i anspråk med stöd av ledningsrättslagen för utbyggnad av elnät, telenätet, fjärrvärmenätetcetera. Det ärocksåvanligt att kommunertar mark i anspråk med tvång tillexempel för VA-utbyggnad med mera. Vi hardock fokuserat granskningen på statenshantering av olika former av markintrång.

1.3¶Bedömningsgrunder

Granskningens bedömningsgrunder baseras i huvudsak på riksdagensuttalandeni samband medregeringens propositionomersättning vid expropriation ochi fastighetsrättsliga frågor.12 Ett viktigtskäl bakom denersättningsreform som genomfördes 2010var att stärkaäganderätten hos fastighetsägarna. Avregeringens proposition och riksdagens uttalanden framgårävenatt lagstiftningen så långt som möjligt börvara enkel och förutsägbar samt att marknadsvärdetfortsatt ärden grundläggande utgångspunkten för hur ersättningvid expropriation och andra

9 När vi igranskningen refererar till”myndigheterna” menarviNaturvårdsverket,

Skogsstyrelsen, Svenskakraftnätoch Trafikverket. 10 En lantmäterimyndighetkan vara statlig ellerkommunal. Lantmäteriet är den statliga

lantmäterimyndigheten. Se 1§ förordningen (2009:946) med instruktionför Lantmäteriet. Det finns också40kommunalalantmäterimyndigheter som handlägger ochbeslutar i fastighetsbildningsärendeni sina respektive kommuner.

11 Besluti fastighetsbildningsärenden vidlantmäteriförrättning kan bara fattas av en

lantmäterimyndighet. Se 2 kap. 2§ fastighetsbildningslagen. 12 Prop. 2009/10:162, bet. 2009/10:CU21.rskr. 2009/10:362–363och bet. 2020/21:CU11 m.fl.

10 Riksrevisionen

Bilaga

formerav markintrång ska bestämmas. Eftersom lagen inte innehåller någon definitionav marknadsvärde har vii granskningen utgåttfrån att myndigheterna behöver vara tydliga kring vilkavärderingsmetoder man använder och hur värderingen går till. Regeringensproposition tar även upp betydelsen av att underlätta uppgörelsermellan de inblandade parterna och attsamförståndslösningar ärfördelaktiga inte enbartförparterna utan även församhället i stort.13 I granskningen utgår viäven från budgetlagens(2011:203) krav påatthög effektivitetska eftersträvas och godhushållning iakttas i statens verksamhet.14 Ersättningsreformen 2010 innebär ökade utgifter förstaten, alltannat lika.Det är därför viktigtatt regeringen följer upp att myndigheterna använderskattemedel ändamålsenligt och att de inte användermer resurserän vad som krävsföratt uppnå avsedda resultat. Idenproposition som föregickersättningsreformen, och som riksdagen ställt sig bakom, uttaladeregeringen att även om ersättningen höjs så börden fortfarande präglas av återhållsamhet eftersom förhögaersättningsnivåer kan få följdersom inte är eftersträvansvärda.15 Avregeringsformen följer att myndigheteri sin verksamhet skabeaktaallas likhet införlagen.16 I granskningen har vi utgått från attstatens hantering av ersättning vid olika formerav markintrång börvara enhetlig i de fall ersättningen har sin grund i sammaregelverk oavsett vilken myndighet som hanterarersättningsfrågan ochatt det är rimligt att det börgälla även vid frivilligaöverenskommelser. Av regeringensproposition omersättning vid expropriation framgår ävenatt likabehandling av fastighetsägare ärnågot sombör främjas.17 Myndigheter har ocksåen skyldighetatt samverka medandra myndigheter inom sitt förvaltningsområdeför att förvaltningen skabli så enhetlig och effektivsom möjligt.18

1.3.1¶Konkreta bedömningskriterier

Hanterar myndigheternaersättningen vid markintrång på ett effektivtsätt?

• Myndigheterna börha tydliga processer,rutiner eller styrdokumentför hur

ersättningen vid markintrångska handläggasoch bestämmas.

• Myndigheterna börsäkerställa att de har tillgång till tillräcklig kompetens för

att genomföravärderingen.

13 Prop.2009/10:162, s.48. 14 1 kap. 3§ budgetlagen(2011:203). 15 Prop.2009/10:162, s. 47. 16 Se1 kap. 9 § regeringsformen. 17 Prop.2009/10:162, s. 50. 18 Se8 § förvaltningslagen (2017:900).

Riksrevisionen 11

Bilaga

• Myndigheterna börbehandla fastighetsägare påett enhetligt sätt.

• Detbör inte finnasnågra stora skillnaderi hur myndigheternabestämmer

ersättningen vidmarkintrång ochhanterar möjlighetentill

förhandlingsutrymme.

Gör myndigheterna ändamålsenligaoch likvärdigabedömningar av marknadsvärdetoch övriga skador vid markintrång?

• Myndigheterna börvara tydliga medvilkavärderingsmetoder de använder.

Detbör varatydligt dokumenterat hur samtligadelar av värderingen har

genomförts.

• Metoderna bör vara uppdaterade för att avspegla aktuella förhållanden.

• Värderingen börgrundas påetablerad kunskap omhur marknadsvärdet

påverkas, i denmån det ärmöjligtoch rimligt setttill kostnaden.

• Värderingen börvara konsekvent och likvärdig. Detinnebär att den inte bör

uppvisa omotiveradeskillnader inom eller mellanmyndigheter. Skillnader

kan vara motiverade närdet behövs för att kunna väga in relevanta faktorer i

detindividuella fallet och vid olika typer av intrång.

Har regeringen och myndigheterna vidtagit lämpliga åtgärder för attsäkerställa att de statliga resurserna användskostnadseffektivt?

• Myndigheterna börfölja upp ochha god kontrollöverhur kostnaderna för ersättningen vidmarkintrång utvecklasoch på lämpligt sätt rapporteradet till regeringen.

• Regeringen bör följa uppmyndigheternas rapporteringpålämpligt sätt och

haen beredskap attefterfrågaytterligare information omnågotavvikande rapporteras. • Myndigheterna ochregeringen börskapa förutsättningar för att se tillatt resursernaanvändskostnadseffektivt.

1.4¶Metod och genomförande

Granskningen byggerpå dokumentstudier, enaktstudie, intervjuer ochskriftliga frågor. Vi harundersökt myndigheternas rutiner, riktlinjer ochandra styrdokument för den typ av ersättningsärenden som ingår i granskningen. Vi haranalyserat om det är tydligt hur myndigheterna skahantera ersättningsärendenoch vilka skillnader

12 Riksrevisionen

Bilaga

som finnsmellan myndigheterna. Utöver detta har vi gått igenomdetaljerade anvisningar förolika värderingsmetoder sombland annat Lantmäteriethartagit fram. Undersökningen av de styrandedokumenten haräven fungeratsom en referenspunktnär vihar undersökthur myndigheterna arbetar ipraktiken. Aktstudienomfattar ett urval av ärenden hosNaturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Trafikverketoch Svenska kraftnät som rör ersättning vidmarkintrång.I en första provomgånginhämtade vidokumentation från 10 ärenden per myndighet. Därefter gjordevi ett urval om80–100ärenden permyndighet. UrvaletförNaturvårdsverkets ärendenomfattar 30 naturreservat där vibegärde ut alla ersättningsärenden. Vivalde slumpmässigt5 reservatfrån vart och ettav Naturvårdsverkets6 upphandlingsområden. Urvaletutgörs av reservatsom ingår i Naturvårdsverkets ramavtalmedförhandlare ochvärderare och där detenligt webbsidan Skyddadnatur19 fanns ett reservatsbeslut daterat 2019 eller senare. UrvaletförSkogsstyrelsens ärenden ombiotopskydd utgörs av 10procent av de skogliga biotopskyddsom finns listade på webbsidan Skyddad naturmed beslutsdatum 2019–2022 (totalt448 biotopskydd). Vivalde slumpmässigt tvåbiotopskydd per län samt ettextra för de tre skogliga län med flest biotopskydd. UrvaletförSkogsstyrelsens ärenden omnekat tillstånd för avverkning i fjällnära skogbestårav 40 slumpmässigtvalda ärendenutifrån en lista över samtliga 204ärenden för perioden 2019–2022 där Skogsstyrelsenbetalat ut intrångsersättning. Eftersom ärenden om nekat tillstånd föravverkning i fjällnära skog endast förekommeri fyralän, och framförallt i två, viktade viurvalet för att få åtminstone två ärendeni de två ländär antalet ärenden är relativt få. Urvaletav ärendenfrån Trafikverket baseras påen lista översamtligaprojekt under perioden 2019–2022 som har inneburit ersättning till fastighetsägare. Vi gjorde ett slumpmässigturval av 52 projekt efter att först hasorterat dem efter länoch trafikslag föratt få en någorlunda jämn spridning. Bland dessa projektsorterade vi bort ärenden som uppenbart gälldeintrång av mindre storlek eller som vi bedömde var mindrerelevant för granskningen av någon annan anledning. Vi valde sedan slumpmässigtut upp till tre ersättningsärendenper projekt.Detslutliga urvalet av ärenden omfattar 37 projekt. Urvaletav ärendenfrån Svenska kraftnätutgår från de lednings- och stationsprojekt som vi bedömdevar i en sådanfasatt de kan omfatta ersättningsärenden från de senasteåren. Vi hämtade informationenompågående och avslutade projekt från Svenska kraftnäts webbplats. Vibad Svenska kraftnät att komplettera

19 Naturvårdsverket, ”Skyddadnatur”, hämtad2023-07-03.

Riksrevisionen 13

Bilaga

listan med antalberörda fastigheter och ersättningsärenden och baseradesedan urvalet påde fyra stations- respektive ledningsprojekt som omfattadeflest fastigheter och ersättningsärenden. Ett litet bortfall har funnits,till exempel ärendendär det visade sig attingen ersättning harbetalats ut. Vi valdeävenatt dela uppnågra ärenden på grund av att olika fastigheter medseparata värderingar och utbetalningar deladesamma ärendenummer. Det slutliga urvalet uppgick till 84 ärenden för Naturvårdsverket, 91 för Skogsstyrelsen, 93 för Trafikverketoch 80 för Svenska kraftnät. För varje ärende efterfrågade viföljande handlingar(med viss justeringberoende på myndighet):

• värdering inklusiveeventuella bilagor och underlag • eventuella invändningar frånfastighetsägare samt eventuella svar och

justeradevärderingar med anledningav det

• eventuella anteckningaroch annan informationsom behövsför attförstå hur

ersättningen har bestämts

• avtal om ersättningeller köpekontrakt med fastighetsägare.

Vi harsammanställt informationen från dessa handlingar ochgenomfört analyser som kopplar till bådedelfrågaett och två. Någraexempel handlarom hur värderingsmetoderna tillämpas, hur värderaren harmotiverat sina bedömningar och hurmyndigheterna använder schablonpåslagoch indexuppräkningar närde bestämmer ersättningen. Vi hargenomfört intervjuer medchefer och experter hos Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Trafikverket, Svenska kraftnätoch Lantmäteriet. Vi har även ställt skriftliga frågor till dessa myndigheter i fleraomgångar. Intervjuerna ochfrågorna har gett oss ytterligare informationomhur myndigheterna arbetar i praktiken,dels för attkomplettera aktstudien, delsför att fåen bredarebild som inte är begränsad till de ärenden som omfattas av aktstudien.Våra frågor till Lantmäteriethartill största del handlat omolika värderingsmetoder.20 Vihar genomfört intervjuer med Regeringskansliet och ställt skriftliga frågor om bland annatuppföljning och rapportering.Vi haräven genomförtintervjuer medLRF och Ludvig Co (tidigare LRF konsult) och andraföreträdare för fastighetsägarnasintressen.

20 Vi harävenställt frågor om värderingsmetoder till blandannat branschföreningen

EnergiföretagenSverige.

14 Riksrevisionen

Bilaga

Tvåreferenspersoner harlämnat synpunkter pågranskningsuppläggoch på ett utkast till granskningsrapport: Eric Norén,teknologie doktor i fastighetsvetenskap ochuniversitetsadjunkt vid Lunds universitet ochMarc Landeman,juris doktoroch universitetslektor icivilrätt vid Uppsala universitet.Företrädare för Regeringskansliet(Justitiedepartementet,Klimat- och näringslivsdepartementet och Landsbygds- ochinfrastrukturdepartementet),Lantmäteriet, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Svenska kraftnätoch Trafikverketharfått tillfälle attfaktagranska ochi övrigt lämnasynpunkter påett utkast till granskningsrapport.

Riksrevisionen 15

Bilaga

2¶Regelverk och ersättning vid markintrång

Deflesta ersättningarvid markintrångbestäms genom frivilligaöverenskommelser, men det finns tvingandelagstiftning21 som kan användasomfrivilligaöverenskommelser inte nås.Oavsett hurersättningen bestäms ärersättningsreglerna i expropriationslagen en viktig utgångspunkt för myndigheterna.I kapitlet ges enkort och översiktlig beskrivning av ersättningen enligt expropriationslagens regler. Kapitlet innehåller även en beskrivning av processen ochregelverketför markintrång samt uppgifter om utbetald ersättning hos demyndigheter som omfattasav granskningen.

2.1¶Fastighetsägaren har rätt till full ersättning

Ersättningsreglerna i expropriationslagen utgör ide flestafallgrund för ersättningen till fastighetsägarenoavsett vilken lag som ligger till grundför tvångsåtgärden.22 Utgångspunkten i expropriationslagen äratt densom får sin mark exproprierad har rätttill fullersättning för sin ekonomiskaförlust.23 Den 1augusti 2010 träddeflera ändringar av ersättningsreglerna iexpropriationslagen i kraft.Dessa ändringar får också betydelse för annan lagstiftning somhänvisar till expropriationslagennär det gäller ersättningvid markintrång. Denstörsta förändringen innebär att ersättningen ska justerasmed ett schablonmässigtpåslag om25 procent av marknadsvärdet.24 Syftetmed påslaget är attstärka äganderättengenom attminska risken föratt fastighetsägare underkompenseras.25 Fastighetsägaren ska blikompenserad för eventuell skada utöver marknadsvärdesförlusten somuppstår till följd av expropriationen.26 Schablonpåslaget skainteläggas på ersättning för sådan övrig skada (även kallad annanersättning). I första hand börden somtar mark i anspråk sträva efter attnåfrivilligaöverenskommelser med berörda fastighetsägare. Det villsäga tankenäratt ersättningen vid expropriation och liknandetvångsåtgärderska bestämmas utanför domstol. Möjligheten till frivillig uppgörelsebör därför först undersökasinnan expropriation

21 Medtvingande lagstiftningmenar vi de möjligheter somfinns att tamarki anspråkmed

tvångmed stöd av lag. 22 Prop. 2009/10:162, s. 40–44. 23 Av2 kap. 15 § regeringsformen framgår även attden somgenom expropriationeller något

annat sådantförfogande tvingas avståsin egendomskavaratillförsäkrad fullersättningför förlusten.

24 Se 4 kap. 1§ expropriationslagen. 25 Prop. 2009/10/162,s.40–54 och 65–68, bet. 2009/10:CU21, rskr.2009/10:362. 26 Se 4 kap. 1§ expropriationslagen.

16 Riksrevisionen

Bilaga

tillgrips.27Om markåtkomsten sker med stödav lagstiftningsom hänvisar till expropriationslagensersättningsregler är detvanligt attdessa tillämpas ävenvid frivilliga överenskommelser.Frivilliga överenskommelserblirresultatet i de allra flestafall. Utredningen om expropriationsersättning bedömde2007att ungefär 95–99 procent avfallen var frivilligaöverenskommelser. Utredningen konstaterade samtidigtatt frivilligheteninte var förutsättningslöseftersom det finns tvingande lagstiftning att ta till om man intenår någonfrivillig överenskommelse.28

2.2¶Expropriationslagen reglerar inte i detalj hur värderingen ska genomföras

Utgångspunkteni expropriationslagen är att den somfår sin mark exproprierad har rätt till full ersättning för sin ekonomiska förlust. Ersättningenlämnas i form av löseskilling,intrångsersättning och ersättning för annan skada.Löseskilling är den ersättningsom utgår när enhel fastighet löses in. Intrångsersättning utgår när en del av en fastighetlöses ineller tas i anspråk eller om rådigheten över fastigheten inskränkspånågot sätt utan attfastigheten byter ägare. Dessa delar av ersättningen skamotsvara fastighetens marknadsvärde ellermarknadsvärdeminskning. Marknadsvärde är det prissom fastigheten sannolikt skulle få viden försäljning underförhållandensom inte är påverkadeav tvångsåtgärden medan marknadsvärdesminskning ärskillnaden imarknadsvärde före och efter tvångsåtgärden. Ersättning förannan skadautgår om det uppkommitnågon övrig skada för ägaren i samband med expropriationeneller intrånget.29 Expropriationslagen innehåller intenågon definition av begreppet marknadsvärde. Detanges inteheller vilkavärderingsmetoder som ska tillämpasutan det har överlämnats till respektive myndighetoch rättstillämpningen. I förarbetena nämns tre möjliga värderingsmetoder, som varoch en ger utrymme för ganskastora variationeri utförandet:

• Ortsprismetoden utgår frånen ortsprisanalysdär värderingen baseras på

liknande objekt som tidigare sålts i området.

• Avkastningsmetoden innebär attframtida intäkter och kostnader diskonteras

till nuvärde med enkalkylränta. • Produktionskostnadsmetoden innebär beräkning av kostnaden för att uppföra enmotsvarande byggnad eller anläggning.

27 Prop.1972:109,s. 218,SOU 2007:29, s. 30,SOU 2008:99, s. 71.Seäven 2 kap. 12§

expropriationslagen därdet framgåratt expropriationstillstånd inte ska meddelasom ändamålet lämpligenbör tillgodosespåannat sätt.

28 SOU 2007:29, s. 138–139. 29 Se4 kap. 1 § expropriationslagen.

Riksrevisionen 17

Bilaga

I förarbetena framgår att ortsprismetoden är ettnaturligt val i de fall det finns lämplig statistik att utgå ifrån,men att valet behöver styras av omständigheternai det enskilda fallet.30 Avkastningsmetoden kanförstås som ett samlingsbegreppsom rymmer ett antal specifika metoder för avkastningsbaserade värderingarvid olika typer av intrång. Produktionskostnadsmetoden förekommerendast ienstaka fall i de ärenden som ingår i vår aktstudie.

2.3¶Markintrång hos de myndigheter som omfattas av granskningen

De myndighetersom omfattas av granskningentar mark ianspråk av olika skäl och med stödav olika lagstiftning. Markintrång vid Trafikverketoch Svenskakraftnät är en del av processen förinvesteringar i infrastruktur medan markintrång vid Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen följer av myndighetsbeslut enligt miljöbalken eller skogsvårdslagen (1979:429).

2.3.1¶Markintrång vid Trafikverket och Svenska kraftnät

Trafikverkets process för markåtkomst ochersättning ären del av Trafikverkets huvudprocess för att genomföra åtgärder på väg- ellerjärnvägar.31 Inom huvudprocessen är också arbetet med planläggning beskrivet.Planläggning regleras i väglagen och lagen om byggandeav järnväg. I arbetet med att genomföra en investeringsåtgärd tar Trafikverket framenvägplan eller järnvägsplan vilka ger Trafikverket rättatt bygga vägen eller järnvägensamt markåtkomst efterdetatt planen har fått lagakraft. För en väg sker markåtkomstengenom att Trafikverket tar mark eller annat utrymme förenväg i anspråk medstöd av en fastställd vägplan varvid vägrätt (enslags nyttjanderätt) uppkommer, vilkenger direkt åtkomst till marken. För en järnväg innebär järnvägsplanen i ställeten rätt attlösa in marken vid en mark- ochmiljödomstol.32 Trafikverketkan också fååtkomst till mark för järnvägsändamål genom fastighetsregleringvid en lantmäteriförrättning.33 Regleringen kan ske med stöd av överenskommelse med fastighetsägaren eller vanligare, genom besluti förrättningen utanatt någonöverenskommelse finns.34

30 Prop. 1971:122,s.172. 31 Trafikverket,Väg ellerjärnvägpåminmark– Hur får jagersättning?, 2020. 32 Se 14a,30, 31 och 55§§väglagenoch 2 kap. 1, 4kap.1 § och 5 §§ lagenom byggande av

järnväg. Se ävenTrafikverket, Markåtkomst, 2015. 33 Se 5 kap. 5och 8b §§ fastighetsbildningslagen. 34 Omen fastighetsägarebegär detkan Trafikverketdockbliskyldig attlösainmarkför

järnvägsändamål. Se 4 kap. 2 och 2 a§§ lagen om byggande av järnväg.Seockså5 kap. 5§

fastighetsbildningslagen. Det finnsäven en motsvarande skyldigheti väglageni de fall vägrätt

inte uppkommiteller ersättningför vägrätt inteutgått. Se 55 a§ väglagen.

18 Riksrevisionen

Bilaga

En fastighetsägare harrätt till ersättning enligt expropriationslagens reglerenligt både väglagen och lagen ombyggande av järnväg.35 Trafikverket strävar efter att nå frivilligaöverenskommelser med fastighetsägaren ombåde ersättning och markåtkomst. I de fall en vägplan har upprättatsomfattar överenskommelsen bara ersättningen för intrånget(vägrätt). I de fall Trafikverket intenårnågon frivillig överenskommelse omersättning förvägrätt bestäms ersättningen i mark- och miljödomstolen.36 I järnvägsfalletbestäms ersättningen inom ramen för lantmäteriförrättning, antingen medstöd av överenskommelse med fastighetsägaren eller genom beslututan överenskommelse. Om Trafikverket begärtåtkomsttillmarken genom inlösenvid mark- ochmiljödomstol beslutardomstolen om ersättningen. InomSvenska kraftnätär markåtkomstprocessen endel av processen för investeringar istamnätet (transmissionsnätet för el).37 För att Svenska kraftnät ska kunna göra investeringar i transmissionsnätet,till exempelbygga enny kraftledning,krävs förutom koncession och vissa andra tillståndtillträde tillberörda fastigheter. Normalt får Svenska kraftnät tillträdetillberörda fastighetergenom att tecknaett markupplåtelseavtal medfastighetsägarna. I samband medatt ett markupplåtelseavtaltecknas erbjuder Svenskakraftnät även en överenskommelse omintrångsersättning.Markupplåtelseavtalet ligger sedan till grund för Svenska kraftnäts ansökanom ledningsrätt och förtida tillträde hos en lantmäterimyndighet.38 En ledningsrätt ären rätt att användaannans mark för att anlägga, nyttjaoch underhålla ledningar ochuppstår, efter ansökan,genom beslutav en lantmäterimyndighet.Eftersom en ledningsrätt innebär ett intrång i fastighetsägarens äganderätt har fastighetsägaren rätttill ersättningi enlighet medexpropriationslagens regler. Lantmäterimyndighetenbeslutar omden ersättning somska utgå oavsett om någon överenskommelse har träffatsomersättningen eller inte.39 Lantmäterimyndighetens beslutkan överklagas till mark- ochmiljödomstol.40

35 Se55§ väglagen och 4 kap. 5 §lagen om byggande av järnväg. 36 Se66§ väglagen. 37 Svenskakraftnät,”Utbyggnadsprocessen”,hämtad2023-07-03. 38 Se25a § ledningsrättslagen.Se även e-post frånSvenskakraftnät, 2023-10-11. 39 Deöverenskommelsersom träffatsoch presenteratsför lantmäterimyndigheten kan dock

liggatillgrund för lantmäterimyndighetensersättningsbeslut.Se e-post frånLantmäteriet, 2023-10-11.

40 Se1,2,5,12, 13,15, 22 och28§§ ledningsrättslagen.Seäven Lantmäteriet,”Ledningsrätt”,

hämtad2023-09-20.

Riksrevisionen 19

Bilaga

I de fall en lantmäterimyndighet bestämmer ersättningenvid markintrång sker det i en lantmäteriförrättning. I fjärdekapitletfastighetsbildningslagen finns regler för hur processen vid enlantmäteriförrättning ska gåtill. En viktig del i processen för en lantmäteriförrättning är den så kallade officialprincipen.41 Principeninnebär att lantmäterimyndigheten ska se till attärendet blir ordentligt utrett och därefter bestämma vilken ersättning som bör utgå.42

2.3.2¶Markintrång hos Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen hanterarärenden som rör markintrång och ersättning vid områdesskyddför naturreservatoch biotopskyddsamt, i Skogsstyrelsens fall,nekat avverkningstillstånd i fjällnäraskog. Naturreservatoch biotopskydd beslutas medstödav miljöbalken. Beslut om både naturreservat och biotopskydd innebär ett ingrepp iäganderätten och ger därförrätt till ersättning enligt expropriationslagens regler. Ersättningen betalasav staten.43 Det är länsstyrelsernasom utreder ochbeslutar omatt inrättaett nytt eller att förändra ett befintligt naturreservat.44 Naturvårdsverket har dock det centrala ansvaret förområdesskydd i formav naturreservat och ansvarar ocksåför det statliga anslagetför att bilda naturreservat.45 Det innebär att länsstyrelsernas förslag alltid måste godkännas av Naturvårdsverket.46 När Naturvårdsverketgodkänt länsstyrelsensförslag tillett nytt eller förändrat naturreservat anlitar länsstyrelsen en av Naturvårdsverket upphandlad konsult. Konsulten värderarhur marknadsvärdet för berörda fastigheter påverkas av det föreslagna reservatet. Ersättningen bestämssedanefter en förhandling mellan staten och fastighetsägaren och regleras iett avtal eller enöverenskommelse.47

41 Se 4 kap. 25 §fastighetsbildningslagen där detframgåratt lantmäterimyndigheten skautreda

förutsättningarna för fastighetsbildningen.Se även 23 §förvaltningslagen därdet framgår att

en myndighet ska se till attettärendeblir utrett iden omfattningsom dess beskaffenhet kräver.

42 Möte med Lantmäteriet 2022-09-19; Lantmäteriet, svar på frågor viae-post,2023-04-18. 43 Se 7 kap. 4, 5, 6och 11§§och 31 kap. 4 och 7§§miljöbalken. Det finnsytterligare

områdesskydd som beslutasmed stöd av miljöbalken mennaturreservatoch biotopskydd är de vanligastesom berättigartillersättning enligtexpropriationslagens regler.

44 Se 7 kap. 4§ miljöbalken.Även kommuner kan besluta om naturreservat. 45 Se 2 §förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. och

regeringsbeslut M2022/02369(delvis). 46 Naturvårdsverket,Såbildasnaturreservat, 2018; Naturvårdsverket,Processbeskrivning för

förhandlar- och värderarkonsulter vidområdesskydd, 2023;Naturvårdsverket, ”Processatt bilda naturreservat”,hämtad2023-07-03.

47 Se 34§ förordningen om områdesskydd enligtmiljöbalken m.m.

20 Riksrevisionen

Bilaga

Oftast tecknas överenskommelseom intrångsersättning,men ibland tecknas köpekontrakt.48 Ävenbytesaffärer kan förekomma.49 Näralla eller merpartenav berörda fastigheter har färdiga ersättningsavtal, fattar länsstyrelsen beslut om naturreservatet. Länsstyrelsen kan fatta beslutom naturreservatutan medgivande från fastighetsägare.50 Defastighetsägare som inte tecknatavtal om ersättning innanlänsstyrelsens beslut kanstämma staten imarkochmiljödomstolen för attfå ersättningsfrågan prövad.Det måste skeinomett år från detatt länsstyrelsens beslut omnaturreservat fått lagakraft.51 Skogsstyrelsenansvarar för ochbeslutar ombiotopskyddinomområden som omfattas av skogsvårdslagen.52 Det är Skogsstyrelsen som utreder och avgränsar ett biotopskyddsområde i skog, men fastighetsägaren skainformeras ochhar möjlighetatt delta vid avgränsningen.53 Näravgränsningen ärklar värderarSkogsstyrelsen området ochskickar värderingen till fastighetsägaren försynpunkter.54 Skogsstyrelsens beslut om biotopskydd ger ägarenav skogsmarken rätt till ersättningi enlighet med expropriationslagens regler.55 Skogsstyrelsen skadock alltid försökanå enöverenskommelse omersättningen med fastighetsägaren.56 När Skogsstyrelsenoch fastighetsägaren äröverensomersättningentar Skogsstyrelsen fram en skriftlig överenskommelse somundertecknasav bådaparter. Skogsstyrelsen fattar beslut om biotopskyddsområde näröverenskommelsen är undertecknad. Skogsstyrelsen kandock fatta beslut om biotopskyddävenomdet inte finns någon överenskommelsemed fastighetsägaren. Under förutsättning att fastighetsägareninteöverklagar beslutethos mark- och miljödomstolen ska

48 Naturvårdsverkethanterarköpavmarkför att inrätta ett naturreservatsomett civilrättsligt

avtalenligt jordabalkensregler varför någon ersättningenligt expropriationslagensregler inte

utgår. En fastighetsägarekan dock begära attfåfastigheten inlöst om ettbeslut om naturreservat innebär enallvarlig inskränkning i äganderätten. Se 31 kap. 8 § miljöbalken.

49 Naturvårdsverket,Såbildasnaturreservat, 2018; Naturvårdsverket, Processbeskrivning för

förhandlar- ochvärderarkonsulter vid områdesskydd, version 2023-04-26;Naturvårdsverket, ”Process attbilda naturreservat”,hämtad2023-07-03.

50 Länsstyrelsensbeslutkan överklagastillregeringen. Se 18 kap. 1§ miljöbalken. 51 Se31kap. 13 §miljöbalken. Om länsstyrelsensbeslutomnaturreservathar överklagatstill

regeringen vinner beslutetlaga kraftpådagen förregeringsbeslutet. I annatfallvinner beslutet lagakraft treveckor efterdet att beslutet delgivitsallafastighets- och sakägare. Se Naturvårdsverket,”Process att bildanaturreservat”, hämtad 2023-07-03.

52 Se7 kap. 11 § miljöbalkenoch 2och 6 §§förordningen omområdesskydd enligt miljöbalken

m.m. 53 Innan Skogsstyrelsenfattarbeslut om biotopskyddsområdeska fastighetsägaren ha fått

möjlighetatt yttrasig. Se 24 § förordningen om områdesskyddenligt miljöbalken m.m. 54 Skogsstyrelsen,”Så gårdet tillatt skyddaskog”, hämtad2023-07-03. 55 Se31kap. 4 och 7§§ miljöbalken. 56 Se34§ förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

Riksrevisionen 21

Bilaga

Skogsstyrelsen betala utersättningen inomen månad.Defastighetsägare sominte kommit överensomersättningen innan Skogsstyrelsens beslut kanstämma stateni mark- och miljödomstolenför attfå ersättningsfrågan prövad.Det måsteske inom ett årfrån det attSkogsstyrelsensbeslut ombiotopskydd fått laga kraft.57 Skogsstyrelsen hanterar även ärendensom rör intrångsersättningvid beslut om nekat avverkningstillstånd för fjällnäraskog.58 Skogsägare ifjällnäraskog behöver ansöka omtillstånd föratt avverka sin skog.Skogsstyrelsen kan nekatillstånd till avverkning påhela eller delar av den ansökta arealen. Skogsstyrelsen meddelar detta i ettbeslut. Beroende påskälet till attskogsägaren får avslagpåsin ansökan kan skogsägaren harätt till ersättning ienlighet med expropriationslagens regler.59

2.4¶Utbetald ersättning hos de myndigheter som omfattas av granskningen

Staten betalar varjeår ut stora belopp i ersättningar till fastighetsägare förolika former av markintrång. Riksrevisionen hari tidigare granskninguppskattat utgiften tillcirka 1 miljard kronor perår för åren 2002–2004.60 Utredningen om expropriationsersättning uppskattade2008 den samlade utgiftentilldrygt 1,5 miljarder kronor per år (det framgår inte vilkaår).Utredningen uppskattade ocksåatt utgifterna skulle ökamed omkring30procent tillföljd av de nya ersättningsregler som gällersedan 2010.61 Det finns inte någon sammanfattandeinformation omhur stora de statliga utgifterna äridag. Vi hardock uppskattat de statliga utgifternatill i genomsnitt 2 miljarder kronor per årde senaste femårenför de myndighetersom vi vet betalar ut stora belopp i ersättningtill fastighetsägare.En stor del av dessautgifter handlar om ambitionshöjningarinom naturvården samt ökade utgifter kopplade till nekade avverkningstillstånd förfjällnära skog.62 Tabell1 visar ersättningen somde myndigheter som ingåri granskningen har betalatut 2019–2022.

57 Se 21kap. 1 § och31kap. 13 §miljöbalken. Se ävenSkogsstyrelsen, ”Så går dettillatt skydda

skog”, hämtad 2023-07-03. 58 Skogsstyrelsen, ”Avverkning ifjällnäraskog”,hämtad2023-07-03. 59 Se 15, 18,18b och19 §§skogsvårdslagen. 60 Riksrevisionen, Marklösen Finnsförutsättningar förrättersättning?, 2005. 61 SOU 2008:99, s.389 och prop.2009/10:162, s. 85. 62 Vår uppskattningbygger på en framskrivning avuppgifter från SOU2008:99 ochprop.

2009/10:162 samtuppgifter från årsredovisningar ochinvesteringsplaner för Naturvårdsverket,Skogsstyrelsen, Svenska kraftnät ochTrafikverketför åren 2019–2022.

22 Riksrevisionen

Bilaga

Tabell 1 Ersättningtill fastighetsägare per myndighet och år,miljoner kronor

biotopskydd Skogsstyrelsen, 23 75 250 nekad avverkning Trafikverket 282 381 357 341 Svenska kraftnät 30 6 11 68

Källa: Naturvårdsverketsoch Skogsstyrelsens årsredovisningar,Skogsstyrelsens statistikdatabas samt uppgiftervia e-post från Trafikverket och Svenskakraftnät. Anm.: Naturvårdsverketsersättningar tillfastighetsägare i sammanställningenomfattar intrångsersättning ochförvärv av marki samband med områdesskydd.Skogsstyrelsens ersättningar omfattar endast intrångsersättning.

Naturvårdsverket ärden av myndigheterna somhar betalat utden största sammanlagda ersättningen. Beloppet kommerdock att varalägre 2023 pågrund av minskadeanslag förskydd av värdefull natur.63 Svenska kraftnät har betalat ut mindresammanlagd ersättning än övrigamyndigheter.De senasteåren har dock investeringarna ökat ochdet finnsidag fler pågående projektän tidigare.64 Ersättningarna betalas ut i samband med koncessionsbeslut, vilket är iett senare skede i projekten, ochdet finns därför en viss eftersläpning. Enligt Svenskakraftnät kommer utbetalningarna att öka underde kommande åren.65

63 Prop.2022/23:1, bet. 2022/23:MJU1,rskr. 2022/23:97. 64 Mötemed Svenskakraftnät, 2022-09-20. 65 E-postfrånSvenska kraftnät,2023-10-11.

Riksrevisionen 23

Bilaga

3¶Myndigheternas hantering av ersättningen vid markintrång har fokus på effektivitet

I detta kapitel behandlar videlfrågan om huruvidamyndigheterna hanterar ersättningen vid markintrångpå ett effektivtsätt.66 Demyndigheterd h som omfattasf av granskningensk d lfdelfrågahhanterar istor utsträckningk ersättningenviddmarkintrångk på etteffektivtff k sättinom respektivek myndighet.d h Myndigheternad h hhari dde flflestaf ll dfall tydligal processer,rutiner ellerll andrad styrdokumentd k f hför hurersättningsfrågorf skak h dhandläggasl ochh ersättningenbbestämmas. Handd lläggning ochh värderingd ärsepareraded ffrån varandrad ochh ffleral av myndigheternad h hhar numerakkrav på attdde värderingard somupprättasskak varaskriftligak f l ellerll fföljal vissa mallllar. Jämfört med Riksrevisionens tidigare granskning från 2005har det också blivitnågot vanligare att myndigheterna anlitar externa konsulter som utför värderingen med fastighetsägaren. Riksrevisionen har i tidigare granskningkonstaterat att myndigheterna behandlade fastighetsägare olika både när det gällerersättningför ombudskostnader och i frågan om förhandlingsutrymme67 föratt nå frivilliga överenskommelserom ersättning. Myndigheternad h h fhar fortfarandef d olikal k principerfförom dde ersätter ombudskostnader.b d k d .Däremot hhar mynd hdigheternas praxisnärddetgällerll fförh dhandlingsl utrymme fför attnå ffrivilligall överenskommelserk l närmat sig varandra.d . Samtliga myndigheter harnumera en merrestriktiv syn på möjligheten till förhandlingsutrymme. Trots att de flesta ärenden resulterar i frivilliga överenskommelser tillämpar myndigheterna i de flestafall ersättningsreglerna i expropriationslagen föratt bestämma ersättningen. Det finns dockvissa skillnaderi hur myndigheterna bestämmer olika delar av ersättningen.

66 Demyndigheter som omfattasavdelfrågan är Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen,Svenska

kraftnätoch Trafikverket. 67 Medförhandlingsutrymmemenar vi,liksomRiksrevisionenstidigaregranskning, att

myndigheten göravsteg fråndet värdesom denvalda värderingsmetodenger föratt nåen överenskommelse om ersättningenmed fastighetsägaren.

24 Riksrevisionen

Bilaga

3.1¶Myndigheterna arbetar utifrån bestämda processer och rutiner

Samtliga myndigheterarbetar processorienterat utifrån en bestämd process och/ellerrutin. Det finns storalikheter ihur processen serut mellan de olika myndigheterna, trots attprocessen till vissdel styrsav vilken typ av markintrång det handlar omoch de lagar som omgärdar det. Detkan dock variera mellan myndigheterna hur formaliserad processen är. Vissa myndigheter har tagit fram beslutade riktlinjermedan andra jobbarefter mer levandedokument i formav handböcker med mera. Trafikverkets ochSvenska kraftnäts processer för markåtkomst är en delav processerna för väg- ochjärnvägsinvesteringar samt investeringari stamnätet. Båda myndigheterna har beslutatomriktlinjer och rutinermed syfte att ge förutsättningarför att fastighetsägare skabehandlaslika.68 ÄvenSkogsstyrelsen och Naturvårdsverketarbetar processorienterat med ärenden som rörintrång och ersättning vid områdesskydd samt,i Skogsstyrelsens fall, ersättning vidnekat avverkningstillstånd i fjällnära skog. Skogsstyrelsenhar tagit fram rutiner, policyer,anvisningar och IT-stöd föratt hanteraärenden om intrång ochersättning. I Skogsstyrelsens handbokför bildande av områdesskydd finnsbeskrivet på ett övergripandeplan hur en värdering skagenomföras och handläggas.Skogsstyrelsen genomförocksåårliga värderingskonferenser där gemensammaprinciper diskuteras. I nulägetfinns dock ingen rutin eller annat styrande dokumentsom reglerar själva värderingen, men tanken äratt man ska ta fram en sådan.69 Naturvårdsverket har en processbeskrivningsom blandannat innehåller rutiner för förhandlareoch värderare.Rutinerna fokuserar på de formella aspekterna av hanteringen och områdesskyddsprocessen.70

68 Trafikverket,Markförhandling; Trafikverket,Markåtkomst, 2015;Trafikverket,Värdering,

förhandling ochträffa avtal, 2018; Svenskakraftnät,Ersättningsprinciperför markåtkomst i ledningsprojekt, 2022.

69 Mötemed Skogsstyrelsen, 2022-09-15 och Skogsstyrelsen,svarpåfrågorvia e-post,

2023-05-12. 70 Naturvårdsverket,Processbeskrivningför förhandlar- och värderarkonsultervid områdesskydd,

2023.

Riksrevisionen 25

Bilaga

3.1.1¶Förhandling och värdering är skilda från varandra

Myndigheternas processer och rutinerinnebär att handläggningen av markintrångsärenden normalt involverar flerapersoner. Framför allt är förhandling och värderingskilda från varandra. Av Trafikverketsbeslutade riktlinjer framgår bland annat att handläggningen i ett markförhandlingsärende alltidska göras av två personer.Detvar någotsom infördes efter Riksrevisionens tidigare granskningoch innebär att enperson förhandlar med fastighetsägaren medan en annan person hanterarsjälva värderingen. Om denbedömda ersättningen understiger10prisbasbelopp (inklusiveschablonpåslaget) ärdet docktillräckligt att tillämpa kontrasignering. Den som kontrasignerar gör då enskälighetsbedömning av ersättningen ochmåste därför ha kännedom om innehålleti värderingen.71 Inom Skogsstyrelsensköter denegna personalenbåde värdering och kontakter med fastighetsägaren. Däremot fårinte samma personutföra bådadessa moment. Av Skogsstyrelsenshandbok för bildande av områdesskydd framgåratt värdering ska görasskiltfrån handläggningen i ett områdesskyddsärende. Värderaren har därför normalt inte någon kontaktmed fastighetsägaren utan den kontakten sköts av områdesskyddshandläggaren. I de fall fastighetsägaren lämnar synpunkter på gjord värdering är det värderarensom tarställning till dessa samtformulerar svar som handläggaren förmedlar till fastighetsägaren. Vid behovtar värderaren fram en nyvärdering.72 Svenska kraftnät anlitar externa konsulter föratt utföravärderingen. Förhandlingar med fastighetsägare utförs av egen personal ellermed hjälp av konsulter.I varje investeringsprojekt finns endelprojektledare för markåtkomstsom ansvarar för ansökan om ledningsrätt, ersättningar för markintrång, köp av fastigheter samt ersättning förmiljö- och företagsskada iinvesteringsprojekt. Delprojektledaren initierar i de flesta fallen värdering av intrånget isamband med ansökan om ledningsrätt. Vid köpav stationsmark ochbostäder initieras en värderingnär Svenska kraftnät vethur stor areal som krävs ochdetfinns en muntlig överenskommelse om attvärdera marken med ägaren.73

71 Möte med Trafikverket, 2022-09-21; Trafikverket,Värdering, förhandling och träffaavtal, 2018;

Trafikverket, svar på frågor via e-post,2023-05-08. 72 Skogsstyrelsenshandbokför bildandeavområdesskydd. 73 Möte med Svenskakraftnät,2022-09-20;Svenska kraftnät,svar påfrågorvia e-post,

2023-05-09;e-post från Svenskakraftnät,2023-10-11.

26 Riksrevisionen

Bilaga

Svenska kraftnät skickarut avtal medtillhörande värdering för attförsöka komma överens med så många berörda fastighetsägare som möjligt. Inkomnaunderskrivna avtal granskas sedanav delprojektledare markåtkomst,projektledare samt ansvarig enhetschef innanutbetalning av ersättning sker. Om Svenska kraftnäthar ansökt omledningsrättbeslutar enlantmäterimyndighet om denslutligaersättningen. Det gäller oavsettomSvenska kraftnät tecknat frivilligaöverenskommelsermed fastighetsägarnaeller inte. Frivilliga överenskommelser kan dockligga till grund för lantmäterimyndighetens beslut.Köp av stationsmark och bostäder sker ofta på frivilliggrund. Om köp av stationsmark inte kangenomföras på frivilliggrund finns möjlighetatt ansöka om ledningsrättför ett stationsområde, däremot inte för bostadshus.74 InomNaturvårdsverket svarar separataupphandlade konsulter förbåde värdering ochförhandling med fastighetsägare vid inrättandeav områdesskydd.75

3.1.2¶Det är vanligt att myndigheterna anlitar externa konsulter för värderingen

Myndigheterna användersigav bådeinterna och upphandlade värderare. Vid upphandlingarna ställer myndigheternavissa krav på värderarnas kompetensoch beskriver ganska utförligthur värderingarna ska genomföras.Allamyndigheterna harnågon form av rutiner förhur värderingarna skakontrolleras,dock inte alltid pådetaljnivå. Naturvårdsverket använderenbart externa värderare. Ramavtalet förvärderare beskriver vilkametoder som ska användas för värderingen och anger att leverantörenska erbjuda personalsom hartillräcklig kompetens ocherfarenhet för ändamålet. Värderarnaskaockså hålla sig uppdateradeom prisbilden på lantbruksfastigheter och ha tillgång till ettortsprismaterial, då detta bedöms vara en förutsättningföratt kunna utföra uppdraget.76 Naturvårdsverket har inte någraskriftliga rutiner eller styrdokumentnär det gäller hursjälva värderingen ska utföras och vad denskainnehålla. Anledningenär att värderarnaska vara fristående och oberoende. Detfinnsdock riktlinjer i ramavtalet som värderarna måstefölja avseende vad envärdering ska omfatta.77 Bland annat

74 Svenskakraftnät,svarpåfrågorvia e-post,2023-05-09och e-post från Lantmäteriet,

2023-10-10. 75 Mötemed Naturvårdsverket, 2022-09-13 ochNaturvårdsverket, Processbeskrivning för

förhandlar- ochvärderarkonsulter vid områdesskydd, 2023. 76 Naturvårdsverket, Ramavtal– värderingsuppdragm.m. vid skyddav värdefullnatur. 77 Naturvårdsverket, svar på frågor viae-post,2023-05-05.

Riksrevisionen 27

Bilaga

ska värderingen dokumenterasi ettvärdeutlåtande (köp) alternativt en ersättningsutredning (intrång). Värdeutlåtande respektiveersättningsutredning ska även innehålla vissa rubriker (ellervarianter av dessa).78 Naturvårdsverketslantmätare granskar alla värderingaroch begär vid behov rättningar, förtydligandenoch kompletteringar av värderaren. Det finns inga nedtecknade generella riktlinjer för granskningen,men lantmätarnahar möjlighet att ta upp en värderingi sittärende förgemensam diskussionpåveckomöten.79 Om värderingarna skiljer sigåt mellanolika värderareställer Naturvårdsverket krav på att värderarnasamordnar sig. I vissa specifika frågorharNaturvårdsverket låtit värderarna gemensamtta fram”riktlinjer”för hurnågot skavärderas, till exempel brandskadad skog, sjöfågeljakt, etcetera.80 Skogsstyrelsen går motatt oftare användaexterna värderare, men de flesta värderingar genomförs dock fortfarandeinternt påSkogsstyrelsen. Skogsstyrelsen har dock vidtvåtillfällen upphandlat externa värderingsföretaggenom ett offentligt upphandlingsförfarande. I upphandlingenspecificerade Skogsstyrelsen krav på utbildning och detfanns kravpå erfarenhet av liknande arbetsuppgifter.81 Skogsstyrelsen granskarbåde internaoch externa värderingar påsamma sätt. Den som handlägger ett ärende har alltidett ansvar att göraen rimlighetsbedömning av aktuell värdering. Det innebär att handläggarenkontrolleraratt rätt ingångsvärden använts, exempelvisarealuppgifter, samt bedömer om de priser som använts verkar rimliga i jämförelsemed andravärderingar med ungefärlikartade förhållanden.82 Vid Trafikverketkan värderingen göras av Trafikverketsegen personal eller upphandlas. Trafikverkethar ramavtal med fleravärderingsföretag och detär också relativt vanligt att värderingar upphandlas.83 Detnoteras dockinte i systemet om värderingen skett med egenpersonal eller upphandlats, så någonuppgift om fördelningenär inte möjlig att tafram. Trafikverkets riktlinjer förhur värderingen ska genomförasgälleroavsett om värderarenärintern eller har upphandlats externt. Av riktlinjerna framgår bland annatatt det alltid skaupprättasen skriftlig

78 Naturvårdsverket, Ramavtal –värderingsuppdrag m.m.vid skydd avvärdefull natur. 79 Naturvårdsverket, svar på frågor via e-post,2023-05-05. 80 Möte med Naturvårdsverket, 2022-09-13. 81 Möte med Skogsstyrelsen, 2022-09-15och Skogsstyrelsen,svar påfrågorvia e-post,

2023-05-12. 82 Skogsstyrelsenshandbokför bildandeavområdesskydd. 83 Trafikverkets ramavtal innehåller kravpåupphandlade värderares kompetens ochutbildning.

Det finns ocksåkrav på attvärderaren skaha god lokalkännedomoch förmåga attåtasig uppdrag genomtillräckligt antalkonsulter. See-post från Trafikverket, 2023-08-29.

28 Riksrevisionen

Bilaga

värdering iett markförhandlingsärende. Även det avtal som Trafikverket ingår med fastighetsägarenska vara skriftligt.84 Svenska kraftnät har ett ramavtalför intrångsvärdering enligt de värderingsmetoder somSvenska kraftnät använder,men genomförävenseparata upphandlingar.Det finnsäven ett ramavtal förvärdering av företags- och miljöskada. Ramavtalenställer krav på värderarnasutbildningoch erfarenhet. Svenska kraftnätgranskar att upprättadevärderingsprotokoll- ochutlåtanden stämmeröverens med Svenska kraftnätsgrundläggande ersättningsprinciper. I granskningen kontrollerar Svenska kraftnätatt rätt metodhar använts samt att schablonpåslag ochfrivillighetsbonus85 stämmer. Granskningen genomförs av delprojektledare ochbehörig chef som också signerar markupplåtelseavtal med mera.86

3.2¶Myndigheterna hanterar fastighetsägare olika i vissa fall

Myndigheterna hanterar fastighetsägare olika ivissa fall. Det gällerommyndigheternaersätter fastighetsägares ombudskostnader ellerinte. Myndigheterna har inte någonskyldighet att ersättafastighetsägares ombudskostnadervid förhandling omfrivilliga överenskommelser.Men dåmarkintrång innebär att myndigheten ofta harett kunskapsövertag gentemot fastighetsägaren harflera av myndigheterna tagit framprinciperoch rutiner för hanteringenav ombudskostnader. Det varierardock mellande olika myndigheterna i vilken utsträckning fastighetsägarna utnyttjar möjlighetenatt anlita ombud påstatensbekostnad.87

3.2.1¶Myndigheterna har olika principer för om de ersätter ombudskostnader

Naturvårdsverket,Svenska kraftnätoch Trafikverket erbjuder under vissa förutsättningarmarkägare ersättning för ombudskostnader.Naturvårdsverket

84 Mötemed Trafikverket, 2022-09-21 och Trafikverket,Värdering, förhandling ochträffa avtal,

2018. 85 Seavsnitt3.4.3. 86 Svenskakraftnät,svarpåfrågorvia e-post,2023-05-09. 87 Myndigheternadefinierarsom regelersättning för ombudskostnadersom denersättningen

fastighetsägare kan beviljas föratt anlitaett ombudsom stöd iförhandlingsprocessen till exempelföratt granska myndighetensvärdering. Ersättningförombudskostnader är inte sådanarättegångskostnader somen myndighet kanbliskyldig attersätta om frågan om intrångellerinlösenavgörs viden domstolsprövning. Se till exempel7 kap. 1 § expropriationslagen.Hur rättegångskostnader fördelasvid domstolsprövning ligger utanför framställningen idetta kapitel.

Riksrevisionen 29

Bilaga

uppger att även om de intehar någonskyldighet att ersätta ombudskostnader så kan det underlätta processenför bådaparter om fastighetsägarefår hjälp av ett eget ombud. I de fall Naturvårdsverketerbjuder ersättningför ombudskostnader sker det efter prövning i varje enskilt fall. Naturvårdsverket ersätter då ombudskostnader upp till ett angivetbelopp i enlighet med en i förväg upprättad kostnadsram, idag oftast 25000 kronor.Vid behovkan Naturvårdsverket komma överens omen ny kostnadsram med ettutökat belopp.Kostnadsramen fåranvändas till att låtaett ombud granska och analysera den värderingsom Naturvårdsverkets värderaretar fram, förslag till avtal och överenskommelsersamti övrigt vara ett stöd vid förhandlingen. Kostnadsramen fårinte användas för att ta fram en fullständig ny värdering.88 Naturvårdsverket betalar framför allt ersättning till privatpersoner,men det förekommer iblandatt juridiska personersom saknar erfarenhet avmarkförhandling och fastighetsvärdering fårersättning. Det ärytterst ovanligt att Naturvårdsverket nekar enprivat fastighetsägare ersättning förett ombud. Det handlar i så fallomatt ombudet saknarF-skattsedel eller intekan anses vara verksam inom denbransch som frågan gäller.89 Även Svenska kraftnät ochTrafikverket har tagitfram riktlinjer förersättning av ombudskostnader.90 Avriktlinjerna framgår att bådeSvenska kraftnätoch Trafikverket anser attdet ärrimligt att de ställersig positiva till att ersättaskäliga ombudskostnader undervissa förutsättningar. Både Trafikverketoch Svenska kraftnät upprättar i så fall en kostnadsrampåsamma sätt som Naturvårdsverket. Trafikverket ersätter ombudskostnader enbartom enfastighetsägare självuttrycker ett behov av ett ombudoch Trafikverket bedömer att ett ombudkan föra ärendet framåt. Kostnaderna för ombud skaockså stå i rimlig proportiontillintrånget. Svenska kraftnät ersätterombudskostnader för att granska förslagpå avtal och ersättningar enligt Svenska kraftnätsuppsatta rutiner.91 Om en fastighetsägare vill nyttja ombud på ettsättsom inte stämmeröverens med rutinernaså kan Svenska kraftnät neka att ståför ombudskostnader. Svenska kraftnätersätter inte heller

88 Naturvårdsverket, svar på frågor via e-post,2023-05-05;Naturvårdsverket,Processbeskrivning

för förhandlar- och värderarkonsultervid områdesskydd, 2023;Naturvårdsverket,Kostnadsramför

fastighetsägarevid anlitandeavombud, 2022. 89 Naturvårdsverket, svar på frågor via e-post,2023-05-05. 90 Svenskakraftnät,Riktlinjer för kostnadsrami samband medersättning för ombudskostnader i

anläggningsprojekt, 2018och Trafikverket,Ombudoch teknisktbiträde inom markförhandling, 2015.

91 Svenskakraftnät,Riktlinjer för kostnadsrami samband medersättning för ombudskostnader i

anläggningsprojekt, 2022.

30 Riksrevisionen

Bilaga

ombudskostnaderdär frågor ommarkåtkomst ochersättning hanteras av en lantmäterimyndighet.92 Sedan 2021 erbjuder Skogsstyrelsen intelängre ersättningförombudskostnader efter ett beslutav generaldirektören.Bakgrunden till beslutet var att myndigheten komfram till att det vartveksamtom detfanns lagliggrund föratt betala ut denna typav ersättning.Före 2021 fannsdet riktlinjersom innebar att Skogsstyrelsen normaltbetalade för2–4 timmars konsultationsgranskning. Omfattningen avgjordesav handläggare beroendepå ärendetskomplexitet.93

3.2.2¶Det varierar om fastighetsägare utnyttjar möjligheten att anlita ombud på statens bekostnad

Detvarierar en del mellanmyndigheterna om fastighetsägare begärersättningför ombudskostnader.Svenska kraftnätuppger att det brukar vara ettfåtal fastighetsägareper ledningsprojekt som vill ha ersättningför ombud. Trafikverket betalade ut ersättning för ombudskostnaderi cirka 2 procent av alla utbetalningsärenden 2021 och 2022.94 Naturvårdsverket och tidigare Skogsstyrelsen betalar/betalade ut ersättningför ombudskostnaderi relativt sett något flerärenden. För Naturvårdverket har ersättningför ombudskostnaderuppgått tilldrygt 3 miljonerkronor per år sedan 2015. Det motsvararersättning för ombudskostnader i drygt 130ärenden eller i en fjärdedel av alla beslut/avtal om markersättning (omman räknar med ett standardbelopp på 25 000 kronor per ärende).95 NärSkogsstyrelsen erbjöd ersättningför ombudskostnaderså nyttjades den uppskattningsvisi hälftenav Skogsstyrelsens ärenden.96

3.3¶Utrymmet för förhandling är begränsat och har minskat

Deärenden vi tagit del av hosde olika myndigheternaresulterar i de flesta fall i frivilligaöverenskommelser om ersättningen.Något störreutrymme för

92 Svenskakraftnät,svarpåfrågorvia e-post,2023-05-09. 93 Skogsstyrelsen,svar påfrågor viae-post,2023-05-12. 94 EnligtuppgiftfrånTrafikverketomfattade65av3 486 utbetaldaersättningarockså ersättning

förombudskostnader 2021. 2022omfattade 95 av 3 525utbetaldaersättningarockså ersättningför ombudskostnader. SeTrafikverket, svar på frågor via e-post,2023-05-08.

95 Undermotsvarandeperiod uppgickantal beslut/avtal ommarkersättning tilldrygt 500.

Se Naturvårdsverketsåterrapporteringavmedelsanvändningoch resultatför skyddoch åtgärder förvärdefullnatur 2015–2022.

96 Skogsstyrelsen,svar påfrågor viae-post,2023-05-12.

Riksrevisionen 31

Bilaga

förhandling mellanmyndigheten och fastighetsägaren är svårtatt se. Det ären skillnad jämfört med Riksrevisionens tidigaregranskning som konstaterade att myndigheterna hade olika praxis närdet gäller att tillåtaförhandlingsutrymme för att nå frivilligaöverenskommelser om ersättning.

3.3.1¶Inga stora skillnader i myndigheternas hantering av förhandlingsutrymme

Myndigheterna uppgeratt förhandlingsutrymmet föratt nå frivilliga överenskommelser med fastighetsägare omersättningenvid markintrång är begränsat. Svenska kraftnät och Skogsstyrelsenförhandlar i princip inte alls med fastighetsägarna utan det är myndighetens värdering som ligger till grund för ersättningen. Anledningenär bland annat att alla skafå samma ersättning oavsett hur duktig förhandlareman är. Kontakternamed fastighetsägarna bestårdärför framför allti att informera om den värdering som myndighetengör. Myndigheterna kan dockta hänsyn tillrelevanta synpunkter från fastighetsägarna. Exempel kan vara omdet finns uppgifter som inte framkommit i värderingen,eller om fastighetsägarenkan visa atthen brukar säljaskog till ett annatpris.97 Även Trafikverketanger att förhandlingsutrymmet ärbegränsat.Det förhandlingsutrymme som finns bestårframför allt i den osäkerhet somalltid finns ien värdering. Vid frivillig överenskommelse om ersättningen ärTrafikverket normalt beredda att stå fören störredel av värderingsosäkerheten och bära enstörre del av bevisbördan. Det ärdetta som i praktiken utgör det förhandlingsutrymme som Trafikverket kan verkainom.98 Naturvårdsverket upphandlar särskilda förhandlingskonsulter somsköter förhandlingenoch kontakten med fastighetsägarna. I ärenden somrör naturreservat handlar förhandlingen ofta om merän baraersättning för intrånget, till exempel reservatsgränser ochföreskrifter. Det är oftast ingentidspress att nå överenskommelse. Ide fall Naturvårdsverkets förhandlare intekommer överens medfastighetsägaren omersättningen är det möjligt att låta ärendet vila.Detta kan vara svårare i till exempel infrastrukturprojekt.99

97 Möte med Svenskakraftnät,2022-09-20;Svenska kraftnät,svar påfrågorvia e-post,

2023-05-09;möte med Skogsstyrelsen, 2022-09-15; Skogsstyrelsen,svarpå frågor viae-post, 2023-05-12.

98 Möte med Trafikverket, 2022-09-21; Trafikverket,Värdering, förhandling och träffaavtal, 2018;

Trafikverket, svar på frågor via e-post,2023-05-08. 99 Möte med Naturvårdsverket, 2022-09-13;Naturvårdsverket,Processbeskrivning för förhandlar-

och värderarkonsultervid områdesskydd, 2023.

32 Riksrevisionen

Bilaga

3.3.2¶De flesta ärenden resulterar i frivilliga överenskommelser

Trots attförhandlingsutrymmet är begränsat resulterar de flestaförhandlingar om ersättningen vidmarkintrång i frivilliga avtal ochöverenskommelser. Antalet ärenden där fastighetsägaren stämmer staten iersättningsfrågan ärgenerellt få. Skogsstyrelsenuppgeratt det för biotopskydd är högst ett ärende av hundra där Skogsstyrelseninte kommer överens medfastighetsägaren omersättningen och den därför avgörs i domstol ellerefter förlikning. För intrångsersättningsärenden vid nekat avverkningstillstånd ärdet något fler, uppskattningsvis2–4procent. Skogsstyrelsens erfarenhetav de fåfall där ersättning avgjorts efter besluti domstol eller efter förlikning äratt den oftast ärmarginellt över den ersättning Skogsstyrelsenerbjudit markägaren.100 EnligtNaturvårdsverket hardetblivit lättareatt nå frivilliga överenskommelser med fastighetsägare efter ersättningsreformen 2010.Fastighetsägaren kan numera behållaägandetav fastigheten, ochrätt till exempelvis jakt, och ändåfå 125procent av marknadsvärdesminskningeni ersättning. En handfullärenden per år slutar medatt länsstyrelsen fattar beslut omnaturreservat mot enfastighetsägares vilja. Fastighetsägaren hardå möjlighetatt överklaga beslutet eller stämma staten på ersättning. Kammarkollegiet företräder staten när man inte kommer överens med fastighetsägaren. Sådanafall har minskat över tid.101 Detär ovanligt atten fastighetsägare inte accepterarTrafikverkets förslag om ersättning. Antalet stämningar somrör ersättning vid markintrång är få trotsatt Trafikverketstår för utredningskostnaden.Det är mer vanligt atten tvist handlar omersättning förannan skada somuppkommit. Överlag är det ocksåovanligt att privatpersonerstämmerTrafikverket. Det ärmer vanligt att stora aktörer gördet. Detär också vanligtatt ett överklagande resulterar ien förlikning.102 Vidledningsrätt beslutaren lantmäterimyndighet omersättningenoavsett om Svenska kraftnät och fastighetsägarenkommit överens omersättningeneller inte. Varjeledningsprojektomfattar ett stort antal fastighetsägare varfördet nästan alltid finns ersättningsfrågorsom lantmäterimyndigheten behöver utreda och besluta om.103

100 Skogsstyrelsen,svar påfrågor viae-post,2023-05-12. 101 Mötemed Naturvårdsverket, 2022-09-13. 102 Mötemed Trafikverket, 2022-09-15. 103 Svenskakraftnät,svarpåfrågorvia e-post,2023-05-09och e-post från Lantmäteriet,

2023-10-10.

Riksrevisionen 33

Bilaga

3.3.3¶Ersättning och värdering avviker sällan från varandra

I de ärenden vitagit del av hos respektive myndighet ärdet inte alltid möjligtatt se om fastighetsägarna haft invändningarmot myndighetensvärdering.104 Detärdock ovanligt att avtal/överenskommelse om ersättningavviker från myndighetens ursprungliga värdering. I de fall detfinns en avvikelse mellanersättning och ursprunglig värdering harmyndigheten oftatagit fram en justeradvärdering.

Diagram 1 visarantal överenskommelse om ersättning ochantal överenskommelse om ersättningdär ersättningen avviker från myndighetens ursprungliga värdering med mer än 1000kr105 förrespektive myndighet.Diagrammet visar även antal justerade värderingar/ersättningar sommyndigheten tagit fram.

Diagram 1 Antal överenskommelser ochantalöverenskommelser som avviker från ursprunglig värdering medmer än 1000 kronor samt antaljusterade värderingar/ersättningar bland undersöktaärenden

Antal 100

Naturvårdsverket Skogsstyrelsen Trafikverket Svenskakraftnät

Överenskommelser Avvikelser 1000kr Justeradevärderingar/ersättningar

Källa: Riksrevisionens bearbetning av uppgifterfrån deberörda myndigheterna. Anm.: Antal överenskommelser i diagram1 är någotlägre än antal ärenden i vårt urval. Anledningen ärattvissaärenden saknade överenskommelse och/eller värdering.

104 Mångaärenden är komplexa och kanpågåunder lång tidvarfördet kanvarasåatt vi inte fått

medalla underlag. 105 Gränsen 1 000kronorärför attundvika attfåmed avvikelser somberor på mindre avrundningar.

34 Riksrevisionen

Bilaga

Uppgifterna i diagram 1 visar på relativtfå avvikelser mellan överenskommen ersättningoch ursprunglig värdering. Naturvårdsverket ärdenmyndighet medflest avvikelser medanSvenska kraftnät uppvisarminst avvikelser. En förklaringtill dettakan vara att ärendena vid Naturvårdsverket oftapågår under längre tid, ibland flera år.106 Detblir då ofta nödvändigt att uppdatera värderingen varför det uppstår enavvikelse mellanöverenskommen ersättning och ursprungligvärdering. För Svenska kraftnätkan detbegränsade antalet avvikelser förklarasav att den slutliga ersättningenbeslutas av en lantmäterimyndigheti de fall Svenska kraftnät ansökt omledningsrätt.107 Närmyndigheterna tarframen justerad värdering berordet i de flesta fallpåatt den ursprungligavärderingen behövt uppdateras för att det framkommit nya uppgifter i ärendeteller föratt det gått entid sedan värderingen togs fram. Endast i ett fåtal fall harmyndigheterna tagit framenjusterad värdering för attfastighetsägarenhaft invändningar mot denursprungliga värderingen.

3.4¶Vissa skillnader i hur myndigheterna bestämmer ersättningen vid frivilliga överenskommelser

Myndigheterna tillämpari de flesta fall ersättningsreglerna i expropriationslagen föratt bestämma ersättningen även vidfrivilliga överenskommelser. Det finns dock skillnaderi hurmyndigheterna bestämmer ersättning ivissa fall. Skillnaderna handlar om hur myndigheternahanterar schablonpåslaget, hur ersättningen justerasi förhållande tillvärdetidpunkt och användningen av frivillighetsbonus.

3.4.1¶Myndigheternas hantering av schablonpåslaget skiljer sig

Myndigheterna harmöjlighet atthaolika rutiner för om schablonpåslaget skautgåvid frivilliga överenskommelser.108 Framför allt blir det tydligt vidfastighetsförvärv men det kan även finnas skillnader vidköp/ersättning för rotståendeskog, detvillsäga virke.

106 Seavsnitt3.3.1. Naturvårdsverkets förhandlare harofta intenågon tidspress att komma

överensmed fastighetsägaren om ersättningenvilket innebär attdet är möjligtattlåta ärendenvila.

107 Viharintehafttillgång tillärenden sombeslutats av en lantmäterimyndighet.För ett

ledningsprojekt harvidockhafttillgångtilldevärderingar som enlantmäterimyndighetlåtit

göra.Ledningsprojektet omfattade ersättningför drygt180 fastigheter.En lantmäterimyndighet togframvärderingsunderlag inför beslutom ersättning(eller delaversättning) fördrygt30 av dessa.

108 Regeringskansliet,svarpåfrågorviae-post,2023-06-09.Frivilliga överenskommelserutgör

avtalvarför ersättningenbestäms av de parter som ingåröverenskommelsen.

Riksrevisionen 35

Bilaga

Vid frivilliga överenskommelser om fastighetsförvärversätter vissa myndigheter med schablonpåslaget, meninte alla. För Svenska kraftnätförkommer överenskommelse omfastighetsförvärv framför allt vidstationsprojekt då Svenska kraftnät inte alltid ansökerom ledningsrätt.Enligt Svenska kraftnäts rutin skaSvenska kraftnät normalt erbjudaersättning med marknadsvärdetplus schablonpåslag även i dessa fall. I de ärenden vi tagit del av harSvenska kraftnätdock inte lagt på något schablonpåslag. Denförklaring vifått tilldet är attdet var fastighetsägaren som tog framhela köpeavtalet ochinte begärde någotpåslag.109 Av Trafikverkets riktlinjer framgåratt Trafikverket inteanvänder schablonpåslaget vid sådana frivilliga förvärv sominte skulle kunna genomförasmed tvång. Det förekommer iblandatt Trafikverketkommer överens medfastighetsägaren om att förvärva enhel fastighettrots att intrånget enbart berörendel av fastigheten.Det kan till exempel röra sig omett större markintrångdär både Trafikverket och fastighetsägaren anser att detär tillstörrefördel att Trafikverket förvärvarhela fastigheten. I dessa fallersätter Trafikverketmed marknadsvärde plusschablonpåslaget för den del av fastigheten som skulle kunna haförvärvats med tvång. För dendel av fastigheten som förvärvats på frivilliggrund utgår inget schablonpåslag.110 I de ärenden vi tagit del av hosTrafikverket som handlar om fastighetsförvärv har Trafikverket i stortsett genomgående använt schablonpåslaget på25procent. I vissa fall kanNaturvårdsverket erbjudasig attköpa berörd mark inom planerat naturreservat i stället föratt betala intrångsersättning.Köpetsker då utifrån jordabalken och utgördärmed ett frivilligt alternativ för bådaparter.111 När Naturvårdsverket köper mark pådessa grunderutgår inte någotschablonpåslag på 25 procentpåmarknadsvärdet. Omdet är ett viktigtobjekt utifrån detallmännas intresse kan Naturvårdsverket dock användaschablonpåslaget även vid ettköp. När det handlar om nationalparkermåstestaten äga marken och då utgåralltid schablonpåslag.112 Naturvårdsverket harinteanvänt schablonpåslaget i något av de ärenden vi tagit del av och därärendet handlat omköp. Myndigheterna kan ävenanvända schablonpåslaget olika vid ersättningförvirke i växande skog.Både Svenska kraftnätoch Trafikverket betalar regelbundetut

109 Svenskakraftnät,”Ersättningtill berörda fastighetsägare”,hämtad2023-07-03; Svenska

kraftnät,svar på frågor via e-post, 2023-05-09; e-post frånSvenskakraftnät,2023-10-11. 110 Trafikverket,Hantering av påslag om 25 procent enligt expropriationslagen, 2019 och e-post från

Trafikverket, 2023-10-10. 111 Naturvårdsverket, ”Process att bildanaturreservat”, hämtad2023-07-04. Här bortsesfrånden

situation där beslutadereservatsföreskriftermedförattfastighetsägarenäger rätt att begära inlösenav fastigheten(31 kap. 8§ miljöbalken).

112 Möte med Naturvårdsverket, 2022-09-13.

36 Riksrevisionen

Bilaga

ersättningför virketi växande skog och har rutiner för hur schablonpåslaget ska hanteras idessa fall. Enligt Svenska kraftnäts rutin bör ersättning förvirket ien växandeskog betraktas som intrångsersättningvilket innebär attschablonpåslag skautgå. Trafikverkets riktlinje har ettliknande innehåll. Enligt Trafikverkets riktlinje skapåslagmed 25procentgöras påhela ersättningen förmarken, samt rotnettot (detvill säga virkesvärde minusavverkningskostnader). Det gäller även omfastighetsägaren, efter överenskommelse med Trafikverket,avverkar skogen i egen regi, innandetatt Trafikverket tagit markeni anspråk.

3.4.2¶Myndigheterna har olika rutiner för att hantera avvikelser i förhållande till värdetidpunkt

Det är inte ovanligt attdet hinner gå en tid mellan värderingoch den överenskommelse omersättning sommyndigheternagör med fastighetsägarna. Både överenskommelse ochvärdering tas dessutomoftafram entid innanbeslut om intrång. Det är ocksåvanligt attersättning till fastighetsägare betalasuti förskott. Myndigheterna har liteolika rutiner föratt lösa att förutsättningarna kanändras mellanvärdering, överenskommelse/utbetalning och beslut om markintrång. Det vanligaste är att värderingen helt enkelt uppdateras medtillväxt och prisförändring. Svenska kraftnät är den enda av myndigheterna somgenomgåendebestämmer och betalar utersättningen itvå steg. När ett markupplåtelseavtal tecknasgörSvenska kraftnät en preliminärvärdering av intrånget/skadan somleder till enutbetalning av ersättning.När ledningen ärklar gör Svenska kraftnäten slutvärderingdär den tidigareersättningen eventuellt justeras ochen slutlig ersättning betalas ut. Svenska kraftnät begärinte tillbaka redan utbetalade pengar omslutlig värdering leder tilllägreersättning än preliminär ersättning.Till exempelför atten stolpe inte riktigthamnade exakt där man planerade frånbörjan. Skillnaderna mellanmyndigheternaser ut att vara störrei de fall myndigheterna betalar utersättningen efter detatt beslutetommarkintrång fåttlaga kraft. Det är inte så vanligt attdetskervid områdesskydd men det är ganskavanligt vidintrång medvägrätt och vidnekat avverkningstillstånd. I de fall värdetidpunkthar inträffat ochbetalning inte sker på engång kompenserar Trafikverket fastighetsägarenför förändringar av prislägetgenom att räkna upp ersättningen medkonsumentprisindex (KPI).Dessutom utgårränta på ersättningen.113

113 Trafikverketsvarpåfrågorvia e-post 2023-05-08.AvTrafikverkets svarframgår att

Trafikverketräknaruppersättningenmed KPIenligt 4 kap. 4§ expropriationslagen och att

räntautgår påersättningenenligt6 kap.16§ expropriationslagen,55§ tredje stycket väglagen

samt5 kap. 15§tredjestycket fastighetsbildningslagen.

Riksrevisionen 37

Bilaga

I intrångsersättningsärenden vid nekat avverkningstillstånd kan kompensation för ränta och KPIaktualiseras eftersom Skogsstyrelsen där gör värderingen efter att beslutet omnekat tillstånd trätt ilagakraft. Det hinner därmedgå en visstid från värdetidpunkt tillatt värderingen görs.Skogsstyrelsen kompenserar fastighetsägarenmed KPI-uppräkning ochränta närfastighetsägaren yrkar detta. Anledningen är att domstolaralltid dömer ut uppräkningmed KPIoch ränta när ersättningen avgörs i domstolochSkogsstyrelsen vill undvikaattfå många domstolsärenden som enbart handlar om dennauppräkning.114

3.4.3¶En myndighet använder frivillighetsbonus

Svenska kraftnät är den enda av de myndigheter som ingåtti granskningen som erbjuder enfrivillighetsbonus till fastighetsägare.115 Av Svenskakraftnäts ersättningsprinciper framgår att frivillighetsbonus (eller frivillighetsersättning) utgår om/när fastighetsägaren skriver på ett markupplåtelseavtal.116 Markupplåtelseavtal innebär att fastighetsägaren frivilligt ger Svenskakraftnät tillträde till marken. Oavsettomfastighetsägarenväljer att tecknaett markupplåtelseavtal eller inteså ansöker Svenska kraftnät (i de flestafall) om ledningsrätt hos enlantmäterimyndighet. Finnsett markupplåtelseavtal använder Svenska kraftnät detsom grund vidansökan.117 Om fastighetsägarentecknar markupplåtelseavtalbetalar Svenska kraftnäten frivillighetsbonus. Frivillighetsbonusen består av en grundersättning och en tilläggsersättning. Grundersättningenär 10procent av ettprisbasbelopp medan tilläggsersättningen är20procent av intrångsersättningen(inklusive schablonpåslag), dock högst 20procent av ettprisbasbelopp.118 Övriga myndigheteranvänder sig inte av någonform av frivillighetsbonus. Trafikverket har ävenuttryckt isina riktlinjer att Trafikverket inte tillämpar något allmänt påslagför frivilliguppgörelse.119 Den frivillighetsbonus som Svenska kraftnätbetalar kan totalt max uppgå till 30 procentav ett prisbasbeloppoavsett ersättningens storlek.Eftersom bonusen ocksåbetalas ut som ett grundbelopp om 10 procentav ett prisbasbeloppoavsett

114 Skogsstyrelsen, svarpåfrågor viae-post,2023-05-12. 115 Svenskakraftnäts frivillighetsbonusbygger på en praxis/överenskommelsesom utvecklats

tillsammansmed andranätägare attanvända frivillighetspåslag. See-post från Svenska kraftnät,2023-10-11.

116 Svenskakraftnät,Ersättningsprinciperför markåtkomst i ledningsprojekt, 2022. 117 Möte med Svenskakraftnät,2022-09-20. 118 Svenskakraftnät,Ersättningsprinciperför markåtkomst i ledningsprojekt, 2022. 119 Trafikverket,Värdering, förhandling och träffande av avtal, 2018.

38 Riksrevisionen

Bilaga

ersättningens storlekblir bonusen relativt sett störrei ärenden sominnebär mindre ersättningar. Detfinns ärenden där i stort sett hela ersättningen utgörsav frivillighetsbonus.120 På motsvarande sättblir bonusen marginell i stora ersättningsärenden. Figuren nedan visar relationenmellan utbetaldfrivilligbonus ochersättning i de ärenden vi tagit del av hos Svenskakraftnät.

Diagram 2 Total ersättning ikronoroch frivillighetsbonus som andel av total ersättningi procent bland undersöktaärenden

Procent Kronor 100 1 400000

1 200000

70 1 000000

800 000 50

600 000 40 30 400 000 20

200 000 10 0 0

Total ersättning (kr) Frivilligbonus/total ersättning(%)

Källa: Riksrevisionens bearbetning avuppgifter från Svenskakraftnät.

Staplarna i diagram 2 visartotal ersättning medanlinjenvisar frivillighetsbonus som andelav total ersättning i procent.Eftersom Svenska kraftnätbetalar frivillighetsbonusoavsett om fastighetsägaren begär det ellerinte och de flesta ärenden harersättningsfrågor som behöver hanteras av en lantmäterimyndighetär frågan vilken funktion somSvenska kraftnäts frivillighetsbonusegentligen har och omdenspelar så stor roll.

120 Bland de ärendenvigåttigenom hos Svenskakraftnät finns exempeldär intrånget värderats

tillunder 500 kronormen därden totala ersättningen uppgåtttillöver5 000 kronorpågrund

av frivillighetsbonusen.

Riksrevisionen 39

Bilaga

4¶Myndigheternas värderingsmetoder ger utrymme för olika bedömningar

I detta kapitel behandlar videlfrågan om huruvidamyndigheterna görändamålsenliga och likvärdiga bedömningar av marknadsvärdet och övriga skadorvid markintrång.121 Myndigheterna är i de flestafall tydliga med vilka värderingsmetoder de använder och vilkentypav ersättning som avses. Ibland är detdock otydligtvad olika avvägningar inom ramen förmetoderna baseraspåoch hurskador sominte omfattas av de vanligt förekommande metoderna har värderats. Ortsprismetodend gerstort utrymme fförb dbedömningar, ochh ddevallsom värderarend gör saknark ien ddel fl falllltydldligamotiveringar. Även skillnader i urvaletav försäljningar för ortsprismaterialet kan påverkaersättningens storlek.Några av dde vanligarel metodernad fförvärderingd av intrång ijordb kdbruks ochh kåkermarkk använderd inaktuellak ll ingångsvärdend fförgrundförutsättningardf som hharatt göramedd ltilll exempellb kbrukningsteknikk k.Detfinns ingen myndighet somhhar ett fförvaltningsl ansvar fför1974 års åkernorm,k somär envanligtl fförekommandek d metoddiärendend hhos Svenskak k fkraftnät. Detäribland otydligt hurmyndigheterna bedömer värdetav mark som inte genererar någon avkastningoch sominte heller kan bestämmas med ortsprismetoden.Värderingar som handlar omföretagsskada ochmiljöskada bygger påpraxis från tidigarerättsfall. Detär oklarthurväl de stämmer överens med hurmarknaden faktiskt värderar sådana intrång.

4.1¶Myndigheterna är oftast tydliga med vilka värderingsmetoder de använder

Det är i de flesta fall tydligtvilka huvudsakliga metodersom myndigheterna använder förvärdering. Dokumentationen av värderingar harförbättratssedan Riksrevisionens granskning 2005. Det gäller framför alltTrafikverket, jämförtmed bristerna som fanns hos Vägverketoch Banverket.Ibland ärdetdock otydligt vad olika avvägningar inom ramen förmetoderna baseras på ochhur myndigheterna har genomförtvärderingen när varken ortsprismetoden eller avkastningsbaserade metoder går att använda.

121 Demyndigheter som omfattasavdelfrågan är i förstahand Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen,

Svenskakraftnät och Trafikverket. Frågan omfattaräven Lantmäterietsarbetemed att tafram

och utvecklametoder ochhandledningar,samti viss utsträckningvärderingar isamband medlantmäterimyndigheternas förrättningsverksamhet.

40 Riksrevisionen

Bilaga

Valetav värderingsmetod hänger sammanmedvilken typ av mark och egendom som berörs, storleken påintrånget,vilken skadasom uppståroch andra faktorer. Med undantagför ortsprismetodenbaseras de flesta metoder pånågonform av avkastningsanalys.Det innebär attuppskattade framtida intäkter och kostnader belastasmed endiskonteringsränta ochsummeras tillett nuvärde. Ortsprismetoden går utpåatt ta fram nyckeltal från försäljningar av liknande objekt och tillämpa demvid värdering av detaktuella objektet. Lantmäteriethar tagit framflera av de vanligaste metoderna förvärdering. Tvåmetoder som oftaförekommervid värdering av jordbruksmark har docktagits framav andraaktörerän Lantmäteriet. Detförekommer även attandra myndighetergör egnaanpassningar av Lantmäteriets metoder. Några av Lantmäteriets metoderhar även förenklade versioner. Tanken med förenklade metoder äratt de ska användas när nivån förvärdeminskningaroch skadorär så låg attdetinte skulle stå i rimlig relation till kostnaderna föratt ta fram en ersättningenligt originalmetoden.122

122 Lantmäteriet, svar på frågor viae-post,2023-04-18,s.15–16.

Riksrevisionen 41

Bilaga

Metoder för värdering somLantmäteriet tagit fram

Beståndsmetoden meddet tillhörande datorverktyget BM-winär en skogsvärderingsmetod förhelafastigheteroch enskildabestånd. Avkastningsvärdet räknas utmed hjälp av förväntade framtida intäkteroch kostnader, medhänsyntill marknadsmässiga faktorer.123 Avkastningsvärdet anpassas normalttill marknadsvärdenivån med en diskonteringsprocent somär härleddfrån marknaden via ortsprisanalys.124 Skogsnormen används vid olika typerav långsmalaintrång i skogsmark, främstvid byggnation avelledningar, vägar och järnvägar. Dess ingångsvärden bygger på aktuella skogligaproduktionsförutsättningarhämtade från beståndsmetoden.Det

finns även en förenklad skogsnorm förmindre intrång och en enkelmetod för bestämmandeav ersättningför enskildaträd.125

Tomtanläggningsmetoden används förattbestämma marknadsvärdeminskningen till följd av förlustav fastighetstillbehör, detvill sägavegetation, markanläggningar

och komplementbyggnader.126 Metoder för attbedöma ersättning för grova respektive smalaunderjordiska

ledningar i jordbruksmark används relativtsällan.Det finns även en förenklad metod

för underjordiskaledningar i jordbruksmark.127

Metoder för värdering somandra aktörerhar tagit fram

1974 årsåkernorm togs fram av 1968 årskraftledningsintrångsutredning.128 Den avser intrång avfundament för luftledningsstolparmen kan användas också för brunnar ellerandra anordningar förunderjordiska ledningar som sticker upp ur jorden.129 Ersättningen bygger på kostnader för merarbete ochskördeförlust.130 1983 årsjordbruksnorm (vägnorm)togs fram avTekniska högskolan i Stockholm på uppdrag avVägverket ochLantbrukarnas Riksförbund. Denavser främst intrång av

vägbyggnationer i jordbruksmark.131 Ersättningsposterna delas in i direkt ianspråktagen del, bestående skada och tillfällig skada.132

123 Lantmäteriet, ”Beståndsmetoden –BM-win/Fakta”, hämtad 2023-07-03. 124 E-postfrånLantmäteriet, 2023-10-10. 125 Lantmäteriet, svar på frågor viae-post,2023-04-18. 126 Lantmäteriet, svar på frågor viae-post,2023-04-18. 127 Lantmäteriet, svar på frågor viae-post,2023-06-09. 128 Ds I 1974:11. 129 Lantmäteriet, svar på frågor viae-post,2023-06-09. 130 Vattenfall,1974års åkernorm (Ds I1974:11)– förbestämmande aversättningvid intrång i

åkermark ochliknandemark, 1978. 131 Lantmäteriet, svar på frågor viae-post,2023-06-09. 132 Trafikverket,Jordbruksnormen– Vägverketstillämpningsanvisningar1983 årsförslag till

jordbruksnorm, 2017.

42 Riksrevisionen

Bilaga

Vihar undersöktett urval av värderingar hos Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Trafikverketoch Svenska kraftnät (se avsnitt 1.4). Ofta användsflera olika metoder föratt bestämma ersättningen vidett och samma intrång.Diagram3 visar vilka metoder somär vanligast förekommande blandde värderingar somvi har undersökthos respektive myndighet.

Diagram 3De vanligaste värderingsmetoderna bland ärendeni aktstudien Procent 100

Naturvårdsverket Skogsstyrelsen Trafikverket Svenska kraftnät

Ortsprisanalys Beståndsmetod Skogsnorm

Jordbruks-/åkernorm Framgår inte Källa: Riksrevisionens bearbetning avuppgifter från deberördamyndigheterna.

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsengenomför i det stora flertaletav sina ärenden tvåseparatavärderingar av samma mark med hjälp av ortsprismetoden och beståndsmetoden.Resultatet av dessa värderingar vägs sammani en bedömningav marknadsvärdet.133 Skogsstyrelsenvalde fram till2019 att inte användaortsprismetoden,förutom i ett fåtal fall som huvudsakligenrörde störreområden.Mot bakgrund av en dom i Mark- ochmiljööverdomstolen sommeddelades sommaren 2019,ändradeSkogsstyrelsen sittsättatt värdera till att alltid komplettera beståndsmetoden meden ortsprisanalys.134 Domstolen konstaterade att envärdering av skogsmark ska grundas på beståndsmetoden i kombination

133 Seavsnitt 4.2.3. 134 E-postfrånSkogsstyrelsen, 2023-10-11ochmöte med Skogsstyrelsen,2022-09-15.

Riksrevisionen 43

Bilaga

med enortsprisanalys, ävennär det är fråga omett mindre markområdemedlåg skogskvalitet och särskilda avverkningsförutsättningar.135 Trafikverket och Svenska kraftnät använderen störrevariation av metoder, vilketär att förvänta eftersom marken som de tar ianspråk kan vara av olika typ. Vid intrång i skogsmark använder bådeTrafikverketoch Svenska kraftnäthuvudsakligen skogsnormen, som är anpassad för smala intrångi samband medvägar, järnvägar och kraftledningsgator. För intrång i jordbruksmark ochåkermarkanvänder Trafikverket i regel 1983 årsjordbruksnorm. Svenska kraftnät använder 1974 års åkernorm förledningar över mark och Lantmäteriets metoder förledningarunder mark i den mån detär aktuellt. Ortsprisanalyser förekommeri knappt hälften av de ärenden som viundersökt hos Trafikverket. Det kan vara i sambandmed värdering av blandannat hela fastigheter, tomtmark och byggnader. Ofta fungerar ortsprisanalysensom ett komplement tillandra metoder, till exempel för att tafram ingångsvärden eller för att värderadelar av intrång som inte omfattas av avkastningsanalyser. I en del värderingar framgårdet inte tydligt vilken funktion ortsprisanalysen har hafti förhållande till andra metoder.Svenska kraftnät använder ortsprisanalyser i minst utsträckning av de myndigheter som ingåri granskningen. Flertalet av dessa fall handlar om värderingar av företags- eller miljöskada samtom inlösenav hela fastigheter. Dokumentationen av värderingarna är ofta mindre omfattande hosTrafikverket och Svenska kraftnätjämfört med Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen.Till viss del verkar det sammanfalla medatt många av intrången är relativt små ochatt flera värderingsmetoder ofta används i samma ärende. Det saknas uppgifter om vilka metoder som Trafikverkethar använt i 9av de 93ärenden somvi harundersökt. Det handlar huvudsakligenomsmå intrång där ersättningen uppgår tillmindreän 10 000 kronor.Det finnsytterligare ärenden hos Trafikverketoch i viss mån Svenska kraftnät där detsaknas ellerfinns otydlig information omdelar av värderingen. Detframgår inte alltid i detalj hur olika metoder harkombinerats och det kan tillexempel saknasinformation om hur schablonvärdenhar tagits fram för de delar av intrånget som inte har värderats med andra metoder.136

135 Mark- och miljööverdomstolens domden 10 juni 2019i målnrM 9441-18. Detmindre

markområdesom avsågs i målet var2,4 ha på en fastighet bestående av ca 13,5 ha. 136 Se avsnitt4.4.1

44 Riksrevisionen

Bilaga

Riksrevisionens granskningfrån 2005 visade att Svenska kraftnät, Naturvårdsverket ochSkogsvårdsorganisationen (föregångaren till Skogsstyrelsen) arkiverade underlag som styrker denutförda värderingen. Däremot arkiveradeBanverket och Vägverket i normalfalletendast avtaletmed fastighetsägare och upprättade alltså inget underlagdär dettydligt framgår hur värderingen gjorts.137 Vår genomgångav ärenden visar attTrafikverket har förbättrat sin dokumentation av värderingarna, ävenomdokumentationen fortfarande ärbegränsad i vissa ärenden.

4.2¶Ortsprismetoden ger stort utrymme för bedömningar

Avförarbetena till expropriationslagen framgår att ortsprismetoden är ett naturligt val i de fall detfinns lämplig statistikatt utgå ifrån, men attvalet behöver styras av omständigheterna idet enskilda fallet.138 Ortsprismetoden är inteen specifikmetod i den meningen att den utgår från en vedertagendetaljerad metodik. Värderaren har stor frihet att bedömavadsom är ett lämpligt tillvägagångssätt föratt beakta omständigheterna idet enskilda fallet.Vi ser skillnadermellanolika ärenden både inomoch mellanmyndigheterna som inte alltidmotiveras på ett tydligt sätt. Skillnaderna kan ha stor betydelse förersättningsnivån i det enskilda fallet.

4.2.1¶Variationer i ortsprismaterial

Ortsprisanalyserutgår från nyckeltal som beräknasutifrån priser vid tidigare försäljningar av jämförbaraobjekt. Urvalet av försäljningarför analysen behöver vara relevant i förhållande till objektet somska värderas.Utöver själva fastighetens egenskaper finns detandra aspekter som kanpåverka lämpligheten som jämförelseobjekt. Detkan i vissa fallråda intressegemenskap mellan köpare och säljaresom påverkar priset, tillexempel vid släktskap.Dettaär inte alltidenkelt för värderarenatt upptäcka.139 Ett ortsprismaterialmedmånga försäljningar kan minska effekten av försäljningarsom sticker ut ochge enmer robust bild av marknaden. Detgenomsnittliga antaletförsäljningar som ortsprisanalysernabaseras på i vårt materialvarierar mellan myndigheterna. Även tidsperiodensom ortsprismaterialet omfattar varierar. Somminst sträcker den sig överett kalenderår och som mest övernio kalenderår. Deortsprisanalyser som baseraspå fåförsäljningar sträcker sigofta över en kortare period ängenomsnittet. Det är alltså inte tydligt att värderarengår längre tillbakai tiden för att kompenseranärdet finns färre

137 Riksrevisionen,Marklösen Finnsförutsättningar förrättersättning?, 2005, s. 24. 138 Prop.1971:122,s. 172. 139 Lantmäteriet, svar på frågor viae-post,2023-04-18,s.22.

Riksrevisionen 45

Bilaga

relevanta försäljningar.Vi kan dock se att Skogsstyrelseni genomsnitt har färre försäljningar men att de sträcker sig överen längre period jämförtmed de andra myndigheterna.

Tabell 2 Antal försäljningaroch omfattadtidsperiod i myndigheternas ortsprismaterial

Naturvårdsverket Skogsstyrelsen Trafikverket

Genomsnitt antalförsäljningar 25,5 18,1 30,3 Genomsnitt antalkalenderår 2,9 4,2 3,3 Källa: Riksrevisionens bearbetning av uppgifterfrån deberörda myndigheterna. Anm.: Svenskakraftnät harfåärenden med ortsprisanalyser ochingår därförinte i sammanställningen. Ortsprisanalyser där detinte ärtydligt vilketmaterial somharanvänts har ocksåexkluderats.

Vid ortsprisanalyser som avser intrångi skogsfastigheter är detvanligt attvärderaren utgår från genomsnittet iortsprismaterialet för nyckeltalenkr/ha och kr/m3sk (virkesförråd). Dessa kan skilja sig åtkraftigt. Värderaren bedömerofta att kr/m3skär ett mer relevant nyckeltalänkr/ha, särskilt för fastighetermed höga virkesförråd. Vid lågt virkesförrådfinns exempel på att kr/m3skintebedömsvararelevant. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen användernyckeltalens medelvärde som utgångspunkt för en bedömningdär även andra faktorer vägs in. Det kan exempelvis handla om skillnaderi skogliga värden mellanobjektet ochortsprismaterialet, speciella värdenpå grund av lägetoch det lokala utbudetpåliknande fastigheter. I några ärenden somrör nekat tillstånd för avverkning i fjällnäraskog använder Skogsstyrelsen genomsnittet av nyckeltal från ortsprisanalysen som resultat utan att väga in andra faktorer.Även Svenskakraftnätanvänder nyckeltalen som utgångspunkt för enbedömning medan Trafikverket oftaanvänder dem föratt räkna fram ett uppskattat värdeutan att väga in andra faktorer. Trafikverket använderoftare en typ av ortsprisanalys som baseraspåtaxeringsvärde och K/T-tal (kvotenmellanköpeskilling och taxeringsvärde). Detta förekommer ävenhos Svenska kraftnät. Trafikverketoch Svenskakraftnät taribland framflera ortsprismaterial (till exempel med olika geografisk avgränsning)och använderdem för attgöra ensammanvägd ortsprisanalys. Båda myndigheternasaknar i en del fall dokumentation av hur ortsprisanalysen hargenomförts, till exempel när det gäller vilket ortsprismaterial den bygger på.

46 Riksrevisionen

Bilaga

Fastighetersom ägsav en juridisk person kan iblandförväntas säljasdyrare jämfört medmotsvarande privatägdafastigheter. Detta har singrundi regleringen i jordförvärvslagen (1979:230) ochdeninskränkning som skett avseende juridiska personersmöjligheter att förvärvajord- eller skogsbruksfastigheter. Dethar därmed enligt Lantmäterietuppstått en såkallad tvåprismarknad. Lantmäteriet har inte några särskildariktlinjer eller rekommendationer avseende detta.140 I de fåtal fall där fastigheten ägs av en juridiskperson i vår undersökning finns exempelpåatt det leder tillen högre värdering.

4.2.2¶Vanligt att ortspriser inte räknas upp med förändringar på marknaden

Iblandkan priserna påmarknaden förändras underperioden som ortsprismaterialetomfattar och fram till värdetidpunkten. Detkan då vara motiverat att räkna upp prisernaföratt få så jämförbara nyckeltal som möjligt. Det förekommer docki många av de ärenden viundersökt att priserna inte harräknats upp eller att det inte framgåromen uppräkning harskett. Naturvårdsverket uppger attdet ärbrukligt att uppdatera jämförelsematerialet om det upprättasen ny värderingoch reservatsbeslut ännuinte harvunnit lagakraft.141 En fjärdedel av värderingarna vi har undersöktanger att enuppräkning harskett, men detframgårinte hur.I övriga fallsaknas informationomdetta i dokumentationen.I vissa fall gårdet att utläsa av nyckeltalen atten uppräkning inte har skett. Skogsstyrelsenuppgeratt riktlinjerna för uppräkning beslutas på en årlig värderingskonferens.Det framgår dock inte några detaljerade riktlinjer av den dokumentation från värderingskonferensernasom vi har tagit del av.Skogsstyrelsen haren databas förortspriser och håller uppsikt överpublicerad ortsprisstatistik. Skogsstyrelsenuppger att databasen gör det möjligt attta fram diagrammed trendlinjer förhur marknadenutvecklas ochgöra en bedömning av eventuell uppräkning.142 I de värderingarviundersökt skerantingenen årlig uppräkning eller enengångsuppräkning av genomsnittliga priser iungefär hälften av fallen. Det framgår av dokumentationen hur denhar genomförts. I resterande hälften av fallen har ingen uppräkning skett, eller så saknasinformationomdetta.

140 Lantmäteriet, svar på frågor viae-post,2023-04-18,s.22. 141 Naturvårdsverket, svar på frågor viae-post,2023-05-05. 142 Skogsstyrelsen,svar påfrågor viae-post,2023-05-12.

Riksrevisionen 47

Bilaga

Enligt Trafikverketska värderarenöverväga om priserna skaräknas upp om materialet är äldre än värdetidpunktenmen detskervanligtvis inte vid liten tidsskillnad eller omförändringen intevarit stor.143 I de ärenden viharundersökt har Trafikverketendast beskrivituppräkningen i ett fåtalfall.I en del fall uppges att uppräkning har skett men inte hur. I andra fallfinns ingen information alls om uppräkning. Svenska kraftnätharanvänt ortsprismetodeni ganska få av de ärenden vi har undersökt. Prisernaverkar inteha räknats uppi något av dessa fall.

4.2.3¶Otydligt hur resultatet av ortsprismetoden och beståndsmetoden vägs samman

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen bedömer marknadsvärdet separatmed både ortsprismetoden och beståndsmetodeni det stora flertalet av sina ärenden. Det är ocksåpraxis i domstolsbeslut på dessaområden.144 Resultatetav båda metoderna ligger till grund för en sammanvägd bedömning av marknadsvärdet. Detkan skilja sig kraftigt mellanmetodernas resultat.Det är därför viktigtatt sammanvägningen sker påettkonsekvent och likvärdigtsätt, men detförekommer brister i motiveringarna hos bådeNaturvårdsverket ochSkogsstyrelsen. Värderaren vägersamman metodernas resultat ochskadå ta hänsyn till omständigheterna idet enskilda fallet.Det kan tillexempel handla om att objektet har speciella skogliga värden somgör att värdetkan förväntas avvikafrån ortsprisanalysens resultat, eller attobjektet harandra värden som inte fångasupp med beståndsmetoden. Diagram 4och 5 visar ortsprismetodensresultat och det sammanvägda värdet som procent av beståndsmetodensresultat, sorterat efter ortsprismetodens avvikelse från beståndsmetoden.I de ärenden där skillnadenär störst ger denena metoden ungefär dubbelt så högtresultat som den andra. För de största intrångenkan det innebäraen skillnad påupp till omkringtvå miljoner kronor. Ortsprismetodenger ett högrevärde än beståndsmetoden i61procent av de ärenden vi undersökthos Naturvårdsverketoch i 58 procent av de ärenden vi undersökt hosSkogsstyrelsen.

143 Trafikverket, svar på frågor via e-post,2023-05-08. 144 Naturvårdsverket, svar på frågor via e-post,2023-05-05.

48 Riksrevisionen

Bilaga

Diagram 4 Ortsprismetodens resultatoch det sammanvägdavärdet som procent av beståndsmetodensresultat, Naturvårdsverket

Procent 240 220 200 180 160 140 120 100

1 4 7 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73 76 79 82

Ortsprismetoden Beståndsmetoden Sammanvägning

Källa: Riksrevisionens bearbetning avuppgifter från Naturvårdsverket.

För naturreservat är det ca 50procentvanligare att sammanvägningen ligger närmareortsprismetodens resultat änatt det ligger närmare beståndsmetodens resultat. Oftast ligger sammanvägningen mellande två metodernas resultat, men det förekommerenstaka falldär denär högre eller lägre än båda.

Riksrevisionen 49

Bilaga

Diagram 5 Ortsprismetodens resultat och detsammanvägda värdet som procent av beståndsmetodens resultat,Skogsstyrelsen

Procent 200 180 160 140 120 100

1 4 7 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73

Ortsprismetoden Beståndsmetoden Sammanvägning

Källa: Riksrevisionens bearbetning av uppgifterfrån Skogsstyrelsen.

Även förSkogsstyrelsenär det något vanligareatt sammanvägningen ligger närmare ortsprismetodensresultat än att detligger närmare beståndsmetodens resultat, men fördelningenärjämnare jämförtmed Naturvårdsverket.Alla sammanvägningar befinner sig i princip inom spannet för ortsprismetodensoch beståndsmetodens resultat.Det finnsexempel där den sammanvägda värderingen baseras heltpå ortsprismetodens resultat, trots ett ganska litet ortsprismaterial. När ortsprismetoden ger lägreresultat än beståndsmetoden ligger sammanvägningeni regel närmare beståndsmetoden i Skogsstyrelsens ärenden,vilket inte är en lika tydlig trend iNaturvårdsverkets ärenden.

Naturvårdsverketsprocessbeskrivning för värderarebetonar vikten av attmotivera ställningstaganden i värderingen,framför allt när det är något som avviker, är komplext eller kan komma attifrågasättas. Ett exempel som lyftsframär när beståndsmetodens ochortsprismetodensresultat skiljer sig mycket åt.145 Skogsstyrelsen uppger att berördamedarbetare diskuterar ochbeslutarom

145 Naturvårdsverket,Processbeskrivning för förhandlar- ochvärderarkonsulter vid områdesskydd,

2023.

50 Riksrevisionen

Bilaga

gemensamma principerpåen årligvärderingskonferens.146 Den dokumentation av riktlinjer vihar tagitdel av är dock sparsam. Ofta ärmotiveringentill avvägningen inte så utförlig i de ärendenvi har undersökt. Detär ibland svårt att förstå avvägningenutifrån denmotivering somangetts.Det förekommeratt värderare använder sammastandardformulering i olika ärenden, och attden inte alltid stämmer välöverens med det aktuella fallet.Det förekommer i enstaka fallatt motiveringen går emot den avvägningsom faktisktärgjord. Till exempelkan värderaren uppge en motivering tillvarför ortsprismetoden är mer relevant än beståndsmetoden samtidigt somavvägningen ligger närmare beståndsmetodensresultat. Både Naturvårdsverket ochSkogsstyrelsenhar ärendendär resonemang omhur ortsprismetodens och beståndsmetodens resultat vägs samman framstår som motsägelsefulla närolika ärenden jämförs medvarandra. I vissa fall anger ersättningsutredningen att marknadsvärdebedömningen i första hand börgrunda sig påortsprismetoden omdet inte finnsspecifika skäl för något annat. Det motiverastill exempel med attköpare tenderar att lägga budbaserat på kända nyckeltal. I andra fall angerersättningsutredningenatt det normaltläggs störst vikt vid beståndsmetodensresultat,eftersom den till skillnad från ortsprismetoden speglar det specifikaobjektets skogliga värden. Vihar intesett några exempel på att Trafikverket ochSvenska kraftnätgenomför separatavärderingar av sammamark och tillgångar,som sedanvägssamman.Det är iställetvanligt attde använder olika metoderför olikadelar av intrånget, vilka sedan summeras för attbestämmaden totala ersättningen.En aspektatt ta hänsyn till är att det ofta är en mindre delav enfastighet somberörsnär dessamyndigheter tar marki anspråk,vilket kan medföra ett mindre behovav känslighetsanalysergenom alternativavärderingsmetoder.

4.3¶Vissa värderingsmetoder har utvecklats och förvaltats utan systematisk översyn

Devärderingsmetoder som Lantmäterietochandra aktörer har tagit fram innebär olika grader av förenklingoch schablonisering jämfört med atthelt ochhållet basera värderingarna på förhållandeni det specifika fallet. Dettager en grund för likvärdighetoch förutsägbarhet, och arbetetblir mindreresurskrävande. Om metoderna byggerpåfelaktigaantaganden finnsdet dock en risk för att fastighetsägarnablir över- eller underkompenserade. Någraav de vanligare metoderna

146 Skogsstyrelsen,svar påfrågor viae-post,2023-05-12.

Riksrevisionen 51

Bilaga

använder inaktuella ingångsvärdenför grundförutsättningar som haratt göra med till exempel brukningsteknik. Det finns även grundläggandeskillnadermellan metoder när det gäller tillvägagångssättetför att bestämma annan ersättning, utöver intrångsersättning ochlöseskilling.

4.3.1¶Metoder för skogsmark är uppdaterade

Riksrevisionen konstaterade i granskningen från 2005 att fleraav de granskade myndigheterna användeen skogsnormsom inte hade omarbetats sedan framtagandet 1950.147 Lantmäteriet har sedan dessuppdaterat skogsnormen och de övriga metoder somanvänds för värdering vid intrång i skogsmark. Lantmäteriet presenterade år2009 ett uppdaterattabellverktill skogsnormenföratt anpassa den till moderna förhållanden ochnyabehov. Lantmäterietgjorde även en uppdatering av tabellverket till år 2018pågrund av ett långvarigt lågtränteläge.148 Lantmäteriet uppdaterarårligentypträdspriser och dess prisrelation för användning i tabellverketför både skogsnormenoch beståndsmetoden.149 Detfinns även en förenklad metod vid intrång i skogsmark som bygger på beräkningar gjordai 2018 års skogsnorm. Denuppdateras årligenav Lantmäteriet.150 Lantmäteriet genomför uppdateringar av beståndsmetoden löpandeoch redovisar dessa i en årlig promemoria.151 Beståndsmetodens ingångsdata som handlar om skogsbrukets kostnaderuppdaterades senast2018.152 EnligtLantmäteriet måste beståndsmetoden helatiden anpassas till förändringari omvärlden, som exempelvis kan handla om införande av nya mätbestämmelser för timmer, nya forskningsresultat (trädens tillväxt)och förändringar i hurmarknaden värderar skogoch skogsmark.153

4.3.2¶Metoder för jordbruksmark använder vissa inaktuella ingångsvärden

Åkernormen användsav både Svenska kraftnät ochi lantmäterimyndigheternas förrättningsverksamhet för att värdera intrång,främst i samband med luftledningar. Den reviderades 2016 men byggerfortfarande på äldre antaganden om

147 Riksrevisionen, Marklösen Finnsförutsättningar förrättersättning?, 2005,s.23. 148 Lantmäteriet, svar på frågor viae-post,2023-06-09. 149 Lantmäteriet, 2018-årsSkogsnormför bestämmande av ersättningför intrångi skogsmark, 2018,

s. 18;Lantmäteriet, svarpåfrågorviae-post,2023-04-18. 150 Lantmäteriet, svar på frågor viae-post,2023-06-09. 151 Lantmäteriet, ”Beståndsmetoden –BM-win/Publikationer”,hämtad2023-07-03. 152 Lantmäteriet, Skogsbruketskostnader 2018, 2018. 153 Lantmäteriet, svar på frågor viae-post,2023-06-09.

52 Riksrevisionen

Bilaga

blandannat brukningsteknik. Även Trafikverkets jordbruksnorm har vissagivna basförutsättningarsom är inaktuella och som enligt Trafikverket leder tillatt ersättningen kanbli något för hög. 1974 års åkernormtogs fram av 1968 års kraftledningsintrångsutredning.154 BranschorganisationenEnergiföretagen reviderade åkernormens tabellverk2016. Detfinns ingen myndighet som har ett förvaltningsansvarför åkernormen men Lantmäteriethar iblandtagit fram rekommendationer och genomfört viss kvalitetssäkring föratt kunna använda åkernormen i sinförrättningsverksamhet.155 Svenska kraftnät använder detreviderade tabellverketfrån 2016 och räknar upp tabellvärdenamed aktuellt konsumentprisindex vid användning. EnligtLantmäterietbygger åkernormenpåförutsättningar som utgår från maskinparkerfrån dettidiga 1970-talet. Detgäller till exempel vändningsrörelser, arbetsbredder, körhastigheter, storlekoch längd för ekipage. Den byggerockså på dåtidensförhållanden avseende faktorer som jordpackning,ogrässpridning, grödfördelning samt dåtida utformning ochuppförandeav kraftledningar.156 Det är oklart omde inaktuella ingångsvärdena leder till att ersättningen blirhögre eller lägre, eftersom detfinns effekterav t.ex.en modernaremaskinpark som gåri båda riktningarna.157 Trafikverkets jordbruksnorm uppdateras årligenmed regionanpassade ingångsvärden förmarknadsmässiga faktorer,till exempelbruttointäkt för olika typer av grödor.158 Trafikverket genomförde2015 i samförstånd med LRF revideringar av normens vägklasser ochkörhastigheter samtmodernisering av stängselposter. Trafikverketjusterade även 2017 normens räntenivåvid anpassningsersättning. Ändringarnakan enligt Trafikverket karakteriserassom enklaoch kunde genomförasutan förändring av normensprinciper.159 Trafikverkets jordbruksnorm använder vissa givnabasförutsättningar som till exempelkan avse maskinpark, brukningsteknik och grödfördelning.160 Enligt Trafikverketär detidag främst förutsättningar i normensom handlar om försvårad brukning ochägoavstånd som ärinaktuella. Den generella effektiviseringen som

154 DsI 1974:11. 155 Lantmäteriet, svar på frågor viae-post,2023-06-09. 156 Lantmäteriet, svar på frågor viae-post,2023-06-09. 157 Mötemed tidigareanställda hos blandannat Energiföretagen ochLRF, 2023-09-26. 158 Trafikverket,Jordbruksnormen– Vägverketstillämpningsanvisningar 1983 årsförslag till

jordbruksnorm, 2017;Mötemed Trafikverket, 2022-09-21. 159 Trafikverket, svar på frågor viae-post,2023-06-02. 160 Trafikverket,Jordbruksnormen– Vägverketstillämpningsanvisningar 1983 årsförslag till

jordbruksnorm, 2017,s.7.

Riksrevisionen 53

Bilaga

skett inom jordbruket geratt ersättningen tillfastighetsägarenkan bli högre än marknadsvärdeminskningen. Maskinparken uppdaterades senast2009 till moderna maskiner menbrukningstekniken baseras påde gamla redskapen. Brukningstekniken ger bland annathur långtid det taratt bruka ett fält perhektar. Trafikverket uppgeratt dettabehöver sesöver, men att förändringari denna del av normen kräveren större vetenskaplig studie. Enligt Trafikverket är detdå lämpligt att låta en oberoende partgöra en genomgående översyn av normen. Trafikverket har föravsikt att föreslå ett FOI-projekt för dettaändamål.161

4.3.3¶Annan ersättning bestäms på olika sätt

Enligt expropriationslagenska annan ersättning utgåför eventuell restskada som inte blir kompenserad genom posternalöseskilling och intrångsersättning.162 Det kan handla omtillfälliga skadorsom uppstår underen vissperiod i samband med och efter att marken tas ianspråk. Detkan också handla om minskadeintäkter eller ökade brukningskostnadersom inte ärtillfälliga mensom inte slår igenom i marknadsvärdetfullt ut.163 I vår undersökning förekommer dettafrämst vid intrång påjordbruksfastigheter. Lantmäteriet uppger att domstolarnai många fallharvalt att bestämmaannan ersättning efter enuppskattning heltskild från bedömningen av marknadsvärdesminskning, som ligger till grund för intrångsersättningen.164 Detta är också fallet med exempelvisTrafikverkets jordbruksnorm. Där bestäms annan ersättning, som inte omfattas av schablonpåslaget, separat för olika poster.Till stordel handlar det om tillfälliga skadormedanbestående skador i huvudsak behandlas som marknadsvärdesminskning.165 I en delfall är det dock inte möjligtatt bedöma annan ersättningseparat.Vissa av värderingsmetoderna kan kommatill användningför att beräkna en totalskada.Den ligger sedan till grundför attbestämmabådeintrångsersättning och annan ersättning. Bådelantmäterimyndigheterna och Svenska kraftnät använder i endel fall den s.k.IAN-metoden166, till exempel isamband medvärderingar enligt åkernormen.Då bestäms både marknadsvärdesminskning och annan ersättning utifrån en årlig

161 Trafikverket, svar på frågor via e-post,2023-06-02.FOI står för forskningoch innovation. 162 Se 4 kap. 1§ expropriationslagen. 163 Lantmäteriet, Lantmäterietsvärderingshandbok, 2016,s.19. 164 Lantmäteriet, svar på frågor viae-post,2023-04-18. 165 Trafikverket,Jordbruksnormen– Vägverketstillämpningsanvisningar1983 årsförslag till

jordbruksnorm, 2017. 166 IANstår förintrång i areellanäringar.

54 Riksrevisionen

Bilaga

totalskada.167 Den multiplicerasmed en M-faktor168 för attfå intrångsersättningen och medett schablonmässigtantal årsskadorför attfå annan ersättning.169 Enligt Lantmäteriettillämpas IAN-metoden i praktikenendast i de situationerdär andra utvecklademetoder sombygger på schabloner inte kankomma till användning på ett kvalitets- ochrättssäkert sätt.170 ÄvenSvenskakraftnät uppgeratt IAN-metoden inte ärförstahandsvalet.171

4.4¶Värdering som inte omfattas av etablerade metoder har svagare empirisk grund

Vissatyper av skador och vissa typer eller delar av fastigheterkan inte värderasmed hjälp av ortsprismetoden eller mednågonav de avkastningsbaserademetoderna. Vi ser hären variation i myndigheternas värderingar sominte påett tydligtsättkan förklaras av skillnader i de specifikafallen. Värderingar som handlar om företagsskada och miljöskadabyggerpå vägledningfrån tidigarerättsfall. Det är oklart hur väl de stämmer överensmed hurmarknaden faktiskt värderarsådana intrång.

4.4.1¶Ingen enhetlig metodik för värdering av mark utan avkastning

Värdet av mark som integenererar någonavkastningoch som inteheller kan bestämmas medortsprismetoden bedöms medenklare metoder som intealltidärväl beskrivna ide ärendenvitagit del av. Impedimentmark som intelämpar sig för jordeller skogsbruk pågrund av lågproduktionsförmåga värderas oftamed olika typer av schablonberäkningar.Värdering avskogsmark med avverkningsrestriktioner bygger ofta påerfarenhetsmässiga bedömningar med begränsaddokumentation. Myndigheterna bedömer i regel värdet av impediment genom enklare schablonberäkningari de ärenden vihar undersökt.Schablonvärdena kan tas fram på olika sätt. I Naturvårdsverketsvärderingar kan de exempelvis utgå från Skatteverkets riktvärdenförskogligt impediment. Det finnsävenexempel påatt Naturvårdsverket bedömervärdet av betesmarkutifrån etablerade prisnivåer vid fastighetsregleringar grannar emellanoch genomfördaförhandlingar vid tidigare intrångssituationer. I vissafall inkluderar inte Naturvårdsverketvärdet för

167 Värdeutlåtande,lantmäteriförrättningM17545. 168 M-faktorn utgör en sammanvägd multiplikationskonstantavkalkylränta och en bedömning

av hurstor(procentuell) andel av denårliga skadan somhar värdepåverkandebetydelse. 169 Vattenfall,1974års åkernorm(Ds I1974:11)– för bestämmandeav ersättningvid intrångi

åkermarkochliknandemark, 1978; Lantmäteriet, Ersättningvid intrångi skogsmark och jordbruksmark av kraftledningar ochteleledningar, 2010.

170 Lantmäteriet, svar på frågor viae-post,2023-04-18. 171 E-postfrånSvenska kraftnät,2023-10-11.

Riksrevisionen 55

Bilaga

impediment i beståndsmetodens nuvärdeskalkyl.Naturvårdsverket uppger att föreskrifterna förett naturreservat ofta innebär marginellskada för ickeproduktiv mark och att vissa skador därmed intenår upp tillett tröskelvärde. Enligt miljöbalken ska denpågående markanvändningen avsevärt försvårasför att ersättning skautgå. Vid köp skadock impedimentmarken ersättas oavsett.172 Trafikverket använderschablonvärden för kr/kvm för olikatyper av mark som inte omfattas av specifika värderingsmetoder. Ibland ärdet inte tydligt varifrån schablonvärdet kommer. I någrafall framstår det som att en ortspris- eller taxeringsvärdesanalys ligger bakom, men detaljernaframgår inte. Inågra fall har värderaren endastuppgett att värderingenbygger på en bedömning utifrån tillgängligstatistik. Svenska kraftnäthar färre fall därimpedimentmark omfattas bland de ärenden viundersökt. I något fall har Svenskakraftnätbedömt värdet av impedimentmark utifrånett marginalvärde av det uppräknade taxeringsvärdet. När Naturvårdsverket och Skogsstyrelsenbestämmer intrångsersättning gör de en bedömning av värdet före intrångmed beståndsmetoden och ortsprismetoden, samt enbedömning av värdet efter intrång medenklare metoder. Värdet efter intrångbestår av kvarvarande jaktvärde och övriga icke monetära värdensom en tänkbar köpare kanantas vara villigatt betala för. I de ärendenvi tagit del av från Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen kan vise att sådana bedömningar hanteras olika från fall till fall.Ofta har värderaren gjort en erfarenhetsmässig bedömning, eller en marknadssimulering,vilket verkar innebära samma sak. I regel är det inte tydligt vilka faktorer somvägs in ibedömningen. Det förekommer även attolika typer av schabloner används. En värderingsfirma bedömer i flera ärenden detta värde till det dubbla kvarstående jaktvärdet. Ivissa fall saknas kvarståendevärde utöver jaktvärde.Ibland bedömer Skogsstyrelsen inteövriga värden allsmen oftast till 2 000kr/ha ävenomdet kan variera. Kvarstående icke monetära värden är svåraatt bestämma påett systematiskt sätt eftersom det oftastsaknas relevanta försäljningar av mark medrestriktioner att jämföramed. Naturvårdsverketuppger att värdet av ickemonetära värden varierar i landet och ärberoende av vilkentyp av mark som värderas. Värderaren görenligt Naturvårdsverket en bedömning av detickemonetära värdet utifrånsin fackmannakunskap om vad branschen är villig attbetala för mark som inte har något tydligtavkastningsvärde.173 Skogsstyrelsen uppger attSkatteverketsriktvärde för produktivskogsmark med avverkningsrestriktioner ellerskogligt impediment

172 Naturvårdsverket, svar på frågor via e-post,2023-05-05. 173 Naturvårdsverket, svar på frågor via e-post,2023-05-05.

56 Riksrevisionen

Bilaga

används som stödvid bedömning av de kvarståendevärdena. Detta värderäknas upp med1,33 för att ge marknadsvärdet.174

4.4.2¶Det är oklart om ersättningen vid företagsskada och miljöskada motsvarar marknadsvärdesminskningen

Vägar, järnvägaroch kraftledningar kan medförastörningar som inte direktföljer av markavståendet utani stället beror på denavstådda markens användning. Det kan till exempel handla ombuller,vibrationer, estetiska störningaroch psykiska immissioner.175 Sådana störningar kan räknassom företagsskada näråtgärden sker på denaktuellafastigheten och miljöskada när åtgärden skerpånärliggande fastigheter. Ersättningen vid företagsskada och miljöskada bestämsinte genom metoder sombaseras på aktuella statistiska underlag,utan byggeri huvudsak på vägledning från tidigarerättsfall. Denså kallade influensregeln innebärsom grundregel att den värdepåverkan som själva tvångsåtgärden medför inte ska beaktasnär ersättningen bestäms. Det finns dockett undantag som innebär att ersättningenska bestämmasmed beaktande av tvångsåtgärdensinverkan omden är attbetraktas som ortsvanlig ellerallmänvanlig.176 Ortsvanlighetsprövningen innebär attden aktuella störningen ska jämföras med störningar av sammaart somförekommer inom orten sedan tidigare. Allmänvanlighetsprövningen skaavsestörningar av en vissart under jämförligaförhållanden, vilket innebär attman ska bedöma omstörningenär vanligi samhälleneller trakter av samma slag som den aktuella orten.177 För att ersättningska kunna utgå får dockinte skadan ”ansessakna betydelse”.178 Ersättningen vid företagsskada ochmiljöskada omfattas inte av schablonpåslaget. Företagsskadaoch miljöskada har i vår undersökning främst förekommit i ärenden hosSvenska kraftnät och hoslantmäterimyndigheten. Värderingen av skadan sker i tvåsteg. Det förstasteget äratt uppskatta värdetpå hela fastigheten genom en ortsprisanalys. Detandra steget äratt bestämma den procentuella marknadsvärdesminskningensom störningen ger upphov till. Bedömningen baseras på vägledning från tidigarerättsfall, som behandlar hurmarknadsvärdetpåverkas av exempelvis störningensavstånd och synlighet i förhållande till bostaden samt eventuell

174 Skogsstyrelsen,svar påfrågor viae-post,2023-05-12. 175 Psykiskaimmissionerkan vara obehag ochoro som är kopplattillintrånget. 176 Se4 kap. 2 § expropriationslagen;Lantmäteriet, Lantmäterietsvärderingshandbok, 2016,s. 23. 177 Lantmäteriet, Lantmäterietsvärderingshandbok, 2016,s.67. 178 NJA 2000, s. 737.

Riksrevisionen 57

Bilaga

förekomst av redanexisterande störningar. Följande passage är inkluderadi domstolens ställningstagande i flera av domarna:

Attkraftledningar, specielltstörre sådana,kan påverka marknadsvärdet för kringliggande fastigheterär helt klart.Hurstor denna påverkanär beror på en mängd faktorer såsom ledningens storlek ochutseende, avståndtill ledning ochstolpar, omledningen ärskymd eller synlig,närmiljöni övrigt m.m.Några ingående undersökningarom hur dessasamband serutfinns dockinte. I ställethar det kommit attutvecklas en domstolspraxissom baseras på denmarknadsvärdeminskningsom bedöms i det enskilda fallet.179

Det finnsäven hänvisningar tilläldre domar frånhovrätten och Högstadomstolen. Domstolen har då gjort en bedömningi varje enskilt fall utan atthänvisa till statistiska undersökningarav hur marknadsvärdet påverkas av liknande störningar.180

4.4.3¶Olika diskonteringsränta vid nuvärdesberäkning av jaktvärde

En del av värderingsprocessen förmånga metoder äratt den ekonomiska skadan över tidskaomvandlas tillett nuvärde som liggertill grund för ersättningen. Ingångsvärden som diskonteringsränta, kalkylperiod ochkapitaliseringsfaktor181 har då betydande påverkan på ersättningens storlek.Dekan ibland vara konstanter vid tillämpning av en metod. I andra fallär de envariabel vid tillämpning av metoden som baseras på förutsättningar i det enskildafallet.182 För de flestatyperna av värdering finns det tydliga riktlinjer för nuvärdesberäkningen. Med beståndsmetoden är det värderarensom anger vilkendiskonteringsräntasom ska användas. Den härledsoftamed hjälp av tidigare försäljningar (ortsprismaterial).183 Normerna för skogsmark och jordbruksmarkhar anvisningar förvilkendiskonteringsränta och kapitaliseringsfaktor som ska användas, vilketkan skilja sig mellan olika poster.184 Anvisningarna överensstämmerocksåmed de värderingar vi har undersökt hosmyndigheterna.

179 Se bland annatMark- och miljööverdomstolens domden 20 juni 2016i mål nrF 10194-15,s. 3. 180 Högsta domstolensdom den26juli 1988i mål nrÖ359-87; HovrättenöverSkåne och

Blekingesdom den 10oktober 2000, UÖ2156; Svea hovrätts dom den 8december 1993, UÖ 65; Hovrättenför NedreNorrlands dom den17 december 1998,mål nr Ö 36/97.

181 Kapitaliseringsfaktor är ensammanvägd multiplikationskonstantdär ränta, kalkylperiod och

även andra faktorer kaningå. 182 Lantmäteriet, svar på frågor viae-post,2023-04-18. 183 Lantmäteriet, svar på frågor viae-post,2023-04-18. 184 Lantmäteriet, 2018-årsSkogsnormför bestämmandeav ersättningför intrångi skogsmark, 2020;

Trafikverket,Jordbruksnormen– Vägverketstillämpningsanvisningar1983 årsförslag till jordbruksnorm, 2017;Ds I 1974:11.

58 Riksrevisionen

Bilaga

Jaktvärde ingårinte som en delav beståndsmetodeneller skogsnormen, utan bedöms separat. Vårgenomgångav ärenden visar att Naturvårdsverket och Skogsstyrelsenbestämmer diskonteringsräntan på olikasätt när de beräknar nuvärdet av det årliga jaktvärdet. Det kaninte uppenbart förklaras av att omständigheterna skiljersig åt eftersom intrångenär av liknandetyp och på liknande typerav fastigheter. I Skogsstyrelsens ärenden är diskonteringsräntan alltid 3 procent.Det gällerbåde biotopskyddoch nekade beslut om avverkning. I Naturvårdsverkets ärenden kandiskonteringsräntan vara från 3 procentupp till 5 procent. Naturvårdsverketuppger att värderaren själv bedömer vilken diskonteringsräntasom ska användas i objektet.185

185 Naturvårdsverket, svar på frågor viae-post,2023-05-05.

Riksrevisionen 59

Bilaga

5¶Det är svårt att få en samlad bild av om de statliga resurserna används kostnadseffektivt

I detta kapitel behandlar videlfråganomhuruvida regeringen och myndigheterna vidtagit lämpligaåtgärderför att säkerställa att de statligaresurserna används kostnadseffektivt.186 Myndigheternas uppföljning och regeringens återrapporteringskrav förersättningen vid markintrång skiljer sigåtberoende på vilken typav markintrång det handlarom. Det gör att detärsvårt att fåen samladbildav statens kostnaderför ersättning vid markintrång. Därmedärdet också svårt attfå ensamlad bildav omresurserna sammantaget används kostnadseffektivt. Inom områdesskyddet pågårdockendel arbetebland annatmed syfte att användade statligaresurserna mereffektivt.

5.1¶Myndigheternas uppföljning skiljer sig delvis åt beroende på typ av intrång

Ersättningen till fastighetsägare vid markintrångföljs upppå olika sätt beroendepå typ av intrång.187 Naturvårdsverket ochSkogsstyrelsenhar särskilda anslag som till största delen finansierar kostnaden förersättning vidområdesskydd samtolika kringkostnader. För Trafikverketoch Svenska kraftnät ärkostnaden förintrångsersättning en del i projektkostnaderna för enskilda investeringsprojekt.188 Naturvårdsverket disponerarett anslag inom utgiftsområde20 förskyddav värdefull natur.189 Denstörsta andelen av anslaget går till att ersätta fastighetsägare när nyanaturreservat bildas.I övrigt används anslaget till olika kringkostnader för områdesskydd som förrättningskostnader ochkostnader för upphandladevärderare etcetera. Naturvårdsverket delar uppde medel som avsätts för markersättning i en del som fördelas mellanlänen, så kallade länsramar,och en delsom fördelas på specifika affärer, den gemensammapotten. Det ärNaturvårdsverket som betalarut alla ersättningar direkt till fastighetsägarna,men för länsramarnaprioriterar länsstyrelserna vilka affärer som ska genomföras under året.190

186 Demyndigheter som omfattasavdelfrågan är Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen,Svenska

kraftnätoch Trafikverket. 187 Myndigheternas interna uppföljningaversättningarvid markintrång påprojektnivåhar dock

stora likheter. 188 Definansieras fortfarandeviaanslag men inte medsärskildaanslag elleranslagsposter. 189 Utgiftsområde 20, anslag1:14Skydd av värdefullnatur. 190 Naturvårdsverket, svar på frågor via e-post,2023-05-05.

60 Riksrevisionen

Bilaga

InomNaturvårdsverket följer anslagetscontroller upp användningen av medelför respektive projektunderåret medan Naturvårdsverkets fastighetsenhet följer upp hur användningenav markersättningsmedlen fortskrider totalt. Islutet av året meddelarNaturvårdsverket länsstyrelserna exakt vilka markersättningsaffärer som får plats inom åretsanslag. För att säkerställa atthela anslaget förbrukas ”pusslar” Naturvårdsverket medavtal (ersättningar) somfår plats ochsäkert kangenomföras underåret.191 Vilkaområden som prioriterasför formellt områdesskydd framgårav strateginför formellt skydd av skog.192 Skogsstyrelsenfår disponera en del av ett anslag inomutgiftsområde 23för kostnaderför intrångsersättningmed mera.193 Anslagsposten får bland annat användas tillatt täcka statens kostnader för intrångsersättningar vidbiotopskydd ochvid nekat avverkningstillstånd i fjällnära skog.194 Införvarje år gör Skogsstyrelsenen fördelningav de medel som får användas för olika slagsintrångsersättningar. Anslagsförbrukningen följs sedanlöpande under åretpånationell respektive regionalnivå, i förhållandetillmånadsvisa erfarenhetstal. Vidbehov omfördelar Skogsstyrelsenmedel mellandistrikten och mellan budgetposteri syfteatt medlen skakunna förbrukasdär det finns mest behov. Skogsstyrelsen följer ocksåupp att medlenanvänds för att uppnåså hög naturvårdsnytta sommöjligt,det vill säga attmedlen används föratt skydda skogar med höga naturvärden.195 Skogsstyrelsenarbetar medfler områdesskyddsärenden än vad som ryms ianslaget förett specifikt år. Anledningen äratt det förekommer attärenden drar ut på tiden ochdärför måste det finnas ärendeni reserv. Arbetssättet kaninnebära att fastighetsägare får vänta på ersättning underentid efter varje årsskifte.196 Underde senaste (tre) åren har ansökningar omtillståndatt avverka i fjällnära skog ökatväsentligt. Det ärenökningSkogsstyrelseninte kan påverka, vilket är försvårande eftersom intrångsersättningar som följer av nekade avverkningstillstånd belastar samma anslagsom ersättningar vid bildande och förvaltningav formellt skydd. Svårighetenatt förutse antal ansökningar omtillstånd att avverkai fjällnära skog ledde till atten relativt stor delav 2022års anslag inte kundenyttjas. En alltför stor del av anslaget reserverades för intrångsersättningar förnekat avverkningstillstånd

191 Naturvårdsverket, svar på frågor viae-post,2023-05-05. 192 Naturvårdsverket, Nationell strategi för formelltskydd av skog, 2017. 193 Utgiftsområde 23,anslagspost 2 (ap.2) Insatserför skogsbruket. 194 RegeringsbeslutN2022/02381. 195 Skogsstyrelsen,svar påfrågor viae-post,2023-05-12. 196 Skogsstyrelsen,svar påfrågor viae-post,2023-05-12.

Riksrevisionen 61

Bilaga

och dessa gickinte att omfördela till intrångsersättningar för områdesskydd med kort varsel.197 För Trafikverket och Svenska kraftnätär ersättningarförmarkintrång till fastighetsägare en del i projektkostnaderna förde enskilda investeringsprojekten och följsframför alltupp på projektnivå.198

5.2¶Regeringens krav på rapportering fokuserar på medelsanvändning

Naturvårdsverket redovisar i sin årsredovisningvilka belopp som använts för markersättningaroch arealenav detta.I denårliga återrapporteringentill regeringen i Naturvårdsverkets uppföljningsrapport finnsenmer detaljerad redovisning. Regeringens återrapporteringskrav följernumeraav Naturvårdsverketsinstruktion. Tidigare fanns samma krav iNaturvårdsverketsregleringsbrev.199 Naturvårdsverket ska, enligt sin instruktion, senastden 31 mars varje år redovisa arbetet med naturvård och biologisk mångfald. Redovisningenska bland annat redogöra förmedelsanvändning för arbetet med skydd av värdefull natur,statistik om ärenden för att bildanaturreservat och arbetetmed genomförandeplanenför planerade nyaochutvidgade nationalparker. Redovisningens strukturska likna tidigare årsredovisningar så attuppgifterna ärenkla att jämföra medvarandra.200 Skogsstyrelsens rapportering tillregeringen förområdesskyddsprocessen sker årligen i Skogsstyrelsens årsredovisning. Regeringenhar inte ställt några särskilda krav pårapporteringen. Av Skogsstyrelsensregleringsbrev framgår att Skogsstyrelsen särskilt ska redovisaprognoser för kostnader för intrångsersättning och vissa civilrättsliga avtal pånaturvårdsområdet. Skogsstyrelsen redovisar också statistik om ersättningaroch arealer inom ramen för sittofficiella statistikansvar. Statistiken redovisas iform av statistiska meddelanden och finns attladda ner från Skogsstyrelsens statistikdatabas. Regeringen har intebegärt någon rapportering av ersättningarförmarkintrång från Svenska kraftnät och Trafikverket. Trafikverketredovisar dockinvesteringar i väg- och järnvägsanläggningar som en tillgång i balansräkningen. I sin årsredovisning särredovisar Trafikverket anskaffningskostnad för mark avseende

197 Skogsstyrelsen, svarpåfrågor viae-post,2023-05-12och Skogsstyrelsens årsredovisning2022. 198 Trafikverket, svar på frågor via e-post,2023-05-08ochSvenska kraftnät, svar på frågor via

e-post, 2023-05-09. 199 Naturvårdsverket, svar på frågor via e-post,2023-05-05. 200 Se 8 b§ förordningen (2012:989) med instruktionför Naturvårdsverket.

62 Riksrevisionen

Bilaga

järnvägsanläggningar från och med år 2002.Markanskaffad föreår2002 redovisas till ettstandardvärde av en kronaperkvadratmeter. Markanskaffad från ochmed år 2002 ärredovisad tillfaktisk anskaffningskostnad. Kostnader förvägrätter aktiveras som endel av produktionskostnaden för uppförandet av den infrastrukturella anläggningstillgången. Dessa skrivssedan av isamma taktsom dentillgång de är anskaffadeför.201 ÄvenSvenska kraftnät redovisar materiella anläggningstillgångar isin balansräkningi form av byggnaderoch mark samt pågående nyanläggningar. Svenska kraftnät redovisar ocksåimmateriellaanläggningstillgångar vilka bland annat bestårav markrättigheter (servitut och ledningsrättigheter).202

5.3¶Det pågår arbete inom framför allt områdesskyddet för att försöka använda resurserna mer effektivt

Inomområdesskyddet har kostnaderna för ersättningar vidmarkintrång ökat kraftigt sedan 2010. Enorsak till detta ärinförandet av schablonpåslaget2010. En utredning harkommit med förslag attse överom ersättningsreglernaför områdesskyddenligt miljöbalken kan förändras så attschablonpåslagettas bort och ersättningen blirskattefri. Regeringen har inte gått vidare medjustdetta förslag men Skatteverket har på regeringens uppdragsett över beskattningenav ersättning förområdesskydd i vissafall.203 Därutöverhar Naturvårdsverkettillsammans med Skogsstyrelsenett regeringsuppdrag attse över strategin för formellt skyddav skog samtarbetssättet kring denna.204 Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har ocksåpå regeringensuppdrag lämnat förslag på ettmer flexibelt biotopskydd samt anpassadeskydds- och ersättningsformer för det fjällnäraområdet.205 Detbör även nämnas att praxis ärunder utveckling när detgälleromoch i vilka fall restriktioner enligt artskyddsförordningen (2007:845)kan medföra rätt till intrångsersättning, detvill säga påmotsvarande sätt som vid nekat avverkningstillstånd i fjällnäraskog.

201 Trafikverket,Trafikverkets årsredovisning2022, 2023;Regeringskansliet, svar på frågor via

e-post, 2023-06-09. 202 Svenskakraftnät,Årsredovisning 2022, 2023. 203 Skatteverket,Mer förmånlig beskattning vidbl.a. skydd avskog, 2023. 204 Regeringsbeslut,M2022/01241. Uppdraget ska redovisas islutet av mars 2025. 205 Naturvårdsverketoch Skogsstyrelsen,Förslagpåmer flexibla biotopskydd samtanpassade skydds-

ochersättningsformer fördet fjällnära området, 2023.

Riksrevisionen 63

Bilaga

5.3.1 Naturvårdsverket rapporterar att det blivit vanligare med intrångsersättning efter reformen och Skogsstyrelsens statistik visar på ökade ersättningskostnader

Inom naturvårdenhar det efter ersättningsreformen blivit betydligt vanligareatt staten betalarut intrångsersättningtill fastighetsägare i ställetföratt köpa marken vid olika former av områdesskydd.Intrångsersättninghar även ökat i förhållande till naturvårdsavtal206 ochfrivilliga avsättningar207. Vid sammaambitionsnivå på områdesskyddet innebär dettaökade kostnaderför staten eftersom intrångsersättningen är högre än ersättningen vid köpoch naturvårdsavtal. Detfinns också en riskatt skyddeti vissa fall görsmer omfattandeän vad somkrävs.208 Intrångsersättning innebär dessutom enså kallad sjunken kostnad då staten inte äger marken och inte kan sälja deni de fall omständigheterna ändrasoch marken inte längre ansesskyddsvärd.209 AvNaturvårdsverkets återrapportering framgår att intrångsersättningarnasandel av de totalamarkersättningsmedlen har ökat från cirka 51procent år2010till över 95 procent år2022. Den huvudsakligaförklaringentill detta är,enligt Naturvårdsverket, ändringenav expropriationslagen2010, sominnebär ett påslag med 25 procent påintrångsersättningen i bland annatnaturreservatsärenden.Enligt Naturvårdsverkets beräkningar uppgick det25-procentigapåslaget till cirka 280 miljoner kronor år 2022.Under den senaste femårsperioden hardet 25-procentiga påslaget uppskattningsvis uppgått tilltotalt cirka 970miljoner kronor.210 Även Skogsstyrelsens statistik visar på ökadeersättningskostnaderför områdesskydd somtill en del kan förklaras av schablonpåslaget.Generellt innebär bland annat prisökningen påskogsfastigheter att ersättningen stiger för biotopskydden över tiden. Eftersomschablonpåslaget utgår påmarknadsvärdet innebärdet att den ökningen förstärks.211

206 Naturvårdsavtal är en typav områdesskyddsom inte ingått igranskningen.Naturvårdsavtal

är ett civilrättsligt tidsbegränsatavtal mellan markägarenoch staten, därdet normaltutgåren

ersättning tillfastighetsägaren.Avtalet kanlöpamaximalt50år. Ersättningenär lägre än för

naturreservat ochbiotopskydd.Se Naturvårdsverketoch Skogsstyrelsen, Riktlinjerför tillämpning av naturvårdsavtal, 2013.

207 Frivilliga avsättningargörs avmarkägare självaoch innebär intenågon ersättning frånstaten.

Se e-postfrånNaturvårdsverketoch Regeringskansliet, 2023-10-11. 208 Riksrevisionen, Skyddetavvärdefull skog, 2018. 209 Ett beslutom naturreservat gäller ävenför nästaägare mendet är möjligtatthelt ellerdelvis

upphävabeslutet om det finns synnerliga skäl.Se 7 kap. 7§ miljöbalken. 210 Naturvårdsverket,Återrapportering av medelsanvändningoch resultat för skydd av ochåtgärder för

värdefullnatur 2020–2022, 2023. 211 Skogsstyrelsensofficiella statistik.

64 Riksrevisionen

Bilaga

Skogsstyrelsenrapporterar ocksåomökade kostnader för intrångsersättning vid nekadeavverkningstillstånd i fjällnära skog sedan2020.212 Det ärett resultat av de domar från Mark- ochmiljööverdomstolen som vannlaga kraft i juni 2020 och där detframgåratt nekat avverkningstillstånd avsevärt försvårar pågående markanvändning varför ersättningsrättgäller och intrångsersättning ska betalas ut,det vill säga 125 procent av marknadsvärdeminskningen.213 Skogsägaresom inte får avverka skog på grundavartskyddsförordningens (2007:845) krav på hänsyntill fridlysta arter kanockså ha rätt tillersättning från staten ivissa fall. I endom från Högsta domstoleni april 2023 framgår att en markägare normaltinte har rätt till ersättning av statenför sådanabegränsningar i markanvändningensom följer av artskyddsförordningen.Däremot kan en sådan rätt finnas under speciella omständigheter,när det inte är rimligtatt markägaren ensam tvingas ta de ekonomiska konsekvensernaav begränsningen.214 Inom Skogsstyrelsenoch Regeringskansliet pågår nu analyser av vilkakonsekvenser Högstadomstolens dom kan komma att få, bland annatnär det gäller kostnaderna förersättning vid markintrång.215

5.3.2¶Flera utredningar har föreslagit att ersättningen bör ses över men på olika sätt

Skogsutredningen 2019har föreslagit att det bör utredas om schablonpåslaget kan tas bortför ersättningar vidområdesskyddenligt miljöbalken och attersättningeni stället blir skattefri. Enligt utredningenfinns liknande system i bland annatFinland. Bakgrunden till utredningensförslag är atttrotsatt ersättning numera uppgårtill 125procentav marknadsvärdesminskningen kan den efterskatt ofta blilägre än förväntat.Den fastighetsägare som ärvt en fastigheteller ägtden under långtid har sällan möjlighet att göra avdrag motden vinstsom uppkommer. Genom att alla markägare fården ersättning som motsvarar intrånget/inskränkningenbedöms äganderätten stärkas samtidigtsom fler markägarekan börjabetraktahöga naturvärdensom en tillgång. Utredningen föreslog ocksåenöversyn av möjligheten att periodisera ersättningen föratt minska skatteeffekten.216

212 Skogsstyrelsensårsredovisningar 2020–2022. 213 SeMark- och miljööverdomstolensdomar den 12maj 2020i målnrM 1729-19, M 1732-19,

M1734-19, M1736-19 och M 1737-19. 214 SeNJA 2023, s.91. 215 Regeringskansliet,svarpåfrågorviatelefon2023-06-20; Skogsstyrelsen,”HDgav bolagsom

nekats avverkningpågrund av artskydd rätttillersättning”, hämtad 2023-07-03. 216 SOU 2020:73.

Riksrevisionen 65

Bilaga

De flesta remissinstanservar positiva till Skogsutredningens förslag men det fanns invändningar mot att ersättning för olika typer av markintrångskulle beskattas på skilda sätt.217 Regeringen har inte gått vidare medförslaget att utreda om ersättningen bör göras skattefri.Skatteverket har dock på regeringens uppdragsett över beskattningenvid ersättning för områdesskydd ivissa fall.218 Klimaträttsutredningen föreslog i sitt slutbetänkandeatt regeringen bör tillsättaen utredning som ska se överbestämmelserna om ersättningför upplåtelse, inlösen och expropriation vid elnätsbyggnation. Utredningen anser att en översyn av ersättningen skulle kunna bidratill större acceptans, kortareledtider och bättre förutsättningar att bygga ut elnätet på etteffektivt sätt.Utredningen tar inte ställning till hur ersättningsreglernabör förändras och påpekarockså att ersättningsbestämmelserna gällerförfler verksamheter än elnätsbyggnation.Men iakttagelsen blir attsåväl nivån påersättningarnasom de principer beräkningar ska grundas på bör sesöver ochatt dettabör ske i enegen utredning.219 Klimaträttsutredningens förslag harremissbehandlats och flera remissinstanser såg positivt på förslaget i sina remissvar, men påpekade samtidigtatt ersättningsbestämmelserna är generella för olika typerav verksamheter och attdet är viktigt med likriktning ochenighet för attde inte ska tappa legitimitet.220 Regeringen har nu beslutat att ge en utredare i uppdragatt se över regelverket förersättningvid upplåtelse av ledningsrätt i samband medelnätsutbyggnad.221

217 Prop. 2021/22:58. 218 Skatteverket, Mer förmånlig beskattning vidbl.a. skyddavskog, 2023. 219 SOU 2022:21, s. 293. 220 Regeringen, ”Remissav Slutbetänkande SOU2022:21 - Rättför klimatet”,

hämtad 2023-09-27. 221 Regeringskansliets protokoll, KN2023/03796,2023-08-22. Se även Regeringen, ”Ersättningen

förupplåtelse avmarki samband med elnätsutbyggnadses över”, hämtad2023-10-12.

66 Riksrevisionen

Bilaga

6¶Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionen har granskat regeringensoch berördamyndigheters hantering av olika formerav markintrång. Riksrevisionens övergripande slutsatsär att myndigheternas hantering istor utsträckning ärenhetlig ocheffektivinom respektive myndighet. Riksrevisionenbedömer att myndigheternahar utvecklat processer och rutinerföratt hanteraersättningen vid markintrång effektivt och att förutsättningarnaför attfastighetsägare ska behandlas lika har ökat jämförtmed Riksrevisionens tidigare granskning2005. Samtidigt finns fortfarande skillnaderi hurmyndigheterna behandlar fastighetsägare och bestämmerersättningen i vissa fall. Då myndigheten oftahar ettkunskapsövertag gentemot fastighetsägaren och dessutom agerarmed stöd av lagstiftning sominnebär att markkan tas ianspråk medtvång ärdet viktigt medtransparens och förutsebarhet. En fastighetsägare bör ocksåhasamma insyn i hurersättningenbestäms oavsett omdet sker genomen frivilligöverenskommelse eller tvingandelagstiftning. Riksrevisionenbedömer emellertid attmyndigheterna inte alltid är tydliga med vilka avvägningarde görför att bestämma marknadsvärdet ochannan skadasom ligger tillgrund för ersättningen vidmarkintrång. Det finns bristeri förvaltningen av metoderna för värdering av jordbruksmark, vilket i ett fall berorpå att ansvaret inte är tydliggjort. Riksrevisionen bedömer också att det ärsvårt att fåen samladbild av omde statliga resursernaförersättning vid markintrånganvänds kostnadseffektivt.

6.1¶Myndigheterna har processer och rutiner för att hantera ersättningen vid markintrång effektivt

Granskningen visar attmyndigheternahar processer och rutiner somger dem förutsättningaratt hanteraersättningen vid markintrångpå ett effektivtsätt. Jämförtmed Riksrevisionens tidigaregranskningfrån 2005 harmyndigheterna utvecklat sina processer ochrutiner framför allt medsyftet att behandla fastighetsägare likainom respektivemyndighet. Det ökar ocksåförutsättningarna föratt handläggningen ska vara effektiv.

6.1.1¶Förhandlingsutrymmet har minskat och myndigheternas värdering har fått ökad betydelse

Myndigheternasfokus på processeroch rutiner för attbehandla fastighetsägare lika innebär attdet förhandlingsutrymme som Riksrevisionen observeradei den tidigare granskningen från 2005 harminskat. Riksrevisionenbedömde däratt ett visst mått av förhandlingsutrymmekan vara bra för attkunna nå frivilliga överenskommelser.

Riksrevisionen 67

Bilaga

Deflesta ersättningarvid markintrångbestäms genom frivilligaöverenskommelser. Riksrevisionens bedömning inuvarande granskning är attmyndigheternas möjligheter attnå frivilligaöverenskommelser om ersättningenintehar påverkats av det minskade förhandlingsutrymmet. Den värdering som myndigheterna tarfram eller låter tafram har dock fått en ökad betydelse.Myndigheternas värdering ligger till grund för ersättningenoavsettomen fastighetsägare tarfram enegenvärdering eller inte. En fastighetsägare kan visserligen invändamot myndigheternas värdering men granskningen visaratt det inteärsärskilt vanligt.Det är heller inte vanligtatt en fastighetsägare stämmer staten på ersättningen eller överklagar myndigheternas ersättningsbeslut. Det kan bero på attfastighetsägarenupplever att myndigheternas värdering ärrättvis, mendet kan också bero på attfastighetsägarenupplever att förhållandet mellan parterna är ojämlikt. Myndigheterna har ofta ett kunskapsövertag gentemot fastighetsägarenoch agerar dessutom med stödav lagstiftning. För den enskilde fastighetsägaren ärärendet däremot oftast unikt. Detinnebär att detkan finnas ett ojämlikt förhållandemellan parterna. Ur fastighetsägarens perspektiv kan frivilligheteni de frivilliga överenskommelser som samtliga myndigheter strävar efteruppfattas som begränsad eftersom myndigheten har tvingande lagstiftningatt tatill omnågon överenskommelse inte nås. Det innebär attdet är angeläget med ettkorrektoch transparent agerande från myndigheterna.

6.1.2¶Problematiskt när myndigheterna tolkar regelverket olika

Det finns stora likheteri hur processenser ut mellan de berörda myndigheterna men det finnsocksåskillnader i hur myndigheternabehandlar fastighetsägareoch bestämmer ersättning i vissafall. Detta trotsatt myndigheterna i stor utsträckning baserar sina processer och rutineroch bestämmer ersättningenutifrån expropriationslagens regler. Skillnaderna handlar om hur myndigheterna hanterar ersättningförombudskostnader, schablonersättning vid frivilliga förvärv,frivillighetsbonus samt om ersättningen ska räknas uppefter värdetidpunkt.Skillnaderna kan inte enbart förklaras av att myndigheternaverkarinom olika områden utan beror till stordel på olika traditioner och tolkningar. Urett likabehandlingsperspektiv är det problematiskt när statliga myndighetergör olika tolkningar av det bakomliggande regelverket även vid frivilligaöverenskommelser. Om enmyndighet väljer att erbjuda enersättning som är lägreän lagen angerkan det också minska fastighetsägares acceptansför olika formerav markintrång samt incitamenten att ingå frivilliga överenskommelser.

68 Riksrevisionen

Bilaga

Ersättning förombudskostnader kan varaett sätt attutjämna styrkeförhållandena mellanparternaoch underlätta frivilligaöverenskommelser. De myndigheter som ersätter ombudskostnader anger attdet kanunderlätta processen för bådaparter om fastighetsägare får hjälpavett eget ombud. Användningen av frivillighetsbonus för att uppnåfrivilliga överenskommelserkan ocksåvaraett sätt att underlättaprocessen. Det är dock viktigtatt en eventuell frivillighetsbonusärutformadså att denger incitamentför frivilliga överenskommelser och inte betalasut slentrianmässigt.

6.2¶Vissa typer av värderingar brister i ändamålsenlighet och likvärdighet

Det är ide flesta falltydligt vilka huvudsakligametoder sommyndigheternaanvänder för värdering. Myndigheterna använder etablerade metoder som baseraspåhur avkastningenpåverkasför värdering av jordbruksmark och skogsmark.Ortsprismetoden användsför mark utan avkastning ochsom komplement till andra metoder. I en delfall ärdet dock otydligt hur myndigheterna har gjortavvägningar inom ramen förmetoderna ochhur de hargenomfört värderingen när varken ortsprismetoden elleravkastningsbaserade metoder går attanvända. Värderingarna bygger hellerintealltidpå aktuellaförutsättningar och ingångsvärden.

6.2.1¶Skillnader i bedömningar motiveras inte tillräckligt tydligt

Vissa typer av värderinginnebär ett större utrymme förtolkningaroch bedömningar av den enskilda värderaren,vilketleder till skillnader bådeinomoch mellan myndigheter. Ortsprismetoden är etttydligtexempel.Eftersom de individuella omständigheterna skiljer sigfrånfall till fall ärdet naturligt att värderingarnainte följerexakt sammamall. Men granskningen visaratt skillnaderna går utöverdetta i endel fall och att valenintemotiveras tillräckligt tydligt. En faktor kanvara att myndigheterna intehar arbetattillräckligt medatt samordna arbetssättet för de konsulter och egnamedarbetaresom genomför värderingar. Myndigheterna har beskrivit hurde arbetar med detta genom attbland annat tafram anvisningar och skapa forumför diskussion. Men detframstår intesom attde gemensamma utgångspunkternahar fått fullt genomslag ide ärenden somvihar gått igenom. Värdet av mark som inte genererar någonavkastning och som inte heller kan bestämmas med ortsprismetodenbedöms genom erfarenhetsmässiga bedömningaroch enklareschablonberäkningar. Dokumentationen ärdå ofta begränsad. Det finnsenrisk föratt dessa bedömningarinte ärlikvärdiga. I de fall där dokumentationen ärbristfällig går det inte att uttydavilka avvägningar och antagandensom ligger till grund för värderingen.

Riksrevisionen 69

Bilaga

När detgällerersättning vidföretagsskada och miljöskada bestäms dengenom bedömningar från fall till fall och med vägledningfrån tidigare rättsfall. Värderingarna hänvisar inte till statistiska undersökningar av hur olika typerav intrångpåverkar marknadsvärdet.

6.2.2¶Värderingar bygger på inaktuellauppgifter

En mångfald av värderingsmetoder har utvecklats övertid. Dehar sitt upphov hos olika aktörer och harpreciseratsgenom domstolspraxis.Det saknas en heltäckande strategi förhur värderingsmetoderna ska förvaltas. Dettaär mer problematiskt för de metoder som Lantmäterietinte har tagitpå sig ansvaret för. Tvåvanligt förekommande metoder ärinte uppdaterade för att avspegla aktuella förhållanden. 1974 års åkernormanvändsav både Svenska kraftnätoch i lantmäterimyndigheten, främst i samband medluftledningsstolpar. Det finns ingen myndighetsom harett förvaltningsansvar för åkernormen. Den reviderades 2016 av branschorganisationen Energiföretagen men bygger fortfarande på äldreantaganden om bland annat brukningsteknik. Även Trafikverkets jordbruksnormhar vissagivna basförutsättningar som är inaktuella. Detfinns enligt Trafikverketen ambitionom att initiera projektför att kunna uppdaterajordbruksnormen.

6.3¶Svårt att säkerställa att de statliga resurserna används kostnadseffektivt

Det är svårt att fåen samladbild av statens kostnader förersättning vid olika former av markintrång.Kostnaderna har ökat inom vissa områden medan det är oklart hur det ser ut inomandra. Därmed är det ocksåsvårtatt få en samlad bild av om de statliga resursernaanvändskostnadseffektivt.

6.3.1¶Ökade kostnader inom områdesskyddet är svåra att återvinna

Schablonpåslaget har bidragit till ökade kostnader inomframför alltnaturvården. Det harockså inneburit att staten idag sällan köper mark utan i ställetbetalar ut intrångsersättning tillfastighetsägare för attinrätta ett naturreservat.222 En nackdel med detta förfarandeär, förutomökade kostnader vid höga ambitioner inom naturvården, attdet inte finns någon direkttillgång som motsvarar den ökade

222 Se avsnitt2.3.2 och3.4.1.OmNaturvårdsverketköper markför attbilda naturreservatsker

detvanligtvis utifrånjordabalkensregler, vilket innebärattnågot schablonpåslaginte utgår. De flesta fastighetsägareväljer därförnumeraatt behålla äganderättentillsin markoch få intrångsersättningenligt expropriationslagensregler.

70 Riksrevisionen

Bilaga

intrångsersättningen. I ställetblir det frågan om en så kallad sjunken kostnad som omförhållandenaändras kan bli svåratt få tillbaka.När det gällerintrångsersättningvid nekat avverkningstillstånd, som också har ökat, så handlar det om ersättningarsom statenhar svårtatt påverka ochsom dessutom inte resulterar i någotområdesskydd. Detpågår nuett arbete inom naturvården för attutveckla styrmedeloch arbetsformer.223 Det ärdock för tidigt attsäga om förändrade styrmedel och arbetsformerkommer att innebära att andraverktyg kommer attanvänds för områdesskydd och hur kostnadernai så fall kommer attpåverkas.

6.3.2¶Ersättningen präglas av flera utmaningar

Statenskostnaderför ersättningar vid olika formerav markintrång kommer sannolikt fortsätta attöka. Dels som en följd av samhällsutvecklingen med fortsatta ochökade behov av markintrång,dels som en följd av att fler områden haroch eventuellt kommer attomfattas av ersättning. Det senare handlar framförallt om ersättningvid nekade avverkningstillstånd. Denutmaning som finns i att värna äganderättenochbehandlafastighetsägare på ett enhetligt sättsamtidigt som ersättningen vidmarkintrång ska präglas av kostnadseffektivitet gör att det finns anledningatt fortsatt utveckla de principer som ligger tillgrund förhur ersättningen bestäms. Regeringen har beslutat att se överersättningen och lämpliga ersättningsmodeller vid elnätsutbyggnaddär markupplåtelse skermed ledningsrätt. Riksrevisionen bedömer att det är viktigt att säkerställa att bådeersättningen och fastighetsägarehanteras någorlunda enhetligt mellan olikaområden vid en sådan översyn.

223 Seregeringsbeslut,M2022/01241samtNaturvårdsverketoch Skogsstyrelsen,Förslagpåmer

flexibla biotopskydd samt anpassade skydds- ochersättningsformerför det fjällnära området, 2023.

Riksrevisionen 71

Bilaga

6.4¶Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar rekommendationer till regeringen, Svenska kraftnätoch Trafikverket.

Till regeringen

• Seöver hurersättningsfrågor vid markintrång kan hanteras merenhetligt

mellanolika områden genom att: o uppdratill myndigheter som har många markintrångsärendenatt i

möjligaste månta framgemensamma principerföratt hantera

ersättningen vidmarkintrång ochbehandla fastighetsägare på ett mer

enhetligt sätt,bland annat i frågaomhuruvida ombudskostnader ska

ersättas ellerinte, hur schablonpåslaget börhanteras vid frivilliga

förvärv, användningen av eventuell frivillighetsbonus samt hantering av

ersättningefter värdetidpunkt o angevilken myndighet som skaförvalta och uppdatera 1974års åkernormeller denvärderingsmetod som kankomma att ersätta 1974års åkernorm till följd av pågåendeöversyn av ersättning för upplåtelseav mark i sambandmed elnätsbyggnation

o uppdratill myndigheter som har många markintrångsärenden att följa

upp ochredovisa hur kostnadernaför utbetalda ersättningarutvecklas i

förhållande tillmålen medverksamheten i sin årsredovisningeller på

annat lämpligt sätt.

Till myndigheterna

• Svenskakraftnät bör se över om den frivillighetsbonus som Svenskakraftnät

använderfyller sitt syfte.

• Trafikverketbör uppdatera 1983års jordbruksnorm.

72 Riksrevisionen

Bilaga

Referenslista

Litteratur m.m.

Lantmäteriet, Ersättningvid intrång i skogsmarkoch jordbruksmark av kraftledningar och teleledningar, rekommendationer 2010-02-09,dnr402-2010/355, Lantmäteriet, 2010. Lantmäteriet, Lantmäterietsvärderingshandbok, Lantmäteriet, 2016. Lantmäteriet, Skogsbrukets kostnader 2018, rapport 2018:2, Lantmäteriet, 2018. Lantmäteriet, 2018-års Skogsnormför bestämmande av ersättning för intrångi skogsmark, reviderad 2020-04-07,dnr LM2020/008295, Lantmäteriet, 2020. Naturvårdsverket,Nationellstrategi för formelltskydd av skog, revideradversion, Naturvårdsverket,2017. Naturvårdsverket,Så bildas naturreservat, Naturvårdsverket, 2018. Naturvårdsverket,Ramavtal – värderingsuppdrag m.m. vid skydd av värdefullnatur, NV-04958-19, Naturvårdsverket,2019. Naturvårdsverket,Kostnadsram för fastighetsägare vid anlitandeav ombud, version 2022-01-28,Naturvårdsverket,2022. Naturvårdsverket,Processbeskrivning förförhandlar- och värderarkonsulter vid områdesskydd, version2023-04-26,Naturvårdsverket,2023. Naturvårdsverket,Återrapportering av medelsanvändningoch resultat för skydd av och åtgärderför värdefull natur 2020–2022, Naturvårdsverket, 2023. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen,Förslag på mer flexibla biotopskyddsamt anpassadeskydds- och ersättningsformer för det fjällnära området, rapport2023/09, Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, 2023. Riksrevisionen,Marklösen Finnsförutsättningarför rätt ersättning?, RiR 2005:15, Riksrevisionen,2005. Riksrevisionen,Skyddetav värdefull skog, RiR 2018:17,Riksrevisionen,2018. Skatteverket, Merförmånligbeskattning vid bl.a. skyddavskog, promemoria 2023-08-31, Skatteverket, 2023. Skogsstyrelsen, Årsredovisning 2020, Skogsstyrelsen,2021. Skogsstyrelsen, Årsredovisning 2021, Skogsstyrelsen,2022. Skogsstyrelsen, Årsredovisning 2022, Skogsstyrelsen,2023. Svenska kraftnät, Riktlinjer för kostnadsrami samband med ersättning för ombudskostnader i anläggningsprojekt, version 1,Svenska kraftnät, 2018.

Riksrevisionen 73

Bilaga

Svenska kraftnät, Ersättningsprinciper för markåtkomst i ledningsprojekt, Svk 2022/1092, Svenska kraftnät, 2022. Svenska kraftnät, Årsredovisning 2022, Svenska kraftnät, 2023. Trafikverket, Jordbruksnormen – Vägverkets tillämpningsanvisningar1983 års förslag till jordbruksnorm, version2017-02-09,Trafikverket, 2017. Trafikverket, Hantering avpåslag om 25 procentenligt expropriationslagen, TDOK 2019:0117, version 2, Trafikverket, 2020. Trafikverket, Markförhandling, TDOK 2015:0441, version 3, Trafikverket, 2020. Trafikverket, Markåtkomst, TDOK 2015:0433, version 4, Trafikverket, 2020. Trafikverket, Väg ellerjärnväg på min mark –hur får jagersättning?, Trafikverket, 2020. Trafikverket, Värdering,förhandling och träffa avtal, TDOK 2018:0032, version 5, Trafikverket, 2020. Trafikverket, Ombud och teknisktbiträde inom markförhandling, TDOK 2015:0435, version 6, Trafikverket, 2022. Trafikverket, Trafikverkets årsredovisning 2022, Trafikverket,2023. Vattenfall,1974 års åkernorm(Ds I 1974:11) –för bestämmandeav ersättning vid intrång i åkermarkoch liknande mark, Vattenfall, 1978.

Utredningar och regeringsbeslut

Regeringsbeslut, M2022/02369 (delvis), Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Naturvårdsverket. Regeringsbeslut, N2022/02381, Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Skogsstyrelsen. Regeringsbeslut, M2022/01241, Uppdrag attse över dennationella strategin för formellt skyddav skog. Regeringskansliet protokoll, KN2023/03796, Uppdrag om översynav ersättningen för upplåtelse av mark i samband med elnätsutbyggnad, 2023-08-22. Ds I 1974:11, Förslag till normer för ersättningvid intrång av kraftledningi åkermark och liknande mark. SOU 2007:29,Hur tillämpas expropriationslagens ersättningsbestämmelser?. SOU 2008:99,Nya ersättningsbestämmelser iexpropriationslagen,m.m. SOU 2012:61,Högre ersättning vidmastupplåtelser.

74 Riksrevisionen

Bilaga

SOU2020:73, Stärkt äganderätt,flexibla skyddsformer och naturvård i skogen. SOU2022:21, Rätt för klimatet.

Riksdagstryck

Prop. 1972:109,Kungl. Maj:ts proposition med förslagtill ändring i lagen (1917:189) om expropriation m.m. Prop.2009/10:162, Ersättning videxpropriation, bet. 2009/10:CU21, rskr. 2009/10:362. Prop.2021/22:58, Stärktäganderätt, flexibla skyddsformer ochökadeincitament för naturvårdeni skogen med frivillighetsomgrund, bet. 2021/22:MJU18, rskr. 2021/22:206. Prop.2021/22:207, Tydligare bestämmelserom ersättning vid avslagpå ansökningar om tillstånd till avverkningi fjällnära skog, bet. 2021/22:MJU30, rskr. 2021/22:453. Prop.2022/23:1, Budgetpropositionenför 2023, bet. 2022/23:MJU1, rskr. 2022/23:97.

Författningar

Regeringsformen(1974:152). Budgetlagen (2011:203). Expropriationslagen (1972:719). Fastighetsbildningslagen (1970:988). Förvaltningslagen(2017:900). Jordabalken (1970:994). Jordförvärvslagen(1979:230). Lagenom byggandeav järnväg (1995:1649). Ledningsrättslagen(1973:1144). Miljöbalken (1998:808). Skogsvårdslagen (1979:429). Väglagen (1971:948). Artskyddsförordningen (2007:845). Förordningen(2009:946) med instruktion för Lantmäteriet. Förordningen(2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket. Förordningen(1998:1252) omområdesskydd enligt miljöbalkenm.m.

Riksrevisionen 75

Bilaga

Webbsidor

Lantmäteriet, ”Ledningsrätt”, https://www.lantmateriet.se/sv/fastighet-ochmark/tillgang-till-annans-fastighet/ledningsratt/, hämtad 2023-09-20. Lantmäteriet, ”Beståndsmetoden – BMwin/Fakta”, https://www.lantmateriet.se/sv/fastigheter/Andra-fastighet/Vardering/ Bestandsmetoden---BM-win/Fakta/, hämtad 2023-07-03. Lantmäteriet, ” Beståndsmetoden – BM-win/Publikationer”, https://www.lantmateriet.se/sv/fastigheter/Andrafastighet/Vardering/Bestandsmetoden---BM-win/Publikationer/, hämtad 2023-07-03. Naturvårdsverket, ”Process attbilda naturreservat”, https://www.naturvardsverket.se/vagledning-och-stod/skyddad-natur/process-attbilda-naturreservat/, hämtad 2023-07-03. Naturvårdsverket, ”Skyddadnatur”, https://skyddadnatur.naturvardsverket.se/, hämtad 2023-07-03. Regeringen, ”Remiss av Slutbetänkande SOU 2022:21 - Rättför klimatet”, https://www.regeringen.se/remisser/2022/06/remiss-av-slutbetankande-sou- 202221---ratt-for-klimatet/, hämtad 2023-09-27. Regeringen, ”Ersättningen för upplåtelse av marki samband med elnätsutbyggnad ses över”,https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2023/08/ersattningenfor-upplatelse-av-mark-i-samband-med-elnatsutbyggnad-ses-over/, hämtad 2023-10-12. Skogsstyrelsen, ”Så går det tillatt skydda skog”, https://www.skogsstyrelsen.se/agaskog/skydda-skog/sa-gar-det-till-att-skydda-skog/, hämtad 2023-07-03. Skogsstyrelsen, ”Avverkning i fjällnära skog”, https://www.skogsstyrelsen.se/lagoch-tillsyn/anmalan-eller-ansokan/avverkning-i-fjallnara-skog/, hämtad 2023-07-20. Skogsstyrelsen, ”HD gavbolag som nekats avverkningpå grund av artskydd rätttill ersättning”, https://www.skogsstyrelsen.se/nyhetslista/hd-gav-bolag-som-nekatsavverkning-pa-grund-av-artskydd-ratt-till-ersattning/, hämtad 2023-07-03. Svenska kraftnät, ”Utbyggnadsprocessen”, https://www.svk.se/utveckling-avkraftsystemet/transmissionsnatet/utbyggnadsprocessen/, hämtad2023-07-03. Svenska kraftnät, "Ersättningtill berördafastighetsägare”, https://www.svk.se/utveckling-avkraftsystemet/transmissionsnatet/utbyggnadsprocessen/ersattning/, hämtad 2023-07-03.

76 Riksrevisionen

Bilaga

Möjligheten att ta privat mark i anspråk med tvång är viktig för samhällsbyggnadsprocessen men också en ingripande åtgärd för den som berörs. Staten betalar varje år stora belopp i ersättningar till fastighetsägare för markintrång. Riksrevisionen har granskat om regeringens och vissa myndigheters hantering av markintrång är enhetlig och effektiv.

Granskningen visar att myndigheternas hantering av markintrång i stor utsträckning är effektiv inom respektive myndighet. Det finns dock skillnader i hur myndigheterna behandlar fastighetsägare och bestämmer ersättningen i vissa fall. Myndigheterna är heller inte alltid tydliga med vilka avvägningar de gör för att värdera ersättningen vid markintrång. Det finns också brister i förvaltningen av metoderna för värdering av jordbruksmark som kan påverka den slutliga ersättningen. Slutligen är det svårt att få en samlad bild av om de statliga resurserna för ersättning vid markintrång används kostnadseffektivt.

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att bland annat se över hur ersättningsfrågor vid markintrång kan hanteras mer enhetligt mellan olika områden. Svenska kraftnät rekommenderas att se över om den frivillighetsbonus myndigheten använder uppfyller sitt syfte. Trafikverket rekommenderas att uppdatera 1983 års jordbruksnorm.

Riksrevisionen

S:tEriksgatan 117 Box 6181, 102 33 Stockholm 08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 mars 2024 Närvarande: statsrådet Busch, ordförande, och statsråden Svantesson, Edholm, J Pehrson, Waltersson Grönvall, Jonson, Strömmer, Forssmed, Tenje, Slottner, M Persson, Wykman, Malmer Stenergard, Liljestrand, Brandberg, Carlson, Pourmokhtari Föredragande: statsrådet Carlson

Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om statens hantering av markintrång