Statliga företagsformer

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2012

o -WL^JtEjNS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1 9 5 6 : 2 ^ " é K U N "i L. U t 3 L.

1 6 AUG 1956

Finansdepartementet

STATLIGA FÖRETAGSFORMER II

STATSÄGDA FÖRETAG I UTLANDET EN Ö V E R S I K T R E D I G E R A D AV E L I S HASTAD

Stockholm 1956

Statens offentliga utredningar 1956 Kronologisk förteckning

1. Å l d r i n g s v å r d . I d u n . 344 s. S. 2. F i s k h a n d e l n i S v e r i g e . I d u n . 194 s. J o . 3. R e s t a u r e r i n g av U p p s a l a d o m k y r k a . V i c t o r P e t t e r s o n . 170 s. E. 4. S t a t e n s stöd åt v ä x t f ö r ä d l i n g e n m . m . E g n e l l s k a . 295 s. J o . 5. S t a n d a r d t a r i f f e r för d e t a l j d i s t r i b u t i o n a v e l e k t r i s k k r a f t . Haeggström. 96 s. K. 6. S t a t s ä g d a a k t i e b o l a g i S v e r i g e . A v E . T e r s m a n . I d u n . 110 s. F i . 7. S t ä d e r n a s d o n a t i o n s j o r d . K i h l s t r ö m . 86 s. I . 8. F ö r e n k l a d s t a t s b i d r a g s g i v n i n g . I d u n . 109 s. F i . 9. F r å g a n o m f o r t s a t t s a m a r b e t e m e l l a n s t a t e n o c h T G O i L K A B . M a r c u s . 48 s. F i . 10. I n v e s t e r i n g s v e r k s a m h e t o c h s p a r a n d e . B a l a n s p r o b l e m p å l å n g o c h k o r t s i k t . A v L. L i n d b e r ger. Haeggström. 267 s. F i . 11. A t o m e n e r g i e n . B e c k m a n . 117 s. H . 12. B i h a n g till k y r k o h a n d b o k e n . I d u n . 100 s. E. 13. K o n s t b i l d n i n g i S v e r i g e . K i h l s t r ö m . 443 s., 24 s. pl. E. 14. T u l l t a x a . 1. A l l m ä n n a s y n p u n k t e r . Haeggström. 210 s. F i . 15. T u l l t a x a . 2. D e t a l j m o t i v e r i n g . H a e g g s t r ö m . 849 s. Fi. 16. T u l l t a x a . 3. T a x a n . Haeggström. 179 s. F i . 17. F i s k e o m r å d e . I d u n . 106 s. J o . 18. S e m i n a r i e o r g a n i s a t i o n e n . 1. I d u n . 237 s. E. 19. K o m m u n a l f ö r b u n d och i n d e l n i n g s ä n d r i n g a r . I d u n . 228 s. I. 20. U t r e d n i n g e n o m k o r t a r e a r b e t s t i d . K i h l s t r ö m . 277 S. S. 21. U t r e d n i n g e n o m k o r t a r e a r b e t s t i d . B i l a g o r . K i h l s t r ö m . 236 s. S. 22. A l t e r n a t i v t a f t o n s å n g s r i t u a l . I d u n . 85 s. E. 23. Vissa ä n d r i n g a r i n ö j e s b e s k a t t n i n g e n m . m . B e c k m a n . 239 s. F i . 24. S t a t s ä g d a f ö r e t a g i u t l a n d e t . I d u n . 352 s. F i .

A n m . O m s ä r s k i l d t r y c k o r t ej a n g i v e s , ä r t r y c k o r t e n S t o c k h o l m . B o k s t ä v e r n a m e d fetstil u t g ö r a b e g y n n e l s e b o k s t ä v e r n a till d e t d e p a r t e m e n t , u n d e r v i l k e t u t r e d n i n g e n avgivits, t. ex. E. = e c k l e s i a s t i k d e p a r t e mentet, Jo. = jordbruksdepartementet.

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1956: 24

STATLIGA F Ö R E T A G S F O R M E R II

Statsägda företag i utlandet En översikt redigerad av

Elis Hastad

I D U N S T R Y C K E R I A K T I E B O L A G ESSELTE AB STOCKHOLM 1956

INNEHÅLLSFÖRTECKNING Skrivelse till departementschefen Företal Sammanfattande översikt av professor Elis Hastad Finland: civilekonom Lennart Bondeson Norge: pol. mag. Turid Ström-Eliasson Danmark: pol. stud. Ingemar Nygren Storbritannien: finanssekreteraren, jur. kand. Carl Olov Sommar och pol. mag. Arne Brodd Frankrike: pol. mag. Arne Brodd Västtyskland: fil. kand. Östen Milstam Italien: fil. l i c , jur. kand. Arne Steneborn Nederländerna: fil. kand. Tolle Bamstedt USA: fil. kand. Adolf af Jochnick Sovjetunionen: fil. lic. Leif Björk Jugoslavien: fil. lic. Leif Björk Österrike: fil. lic. Hans Hagnell

5 7 9 33 78 117 134 174 220 251 278 295 312 337 348

Anm. Flertalet monografier är sammanställda huvudsakligen enligt en plan, som återges på sid. 351.

Till Herr Statsrådet Kungl.

och Chefen

för

Finansdepartementet

1953 års utredning rörande de statliga företagsformerna får härmed vördsamt överlämna en översikt av de statliga företagens organisation och verksamhet i vissa främmande länder. Professorn i statskunskap vid Stockholms högskola Elis Hastad har enligt beslut den 16 mars 1954 av Statsrådet och Chefen för finansdepartementet förordnats som expert åt utredningen med uppgift att leda arbetet med denna översikt. Redogörelserna för företagsformerna i de olika länderna har med något undantag skrivits av deltagare i licentiat- och kandidatseminarierna i statskunskap vid Stockholms högskola. Professor Hastad h a r därtill skrivit ett inledande analyserande kapitel samt utfört en överarbetning av vissa av redogörelserna. Stockholm i augusti 1956. K. J.

Olsson Hans

Hagnell

FORETAL År 1954 erhöll jag av kommittén i uppdrag att leda en undersökning om statliga företagsformer utanför Sverige. I likhet med vad fallet varit med den som SOU 1956: 6 utgivna, av fil. lic. Rune Tersman författade monografien angående statsföretag i Sverige, tänktes undersökningarna utförda såsom arbeten på statskunskapsseminarierna vid Stockholms högskola. Så skedde också, med undantag för monografierna om Storbritannien, vilken utarbetats av dåvarande sekreteraren i kommittén byråchefen Carl Olov Sommar och biträdande sekreteraren Arne Brodd, samt om Österrike, vilken huvudsakligen utarbetats av nuvarande sekreteraren fil. lic. Hans Hagnell. Huvudintresset vid denna undersökning har ägnats förvaltningssystemet, d. v. s. själva företagsformen inklusive företagens organisation samt styrelsernas handlingsfrihet och beroendeställning till statsmakterna. Redogörelserna för bakgrunden till och motiven för socialiseringarna har fått ett begränsat utrymme. Likaså har uppgifterna om det ekonomiska resultatet av statsdriften i de olika länderna i regel gjorts mycket kortfattade; de h a r endast medtagits för att utfylla bilden av socialiseringspolitiken. Det har legat utanför ramen för denna undersökning att närmare diskutera de faktorer, som påverkat uppkomsten av vinster eller förluster. Vid utarbetandet av efterföljande monografier har författarna haft att följa en enhetlig plan, som uppgjordes av Sommar, Tersman och Brodd samt undertecknad. I diskussionen av denna plan hade flertalet av författarna tillfälle att delta. I huvudsak har denna plan följts. Fullständig likformighet har emellertid varken nåtts eller eftersträvats. Materialet visade sig nämligen vara alltför skiftande. När ett intresseväckande eller särpräglat problem kunnat utförligt belysas i ett visst land, har författarna fått rätt att skänka det en mer ingående behandling. Å andra sidan har svårigheter ibland uppstått att erhålla önskvärda data eller upplysningar om vissa spörsmål, och författarna har då nödgats mera flyktigt behandla dessa. Förstatligandet i Sovjetunionen och Jugoslavien skiljer sig dessutom i så hög grad från andra länders, att framställningarna om nämnda länder måst utformas med avvikelser från den uppställda dispositionen. I viss utsträckning gäller detta även om statsverksamheten i USA. Utredningen har i enlighet med kommitténs direktiv begränsats till Norden och några andra typiska länder. Att medtaga alla europeiska stater ansågs inte görligt eller nödvändigt. Uppsatsen om Österrike har gjorts mera summarisk än de övriga och tillkommit närmast för att ge en bild av holdingbolagen där. Varje författare har antingen med stöd av medel från kommittén företagit en resa till vederbörande land eller i annat sammanhang gjort sina studier på ort och ställe. Endast förste aktuarien Leif Björk har utfört sina undersökningar om de två kommunistiska öststaterna utan att för detta

8 ändamål besöka dessa. Han har dock vid tidigare besök eller genom samtal med experter därifrån gjort sig förtrogen med förhållandena i Sovjetunionen och Jugoslavien, och vad Sovjetunionen beträffar har h a n i ett närbesläktat ämne utgett ett arbete, som översatts till två av världsspråken. Det bör emellertid betonas att reseanslagen i regel ej tillåtit författarna att vistas mer än en kortare tid i det land som de haft att undersöka. Det må understrykas att monografierna enligt sakens natur måst göras tämligen koncentrerade. I intet fall har de kunnat göra anspråk på att vara uttömmande. De har dock blivit förhållandevis utförliga rörande Storbritannien och Frankrike, om vilka en stor, relativt lättillgänglig litteratur finnes och varifrån de livliga principdebatterna refererats i den mån de erbjudit ett allmängiltigt intresse. Det bör också framhållas att någon fullständig internationell översikt i ämnet veterligen inte föreligger på något språk. Däremot har några av de här behandlade länderna ehuru oftast föga utförligt medtagits i nyutgivna böcker. Det kan nämnas att författare i den anglosachsiska världen med förkärlek sysslat med statlig företagsamhet i Canada, Australien, Nya Zeeland, Indien och Pakistan, alltså med det brittiska samväldets dominions. För detta arbete har utvecklingen i dessa länder dock ej ansetts vara av samma intresse som utvecklingen i Europa och följaktligen lämnats utanför. Särskilt monografierna om de tre nordiska länderna, Holland, Sovjetunionen och Jugoslavien kan betecknas såsom de första sammanfattande framställningarna om den statliga företagsamhetens former där; dessa stater saknas nästan helt i litteraturen på hithörande område, och några översikter tycks ej heller finnas på vederbörande lands eget språk. Men även övriga monografier — också de som berör länder med litteratur i ämnet — bygger pä självständig genomgång av parlamentstryck eller andra akter. De flesta monografierna behandlades på seminarierna under år 1955. Särskilt svårigheten att komma åt nödvändiga acta och data om de bägge kommunistiska länderna tvingade till ett visst dröjsmål med färdigställandet av utredningen i dess helhet. I huvudsak avser monografierna läget år 1954 och upptar det siffermaterial som då var tillgängligt. Om något av vikt inträffat efteråt, har detta dock kunnat införas vid den slutliga genomgången av manuskripten. En viss reservation måste likväl göras för utvecklingen under det senaste året. Den av mig författade översikt, som föregår monografierna, har endast till ändamål att ge en sammanfattning av några huvudsynpunkter. Dess syfte är alltså inte att summera och komprimera mängden av detalj uppgifter i monografierna. Utan att gå till monografierna kan den intresserade läsaren inte bilda sig en mening om lösningarna av förstatligandets problem i olika länder. Elis Hastad

9 STATSAGDA FORETAG I UTLANDET En sammanfattande översikt av Elis Hastad I denna översikt skall intet försök göras att i detalj summera eller analysera motiven i olika länder för att industriell eller annan ekonomisk verksamhet övertagits av staten eller drives av statsföretag. Motiven har varit mycket skiljaktiga. I vissa fall har historiska skäl varit bestämmande; detta gäller särskilt om post, telefon och telegraf samt i vissa fall järnvägarna. I andra fall har kaotiska förhållanden efter krig pressat p å ; exempel härå erbjuder främst F r a n k r i k e , Italien, Tyskland och Österrike, i samtliga fall mest efter det andra världskrigets förödelser och utarmningen av privata kapitalägare. I hög grad har liknande finansiella svårigheter — och dit får man också räkna kapitalstarka staters ovillighet att längre ta några större investeringsrisker — drivit fram en mängd statsföretag i de unga staterna i Asien, i synnerhet i Indien och Pakistan; det är betecknande att FN:s ekonomiska och sociala råd våren 1954 anordnade ett »seminarium» i Rangoon just för Asien och Fjärran Östern för att för dessas del studera statsföretags organisation och administration. 1 I ytterligare många fall har praktiska ändamålsenlighetssynpunkter varit utslagsgivande, och exempel härpå levererar alla länder. Såsom särskilt belysande kan Tennessee Valley Authority (TVA) anföras från ett land, där statsdrift enligt den förhärskande samhällsfilosofien eljest anses vara av ondo. TVA tillhör de s. k. multi-purpose-enterprises, d. v. s. det sysslar med irriga-

tion, bevattning, elproduktion och andra uppgifter inom en stor area, på samma sätt som ett par statsföretag i Italien har andra mångsidiga uppgifter för Nord- och Syditalien. Till dessa praktiska motiv hör även här och var önskemålet att genom ett statligt »modellföretag» åstadkomma en kontroll av existerande privata företag eller att få en måttstock för hur dessa funktionerar; sålunda har dessa motiv åberopats bl. a. i Frankrike och Italien (»Nationalisation par echantillon»), antingen man önskat skapa denna kontroll genom att förstatliga en bas- eller nyckelindustri (»echantillon-clé») eller något konkurrensföretag i branschen (»echantillon-type»). 2 Slutligen har ofta ideologiska skäl varit starkt pådrivande; detta har givetvis varit det förhärskande motivet i kommunistiska länder men spelade även en utslagsgivande roll under folkfrontens tid i Frankrike eller för Labour under 1940-talets senare hälft i England. Det må anmärkas att det ideologiska motståndet mot statsdrift varit svagare i vissa starkt katolskt influerade länder — t. ex. österrike och Italien — än i andra länder med borgerlig majoritet. Den jämförelsevis stora omfattning, som stats1 Förhandlingarna därifrån är utgivna av ECOSOC in stencil (engelsk översättning) och av FN i skriften Some problems in the organization and administration of public enterprises in the industrial field. 2 F. Benvenuti, Notes preliminaires pour une classification systematique des entreprises nationalisées. Florens 1954 (stencil).

10 drift fått i Israel och Indien, Australien, Nya Zeeland och vissa delar av Canada (provinsen Saskatchawan) bör ses mot bakgrunden av att socialistiska strömningar eller arbetarpartier där åtminstone tidvis varit mycket starka. Även i D. F. Roosevelts New Deal utgjorde statsdrift ett av elementen. 3 För utgestaltningcn av statsdriftens former har motiven vid förstatligandet långtifrån varit betydelselösa. Särskilt har den politiska ideologien kommit till uttryck å ena sidan i de kommunistiska länderna, för vilka samhällsägandet utgjort ett fundament för hela den politiska målsättningen, och å andra sidan i ett så utpräglat borgerligt land som USA, där åtminstone för närvarande statsföretagens frihet i hög grad kringskurits. Det land, där statsföretagsamheten ställts under den grundligaste principiella diskussionen, har varit England, som också utvecklat ett slags medelvägsfilosofi när det infört public corporations såsom en ny äganderättsoch organisationsform. I de flesta andra länder synes förstatligandet ha skett utan mera ingående debatter om organisationsformen, vilken ofta bestämts av tillfälliga intressen eller omständigheter. I stort sett är detta omdöme tilllämpligt på de nordiska länderna, och särskilt i F r a n k r i k e avspeglar de skiftande organisationsformerna olika historiska faser eller under olika perioder härskande åskådningar. Detta förklar a r i högre grad än ändamålsenlighetssynpunkter den stora formrikedomen. I en rad stater h a r problemet om den rationellaste utformningen av statsföretagen först under de allra sista åren tagits u p p till ett allsidigt och principiellt övervägande. Ämnets avgränsning I den efterföljande översikten liksom i huvudsak i framställningarna om de

tolv undersökta länderna h a r termen statliga affärsföretag getts en bestämd innebörd och begränsning. Sålunda har statliga organ för kontroll eller övervakning uteslutits. En allt rikligare flora av dylika samordnande eller dirigerande eller blott uppmuntrande och stödjande kommissioner, »Boards» eller liknande h a r vuxit upp i den ena staten efter den andra. I synnerhet var detta fallet under det andra världskrigets försörjningssvårigheter. Men de ingår även såsom ett normalt inslag i varje stats fredshushållning. I första hand kan man härvid peka på olika kredit- och hypoteksföretag samt organ för att stödja eller organisera en viss näringsgren, t. ex. dess tillväxt, rationalisering eller export. De i framställningen om USA nämnda unionella låneföretagen illustrerar kanske bäst denna form av statlig aktivitet, vilken oftast karakteriseras därigenom att syftemålet inte är att överta utan i stället att bistå eller stimulera den privata företagsamheten. Även åtskilliga försäkringsinrättningar i olika länder kan hänföras till samma kategori. Liknande organ h a r tillkommit också för sociala ändamål, t. ex. för att främja bostadsbyggandet. Såsom en engelsk forskare 4 framhållit är ganska litet känt om denna statliga verksamhets skiftande former i olika länder, trots dess ständigt stigande omfattning, och någon systematisk jämförande undersökning 3 Om förstatligandet i andra länder än de i detta betänkande behandlade hänvisas här till strödda uppgifter främst hos W. A. Robson, Problems of Nationalized Industry, W. Friedmann, The Public Corporation, Toronto 1954, och A. H. Hanson m. fl., Public enterprises; det sistnämnda arbetet utkom först sedan monografierna i detta betänkande uppsatts. 4 Prof. W. A. Robson i ett föredrag om forskning rörande Nationalized Industry, hållet i Florens våren 1954 (stencil). Förf. bevistade det seminarium, som där anordnades av International Political Science Association.

11 har veterligen ej gjorts. För att bedöma förhållandet mellan staten och näringslivet i ett visst land kan det vara nödvändigt att äga en noggrann kännedom även om dessa dirigerande eller stödjande organ. Emellertid hör dessa regleringar — som ibland kan vara hårda, ibland mycket milda eller föga ingripande — inte räknas in under kategorien statsföretag. Det är ju härvidlag inte fråga om direkt utövande av industriell eller annan ekonomisk verksamhet genom av staten ägda företag. Och även om regleringen skulle innebära en strängare kontroll över näringslivet än om staten exempelvis förstatligat en sektor av samma näringsgren, kan kontrollens större eller mindre skärpa inte gärna läggas till grund för en definition. Statsingripande i form av övervakande, dirigerande eller subventionerande organ har därför i p r i n c i p uteslutits i denna utredning. Av samma skäl har sådan statsverksamhet som lotteri, totalisator, »tipstjänst» och liknande ej heller medtagits. Enahanda gäller om vissa finansmonopol, såvitt dessa ej varit direkt förbundna med näringsverksamhet (exempelvis saltmonopolet i Italien). De sociala eller andra syftemål, som förestavat inrättandet av särskilda statsorgan av monopoltyp, har varit alltför speciella och mångskiftande för att de alla skall kunna inkluderas i den statliga näringsverksamhet som här avses. I anslutning till vad som inledningsvis säges i framställningen om Storbritannien bör som kriterier för statsföretag uppställas att dessa är helt statsägda eller, om statsägandet blott är partiellt, domineras av staten, att de h a r till huvuduppgift att producera varor eller tjänster för allmänheten, att de, såvitt ej särskilda omständigheter är förhanden, åsyftar full kostnadstäckning och att verksamheten inte eller åtmin-

stone blott i ringa utsträckning åsyftar offentlig maktutövning, d. v. s. förvaltning i sedvanlig offentligrättslig bemärkelse. En konsekvens av denna bestämning av statsföretag är att statliga regleringar, som blott till någon del innefattar direkt industriell eller kommersiell verksamhet, lämnas utanför. Detsamma torde också böra gälla om sådan anläggnings- eller industriell verksamhet, som ej sker för allmänhetens utan allenast för statens räkning; en viss tvekan kan dock råda härom, och i ett p a r framställningar här nedan har dylika medtagits (Norge och F i n l a n d ) . Att immateriell statsverksamhet faller utanför ramen ligger däremot i öppen dag; hit bör också forskningsverksamhet hänföras. Även skattefinansierade statsföretag, t. ex. vägbyggnader, uteslutes av definitionen härovan, övervägande skäl talar också emot att låta statsägda centralbanker rubriceras som statsföretag i här angiven mening, så mycket mera som dessas uppgifter är eminent politiska; de har ej heller medtagits i denna utredning utom i särskilda fall. När denna utredning igångsattes lämnades atomkraftsföretag avsiktligt åsido. Vid den tidpunkten befann sig atomkraftens utveckling ännu på den teoretiserande forskningens stadium, och det praktiska intresset kring problemet koncentrerades företrädesvis på atomkraftens användning som militärt stridsmedel, något som i sin tur gav upphov till stor sekretess kring de statliga åtgärderna på området. Efter 1955 års Genévekonferens h a r visserligen mycket av dimhöljet kring atomenergiverksamheten skingrats. Men i ett flertal stater befinner sig dock frågan fortfarande på utredningsstadiet, och forskningsarbetet dominerar alltjämt. Innan utvecklingen inlänkats i fastare former har det därför ansetts klokast att lämna

12 statliga atomenergiföretag ur räkningen även i de fall, då organisationen gjorts bekant för allmänheten. Organisationstyper

När det gäller att fastställa statsföretagens olika typer bör det från början betonas att formerna erbjuder så många skiftningar och varianter att blott huvudtyper kan deduceras. Av både principiella och praktiska skäl torde huvudtyperna böra inskränkas till följande fyra: 1) Statliga förvaltningsgrenar med affärsverksamhet. 2) Statliga inrättningar för affärsverksamhet. 3) Public corporations. 4) Statliga bolag: a) helt ägda av staten; b) till en del ägda av staten och dominerade av denna; c) holdingbolag, bildade för att köpa, leda och förvalta (samt eventuellt försälja) subordinerade företag. Såsom en femte typ skulle man kunna uppställa sådana företag, där staten äger mindre än hälften av aktierna men i vilka staten, exempelvis till följd av företagens nödställda läge eller för att eljest underlätta finansieringen, tecknat aktier eller av andra skäl och i andra former lämnat stöd. Då man i dessa fall ej kan tala om ett förstatligande och då den statliga medverkan förutsattes ej heller p r i m ä r t åsyfta detta, kommer denna typ i fortsättningen inte att behandlas. 5 Som de viktigaste kriterierna för de olika huvudtyperna må följande sägas: A. Statliga förvaltningsgrenar färsverksamhet

med

af-

Denna typ, som i Sverige motsvarar de affärsdrivande verken under kommunikationsdepartementet eller domänver-

ket, förekommer i alla länder utom USA och östblocket. Den omfattar företrädesvis post, tele och mestadels även järnvägar, och den förskriver sig till det statliga postväsendets uppkomst på 1600-talet. Utmärkande för denna typ är att den statliga verksamheten har givits samma form och samma funktionssätt som förvaltningen i övrigt. Det primära syftet är visserligen utförande av tjänster åt allmänheten, men vid administrerandet av företagen gör sig sociala synpunkter med större eller mindre styrka ofta gällande, i synnerhet vid taxesättningen. Varken förekomsten av förvaltningsuppgifter eller kravet på sociala hänsynstaganden i driften är dock så framträdande att de skulle utesluta andra organisationsformer. Karaktären av förvaltningsorgan tar sig hos dessa företag uttryck framför allt däri, att staten ytterst svarar för driften genom beviljande av anslag på riksstaten till nya investeringar eller till fyllande av förlust, samtidigt som vinsten levereras till staten och uppföres i budgeten. Regering och parlament utövar härigenom ett avgörande inflytande över verksamhetens inriktning och omfattning. En konsekvens av att statlig verksamhet drives i förvaltningsform är att lönesättningen följer samma system som för övriga statstjänstemän. En annan konsekvens är eller torde i regel vara att 5 I sitt ovan citerade föredrag om forskning rörande Nationalized Industry uppställer Robson som huvudtyper även sådana public utilities som av kommunerna ägda gas-, electricitets- och spårvägsföretag, vidare Regulatory Commission och slutligen »The representative Trust». Den sistnämnda formen anser han själv dock vara en speciell form av Public Corporation, till vilken han vill föra bl. a. Londons hamn. I inledningen till denna översikt har motiverats varför sådana kommissioner, som avses med Regulatory Commissions, här lämnats utanför. Eftersom denna utredning blott behandlar statliga företag, har de kommunala affärsföretagen likaledes lämnats åsido i ovanstående typindelning.

13 klagomål och besvär över förvaltningens åtgärder behandlas i förvaltningsrättslig ordning. 6 Det normala är vidare att det är staten som vid process uppträder som kärande eller svarande. En viss självständighet har dock i allmänhet eftersträvats även åt denna kategori av företag, om inte för annat så för att möjliggöra bästa möjliga driftsresultat. I Sverige har detta fått starkare uttryck än i de flesta andra länder till följd av de svenska ämbetsverkens traditionella självständighet och frånvaron av ministerstyrelse i den meningen att en departementschef samtidigt utövar chefskapet för underlydande inrättningar eller verk. I vissa länder, t. ex. Frankrike, England, Nederländerna och Italien, är just en dylik ministerstyrelse förhanden. Å andra sidan har man flerstädes — t. ex. i Frankrike, Tyskland och Italien — sökt motverka regeringens starka inflytande därigenom att styrelsen eller råden organiserats som kollegiala organ, vilka innesluter företrädare utifrån för olika intressen och vilka i vissa hänseenden utrustats med avsevärda autonoma befogenheter. Dessutom intar järnvägsväsendet och postväsendet i Tyskland en särställning såtillvida, att de utgör s. k. »Sondervermögen», d. v. s. de svarar blott med sina egna tillgångar för sina förpliktelser. Härigenom får deras organisation många beröringspunkter med public corporations, och tendensen i Tyskland tycks gå i den riktning att dessa förvaltningar typologiskt mer och mer närmar sig den nämnda engelska företagsformen. Utvecklingen i Nya Zeeland däremot går i en rakt motsatt riktning, i det att företag, som förut drivits i form av public corporations, på sistone förändrats till förvaltningsorgan. 7 Det bör understrykas att statlig företagsamhet i förvaltningsform på det hela taget får betraktas såsom en organi-

sationstyp, som fått vika för nyare former. Tendensen i öststaterna och annorstädes är i detta hänseende likadan, med det från Nya Zeeland angivna undantaget. Utan att här alls ta ställning till det berättigade i kritiken skall det blott nämnas att en statlig företagsverksamhet av detta slag i Frankrike går under namn av etatism och att något ofullkomligt eller mindervärdigt gärna inlägges i detta uttryck även från dem som eljest är anhängare av statsverksamhetens expansion. Till kritikerna av etatismen har fackföreningar och socialistiska riktningar ofta slutit sig, även i England. Både i Sovjetunionen och Jugoslavien har samma system utdömts och ersatts med andra företagstyper. Betecknande är också att handlingarna från ECOSOC:s seminarium i Bangoon återger en hel serie av kritiska invändningar mot förvaltningsföretagsamhet; formalism, otillräcklig service, brist på känslighet för konsumenternas behov, avsaknad av snabba initiativ och smidig expansionsförmåga, alltför många myndigheter som skall rådfrågas eller har att bestämma, övervältring av ministerhushållningens finansiella efterräkningar på skattebetalarna och »passion för uniformitet» är några av de slutsatser, till vilka denna FN-konferens nådde. 8 Hur mycket överdrift som det 6 Då vissa länder ej gör några skillnader mellan administrativ och annan process (t. ex. USA) eller då lagarna medger att varje förvaltningsbesvär kan bringas inför domstol (t. ex. Tyskland, England, Norge och Danmark) har denna konsekvens olika innebörd i olika länder. 7 Se W. Friedmann, Theory of Public Industrial Enterprise, i Hanson m. fl. Public Enterprise, sid. 10 f. Att utvecklingen i Nya Zeeland tagit denna riktning, till skillnad från Australien, där public corporations är den vanligaste statliga företagsformen, vill Friedmann förklara med att Nya Zeeland är en enhetsstat, medan Australien utgör en union av stater, vilkas självständighetskänsla vänder sig mot all centralism. 8 ECOSOC:s Report, sid. 10 ff.

14 enligt nordiska erfarenheter än ligger i dessa värdeomdömen har de anförts h ä r endast för att fastslå att denna uppenbarligen mycket utbredda opinion världen runt förklarar, varför denna den ursprungligaste statliga företagsformen fått lämna rum för andra och nya organisationstyper. B. Statliga samhet

inrättningar

för

affärsverk-

Trots de mycket flytande gränserna mellan olika former torde det vara berättigat att som en särskild typ urskilja vad här rubriceras som statliga inrättningar för affärsverksamhet, fastän denna har många likheter både med statsföretagsamhet i förvaltningsform och public corporations och ter sig som en något svårdefinierad övergångsform dem emellan. Det utmärkande för denna mellantyp är å ena sidan att man bibehållit ett avsevärt inflytande för regering och parlament och att budgeteringsprinciperna är i stort sett desamma som enligt systemet med förvaltningsmässig statsföretagsamhet, och å andra sidan att företagen avsiktligt skänkts en friare och självständigare ställning än som är del vanligen förekommande enligt förvaltningssystemet. Graden av inflytande för regeringen och parlamentet differerar ej blott mellan olika länder utan också, alltefter verksamhetens art, mellan samma typ av företag i ett och samma land. Men när det gäller utformningen av verksamheten har statsmakterna ungefär samma makt och ansvar som enligt den förvaltningsmässiga förvaltningen. Ej blott ifråga om budgeteringen utan också ifråga om revision, fondering, vinstens disposition och — särskilt i TVA — u t a n o r d n a n d e av medel är dessa inrättningar underkastade i stort samma regler som gäller för företag i förvaltningsform. Däremot kan lönesättningen vara

friare; rätten att tillsätta tjänster kan ha delegerats och andra avvikelser från administrativa arbetsformer ha medgivits. Åtminstone i Norge och när det gäller TVA är det klart utsagt att sådana inrättningar utgör egna rättssubjekt. Vad som ger ett berättigande åt att särskilja denna typ är framförallt det förhållandet att den vunnit laglig hemul i Finland 1931 och Norge 1947. Omfattningen av den statliga företagsamhet, som på detta vis organiserats i de bägge nordiska länderna, är i och för sig ringa; i både Finland och Norge innefattar den främst vissa vapenfabriker, och dessutom erhöll Metallfabrikerna i Finland denna organisation innan de förändrades till ett aktiebolag. Starka skäl talar emellertid för att till samma grupp också föra de betydelsefulla s. k. statsbedrifterna i Nederländerna och — ehuru först efter 1945 års lagstiftning — de tre multi-purpose-företag i USA, som är föremål för en ingående redogörelse i monografien om USA och bl. a. inkluderar det stora TVA-projektet. Även i Nederländerna och USA är de nämnda företagens ställning klart fixerad i lagstiftningen. Det må dock understrykas att motivbildningen i de fyra nämnda länderna vid tillskapandet av dessa statsinrättningar med deras administrativt friare ställning varit densamma som när public corporation konstruerades som en ny typ av förstatligande i Storbritannien.* Till denna grupp torde även få hänföras vissa av de franska »public cor9

Anledningen till att Robson, Friedmann och andra författare ej uppfört ifrågavarande inrättningar som en särskild typ kan tänkas bero på bristande kunskap om den ovannämnda lagstiftningen i Norge och Finland, måhända även i Nederländerna. Ingen författare sätter dessutom fullständigt likhetstecken mellan de engelska public corporations och TVA; tvärtom betonar alla det sistnämnda företagets numera mycket starka beroende av presidenten och kongressen.

15 porations», ehuru författaren till den franska uppsatsen sammanfört till en typ de företag som här uppdelats på grupperna 2 och 3. C. Public

Corporation

Som upphovsman till den statliga företagsform, som i litteraturen går under namnet public corporation, brukar Franklin D. Roosevelt anges. När TVA inrättades på hans förslag 1933, ville han skapa en företagsform, som var »utrustad med regeringsmakt men samtidigt ägde ett privat bolags möjlighet till anpassning och initiativ». (Som ovan sagts har TVA:s tillämnade fria ställning efteråt dock avsevärt kringskurits.) Det blev likväl England, som planmässigast och koncisast förverkligat Roosevelts tanke, och mer än andra torde Herbert Morrison ha påverkat utformningen av begreppet public corporation, både under debatterna före kriget och när labourregeringens socialiseringsprogram genomfördes under efterkrigsåren. Att just denna företagsform härvid föredrogs framför en organisation enligt aktiebolagslagen sammanhängde med strävan att låta de nationaliserade företagen inta den särställning, som det statliga ägandet och hänsynen till parlamentet krävde. Men ett avgörande inflytande måste också tillmätas det förhållandet att de engelska förstatligandena samtliga avsåg monopolistisk verksamhet på respektive områden. De mest utmärkande dragen hos public corporations i Storbritannien kan sägas vara följande: 10 1) De är helt statsägda. 2) De har var och en tillkommit genom lag. 3) Som självständiga rättssubjekt har de rätt att sluta avtal, köpa fastigheter samt kära och svara inför domstol. 4) De skall eftersträva att bära sig själ-

va och äger fördenskull i princip att själva bestämma över prissättningen, att uppta lån etc. Givetvis är det statsmakterna obetaget att via budgeten utlämna investeringslån, och de kan också bli nödsakade att täcka sådana förluster som företaget ej förmår att balansera. Public corporations äger vidare i p r i n c i p bestämmanderätten över vinstens disposition. 5) Deras verksamhet regleras inte i statsbudgeten och de är i regel fritagna från den dirigering, som kan härflyta ur anslagsvillkor eller dispositionsföreskrifter vid budgetbehandlingen. Även i avseende på revisionen gäller andra bestämmelser för dem än för förvaltningsmässiga statsföretag. 6) Ledningen för och de anställda i public corporations är inte statstjänstemän; cheferna är ej valda bland ämbetsmän utan h a r hämtats företrädesvis från näringslivet och skänkts en politiskt oberoende ställning; både rekryteringen i övrigt och lönesättningen tillgår i a n d r a och friare former än i den vanliga administrationen. 7) I princip skall vederbörande minister, som utnämner styrelse och råd, intervenera i företagets skötsel blott i de stora frågorna. Å a n d r a sidan bär han inför parlamentet ansvaret för företagets verksamhet. Hur vidsträckt ministerns interventionsrätt och hur ingripande parlamentets kontroll av denna bör vara får dock betecknas såsom ej fullt klarlagt och alltjämt kontroversiellt. 10 De här uppräknade kriterierna följer i huvudsak den definition, som givits public corporations i FN:s skrift Some problems in the organization and administration of public enterprises in the industrial field. I stort sett samma kriterier anges hos Friedmann, sid. 20, i uppsatsen hos Hansson m. fl., a. a.

16 Säkerligen har man med public corporations i England vunnit mycket av vad man åsyftat och som en författare angett såsom »den smidighet, initiativkraft, riskvillighet, äventyrslust och åtrå att experimentera, som visats av rent kommersiella företag när dessa är som bäst». Men även om denna företagsform löst många problem i England, anses den också ha skapat ett antal nya och däribland just svårigheten att finna den rätta avvägningen av företagens relationer till regering och folkrepresentation. 11 På Rangoonkonferensen uttrycktes det sistnämnda mer rakt på sak, när det protokollfördes såsom ett generellt omdöme att makten över public corporations ibland lagts hos »en liten, orepresentativ och ofta självpermanentande grupp» med uppoffrande av det allmännas intressen. 12 Public corporations i den här ovan angivna engelska versionen förekommer också i Australien. I huvudsakligen samma form uppträder den också i Frankrike och, ehuru i ganska ringa omfattning, i Italien. Public corporations motsvarar i Frankrike närmast de »etablissement public» och »societé nationale», som till största delen inrättats genom socialiseringarna efter det andra världskriget. Om den rika differentieringen i F r a n k r i k e inom hithörande typ hänvisas n ä r m a r e till monografien om detta land. Det skall här blott nämnas att ledningen i de franska företagen genom det där rådande s. k. trepartssystemets intresserepresentation uppbyggts på helt a n d r a principer än i England med dess experturval. Kanske till stor del på grund därav har Frankrike än mer konfronterats med samma problem som i England (eller i USA och Nya Zeeland, enligt vad som tidigare sagts), nämligen svårigheten att fixera gränserna mellan å ena sidan det allmännas inflytande genom de politiska organen och å andra

sidan önskligheten av största möjliga aktionsfrihet åt företaget. Försöken i F r a n k r i k e att klargöra dessa gränser i en allmän lag har hittills strandat, och det vill synas som om utvecklingen där, om än inte lika utpräglat som i USA eller Nya Zeeland, pekar mot ett tilltagande inflytande för regeringen och parlamentet, trots att det var detta som man ville undvika i sin misstro till den gamla etatismen. D.

Statsbolag I detta sammanhang torde någon utförligare beskrivning av statliga företag i bolagsform inte erfordras. Typen finns i de allra flesta länder utanför de anglosachsiska, och den kom att slå igenom efter det första världskriget; det bör härvid framhållas att särskilt socialistiska riktningar favoriserade denna organisationsform i syfte att undgå byråkrati och göra statsföretagen konkurrenskraftiga. Sin största omfattning har typen fått i Italien, Tyskland, F r a n k r i k e och Österrike; den förekommer även i betydande skala i Norge (t. ex. Mo i R å n a ) , i Finland (EnsoGutzeit och efter 1950 Metallfabrikerna), i Danmark, i Holland, i Belgien, i Israel samt i Indien och Pakistan. Den h a r befunnits särskilt ändamålsenlig för statliga företag, som driver sin verksamhet i konkurrens med privata bolag och som därför inte ansetts böra utrustas med privilegier eller företrädesrättigheter. Den har också befunnits tjänlig vid samverkan mellan inhemska och utländska intressen, och såsom exempel kan Anglo-Iranian Oil Company anföras. Den har också varit närmast och lättast att tillgripa i de fall, då staten måst skynda nödlidande enskilda företag till undsättning. Även när det gäller statsföretag, som drives som vanliga bolag, ges det många II Robsons förut citerade föredrag i Florens. 12 ECOSOC:s protokoll, sid. 15 f.

17 olika typer. Dels förekommer helt statsägda bolag och dels bolag, i vilka staten endast till en del äger aktierna, medan återstoden av dem innehas av enskilda eller (varom exempel ges i Frankrike) av organisationer. Det karakteristiska i bägge fallen är att verksamheten bedrives i enlighet med vederbörande lands lagstiftning om aktiebolag, bokföring etc.; vissa undantag kan dock göras, t. ex. i Norge och Finland för alkoholmonopolen, i det att särskilda lagar stiftats i anslutning till företagens sociala syften utan att dessas karaktär av aktiebolag ändrats. I de länder, där public corporations ej vunnit insteg, har aktiebolagsformen fått stor omfattning och biivit den vanligaste typen för företag, som konkurrer a r med enskilda företag. I länder med public corporations användes bolagsformen i främsta rummet i fall av samverkan mellan statligt och enskilt kapital, och detta förklarar att uttrycket »samägda företag» (»mixed enterprises», — la société d'economie mixte) blivit det vanliga i den engelsk- och franskspråkiga litteraturen. F ö r att man även i dessa fall skall kunna tala om statligt företag bör dock som fordran uppställas att staten äger mer än hälften av aktierna eller eljest genom någon lagstiftningsakt eller de facto intar den ledande och dominerande ställningen. En tredje underavdelning av statliga bolag representeras av holdingbolagen. Även dessa är organiserade i enlighet med vederbörande lands aktiebolagslagstiftning. Som typ har denna form utvecklats framför allt i Tyskland, Italien och Österrike. Det statliga holdingbolagets uppgift är att förvalta bolag, i vilka det helt eller delvis förvärvat aktierna. Holdingbolaget tillerkännes i de n ä m n d a länderna en tämligen vidsträckt rätt att köpa eller sälja aktier, d. v. s. att utvidga eller att inskränka 2—603494

den statliga verksamheten. Särskilt i Italien och Österrike har förstatligandet p å denna väg fått en betydande omfattning. Österrike har flera holdingbolag, vart och ett för varje bransch. Detta är i stort sett den variant av holdingbolag som engelsmännen kallar »joint stock company», en form som de själva tillgrep när järn- och stålindustrien u n d e r ett par år var socialiserad och den sammanhållande ledningen av de gamla järn- och stålverken utövades av en centralstyrelse, som innehade aktierna i dessa förutvarande bolag; emellertid hade engelsmännen i lagstiftningen givit även detta »joint stock company» ställningen som en public corporation. När det gäller de helstatliga företagen och holdingbolagen torde aktiebolagsformen i alla dess varianter i regel ha valts därför att man trott att företagen på så vis skulle tillförsäkras önsklig rörelsefrihet. Det bör dock framhållas att bolagsformen i och för sig inte garanterar att företagen göres oberoende av den politiska makten. Den fria ställningen avser i främsta rummet blott förhållandet till andra företag och medger i detta avseende stora möjligheter till smidighet, rörlighet och anpassning. Men relationerna till regeringen avhänger av om vederbörande minister exempelvis genom att förordna beroende departementstjänstemän till styrelseledamöter eller på annat sätt skaffar sig indirekt eller direkt den verkliga ledningen. Åtminstone i Frankrike tycks även de samägda (mixed) företagen kunna inrangeras under den ministerstyrelse, som överhuvud markerar den senaste tendensen i Frankrike när det gäller förhållandet mellan regeringsmakten och statsföretag. Sovjetunionens hällsföretag

och Jugoslaviens

sam-

Till vilken av ovanstående huvudty-

18 p e r hör de samhällsägda företagen i de två i denna utredning behandlade kommunistiska staterna, Sovjetunionen och Jugoslavien? Såsom närmare framgår av respektive monografier införde Titos Jugoslavien till en början på det ekonomiska liksom på så många andra områden de system som Sovjetunionen redan utexperimenterat. Efter brytningen mellan Stalin och Tito h a r emellertid Jugoslavien slagit in på egna helt nya vägar, ehuru utan att uppge kollektiviseringsoch socialiseringsideologien. Den första skillnaden mellan Sovjetunionen och Jugoslavien numera ligger i själva äganderättsförhållandena. I den förra är staten ägare till alla andra företag än de kollektiviserade (t. ex. kolchoserna inom jordbruket) eller privata (hantverk o. likn.). I Jugoslavien däremot h a r formen med statsföretag till största delen övergivits; i stället har äganderätten baserats på de kommunala eller lokala folkkommittéerna å samhällets vägnar. Denna ändring står i samband med den starkt decentralistiska tendensen i Jugoslavien. Vidare är de sovjetryska företagen långt i detalj dirigerade genom den centrala planhushållningen och följaktligen när det gäller verksamhetens inriktning och omfattning strängt underställda statsmaktens ledning. Jugoslavien återigen p r a k t i s e r a r visserligen fortfarande en viss planhushållningsekonomi, som sträcker sig till hela staten, men samtidigt lägges både initiativet till och ansvaret för att industriell eller annan ekonomisk verksamhet uppstår eller drives på de lokala politiska organen. Vid driftsförlust kan även de anställda få bära sin del av ansvaret därigenom att de ålägges att tåla lönereduktioner intill en viss gräns. Även när det gäller prissättningen åtnjuter de jugoslaviska samhällsföretagen en ganska vittgåen-

de autonomi. I tillspetsad form skulle det kunna sägas, att Jugoslaviens nya ekonomi är baserad på fri konkurrens mellan samhällsägda företag; man har med andra ord velat förena liberalismens konkurrensprinciper med kollektivt ägande. Medvetet har man först i Sovjetunionen och därefter i Jugoslavien valt en annan form för företagsverksamheten än den förvaltningsmässiga. I bägge staterna har företagen fått karaktären av självständiga rättssubjekt. Förhållandena mellan företagen regleras på civilrättslig väg; tvister dem emellan slites inte av förvaltningsdomstolar utan av civila domstolar eller speciella skiljedomstolar. De svarar inte för mer än sina egna tillgångar. Finansieringen sker mestadels genom olika statsbanker på affärsmässig basis; anmärkningsvärt är, hur bankerna i Jugoslavien har att iaktta vanliga riskregler för bankrörelse och t. o. m. tillätes att ingripa med straffränta mot företag som kommit på efterkälken i sina amorteringar eller räntebetalningar. Varje företag har också rätt att inom vissa gränser självt förfoga över vinsten; i bägge staterna kan företag vid stora förluster omvänt tvingas till likvidation. Trots de många inbördes olikheterna — varom närmare hänvisas till de bägge monografierna — företer dock statseller samhällsföretagen i de bägge staterna så många gemensamma drag att de torde böra föras under en och samma huvudrubrik. Härvid bör beaktas att även Sovjetunionens ekonomi trots den i detalj genomförda planhushållningen uppvisar decentralistiska drag. I den långa kedjan från unions- eller unionsrepublikministern via överstyrelsen, kombinatet och trusten ned till trustens olika företag h a r planeringen centraliserats men verkställandet decentraliserats. I Jugoslavien företrädes de

19 centralistiska intressena utom av regeringen uppenbarligen av branschsammanslutningarna och bankerna, och det är därför ovisst huruvida den lokala autonomien är så omfattande i verkligheten som på papperet. Olikheterna i fråga om centralism eller decentralism bör därför troligen inte överbetonas. Vill man pressa de två kommunistländernas stats- eller samhällsföretag in i typologien härovan, talar de starkaste skälen för att kategorisera dem som en särtyp av public corporation. Argumenten härför är i främsta rummet att bägge staterna utan att acceptera vare sig den stela förvaltningsmässiga eller den fria bolagsmässiga formen skapat en företagstyp, som på en gång vill tillgodose kraven på å ena sidan inflytande för samhällsintressena och å a n d r a sidan självständigt ansvar hos företagen. Det förhållandet att den sovjetryska företagsformen enligt ritningarna och väl också i verkligheten bär på starkt centralistiska drag till skillnad från Jugoslaviens åtminstone i teorien långtgående decentralistiska idéer motiverar att den förra typen terminologiskt bör betecknas som en centralistisk kommunistisk och den senare som en decentralistisk kommunistisk public corporation. Organisationen och tillsättningen av ledningen

Det naturliga för stalsföretag är att ledningen tillsättes av ägaren, d. v. s. av statens organ. Jugoslavien utskiljer sig dock från övriga länder redan därför att företagen ej äges av staten utan av de nämnda lokala organen. Enligt normalregeln är det regeringen, som äger befogenheten att tillsätta styrelse och råd. Om utnämningsrätten ligger hos statsöverhuvudet eller hos regeringen i dess helhet eller hos vederbörande minister sammanhänger med konstitutionella regler i respektive stat

och har knappast någon större principiell betydelse. I de nordiska länderna ligger rätten i regel hos konungen och i USA hos presidenten; i England och p å kontinenten återigen tillkommer befogenheten i allmänhet vederbörande departementschef. Av intresse är stadgandena i Italien och F r a n k r i k e att var och en av departementscheferna i vissa fall äger rätt att utnämna en ledamot i styrelsen, så vitt mer än ett departement har direkta intressen i företaget. Då styrelseledamöter i aktiebolag skall utses på bolagsstämman, sker valet formellt av den på stämman befullmäktigade regeringsrepresentanten men givetvis får det förutsättas att denne härvid är instruerad av regeringen eller ministern. Skillnaden i sättet för tillsättningen är i senare fallet med andra ord blott formell. I några länder har även folkrepresentationen del i rätten att utse ledningen. Indirekt är detta fallet i USA, vars senat skall godkänna eller icke godkänna presidentens utnämningar; denna senatens »confirmation» är alls inte någon tom formalitet utan innebär en ibland hänsynslöst närgången prövning av den utnämnde, varför den inte minst preventivt är av reell vikt. Rätt att direkt utse styrelseledamöter tillkommer representationen i Tyskland (postväsendet) och Danmark (radiorådet) i mindre omfattning samt i Finland och i Norge i större utsträckning. Finska riksdagen utser sålunda vissa ledamöter i riksbankens och folkpensioneringsfondens styrelse; det kan härvid påpekas att riksdagen ej kan tillerkännas denna rätt utan ett beslut i grundlagsenlig ordning, eftersom Montesquieus maktfördelningslära anses ingå i den positiva rätten i F i n l a n d och riksdagen därför ej utan grundlagsenligt stöd kan vara berättigad att direkt delta i förvaltningen. I Norge h a r stortinget i en

20 r a d fall tillägnat sig befogenheten att utse styrelseledamöter och i några fall majoriteten av dessa, medan regeringen fått nöja sig med att utnämna de återstående. Detta återspeglar stortingets traditionellt dominerande ställning i norskt statsliv. Men även i Norge har maktfördelningsdoktrincn spelat in; bortsett från riksbanken enligt särskilt grundlovsstadgande väljer stortinget styrelseledamöter blott i statsbolag, som ju inte har några förvaltningsuppgifter, medan stortinget ifråga om förvaltningsmässiga företag endast kan välja ledamöter av eventuella råd, som utan att äga någon beslutanderätt knutits till dessa förvaltningsgrenar. I Storbritannien skulle varje val genom parlamentet anses som ett principvidrigt intrång från parlamentets sida på den exekutiva maktens gebit. Med ganska stor säkerhet kan det antas att val genom parlamentet tenderar till starkare politisering än utnämning genom regeringen och framför allt till att partiproportionalistiska synpunkter kommer att göra sig gällande; h ä r p å tyder erfarenheterna från Norge och Finland, liksom från Sverige ifråga om fullmäktige för riksdagens verk. Anmärkningsvärt är att Frankrike i sin strävan att värna statsföretag mot politiskt inflytande stadgat förbud att utnämna parlamentsledamöter till styrelseledamöter, ett förbud som enligt ett lagförslag även skall gälla ministrar och som skall sträcka sig fem år efter avgången från parlamentet eller regeringen. I Storbritannien har liknande regler också tillämpats för såväl ministrar som parlamentsledamöter. I enstaka fall har andra statsinstitutioner än regeringen tillerkänts rätt att utse någon representant i styrelsen. Exempel härpå kan hämtas från Finland, Tyskland och Italien. Av mer intresse är problemet om in-

tresserepresentation i vidare mening. I regel har det överlåtits åt regeringsmakten att utan särskilda föreskrifter träffa valet av styrelse- eller rådsledamöter och därvid beakta kravet på mångsidig sakkunskap eller orientering. I Tyskland och Italien har dock i vissa fall noggranna regler om fördelningen av styrelse- eller rådsplatserna lagfästs. Den största uppmärksamheten tilldrar sig Frankrikes trepartssystem. Enligt detta har i de flesta företagsledningar — även i åtskilliga statsbolags — platserna uppdelats i tre ungefär lika stora grupper, representerande staten, de anställda resp. konsumenterna. Det bör påpekas att fackföreningarna numera fått rätt att själva utse sina representanter, sedan dessa tidigare utsetts av regeringen på fackföreningarnas förslag. Denna tripartism daterar sig till tiden omedelbart efter det andra världskrigets slut, då kommunisterna ännu satt i regeringen. De rent tekniska svårigheterna att få representativa företrädare för anställda och konsumenter skildras närmare i monografien om F r a n k r i k e ; dessa svårigheter när det gäller de anställda bottnar där i fackföreningsrörelsens splittring och när det gäller konsumenterna i bristen på representativa organ för dessa. I konsumentrepresentationen har systemets kritiker ibland sett blott en dubbelrepresentation för fackföreningarna och andra arbetstagarorganisationer. Utom att tripartism lett till stora och kanske tungt arbetande styrelser har den kritiserats därför att den ansetts egga till eller befästa inre politiska motsättningar, vilka hämmat företagets verksamhet. Tendensen fr. o. m. 1953 går också i den riktningen att statsrepresentanternas och de fristående experternas andel i styrelserna något ökats. En typ för sig bildar Jugoslavien, där styrelserna för företagen under namn

21 av arbetarråd tillsättes av de anställda; dessa råd väljer i sin tur ett förvaltningsutskott, som är företagets egentliga direktion och i vilket minst tre fjärdedelar skall vara arbetare. Direktören däremot utses av den lokala folkkommittén och hans kvalifikationer skall prövas i högre, centrala instanser. Den behövliga balansen mellan de anställdas och samhällets intressen har man tydligen velat ernå genom att utrusta direktören-experten med rätt till veto mot styrelsens beslut. I Sovjetunionen däremot tillsättes ledningen i allmänhet uppifrån och på administrativ väg. Fackföreningsrepresentation förekommer i de flesta länder antingen enligt särskilda stadganden eller de facto därför att regeringen funnit en sådan ändamålsenlig eller politiskt nödvändig. Lagligen tillförsäkrad representation finnes t. ex. i de tyska järnvägarnas Aufsichtsrat, men där skall också näringslivet vara företrätt i samma proportion. Det senare torde även utan laga föreskrifter vara fallet i en rad av länder. Sålunda har i regel någon fackföreningsman satts in i ledningen för Englands public corporations, och enahanda är mestadels förhållandet i de nordiska länderna. Men härvidlag rör det sig inte om en kontingent fackföreningsmän efter fransk modell utan om någon enstaka representant uti oftast relativt små styrelser. Givetvis är det sällan möjligt att avgöra, om en sådan fackföreningsrepresentant utsetts främst såsom expert eller som ett slags gisslan; just i England, där experter från näringslivet i hög grad rekryterat styrelserna, har det varit ganska naturligt att söka en motvikt häremot i framstående arbetarrepresentanter. Det må tilläggas att man även i England inom vissa fackföreningar eller bland teoretiker — främst den socialistiske professor Cole

— med utgångspunkt från syndikalistiska eller gillesocialistiska tankegångar krävt helt eller ökat inflytande åt de anställda över företagen; Herbert Morrison har dock bestämt avrått härifrån. Arbetstagarinflytandet kan också yttra sig genom företagsnämnderna. Sådana organ för samarbete mellan företaget och anställda har under de senaste årtiondena sett dagen praktiskt taget i hela Västeuropa, antingen genom lagstiftning eller genom frivilliga avtal mellan arbetsmarknadens huvudorganisationer. Att här söka mäta nämndernas roll faller dock utanför ramen för denna översikt. Strödda uppgifter huvudsakligen rörande lag- eller andra stadganden återfinnes visserligen i några monografier, men de är inte tillräckliga för att på dem grunda några säkra jämförelser. Detta skulle kräva specialstudier. På det hela taget avspeglar nog företagsnämndernas större eller mindre betydelse graden av styrka, enighet och politisk makt hos vederbörande lands arbetstagarorganisationer. Konsumentintressena kan vara av två slag: dels vad man allmänt menar med allmänheten som köpare av förbrukningsartiklar och dels företag som avnämare av råvaror, halvfabrikat, maskiner, bränsle etc. I den förra meningen får den ovan nämnda konsumentrepresentationen i Frankrike ses. Samma konsumentintressen har också beaktats i England när i ett par av de nationaliserade företagen konsumentråd inrättats. Dessa råd, som har endast konsultativa befogenheter, anses dock inte ha slagit särdeles väl ut, möjligen beroende på att de inte tilldelats fackkunnigt sekretariat eller överhuvudtaget påkostats någon fastare organisation. Konsumenter i betydelsen av större avnämare torde säkerligen ofta ha satts in i styrelserna såsom experter, därför att detta ansetts vara till gagn för företaget. Me-

22 ra systematiskt tycks de ha utsetts till ledamöter i förvaltningsråden i de österrikiska holdingbolagen, något som kan förklaras av att dessa huvudsakligast p r o d u c e r a r kapitalvaror. Varken förvaltningsmässiga företag, statliga inrättningar eller public corporations behöver något organ som motsvarar bolagsstämman i aktiebolagslagstiftningen. Vissa av en bolagsstämmas uppgifter kan möjligen sägas ha tillagts de Aufsichtsrat, som inrättats för järnvägar och post i Västtyskland, eller de administrativa råd, som förekommer i Italien. Till följd av sin större numerär h a r de kunnat göras mera allsidigt representativa än Vorstand i Tyskland eller presidialkommittéerna i Italien. Skäl kan dock anföras för att i råden se styrelsen och att i Vorstand resp. presidialkommittéerna se direktioner. De råd, som etablerats i exempelvis Holland, Danmark och Norge, åtnjuter i stort m i n d r e befogenheter än motsvarigheterna i Västtyskland och Italien, och sådana råd har i regel inrättats endast där verksamhetens art direkt berört allmänheten. Närmast kan de jämföras med konsumentråden i England. De företag, som getts aktiebolags form, måste i enlighet med landets lagstiftning hålla bolagsstämmor. Såvitt inga undantagsstadganden i lag funnits har statens representant varit den ende röstberättigade, därest staten ägt hela aktiestocken. Vid samägda företag har även de privata aktieägarna haft sin rätt att delta i stämman, en rätt som givetvis varit av inskränkt värde om staten ägt största delen av aktierna eller eljest — såsom i Frankrike, Holland, Norge och Finland — genom särskild lagstiftning tillförsäkrat sig rätt att tillsätta majoriteten av styrelsen; från Holland ges exempel på användning av systemet med preferens- och stamak-

tier för att trygga statens inflytande. Har holdingbolag skapats synes det vara en genomgående regel att dettas styrelse — alltså inte regeringen — tillsätter ledamöter i de subordinerade statsbolagens styrelser. När det gäller styrelsens numerär, kan ingen enhetlig tendens avläsas. Variationerna är talrika även i ett och samma land, t. ex. i USA där TVA:s styrelse blott räknar tre man och Panama Kanalbolag högst 13. I F r a n k r i k e är antalet ledamöter genomgående högt för alla typer av företag, och manstarka är styrelserna också i Jugoslavien. På det hela taget pekar dock utvecklingen på en strävan att koncentrera ledningen till ett relativt begränsat antal personer, antingen nu detta skett genom att med stora exekutiva befogenheter utrusta sådana organ, som motsvarar direktioner (t. ex. de nyssnämnda Vorstand i Västtyskland eller presidialkommittéerna i Italien) eller genom att fixera antalet styrelseledamöter lågt. Det är av stort intresse att konstatera att styrelserna i Englands public corporations är förhållandevis små, utom i de fall då verksamhetens art ansetts motivera ett något större antal. Koncentration kan också nås genom att chefsdirektören beklädes med stora befogenheter, såsom exempelvis skett i TVA eller i Jugoslavien eller är tradition i de i de nordiska länderna existerande företagen i förvaltningsform. Längst i enmansstyre och enmansansvar synes Sovjetunionen ha gått. Som en allmän iakttagelse bör det dock understrykas, att kollegiala arbetsformer i viktigare frågor är det vanliga på styrelseplanet, d. v. s. planet under ministern. Och som ett villkor för att kollegialitetssystemet ej skall leda till tungroddhet har man att se denna i så många länder påtagliga strävan att skära ner det exekutiva organets storlek. Som det framgår av monogra-

23 fien om Frankrike riktar sig även där kritiken mot att ledningen är alltför månghövdad. Ytterligare bör det observeras att åtminstone i England och USA man ansett sig ha mindre gynnsamma erfarenheter av alltför stor specialisering i styrelserna. Till en början blev styrelseledamöterna chefer för särskilda grenar men detta gjorde deras synkrets alltför snäv i de kollegiala avgörandena, ansåg man, varför systemet begränsats och styrelseuppdragen i högre grad blivit deltidsposter. Inte heller tycks det alltid ha varit till favör för företagen, om regeringarna — såsom i Frankrike, Tyskland och Italien — placerat i styrelserna departementstjänstemän, även om dessa haft stor förvaltningsskicklighet och varit auktoritativa språkrör för ministrarna. I England och USA h a r man i stället givit teknisk, ekonomisk eller social sakkunskap ett bestämt försteg. För landsomfattande rationaliserade företag h a r distriktsstyrelser upprättats företrädesvis i England och F r a n k r i k e . Häri har legat en strävan till decentralisering i anslutning till idén med public corporations. Såsom det påvisats i monografien om Frankrike upptäcker man emellertid här en intressant skillnad mellan franskt och engelskt. I F r a n k r i ke är det ledamöter av centralstyrelser, som placerats i distriktsstyrelserna, medan det i England är vissa distriktsordförande som satts in i centralstyrelsen. Decentralismen h a r alltså i F r a n k r i k e fått en viss centralistisk accent. Kompetensfördelning Varje undersökning om fördelningen av beslutanderätten på parlament, regering, departementschef, eventuell bolagsstämma, råd, styrelser, direktion och direktörer och kanske andra t ä n k b a r a instanser måste vara förenad med myc-

ket stora vanskligheter redan därför att reglerna kan visa stora differenser för företag t. o. m. av samma typ inom ett och samma land. Ännu vanskligare blir undersökningen därigenom att stor åtskillnad kan råda mellan skrivna regler och det levande livet. Hänsynstaganden, underhandskonferenser, politiska inflytelser, personliga förhållanden, nödtvång etc. måste självklart alltid få ett visst, ibland kanske mycket stort utrymme. Framför allt torde det vara ytterst svårt att mäta graden av statsmaktens (ministerns) indirekta inflytande. Av det största intresset är frågan om förhållandet mellan de politiska maktorganen å ena sidan och företagets ledning å andra sidan. Det bör först anmärkas att det fastslogs på Rangoonkonferensen såsom en generell iakttagelse att den tydligaste, mest markerade rågången dem emellan erhölls, om ett nytt företag grundades inte enligt ett budgetbeslut utan enligt en lag. Det heter i denna rekommendation — med exempel hämtade särskilt från USA under det andra världskriget — att organ, som tillkommit eller auktoriserats i samband med budgetbehandlingen eller blott av exekutivmakten, gärna brukar vilja utvidga sin makt och sin verksamhet utan lagligt stöd eller bemyndigande. Endast om ett statsföretag grundas genom en särskild lagstiftningsakt skapas, framhölls det i Rangoon, de bästa möjligheterna att klart definiera företagets status, förpliktelser, makt och förhållande till statsorganen i övrigt. 13 I en rad av länder — t. ex. England, USA, Frankrike, Italien, Norge och Finland — h a r man helt eller delvis satt detta förfarande i system men alltjämt kan tillvägagångssättet växla alltefter förstatligandets natur. Vid nygrundande varierar sålunda metoden i främsta rummet med hänsyn 13

Se Some problems etc. sid. 17—19.

24 till företagets typ. Man kan gå fram budgetvägen, d. v. s. parlamentet kan i samband med ett anslagsbeslut bemyndiga regeringen att inrätta en ekonomisk förvaltning. I allmänhet r ö r det sig härvid om sådana föreiag, som enligt definitionerna härovan antingen är organiserade i förvaltningsform eller som inrättning. Man kan också beträda lagstiftningsvägen, såsom t. ex. i England och F r a n k r i k e i fråga om public corporations liksom i Norge när det gällt både inrättningar i förvaltningsform och bolag; såsom exempel från USA Holland och Finland visar kan man också besluta att vederbörande företag skall falla under en för redan existerande företag gällande lag, och man kan vidare, såsom skett för post och järnvägar i Tyskland, efteråt noggrant reglera företagens organisation jämte rättigheter och skyldigheter i särskilda lagar. Vid grundandet av företag i form av vanliga bolag, fallande under landets aktiebolagslagstiftning, och särskilt när det är fråga om förvärv av aktier i samägda företag torde både budget- och lagstiftningsmetoden tillämpas, beroende på särskilda förhållanden eller på konstitutionell praxis i vederbörande land. Det normala är under alla förhållanden, att den politiska maktens medverkan erfordras för att grunda statliga företag liksom för den ekonomiska statsverksamhetens utvidgning eller inskränkning. Så fort det härvid rör sig om statsanslag eller om lagstiftning ligger det i sakens natur att parlamentets godkännande utverkas. Med parlament jämställes härvid de jugoslaviska folkkommittéernas motsvarande befogenheter. Endast i Sovjetunionen räcker det i många fall med den administrativa maktens beslut, även om också de lokala politiska organen kan uppträda som grundare. Tveksamhet råder om sådan expansion resp. inskränkning, som sker

vid vanliga statsbolags expansion eller genom holdingbolags köp eller försäljning av aktier i fall av självfinansiering. Mången gång har ju formen med bolag eller holdingbolag valts för att lämna bolaget stor frihet att bestämma om den statsägda företagsamhetens omfattning och inriktning. Formellt brukar ifrågavarande beslut träffas på bolagsstämma, såvitt inte medgivande ovanifrån uttryckligen föreskrives, och där kan det antas att statsrepresentanten dikterar beslutet i enlighet med ministerns vilja. Vad särskilt beträffar de länder, där holdingbolag användes som instrument för socialisering, d. v. s. i Tyskland, Österrike och Italien, synes vederbörande ministers medgivande för varje mer betydande transaktion i och för utvidgning eller avyttring alltid behöva inhämtas. 14 Detta innebär emellertid att folkrepresentationerna ställs åtminstone direkt utanför avgörandet av statsverksamhetens omfång eller utsträckning; indirekt kan hithörande frågor i de tre nämnda parlamentariskt styrda länderna dock tas upp genom interpellationer eller i sammanhang med kontrollen av regeringen. Vad som här ovan sagts om nyförvärv gäller i princip även för investeringar inom företaget och finansieringspolitiken över huvud. Utöver de förnyelsefonder, som kan ha upprättats, lever i regel sådana företag, som drives 14 I rapporten från Rangoonkonferensen har man med exempel hämtade från Colombia och andra latinamerikanska stater, liksom från Turkiet och Pakistan varnat för att ge holdingbolagen alltför vidsträckt kompetens. Just med hänvisning till Colombia säges det att de mycket omfattande statliga holdingbolagen där blivit en »oansvarig fjärde statsmakt» och ministrarna blott ett eko av företagens ledning. Holdingbolagen är, heter det på ett annat ställe i samma rapport, ej skickade att avgöra vilka nya statsföretag det är som bäst kan främja nationens ekonomi. Se Some problems sid. 20 resp. 19.

25 som förvaltning eller som inrättning, p å de anslag och lån som beviljas av parlamentet, och ministerns inflytande torde göra sig gällande i ännu vidare grad. För övriga företag gäller självfinansieringsprincipen som huvudregel; företagen kan härvid använda egna vinster eller fonderade medel eller ta u p p vanliga banklån eller besluta nyemissioner. Endast om statsanslag eller statslån eller statsgaranti för lån kommer i fråga blir ärendet en parlamentsfråga i enlighet med sedvanlig maktfördelning i finansfrågor. Det bör observeras att folkpensioneringsfonden i Finland delvis disponeras för lån till statsföretag; fondens styrelse är dock vald av riksdagen, som på så vis indirekt kontrollerar denna långivning. Problemet är emellertid i vilken omfattning företagens styrelser i självfinansierande företag härvid äger rätt att handla utan kontakt med eller utan samtycke av regeringen eller av ministern. Ur det här redovisade materialet kan i princip den slutsatsen dragas att regeringen nästan överallt är obenägen att släppa inflytandet över finansieringspolitiken också i de självfinansierande företagen, även där den principiellt ej vill blanda sig i det dagliga arbetet inom företagsledningen. Sålunda har ministern i de engelska public corporations en allmän direktivrätt; han kan avbryta verksamhet; nya planer, som kräver kapitaltillskott, skall föreläggas honom, likaså frågor om markförvärv; han äger att kontrollera lånepolitiken och att sålunda bli h ö r d vid emittering av obligationer, liksom att ge direktiv i fråga om fondering; han har över huvud taget att tillse att »det nationella intresset» tillgodoses, en formulering som i och för sig är så vidsträckt att den skulle kunna rättfärdiga interventioner från hans sida i många-

handa hänseenden. Praxis har emellertid gjort vederbörande ministrar mycket återhållsamma. Härvidlag har dessa uppenbarligen letts av en strävan att ej undergräva styrelsens självansvar. Det är intressant att observera att ministr a r n a sällan utfärdat skriftliga direktiv till styrelserna utan föredragit systemet med oförbindande samråd. I Frankrike har ministrarnas inflytande tydligen de facto växt sig större än i Storbritannien, fastän statsföretagen till en början lämnades ett större oberoende. Departementschefen godkänner driftsbudgeten och framtidsplaner. Han fastställer avskrivningar och amorteringar, liksom avsättningen till reservfond. Han har makt över utgivande av obligationer samt över köp eller försäljning av värdepapper. Upptagandet av nya verksamhetsgrenar faller likaledes under hans bestämmanderätt. Av allt att döma har just den i tripartismens spår följande politiseringen av styrelserna föranlett de franska ministr a r n a att utnyttja sin potentiella makt över företagsstyrelserna intensivare än i England. I USA har lagstiftningskontrollen efter 1945 utsträckts ännu längre än i Frankrike. Som tidigare sagts h a r TVA och andra företag ej blott blivit strängare inordnade under presidenten utan också blivit ställda u n d e r kongressens och kongressutskottens mycket noggranna uppsikt. Sålunda skall företagens budget i detalj prövas och godkännas av kongressen; den fria lånerätten har blivit kringskuren till ett jämförelsevis mycket ringa belopp, och för försäljning av obligationer erfordras exekutivmaktens samtycke. Till allt detta skall den mycket rigorösa revisionen genom det unionella revisionsverket läggas. Det är uppenbarligen oviljan på sina håll i kongressen mot statsdrift, som lett till att de amerikanska stats-

26 företagen fått sin tidigare frihet steg för steg mycket starkt beskuren. 15 De övriga i utredningen behandlade västeuropeiska länderna företer trots mångfalden av differentierade bestämmelser knappast några principiella avvikelser från de regler, vilka här ovan exemplifierats. Det må blott tilläggas att ministerinflytandet av allt att döma är särskilt markerat i Holland och Italien.

ning går det i stort sett en gränslinje mellan företag i förvaltningsform och inrättningar å ena sidan och public corporations samt bolag å den andra. De bägge förstnämnda typerna har ju i allmänhet att leverera sådana varor och tjänster (t. ex. vid kommunikationsföretag eller finansmonopol), som direkt berör allmänheten eller vari ett klart fiskaliskt intresse är inlagt. Mera sällan h ä n d e r det att parlamenten fastställer dessa priser eller taxor, men desto oftare och naturligare regeringen eller ministern. När det gäller de båda a n d r a typerna ställer det sig givetvis något olika för sådana företag, som h a r en mer eller m i n d r e monopolistisk prägel, och sådana företag, som kan betecknas som punktsocialiseringar och som tillkommit antingen i öppen avsikt att etablera konkurrens med det enskilda näringslivet eller av andra skäl. I det förra fallet kan allmänintresset motivera en kontroll över företagens prissättning, som i det senare fallet kan bli till hinders för företagens konkurrensförmåga. I både England och F r a n k r i k e anses också prissättningen böra vara underkastad regeringens tillsyn, även om befogenheten sällan utnyttjas; exempel på regeringsinterventioner i för allmänheten viktiga prisfrågor ges sålunda i England under toryregeringens tid. I allmänhet torde dock företag i bolagsform åtnjuta stor autonomi vid bestämmandet av försäljningspriserna. Det förtjänar nämnas att Italien inom regeringen har en manstark kommitté av

Helt andra finansieringssystem tilllämpas i Sovjetunionen och Jugoslavien. För nätverket av stipulationer hänvisas till de bägge monografierna. I Sovjetunionen sker finansieringen genom anslag från unions- eller republikbudgeterna, genom de statliga kreditinstitutionerna, genom överföring i vissa fall av egendom från ett företag till ett annat utan ersättning, genom kortvarig kredit vid köp och genom disposition av viss del av vinsten. Den starka bundenheten till den centrala huvudplanläggningen innebär redan i och för sig ett mycket detaljerat politiskt inflytande över den statliga verksamhetens inriktning. Finansieringspolitiken i Jugoslavien skiljer sig från vad som tilllämpas i Sovjetunionen så till vida, att finansieringen där i hög grad är beroende av konkurrens om krediter i de statliga bankerna, som härigenom sättes i stånd att hålla en stark hand över den ekonomiska politiken. Utöver den centrala planeringen och samordnandet genom branschorganisationer och k a m r a r fattar de lokala folkkommittéerna årligen beslut om planläggningen av 15 Problemet om företagens oberoende blev föverksamheten vid de företag, som de är remål för en ingående behandling på ECOSOG:s ägare av. Härigenom får de politiska konferens i Rangoon. Där ställde man upp organen även i Jugoslavien, låt vara del- som regel, att ett statsföretag borde åtnjuta vis på ett mer lokalt och decentralise- frihet bl. a. från årliga statsanslag, åtminstone när det gäller »operating expenses», frihet från rat plan än i Sovjetunionen, direkt eller allmänna »governmental restrictions», frihet indirekt ett avgörande inflytande på in- från sedvanlig statlig revision och frihet från central upphandling eller statliga villkor för riktningen av det ekonomiska livet. ingående av kontrakt. Se Some problems, Även när det gäller taxe- och prissätt- sid. 21.

27 ministrar, vilken tjänstgör som en priskontrollnämnd för statliga företag. England har infört för transportväsendet ett domstolsliknande pristribunal, vars beslut kan överklagas hos regeringen. I Sovjetunionen regleras prissättningen centralt, medan Jugoslavien i enlighet med den konkurrensens p r i n c i p , som där knäsatts, lämnar företagen en mycket stor frihet och från samma utgångspunkt t. o. m. infört stadganden om förbud för dess samhällsägda företag att inbördes samverka i prisfrågor. I fråga om bestämmandet av vinstens storlek, avskrivningar, fondavsättningar etc. lämnar stadgandena eller praxis i olika länder exempel på många olikheter. När det gäller bolagsformen, bottnar dessa regler allra främst i föreskrifter, som resp. lands bokförings- och skattelagstiftning uppställer. Att räntabilitet i allmänhet gjorts till målsättning är ju ganska självklart men även att räntabilitetssynpunkterna många gånger måst vika för a n d r a intressen, exempelvis av kriget betingade eller sociala intressen eller — när det gäller t. ex. post — bundenhet av internationella konventioner. Att statssubventionering kan bli nödvändig vid förluster av detta slag ligger också i öppen dag; detta har också klart utsagts i Finland men torde var giltigt i en rad av länder. I vissa länder h a r räntabilitet fixerats till viss procent på kapitalet (exempelvis 3 % i D a n m a r k ) . Främst när det gäller allmännyttiga statsföretag men även för vanliga statsbolag kan å a n d r a sidan, såsom exempel från Norge och Danmark ådagalägger, utdelningen maximeras till en viss procent (t. ex. 6 % i det norska vinmonopolet). Som allmän regel kan det framhållas att företag i förvaltningsform eller inrättningar, efter eventuellt föreskriven fondavsättning t. ex. för förnyelsefond eller amortering, h a r att leverera vins-

ten till statskassan eller, om förlust uppstått, att begära anslag för förlustens täckning. Detta gäller även TVA, som skall inleverera sitt överskott till finansministeriet i Washington men dock har rätt att behålla så mycket som företaget beräknar nödvändigt för förbättringsarbeten; så minutiös som granskningen genom unionsrevisorn, finansdepartementet och kongressutskott numera blivit, torde dock företagets rätt att självt bedöma behovet av avsättningar inte vara oinskränkt. Framställningarna om de olika länderna ger vid handen att regeringarna i första hand och parlamenten i andra hand har ett avgörande inflytande på bedömandet av vinstens storlek liksom på omfattningen av avsättningar till fonder m. m. i rent förvaltningsmässiga statsföretag, men att samma befogenheter också kan helt eller delvis delegeras till styrelserna i sådana företag, som här kallats inrättningar. I public corporations och statsbolag bestämmes vinsten i princip av styrelserna själva, men det ministerinflytande som tidigare exemplifierats från ett par länder gör sig även här direkt eller indirekt gällande, framför allt i Frankrike. Även i sådana fall, då stämman fastställer vinsten men helt behärskas av staten eller då styrelser eller representantskap delvis valts av parlamenten (t. ex. i Norge) eller då förvaltningsråden i hög grad rekryterats från politiskt håll (t. ex. i Finland), gör sig ett politiskt intresse gällande. Inte förty kan det hävdas, att självfinansierande företag, d. v. s. företag som går med vinst och ej behöver anmäla behov av subventioner, torde åtnjuta en förhållandevis stor autonom makt över bokslutet och vinstens disposition. Avsättning till fonder regleras — utöver vad aktiebolagslagstiftningen kan föreskriva för bolag — ibland i specialföreskrifter för ett visst företag, ibland

28 genom ministerns direktivrätt. Utöver förnyelse- och reservfonder intresserar här också de sociala fonderna, d. v. s. fonder avseende olika ändamål till personalens bästa. Sovjetunionen och Jugoslavien h a r använt fonderingssystemet bl. a. för belöningar åt de anställda i anslutning till det tävlingssystem, som där florerar och som ingår som ett led i strävan efter största möjliga produktion och överskridande av planerna. Ett annat exempel härpå kan hämtas från Norge, där i vissa fall 15 % skall avsättas för välfärdsändamål och 10 % disponeras för gratial. I Holland användes vinsten i vissa fall till att underlätta för de anställda att bli meddelägare i företaget-bolaget. I Italien skall 15 % av vinsten disponeras för yrkesutbildning vid företaget, medan 25 % skall gå till reservfonden och 65 % till amorteringar; när skulderna slutbetalats skall även dessa procent läggas till reservfonden. Avskrivningsreglerna, som ju främst är av intresse för självfinansierande företag, ansluter sig antingen helt eller mycket nära till motsvarande regler i vederbörande lands aktiebolagslag. I allmänhet är anskaffningsvärdet utgångspunkten, men inflationen har givetvis åstadkommit svårigheter som man löst genom tilläggsbestämmelser exempelvis i Holland och Finland och som närmat avskrivningarna till återanskaffningsvärdet. Såsom det närmare framgår av redogörelsen för Frankrike h a r den omständigheten, att förstatligandet där till stor del skedde omedelbart efter krigsslutet, gjort det vanskligt att uppställa eller tillämpa enhetliga avskrivningsregler. I fråga om lönesättningar tillhör oftast de anställda inom förvaltningsmässiga företag och inom statliga inrättningar statstjänstemännen och avlönas enligt de reglementen som gäller för

dessa. TVA:s anställda avlönas emellertid enligt särskilda tariffer, som uppgjorts under hänsynstagande till den unionella lönepolitiken. I public corporations och bolag torde lönesättningen praktiskt taget överallt vara fri och i regel kollektivavtalsbestämd. Av intresse är de särbestämmelser, som gäller för den övervägande delen av arbetare och tjänstemän vid de franska statsföretagen; i intet land torde lönerna i så hög grad politiserats som i Frankrike, där regeringen och i vissa fall parlamentet fastställt dessa. I England gores avtal om lönerna upp mellan föret r ä d a r e för public corporations och de fackliga organisationerna; vid ett p a r tillfällen har förhandlingarna emellan dessa strandat och regeringen måst inskrida. I allmänhet torde lönerna hålla sig nära de inom facket gängse på arbetsmarknaden; åtminstone där konkurrens mellan statsdrift och enskild drift råder skulle större avvikelser härifrån givetvis minska statsföretagens konkurrensmöjligheter. Endast i Finland torde det vara allmän regel att statsföretagen är anslutna till arbetsgivareföreningen. I Ryssland men ej i Jugoslavien regleras lönerna centralt och uppifrån. I några länder har strejker momentant förlamat statsverksamheten, mest i Frankrike och Italien med dessas kommunistiskt dominerade fackföreningar. I Norge synes man vara på väg att skapa en motsvarighet till statens avtalsnämnd i Sverige i syfte att därigenom kunna göra avtalsväsendet inom den statliga idustrisektorn enhetligare än hittills.

Revision

och

kontroll

Man kan skönja en viss skillnad mellan revisionens allmänna inriktning i de nordiska länderna jämte USA å ena sidan och de parlamentariskt styrda

29 l ä n d e r n a på kontinenten eller Storbritannien å den andra. Generellt kan det nämligen sägas att kontrollen i de förra staterna är inriktad på företaget direkt, m e d a n kontrollen när det gäller den sen a r e gruppen i främsta rummet har sikte på den regeringsledamot, som bär ansvaret för den statliga företagsamheten. I intet annat land är inriktningen på företaget direkt så utpräglad som i Sverige, där ju statsrevisorernas verksamhet aldrig får någon parlamentarisk accent utan helt och hållet begränsas till den statliga företagsamheten i ämbetsverkets form. Det är också egentligen blott i de nordiska länderna, där av parlamentet utsedda statsrevisorer kontrollerar statsverksamheten. Emellertid bör det betonas att de riksdagsvalda revisorerna i de fyra nordiska länderna inte äger befogenhet att revidera all statlig företagsamhet utan i allmänhet blott företagsamhet i förvaltningsmässig form och statliga inrättningar, medan granskningen av statsbolag vanligtvis sker genom särskilda revisorer, antingen dessa utses av den av staten behärskade bolagsstämman eller representantförsamlingen i vanlig ordning eller av regeringen direkt med stöd av särskilda lagbestämmelser eller av riksdagen (t. ex. delvis i F i n l a n d ) . Både i Norge och i Finland har dock det statliga revisionsverk, som närmast motsvarar det svenska riksräkenskapsverket, både möjlighet och skyldighet att även öva en viss kontroll över statsbolagen, d. v. s. att koordinera sin revision med företagets egna revisorers. Med hänsyn till den distinktion, som man i Norge gör mellan regeringsansvar och bolagsansvar, skall det norska revisionsverkets kontroll dock endast ha till syfte att tjäna som vägledning för stortinget (odelstinget) när detta har att avgöra huruvida regeringen skall beviljas decharge för sin ämbetsut-

övning och därvid eventuellt ställas till ansvar för denna. Vad TVA och a n d r a amerikanska statsföretag beträffar är det också uppenbart att kontrollen i första hand är inriktad på företaget. Någon ministeransvarighet i likhet med den europeiska parlamentarismens praktiseras inte i USA, och även om presidenten personligen bär det yttersta ansvaret för förvaltningen och teoretiskt kan av representanternas hus ställas inför senaten såsom riksrätt låter det sig inte gärna tänkas att ett dylikt »impeachment», som endast förekommit en gång i historien, skulle tillgripas i detta sammanhang. Revisionen har i USA i hög grad skärpts i samband med 1945 års lagstiftning om statsföretag. Unionens »riksrevisor» har nu att utöva unionens kontroll utöver den revision, som företaget självt håller sig med, och han skall varje år avlämna en berättelse över företagets verksamhet. Han äger också utfärda allmänna bestämmelser om revisionen. Hans granskning åsyftar inte blott rättmätigheten utan också ändamålsenligheten av utgifterna och företagets verksamhet överhuvudtaget. Det är säkerligen berättigat att beteckna denna revision såsom inte bara vidsträckt utan också som mycket ingående och detaljerad. Revisionen i de parlamentariskt styrda kontinentala länderna i Europa är så gott som överallt organiserad i form av en samverkan mellan det statliga »riksräkenskapsverket» och företagets egen revision. I den mån företagsamheten drives i rent förvaltningsmässiga former kan revisionen dock begränsas till ämbetsverkets; i Holland revideras sålunda »statsbedrifterna» av en räkenskapskammare, vars ordförande utses av parlamentets a n d r a kammare. Förbundsjärnvägarna och förbundsposten i Västtyskland revideras både av »riks-

30 räkenskapsverket» och av särskilt utsedda revisorer. Gäller det statsföretag i bolagsform fullgöres revisionen av dessa både i Västtyskland och Holland genom revisorer som utsetts enligt aktiebolagslagen, men i det förra landet äger »riksräkenskapsverket» att därjämte granska revisionsberättelsen. I Tyskland äger staten aktiemajoriteten i ett revisionsbolag, som brukar anlitas av de statliga bolagen. I Italien förrättas revisionen av statsbolagen genom organ, vari »riksräkenskapsverket» i hög grad dominerar. Längst i kontrollen har Frankrike gått, och regeringens makt har därvid ytterligare markerats. I samtliga företag som staten äger eller har majoriteten i sker granskningen genom en central kommission och kommissarier, som utövar inte blott en eflerhandskontroll utan också i vissa fall i förväg granskar planeringen och äger ett slags veto mot de beslut som en styrelse fattar. Det statliga riksräkenskapsverket har även inkopplats genom att indirekt övervaka kommissionsgranskningen. Dessutom har särskilda kommissioner tillsatts för kontroll av fastighetsförsäljningar och av de statliga företagens övriga köp och försäljningar. Med utgångspunkt från den uppfattningen att statsföretagsamheten bör hållas isär från annan förvaltning har England nöjt sig med att organisera revisionen genom särskilda revisorer, som regeringen utser för de olika public corporations. Den parlamentariska kontrollen utövas i alla de ovannämnda länderna i första hand i sammanhang med behandlingen av budgeten i den mån denna upptar anslag till eller andra anordningar för företagen. När det gäller företag i förvaltningsform eller såsom statliga inrättningar kan denna granskning givetvis bli mycket ingående, och

parlamenten kan då besluta om alleh a n d a direktiv för verksamheten. I regel ligger emellertid denna kontroll på förhandsplanet och kan alltså inte betecknas såsom ett direkt led i revisionen. Av större intresse är frågan i vilken utsträckning parlamenten får del av revisions- och a n d r a berättelser samt i samband därmed kan fatta beslut rör a n d e ansvarigheten. Det synes vara en allmän tendens att parlamenten må turneras med både verksamhets-, revisionsoch andra berättelser, likaså med de yttranden som riksräkenskapsverken ex officio har avgivit över dessa. Ingenstädes synes emellertid rätten att bevilja ansvarsfrihet uttryckligen ha lagts hos parlamenten. Dessas befogenheter har följaktligen begränsats till att i detta sammanhang göra uttalanden i direktivform eller också att lägga berättelserna till grund för klandertalan mot vederbörande minister såsom den ansvarige för företagets skötsel. Trots alla principiella deklarationer i motsatt riktning synes det vara en genomgående tendens att parlamenten vill öka sina möjligheter både till insyn och till efterkontroll. I England, F r a n k r i k e och Tyskland h a r sålunda särskilda utskott tillsatts för att å parlamentets vägnar följa den statliga affärsverksamheten. I en r a d av länder har en mycket livlig debatt uppstått om räckvidden av parlamentets kontrollmakt. Här hänvisas särskilt till monografierna om F r a n k r i k e , England och Norge. Delvis bör dessa debatter ses mot bakgrunden av den makt, som parlamentsutskott i allmänhet äger i respektive land. Särskilt i Frankrike h a r utskotten sedan gammalt haft vad man kallar en enquéterätt, d. v. s. rätt att igångsätta egna undersökningar. Meningsskiljaktigheterna i F r a n k r i k e har tornat upp sig i så hög grad att Conseil

31 d'Etat måst avge ett utlåtande om gränserna för vad utskottet är befogat och icke befogat att göra. I p r i n c i p har det sålunda fastslagits att utskotten kan antingen i parlamentets lokaler eller genom besök p å ort och ställe direkt utfråga företagets chefer och andra om handhavandet av driften, men utfrågningen får ej avse affärs- eller tekniska hemligheter. Utskottets insyn får alltså ej sträcka sig lika långt som regeringens. Tjänstemännen är skyldiga att lämna ministern meddelande om vad de anförtrott utskottet. I England h a r kraven från vissa håll på ökat inflytande för parlamentet stött på hårt motstånd särskilt från Herbert Morrison, men helt nyligen har dock ett parlamentsutskott kreerats ehuru med tämligen vaga och begränsade uppgifter. Allra längst i utskottskontroll har den amerikanska kongressen gått. Dess »investigations» har ju till en mycket stor del berört just statsföretagen; det kan nämnas att T r u m a n tjänade sina sporrar och uppsattes som vice presidentkandidat 1944 för sina stora meriter som ordförande i ett dylikt kringresande undersökningsutskott under kriget. Dock kan presidenten förbjuda unionella ämbetsmän att uppträda inför dessa utskott eller också ålägga dem att iaktta tystnad om vissa sakuppgifter. Utan starka skäl kan det dock ej tänkas att presidenten lägger munkavle på vederbörande ämbetsmän. Utskottens makt blir så mycket större och farligare som alla utsagor måste lämnas under ed; lämnas felaktiga uppgifter kan vederbörande åtalas för mened och visar han allt för stor förtegenhet kan han åtalas även härför (contempt). I de europeiska länderna kan kontrollen även utövas genom interpellationer och enkla frågor. Det är välbekant att frågeinstitutet särskilt i England kommit att bli synnerligen använt. Utan in-

gående undersökningar är det emellertid vanskligt att avge ett omdöme om betydelsen av spörsmålsinstitutet när det gäller just denna kontroll. I allmänhet torde man inte böra överskatta dess reella vikt. I de flesta fall fungerar säkerligen interpellationsinstitutet som ett bekvämt medel att få snabba upplysningar rörande affärer som på annat sätt nått allmänheten. Ministern får på så sätt möjlighet att snabbt avge förklaringar, och ur denna synpunkt kan han vara den som profiterar mest på institutets existens. I länder med dagordningsinstitut ligger det dock i öppen dag att parlamentet kan ta interpellationer till utgångspunkt för misstroendevota eller andra uttalanden som kan påverka verksamheten. Även ifråga om parlamentets frågerätt h a r emellertid en mycket intressant principdebatt uppstått i England och — såsom det närmare framgår av monografien — h a r man där i praxis nått fram till den ordningen att endast sådana frågor får ställas som ej äventyrar företagets nödvändiga självständighet. Även om offentlighetsprincipen lagfästs såsom allmänt författningsbud blott i Sverige och Finland behöver detta inte utesluta en höggradig information om företagen i a n d r a länder. Offentlighetsprincipen i Norden inbegriper dessutom inte statsbolag utan blott egentlig statsförvaltning och är dessutom försedd med många, delvis elastiska undantagsstadganden. Till följd av offentliga berättelser, debatter i parlamentet, utskottsundersökningar etc. kan offentligheten av ett företags verksamhet faktiskt bli mycket omfattande. Särskilt gäller detta de i regel offentliga »investigations» i USA. Å andra sidan är det uppenbart att många av »frågorna» i det engelska underhuset ej skulle ha behövt framställas om offentlighetsprincipen varit lagfäst.

32 Beskattningen Som en allmän regel gäller att statsföretag, som drives i förvaltningsform, är befriade från stats- och i allmänhet också kommunalskattcplikt. Förhållandet är i allmänhet detsamma beträffande gruppen statliga inrättningar, såvitt dessa producerar nyttigheter utan att konkurrens med enskilda råder. Däremot är det en så gott som överallt uppställd grundsats, att public corporations och statsverksamhet i bolagsform är underkastade samma skattskyldighet som privatföretag. Allehanda särbestämmelser kan dock ha införts, t. ex. av sociala skäl. Sålunda har vissa franska bolag befriats från omsättningsskatt, t. ex. gas- och elindustrien, med motiveringen att hålla konsumtionspriserna nere. Vissa skattelättnader har av liknande skäl beretts det statliga pressbolagets pappersförsäljningar. I Norge h a r det nya järnverket i Mo i Råna

befriats från statsskatt. Även Italien har infört vissa socialt betingade särregler. Av intresse är den skattelättnad, som där beslutats för obligationer i ett av de stora statsföretagen (IRI) och som uppenbarligen skett för att stimulera allmänheten att köpa dylika. I USA har statsföretagen skyldighet att erlägga avgifter, som är av samma storlek som unionsskatten, men det anses diskutabelt, om företagen inte ändock gynnas i förhållande till enskilda. I Finland har statsföretagen i bolagsform även varit skyldiga att erlägga s. k. ersättningsskatt, d. v. s. engångsskatter för krigets offer. I både Sovjetunionen och Jugoslavien gäller vissa invecklade skatteregler, som n ä r m a r e belyses i monografierna. I princip är företagen där skattepliktiga, i Sovjetunionen när det gäller både omsättnings- och direkt skatt och i Jugoslavien i fråga om både federal och distriktsskatt.

33 FINLAND av civilekonom Lennart

Undersökningen h a r i huvudsak disponerats, så att följande grupper skall kunna belysas: Trafikinrättningarna Statens industriella inrättningar Statens forstförvaltning Statens lanthushållning Statens aktiebolag (utom Oy Alkoholiliike Ab) Oy Alkoholiliike Ab Statens övriga affärsverksamhet. I bilaga 1 ingår en översikt över de i denna undersökning beaktade statliga verksamhetsformerna. Utöver dessa verksamhetsformer innehar staten aktiemajoriteten i 37 lantbruksmaskinaktiebolag, men några uppgifter härifrån, utöver ospecificerade bokslutssammanställningar, h a r ej gått att erhålla (Relation 1953). Bolagen har till uppgift att utföra lantbruksarbete med traktorer. För att få ett begrepp om omfattningen av statlig affärsverksamhet har en sammanställning gjorts i bilaga 2 över vissa data, som kan anses representativa. För att bedöma statens andel av en viss bransch hade det varit önskvärt kunna göra motsvarande sammanställningar från den privata sektorn, men detta har av flera skäl ej gått för sig. I ett särskilt avsnitt kommer dock den industriella verksamheten att undersökas och jämföras med motsvarande tal för hela industrin. De siffror och data som finns upptagna i bilaga 2 är aktiekapitalet, det egna kapitalet, antalet anställda, lönesumman, produktionsvärdet respektive omsättning samt en kortfattad angi3—603494

Bondeson

velse till vilken bransch företaget i fråga bör hänföras. Dessutom har det varit angeläget att visa statens direkta andel av aktiekapitalet, men eftersom detta begrepp ej är entydigt bör framhållas att här avses endast de andelar, som redovisas i statens aktiefond (och där endast de som redovisas specificerade), således ej t. ex. Finlands Banks innehav. För aktiekapitalet och det egna kapitalet har 1953 års siffror kommit till användning. I ett par fall finns här luckor i materialet, där det icke h a r gått att erhålla upplysningar om dessa värden. Dessa företagsenheters betydelse för helhetsintrycket är dock ringa, varför detta ej torde inverka på översikten. Antalet anställda och lönesumman hänför sig till 1951 och har dessvärre endast kunnat erhållas för en del enheter, såsom vissa trafikinrättningar och vissa aktiebolag. Samma inskränkning kan också göras för omsättningssiffrorna. Här är det de statliga aktiebolagen, som lämnat de utförligaste uppgifterna. För omsättningssiffrorna gäller 1953 års värden. För att belysa den industriella verksamhetens omfattning och andel av totalmarknaden har tre värden använts; antalet arbetare, antalet arbetsställen och produktionsvärdet. Det material, som kommit till användning, utgör delvis en bearbetning av vad Finlands Statistiska Centralbyrå årligen publicerar. Den branschindelning, som utnyttjats är gängse indelning för finsk industristatistik.

34 I nedanstående sammanställning järnföres totalsiffrorna för industrin med motsvarande för staten, statliga aktiebolag och aktiebolag i övrigt. De siffror som kommer till användning är 1945 års och 1950—1952 års.» Därav År

Total

1945 1950 1951 1952

219 506 259 813 283 223 270 453

Staten

Statl. aktiebolag

Aktiebolag i övrigt

13 348 12 420 7 568 7 755

7 632 13 174 22 377 21 748

178 459 213 162 230 753 240 623

Detta torde bero på skiljaktigheter i redovisningsmaterialet; speciellt siffran för Enso-Gutzeit Oy förefaller vara den som snedvrider jämförelsesiffrorna. Siffran 16 666 i bilaga 2 beror på att man i bolagets officiella redovisning upptagit även säsonganställda skogsarbetare, vilka ej medtagits i Statistiska Centralbyråns ovanstående uppgifter. Antalet

arbetsställen

Motsvarande totalsiffror för antalet arbetsställen fördelar sig sålunda:Därav

För att något belysa den inbördes fördelningen hos de båda grupperna staten respektive statliga aktiebolag har 1951 års siffror fördelats efter industrigrupp, varvid såväl absoluta tal som den relativa andelen av motsvarande totalsiffror medtagits. 2 Gruppen »Staten» omfattar i stort sett de industriella inrättningarna jämte viss industriell verksamhet hos trafikinrättningarna, och »Statliga aktiebolag» vad som i denna undersökning benämnes statliga aktiebolag jämte Oy Alkoholiliike Ab. Jämföres bilaga 2 med här redovisade totalsiffror för antalet arbetare, finner man stora differenser.

År

Total

1945 1950 1951 1952

5 205 5 880 6 122 5 994

Staten

Statl. aktiebolag

Aktiebolag i övrigt

98 106 99 100

84 132 159 156

3 628 4 311 4 408 4 482

Gör man sedan på motsvarande sätt med 1951 års siffror, som i föregående avsnitt, så erhålles den fördelning som framgår av tabell på nästa sida. :i 1 Statistisk Årsbok för Finland (speciellt 1953, sid. 125). 2 Statistisk Årsbok för Finland (speciellt 1953, sid. 125). 3 Statistisk Årsbok för Finland (1953, sid. 258).

Statl. aktiebolag

Staten

Industrigrupp

Malmbrytning Smält- & metallförädlingsverk Mekaniska verkstäder Finare maskinindustri Stenindustri o. d Kemisk industri Läder- & gummiindustri o. d.. Textil- & beklädnadsindustri. Pappersindustri Träindustri Näringsmedelsindustri Belysningsindustri o. d Grafisk industri

Antal ar b.

—

6 294 14 155

—

23 159

—

Andel av gruppens totalsiffror i %

8,5 1,7 0,9 0,2 0,3

342 21 24 536

0,7 0,1 0,5 6,2

7 568

2,7

Antal arb.

Andel av gruppens totalsiffror i

1 047 970 9 558 109 385 1 181 •

0/

/o

93,8 8,1 13,0 1,3 2,3 17,7

—

—

3 244 4 679 266 838

14,7 9,0 1,2 16,5

— 22 377

7,9

35 Statl. aktiebolag

Staten Industrigrupp

Malmbrytning Smält- & metallförädlingsverk Mekaniska verkstäder Finare maskinindustri Stenindustri o. d Kemisk industri Läder- & gummiindustri o. d. Textil- & beklädnadsindustri . Pappersindustri Träindustri Näringsmedelsindustri Belysningsindustri o. d Grafisk industri

Antal arbetsställen

Andel av totalsiffror i %

73 1 3

6,5 1,9 0,5

2 1

0,7 0,2

8 1 6 4

0,6 0,1 1,9 1,6

1,6

Staten Industrigrupp

Produktvärde Milj. mk

Antal arbetsställen

Andel av totalsiffror i %

10 4 54 1 5 20

83,3 1,4 4,8 1,9 0,9 10,0

16 23 6 20

6,6 1,7 0,7 6,4

2,6

Statl. aktiebolag

Andel av totalsumman °/

Milj. mk

Andel av totalsumman %

2 829 12 625 8 669 81 237 4 704

92,5 36,2 10,9 10,4 1,3 25,9

23 957 10 478 3 165 4 024

19,2 13,2 4,6 34,8

70 769

13,4

Produktvärde

/o

Malmbrytning Smält- & metallförädlingsverk Mekaniska verkstäder Finare maskinindustri Stenindustri o. d Kemisk industri Läder- & gummiindustri o. d. Textil- & beklädnadsindustri. Pappersindustri Trävaruindustri Näringsmedelsindustri Belysningsindustri o. d Grafisk industri

Produktionsvärdet För att rätt förstå produktionsvärdets utveckling bör man hålla i minnet den inflation hela det finska samhällslivet drabbats av u n d e r den h ä r undersökta perioden. Med 1935 som basar ( = 100) befann sig levnadskostnadsindex vid 1945 vid 307, p a r t i p r i s i n d e x

4 604 9 64

5,8 1,2 0,3

22 289

0,1 0,5

423 149 28 522

0,5 0,2 0,2 6,7

6 110

1,1

för inhemska varor vid 432, 1950 vid 922 resp. 1 287 och 1953 vid 1 220 r e s p . 1 840. Räknar man om dessa värden med 1945 som bas, så får serierna ungefär följande utseende: 4

* Statistisk Årsbok för Finland 1953, sid. 125).

(speciellt

;*.r, År

LevnadsPartiprisindex kostnadsindex

100 151 184 259 254 298 437 438 426

100 160 207 279 283 323 376 391 397

1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953

Totalsiffrorna för produktionsvärdet i miljoner mark visar följande utveckling: 5 Därav

År

Total

1945 1950 1951 1952

60 977 325 714 529 066 508 355

Staten

2 406 9 659

6 110 7 471

Statl. aktiebolag

Aktiebolag i övrigt

5 218 30 548 70 769 68 276

48 394 257 982 414 284 460 423

1951 års siffror fördelade på industrigrupp framgår av tabell på föregående sida. 5 Förvaltningsorganens utveckling I detta avsnitt kommer huvudvikten att läggas på de affärsdrivande verkens historiska utveckling, eftersom denna verksamhetsform är äldst och intimt sammanknuten med den finska statens traditioner. Med affärsdrivande verk a\ses här trafikinrättningarna, forstförvaltningen, postsparbanken och folkpensionsanstalten. Tiden före 1809 Genom Finlands ställning som en del av det svenska riket blev den förvaltningsorganisatoriska utvecklingen en kopia av motsvarande förhållanden i Sverige, åtminstone i vad gäller lokalförvaltningen. Centralförvaltningen var gemensam och förlagd till Stockholm. Den lokala förvaltningen omhänderhades därför av egna myndigheter och

organ i Finland. Tidtals hade också de centrala ämbetsverken i Stockholm vissa avdelade tjänstemän eller avdelningar, som handlade ärenden rörande Finland. Tiden 1809—1917 Genom kriget 1808/09 blev landet helt avskuret från den centrala svenska förvaltningen. Kvar på finsk botten fanns därför endast den lokala förvaltningen, vilken under krigets fortsatta förlopp — den fortgående ryska ockupationen — först sorterade under den ryske överbefälhavaren och dennes civilkansli och från senare delen av 1808 under den då tillsatte generalguvernören och dennes kansli. Finland saknade alltså vid denna tid såväl högre förvaltningsorgan — riksråd, konselj e. d. — som centrala ämbetsverk. Likaså saknades en högsta domstol. På lantdagen i Borgå 1809 grundlades det finska riket, ehuru i förening med kejsardömet Ryssland såsom ett storfurstendöme. På denna lantdag inrättades också en »Regeringskonseljen i Finland» med uppgift att vara landets allmänna styrelse. Den organiserades på två kollegialt uppbyggda departement — justitiedepartementet och ekonomiedepartementet. Det senare av dessa h a n d h a d e styrelsen och den administrativa rättsskipningen och fördelade sina arbetsuppgifter på skilda expeditioner. Från 1819 benämndes regeringskonseljen »Kejserliga Senaten för Finland». Såsom föredragande inför monarken i frågor rörande Finland inrättades 1834 en ministerstatssekreterare för Finland och ett statssekretariat i S:t Petersburg. Ekonomiedepartementet intog en mycket dominerande ställning genom B Statistisk Årsbok för Finland (speciellt 1953, sid. 125).

37 sina förvaltningsåligganden. Den skulle bistå monarken i dennes utövande av högsta ledningen för förvaltningen och fick därigenom en mycket vidsträckt beslutanderätt. Därutöver handlade departementet sådana ärenden, som tidigare vilat på kollegierna i Stockholm. I några avseenden avvek dock dessa förvaltningsåtgärder från vad som tidigare hade varit rådande under kollegiernas tid. Kollegierna hade handlagt en viss gren av förvaltningen, men nu samlades dessa under en hatt i ekonomiedepartementet; dessutom hade kollegiernas beslut tidigare kunnat överklagas hos monarken. Ekonomiedepartementets beslut var nu slutgiltiga — de avgjordes i monarkens namn och räknades som sista instans. De skilda förvaltningsgrenarna, vilka tidigare hade representerats av kollegierna, fick nu i viss mån sin motsvarighet i de olika expeditionerna inom ckonomiedepartementet. De var från början fem, men utökades senare till nio. Chefen för en expedition var medlem av regeringen. Varje expedition hade till uppgift att bereda och föredraga de ärenden, som ankom på dem samt uppsätta och expediera besluten. Dessutom var expeditionerna tillsynsmyndighet över underlydande organ. Efter hand överfördes vissa ärendens avgörande till expeditionerna. 0 Ett utmärkande drag för utvecklingen under 1800-talet på det administrativa området var inrättandet av centrala ämbetsverk, överstyrelser eller styrelser såsom en instans mellan senaten och den lokala förvaltningen. I vissa fall överlämnades också till dessa organ avgörandet över vissa ärenden, vilka senaten formellt hade att besluta i. Därigenom kom dessa att motsvara de forna kollegierna, ehuru beslutanderätten i regel var begränsad till enbart förvaltningsärenden. Den admini-

strativa rättsskipningen var förbehållen ekonomiedepartementet. Tiden efter 1917 Genom sj älvständighetsf örklaringen den 6 december 1917 överfördes regeringsansvaret och ledningen för förvaltningen interimistiskt på lantdagen och senare på riksföreståndaren. Genom antagandet av den republikanska regeringsformen den 17 juli 1919 erhölls en fast grund för riksstyrelsen. Det då inrättade statsrådet motsvarade senatens ekonomiedepartement i vad gällde förvaltningsärenden. Den administrativa rättsskipningen överfördes till en nyinrättad domstol — högsta förvaltningsdomstolen. I början av självständighetstiden inrättades flera nya centrala ämbetsverk. De har senare indragits, liksom också vissa äldre ämbetsverk, och deras åligganden har överförts på vederbörande ministerium eller på annat existerande ämbetsverk. 7 Betraktar man verksamhetsformerna ur kronologisk synpunkt, är det endast en gren, som har sina rötter i den svenska tiden — postverket. Trafikinrättningarna i övrigt h a r tillkommit före självständighetstiden. Beträffande telegrafverket bör framhållas att detta affärsverk före självständighetsförklaringen enbart handlade telegrafärenden. Telefonverksamheten låg före självständighetstiden till största delen i privata h ä n d e r ; endast vissa fjärrlinjer ägdes av staten. I samband med frihetskrigets slut erhöll staten såsom krigsbyte de av ryssarna uppförda fjärrlinjerna huvudsakligast i södra Finland. Dessa u n d e r o r d n a d e s då telegrafverket. Troligtvis hade finska staten ej tagit sig an denna verksamhet om ej fixa och färdiga fjärr6 7

Ståhlberg, sid. 23—29. Ståhlberg, sid. 13—47.

38 linjer stått till förfogande. Under 1930talet utvecklades denna verksamhet ytterligare genom statens övertagande av yttermera privata telefonföretag. Den är ännu ej slutförd. Dessförinnan hade postverket och telegrafverket saramanslagits till post- och telegrafverket. Det skedde år 1927. Statens industriella inrättningar Genom en lag av år 1931 (168/31) gavs de allmänna grunderna för statens industriella inrättningar, där man sammanförde viss statlig verksamhet, som ej kunde drivas i aktiebolagsform, men samtidigt ej heller kunde betraktas som affärsverk. Det var speciellt försvarsmaktens industriella verksamhet, som hänfördes till denna grupp. Därutöver rörde det sig om mindre industriella e n h e t e r : »Officiella Tidningen» (motsvarigheten till den svenska »Post- och Inrikes Tidningar»), statens egen tryckeriverksamhet — statsrådets tryckeri — margarinfabriken m. fl., vilket också framgår av bilaga 1. Beträffande Statens Metallfabriker, som inrättades genom en speciallag (245/46) 1946 och fram till årsskiftet 1950/51 existerade såsom industriell inrättning — från 1951 arbetar Statens Metallfabriker som statligt aktiebolag under namnet Valmet Oy (Va/tion Me/allitehtaat Oy) — bör framhållas att stommen i denna koncern utgjorde vissa av försvarsmaktens industriella inrättningar, vilka vid vapenstilleståndet överfördes i civil skepnad för att bl. a. kunna upprätthålla sysselsättningen. Personalen vid dessa industrier skulle annars ha inräknats i den kvot som försvarsmakten enligt stilleståndsavtalet skulle ha förfogat över och i så fall måst demobilisera. Statliga aktiebolag Strax efter tillkomsten av ovanstående lag angående statliga industriella in-

rättningar tillkom en annan lag (387/31), som gav statsrådet rätt att överlåta vissa av statens industriella inrättningar till särskilda för ändamålet bildade aktiebolag. Det gällde först och främst Outokumpu gruva, Svavelsyre- & superfosfatfabrikerna, Imatra kraftverk samt Veitsiluoto, vilka tidigare drivits som statliga företag. Redan dessförinnan hade dock staten förvärvat intressen inom den privata sektorn av näringslivet. År 1919 förvärvades aktiemajoriteten i AB W. Gutzeit & Co., som från denna tid under namnet Enso-Gutzeit Oy u p p t r ä d e r som statligt aktiebolag. Detta företag är det äldsta statliga affärsföretaget av denna t y p . Det Bör kanske också framhållas att företagets aktier är börsnoterade. Det ursprungliga företaget AB W. Gutzeit & Co. hade tillkommit genom fusioner av olika slag och ledde sitt ursprung till en år 1872 grundad firma W. Gutzeit & Co. — från 1896 aktiebolag — vilken sysslade med sågverksrörelse och trävaruaffärer. Stiftarna och senare aktieägarna var norska medborgare. Företaget expanderade mer och mer och för att hävda sig i konkurrensen började bolaget förvärva jordegendomar i Finland, bl. a. för att försäkra sig om skog. Åren strax före första världskriget införlivades med bolaget några träsliperier, bl. a. Enso, varvid verksamheten utvidgades till att även omfatta tillverkning av cellulosa. I samband med frihetskrigets avslutande inledde den nya finska regeringen förhandlingar med de norska aktieägarna om inköp av aktiemajoriteten. Detta motiverades bl. a. av att bolaget ägde avsevärda jordområden — 1917 utgjorde dessa ca 440 000 har (Finlands totala areal ca 33 700 000 har) — och dessa ansågs böra ligga i finska händer. 8 8 Killinen: »Statens monopol och annan statens affärsverksamhet» (Nord. Adm. Tidskrift, sid. 180 ff., årg. 1933).

39 Efter tillkomsten av 1931 års lag liar förutom de ovannämnda bolagen under 30-talet tillkommit tvenne aktiebolag av något annorlunda karaktär, Oy Alkoholiliike Ab och Oy Yleisradio Ab. Det förstnämnda bolaget, som också har vissa förvaltningsfunktioner motsvar a n d e den svenska kontrollstyrelsen, tillverkar och försäljer alkohol och tillkom genom en speciallag i samband med alkoholförbudets upphävande. Det senare har hand om rundradioverksamlieten. Den stora expansionen i fråga om statliga aktiebolag kom under 1940-talet, då staten dels grundade en del aktiebolag för viss verksamhet, dels övertog från privata redan igång varande företag. I en del av dessa fall var det vissa av krig och avspärrning exceptionella förhållanden, som gjorde att staten int r ä d d e som aktieägare. Utöver de i förteckningen angivna aktiebolagen bildades i oktober 1954 ett nytt kraftaktiebolag Kemijoki Oy.

Efter 1919 har i regeringsformen intagits bestämmelser för organisation av ämbetsverk och tjänster (§ 65, mom. 1). Enligt denna paragraf gäller, att grunderna för nya stater för ämbetsverk och allmänna inrättningar samt ändringar och upphävande av tidigare fastställda grunder bör stadgas enligt lag. Något som också gäller för pensioner. Nya tjänster och ämbetsverk kan endast inrättas inom ramen för den årliga riksstaten. I vissa sammanhang tillkommer också andra grundlagsmässiga stadganden som rättesnöre för viss verksamhet, t. ex. riksdagsordningens bestämmelser om antalet fullmäktiga i Finlands Bank och folkpensionsanstalten. Lagstiftning och bevillning tillkommer riksdagen och republikens president, medan administrativa förordningar är förbehållna republikens president. Vissa ärenden, t. ex. en del utnämningsärenden avgöres av regeringen enbart. 9

Den rättsliga bakgrunden

De industriella

Affärsverken och liknande inrättningar Före 1919 var det endast domstolarna som reglerades genom lagar. De centrala ämbetsverken ordnades genom administrativa förordningar i enlighet med landets grundlagar — jämte 1772 års regeringsform förenings- och säkerhetsakten av år 1789. I § 1 av regeringsformen ägde monarken i regel rätt att bestämma angående statens tjänster. Det skedde på så sätt att monarken stadfäste en förordning eller ett reglemente, vari bestämdes att ett centralt ämbetsverk skulle inrättas och hur detta skulle vara sammansatt samt allmänna riktlinjer för dess verksamhet jämte utgiftsstat. Den omedelbara verksamheten ordnades sedan genom en instruktion, vilken fastställdes av senatens ekonomiedepartement.

Juridiskt sett regleras denna verksamhetsform genom den tidigare omnämnda lagen från 1931, som också angav att för dessa inrättningar skulle budgetförslaget och stalsbokslutet vara gällande, varför anknytningen till den offentliga rätten fick samma karaktär som ett statligt affärsdrivande verk. Enligt lagen ankommer det på statsrådet att organisera verksamheten, medan den omedelbara förvaltningen antingen kan handhas av vederbörande ministerium eller av centralt ämbetsverk eller av en av statsrådet utsedd styrelse. De statliga

inrättningarna

aktiebolagen

I den tidigare nämnda lagen av 1931, som gav statsrådet rätt att överlåta viss 9

Ståhlberg, sid. 59.

40 statlig egendom till för ändamålet grundade aktiebolag och i den senare lagen av år 1950, som på samma sätt bemyndigade statsrådet att överlåta Statens Metallfabriker till det nya aktiebolaget Valmet Oy (537/50), angavs att detta skulle ske i enlighet med gällande aktiebolagslag, men med iakttagande av att föreskrifter intogs i bolagsordningen, vilka tryggade statens bestämmanderätt. I p r i n c i p gäller alltså för denna sektor av den statliga verksamheten samma civilrättsliga bestämmelser som för aktiebolag i allmänhet — aktiebolagslagen och bokföringslagen — kompletterade med speciallagar eller förord-

ningar. F ö r dessa senare bör dock framhållas att de enbart kompletterar de civilrättsliga bestämmelserna, där dessa är dispositiva eller träder in som vägledare vid uppgörande av bolagsordningar. Den nu gällande aktiebolagslagen daterar sig från år 1895 och har under tidernas lopp genomgått åtskilliga förändringar. I jämförelse med den nu gällande svenska aktiebolagslagen är den finska kortfattad och saknar de detaljerade bestämmelserna om t. ex. värderingen av olika slag av tillgångar. Detaljbestämmelserna härom återfinnes i stället i bokföringslagen av år 1945.

Organisationsfrågor Vad som här närmast intresserar är den organisatoriska uppbyggnaden av vad som populärt sammanfattas under begreppet »top-management». I stora drag skall det översta och näst översta skiktet i verk och liknande inrättningar och i aktiebolagen belysas. Förutom den rent organisatoriska sidan skall därutöver behandlas sådana frågor som ledningens sammansättning, tillsättningsförfarandet, arbetsformer, befogenheter, ansvarsbestämmelser m. m. Trafikinrättningarna, forstförvaltningen m. ni.

Organisation

och

sammansättning

I spetsen för statsjärnvägarna, postoch telegrafverkets och forstförvaltningens centrala förvaltningar samt postsparbanken, folkpensionsanstalten och Finlands Bank står en generaldirektör — i Finlands Bank är den officiella titeln ordförande i direktionen för Finlands Bank, inofficiellt benämnes han dock generaldirektör. I järnvägsstyrel-

sen finns dessutom en överdirektör, som vid förfall inträder i generaldirektörens ställe, jämte en direktion sammansatt av de nyss nämnda jämte avdelningscheferna/direktörerna. Post- och telegrafstyrelsen saknar överdirektör, men har i övrigt den högsta ledningen utformad på samma sätt som järnvägsstyrelsen. I forststyrelsen finns två överdirektörer under generaldirektören — den ene av dessa är skogsvårdsinspektör. Dessa tre jämte avdelningscheferna — forstråd — bildar forststyrelsen. Postsparbankens högsta ledning består av en styrelse om nio man med en mycket exklusiv sammansättning — ordföranden i direktionen för Finlands Bank, generaldirektören i statskontoret, generaldirektören i statens revisionsverk, generaldirektören i post- och telegrafverket, en direktör från Finlands Bank, en direktör från post- och telegrafverket, en direktör från folkpensionsanstalten, en riksdagsman jämte

41 kanslichefen i finansministeriet (kanslichef motsvarar statssekreterare i Sver i g e ) . Under denna styrelse finns en generaldirektör, som har en direktör och två biträdande direktörer till sitt förfogande. Finlands Bank och folkpensionsanstalten intar så till vida en särställning i denna översikt genom sitt lydnadsförhållande till riksdagen. Denna utser högsta ledningen för dessa institutioner — fullmäktige — och därjämte revisorer för Finlands Bank. I Finlands Bank utgör direktionen nästa steg nedåt i hierarkien •— ordförande och fyra direktörer. Folkpensionsanstalten består förutom av den parlamentariskt utsedda fullmäktige av en förstärkt styrelse och en styrelse. Den förstärkta styrelsen består av medlemmarna i anstaltens styrelse och minst sex extra ledamöter jämte suppleanter (248/37 kap. 5, § 67), styrelsen av ordförande och minst tre ledamöter (248/37 kap. 5, § 66). Den organisatoriska strukturen är rätt lika för samtliga här berörda institutioner. De arbetar i allmänhet med avdelningar som den största enheten, därefter byråer och divisioner. Post- och telegrafstyrelsen har i stället för de sistnämnda kontor. Byråbegreppet användes där för att beteckna icke fullt utvecklade avdelningar. Forststyrelsen har en grövre indelning — sektioner — på grund av sin karaktär. Den ena sektionen sysslar med statsskogarna och där bedrives också en omfattande affärsverksamhet, den andra med privatskogarna. Dessa sektioner är uppdelade på avdelningar och i ett fall är en avdelning uppdelad på byråer. Inom denna styrelse finns dessutom några funktioner, som tydligt förefaller ha s. k. stabskaraktär — ett statistiskt kontor, kansliet och räkenskapsbyrån. I de

a n d r a verken har dessa enheter avdelnings- eller byråkaraktär. Inom gruppen trafikinrättningarna finns ytterligare några institutioner, vilka här ej nämnts — post- och telegrafverkets verkstad och kanalverket samt forstvetenskapliga forskningsanstalten. Post- och telegrafverkets verkstäder lyder under post- och telegrafverket och utgör ett relativt fristående organ med åtminstone i ett fall egen direktion. Organisatoriskt hör denna verksamhet närmast hemma under industriell inrättning. Kanalverket är i vad gäller de centrala frågorna underställt kanalavdelningen inom väg- och vattenbyggnadsstyrelsen. Forstvetenskapliga forskningsanstalten slutligen är en fristående institution, vars organisatoriska uppbyggnad synes spela en mycket liten roll för denna undersökning. Beträffande högsta ledningens sammansättning, så har här klart framgått att man dels arbetar med en intern expertgrupp, t. ex. hos järnvägsstyrelsen och dels bildar styrelse av personer utifrån — t. ex. hos postsparbanken och folkpensionsanstalten, men även hos elektriska verkstaden, som sorterar under post- och telegrafverkets verkstäder, bildas styrelse på detta sätt. Tillsättnings förf ärande Biktlinjerna för tjänstetillsättningar återfinnes dels i 1919 års regeringsform dels i senare utfärdade lagbestämmelser angående tjänsteutnämningar. I de förordningar, som n ä r m a r e reglerar ett affärsverks verksamhet, har också bestämmelser medtagits om h u r utnämningsförfarandet skall tillgå och vilka instanser som därav berörs. F ö r Finlands Bank finns särskilda bestämmelser, men såväl ordföranden som ledamöterna i direktionen har samma ställning som tillkommer statstjänstemän. 1 0 10

Ståhlberg, sid. 123.

42 Utnämning till statstjänst kan ske antingen i form av öppet brev, fullmakt eller befattningsbrev. öppet brev får vissa av republikens president utnämnda, bl. a. cheferna för de centrala ämbetsverken. Fullmakt ges åt övriga statens tjänstemän, där avlöning utgår med s. k. grundlön. Tjänstemän inom polisväsendet och vid Finlands Bank är undantagna från denna bestämmelse »med hänsyn till tjänstens eller befattningens art skola (dessa) vara underkastade särskild kontroll och bestämmanderätt från statens sida». De utnämnes i stället med s. k. befattningsbrev. 1 1 För att exemplifiera tillsättningsförfarandet i ett affärsverk skall här nedan redogöras för förhållandena inom järnvägsstyrelsen. Generaldirektören förordnas av republikens president på statsrådets framställning för en tid av högst fem år. överdirektören förordnas också av republikens president för en tid av högst fem år sedan statsrådet, efter att ha inhämtat generaldirektörens utlåtande därom gjort framställning. Detta förfaringssätt gäller även vissa direktörer — cheferna för ban-, maskin-, förråds-, tariff- och järnvägsbyggnadsavdelningen, övriga direktörer — cheferna för administrativa avdelningen samt ekonomi- och trafikavdelningen utnämnes av statsrådet sedan befattningen varit ledigförklarad i trettio dagar ocli på tjänsten erhålles fullmakt. För vissa andra högre tjänster, t. ex. överingenjör vid statsjärnvägarna, är tjänsten av avtalsnatur och där sker tillsättningen genom förordnande av statsrådet, efter generaldirektörens hörande, för en tid av högst fem år. För chefen för militärbyrån gäller den bestämmelsen att tjänsten förordnas av statsrådet på framställning av järnvägsstyrelsen efter infordrat yttrande från generalstaben. Övriga tjänster inom järnvägsstyrel-

sen har uppdelats mellan styrelsen som sådan, generaldirektören och direktörerna var för sig, så att ju mer kvalificerad en tjänst anses vara desto högre upp träffas avgörandet. En så långt gången fördelning som järnvägsstyrelsens återfinner man inte i post- och telegrafverket, där en uppdelning ägt rum endast mellan styrelsen och generaldirektören. Arbetsformer Ett speciellt drag i den finska centralförvaltningens arbetsform är den kollegiala organisationsformen, d. v. s. beslutanderätten tillkommer ett kollegium — direktionen, styrelsen eller dylik — och inte en enda person. Den förekommer i samtliga här berörda fall. Även om denna organisationsform till största delen berör beslutsformerna, så återverkar systemet på hela arbetssättet.1L> I de instruktioner som ministeriet avgivit till berörda instanser (för statsjärnvägarna 398/32 och för post- och telegrafverket 211/37) har först och främst fastslagits att kollegiala beslut skall förekomma, men därutöver har riktlinjer upp dragits för arbetsfördelningen i stort mellan olika instanser och mellan olika funktioner inom en och samma instans. För att inte arbetets naturliga rytm helt skall förryckas genom den kollegiala organisationsformen, har man även måst ange vissa typer av ärenden, där avgörandet får träffas av generaldirektören eller av någon eller några direktörer. I vissa fall kan generaldirektören delegera beslutanderätten — vanligtvis för sådana ärenden, där avgörandet ej preciserats i förvaltningsförordningen. En sådan delegering får t. ex. enligt förvaltningsförordningen för post11 12

Lindman, sid. 70. Ståhlberg, sid. 58 f och 74 ff.

43 och telegrafverket endast ske efter medgivande från ministeriet för kommunikationsväsendet och allmänna arbetena. Plenarsammanträden. Ärenden, som handlägges och avgöres i plenum, är beroende av styrelsens allmänna åligganden enligt förordningar. I allmänhet är det stora frågor, som här upptas till behandling och som kan sägas beröra förvaltningsenheten som helhet. Vid järnvägsstyrelsens plenarsammanträden skall handläggas frågor, som berör förvaltningens organisation, arbetsordningen för hela förvaltningen, förslag till inkomst- och utgiftsstaten (men dessa förslag måste underställas ministeriet för kommunikationsväsendet och allmänna arbeten), avlöningsgrunderna, upprättande av tjänsteförslag för sådana tjänster, vilka skall besättas av republikens president eller statsrådet. För post- och telegrafstyrelsens plenarsammanträden upptar förordningen några fler ärenden än järnvägsstyrelsen, vilka dock i p r i n c i p täcker samma befogenhetsområde. I några avseenden bör skillnaden dock framhävas. I postoch telegrafförordningen upptas som plenarärende taxefrågor och avtal med utlandet, vilka inte finns angivna i motsvarande förordning för järnvägsstyrelsen i annat avseende än att sådana frågor i regel skall underställas ministeriet, såvida de icke överlämnats till styrelsen för avgörande. Principiellt torde detta inte betyda någon skillnad, eftersom dessa frågor måste underställas ministeriet och avgöras av republikens president. I ett plenarsammanträde deltar generaldirektören, överdirektören, där sådan finns, och såvitt möjligt alla direktörer. I post- och telegrafstyrelsen skall dessutom vid föredragning av byråärenden vederbörande byråchef deltaga. I

forststyrelsens plenarsammanträden är överdirektören berättigad att inkalla sakkunniga. 1 3 För säkerställande av beslutmässigheten finns också angivet i förordningarna det minsta antal närvarande som erfordras. Beträffande tjänstefel stadgar postoch telegrafförordningen att denna fråga skall avgöras i plenum. I förordningen för järnvägsstyrelsen finns inget direkt utsagt om var tjänstefel skall avgöras, annat än att dömande myndighet är järnvägsstyrelsen, utom i de fall, då tilltalad tjänsteman utnämnts av statsrådet. Däremot finns vissa bestämmelser om hur disciplinärenden skall handläggas, vilket i järnvägsstyrelsen sker som avdelningsärenden under vissa former. Därom mera nedan. Avdelningssammanträden.Denna sammanträdesform berör väsentligen järnvägsstyrelsen. Enligt förordningen skall bär handläggas ärenden som berör flera avdelningar och där det kan anses önskvärt att enhetlighet i avdelningarnas verksamhet uppnås. Vidare handlägges utnämningsärenden, i de fall att järnvägsstyrelsen träffar avgörande, och disciplinärenden. I avdelningssammanträden deltar generaldirektören och avdelningscheferna — undantag utnämnings- och disciplinärenden. Som en variant av dessa avdelningssammanträden kan nämnas den, där endast avdelningschefer deltar. Vid utnämningsärenden deltar generaldirektören, direktören för administrativa avdelningen samt den direktör till vars avdelning tjänsten hör. Avser utnämningen en tjänst vid administrativa avdelningen ingår direktören för ekonomiavdelningen som tredje medlem. Samma typ av avdelningssammanträde gäller också för disciplinärenden. Avser frågan avsättning på disciplinär 13

Ståhlberg, sid. 77.

44 väg av befattningshavare, som utnämnts av järnvägsstyrelsen, skall ärendet handläggas i närvaro av generaldirektören, direktören för administrativa avdelningen och den direktör varunder ärendet hör. Dessutom adjungeras såsom röstberättigade tre representanter för järnvägspersonalen, vilka utses av järnvägsstyrelsen för en tid av tre år efter att högst tre personalorganisationer hörts.

Avlöning Det finska lönesystemet består av två slag av löneplaner — grundlön och avtalslön (motsvarande löneplan 1 respektive 2 i Saar). Nedanstående uppställning må anses som ett försök att katalogisera några av de tjänster och befattningar som kan ifrågakomma (1030/42, 210/51, 37/52 och 87/53).

Grundlön

Avtalslön

Statsjärnvägarna

Direktör — adm.avd. ekon.avd. trafikavd. Bitr. direktörer vid samtliga avd.

Generaldirektören Överdirektören Direktör — banavd. maskinavd. förrådsavd. tar iff avd. järnvägsbyggn avd. Överingenjör

Post- och telegrafverket

Generaldirektören Direktör — postavd. — teletrafik avd. — teleteknisk avd. — ekon.avd. — kansliavd. — utrikesavd. — upphandl.avd. — org.avd. Bitr. direktörer vid samtliga avdelningar

Forstförvaltningen

Överdirektören — skogsvårdsinsp. Chef — taxationsavd. — statsjordens disp. — ingenjörsavd. — mossuttorkn. — affärsavd.

Ansvarsbestämmelser Enligt förvaltningsförordningen för statsjärnvägarna utövas ledningen för såväl centralförvaltningen som lokalförvaltningen av järnvägsstyrelsen. Generaldirektören är ansvarig för statsjärnvägarnas förvaltning och tidsenliga utveckling samt för att statsjärnvägarna lämnar bästa möjliga ekonomiska resultat, överdirektören jämte generaldirektören är ansvariga för förvaltningen och den omedelbara skötseln, medan direktörerna enbart är ansvariga för

Generaldirektören Överdirektören Direktör — anskaffn.avd. — skogsförsäljn. Bitr. dir. — anskaffn.avd. — skogsförsäljn.

verksamheten inom sina avdelningar samtidigt som de skall följa med utvecklingen på området och till järnvägsstyrelsen avge förslag till reformer och förbättringar. I princip torde denna förordningsanda vara tillämplig över hela linjen med de modifikationer som kan vara nödvändiga på grund av verksamhetens art. Beträdes generaldirektör, överdirektör eller direktör med tjänstefel, så ställs han till tals härför vid Helsingfors hovrätt. För järnvägsstyrelsen till-

45 kommer den bestämmelsen, att adjungerad ledamot i disciplinärenden också tilltalas inför Helsingfors hovrätt. Övriga befattningshavare tilltalas inför vanligt forum i första instans. Rådgioande

organ

Tidigare fanns i förordningen för statsjärnvägarnas förvaltning intagen en bestämmelse om att järnvägsstyrelsen skulle ha en konsultativ kommitté till sitt förfogande för förberedande handläggning av ärenden, som nära berörde den trafikerande allmänheten. Senare ändrades detta därhän att järnvägsstyrelsen vid behov kunde sammankalla personer från olika områden av samhällslivet för att inhämta upplysningar i dessa frågor. Under krigsåren fanns en industrins centralledningskommitté, vilken ganska effektivt stod i samverkan med järnvägsstyrelsen. Detta var nödvändigt på grund av vagnsbristen i samband med militärtransporterna. 1 4 I början av år 1954 inrättades genom förordning (1/54) ett kommunikationsråd med uppgift att handlägga frågor rörande landets trafikpolitik och samarbetet mellan olika trafikområden. Rådet står i nära samarbete med ministeriet för kommunikationsväsendet och allmänna arbetena och skall verka som rådgivande organ. Ordförande är ministern för detta ministerium, vice ordförande kanslichefen i samma ministerium. Rådet består av tolv ledamöter förordnade på tre år. De utses av statsrådet efter hörande av vissa myndigheter och organisationer. Ledamöterna bör representera handels- och industriministeriet, järnvägsstyrelsen, väg- och Vattenbyggnadsatyrelsen, forststyrelsen, lantbruksstyrelsen, handelssjöfarten, träförädlingsindustrin, hemmamarknadsindustrin, lantbruksproduk-

tionen, biltrafiken och centralhandelskammaren. Kommunikationsrådet skall utreda den nationalekonomiskt förmånliga arbetsfördelningen mellan olika trafikområden med iakttagande av statens ekonomiska möjligheter. Rådet skall följa med i frågor som rör transportproblemet i hela dess vidd, handlägga dessa frågor och framlägga förslag till lösning. Dessutom skall rådet anskaffa och bearbeta statistik som rör trafikfrågor. Beträffande byggnadsplaner för järnvägar, landsvägar och vattenvägar samt hamnar och flygfält skall rådet vara remissinstans. Slutligen skall rådet handlägga samtliga linjetillstånd för landsvägstrafik. Kommunikationsrådet kan anses utgöra ersättning för den tidigare nämnda konsultativa kommittén hos järnvägsstyrelsen. Genom att ett anslag på 2 miljoner mark upptagits i 1956 års budget synes arbetet bli stabiliserat. 15 År 1950 beslöt statsrådet inrätta en rådgivande nämnd för de statliga affärsföretagen (143/50). Medlemmarna i denna nämnd utses av statsrådet för tre år i taget på förslag av statens självständiga affärsföretag och de aktiebolag, där staten äger bestämmanderätten. Därjämte hör till nämnden en person, förordnad av handels- och industriministeriet. Ordförande är chefen för handels- och industriministeriet, vice ordförande utses av statsrådet bland nämndens ledamöter. Med statens självständiga affärsföretag avses i denna förordning statliga inrättningar, som bedriver ekonomisk verksamhet, är juridisk person och har minst 200 arbetstagare. Nämndens uppgift är att vara rådgi14 Upplysningen lämnad av kanslichefen i ministeriet för kommunikationsväsendet och allmänna arbetena, regeringsrådet K. Häkkänen. 15 Upplysningar lämnade av Häkkänen.

46 vande organ vid utarbetandet av planer i industripolitiska frågor, främja enhetlighet, samarbete och arbetsfördelning inom de statliga företagen, främja ekonomisk stödverksamhet och informationsverksamhet mellan statens företag, verka för förbättrad ekonomisk och social ställning och medverka till ändamålsenlig enhetlighet i dessa frågor för i de statliga företagens tjänst stående arbetare samt slutligen främja höjandet av arbetarnas och funktionärernas yrkeskunskap. F. n. synes nämnden ej ha någon nämnvärd praktisk betydelse och sammanträder därför relativt sällan. Genom en provisorisk lagstiftning inrättades år 1946 s. k. produktionskommittéer (företagsnämnder). Denna temporära lag blev hösten 1949 (843/49) definitiv. Produktionskommittéer skall finnas i alla industriella inrättningar, som har mer än 120 000 arbetstimmar per år (ca 50/60 arbetare). Efter demokratiska former utses medlemmar i dessa kommittéer representerande arbetsgivare, arbetare och tjänstemän. Företag med mindre än 240 000 arbetstimmar per år utser sex ledamöter (3 + 2 + 1) och med mer än 240 000 timmar tio ledamöter (5 + 3 + 2). Sammanträden skall enligt denna lag hållas minst fyra gånger per år. För de statliga verkens vidkommande kan nämnas att produktionskommittéer h a r inrättats i anslutning till nämnda lag både inom statsjärnvägarna och inom post- och telegrafverket, såväl för centralförvaltningen som för lokalförvaltningen. Beträffande verksamhetens betydelse hänvisas till de generella synpunkterna på sid. 48. Statens aktiebolag

Organisation

och

sammansättning

Den finska aktiebolagslagens (FAL) bestämmelser om förvaltningsinstanser

utgör en blandning av olika internationella rättssystem. § 42 i FAL tillåter att ett förvaltningsråd bildas genom att bestämmelser härom intages i bolagsordning. Förutom kontrolluppgifter kan det tilldelas vittgående förvaltningsfunktioner och därigenom bli en instans av ungefär samma karaktär som det tyska Aufsichtsrat. 16 Cirka två tredjedelar av de statliga aktiebolagen har inrättat ett sådant förvaltningsråd, men enligt erhållna upplysningar skulle denna organisationsform inom den privata sektorn vanligtvis förekomma blott i storföretag. Det bör också påpekas att § 34 mom. 2 i FAL tillåter att styrelsemedlem eller -medlemmar genom bestämmelser i bolagsordningen bemyndigas »handla för bolaget» eller tilldelas uppdrag att handha de löpande ärendena. Styrelsen kan också uppdra åt styrelseledamot eller utomstående person att sköta viss del av förvaltningen. Detta skulle närmast vara en tillämpning av direktoralsystemet i fransk och a n g l o a m e r i kansk rätt, vilken i modifierad form återkommer i dansk och svensk rätt. I praxis har aktiebolagen i Finland i stor utsträckning godtagit det system som 1944 års svenska aktiebolagslag legaliserat genom inrättandet av verkställande-direktörsfunktionen. I övrigt torde de instanser — bolagsorgan — som förekommer i FAL överensstämma med den terminologiska indelning, som förekommer i 1910 års svenska aktiebolagslag: beslutande organ: bolagsstämma — verkställande organ: styrelsen — och kontrollerande organ: revisorerna. Förvaltningsrådet, varom intet finnes preciserat i FAL, har i bolagsordningar i allmänhet erhållit varierande kompetens, t. ex. kontrollfunktioner, ett mellan bolagsstäm16

Taxell, sid. 30 ff.

47 man och styrelsen inskjutet organ av förvaltningskaraktär eller tjänstgör de facto som företagsledare. Beträffande förvaltningsrådets funktion såsom organ mellan bolagsstämman och styrelsen/direktionen med förvaltningsuppgifter bör det tillägget göras att förvaltningsrådet i denna egenskap ej kan överta några av de uppgifter som enligt lag tillkommer bolagsstämman men väl sådana som åvilar styrelsen/direktionen. I regel synes dock styrelsen behålla sin uteslutande befogenhet att företräda företaget utåt, vilket ibland kan utformas så, att styrelsens beslut blir beroende av samtycke från förvaltningsrådet. För de statliga aktiebolagen bör den synpunkten också framhållas att tilllämpningen av dessa civilrättsliga normer hos dessa på intet sätt skiljer sig från vilket annat aktiebolag. Beträffande sammansättning av förvaltningsråden ger de officiella redogörelserna (Belation) ett intryck av att i dessa placeras politiker, statliga representanter och framstående tekniska experter. Skillnaden mellan dessa grupper är svår att dra eftersom gränserna härvidlag flyter. I de företag, där förvaltningsråd ej inrättats gäller motsvarande synpunkter även för styrelsen/ direktionen, utom i det avseendet att experter synes inta en numerärt mera betydelsefull plats. Sammansättningen av direktionerna kan sägas följa tre linjer intern rekrytering — verkställande direktören och direktörer i företaget extern rekrytering — riksdagens representanter och tekniska experter blandad rekrytering — en kombination av de två föregående. Det förefaller som om sammansättningen av direktionen, mycket generaliserat, vore ett uttryck för graden av styrkeförhållande mellan staten och fö-

retaget. Ju mer intern rekrytering desto starkare direktion, men också desto starkare position för verkställande direktören. Hur den framtida utvecklingen på denna punkt kommer att te sig är svårt att förutsäga, men i de senast fastställda bolagsordningarna har man infört bestämmelser om att staten skall vara representerad i direktionen genom att det ministerium, varunder företaget lyder, utser en eller flera representanter, något som också kan tolkas så att statens kontrollmöjligheter ökas. Direktionens sammansättning blir ofta en avvägningsfråga — en verkställande direktör kan vara betjänt av helt externt rekryterad direktion med tyngdpunkten lagd på tekniska experter, en annan verkställande direktör kommer bäst till sin rätt med en internt rekryterad direktion. Sammanfattningsvis ger de olika organens sammansättning ett intryck av att staten trots sitt ägareintresse har mycket små möjligheter att påverka de handlingar, som berör den tekniska eller ekonomiska sidan — i vad mån dessa inskränker sig till kortsiktiga handlingsmotiv. Större finansiella projekt liksom större tekniska omläggningar, vilka är beroende av sanktion av något slag, kan staten däremot lättare kontrollera och påverka. Tillsättningsförfarande och lönesättning De statliga aktiebolagen skiljer sig på intet sätt från övriga aktiebolag. Företagen har fullt fria h ä n d e r vid val av medarbetare och detta gäller också lönesättningen och arvoden till styrelseledamöter, även om finansministeriet här synes ha ett visst inflytande. Ansvarsbestämmelser De civilrättsliga bestämmelser som gäller för medborgare i allmänhet — strafflagen o. d. — är h ä r tillämpliga,

48 likaså de bestämmelser som kan fastställas genom bolagsordningar o. d., vilka dock inte kan ta över tvingande civilrättsliga bestämmelser. Några bestämmelser om ämbetsmannaansvar existerar således ej. Rådgivande organ De statliga bolagen deltar i den rådgivande nämnden för statens aktiebolag och eftersom bestämmelsen gäller förstatliga inrättningar, som driver ekonomisk verksamhet och har mer än 200 arbetstagare, så skulle den bestämmelsen vara tillämplig för de flesta av statens aktiebolag. Tidigare angivna bestämmelser om produktionskommittéer är även här tilllämpliga. Generellt gäller för dessa produktionskommittéer — oavsett om det är frågan om statliga eller privata företag — att de inte kommit att spela den roll man från början väntat sig. Orsaken härtill torde bl. a. vara att denna samarbetsform påtvingats såväl arbetsgivare som arbetare i form av en lag. Att man valde lagstiftnings- och inte avtalsvägen för lösande av denna samarbetsidé torde ha berott på att kollektivavtalet som sådant är av ungt datum i Finland — den första lagen om kollektivavtal kom 1924 och de första kollektivavtalen i lagens bemärkelse torde ha ingåtts omkring 194G — och därför ansågs vid denna tid formen vara alldeles för oprövad för att kunna tillämpas på ett avtal om produktionskommittéer. Det bör i detta sammanhang framhållas att tjänstereglementen o, d. tidigare flitigt kom till användning. 17 Ett annat rådgivande organ, men mera specialiserat, är de s. k. socialkommittéerna. Dessa kommittéer har rent sociala frågor att ta hand om. De är frivilliga och har sedan produk-

tionskommittéernas tillkomst visat en påtaglig livskraft och effektivitet, vida större än produktionskommittéernas. 1 8 För Oy Yleisradio Ab finns dessutom två programråd — ett svenskspråkigt och ett finskspråkigt — med uppgift att bl. a. godkänna radioprogrammen.

De statliga industriella inrättningarna

Organisation

och

sammansättning

Den i tidigare sammanhang omnämnda lagen av år 1931 (168/31) uppdrog riktlinjerna i stort för denna form av statlig verksamhet. Förvaltningen kan enligt denna lag antingen h a n d h a s av vederbörande ministerium eller av ett centralt ämbetsverk eller av en särskild styrelse. I fråga om det senare bildade Statens Metallfabriker (245/46) uppdrogs förvaltningen av detta bolag och den utanför statsförslaget stående Statens Metallfabrikers fond åt ett förvaltningsråd och en direktion. Förvaltningsrådet skulle bestå av 15 medlemmar, utsedda av statsrådet för en tid av tre år åt gången. Direktionen skulle bestå av ordförande, vice ordförande och så många ledamöter som statsrådet ansåg tillräckligt. Även dessa ledamöter utsågs av statsrådet för tre år i taget. Till konstruktionen kan sägas att denna verksamhetsform utgör ett mellanting mellan statligt verk och aktiebolag, men som närmare framgår av den ekonomiska undersökningen i nästföljande kapitel är anknytningen till statliga verk större genom sammankopplingen med statsbudgeten. Vissa försök har gjorts att placera kapitalfonder utanför budgeten — Statens Metallfabrik och Statens Spannmålsförråd — men utan att större resultat uppnåtts. 17 Tidningen »Arbetsgivaren» nr 20/54 (Rolf Widén). 18 Arvi Puukari, I. Nordiske Civilokonomkongres, beretning og referater, sid. 80 ff.

49 Tillsättningsförfarande förhållanden

och

avlönings-

Som framgick av föregående avsnitt tillsättes styrelsen av statsrådet för viss tid. Arvoden för denna fastställes av statsrådet. Genom 1931 års lag har befogenhet givits åt styrelsen för dessa inrättningar att dels anställa och entlediga funktion ä r e r och dels inom vissa gränser bestämma deras avlöning. Eftersom 1946 års lag om Statens Metallfabriker kan sägas vara ett försök att med stora mått tillämpa denna tidigare lag kan det vara intressant att närmare granska förvaltningsrådets befogenheter i dessa frågor. Förvaltningsrådet ålades att välja och från befattningen entlediga denna koncerns generaldirektör, direktionens ordförande, vice ordförande och ledamöter samt de olika industrienheternas verkställande direktörer. Förvaltningsrådet skulle också bestämma deras avlöningar. I ett senare antaget reglemente utvidgades denna rättighet så, att förvaltningsrådet skulle besluta om grunderna för avlöning och resekostnadsersättning för hela koncernen (259/46). Utöver denna rättighet ägde förvaltningsrådet besluta vilka funktionärer i ledande ställning som general-

direktören och industrienheternas verkställande direktörer ägde att anställa och entlediga samt bestämma avlöningen åt alla funktionärer i ledande ställning — utom generaldirektören och de olika verkställande direktörerna — samt besluta i frågor rörande de funktionärer som dessa fått i u p p d r a g att handlägga. Ansvarsbestämmelser De mycket kortfattade ansvarsbestämmelserna i lagen av år 1931 hänvisar till av statsrådet och vederbörande ministerium meddelade föreskrifter, vilka i allmänhet endast meddelar att ledamot av styrelse är ansvarig för uppkommen skada. Det finns inte, som i fråga om de statliga affärsverken, något forum klart angivet för väckande av åtal för tjänstefel eller dylikt. Rådgivande

organ

Utöver tidigare n ä m n d a rådgivande organ där de industriella inrättningarna kan ifrågakomma skall här blott nämnas den s. k. spannmålsdelegationen för Statens spannmålsförråd med representanter för fröhandlarna, tullkvarnarna, växtoljeindustrin, växtförädlingsverksamheten, partihandeln, handels- och industriministeriet och konsumenterna. 1 9

Utformningen av riktlinjerna för verksamhetens bedrivande Organisationsfrågor

Rätten att organisera de statliga verken är förbehållen den lagstiftande makten, men möjlighet ges också att utföra detta genom förvaltningsåtgärd. I ett tidigare avsnitt har den rättsliga bakgrunden skisserats, och utöver vad som där framgår skall blott framhållas att medelst lag stadgas ändring av ämbetsverk och tjänster samt om inrättande 4—603494

av nya, om åtgärden innebär förändring av i lag tidigare intaget stadgande, om den avser grunderna för ämbetsverkens stat eller pensionsrätt och om i andra fall än då det gäller stat eller pensionsrätt grunderna för organisationen av ett verk eller en tjänst berörs och denna tidigare finns stadgad i lag. 19

»Relation» 1953.

50 Sker alltså ingen avvikelse från stadganden i lag, så kan ämbetsverk och tjänster inrättas och ordnas genom förordning — inom gränserna för den årliga budgeten. 20 Verkens och tjänsternas benämning och antal samt avlöningens belopp tillhör icke grunderna för organisationen, varför stadganden kan ske genom förordning. Gäller det däremot inrättande av nya verk eller nya tjänster i ett ämbetsverk eller en tjänstemannakår, vilken icke i sak motsvaras av redan förefintlig sådan, så beröres grunderna för såväl organisationen som staten, varför lag fordras. Tjänst av avtalsnatur kan endast inrättas på grund av bemyndigande i lag, men då sådant bemyndigande erhållits, bestämmes avlöningens storlek av statsrådet. Ett ämbetsverk eller en tjänst inrättas först när det eller den ställs på ordinarie stat, så att årlig prövning ej behöver företagas. I tillämpliga delar torde dessa bestämmelser vara giltiga även för de statliga industriella inrättningarna. Däremot regleras dessa frågor för de statliga aktiebolagen av civilrättsliga regler, vilka på intet sätt detaljreglerar verksamheten. Organisationsfrågor är där uppdelade på förvaltningsråd och/ eller direktion allt efter de bemyndiganden som givits i bolagsordningarna. Verksamhetens materiella inriktning

När det gäller bestämmande av verksamhetens materiella inriktning fastställes denna genom lag, på grund av bundenheten till budgeten. Detta förhållande kan sägas vara representativt för all statlig verksamhet. För aktiebolagen blir tillämpningen härav att upptagandet av ny verksamhet — bolagsbildning — fastställes genom lag, eftersom det blir fråga om att av statsmedel

bevilja anslag för aktieteckningen. Däremot kan aktiebolagen inrikta sig på praktiskt taget vilken verksamhet som helst, och även sådan som ursprungligen ej var den avsedda, utan att detta erfordrar något riksdagsbeslut eller liknande, försåvitt detta inte kräver kapitaltillskott och/eller stiftelseurkunden lägger hinder i vägen. Erfordras för detta ändamål medel, som bolaget i fråga ej självt förfogar över, måste givetvis i vanlig ordning anslag begäras. Investeringar

För de statliga verken och liknande inrättningar är investeringsmöjligheterna begränsade till vad som ges inom ramen för det årliga budgetförslaget. En viss uppmjukning finns för trafikinrättningarna — statsjärnvägarna samt post- och telegrafverket — genom bestämmelser om den s. k. förnyelsefonden (242 och 565/50). Till denna fond avsattes årligen ett belopp lika med amorteringen av verkets kapital samt de intäkter, som erhållits vid försäljning av utrangerade inventarier. Därutöver kan viss del av överskottet avsättas till denna fond. För statsjärnvägarnas del har denna bestämmelse ytterligare utökats med en förordning om järnvägsstyrelsens exklusiva rätt att själv handha denna fond för nyanskaffningar samt för höjande av prestationsförmågan och lönsamheten (672/50). För de statliga aktiebolagen är investeringsmöjligheterna begränsade enbart för de aktiebolag, som måste begära kapitaltillskott av riksdagen. I den mån självfinansiering kan utnyttjas finns inga begränsningar i annan mån än vad som gäller för övriga aktiebolag, ej heller för sådana aktiebolag, som har möjlighet att låna. Denna möjlighet synes dock vara relativt sällsynt 80

Ståhlberg, sid. 59.

51 dels på grund av den stramhet, som utm ä r k e r finsk kapitalmarknad och dels på grund av de möjligheter som f. n. finns — och även utnyttjas — att låna hos folkpensionsanstalten och postsparbanken. I ett senare avsnitt kommer folkpensionsanstaltens roll som aktieägare inom denna sektor närmare att visas.

Räntabiliteten

I de lagar och förordningar, vilka utfärdats för de statliga verkens och inr ä t t n i n g a r n a s hushållning, har uttryckliga stadganden gjorts, att dessa skall »skötas och tillgodogöras enligt sunda affärsprinciper» (565/50). I grunderna för post- och telegrafverkets hushållning (168/31) — liknande bestämmelser återfinnes även i motsvarande bestämmelser för statsjärnvägarna — har ytterligare tillägg gjorts om att detta skall ske med avseende främst på verkets lönsamhet och landets allmänna fördel. För de industriella inrättninga i n a h a r ett motsvarande tillägg utformats så att skötseln skall ske på ett för staten inkomstbringande sätt med beaktande av rörelsens räntabilitet (168/31). Huruvida dessa bestämmelser skall tolkas så, att räntabilitetsberäkningar ligger till grund för investeringar och taxor synes vara ovisst. I grunderna för post- och telegrafverkets hushållning (565/50) h a r en passus intagits, som säger, att om avgifterna måste sättas lägre av andra skäl än företagsekonomiska, så skall statsverket tillskjuta mellanskillnaden. Detta kan tolkas såsom om räntabilitetssynpunkter främst böra beaktas. Det bör framhållas, att svårigheterna är stora att ur räntabilitetssynpunkt bedöma det ekonomiska resultatet. Såväl affärsverk som industriella inrättning-

ar betalar ej någon statlig inkomst- och förmögenhetsskatt och i få undantag kommunal inkomstskatt. Till detta bör också framhållas den möjlighet att låna till lägre ränta som speciellt utnyttjats av de statsägda företagen. Finlands Bank driver nämligen vid sidan om sin centralbanksfunktion allmän bankrörelse — en slags begränsad affärsbanksfunktion till ett begränsat urval av stora och solida kunder. Denna verksamhetsform är delvis betingad av historiska skäl, då Finlands Bank under ca femtio år var den enda egentliga bankinrättningen i Finland. Banken arbetar ofta med lägre räntesatser än affärsbankerna och detta har bl. a. utnyttjats så att detta kommit de statsägda företagen till godo, vilka därigenom kommit i ett gynnsammare läge än sina konkurrenter. 2 1 I ett p a r fall har för bl. a. industriella inrättningar konstaterats två slag av bokföring — industriell beräkning och kameral beräkning — vilket kanske kan tolkas som försök till företagsekonomiska beräkningar av resultatet. Som exempel kan anföras några r a d e r ur revisionsberättelsen för Statens Margarinfabrik för år 1953: »Fabrikens kamerala bokslut utvisar ett överskott av 13 544 744 mk och bokslutet enligt affärsbokföringen, vari på sätt i verksamhetsberättelsen angives såsom kalkylerade poster beaktas räntekostnader, skatter och ränteintäkter, uppvisar en vinst av 4 101 374 mk». För de statliga aktiebolagen synes däremot räntabilitetsberäkningar vara förhärskande efter allmänt vedertagna företagsekonomiska principer. Således kan påpekas att samtliga statliga aktiebolag — med ett undantag, Oy Yleisradio Ab — erlägger skatt till stat och M

69.

Thunholm »Bankväsendet i utlandet» sid.

52 kommun. Oy Yleisradio Ab är befriad från skattskyldighet till staten sedan 1951 (381/51). Personalpolitik Genom lagar och förordningar har för affärsverkens del målsättningen för statens personalpolitik fastslagits, men endast i stora drag och vanligtvis också endast för »top-management». De olika områden som därvid berörs är förutom lönefrågorna, anställningsforum, kompetenskrav, ledighet, avsked, bestraffningar m. m. Lönefrågor har tidigare schematiskt behandlats. Hit hör också pensionsfrågor, vilka också är reglerade genom lag och förordning (459/50, 219/51 m. fl.). Beträffande anställningsforum har förordningarna ofta klara regler om vilket forum — styrelse, generaldirektör, avdelningschef o. d. — som äger rätt att anställa viss personalkategori. Ytterst är detta dock beroende av budgeten. Kompetensreglerna återfinnes i förordningarna och är för vissa befattningshavare noga specificerade beträffande examina o. d. I ett par fall kan man notera att kompetenskraven på senare år lättats. Det gäller några direktörsbefattningar där man tidigare hade krav på minst lägre rättsexamen, men där man nu endast har studentexamen och långvarig praktisk förtrogenhet med verket och dess arbete (357/53). Beträffande bestraffning anger förordningarna vilka straffsatser respektive styrelse kan utdöma vid disciplinbrott. Denna domsrätt tillkommer då styrelsen, men endast för de tjänstemän, vilka ej utnämnts av statsrådet eller republikens president. Styrelsen kan vid sådana brott utdöma antingen varning eller dagsböter — högst sextio — eller suspendera vederbörande i högst sex månader. Dessutom kan nedflytt-

ning i tjänst eller befattning förekomma — åtminstone inom statsjärnvägarna. I undantagsfall uppträder särskild åklagare, något särskilt åtal förekommer vanligtvis ej och ej heller utnyttjas något särskilt rättegångsförfarande. De processrättsliga principerna är ej tilllämpliga, varför t. ex. vittnesförhör på ed ej kan verkställas. 22 Besvär anföres hos tjänsteöverdomstolen. 23 Beträffande semesterledighet kan som exempel nämnas vad som stadgas i förordningen för statsjärnvägarna. Generaldirektören anhåller om semester hos ministeriet för kommunikationsväsendet och allmänna arbetena. Generaldirektören bestämmer semester för överdirektören och direktörerna med iakttagande av att högst fyra direktörer får ha semester eller tjänstledighet samtidigt. Denna semesterordning översändes sedan till ministeriet. För övriga befattningshavare bestämmer järnvägsstyrelsen semester. Dessutom har ett tilllägg gjorts för kassörer — dessa är skyldiga att begagna sig av semester under den tid, som ekonomidirektören bestämmer. För statstjänstemän i allmänhet regleras semesterns längd av förordning (350/47, 270/50). För de statliga aktiebolagen finns inga speciella regler rörande frågor på det personalpolitiska området. Dessa kan följa samma riktlinjer, som tillämpas av andra företag med de avvikelser som kan vara betingade av branschens särförhållanden. I de företag som är medlemmar av arbetsgivareförbund anslutna till Arbetsgivarnas i Finland Centralförbund torde en avvikelse från en allmän »arbetsmarknadspolicy» vara mindre framträdande. Detta samarbete i arbetsmarknadsfrågor skall n ä r m a r e upptas till granskning längre fram, men det kan här dock nämnas 22 Ståhlberg, sid. 216 ff. " Lindman, sid. 70 och 134.

53 att i samband med Statens Metallfabrikers inträde på arbetsmarknaden en viss anpassning har måst ske av detta företags personalpolitik till marknaden i övrigt, beroende bl. a. på att fabrikerna tidigare hade administrerats av försvarsmakten och att krigen medfört exceptionella förhållanden på olika sätt, inte minst på löneplanet. I fråga om lönefrågor för kollektivavtalsanställda kan det noteras att de stora företagen vanligtvis är medlemm a r i arbetsgivareorganisationer och helt följer de avtal som förbunden ingår. Genom att lönerna för närvarande är via maktlagarna helautomatiskt sammankopplade med levnadskostnadsindex är det ytterst svårt att tala om någon fri lönesättning. Genom överenskommelse 1951, som sedan via lag nu är gällande, skall lönerna när levnadskostnadsindex stigit till 105 enheter och hållit sig på denna nivå i 3 månader (oktober 1951 = 100) höjas med 5 %. Sjunker levnadskostnadsindex under 95 skall motsvarande justering nedåt företas. Oy Alkoholiliike Ab är inte medlem av något arbetsgivareorgan på grund av sin dubbla ställning som affärsföretag och kontrollorgan (monopolföretag), men söker genom kontakt med arbetsgivareorganisationerna följa utvecklingen så nära de anser sig kunna gå. Finansieringspolitiken

För affärsverkens och de industriella inrättningarnas del sker finansieringen via statsbudgeten. Dessa institutioner får årligen begära hos vederbörande ministerium vad som kan anses behövas under kommande budgetår, vilket sedan — många gånger efter prövning och justering av regeringen — framlägges för riksdagen i det årliga budgetförslaget. Icke förutsedda utgifter vid budgetens framläggande kan senare genom

proposition till riksdagen ändra den ursprungliga budgeten —- tilläggsbudgeten. Riksdagens samtycke erfordras också för upptagande av statslån. Nyemissioner och långfristiga lån måste för de statliga aktiebolagens del hänskjutas till riksdagen. Detta är för nyemissioner ett absolut krav, medan långfristiga lån endast behöver hänskjutas dit om statens garanti erfordras. Som tidigare framgått deltar folkpensionsanstalten och postsparbanken också i investeringsverksamheten, vilket däremot inte kommer till synes i budgeten och efter vad det synes inte fordr a r riksdagens sanktion. Pris- och taxesättning

Enligt regeringsformen skall grunderna för de avgifter, som erlägges för anlitande av de olika statsinrättningarna fastställas genom lag, d. v. s. behandlas av riksdagen. Dessa grunder ger blott mycket allmänna riktlinjer för avgifternas beräkning (t. ex. 242/50 och 565/50). Bestämmanderätten över vilka avgifter som skall utgå för dessa tjänster åvilar däremot republikens president. För de statliga aktiebolagen är prissättningen relativt fri inom de gränser som samhällsekonomin tillåter, men utan åtskillnad för statliga och privata företag. För det statliga trafikföretaget Pohojolan Liikenne Oy h a r prissättningen beträffande busstaxor varit bundna på samma sätt som dessa avgifter är bundna för alla bussföretag i landet. Ministeriet för kommunikationsväsendet och allmänna arbetena h a r därvid avgörandet i dessa frågor. Beträffande lastbilstrafiken är däremot prissättningen helt fri. Avskrivningar och värderingsprinciper

För de statliga affärsverken och liknande inrättningar gäller anskaffnings-

54 värdet som bas för avskrivningsförfarandet. Genom den på sid. 36 angivna indexserien för tiden 1945—53 får man ett klart begrepp om att detta värde — anskaffningsvärdet — är alldeles för lågt, om inte annat så för att utan kapitaltillskott finansiera återanskaffningen. För de statliga aktiebolagen gäller i p r i n c i p vad som stadgas i bokföringslagen, d. v. s. att tillgångar skall värderas till högst anskaffnings- eller tillverkningsvärdet. Skulle anskaffnirigseller tillverkningsvärdet vara högre än normalt skall värdet nedsättas till vad som kan anses vara normalt, då det gäller anläggningstillgångar. För omsättningstillgångar gäller motsvarande bestämmelser, men om återanskaffningsvärdet bokslutsdagen skulle vara lägre än anskaffnings- och tillverkningsvärdet, så skall värdering ske efter återanskaffningsvärdet. Uppskrivning kan äga r u m i fråga om anläggningstillgångar om passivsidan ökas på motsvarande sätt. F r å n företagarhåll har upprepade gånger önskemål framställts till regeringen om en ändring på denna punkt, speciellt i fråga om de avskrivningar på anläggningstillgångar, som beaktas vid inkomst- och förmögenhetsskattens beräkning. Genom en ändring av inkomst- och förmögenhetsskattebestämmelserna (362/53) skall från och med taxeringsförfarandet 1954 den på anskaffningsvärdet beräknade värdeminskningen multipliceras med en förordningsvägen årligen fastställd koefficient. Detta dock under förutsättning att den allmänna prisnivån under beskattningsåret är högre än det år då byggnaden i fråga eller föremålet förvärvades. Det är dock att märka att den som enligt allmän lag är bokföringsskyldig, vid beskattningen icke kan göra större värdeminskningsav-

drag, än vad som har gjorts i bokföringen. Vid taxering 1955 för inkomst och förmögenhet under 1954 tillätes ej någon uppmultiplicering med användande av ovan angivna koefficienter, varför bestämmelsen endast har värde för en balansanalys. Vinstfördelningen

De statliga verken och de industriella inrättningarna inlevererar hela sitt överskott till statsverket. För trafikinrättningarna kan viss del av överskottet avsättas till respektive verks förnyelsefond, vilken redovisas helt utanför budgeten. Dessa fonder har tidigare beskrivits, sid. 50. De avsättningar, som hittills gjorts ä r : Statsj ärnvägarna År Belopp milj. mk

1951 1952 1953

450 692 650

% av redovisad vinst 61,5 63,0

Post- och telegrafverket Belopp milj.mk

% av redovisad vinst

202 241

18,8 25,2

I aktiebolagen är det bolagsstämman som skall bestämma vinstfördelningen efter det förslag som direktionen och förvaltningsrådet framlägger. Så är även förhållandet i de statliga aktiebolagen. Några ytterligare direktiv från statens sida synes ej ha utfärdats. Vinstfördelningen förefaller ej heller stå i en sådan proportion till kapitalinsatserna att man kan tala om en för staten ypperlig penningplacering. Detta utgör därför en mycket kritiserad sida av den statliga verksamheten, speciellt från Skattebetalarnas Centralförbund/ Veronmaksajain Keskusliitto. Om man tar tiden 1948—52 och jämför nettovinsten inom de statliga aktiebolagen med vad staten som aktieägare under samma tid erhållit, så har ca 25 % av nettovin-

55 sten tillfallit staten. Resten har dels tillfallit a n d r a aktieägare, bl. a. Folkpensionsanstalten, dels fonderats för olika ändamål. 2 4

Beskattningsprinciper Lagen om inkomst- och förmögenhetsskatt till staten (888/43) stadgar att skatten för aktiebolag skall vara proportionell. För närvarande är den 32 % för inkomstskatten och 0,8 % för förmögenhetsskatten (519/53, ändring av § 50). För nygrundade företag i aktiebolagsform med industriell verksamhet gäller befrielse från förmögenhetsskatt under de tre första åren av verksamheten (§ 10). Statens verk och inrättningar är befriade från statlig inkomst- och förmögenhetsskatt (även § 10). Den kommunala inkomstskatten regleras genom förordning om kommunalförvaltning i stad (av år 1873) och förordning om kommunalförvaltning på landet (av år 1898). Genom en lagändring (276/23) stadgas beträffande kommunalförvaltning i stad (§ 53), att »staten är skattskyldig för inkomst av sådana fastigheter, vilka icke användes för allmänna ändamål, och för halva beloppet av den nettoinkomst staten erhåller från industriell och annan rörelse, vilken är med privata företag jämförlig». Helt fritagna är järnvägarna samt de produktiva företag, vilka huvudsakligen tillgodoser statsinrättningarnas behov. I förordningen om kommunalförvaltning på landet har motsvarande bestämmelse (§ 78) erhållit följande lydelse: »Staten är skattskyldig för inkomst av sådana lantbruks- och

övriga fastigheter, vilka icke användas till allmänna ändamål, samt för halva nettoinkomsten av industriell och annan rörelse, vilken är med privata företag jämförlig.» Inkomster, vilka staten erhåller från sina skogar, uppskattas enligt särskilda grunder. Skatt erlägges ej heller för arrendeinkomster, som staten erhåller från utarrenderade boställen. För närvarande finns också en statlig omsättningsskatt, som främst drabbar industriprodukter och som ligger mellan 5 och 20 % av respektive varas värde. Skatten har i samband med regeringen Kekkonens (den femte) tillträde hösten 1954 sänkts på vissa varor. Genom den s. k. andra ersättningslagen har staten åtagit sig att ersätta den förflyttade befolkningen och vissa befolkningsgrupper, vilka blivit ekonomiskt lidande under krigshandlingarna år 1944. För finansiering av dessa ersättningar uppbar staten temporärt en s. k. andra förmögenhetsöverlåtelseskatt. Till denna skatt erlade vissa större aktiebolag 20 % av sin förmögenhet. Detta ägde rum på så sätt, att bolagen överlät till en av staten inrättad förvaltningskoncern egna för ändamålet emitterade aktier, vilka de sedan är skyldiga att årligen inlösa med 10 % åt gången. 25 Enär dessa avsättningar fortfarande belastar några företags balansräkningar har det ansetts av betydelse att här påpeka detta förhållande. 24 Uppgifterna om hur stor del av nettovinsten i statliga aktiebolag (tyvärr endast en del) som tillfallit staten har erhållits ur opublicerat material. En viss kontrollräkning har gjorts och uppgiften synes vara med sanningen överensstämmande. 25 Lindman, sid. 126 ff.

56 Revision och kontroll I detta avsnitt skall närmare behandlas de kontrollorgan — närmast revisionsorgan — som stå till statens förfogande för övervakning och granskning av den statliga verksamheten. Det är svårt att dra någon klar gräns mellan statens förvaltning som sådan och den statliga affärsverksamheten. Så vitt möjligt skall problemet här skärskådas med den begränsade målsättning, som ligger i begreppet statlig affärsverksamhet.

liga affärsföretagens egna revisions- och kontrollorgan, speciellt aktiebolagens revisorer. Statsrevisorerna

Dessa utses vid varje lagtima riksdag av riksdagens elektorer genom proportionella val. De är fem till antalet jämte lika många suppleanter och har till uppgift att öva tillsyn över att den av riksdagen fastställda staten iakttages. De skall också övervaka statsverkets tillstånd och förvaltning. Genom Regeringens och riksdagens organ Till riksdagens förfogande för bud- en av riksdagen fastställd instruktion getkontroll står de årligen av riksda- åligger det statsrevisorerna att vid fullgens elektorer valda revisorerna — görandet av sin uppgift beakta såväl statsrevisorerna. Vidare utser riksda- lagenligheten som ändamålsenligheten i gens elektorer revisorer för granskning det statliga hushållet. Av detta framgår, av Finlands Banks verksamhet. Huru- att uppgiften, med termer från den privida någon formell parlamentarisk kon- vata sektorn, är både av siffergranskantroll existerar, d. v. s. att riksdagen de och av förvaltningsreviderande naupptar till behandling revisorernas be- tur. Tyngdpunkten förefaller dock ligrättelse, har på grund av ofullständigt ga på den senare delen. Efter verkställd svenskspråkigt riksdagstryck ej gått att revision överlämnar revisorerna en berättelse över sin verksamhet till riksklarlägga. I samband med anslagsäskanden har dagen (RF: 71, Reglemente för statsredock omfattande debatter ägt rum, vil- visorerna 6/20, Instruktion för statsreka kan karakteriseras som ett utslag visorerna 391/51). Ett mycket intimt samarbete existeför folkrepresentationens önskan att få rar mellan statsrevisorerna och det statdiskutera den ekonomiska skötseln av de statliga företagen. Som exempel kan liga revisionsverket, även om i ordet nämnas den debatt, som hölls i finska samarbete kan läggas en annan nyans riksdagen under hösten 1954 i samband genom att revisionsverket i lag är ålagt med en regeringsproposition om ökat rapporteringsskyldighet till statsrevianslag till Neste Oy och Typpi Oy. För sorerna på samma sätt som till sin huNeste Oy avsåg anslaget en utbyggnad vudman — finansministeriet. Beträffande sammansättningen kan av rörelsen och en utvidgning av verksamhetsområdet till att omfatta även noteras att även icke riksdagsmän utses till statsrevisorer. Av de för år 1953 oljeraffinaderi. valda var endast tre ordinarie ledaFör statsverket som helhet finns ett särskilt statligt ämbetsverk •— statens möter och två suppleanter riksdagsledarevisionsverk — för granskning av rä- möter. Statsrevisorerna arbetar på två avkenskaper och för upprättande av det delningar. Till revisorernas förfogande statliga bokslutet. Till detta bör också läggas de stat- står dessutom ett kansli med en sekre-

57 terare och en överinspektör. Den sistn ä m n d e är dessutom byråchef i statens revisionsverk. Statens revisionsverk

Uppgift Genom en lag av år 1947 och en föro r d n i n g från samma år uppdrogs riktlinjerna för revisionen av statshushållet (967 och 969/47). I början av år 1948 fastställdes av finansministeriet instruktion för statens revisionsverk (156/48). Statens revisionsverk har till uppgift att granska statens hushållning ur laglighets- och ändamålsenlighetssynpunkt samt tillse att det fastställda statförslaget iakttages. Denna formulering överensstämmer så långt med motsvarande för statsrevisorerna, men därutöver har statens revisionsverk till uppgift att sköta statens bokföring. I en n ä r m a r e precisering anges revisionsverkets uppgifter till att omfatta en övervakning och granskning av statliga myndigheters, inrättningars och affärsföretags ekonomiska skötsel. Vidare skall granskningen och övervakningen omfatta ett konstaterande av hur statens medel utnyttjas och statens egendom skötes. Helt fritagna från denna övervakning och granskning är riksdagen och de fonder, vilka står under riksdagens förvaltning, Finlands Bank, postsparbanken, folkpensionsanstalten och Statens Metallfabriker (så länge denna koncern redovisades som industriell inrättning). Genom en i samband med denna lagstiftning utgiven anslutningslag (968/47) reglerades statens revisionsverks granskning av statens aktiebolag. Revisionsverkets rätt utsträcktes att även omfatta denna kategori under förutsättning att staten äger mer än 50 % av aktierna. Denna rätt tillkommer också revisionsverket i förhållande till dessa statliga aktiebolags dotterbolag. Det kan här noteras, att denna

bestämmelse synes vara den enda möjlighet — teoretiskt åtminstone — som staten har att få insyn i dessa dotterbolags verksamhet. I instruktionen för revisionsverket framhålles att verket skall följa utvecklingen inom sitt område och på grundval av gjorda erfarenheter framställa förslag om ändringar. För statens affärsföretag och för statliga aktiebolag skall verket tillse bl. a. att dessa i all sin affärsverksamhet följer vedertagna ekonomiska grundsatser. Dessutom skall verket lämna ämbetsverk och inrättningar allmänna anvisningar i revisionsfrågor. Organisation

m. m.

Statens revisionsverk följer helt den gängse organisatoriska och administrativa indelning för statsförvaltningen, för vilken tidigare redogjorts i samband med statens affärsverk. I spetsen för verket står en generaldirektör med ett revisionsråd vid sin sida, bestående av samtliga avdelningschefer. Revisionsrådet Medlemmar av detta råd skall avlägga domared. Bland rådets befogenheter ingår att på basis av gjorda granskningar anmoda den felande att rätta till uppkommet fel, såvida detta inte skett från den reviderande avdelningens sida. Rådet äger avgöra anmärkningsmål, medan brottmål överlämnas till allmän åklagare. Utöver de rent dömande åtgärderna åligger det rådet att behandla förslag och utlåtande till statsrådet, riksdagens revisorer, högsta domstolen, högsta förvaltningsdomstolen m. fl. myndigheter. Samarbetet mellan verket och riksdagens revisorer och mellan verket och de myndigheter, vilka övervakar ämbetsverks och inrättningars verksamhet och organisation är en annan fråga av stor vikt.

58 Statens m. m.

revisionsverks

arbetsmaterial

Alla statens räkenskapsverk, vilka är särskilt u p p r ä k n a d e i förordningar (72/42 med senare ändringar), skall till revisionsverket avlämna månadsrapport, ett sammandrag av föregående månads transaktioner jämte motsvarande siffror för samma månad föregående år, en kvartalsrapport, samtliga räkenskaper jämte verifikationer (om revisionsverket anser det nödvändigt), och slutligen en årsrapport, bokslut och redogörelse över den fasta egendomen. De statliga aktiebolagen skall senast en månad efter bolagsstämma, då föregående års verksamhet godkänts och ansvarsfrihet beviljats, insända avskrift av bolagets verksamhetsberättelse, bokslut, revisionsberättelse samt protokoll från bolagsstämman. Utöver ovanstående material, som statens räkenskapsverk är skyldiga att avlämna vid angivna tidpunkter, kan vid anfordran alla räkenskapsböcker, rapporter och liknande handlingar, vilka kan anses nödvändiga för enhetlighetens skull, infordras. Revisor h a r under tjänsteutövning rätt att anställa förhör och den institution, som berörs av ärendet har genom förordning förpliktigats (969/47) att ställa erforderlig personal till revisors förfogande för handräckning. Konstateras det vid sådant förhör att brottsligt förfarande föreligger, skall detta rapporteras till revisionsverket och vederbörande inrättnings chef. Generellt gäller för konstaterade felaktigheter, att om dessa är av obetydlig omfattning och avsevärt understiger kostnaderna för ett rättsligt förfarande, kan revisionsverket inom vissa gränser låta hela frågan bero, såvida inte en åtgärd är av principiell betydelse eller felet påtalats upprepade gånger.

Sakrevisionens och den kamerala revisionens organisation

I föregående avsnitt belystes de huvudorgan, som står till statsförvaltningens förfogande för revision och kontroll av verksamheten. Här skall en närmare granskning göras av hur de olika förvaltningsenheterna har sin revision organiserad. Trafikinrättningarna Såväl statsjärnvägarna som post- och telegrafverket h a r egna kontrollorgan insprängda i sina organisationsplaner, vilka utför en stor del av den kamerala revisionen. Utan att här närmare kunna konstatera, vad för slags uppdelning som gjorts mellan revisionsverket och dessa kontrollorgan, förefaller det som om den kamerala revisionen vilar på verkens egna kontrollorgan och den sakliga revisionen på revisionsverket. Statsjärnvägarna hade tidigare egna, av finansministeriet utsedda förvaltningsrevisorer — t r e s. k. överrevisorer — som skulle h a n d h a den sakliga granskningen. Åtminstone en av dessa skulle ha teknisk utbildning och en skulle ha erfarenhet från affärslivet. Dessa överrevisorer har numera indragits och revisionen sker nu i överensstämmelse med statsverket i övrigt. De industriella inrättningarna När denna form av statlig verksamhet igångsattes, gavs i lagea det stadgandet, att statsrådet årligen skulle utse revisorer, vilka skulle granska verksamheten. I p r i n c i p synes åtminstone en av dessa tillhöra statens revisionsverk. I samma lagrum bestämdes att dessa inrättningar skulle vara underkastade såväl riksdagens revisorers som statens revisionsverks granskning. Beträffande bokslutet stadgades att detta skulle fastställas av statsrådet. Vid inrättandet av Statens Metallfab-

59 r i k e r 1946 gjordes ett undantag från d e n n a regel. Förvaltningen och skötseln av koncernen och dess fond skulle granskas av fyra revisorer jämte lika många suppleanter (245/46). Dessa skulle utses av riksdagens elektorer varje år. Revisionen skulle ske efter de riktlinjer, som i praxis användes av industriell och kommersiell verksamhet. Revisionsberättelsen skulle avlämnas till statsrådet, vilket fastställde bokslutet och beviljade ansvarsfrihet åt koncernen. Statsrådet fastställde också arvodet åt revisorerna. När Statens Metallfabriker år 1950 ombildades till aktiebolag överfördes denna form med av riksdagens elektorer utsedda revisorer till det nya aktiebolaget. Det bör påpekas att inte alla industriella inrättningar har särskilt utsedda revisorer. Statens

aktiebolag

I den ursprungliga lagen om rätt för statsrådet att överlåta vissa staten tillhöriga industriella inrättningar till särskilda aktiebolag (387/31) intogs enbart den bestämmelsen att aktiebolagslagen skulle äga tillämpning, samtidigt som i bolagsordningarna för dessa bolag bestämmelser skulle införas, vilka tryggade statens bestämmanderätt. Genom att dessa bolagsordningar tillkommit vid mycket olika tidpunkter och under olika politiska regeringar h a r ingen enhetlighet kunnat ernås, bl. a. i fråga om tryggandet av statens bestämmanderätt. Ansvarsfriheten beviljas av bolagsstämman. För att få ett begrepp om hur statens inflytande på granskningen och kontrollen genomförts har förteckningen över de utsedda revisorerna genomgåtts för tiden 1945/53 och därav framgår att statens revisionsverk i de flesta fall är representerat. Däremot är det svårare att konstatera huruvida det ministe-

rium företaget i fråga sorterar under har någon representant med, men i ett flertal fall förekommer det. Någon klar uppdelning mellan revisionsverket och vederbörande ministerium synes inte existera beträffande fördelningen av antalet platser. Sammansättningen är i övrigt mycket skiftande — politiker, affärsmän, industrimän, yrkesrevisorer m. fl. kategorier. Reträffande innehållet i revisionsberättelserna kan om dessa sägas att de i allmänhet hålles i »traditionell» stil, d v. s. sällan innehåller kritiska synpunkter. Man har anledning anta, att förhållandena härvidlag inte skiljer sig från motsvarande i Sverige, varför kritiska synpunkter i samband med revision lämnas i form av underhandsmeddelanden och att det endast är de stora frågorna, som upptas till behandling i revisionsberättelsen. När det däremot förekommer anmärkningar, så synes dessa vara noga övervägda. I revisionsberättelsen för Valmet Oy 195328 kan följande passus belysa detta förhållande: »Rolagets direkta ledning har här handlat oskickligt och i strid med bolagets intressen. Affärerna har uppgjorts utan tillräckliga insikter om de tekniska kraven på fartyg och kostnaderna för arbetena. Redömningen av riskens storlek har varit fullständigt felaktig. Rolagets ledning h a r under räkenskapsåret fortsatt denna affärsverksamhet, trots att revisorerna fäste uppmärksamheten vid saken redan vid revisionen föregående år.» Trots denna mycket ampra kritik föreslår revisorerna att bokslutet fastställes och de redovisningsskyldiga beviljas ansvarsfrihet. Mot detta h a r en av revisorerna reserverat sig under följande motivering: »En sådan skötsel av angelägenheterna ådagalägger en så höggradig försumlig26

»Relation» 1953, sid. 338.

60 het eller uppenbar oskicklighet i bevakandet av bolagets intressen, att jag i egenskap av granskare av den företagsekonomiska verksamheten icke kan föreslå beviljandet av ansvarsfrihet åt de räkenskapsskyldiga för räkenskapsåret 1953. Å andra sidan har jag icke ansett det ankomma på revisorerna att pröva, i vilken mån andra än företagsekonomiska synpunkter i detta sammanhang möjligen skulle kunna inverka på saken. Jag föreslår dock, att bokslutet måtte fastställas oavsett ansvarsfrihetsfrågan.» 27 Oy Alkoholiliike Ab I detta bolag utses årligen fyra revisorer jämte två suppleanter. Av dessa utser statsrådet två ordinarie och en suppleant. De övriga utses av bolagsstämman. En av statsrådets revisorer utses till ordförande. Revisionsberättelsen skall avlämnas till förvaltningsrådet, som jämte eget utlåtande insänder den till statsrådet. Statsrådet fastställer bokslutet på framställning av bolagsstämman och beslutar om eventuella åtgärder.

ningen med kameral anstrykning verkställes av tre för varje år av finansministeriet utsedda revisorer, vilka enligt statsrådets beslut (121/40) skall genomgå kassans tillgångar, medelsplaceringar, räkenskaps- och protokollsböcker samt verifikationer. Den därpå upprättade revisionsberättelsen skall sedan avlämnas till finansministeriet och bl. a. innehålla ett utlåtande över bokslutets riktighet samt om banken skötts i enlighet med lag och förordning. På föredragning av finansministern beviljar statsrådet postsparbankens styrelse och dess verkställande direktör ansvarsfrihet för redovisningsåret. Fullmäktige i folkpensionsanstalten utses av riksdagen. Dessa i sin tur utser erforderligt antal revisorer jämte suppleanter och fastställer instruktion för dessa. Fullmäktige fastställer pensionsanstaltens bokslut samt beslutar om beviljande av ansvarsfrihet för styrelsen och den förstärkta styrelsen. Revisionsberättelsen avges till den förstärkta styrelsen som översänder den till fullmäktige jämte eget yttrande. Offentlighetsprincipens tillämpning

Statens övriga

affärsverksamhet

För såväl Finlands Bank som postsparbanken och folkpensionsanstalten är inte ovan anförda allmänna bestämmelser om revision av statshushållet tillämpliga. För Finlands Bank vilar granskningen och kontrollen av verksamheten i första hand på de av riksdagens elektorer utsedda revisorerna och i andra hand på riksdagens bankfullmäktige (nio ledamöter) jämte riksdagens bankutskott (minst elva ledamöter). Postsparbanken har eget kontrollorgan i en särskild avdelning, vilken handlägger kontrollärenden. Denna avdelning sysslar huvudsakligast med kameral granskning. Den sakliga gransk-

Genom lag (83/51) regleras förhållandet om allmänna handlingars offentlighet. Denna lag h a r kompletterats med en förordning, som innehåller vissa undantag från de regler lagen stipulerar (650/51). Såväl lagen som förordningen berör stat, kommun och annat offentligrättsligt objekt. I förordningen stadgas, att handlingar, som gäller statens affärs- och industrirörelse, skall vara undantagna från offentlighet, såvida ej viss myndighet ger särskilt tillstånd. Härigenom skyddas de statliga företagens ekonomiska intressen. Ett längre gående undantag från offentlighetsprincipens tillämpning utgör 27

»Relation» 1953, sid. 339.

61 aktiebolagslagens bestämmelser. Aktiebolag med aktiekapital och reservfond om minst 500 000 mark skall inom en månad från bokslutets fastställande insända balans- och resultaträkning, uppgift om årsomsättningen och specifika-

tion över avskrivningarna till patentoch registerstyrelsen. F ö r aktiebolag med aktiekapital och reservfond om mer än 8 000 000 mark skall dessutom viss publicitet ske i »Officiella tidningen».

Ekonomiska uppgifter I detta avsnitt skall lämnas några synpunkter på den ekonomiska utvecklingen och det ekonomiska resultatet. 28 De frågeställningar, som härvidlag skall försöka besvaras är hur de anskaffade medlen användes (ju större anläggningsprocent desto m i n d r e medel användes för omsättningstillgångar), förhållandet mellan kapitalanskaffningen och kapitalanvändningen samt räntabiliteten, men därutöver skall också vinst- och förlustsiffrorna granskas. Kapitalstrukturen Det enklaste uttrycket för kapitalstrukturen är det egna kapitalets andel av passivsidans totalbelopp — kapitalprocenten. För att den finansiella ställningen skall anses gynnsam brukar man utgå från att andelen eget kapital bör vara mer än hälften av totalbeloppet. Ca 70 % brukar anses som ett bra uttryck för den finansiella ställningen. Under 50 % visar däremot en viss svaghet. För trafikinrättningarna, forstförvaltningen och statens lanthushållning ligger det egna kapitalet bra mycket över den här angivna övre gränsen. I vissa fall t. o. m. över 90—95 %. Samma förhållande kan man iaktta beträffande de av de statliga industriella inrättningarna, som har balanssiffrorna publicerade.

För de statliga aktiebolagen h a r av flera skäl inte komprimering på samma sätt varit möjlig att genomföra. Av utrymmesskäl skall här blott antydas några tendenser. För de flesta aktiebolagen är kapitalprocenten mycket låg under hela perioden. Endast ett par av dem visar en genomgående hög p r o centsats under hela perioden — Suomen Malmi och Alkoholiliike — mellan 80 och 100 %. Enso-Gutzeit däremot överstiger ej 70 % och u n d e r åren 1947— 50 håller sig kapitalprocenten kring 45 %. För att ta ett annat, mera ytterlighetsbetonat exempel — Aero Oy — understiger kapitalprocenten under den aktuella perioden, 1947—53, hela tiden 20 %. Utan att närmare analysera orsakerna till varje sifferuppgift får man det intrycket att dessa varierat mycket kraftigt under perioden. En bidragande orsak härtill torde varit den inflationsar ta de utvecklingen i övrigt. En fråga, som även h ö r hemma i detta sammanhang, är ägarefördelningen beträffande det egna kapitalet, främst aktiekapitalet. Nedanstående sammanställning, som endast u p p t a r några företag, främst de vilka sorterar under handels- och industriministeriet, visar följande ägare (1952) :29 28 Detta avsnitt är upplagt efter de principer, som bl. a. behandlas i Sillen »Studier i Svensk Företagsekonomi». Grundmaterialet ur »Relation». 29 Opublicerat material.

62 Antal Bolag Staten Enso-Gutzeit Imatran Voima Outokumpu Veitsiluoto Vanajan Auto Suo Suomen Malmi Neste Tvppi

akt i e r

Folk- Finlands Postsp. Bank pension

1 876 652 528 660 2 800 000 2 421 860 671 103 644 767 327 923 260 490 22 000 6 000 12 600 207 250 208 500 40 000 149 998

Nestesäiliöt

Förmögenhetsstrukturen

Det är närmast balansräkningarnas tillgångssida som här intresserar och då fördelningen mellan de olika tillgångsposterna. Anläggningstillgångarnas andel av tillgångssidans totalsumma — anläggningsprocenten — utgör det begrepp som skall granskas. Det antas att ju lägre denna procensats är, desto gynnsammare är detta för företaget, men för att kunna bedöma vad som är gynnsamt bör man också känna till b r a n s c h e r n a s »normtal». Eftersom dessa inte är kända, kan en sådan granskning inte genomföras för att analysen skall bli fullständig. Rent allmänt kan man skönja en tendens till stegrad anläggningsprocent u n d e r periodens senare del. Detta synes gälla för samtliga här förekommande företagsformer. Förhållandet mellan kapitalstrukturen och förmögenhetsstrukturen

De regler, som härvid kan komma i fråga, h a r utformats på grundval av p r a x i s och synes ha rätt generell användbarhet. Eftersom några större skiljaktigheter inte föreligger mellan förhållandena i Finland och dito i Sverige, torde dessa regler utan olägenhet kunna nyttjas även för denna undersökning.

Statl. Ab

483 391 15 3 29 400 143 250 26 251

1 15

Övriga

Totalt

711 297 3 600 000 78 140 5 300 000 3 1 315 888 6 588 419 50 000 28 000 6 003 42 000 350 209 000 216 250 15

Vanligtvis anses anläggningstillgångarna böra vara finansierade med eget kapital — åtminstone i nystartade företag, men det är även önskvärt att så är förhållandet i äldre företag. I tabellen i bilaga 3 bör detta förhållande utfalla så, att idealet befinner sig under 1,0. Det är också önskvärt att anläggningstillgångarna överstiger det främmande kapitalet — ju större värde anläggningstillgångarna har utöver främmande kapital, desto större belåningsmöjligheter har företaget. Detta betyder att idealförhållandet ligger över 1,0. Likheten bör också granskas med utgångspunkt från de vanligast förekommande »likviditetsreglerna» — att omsättningstillgångar I (utestående fordringar o. d.) förhåller sig till kortfristiga skulder som minst 1 : 1 eller att samtliga omsättningstillgångar förhåller sig till kortfristiga skulder som minst 2 : 1 . Av naturliga skäl h a r det i denna undersökning icke varit möjligt att ta hänsyn till sådana faktorer som förfallodagar o. d., vilka här spelar en viss roll. Likviditeten i affärsverken och liknande inrättningar har ej kunnat undersökas på grund av att det material som stått till förfogande ej haft en lämplig indelning.

63 en sammanställning gjorts, d ä r vinsten dels jämförts med det egna kapitalet, dels med omsättningen. I det förra fallet har i det egna kapitalet inräknats halva årsvinsten. Det senare fallet h a r tillkommit för att utjämna de starka allmänna prisrörelserna, vilka varit förhärskande under perioden. För de affärsverksbetonade företagsformerna har det endast varit möjligt att jämföra vinsten med det egna kapitalet, eftersom omsättningssiffrorna ej varit kända. I nedanstående sammanställning h a r en uppdelning gjorts av årets vinst i utdelade (a) och reinvesterade (b) vinstmedel (i milj. m a r k ) .

Resultaträkningen

Ytterst kortfattat skall här resultaträkningens kostnadssida granskas. Det är t r e poster som har medtagits: avskrivningar, skatter och nettovinst. Dessutom h a r förlustsiffrorna angivits för statliga aktiebolag de år, då förlust förekommit. För de mera affärsverksbetonade verksamhetsformerna har endast nettovinst respektive nettoförlust kunnat medtagas. Resultatet av denna granskning framgår av bilaga 4.

Räntabilitet och vinstfördelning

Räntabiliteten utgör en jämförelse mellan vinst och kapital. I bilaga 5 har

Enso

(a) (b) Imatran (a) (b) Outokumpu (a) (b) Veitsiluoto (a) (b) Svavelsyre- & super- (a) fosfat (b) Yleisradio (a) (b) Jockis — Forssa (a) (b) Pohjolan Liikenne (a) (b) Aero (a) (b) Statens Metall/ (a) Valmet (b) Alkoholiliike (a) (b) Alkon Ravintolat (a) (b)

32 16

43 42

51 83

68 148

68 145

135 145

360 235

360 131

360 44

18 6

21 13

15 31

129 44

268 200

269 66

227 19

133 105

267 102

15 88

12 25

15 120

21 128

21 143

21 59

92 190

105 342

106 315

1 2

7 5

12 2

19 11

35 91

1 3

2 23

2 13

6 65

5 133

5 210

7 154

66 151

60 178

1 0

1 2

1 0

1 0

1 37

1 1

1 1

1 0

0 2

0 2

0 0

0 0

0 0

0 0

1 0

1 0

1 0

1 0

1 0

1 0

59 66

47 25

4 310

4 360

4 360

13 1

10 4

0 2

4 20

0 2

4 20

Sammanfattning Några entydiga utvecklingstendenser torde man icke kunna utläsa av detta material. De enskilda företagen upp vi-

1 0

4 20

4 400

4 50

4 40

sar sinsemellan mycket olika utveckling. En jämförelse med förkrigstiden för de företag, som u p p r ä t t a d e s u n d e r 1930-talet, skulle bl. a. ha visat att

64 skuldsättningen genomgående ökat och därigenom försämrat likviditeten. De siffror som denna undersökning kommit till beträffande såväl kapitalprocenten som anläggningsprocenten ger det intrycket att dessa företag knappast uppfyller de allmänna krav man uppställer för dessa faktorer. Undersökningar rörande den finska industrins ekonomiska utveckling under tiden 1947—52 ger en ytterligare förstärkning åt detta intryck. Några synpunkter från dessa undersökningar skall här i korthet refereras. Kostnadsstrukturen förändrades under senare delen av perioden. Avskrivningar och skatter befann sig under 1951 på en genomsnittligt högre nivå än för hela perioden 1947 till 1951. Mellan 1947 och 1952 ökade löner och nettovinst med 2.8 gånger, skatter med 3,8, avskrivningar med 5,6 och omsättningen med 2.9 — detta i storföretagen. 30 Bruttokapitalbildningen — reinvesterade vinstmedel jämte avskrivningar samt minskningar av anläggningstillgångar genom försäljning — höll sig för hela industrin på ca 162 miljarder mark, 1947—52, varav de statsägda företagens andel var ca 25 miljarder mark. Av dessa investerades 72,6 % i anläggningstillgångar, 25,0 % i omsättningstillgångar II och 2,4 % i omsättningstillgångar I. Investeringar i anläggningstillgångar har visat en klart stigande tendens, om man jämför med omsättningens utveckling, men med en viss eftersläpning. 31 Finansiering med kreditmedel har varit den viktigaste, men med minskande tendens mellan 1947 och 1950. Under 1951 ökades lånemedlens andel starkt, något som ytterligare accentuerades und e r 1952.

Självfinansieringen — hela kapitalbildningen minskat med övriga finansieringsformer — har rört sig i motsatt riktning jämfört med andelen för finansiering med kreditmedel. Genomsnittligt utgjorde den för perioden ca 37 % av bruttokapitalet, men minskade 1952 till 24,4 från 39,8 1951. I Hanskis utredning (Osakeannit vv. 1945—52 Aktieemissionerna som finansieringsform åren 1945—52) har det klarlagts att av de reella aktieemissionerna på ca 47,4 miljarder mark er betydande del berott på höjningar av aktiekapitalen i statsägda bolag eller av nygrundade bolag i offentlig ägo — ca 1/3 har fallit på dessa bolag. Av industrins reella aktieemissioner — 28,05 miljarder mark — kom ca 51 % på de statsägda bolagens del. 1952 var ur aktieemissionernas synpunkt det mest betydande året under perioden. Den reella kapitalbildningen utgjorde 17,02 miljarder mark, varav de statsägda bolagens andel utgjorde 5,45 miljarder mark. I förhållande till bruttonationalinkomsten utgjorde aktieemissionerna år 1952 ca 2,1 % eller ungefär samma värde som under krisåren 1931—35. Motsvarande tal för 1920—30 och 1936— 38 var 3,7 resp. 2,5 %. Denna jämförelse skulle alltså tyda på att aktieemissionernas betydelse sjunkit med ungefär hälften av densamma under åren före kriget och orsakerna härtill förklaras med den bedrivna skattepolitiken och den allmänna ekonomiska politiken. 32 30 31

Paukkunen; B:5, sid. 37. Hanski och Poukka; B:6, sid. 179, 199, 203 och 204. 32 Hanski; B:6, sid. 140, 153 och 154.

65 Samarbetet med näringslivets organisationer Näringslivets organisationer

Med näringslivets organisationer avses såväl arbetsgivare- som branschorganisationer. För att belysa intresset för deltagande i organisationernas arbete är det närmast deltagandet i topporganisationernas arbete som skall behandlas. I Finland brukar man till topporganisationerna räkna Arbetsgivarnas i Finland Centralförbund, Finlands Industriförbund och Finska Träförädlingsindustriernas Centralförbund, vilka avgjort har det största inflytandet och vilkas ord väger tyngst. Dessa tre bildar tillsammans Finlands industridelegation, under vilken Centralutskottet för Finlands industri sorterar. Det senare sammanträder 8 å 10 gånger per år, medan den förstnämnda sammanträder mera sällan. Industridelegationen består av sju ledamöter från vardera organisationerna (1953 års delegation har tre ledamöter från statliga aktiebolag, en från vardera organisationerna) och centralutskottet består av sex ledamöter, två från vardera organisationerna, varav den ene är vederbörande organisations verkställande direktör. Vid sidan av dessa organisationer brukar man också hänföra till topporganisationerna Centralhandelskammaren, Finlands Grossistförbund, Privatföretagarnas Förbund samt Lantbruksproducenternas Centralförbund. Dessa organisationer kommer icke h ä r att behandlas, men däremot de tidigare nämnda. Arbetsgivarnas i Finland Centralförbund

Arbetsgivarnas topporganisation är Arbetsgivarnas i Finland Centralförbund. Det har till uppgift att främja samarbetet mellan arbetsgivare och ar5—603494

betsgivareorganisationer för tillvaratagande av gemensamma intressen. AFC har också till uppgift att söka förhindra konflikt mellan arbetsgivare och arbetare samt försöka få till stånd en uppgörelse på fredlig väg utan arbetsinställelse. Kan ej konflikt undvikas skall AFC bistå arbetsgivarna och deras förbund. AFC består f. n. av 31 förbund, varav ett förbund utgör en s. k. allmän grupp, dit enskilda medlemmar, vilka icke kan hänföras till ett visst förbund, kan söka inträde. 1952 var 2 500 företag medlemmar i AFC, representerande 246 293 arbetare. Sammanställningen i nedanstående tabell visar det antal statliga aktiebolag och dotterbolag till dessa, vilka är medlemmar i arbetsgivareförbund (anslutning till flera förbund har ej beaktats — endast medlemskap i ett förbund har medtagits, vilket har ansetts utgöra företagets huvudorganisation):

Arbetsgivareförbund

Allmänna gruppen . . Autoalan Työnantajaliitto Finlands Byggnadsindustrif Finlands Redareförening Finska Metallindustrins af Kraftverkens af Kust- & insjöf artens I af Träförädlingsindustriernas af J Otanmäki-Valmet Työnantajayhdistys

Statliga aktiebolag

Dotterbolag Statliga till verk statl. o. d. Ab

1 1 1

1 1

3 Några ord bör sägas om OtanmäkiValmet Työnantajayhdistys. Detta förbund består av tre medlemmar, samt-

66 liga statliga aktiebolag, med tillsammans 7 300 arbetare. Dessa är Otanmäki Oy, Suomen Malmi Oy och Valmet Oy. Förbundet blev medlem i AFC 1952 och tillkom bl. a. för att det statliga aktiebolaget Valmet Oy skulle kunna bli medlem i AFC. F r å n socialdemokratiskt håll ansåg man nämligen det vara m i n d r e lämpligt att ett statligt företag, som naturligen borde höra hemma inom Finska Metallindustrins Arbetsgivareförbund, deltog i uppbyggnaden av de strejkfonder, som detta förbund har till sitt förfogande. Samtidigt kunde man vänta från detta håll att krav framställdes på att samtliga statliga företag skulle lämna AFC. I samband därmed överfördes från Allmänna gruppen de båda övriga företagen och dessa tre tillsammans bildade detta nya förbund av enbart statliga företag. Av AFC:s 47 styrelseledamöter är fyra knutna till statliga aktiebolag — antingen som verkställande direktör eller som medlem av vederbörande direktion — men placerade i denna styrelse som representant för resp. arbetsgivareförbund (Allmänna gruppen, Kraftverkens arbetsgivareförbund, Träförädlingsindnstriernas arbetsgivareförbund och Otanmäki-Valmet förbundet). Under hösten 1954 har en viss koncentration ägt rum. Otanmäki-Valmet Työnantajayhdistys har upphört som självständigt förbund och delägarna i detta har uppgått i Allmänna gruppen. Detta torde ha berott på, att det ej kostnadsmässigt har lönat sig för dessa tre företag att uppträda som eget förbund. Utöver dessa data bör också framhållas, att även ett statligt ämbetsverk — genom en del av sin verksamhet — är representerat genom medlemskap i AFC.

I Kust- och Insjöfartens Arbetsgivareförbund ingår nämligen Statsjärnvägarnas bränslebyrå — VAPO — och en representant för denna byrå är suppleant i AFC:s styrelse. Finlands Industriförbund

Industriförbundet har till uppgift att sammansluta industriella organisationer och industriföretag för att främja samhällsnyttig produktion och bevaka industrins gemensamma intressen, dock ej frågor, som berör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetare. Industriförbundet består f. n. av 22 branschföreningar jämte enskilda industriinrättningar. Totalt sett representerar förbundet 480 industriföretag med ca 115 000 arbetstagare. Av de statliga företagen är det endast två — Enso-Gutzeit Oy och Outokumpu Oy — som är medlemmar i Industriförbundet. Den förra av dessa har sin huvudsakliga verksamhet förlagd till det område, som representeras av Finska Träförädlingsindustriernas Centralförbund, varför det här endast är fråga om mindre verksamhetsgrenar, som hänföres till detta branschförbund. Av Industriförbundets 30 styrelseledamöter är en knuten till ett statligt aktiebolag. Finska Träförädlingsindustriernas Centralförbund

Träförädlingsindustriernas Centralförbund består f. n. av 11 föreningar jämte enskilda medlemmar. Av de statliga aktiebolagen är, förutom EnsoGutzeit Oy, Veitsiluoto Oy medlem i denna organisation. Organisationens uppgift motsvarar Industriförbundets i vad mån det berör träförädlingsindustrin.

C7 Bilaga I undersöknincjen beaktad statlig affärsverksamhet Trafikinrätiningarna Statsjärnvägarna Post- och telegrafverket Post- och telegrafverkets verkstad Kanalerna Statens

industriella

inrättningar

Försvarsväsendets industriella och affärsmässiga verksamhet Margarinfabriken Mejeriet vid försöksanstalten för mjölkhushållning — från 1948 Statsrådets tryckeri Officiella tidningen Lantmäteri styrelsens stentrycken Statens anskaffningscentral — från 1946 Statens temporära förplägnadscentral — från 1948 Statens Metallfabriker — 1946 till 1951, därefter Valmet Oy (se nedan) Statens

forstförvallning

Forstförvaltningen Forstvetenskapliga Statens

forskningsanstalten

lanthushållning

Fångvårdens jordbrukslägenheter Medicinalverkets jordbrukslägenheter Lantbruksstyrelsens jordbrukslägenheter Socialministeriets jordbrukslägenheter Odlingarna på flygfälten — från 1949 Statens aktiebolag Enso-Gutzeit Oy imatran Voima Oy Outokumpu Oy Veitsiluoto Oy Svavelsyre- & superfosfatfabrikerna Ab/Rikkihappo ja superfosfaatitehtaat Oy Vihtavouri Oy — 1947 till 1949, därefter Svavelsyre- & superfosfatfab. Oy Yleisradio A Ii Yhteissisu Oy — 1945 och 1946. Mellan 1946 och 1951 Vanajan Autotehdas ( Suo Oy Rahkee Oy — upphörde 1951 Suomen Malmi Oy Neste Oy — från 1948 Järnvägsbolaget Jockis-Forssa/Jokioisten-Forssan Rautatie Oy — från 1947 Otanmäki Oy — från 1950 Oy Pohjolan Liikenne Oy Aero Oy — från 1947 Typpi Oy Viskoosa Oy — 1949 till 1951 Valmet Oy — från 1951 Nestesäiliöt Oy — från 1952 Ajokki Oy — från 1952 Alkoholbolaget jämte dotterbolag Oy Alkolholiliike Ab (Alko) Alkon Ravintolat Oy] Puukemia Oy l Dotterbolag till Alko Leivonsuo Oy

68 Statens övriga verksamhet Statens spannmålsförråd — verksamheten kan rubriceras som affärsmässig, men prissättningen är politiskt betingad, överskott tillföres och underskott påföres en från budgeten fristående fond. »En sällsam och tidsbunden bastard mellan affärer och förvaltning.» (Professor Nils Meinander) Postsparbanken Folkpensionsanstalten Finlands Bank Andelskassornas Central Ab — en centralkreditkassa för andelskassor (jordbrukskassor) De statliga aktiebolagens dotterbolag Enso-Gutzeit Oy

— Oy Abborfors Ab (kraftverk) — Merivienti Oy (rederirörelse) Imatran Voima Oy — Oulujoki Oy (kraftverk) Outokumpu Ou — Orijärvi Oy (gruvdrift) Veitsiluoto Ou — Oulu Oy (trä) — Rovaniemi Saha Oy (trä) Oy Pohjolan Liikenne Ab — Viipurin Linja-auto Oy (personbusstrafik, vinterplogning av bilvägar och reparation av egna bilar) Aero Oy — Matkatoimisto Area Oy (resebyrå)/Resebyrå Ab Area Typpi Oy •— Norros Oy (jordbruk) De statliga aktiebolagens dotterdotterbolag Alkon Ravintolat Oy — Db till Oy Alkoholiliike Ab — har bl. a. följande dotterbolag: Kansanravintolan Kiinteistö Oy, Hfors Merihovi Oy, Kemi Oy Kulosaaren Kasino/Brandö Casino Ab Oy Meritorppa/Havstorpet Ab Statligt aktieinnehav

utan

majoritetsställning

Ab Norma Oy (4 aktier) Asunto-Oy (bostadsaktiebolag — staten innehar aktier i fyra sådana, totalt 358 st) Oy Ford Ab (69 aktier) Pellonraivaus Oy (3 000 aktier) A b Nordiska Föreningsbanken (5 930 aktier) G. A. Serlachius Oy (259 aktier) Finlands Resebyrå Ab (100 aktier) Finska Råsockerfabriken (4 aktier) Oy Yleisröntgen Ab (1 aktie) Indirekt aktieinnehav — via något statligt aktiebolag — har ej kunnat granskas, men det kan noteras a t t enligt »Relation» innehar Valmet Oy cirka 25 % av aktiekapitalet hos Oy Strömberg Ab.

69 Bilaga

Några

data angående

de statliga

företagen

för år

1953 LöneAntal Eget Omsättkapital anställda summan ningen 1951 1951 års Milj. mk Milj. mk siffror Milj. mk Milj. mk Aktiekapital

Branschgrupp

Trafikinrättiiimjarna Statsjärnvägarna , Post- och telegrafverket. , D:o verkstad Kanalerna

52 923 9 991 710 475

Statens industriella inrätt ningar Försvarsväsendets industriella verksamhet . . .

194 Näringsmedel

2 153

73 357 22

Näringsmedel Grafisk Grafisk

48 Grafisk

1 926

Grosshandel

253 Restaurang

5 746

7 066

Skogsbruk

84 Skogsbruk

Margarinfabriken Mejeriet vid försöksanstal ten för mjölkhushålln... Statsrådets tryckeri Officiella tidningen Lantmäteristyrelsens sten tryckeri Statens upphandlingscentral Statens temporära förpläg nadscentral Statens forsiförvaltning Forstförvaltningen Forstvetenskapliga forskningsanstalten Statens lanthushållning Fångvårdsväsendets lägenheter Medicinalväsendets lägenheter Lantbruksstyrelsens lägenheter Socialministeriets lägenheter Odlingarna på flygfälten. Statliga aktiebolag Enso-Gutzeit Oy (Statens direkta andel av aktiekapitalet — 52,1 %) Imatran Voima Oy. (52,8 %)

23 097 22 723

12 110 142 29

27 310 9 662 333

Samfärdsel Samfärdsel Mek. verkst. Samfärdsel

Mek. verkst. Textil- & bekläd

1 204

Jordbruk

3 600

7 641

16 666

3 099

14 376

5 300

6 395

1 784

4 627

Träindustri Pappersindustri Metallindustri Samfärdsel Belysningsind. (AFC, F l , TRÄ) Belysningsind. Byggnadsind. (AFC)

Hämtat ur »Relation» och ur »Banker och aktiebolag i Finland 1953—54» (Hfors 1954).

70 LöneAntal Eget Omsättkapital anställda summan ningen 1951 1951 års Milj. mk Milj. mk siffror Milj. mk Milj. mk Aktiekapital

Outokumpu Oy (51,0 %)

1 316

3 185

3 159

1 179

Veitsiluoto Oy (55,7 %)

2 000

1 000

1 528

1 600

17 Neste Oy (59,1 %) Järnvägsbolaget JockisForssa (65,8 %) Otanmäki Oy (100,0 %)

10 Oy Pohjolan Liikenne Ab (70,0 %) Aero Oy (73,0 %) Typpi Ov (99,7 %) Valmet Oy (69,3 %) Nestesäiliöt Oy (—) Ajokki Oy (—)

1 260

2 090

1 924

1 183

2 162

1 744

7 171

15 14

13 34

Svavelsyre- & superfosfat(99,99 %) Oy Yleisradio Ab(91,2%) Vanajan Autotehdas Oy (samtliga siffror 1951). (44,0 %) Suo Oy (100,0 %) Suomen Malmi Oy (30,0 %)

6 584

Branscbgrupp

5 894

Malmbrytning Smält- o. metallförädling (AFC, F l ) 2 972 Träindustri Pappersindustri Samfärdsel (AFC, TRÄ) Kemisk industri 8 054 (AFC)

151 Rundradioverksamhet Finare maskinindustri (automobiltillverkn.) Stenind. m. m. (torv) Malmbrytning (prospektering) (AFC) Lagr. av bränsle Samfärdsel (AFC) Malmbrytning (planeringsarb.) (AFC) Samfärdsel Samfärdsel (AFC) Kemisk industri (AFC) Metallindustri (AFC) Lagr. av bränsle Mekanisk verkstad (Bilkarosser) (AFC)

Alkoholbolaget jämte dotterbolag Oy Alkoholiliike Ab . (99,9 %) Alkon Ravintolat Oy (—) Puukemia Oy (—)

11 515

500 200

528 174

811 1

Leivonsuo Oy (—)

28 Statens spannmålsförråd.

.

3 245

1 958

23 666

13 848

Förkortningar: AFC = medlem av Arbetsgivarnas i Finland Centralförbund Fl = medlem av Finlands Industriförbund TRÄ = medlem av Finska Träförädlingsindustriernas Centralförbund

Näringsmedel Hotell och rest. Tidigare kemisk ind., nu förvaltning av egendom Stenind. m. m. (torv) Handel med spannmål

71 Bilaga Förhållandet

mellan

kapitalstrukturen

och

förmögenhetsstrukturen

Nedanstående uppställning upptar dels anläggningstillgångar utöver eget kapital (a) och dels anläggningstillgångar utöver främmande kapital (b) varvid full överensstäm, är lika med 1,0. 1945

1952 0,6 4,9

1953 Trafikinrättn.

(a) (b)

0,8 1,9

0,6 3,3

0,6 1,8

0,5 2,8

0,6 3,6

0,7 2,9

0,6 3,0

Forstförvaltn.

(a) (b)

0,8 8,6

0,7 8,9

0,7 13,1

0,8 4,5

0,8 3,1

0,9 3,5

0,8 3,6

Lanthushålln.

(a) (b)

0,8 59,3

0,7 39,0

0,8 21,9

0,8 15,7

0,8 11,5

0,8 26,5

0,8 32,2

Industriella inrättningar

(a) (b)

0,1 1,0

0,1 0,6

0,0 0,3

0,0 0,5

0,1 0,4

0,2 0,5

0,1 0,5

Statens Spannmålsförråd

(a) (b)

0,0 0,0

0,0 0,0

0,0 0,0

0,0 0,0

0,0 0,3

0,1 0,2

0,1 0,3

0,2 0,1

0,2 0,1

Motsvai ande si ffror fö r de statliga aktiebolagen bl ir Enso-Gutzeit

(a) (b)

0,5 1,0

0,5 0,7

0,8 0,7

1,2 1,0

1,5 1,2

1,6 1,3

1,2 1,4

1,2 1,6

1,4 2,0

Imatran Voima

(a) (b)

0,4 1,8

1,2 2,3

1 ,4 1,2

0,7 1,7

0,8 1,2

0,9 0,8

1,5 0,9

1,8 0,9

Outokumpu

(a) (b)

1,0 1,2

1,0 0,9

0,9 0,7

0,9 1,4

0,9 1,0

0,7 2,0

0,9 1,7

Veitsiluoto

(a) (b)

0,7 0,2

1,9 0,4

2,9 0,7

2,5 0,8

1,5 0,9

2,1 0,9

3,3 1,0

Svavclsyre- & superfosfat

(a) (b)

2,9 0,7

1,1 0,3 3,3 0,4

0,8 1,1 1,5 0,5

1,1 0,9 0,6 1,5

1,5 0,4

0,3 0,5

0,2 1,2

0,3 2,5

0,5 2,6

1,1 0,4 0,5 2,2

1,0 [0,8

(a) (b)

1,4 0,6 0,5 4,1

1,1 0,7

Yleisradio

1,4 0,4 0,4 4,5

0,5 4,7

0,8 6,3

Yhteissisu/Vanajan Auto

(a) (b)

0,7 0,3

1,1 0,3

1,8 0,4

1,8 0,3

1,9 0,5

1,7 0,5

1,7 0,5

Suo

(a) (b)

1,0 4,8

1,4 1,6

1,3 1,3

1,3 1,3

1,1 1,2

0,6 0,7

0,9 0,9

1,0 1,1

Rahkee

(a) (b)

1,8 0,8

0,7 0,4

1,3 1,1 2,6 0,3

11,0 0,3

32,6 0,3

1,5 0,2

0,0

Suomen Malmi

(a) (b)

0,1 9,0

0,1 3,7

0,2 2,1

0,1 7,2

0,2 11,3

0,3 129,1

0,4 4,3

0,6 49,5

0,6 15,0

Neste

(a) (b)

—

—

1,4 0,4

1,5 0,3

0,9 56,2

2,0 1,4

2,6 1,2

2,5 1,2

Jockis-Forssa

(a) (b)

0,8 8,0

0,6 4,7

0,8 3,6

0,7 5,3

1,0 3,1

0,6 3,5

0,5 3,0

Pohjolan Liikenne

(a) (b)

4,1 1,0

7,7 0,9

4,6 0,8

6,3 0,9

7,2 0,5

13,4 0,8

11,8 1,0

Aero

(a) (b)

944,5 0,4

1,8 0,6

1,7 0,6

3,5 0,7

(a) (b)

— 171,5

0,0

0,0

0,3

0,6 0,9

2,0 1,8

2,1 0,2 2,0 1,7

9,7 0,8

Typpi

1,1 0,5 0,0

Statens Metall/ Yalmet

(a) (b)

0,7 0,4

0,8 0,4

0,8 0,4

0,9 0,6

0,9 0,6

1,0 0,3

0,8 0,3

1,4 0,3

2,6 0,4

—

6,4 0,7

5,5 0,4

—

1,9 1,6

72 1945 Alkoholiliike

(a) (b)

Alkon Ravint.

(a) (b)

Puukemia

(a) (b)

0,0 1,7

0,1 3,9

0,1 3,4

0,1 3,9

0,2 3,7

0,1 2,3

0,1 1,9

0,1 3,9

0,1 3,0

1,1 0,7 1,0 3,6

0,7 0,8

0,7 4,8

0,5 6,7

0,5 6,7

0,4 3,3

0,3 3,6

0,3 4,6

1,4 2,0

1,9 1,8

0,8 81,1

0,9 34,1

0,8

0,8

0,8

I nedanstående sammanställning bedömes likviditeten för statliga aktiebolag. Förhållandet omsättningstillgi ingår I: kortfristiga skulder betecknas med (c) och förhållandet omsättningstillgångar: kortfristiga skulder med (d) Enso-Gutzeit

(c) (d)

1,4 1,9

1,2 1,8

0,7 1,2

0,5 0,9

0,4 0,6

0,4 0,6

0,6 0,9

0,8 1,1

0,7 0,9

Imatran Voima

(c) (d)

3,7 3,7

0,4 0,6

0,6 0,6

3,4 3,9

1,9 2,1

1,6 1,7

2,5 2,9

1,6 2,0

1,3 1,6

Outokumpu

(c) (d)

0,5 1,2

0,3 1,0

0,4 1,2

0,4 1,4

0,4 1,2

0,3 1,2

0,8 2,1

1,1 2,0

Veitsiluoto

(c) (d)

0,4 1,1

0,4 1,0

0,2 0,8

0,3 0,9

0,3 0,8

0,3 0,8

0,7 1,0

0,4 1,0

0,7 1,1 0,3 0,8

Svavelsyre- & superfosfat

(c) (d)

0,1 0,6

0,4 0,7

0,5 0,6

0,6 0,9

0,5 0,8

0,3 0,9

0,5 1,0

0,1 0,9

0,3 1,3

Yleisradio

(c) (d)

2,7 3,1

6,3 6,7

6,6 7,3

8,5 9,5

4,8 5,1

5,9 6,3

3,9 4,2

7,4 7,9

9,4 9,8

Yhteissisu/ Vanajan Auto

(c) (d)

5,2 10,4

1,8 4,9

0,4 0,9

0,4 0,9

0,4 0,9

0,4 0,9

0,4 1,0

Suo

(c) (d)

0,2 0,9

14,3 36,0

0,4 2,3

0,6 5,1

2,6 9,0

57,0 138,6

135,4 185,4

—

8,0 21,5

Rahkee

(c) (d)

1,3 2,6

3,5 6,3

0,7 2,9

3,6 12,0

472,8 517,7

8,0 8,0

—

Suomen Malmi

(c) (d)

72,8 74,6

14,9 16,5

8,1 9,4

36,2 40,1

21,9 27,5

196,6 244,0

5,2 7,6

10,9 30,1

10,0 16,0

Neste

(c) (d)

0,4 0,4

0,2 0,2

13,0 13,4

1,3 1,9

3,4 4,6

12,4 14,4

Jockis-Forssa

(c) (d)

0,9 1,3

3,7 4,3

1,9 2,0

3,0 3,3

3,0 3,5

3,7 4,0

Pohjolan Liikenne

(c) (d)

0,2 0,7

0,1 0,2

0,2 0,4

0,2 0,5

1,0 1,1 0,3 0,5

0,0 0,2

0,0 0,2

Aero

(c) (d)

0,4 0,5

0,8 1,0

1,1 1,9

0,7 1,0

3,4 4,3

1,1 2,3

Typpi

(c) (d)

0,8 1,1 3 502,0 6 769,0 12 337,0 9 270,0 3 502,0 6 769,0 12 337,0 9 270,0

36,8 38,1

0,3 0,4

0,0 0,2

0,0 0,4

Statens Metall Valmet

(c) (d)

Alkoholiliike

(c) (d)

Alkon Ravint.

1,9 2,2

575,6 575,6

0,2 0,3

4,1 12,1

3,1 8,5

2,7 13,0

1,3 8,5

1,4 4,6

0,4 2,0

0,3 1,8

0,3 1,7

55,1 60,8

46,8 52,8

35,3 41,6

13,8 20,8

15,1 19,7

19,4 24,8

21,5 29,1

15,4 19,8

(c) (d)

0,7 0,9

1,1 1,4

1,2 3,0

6,5 7,8

5,9 6,5

5,0 5,9

7,7 8,2

9,6 10,2

Puukemia

(c) (d)

5,3 6,0

4,6 5,4

6,8 7,8

18,2 18,3

5,0 2 430,8 6,1 2 800,9

Statens Spannmålsf.

(c) (d)

1,8 2,0

2,0 2,8

2,3 3,1

5,9 8,5

2,2 2,3

72,6 76,7

1,1 1,4

2,5 3,1

229,9 1 803,0 257,0 2 063,5 0,4 1,5

3,5 20,3

73 Bilaga 4

Resultaträkningen 1945 Trafikinrättningarna (milj. mark)

2 106

872 2 193

—

—

m. fl,

Trafikinrättningarna Nettovinst Nettoförlust Forstförvaltningen Nettovinst Lanthushållning Nettovinst Industriinrättn. Nettovinst Statens Spannmålsförråd Avskrivning Nettovinst Nettoförlust

737 2 566

—

4 21

23 74

—

1 680 1 235

—

1 389 3 268 3 952 2 296

834 2 344 2 753

17 49

42 117 85

63 133 135

79 169 211

145 189 213

249 302 280

35 63 24

35 57 34

61 61 46

200 60 272

270 225 468

76 103 103

85 64 37

94 117 135

114 140 149

4 12 9

12 18 12

12 19 14

729 486 595

370 680 491

724 825 404

293 632 335

291 804 236

467 809 238

629 586 369

146 162 164

160 143 80

191 431 282

255 420 447

654 417 421

19 23

39 59 30

74 136 126

89 70

140 51

—

—

—

—

65 46 138

96 165 215

109 209 161

141 415 157

206 210 238

9 47 38

40 53 3

—

.—.

—

4 12 1

4 11 2

4 8 4

5 2

10 3 0

25 2 0

8 4 2

7 4

—

—

—

—

2 Statens aktiebolag (milj. mk) Enso-Gutzeit Avskrivning Skatter Nettovinst Imatran Voima Avskrivning Skatter Nettovinst Outokumpu Avskrivning Skatter Nettovinst Veitsiluoto Avskrivning Skatter Nettovinst Nettoförlust Svavelsyre- & superfosfat Avskrivning Skatter , Nettovinst Yleisradio Avskrivning Skatter Nettovinst Yhteissisu/Vanajan Autotehdas Avskrivning Skatter Nettovinst Nettoförlust Suo Avskrivning Skatter Nettovinst Nettoförlust

—

•

—

74 Rahkee Avskrivning Skatter Nettovinst Nettoförlust Suomen Malmi Avskrivning Skatter Nettovinst Nettoförlust Neste Avskrivning Skatter Nettovinst Nettoförlust Jockis-Forssa Avskrivning Skatter Nettovinst Nettoförlust Pohjolan Liikenne Avskrivning Skatter Nettovinst Nettoförlust Aero Avskrivning Skatter Nettovinst Nettoförlust Typpi Avskrivning Skatter Nettovinst Nettoförlust Statens Metallfabr./Valmet Avskrivning Skatter Nettovinst Nettoförlust Alkoholiliike Avskrivning Skatter Nettovinst Alkon Ravintolat Avskrivning Skatter Nettovinst Nettoförlust Puukemia Avskrivning Skatter Nettovinst Nettoförlust

2 5

18 0 0

—

—

0 0 2

—

—

— .—

— —

0 1 2

0 0 2

—

—

1 0

1 0

1 0

1 0

1 0 5

2 0 1

3 0 6

4 0 1

—

—

—

—

21 0

250 14 3

66 15 1

29 9 2

2 0 2

—. -—

—

18 1 2

—

—

—

—

3 1 0

3 0 0

2 0

2 0 0

5 1 0

2 1 2

—

8 0 1

12 2 2

12 7 0

25 5 3

—

—

—

—

28 7 1

27 3 1

23 5 1

34 5 1

36 5 1

68 6 1

12 2 2

9 3 2

0 3 1

19 2

1 1

—

—

—

—

8 1

— 5 0 0

0 0

0 0

1 1

1 2

61 5

397 26

—

—

—

—

45 1 72

75 40 103

14 64 126

127 92 140

148 130 116

82 102 126

111 154 72

141 194 999

247 271 223 141 395 32 27 62 2 774 4 138 4 034 4 847 4 740 5 030 6 053 6 408 6 424 5 621 6 198 7 621 8 905 5 563 6 047 10 217 10 471 10 125 3 4

—

5 4 0

7 5 5

11 10 0

17 17 4

0 2

1 3 0

1 18

8 1

— 12

19 23 14

19 24 14

1 3

1 2

3 2 1 0

75 Bilaga 5

Räntabiliteten

hos vissa utvalda företag

1945—1953

(a) nettovinsten jämförd med det egna kapitalet (b) nettovinsten jämförd med omsättningen (c) utdelningen — finns två tal angivna har man haft olika utdelning för olika aktier. 1945

4,6 3,4 8,0

4,9 3,1 10,0

6,5 2,5 12,0

8,1 2,6 8,0

7,7 2,9 8,0

7,7 3,5 8,0

10,1 3,3 10,0

7,8 3,6 10,0

5,4 2,8 10,0

4,1 13,2 1 5,0 (c) / 3,0

2,9 10,5 5,0 2,5

2,6 8,0 5,0 2,5

4,9 8,1 22,5 33,3 5,0 2,5 | 5,0

5,7 13,8

4,0 6,9

4,0 5,8

6,0 8,0

5,0

4,0

2,0

5,0

(a) (b)

16,3 14,3

4,8 3,4

1,8 8,1

12,6 5,8

12,5 6,1

5,8 3,2

11,8 6,1

(c)

9,8

6,6

8,2

7,5

8,0

8,0

11,1 7,1 8,0 8,5

(a) (b) (c)

—

5,6 1,3 2,5

7,5 1,2 6,0

5,0 0,9 6,0

—

7,5 1,6 6,0

16,8 7,5 7,0 f 8,0 l 8,5 17,2 2,9 — 6,0

(a) (b)

6,3 3,1

32,5 16,3 2,5 0,6 6,0 6,0 / 6,0 \ 11,25 12,5

14,1 2,4

24,3 4,7 6,0 f 6,0 \ 12,5

31,1 5,1 6,0 12,5

14,6 12,8 2,4 1,9 6,0 1 6,0 22,5

16,9 3,0

6,6 1,2

21,1 2,2 6,0

6,1 0,6 6,0

6,7 0,4 6,0

100,5 8,7 6,0

6,4 0,8

2,7 0,2 6,0

1,3 0,2 6,0

0,4 0,2 6,0

4,8 3,0

—

Enso Gutzeit

(a) (b) (c)

Imatran Voima

(a) (b)

Outokumpu

Veitsiluoto

Svavelsyre- & superfosfat

(e) Yleisradio

(a) (b) (c)

Yhteissisu/Vanajan Autotehdas

(a) (b) (c)

—

—

—

—

2,6 0,5

3,9 1,0

7,2 1,0

Suo

(a) (b) (c)

—

—

0,5 1,4

0,5 0,5

—

0,5 0,4

0,5 0,2

0,0

0,9

142,6

886,1

-

~

Rahkee

(a) (b)

(c)

•

—

6,0

Suomen Malmi

(a) (b) (c)

43,1

5,4

21,4

2,4

Neste

(a) (b) (c)

0,7 1,4

0,8 0,6

0,4 0,5

0,7 0,9

Joekis-Forssa

(a) (b) (c)

—

—

11,1 14,0

2,0 1,4 10,0

1,3 0,9 10,0

(a) (b) (c)

17,0 0,7 6,0

20,2 1,1 6,0

4,7 1,1 6,0

2,8 1,1

16,7 0,9

Pohjolan Liikenne

10,6 12,0 8,0

0,1 0,1 4,0

—

—

0,1 0,1 11,1 0,6

13,4 0,6

76 1945 Aero

(a) (b) (c)

—

190,0 2,7 1 6,0 J 3,0

3,6 2,8 6,0

3,3 2,0 6,0

2,6 1,5 6,0

3,0 1,6 6,0

2,0 0,1 6,0

Statens Metallfabrik/ Valmet Oy

(a) (b) (c)

—

5,1 7,1

5,6 3,9

4,7 3,7

4,5 2,9

3,7 2,4

7,1 2,1 5,0

2,6 1,0 4,0

—

Alkoholiliike

(a) (b) (c)

188,6 61,3 7,0

188,4 54,3 7,0

189,6 57,8 7,0

190,2 55,3 7,0

163,0 40,7 7,0

163,3 37,6 7,0

175,2 45,9 7,0

167,1 44,1 7,0

156,8 42,8 7,0

Alkon Ravintolat

(a) (b) (c)

0,2

4,7

0,3

2,2

5,6

2,7 1,4 3,0

2,7 1,3 2,0

—

—

Puukemia

— 0,6

0,1

0,0

(a) (b) (c)

—

—

Trafikinrättningarna

(a)

—

1,5

1,3

8,2

—

—

2,0

3,5

Forstförvaltningen

(a)

8,2

25,0

49,2

38,0

26,5

45,9

93,5

76,6

Lanthushållningen

(a)

19,4

30,3

21,3

12,8

8,1

7,2

8,6

1,0

De industriella inrättningarna Margarinfabriken (a)

9,0

119,3

23,5

69,7

45,5

65,1

28,9

22,3

6,6

Statsrådets tryckeri

(a)

30,6

55,9

34,4

69,9

80,8

43,0

37,1

8,0

17,7

Stentryckeriet

(a)

22,5

20,2

14,6

12,5

17,8

29,4

8,9

23,6

9,6

6,4

12,2

5,9

6,3

7,7

_

0,9

2,3

—

—

Anskaffningscentral

(a)

68,6

24,5

4,8

4,7

Statens spannmålsförråd

(a)

—

—

—.

—

Källor och litteratur Litteratur: Arbetsgivarnas i Finland Centralförbund kalender 1953 Ekonomiska Utredningsbyråns skrifter, serie B: 5 och B: 6 Serie B: 5 (Helsingfors 1953): Leo Paukkunen, Teollisuuden kokonaistulostase v. 1951 ja kustannusrakenteet vv. 1947—1951/Industrins totalresultaträkning år 1951 och industrins kostnadsstruktur åren 1947—1951 (Paukkunen) Lars Wahlbeck, Den ekonomiska utvecklingen inom industriella storföretag åren 1947—1952 (Wahlbeck) Serie B: 6 (Helsingfors 1954): Leo Paukkunen, Teollisuuden kokonaistulostase v. 1952 ja kustannusrakenteet vv. 1947—1952 (Paukkunen) Pentti Hanski, Osakeannit vv. 1945—1952/Aktieemissionerna som finansieringsform åren 1945—1952 (Hanski) P. Hanski & P. Poukka, Teollisuuden rahoitus vuosina 1947—1952/Industrins finansiering åren 1947—1952 (Hanski & Poukka) Finlands Författningssamling, olika årgångar från början på 1930-talet

77 F i n l a n d s Industriförbunds medlemsförteckning 1.5.1953 1. Nordiske Civil0konomkongres, beretning och referater, 1949 (K0benhavn 1950) J. Killinen, Statens monopol och annan statens affärsverksamhet (Nordisk Administrativ Tidskrift 1933, sid. 180 ff) Sven Lindman, Statsskick och förvaltning i Finland, Andra upplagan (Helsingfors 1949) Oskar Sillen, Studier i Svensk Företagsekonomi, Tredje omarbetade och utökade upplagan (Stockholm 1946) Statistisk Årsbok för Finland, årgångarna 1946—1953 (Helsingfors resp. år) K. J. Ståhlberg, Finlands Förvaltningsrätt, Allmänna delen (Stockholm 1940) (Ståhlberg) L.-E. Taxeli, Aktiebolagsstyrelsens kompetens att rättshandla (Åbo 1946) (Taxeli) Lars-Erik Thunholm, Bankväsendet i utlandet (Stockholm 1955) Rolf Widén, Samarbetslag men inget samarbete (Arbetsgivaren, nr 20/54, Stockholm 1954) Ur det finska riksdagstrycket har framförallt använts »Relation angående statsverkets tillstånd 1945—1953» (Helsingfors 1946—1954) Dessutom har Finlands Statskalender 1954 (Helsingfors 1953) »Banker och aktiebolag i Finland 1953» (Helsingfors 1954) kommit till användning. Textförklaring: (658/47) = Siffrorna före snedstrecket betyder författningens nummer. Efter snedstrecket årtal för utfärdandet. Statistiska

symboler:

— Intet finns att redovisa 0 1 Storlek mindre än 0,5 0,0J av den använda enheten . . Uppgift saknas Intervjuer: Fil. mag. Elisabeth Elfvengren, Ekonomiska Utredningsbyrån, Helsingfors Vicehäradshövding Yrjö Fellman, Finlands Industriförbund, Helsingfors Fil. mag. Nils-Östen Grotenfelt, Arbetsgivarnas i Finland Centralförbund, Helsingfors Jur. lic. J. T. Hyvönen, Oy Alkoholiliike Ab, Helsingfors Regeringsrådet Klaus Häkkänen, Ministeriet för kommunikationsväsendet och allmänna arbetena, Helsingfors Bankdirektör Tuure Junnila, Kansallis-Osake-Pankki, Helsingfors Vicehäradshövding A. Lahelma, Arbetsgivarnas i Finland Allmänna Grupp, Helsingfors Professor Sven Lindman, Åbo Akademi, Åbo (Skriftliga upplysningar) Professor Nils Meinander, Svenska Handelshögskolan, Helsingfors Överdirektör Uolevi Raade, Handels- och industriministeriet, Helsingfors Vicehäradshövding Tapani Virkkunen, Arbetsgivarnas i Finland Centralförbund, Helsingfors Ekon. mag. Lars Wahlbeck, Ekonomiska Utredningsbyrån, Helsingfors (Skriftliga upplysningar) Avdelningssekreterare V. Wahlberg, Post- och telegrafstyrelsen, Helsingfors

78 NORGE av pol. mag. Turid

Statens forretningsmessige virksomhet har i Norge som i mange andre land i en årrekke värt knyttet til virksomheter som forholdvis alment har blitt anerkjent som statsoppgaver. Först og fremst har den konsentrert seg om drift og utbygging av de offentlige kommunikasjoner som jernbane, post, telegraf og telefon. Inntil siste verdenskrig omfattet den »ståtlige sektoren» også utbygging og drift av en del kraftverk og reguleringsanlegg, statens skoger og forskjellige slatsbanker og kredittinstitutt. Under de kriseartede forholdene etter förste verdenskrig, mente en at almcne hensyn tilsa at staten sörget for landets forsyning av korn. I 1926 vedtok Stortinget at staten skulle ha monopol på import og salg av korn. Dette monopolet fikk navnet Statens Kornforretning. A.s. Vinmonopolet og Norsk Rikskringkasting ble likeledes overtatt av staten fordi det ble ansett at viktige samfunnsmessige hensyn krevde at staten skulle förestå driften. Statens induslrielle sektor omfattet för utbruddet av andre verdenskrig vesentlig de militäre bedriftene, Raufoss för utbruddet av den andre verdenskrig vesentlig de militäre bedriftene, Raufoss Dertil kom Kongsberg Sölvverk, Statens kjöleanlegg og enkelte mindre bedrifter som staten särlig av sysselsettingshensyn hadde måttet överta driften av. Etter krigen har statens forretningdrift blitt sterkt utvidet. De tradisjonelle områdene har blitt bygd ut og dess-

Ström-Eliasson

uten har staten engasjert seg på nye oinråder. Staten har f. eks. utvidet sin bankvirksomhet, bl. a. gjennom opprcttelse av Den Norske Stals Husbank, Poslsparebanken m. v., og en har fått de nye importmonopolene for kraftfor, medisinalvarer og fiskeredskaper. Det mest karakteristiske ved etterkrigstidens utvikling er imidlertid af staten i stor utstrekning har påtatt seg oppgaver på det industrielle området. Dette har delvis skjedd ved at staten har gått inn som eier eller medeier i bestående bedrifter ved overtakelse av aksjer som tidligere var eid av tyskerne. Staten har dessuten deltatt i finansieringen av flere industritiltak sammen med private eller organisasjoner hvor disse ikke har maktet å reise den nödvendige kapital selv. Ved siden av dette liar staten tätt initiativet till reising av en del nye store industriforetak hvor privat kapital har funnet oppgavene for store og for risikobctonte. Norsk Jernverk i Mo i Råna og aluminiumsverket i Årdal og Sunndal er typiske eksempler på de siste foretakene. De industrielie bedriftene har blitt organisert som vanlige aksjeselskap etter aksjeloven. Etter som aksjeselskapsformen var en helt ny form for statlig virksomhet, var det naturlig at den skapte problem av konstitusjonell og kontrollmessig karakter. Stortinget har derlor flere ganger reist krav om mer hensiktsmessig og effektiv kontroll. To kommisjoner h a r blitt nedsatt for å skaffe klarhet i de problem som oppstår når staten driver

70 ökonomisk virksomhet av stort omfång og i aksjeselskaps form. Den ene av kommisjonene, »Statsselskapskomitéen», ble oppnevnt i 1948 og la fram sin innstilling i 1952. Den andre, »Fjeldkomitéen», ble oppnevnt etter at den förste komitéens innstilling var lagt fram för Stortinget. 1 I sammenheng med etterkrigstidens utvikling er det vel også riktig å nevne at Stortinget i 1952 vedtok et utbygningsprogram for Nord-Norge, den s. k. Nord-Norge-planen. Planen bygger i det vesentlige på at staten skal gi stötte til indnstrireising. Den nordligstc landsdelen trenger större sysselsettingsmuligheter p. g. a. de store sesongvariasjonene i fisket og fordi näringslivet er ensidig konsentrert til fiskeindustrien. Til indnstrireising har Stortinget stilt til rådighet ca. 400 mill, kr. Staten skal tegne aksjer og gi ökonomisk stötte i annen form for å stimulere aktiviteten og skape jevne sysselsettingsmuligheter.

Definisjon

Som definisjon av den norske stats forretningsdrift blir fölgende brukt i denne utredningen: »Virksomheter som helt eies av staten, virksomheter der staten har alle aksjer (minus de to som må ligge på andre hender iflg. aksjeloven) og virksomheter der staten har aksjemajoriteten.» For enkelhetens skyld vil uttrykkene »statsbedrifter» og »statsselskaper» bli brukt, selv om uttrykkene ikke er presise. I fölgende avsnitt skal det gis en översikt over förekomsten av statsbedrifter etter ovenstående definisjon og gruppert vesentlig etter de forskjellige bransjer.

En skal dessuten gi en översikt over den insatte kapitalen. For forvaltningsbedriftene gjelder det den fäste kapitalen som Stortinget hvert år bevilger over kapitalbudsjettet. For aksjeselskapene gjelder det aksjekapitalen og statens del av denne. Omsetningens störrelse eller driftsresultatet og antallet ansatte ved bedriftene vil også bli tätt med i översikten. Översikten er imidlertid ikke ment å vare helt uttömmende. Det har vist seg vanskelig å gi et fullstendig biide av den norske stats forretningsdrift etter ovenstående definisjon. Särskilt vanskelig har det värt å få et begrep om statsbedriftenes eventuelle »datterselskaper», som de eier eller dominerer ved å inneha aksjemajoriteten. Utredningen orafatter dog de mest betydningsfulle. Norges Bank er unntatt fra översikten. Når forfatteren har gjort en viss begrensning innenfor definisjonens ramme har motiveringen värt at de virksomheter som utelates er mindre betydningsfulle for klargjöring av de problem som senere skal behandles. Visse organer av spesiell karakter, som Statens institutt for folkehelsen o. 1., er ikke tätt med.

Tabeller over statsforetak, fordelt på ulike bransjer, innsatt kapital, omsetning eller driftsresultat og antall ansatte

Innledning Tallene i denne översikten er bentet fra statsregnskapet 1953 samt offisiell statistikk, og er eliers framkommet ved opplysninger fra vedkommende departement eller direkte fra virksomhetene. Tallene gjelder i regel 1953.

1 Kommisjonenes arbeid refereres og kommenteres i bilaget.

80 1.

Samferdsel (De tre förstnevnte bedriftene er også monopoler.)

Norges Statsbaner Postverket Telegrafverket Norsk Spisevognselskap (eies av NSB) (Det norske luftfartselskap) Scandinavian Airlines System, Region Norge

Fast kapital pr 30 juli 53 mill, kr

Omsetning mill, kr

Ansatte

2 043 43 ; 485

282 122 147

27 500 11 217 15 765

1,0 30

30 224*

775 1 222

Fast kapital mill, kr

Omsetning mill, kr

Ansatte

10,8 24,5 5

43 11 13

1 681 1 150 866

Insatt kapital mill, kr

Omsetning mill, kr

Ansatte

13,5 20,0 8,8 48,0 0,1 0,15 12,0

218 219

21,5 424 65 30

455 1 575

SAS totale omsetning, i sv. kr, ikke bare Norges del.

2. De militäre

bedrifter

Raufoss Ammunisjonsfabrikk Marinens hovedverft Horten Kongsberg Våpenfabrikk

3. Forretningsmessige

monopoler

Statens kornforretning Importmonopolet for kraftfor Datterselskap: Vaksdal Mölle Norsk Rikskringkasting A. s. Vinmonopolet A. s. Norsk Tipping Statens Fiskeredskapsimport Importmonopolet for medisinalvarer* Norsk Brendselimport

0,5

Ikke satt i virksomhet pr. 1 juli 1954.

4. Statsbanker

og

kredittforeninger

De norske statsbanker 402 mill, kr. 2

og kreditforeninger

har

i alt en inskutt

kapital

på

1 Dette tall har fremkommet ved en summering av statsbankenes grunnfond og A.s. Industribankens aksjekapital.

81 D e mest b e t y d n i n g s f u l l e

statsbanker er f ö l g e n d e : Grunnfond mill, kr 67 37 13 54 26 8,5 5 30 (aksjekap.) 0

Hypotekbanken Småbruk- og Bustadsbanken Fiskarbanken Kommunalbanken Husbanken , Driftskredittkassen for jordbruket Lånekassen for studerende ungdom A.s. Den norske industribank Den norske postsparebank

Utlån mill, kr

4 347 (inkl. V- kredittforeninger)* 91

* Som et sammenlikningsgrunnlag kan nevnes at de private forretningsbanker og sparebanker har aksjekapital og fonds p å 706 mill. kr. Forretningsbankenes totale utlån var * 240 mill, kr, Sparbankenes 3 096 mill. kr.

5.

Bergverksdrift Aksjekap. mill, kr

Statens andel

Driftsresultat

Ansatte

16 15,5 3,5

989 503 212

A. s. Sydvaranger Fosdalens Bergverks A/S A. s. Stordö A. s. Norsk Bergverk. . .

15 3 3 3

datterselsk.: A. s. Grong Gruber A. s. Råna Gruber A. s. Kings Bay A. s. Olivin Kongsberg Sölvverk. . . .

6 2 0,5 1 9

0,5 1 9

Aksjekap. mill, kr

Statens andel

Driftsresultat

Ansatte

1,5

0,78

0,3

0,9 0,08 0,3

* Under utbygning.

6. Kjemisk

Industri

Norsk Akkumulator (Norsk Hydro)*

* Norsk Hydro er ikke m e d t a t t i översikten. Staten har 47 % av aksjekapitalen. 6—603494

82 7. Elektrometallurgisk

industri Aksjekap. mill. kr.

Statens andel

Driftsresultat

65 115

65 115

31,2

1 445 1 761

Fast kapital mill, kr

Inntekter mill, kr

37 Norsk Jernverk A. s. (Mo i Rana) A. s. Årdal og Sunndal Verk

Ansatte

.*

* Under utbygning

8. Kraftverk og reguleringsanlegg

Total

De störste kraftverkene er i dag Nore, Mår, Glomfjord, Rössåga og Aura. Pr. 31/12 1951 var det i Norge utbygd 2 020 000 kW. Statens andel var 465 000 kW. 9. Skoger

og

skogsindustri

Staten eier i Norge ca 14 % av skogen og en relativt ubetydelig del av skogsindustrien. Statsskogens fäste kapital var i 1953 29 mill. kr. I 1951—52 var samlede inntekter av skoger, sagbruk, tjserefabrikk 15,7 mill. kr.

10>

Fiskeriindustri3 Fast kapital mill, kr

Statens fryseri, Ålesund Statens Filetfabrikk og Fryseri, Melbu

Driftsresultat mill, kr

2,8

7,5

2,1

— 0,6

Ansatte ca 70 ca 50—200

3 Dessuten er tre store fiskeriindus'rianlegg, Vardo, Honningsvåg og Båtsfjord ferdige og har begynt produksjon. Fem anlegg er under bygging. (Alle ligger i Nord-Norge og Finnmark.) Til disse har staten bevilget 20 mill, kr, mens 10 mill, kr står igjen å bevilge.

Motiv för valg av organis asjonsform og for forandringer i organisasj onsformen Statens forretningsdrift i Norge er organisert som ledd i den alminnelige förvaltning og som egne rettssubjekter. En regner med fire forskjellige grupper: A. Virksomheter som drives som ledd i förvaltningen.

B. Virksomheter som drives av egne rettssubjekter, som ikke er aksjeselskap. G. Aksjeselskap som helt eller delvis er unndratt aksjelovens regler. D. Aksjeselskap som helt er undergitt aksjelovens regler.

83 Det var naturlig at de få bedriftene som staten fikk under sin administrasjon i forrige hundreåret ble lagt under förvaltningen (Gruppe A). Ikke för i 1930-åren ble det aktuelt å skape andre organisasjonsformer. A. s. Vinmonopolet fikk da status av aksjeselskap, uten at aksjeloven skulle gjelde for selskapet (Gruppe C). Etter krigen har de militäre bedrifter blitt skilt ut fra förvaltningen som egne rettssubjekt med åtskillig friere stilling enn den de hadde för dette skjedde (Gruppe B). Statsaksjeselskap som lielt er undergitt aksjeloven er også en organisatorisk nyskapning. Etter som statens industrielle virksomhet har fått stort omfång har behovet også meldt seg — särlig i den utstrekning som disse industriene har konkurrert med private bedrifter — for en smidigere og mere handlekraftig ledelse (Gruppe D ) . For översiktens skyld er det mest formålstjenlig å velge ut en eller et p a r bedrifter av hver gruppe og studere mer inngående hvilken begrunnelse en i hvert tilfelle har gitt organisasjonsformen. Den fullstendige översikten over bedriftenes inndeling i gruppene gis i neste kapitel.

Virksomheter som drives som ledd i förvaltningen Norges Statsbaner Statsbanene feiret sitt hundreårsjubileum sommeren 1954. Bedriften har alltid värt underlagt förvaltningen, men det har ikke hindret at det innenfor denne rammen har värt gjort forandringer i organisasjonsformen. Tendensen i forandringene har gått i retning av större frihet og mer selvstendighet for administrasjonen. Särlig radikale forslag til forandringer h a r imidlertid blitt mött med stor skepsis og endog

direkte motvilje fra Stortingets representanter som har motivert sin holdning med at Stortingets kontroll med og innflytelse over bedriften ville bli utilstrekkelig. Opprettelsen

av

lekmannsstyre

I 1882 besluttet Stortinget å opprette et sentralråd eller hovedstyre ved statsbanene, som bl. a. skulle ha to stortingsvalte representanter som medlemmer. En mente at det var påkrevet å tilföre det kollegiale styret en spesiell innsikt som en ikke kunne vente å finne hos ekspertene. Dessuten ville en få almenheten representert ved stortingsrepresentanter. 4 Begjeringen nektet imidlertid å sette Stortingets vedtak ut i livet, og dette ble en av anklagepostene i riksretten 1883 —84. Biksretten fant at det ikke kunne oppfattes som grunnlovsstridig at generaldirektören ble pålagt å höre de rådgivende stortingsmennenes mening. 5 Johan Sverdrups regjering, som tiltråtte 1884 etter riksretten, mente at de stortingsvalte medlemmene av styret skulle kunne representere og ivareta de trafikerendes interesser. Ordningen var derfor god og han satte den ut i livet. 8

Forslag og debatt forandringer

om

organisatoriske

Jernbaneråd I 1918 framsatte en departemental komité — Godstakstkomitéen — det hittil mest vidtgående forslag om en ordning for statsbanene som skulle gjöre det lettere å få en forretningsmessig saksbehandling: Jernbanedriften burde skilles ut fra förvaltningen som egen ökonomisk enhet. Som överste myndig4 St. prp. 104 (1937 Innst. Arbeidsdep. s. 10). 5 St. prp. 104 (1937 Innst. Arbeidsdep. s. 10). 6

St. prp. No 64, 1884 s. 2.

84 het skulle det opprettes ett jernbaneråd. Generaldirektören og styret skulle lede den daglige driften. 7 Statsbanenes hovedstyre kunne ikke godta komitéens forslag. Departementet mente at forslaget gikk lenger med sin delegasjonsmyndighet enn grunnloven tillot. Også Stortingets jernbanekomité mente at forslaget ville bety brudd på de konstitusjonelle former og dessuten på Stortingets bevilgningsmyndighet. 8 Rådgivende

jernbaneråd

1923 Statsbanenes hovedstyre framla i 1923 et forslag om rådgivende jernbaneråd. Dette skulle etter forslaget velges av Stortinget, näringsorganisasjoner og personalet ved bedriften. Av rådets 28 medlemmer skulle 14 velges av Stortinget, 8 av näringsorganisasjonene og 6 av personalet. Til gjengjeld skulle de stortingsvalte medlemmene av hovedstyret innskrenkes fra 5 til 2. Departementet sluttet seg til hovedstyrets forslag, men foreslo at ordningen med de stortingsvalte medlemmer i hovedstyret helt skulle falle bort. Stortingets jernbanekomité kunne ikke gå med på at de stortingsvalte medlemmene skulle slöyfes, og hele spörsmålet om jernbaneråd ble derfor også utsatt. 0 Gencraldirektorat 1932

og

förvaltningsråd

Statens spare- og forenklingskommisjon av 1932 viser til de vanskeligheter for en forretningsmessig drift som fölger av at ledeisen av statsbanene ligger hos regjering og Storting. »De sosiale og samfunnsmessige formål som er anfört til gunst for nåvärende ordning, må kunne ivaretas på en fullt betryggende mate selv om ledeisen av en statsbedrift stilles friere i forhold til departement og Storting og gis en mere forretningsmessig oppbyggning enn nå er tilfelle». 10

Generaldirektören ga i samband med kommisjonens arbeid en utredning til arbeidsdepartementet der han foreslo opprettet et generaldirektorat som skulle svare for den daglige ledeisen og et förvaltningsråd som skulle ha til oppgave å trekke opp de store hovedlinjene for bedriftens virksomhet. Statsbanenes generaldirektör skulle innenfor denne ordningen få större selvstendighet og myndighet enn för. Hovedstyrets fire stortingsvalte medlemmer satte seg imidlertid i mot en videre utredning av spörsmålet. 11 Stortingets jernbanekomité tok enstemmig avstånd fra forslaget om opprettelse av et förvaltningsråd oppnevnt av Kongen og slöyfing av de stortingsvalte medlemmene av hovedstyret. »Veg og jernbanenemndi kan ikkje tilråda ei slik ordning gjenomförd. Dei stortingsvalde medlemmer av hovudstyret hev berre röysterett i tjenestemannssaker og skal elles vara rådgjevande. Dei har ei hovudoppgåva i å representere samfundssynet og det syn som rår ute i landet når det gjeld jernbanen og dei oppgåvor folket ventar dei skal stetta.» »Ordningi med stortingsvalde medlemmer av hovudstyret hev vore heilt sidan 1882. Det er framleis like turvande at statsbanone hev desse rådgjevende representanter for samfundssynet i styringsverket.» 12 Denne ordningen at nasjonalforsamlingen velger representanter til styret i statsbedrifter er en ordning som er egenartet for Norge. Overpresidenten i den tyske Riksbanedireksjonen, Dr. Witte skrev i sin bok, »Eisenbahn und Staat» s. 93: »Man vil i tilknytning av legmannsdirektörer til en statsforvalt7

St. prp. nr. 39 1935 s. 5. St. prp. nr. 39 1935 s. 7. St. prp. nr. 39 1935 s. 9. 10 St. prp. nr. 39 1935. 11 St. prp. nr. 104 1937 (Innst. arb. dep. s. 6.) 12 St. prp. nr. 104 1937 (Innst. arb. dep. s. 6.) 8 9

85 ning se et skritt på den vei som har bragt a n d r e stater til å gi deres statsbaneforetagande som er tilstått selvstendighet etter privatökonomisk mönster, et förvaltningsråd. Den norske eiendommelighet består deri at valget ikke ligger hos regjeringen, men hos nasjonalforsamlingen hvis deltagelse i förvaltningen man nesten i alle land bestreber seg på å unngå. En parallell eksisterer ikke i noget land . . . » . . . » det synes å vare et ubekymret brudd på den grunnregel at embedsfunksjoner bare kan varetas av offentlige funksjonärer når i Norge 5 medlemmer av Statsbanenes hovestyre velges av nasjonalforsamlingen . . ,»13 Administras jonsordningen

1936 Administrasjonskomitéen av 1936 fikk til mandat å komme med nye forslag angående statsbanenes administrasjonsordning. 14 Komitéens flertall mente at en i departementets nedskjärning av hovedstyrets budsjettforslag kunne söke de vesentlige årsaker til at Statsbanene ikke kunne drives på den frie, forretningsmessige mate som ville vare en selvfölge i enhver större privatbedrift. 15 Norges industriförbund forela Stortinget forslag til endringer i en skrivelse av 31 jan. 1936. Förbundet gikk også inn for en friere stilling for statsbanenes ledelse, fordi jernbanenettet i det vesentlige var utbygget og det närmest gjaldt å tilstrebe en ökonomisk drift. Förbundet mente at tekniske og ökonomiske hensyn måtte gå fremfor de distriktsmessige. 18 Gjcnnomförte forandringer i representasjonen 1919—19b6

lekmanns-

Flere saker har etter hvert blitt avgjort i styret uten först å forelegges Storting og departement. Denne ten-

densen har Stortinget sökt å rade bot på ved å öke anfallet av de stortingsvalgte representantene i hovedstyret. I 1919 ökte disse fra 2 til 3, i 1922 fra 3 til 5. I 1922 var imidlertid hovedargumentet for utvidelsen at flere distrikt skulle bli representert i styret. 17 Administrasjonskomitéens 3 medlemmer i 1936 ble ikke innbyrdes enige om spörsmålet »lekmannsrepresentanter» i hovedstyret. 2 medlemmer gikk inn for 3 resp. 4 medlemmer valgt av Kongen, og fra ulike näringsorganisasjoner. Den tredje ville innskrenke de stortingsvalgte medlemmenes antall fra 5 til 3, og la Kongen oppnevne 2 medlemmer fra näringsorganisasjoner. 1 8 Departementet stöttet siste forslag, og framholdt et tidigere forslag om at personalet ved bedriften skulle få velge en representant til hovedstyret. 19 Stortingets jernbanekomité sluttet seg til forslaget om 2 kongevalgte medlemmer fra näringslivet, men delte seg i spörsmålet om de stortingsvalgte medlemmenes antall i hovedstyret. Flertallet ville beholde 5 stortingsvalgte medlemmer, mindretallet stöttet departementets forslag. Departementet og mindretallets forslag ble vedtatt av Stortinget i 1938. Stortinget skulle velge 3 medlemmer til hovedstyret, Kongen oppnevne 2, og personalet skulle få en representant, valgt direkte ved avstemning blant tjenestemennene. Statsbanene fikk ved samme avstemning en personal- og pensjonsnemnd som skulle ha avgjörelsemyndigheten i personal- og pensjonsspörsmål. Generaldirektören, 4 jernbanedirektörer og 3 representanter for personalet (opp13 St. prp. nr. 104 1937 (Innst. arb. dep. s. 12) 14 St. prp. nr. 104 1937 (Innst. arb. dep. s. 1). 15 St. prp. nr. 104 1937 (Innst. arb. dep. s. 14). 18

St. prp. nr 104 1937 (Bilag s. 7).

17 St. prp. nr 104 1937 (Bilag s. 11). 18 Innst. S. nr 1, 1938 s. 5. 19

Innst. S. nr 1, 1938 s. 6.

86 nevnt av Kongen blant 6 kandidater valgt av tjenstemennene) skulle utgjöre denne nemnden. 20 Post og Telegraf I Post- og Telegrafverkene har det ikke eksistert noe motsvarende lekmannsrepresentasjonen ved statsbanene. Disse verkene h a r alltid hatt fagstyre, også kallt kollegialt styre. Men også for Postverkets og Telegrafverkets vedkommende har det gjennom tidene värt reist spörsmål om å gi dem en friere stilling överfor Storting og departement. I 1937 ble det lagt fram en innstilling i saken fra en departemental komité, som konkluderte med et forslag om å etablere de to verk som selvstendige bedrifter, men under et offentlig oppnevnt råd som skulle vare felles for begge. 21 Forslaget kom så långt som til Stortinget og var gjenstand for grundig behandling i Stortingets post- og telegrafkomite, der meningene var delte. I 1939 ble saken besluttet utsatt for å bli sluttbehandlet i 1940. Umiddelbart för krigsutbruddet ble forslaget henlagt og krigssituasjonen var vel årsak til at saken ikke ble tätt opp igjen i de fölgende årene. I den senere tid er tanken om å gjöre Telegrafverket til en selvstendig ökonomisk enhet igjen tätt opp. Tjenestemennenes organisasjoner har slått til lyd for nödvendigheten av å gi bedriften större ökonomisk frihet og större handledyktighet, og har nylig innsendt til regjeringen et motivert forslag om å få problemet utredet på bredt grunnlag ved en offentlig nedsatt kommisjon.* 2 Fra betydende industrihold er også saken reist på nytt. Det synes sannsynlfg at problemet blir tätt opp igjen for älvor i den närmeste framtid. Det er imidlertid grunn til å tro at spörsmålet om et felles råd med Postverket ikke blir reist på nytt.

Norsk Rikskringkasting

Kringkastingsvirksomheten hadde inntil 1932 värt drevet av flere private selskaper med konsesjon. Da det ble aktuellt å företa en omorganisering av virksomheten forelå det flere alternative forslag. 23 Ulike forslag

om

nyorganisasjon

Förste alternativet gikk ut på at den davärende ordningen med flere helt private aksjeselskaper skulle oppretthöldes. Annet alternativ innebar blandet eller hel statsdrift. Staten ved Handelsdepartementet skulle gjennom Telegrafstyret anlegge og eie kringkastingsstasjonene og besörge den tekniske driften. Programselskap skulle organiseres av landets presseorganisasjoner. Tredje alternativ ble framlagt av et departementalt utvalg i 1932 og forslaget ble tiltrådt av departementet. Forslaget gikk ut på et aksjeselskap der staten skulle ha aksjeherredömmet, Telegrafverket den tekniske driften, og en programledelse valgt av generalförsamlingen og staten skulle stå for programmene. Beslutning I 1933 var Kirke- og undervisningsdepartementets innstilling at »— kringkastingen organiseres som ren statsdrift — både hva den tekniske og den programmessige del angår». 24 Departementet uttalte videre at en for å unngå uklarhet og tvil om hvilken administrasjonsgren (Handelsdepartementet v. Telegrafstyret eller Kirkedepartementet) som har myndigheten og ansvaret for de forskjellige deler av virksom20 Tidende S. 1938, s. 53 og St. prp. 104 1937, s. 5. 21 Innst. S. nr 2 1938. 22 Muntlig uttalelse, Telegrafmennenes Landsorganisasjon. 23 St. prp. nr. 69 1932. 24 Ot. prp. nr. 74 1933 s. 1.

87 heten, er det önskelig å få bestemte regler fastsatt ved lov. »Det stemmer med gjeldende statsskikk i vårt land at bestemraelser fra Stortingets side om den n ä r m e r e ordning av en förvaltningsgren blir truffet i lovs form.» 25 Stortinget vedtok derefter i 1933 at Norsk Rikskringkasting skulle organiseres som ren statsdrift — både hva den tekniske og den programmessige del angikk. Virksomheter som drives av egne rettssubjekt og som ikke er aksjeselskap Militäre bedrifter

Opprinnelig

organisasjonsform

De militäre bedrifter, Raufoss ammunisjonsfabrikker, Kongsberg våpenfabrikk og Horten hovedverft, var inntil 1947 del av förvaltningen. De hadde ikke styre eller representantskap og sorterte direkte under* Försvarsdepartementet. Deres produkter ble levert til kostpris, mens en rekke utgifter som vanligvis regnes som omkostninger ved produksjonen ble bevilget direkte over statsbudsjettet. 26 Utvalget i 1946 og dets

forslag

I 1946 ble det nedsatt et utvalg som fikk til oppgave å utrede og komme med forslag til ny organisasjonsform for de militäre bedriftene. Behovet for en omorganisering ansåesåväre presserende. 2 7 Utvalgets oppgave skulle gå ut på å finne fram til en form som ville gi mest effektiv drift. »De militäre bedrifter må få en ledelse som har den uavhengighet som er nödvendig for å nå dette mål.» 28 Departementet gikk ut fra at bedriftene burde få et styre og eventuellt et representantskap. Derimot gikk det i mot en organisering i aksjeseiskaps form. Bedriftsledelsen burde bli fri til å kunne by sitt personale like gode vilkår som private bedrifter. Arbeiderne og funk-

sjonärene burde dessuten bli representert i bedriftens ledelse. Utvalget sendte en delegasjon til Sverige for å undersöke omorganiseringen av forsvarets sentrale förvaltning. Komiteen kom til det resultat at en ordning i likhet med den svenske, der Försvarets fabriksstyrelse har rett til å treffe alle vedtak innen rammen av de gitte bevilgninger, ville vare et fremskritt i forhold til den davärende ordning i Norge. Men komiteen fikk inntrykk av at ledeisen for Fabriksstyrelsen ville foretrekke et selvstendig selskap framfor den ordningen de nå hadde. 29 Komiteens flertall gikk derfor inn for at bedriftene skulle bli egne rettsubjekter med eget styre og prinsipiellt stor selvstendighet. Debatt og

beslutning

Departementet sluttet seg til utvalgets oppfatning om at de militäre bedriftene burde organiseres som egne rettsubjekt. Det betydde at staten skulle overlate den kapital som var nedlagt til förvaltning og drift ved et styre og et representantskap. Ledeisen skulle få myndighet til å ta de avgjörelser som industriell drift förer med seg, og dermed også ansvaret for at bedriftene ledes godt og at de barer seg.30 »Når staten driver industriell virksomhet i stor stil, slik den gjör det her, gir etter departementets oppfatning en delegasjon av myndighet og ansvar til styre og representantskap, som tas ut med sikte på sine kvalifikasjoner som bedriftsledelse, en höyere garanti for effektiv drift enn om staten holder fast på vanlige forvaltningsprinsipper.» 3 1 25

Ot. prp. nr. 74 1933 s .2. Ot. prp. nr 58 1947 s. 42. 27 Ot. prp. nr 58 1947 s. 1. 28 Mandatet, nr 58 1947 s. 2. 29 Ot. prp. nr 58 1947 s. 14. 30 Innst. O.XXIII 1947 s. 4. 31 Ot. prp. nr 8 1947 s. 42. 26

88 Stortingets militärkomité mente at når det blir hevdet at den gjeldene ordning har gitt tilstrekkelig frihet, så henger dette sammen med det forhold at Stortinget og departementet i stor utstrekning har måttet delegere sin myndighet til administrerende direktör. »Selv om denne ordning godkjennes i praksis og slåes fast i instruks, så vil den ikke gi staten som den virkelige eier og ökonomiske ansvarlige den samme sikkerhet som et styre og et representantskap ved hver enkelt bedrift.» 32 Departementet fant etter en uttalelse fra Justisdepartementet at det ikke ville vare adgang til å gjöre staten ubetinget ansvarlig for alle förpliktelser som styret og representantskapet påförte bedriftene. Stortinget skulle bestemme i hvilken utstrekning staten skulle bäre ansvaret. Departementet gikk ellers inn for at representantskapet skulle ansette den administrerende direktör. Representantskapet skulle på denne maten få en ganske enestående myndighet. 33 Komitéen la stor vekt på att flertallet av representantskapets medlemmer burde oppnevnes av Stortinget, og dette var departementet enig i. Komitéen uttalte: »At Stortinget bör velge flertallet av representantene i representantskapet fölger av bedriftenes rettslige struktur. Stortinget bör ved de av dette valgte representanter til enhver tid ha kontroll med bedriftsledelsens disposisjoner.» 34 Komitéen kom også til det resultat at rettsstillingen gjör det rimelig at bedriftenes revisjon utföres av Stortingets kontrollorgan, Riksrevisjonen. Når det gjelder skatter burde imidlertid bedriftene stilles likt med private bedrifter. Det var ingen stor diskusjon om innstillingen i Odelstinget. Lagtinget, derimot, behandlet saken mer inngående. Loven gikk gjennom uten nevneverdig motstånd i 1947.

Aksjeselskap som helt eller delvis er unndratt aksjeloven A. s. Vinmonopolet

Flere alternative omorganisasjon

forslag

om

A. s. Vinmonopolet var inntil 1931 organisert som et aksjeselskap der staten hadde relativt stor innflytelse. Den davärende ordningen ble ikke ansett å vare tilfredsstillende, og departementet fikk i oppdrag å nedsette en komité med mandat å komme med forslag til lov om Vinmonopol i 2 alternativ: Som aksjeselskap uten innflytelse fra aksjonärenes side, og som rent statsmonopol. 35 Sosialdepartementet mente at nyordningen i realiteten ville bli den samme enten man valgte den ene eller den annen form. De privatökonomiske interesser ville å begge tilfelle fjernes og staten ville i begge tilfelle beholde den hele innflytelse på virksomhetens finansielle og sosiale ledelse. 36 Argument til fordel for og mot statsmonopol

selskapsformen,

En departemental komité reiste en hovedinvending mot et rent statsmonopol. Den ansa at en virksomhet av forretningsmessig art overhode ikke egnet seg til å innpasses i den offentlige förvaltning. 37 Stortingets sosialkomité ansa at selskapsformen var å foretrekke fordi den ville gi monopolet klarere rettsregler, og også större handlefrihet. Om en derimot opprettet et rent statsmonopol ville det vare vanskelig å nöye angi i hvilke retninger og i hvilken utstrekning de alminnelige forvaltningsprin32

Innst. O.XXIII 1947 s. 5. Ot. prp. nr 56 1947 s. 47. Ot. prp. nr 56 1947 s. 48. 35 Innst. 0. X X I 1931 s. 1. 36 Ot. prop, nr 47 1931, s. 2 37 Ot. prp. nr 47 1931 (Bilaget s. 7). 33 34

89 sipper skulle fravikes, og reglene ville derfor bli temmelig uklare. En praktisk fordel ved selskapsformen ville også vare at det ikke ville bli nödvendig å likvidere det eksisterende selskapet. Dermed ville en unngå å skape uklarhet hos de utenlandske forbindelsene, og en ville unngå at staten opptrer som direkte kjöper av vin og brennevin. 3 3 Enkelte av sosialkomitéens medlemmer var rent prinsipielt mot monopolformen, og mente at det burde vare mulig å tilgodose samfunnsmessige interesser under andre former, og var mest interessert i en tilbakegang til privat drift.35' I en tidligere undersökelsekomités innstilling var det blitt hevdet at aksjeselskapsformen kom til å bli en form som ikke svarte til virkeligheten, fordi den stred mot de gjeldende prinsipper for lovgivningen om aksjeselskaper. Sosialkomiteen besvarte dette med å deklarere at den ansa det viktigst å skape den mest hensiktsmessige form for denne säregne art av statsbedrift. Komitéen hadde derfor ingen betenkligheter om selskapsformen skulle vare å foretrekke. 40 Beslutning I 1931 vedtok Stortinget at Vinmonopolet skulle bli organisert som aksjeselskap, bortsett fra at aksjeselskapsloven ikke skulle gjelde for selskapet. 41 Aksjeselskap som helt er underlagt aksjelovens regler

Staten har etter krigen deltatt i finansieringen av mange industritiltak sammen med private og organisasjoner. Dette forhold skal ikke spesiellt omtales her på grunn av at staten i forholdsvis få tilfelle har skaffet seg aksjeherredömmet. Det som imidlertid er interessant å gå närmere inn på er foretakene som staten selv har tätt initiativet til å drive. Det gjelder i förste hand Norsk Jern-

verk i Mo i Råna og Årdal og Sunndal Verk. Privat kapital har her funnet oppgavene for store og risikobetonte og staten har blitt interessert av samfunnsmessige og forsörgningsmessige årsaker. Det erkjennes alment i Norge at landets muligheter til å holde en levestandard som svarer til andre industrilands beror på i hvor stor grad landet satser på å utbygge sin industri. Ut fra dette synet ble det satt i gang omfattende utbygging av en del store kraftkilder. Med disse kraftkildene som grunnlag ble det reist storindustri. Årdal Verk

Opprettelse Det var tyskerne som under okkupasjonen begynte utbyggingen av aluminiumsindustrien i Årdal. De fikk ikke stort mere ferdig enn kraftverksanlegget — Tyin — og spörsmålet om hva som skulle gjöres med anlegget ble aktuellt umiddelbart etter krigens slutt. Stortinget vedtok i 1946 at det davärende Handelsdepartementet skulle bli bemyndiget til å stifte et aksjeselskap, der staten skulle ha aksjemajoriteten. 42 Et mindretall i den komitéen som la frem innstillingen mente at det var for risikabelt overhode å gå i gang med aluminiumproduksjon ved Årdal Verk, et annet mindretall gikk inn for Årdal som aksjeselskap der staten bare skulle inneha 40 % av aksjekapitalen. Motiv for valg av

selskapsformen

De synsmåter en har bygd på når det gjelder bestemmelsen av industriselskapenes organisasjonsform har klarest 38

Ot. prp. nr 47 1931 (Bilaget s. 8). Innst. O.XXI, 1931 s. 2. 40 Ot. prp. nr 47 1931 (Bilaget s. 8—9). 41 Tidende L & O. s. 609—15, 1931. 42 Henvisning til St. prp. nr 69 1945/46 og Innst. S. nr 142 1946 og Stortingets forhandlinger s. 1387—1412. 39

90 kommet til uttrykk i innstillingen fra Stortingets industrikomité nettopp i förbindelse med opprettelsen av Årdal Verk hvor det bl. a. heter: 4 3 »Det er förste gang Staten opptrer som eier av en produktiv bedrift av denne art, og komitéen legger stor vekt på at en finner fram til en bedriftsform der samtidig som samfunnets interesser tilgodeses på betryggende vis, gir rom for en handlekraftig og elastisk ledelse. Det må vare en absolutt forutsetning at styret i det nye selskap får samme grad av handlefrihet som styret i et aksjeselskap der eies av private. En må således ha anledning til å betale de lönninger som er nödvendig for å sikre seg folk med de nödvendige kvalifikasjoner i konkurranse med det private näringsliv, liksom styret for övrig må ha den handlefrihet som er nödvendig under hensyntagen til bedriftens särlige forhold.» Under sakens behandling i Stortinge t " uttalte statsråden bl. a.: »Det er samstemmighet mellom departementet og komitéens flertall

og mindretall om at det dannes et selvstendig aksjeselskap for driften av Årdals-anlegget. Selskapet må stå friest mulig i sin virksomhet både med hensyn til anlegg og produksjon, alt innenfor den ökonomiske ramme som til enhver tid måtte bli fastlagt.»

Norsk Jernverk Den 10 juli samme år fattet Stortinget fölgende vedtak: »Stortinget samtykker i at det opprettes et jernverksselskap for bygging og drift av et jernverk i Mo i Råna . . .» Beslutningen var enstemmig. 45 Den enstemmige beslutningen ble fattet etter at et forslag om å utsette saken til over sommerferien var forkastet. Det var dissens, uten partipolitisk innhold, utelukkende om hvor Jernverket skulle bygges. Mindretallet stemte for Orkanger i Tröndelag. Diskusjonen i samband med opprettelsen av Årdal Verk hadde klargjort prinsippspörsmålet om organisasjonsformen. Det var enighet om å velge aksjeselskaps form også for Jernverket.

Former for norske statsforetak De norske statsforetak kan som tidligere nevnt indeles i fölgende hovedtyper: A. Virksomheter som drives som ledd i förvaltningen. B. Virksomheter som drives av egne rettssubjekt, som ikke er aksjeselskap. C. Aksjeselskap som helt eller delvis er unndratt aksjelovens regler. D. Aksjeselskap som helt er underlagt aksjelovens regler.

A. Virksomheter som drives som ledd i förvaltningen Omfång og felles bestemmelser Under denne gruppe går Norges Statsbaner, Telegrafverket, Postverket, Statens Kjöleanlegg, Kongsberg Sölvverk, Statens Kornforretning, Statens kraft43 44

St. prp. nr 69 1945/46 s. 8. St. forn. 8 juli 1946. Henvisning til St. prp. nr 78 1945—46, Innst. S. nr 128 1946 og Stortingets forhandlinger 1946 s. 1316—1367. 45

91 verk og reguleringsanlegg, Statens ger og Norsk Rikskringkasting.*6

sko-

Felles for disse er at ledeisen er oppnevnt av Kongen og undergitt hans instruksjonsmyndighet. Det ville ikke vare förenlig med Kongens stilling som överste sjef for förvaltningen, eller de beföyelser som er tillagt Kongen i Grunnlovens § 19, om Stortinget skulle oppnevne medlemmer av styre eller råd som har selvstendig besluttende myndighet. Det er heller ikke konstitusjonell adgang for Kongen til å delegere ledeisen til et uavhengig organ som skulle ha rett til å treffe avgjörelser uten at Kongen skulle kunne gripe inn. 47 Som eksempel på hvordan ledeisen av disse bedriftene er organisert gjennomgåes oppbyggingen ved et par av dem. Norges Statsbaner (NSB) Hovedstyre

og

generaldirektör

Norges Statsbaners administrasjonsordning ble fastsatt ved stortingsbeslutning om instruks for Statsbanenes förvaltning av 22. jan. 1938 og endret sist ved beslutning den 29. mai 1946.48 Statsbanene ledes av generaldirektören. Som i de andre forvaltningsbedriftene er han formelt enerådende. Styrene for disse bedriftene er utelukkende rådgivende. NSB:s hovedstyre er et s. k. lekmannsstgre som består av 8 medlemmer. 3 av disse oppnevnes av Stortinget, 2 oppnevnes av Kongen og 2 medlemmer velges blant de fast ansatte tjenestemenn ved NSB. Generaldirektören er formann i hovedstyret. Hovedstyret har som nevnt bare rådgivende status, men dets medlemmer h a r rett til å dissentere i protokollen når de er uenige med formannen, generaldirektören. For de saker som skal endelig avgjöres i hovedstyret, vil formannens beslutning vare definitiv. I alle saker som skal gå til departement, regje-

ring eller Storting, vil hans ord vare uttrykk for jernbaneledelsens offisielle ståndpunkt. Det de andre sier i sine dissenser vil imidlertid fölge saken videre og bli tillagt den vekt det anses å fortjene. 49 Högste besluttende

myndighet

Hovedstyret sorterer under Samferdselsdepartementet. Såvel anleggs- som driftsbudsjetter vedtas detaljert av Stortinget etter Samferdselsdepartementets proposisjon. Visse andre saker som av konstitusjonelle grunner krever högre avgjörelse, forelegges for departementet. Det gjelder bl. a. regnskapsoppgjör, budsjettforslag for fölgende termin, plan for anvendelse av fornyelsefondet (til reparasjoner), årsberetning for driften, og ansettelse og avskjedigelse av tjenestemenn som er konstituert av Kongen, etter at saken er behandlet av statsbanenes personal og pensjonsnemnd. 5 0 Fölgende saker skal hovedstyret videre behandle »enten högre avgjörelser blir å inhente eller ikke»: 51 Disposisjoner av de i de vedtatte budsjetter oppförte belöp, spörsmål om forandringer i anfallet av det fäste personale, åpning for drift av nye jernbaneanlegg, anbud på anskaffelser og på utförelser av arbeider til kos46 St. meld. nr. 93 1952 s. 6, Norsk Rikskringkasting er tätt med i denne gruppen etter gjennomsyn av Statsbudsjettet der en får inntrykk av at den har samme status som övrige forvaltningsbedrifter, og etter konferanse med Finansdepartementets statsregnskapskontor. 47 Se kap. V om konstitusjonelt ansvar og kontroll. 48 NSB hovedstyret. Sirkuläre nr 156/1946 om instruks for statsbanenes förvaltning. 49 NSB hovedstyret. Sirkuläre nr 156/1946 om instruks for statsbanenes förvaltning, §§2 ogll. 60 NSB. Sirkuläre nr 156/1946. Instruks for statsbanenes förvaltning, § 6. 61 NSB. Sirkuläre nr 156/1946. Instruks for statsbanenes förvaltning, § 7.

92 tende kr. 25 000 eller derover, og for belöp under kr. 25 000 i den utstrekning generaldirektören bestemmer. Ansettelse.

Hovedstyrets

lönnsvilkår

Kongen konstituere generaldirektören for 6 år av gängen. Generaldirektören er ikke embetsmann og fölgelig er han heller ikke uavsettelig. Alle avdelningssjefer, distriktssjefer og overingeniörer ansettes også av Kongen. For övrig ansettes alle tjenestemenn av Statsbanenes personal- og pensjonsnemnd, som består av generaldirektören og 4 medlemmer oppnevnt av Kongen, dels etter innstilling fra hovedstyret og dels blant kandidater utpekt ved avstemning blant statsbanenes tjenestemenn. 52 Generaldirektörens lönn er kr. 32 200. Hovedstyrets medlemmer får hver kr. 3 500 for sitt verv. 53 Telegraf og Post Telegrafverket og Postverket drives i Norge som i Sverige som to atskilte administrasjonsgrener. I sitt forhold til departement og Storting skiller de seg ikke vesentlig fra Norges Statsbaner. Sjefene ansettes på samme mate og med samme vilkår som generaldirektören ved NSB. Styrene er derimot kollegiale. De tiltres ikke som NSB:s hovedstyre av personer utenfra etaten. Stortinget velger ingen medlemmer til deres styre. Når styrene handier som ansettelseråd tiltres de av en representant utpekt av tjenestemennens organisasjoner. Denne har samme rett som fagsjefene til å före dissenser til protokolls. 54 B. Virksomheter som drives av egne rettssubjckler, opprettet ved lov og som ikke er aksjeselskap Omfång og felles bestemmelser Under denne gruppe går Kongeriket Norges Hypotekbank, Norges Kommu-

nalbank, Den Norske Stats Husbank, Driftskredittkassen for jordbruket, Norges Småbrukog Bustadbank, Statens Fiskarbank, Statens Pensjonskasse, Norges Brannkasse, de militäre bedrifter Raufoss Ammunisjonsfabrikk, Kongsberg Våpenfabrikk og Horten Hovedverft. Norges Postsparebank hörer også til denne gruppen. 5 5 For disse virksomhetene som ikke ligger under förvaltningen gjelder ikke de vanlige konstitusjonelle regler. Således kan det i vedkommende lov bestemmes at Stortinget skal velge medlemmer til de organer som har selvstendig besluttende myndighet. 50 Virksomhetene har prinsipiellt stor handlefrihet. Statsbankene Felles for bankene er at deres grunnfond er bevilget av Stortinget. 57 Eksempelvis skal nevnes organisatoriske regler som gjelder for Hypotekbanken. Hypotekbanken ledes av et styre på 3 medlemmer. 2 velges av Stortinget og 1 oppnevnes av Kongen. Stortinget velger et bankråd på 5 medlemmer, som sammen med styret skal behandle visse viktigere saker som er nevnt i loven. I hovedtrekkene er de andre bankene også organisert på samme mate, bortsett fra at noen har styre og ikke råd. 58 Militäre bedrifter Nyorganisasjon De militäre bedrifter ble omdannet til selvstendige rettssubjekt ved lov i 52 NSB. Sirkuläre nr 156/1946. Instruks for statsbanenes förvaltning, § 8. 53 Norges Statskalender, NSB. 54 Kgl. res. av 23 mars 1929 om instruks for postdirektören og telegrafdirektören. 55 St. meld. nr. 93 1952 (Innst. fra stats, komiteen, s. 7.) 56 St. meld. nr. 93 1952. s. 7. 57 Unntak: Postsparebanken har ikke grunnfond. 58 Lovene, se kildehenvisninger.

93 1947.™ Forut for det var de organisert som ledd i statsförvaltningen. I den utstrekning Stortinget bestemraer det, skal staten også etter at bedriftene er omdannet til egne rettssubjekt, ha ansvaret for förpliktelser som styret og representantskapet påförer bedriftene. 60

Lönnsvilkår Styrenes og representantskapenes lönninger fastsettes av Kongen. 64 Funksjonärene går ikke under lov om offentlige tjenestemenn, og deres lönninger fastsettes derfor ikke etter statens lönnsregulativ. 65 Styrene bestemmer både lönnsog ansettelsevilkår. 66

Styre Hver bedrift ledes av et styre som består av administrerende direktör og 6 medlemmer som oppnevnes av Kongen for 3 år. I oppnevningen fastsettes hvem som skal vare formann og nestformann. Arbeiderne og funksjonärene ved bedriftene skal vare representert i styret med hver 1 medlem, som dog ikke må vare formann eller nestformann. 61 Iiepresentantskap Hver bedrift skal også ha et represen* tantskap på 15 medlemmer. 9 skal velges av Stortinget og 6 oppnevnes av Kongen. Valg og oppnevning gjelder for 4 år. Formann og nestformann velges blant de stortingsvalte medlemmer. 62 De personer som Kongen og Stortinget setter inn i representantskapet skal presumtivt representere den sunne förnuft og om inulig ha noe kjennskap til bedriftene. Ilepresentantskapene har til oppgave å ansette administrerende direktör etter begrunnet innstilling fra styrene. De skal bcstemme hans lönns- og arbeidsvilkår. Rcpresentantskapene skal dessuten behandle halvårsrapporter fra styrene, avgi uttalelser om årsberetning og regnskap för de sendes försvarsdepartementet, fordele overskudd som ikke er fordelt ved lovbestemmelse, avgjöre kjöp eller salg av fast eiendom, nybygningsarbeider av större omfång, opptak av lån over en grense som Kongen fastsetter, og uttale seg om forslag til nye bevilgninger til beredskapsanlegg. 6 3

C. Aksjeselskap som helt eller delvis er unndratt aksjelovens regler Omfång og felles bestemmelser

Denne gruppe omfatter A.s. Vinmonopolet, Den Norske Industribank og Norsk Tipping. I realiteten likner gruppen foregående, og ikke de aksjeselskaper som helt er underlagt aksjeloven. Felles med den siste gruppen har Vinmonopolet og Tippeselskapet närmest bare betegnelsen »aksjeselskap». Selskapene er organisert ved lov og staten eier alle aksjer. For Vinmonopolet og Norsk Tipping gjelder overhodet ikke aksjeloven. For Industribankens vedkommende bestemmes det i loven at »forsåvidt ikke annet fölger av denne lov eller bestemmelser som er utferdigt i henhold til loven», skal aksjeloven brukes. Unntakene går bl. a. ut på at aksjonärenes antall ikke skal behöve å vare minst tre, og at styret skal oppnevnes dels av Kongen og dels av generalforsamlingen. 67 Stortinget oppnevner 4 av representantskapets 7 medlemmer, resten velger generalförsamlingen. Som närmere illustrasjon gjennomgåes A.s. Vinmonopolets organisasjonsform mere detaljert: 59 Lov nr 1 av 10 okt. 1947, § 1. 60 Lov nr 1 av 10 okt. 1947, § 1. 61 Lov nr 1 av 10 okt. 1947, § 5. 62 Loven, § 8, 1. ledd. 63 Loven, § 8, 4. ledd. 64 Loven, § 9. 65 Loven, § 12. 66 Loven, § 6. 67

St. meld. nr. 93 1952, s. 9 p. c.

94 A. s. Vinmonopolet Styre og råd Selskapet ledes av et styre på 5 medlemmer som oppnevnes av Kongen. Selskapet skal dessuten ha en forretningskyndig administrerende direktör som skal ansettes av Kongen. Direktören deltar i styrets og rådets möter uten stemmerett. 63 Selskapets råd består av 15 medlemmer som oppnevnes av Stortinget. Rådet har både kontrollerende og besluttende funksjoner. 69 Det skal således avgi uttalelse om årsberetning, regnskap og revisjonsinnberetning, og etter innstilling fra styret fatte beslutning i saker angående kjöp og salg av fast eiendom, nybygningsarbeider av större omfång og om opptakelse av fäste lån. 70 Sosialdepartementet har rett til å la seg representere i så vel styrets som rådets möter, men uten stemmerett. Lönnsvilkår,

godtgjörelse

Kongen fastsetter godtgjörelsen til selskaps styre og lönnen til administrerende direktör. Stortinget fastsetter rådets og revisjonskomiteens godtgjörelse. 71 Styrets formann har kr. 8 000 i godtgjörelse, de övrige medlemmer kr. 4 000. Administrerende direktör lönnes med kr. 28 000.72

D. Aksjeselskap som helt er undergitt aksjeloven Omfång I alt har staten aksjer i ca. 65 selskap med en samlet aksjekapital på ca. 530 mill. kr. Statens andel av denne utgjör ca. 410 mill, kr. 73 Staten er imidlertid eneeier eller dominerende aksjeinnehaver i et m i n d r e antall bedrifter. 74 I bergverkssektoren: A.s. Sydvaranger, A.s. Norsk Bergverk, A.s. Stordö Kisgruver, A.s. Fosdalens Bergverksaktie-

selskap, Kings Bay Kull Co og A.s. Olivin. I elektrometallurgisk industri: A.s. Årdal og Sunndal Verk og Norsk Jernverk. I kjemisk industri: Norsk akkumulator. I fiskeforedlingsinduslri: Statens fryseri i Ålesund og Melbu. Stiftelse av »statsaksjeselskap» Årdal og Sunndal Verk og Norsk Jernverk er typiske representanter for statlig forretningsdrift der staten har alle aksjer unntatt de to som må ligge på andre hender iflg. aksjeloven. Begge disse selskapene er stiftet i henhold til plenumsbeslulning av Stortinget. Aksjeselskapsformen förer med seg at selskapene er privatrettslige rettssubjekt. Selskapene er ikke lenger statseiendom og anlegget tilhörer selskapene. Staten eier bare sine aksjer og er bare ansvarlig for disse. Til gjengjeld forplikter selskapsorganene bare selskapet, aldri staten.7,r' Selve stiftelsen av et statsaksjeselskap föregår helt etter aksjelovens regler. Selve aksjetegningen må föregå ved särskilt akt för selskapet kan konstitueres ved fastsettelse av vedtekter og valg av tillitsmenn. Inneholder stortingsvedtaket bestemmelser som det etter aksjeloven ikke er 68

Lov av 19. juni 1931 med senere endringslover, § 5. 68 Aksjeloven har ikke påbudt at aksjeselskaper skal ha representantskap, men det kan fastsettes i vedtektene, aksjelovens § 57. Representantskapets medlemmer velges ordinärt av generalförsamlingen. Dets hovedoppgave etter aksjeloven av kontrollerende art. Representantskapet skal våke over at selskapets interesser fremmes overenstemmende med lovgivningen, vedtekter, generalförsamlingens og representantskapets egne beslutninger. 70 Loven, § 9. 71 Loven, § 15. 72 Norges Statskalender. 73 Opplysning, Industridepartementet. 74 St. meld. nr. 2 1954. 75 St. meld. nr. 93 1952, s. 13.

95 nödvendig å ta inn i tegningsgrunnlaget, må dette likevel gjöres for at bestemmelsen skal bli bindende for selskapet. Unnlater statsråden å sörge for at dette blir gjort, vil han kunne trekkes til ansvar. 76 Statens erverv av aksjer i bestående selskap På samme mate som det er Stortingets sak å avgjöre om et statsaksjeselskap skal opprettes, kreves samtykke av Stortinget til erverv av aksjer i bestående selskap. Hvor det er mindre belöp eller helt kurante aksjekjöp det gjelder, blir Stortingets samtykke gjerne gitt gjennom et alminnelig budsjettvedtak. Hvor det dreier seg om större aksjekjöp, eller hvor spörsmålet om staten skal erverve visse aksjer har prinsipiell (eller politisk) interesse, blir spörsmålet gjerne forelagt Stortinget som särskilt sak.77 Staten kan ikke uten särskilt avtale öve annen innflytelse i selskapet enn andre aksjonärer, gjennom utövelsen av aksjonärbeföyelsene. Statens innflytelse er avhengig av störreisen av statens aksjepost. Årdal Verk Som eksempel på organisasjonsformen for et statsaksjeselskap skal her närmere gjennomgås ledeisen for Årdal Verk: Styret Selskapet har et styre på 7 medlemmer med varamenn (suppleanter) som velges av generalförsamlingen for et år. 78 Etter aksjelovens § 04 skal styret velges av generalförsamlingen med mindre valgretten i vedtaktene er lagt til representantskapet. 7 0 Styret har de vanlige funksjoner innad og utad som et vanlig aksjeselskap. Kompetansen er også den samme. Styret kan oppta lån — eventuelt mot pant i selskapets eiendommer — og det

kan, innenfor den rammen som gjelder for styret i et aksjeselskap ellers, selge fast eiendom. Den alminnelige kompetanse som styret har kan generalförsamlingen beslutte begrensninger i, enten generellt ved vedtektsbestemmelse, eller spesielt ved et generalforsamlingsvedtak rettet mot en bestemt disposisjon. Videre kan generalförsamlingen, som selskapets överste organ, gi styret direktiver, f. eks. ved å trekke opp de retningslinjer som driften skal ledes etter. 80 Representantskapet Representantskapet h a r 12 medlemmer og 4 varamenn. Halvparten, deriblant formannen og varaformannen, velges av Stortinget. De övrige velges av generalförsamlingen. Funksjonstiden er 4 år. Representantskapet er et rådgivende og kontrollerende organ. Det er selskapets organ og det har ikke rett til å ta opp selskapets anliggender ovenfor Stortinget eller regjeringen. 8 1 Generalförsamlingen Årdal Verk h a r som »private» aksjeselskap en generalförsamling der selskapets aksjonärer möter, altså staten ved statsråden eller den han utser i sitt sted. Generalförsamlingen er selskapets överste organ og har alminnelig instruksjonsmyndighet överfor de övrige selskapsorganer. 76 St. 77 St. 78 St. 79

meld. nr 93 1952, s. 13. meld. nr. 93 1952 s. 13. meld. nr. 93 1952 s. 11. I det forelöpige utkast til ny lov om aksjeselskaper er regelen — hvor selskapet har representantskap —• foreslått snudd om, under henvisning til at det i disse tilfelle »sedvanligvis» er representantskapet som velger styret. St. meld. nr. 93 1952 s. 14. 80 St. meld. nr. 93 1952 s. 17. 81 St. meld. nr. 93 1952 s. 15.

96 Sammendrag

Gruppe C:

Gruppe A:

Virksomhetene er opprettet ved lov og som aksjeselskap. Vinmonopolets styre velges av Kongen. Rådet velges av Stortinget. A.s. Den Norske Industribanks styre velges dels av Kongen, dels av generalforsamlingen og eiere av aksjer i serie B. 4 av bankens 7 medlemmer velges av Stortinget. De tre övrige velges i generalförsamlingen av eierne av aksjer av serie B.

Ledeisen av de virksomheter som drives som ledd i förvaltningen sorterer direkte under vedkommende departement. Direktörene er ikke embetsmenn og oppnevnes av Kongen for en 6-års periode. Alle virksomhetene har et rådgivende styre. Norges Statsbaner har »lekmannsstyre», de andre har »kollegialt» styre. Når det gjelder ansettelse av lavere tjenestemenn deltar representanter for tjenestemennenes organisasjoner. Gruppe B: Virksomheten er opprettet ved l o v . Bankenes styre velges av Stortinget og Kongen. Rådene velges av Stortinget. De militäre bedriftenes styre velges av Kongen. Representantskapet velges av Stortinget og Kongen.

Gruppe D: Styrene velges av generalförsamlingen. Halvparten av representantskapets medlemmer velges av Stortinget. De övrige velges av generalförsamlingen. I »statsaksjeselskap» består generalforsamlingen av statsråden, eller den han utser, som forvalter av statens aksjer.

Utformningen av retningslinjene for virksomheten Avgjörelsen om virksomhetens art og omfång Prinsipper. Det er Stortinget som bestemmer hva slags virksomhet som skal drives i gruppe A, og hvor omfattende virksomheten skal vare. For gruppene B og C er dette bestemt i de lovene som vedtas av Stortinget ved opprettelsen av hver enkelt bedrift. Gruppe D, som omfatter alle aksjeselskap som er underlagt aksjeloven, har samme regler som »private» aksjesels k a p : Selskapets formål vil vare bestemt i stiftelsesoverenskomsten82, som foreskriver at overenskomsten må angi »gjenstanden for selskapets virksom-

het». Som ovenfor nevnt må bestemmelsene i Stortingets vedtak om opprettelse av statsaksjeselskap gjengis i stiftelseoverenskomsten. Jo mer nöyaktig og spesifisert stortingsvedtaket angir selskapets formål og prinsippene for selskapets drift og ledelse, desto mer avgrenset vil således området for styrets handlefrihet överfor selskapet vare. 83 Det er alltid stiftelsesoverenskomsten som danner det rettslige grunnlaget for aksjeselskap, uavsett statens andel av aksjeposten, og ikke stortingsvedtaket om opprettelse av et selskap, eller kjöp av aksjer i bestående selskap. 82 83

Aksjelovens § 5, jfr 57. Se kap. III, punkt D, 2.

97 Eksempler. År dal

Verk.

Når det gjaldt Årdal Verk avgjorde Stortinget at selskapet skulle innföre et halvfabrikat i stedet for å produsere det selv. Stortinget vedtok også at selskapet skulle gå med i visse internasjonale avtaler om aluminiumsproduksjon og kvotedeling. Dette ble da bindende for selskapet. Men det kan slås fast at selskapene prinsipielt er selvstendige, selv om Stortinget har muligheter til å gi direktiv. Stortinget har eliers myndighet til å gripe inn i bedriftens forhold når det ikke finner årsmeldingen tilfredsstillende. Statsråden, eller hans stedfortreder, er da bundet til å gjennomföre Stortingets vilje. 84 SAS. Stortinget tok det ståndpunkt at Det Norske Luftfartsselskap skulle oppgå i Scandinavian Airlines System. Fortolkningen av avtalen og DNL:s förpliktelser överfor denne har senere blitt tätt opp i Stortinget og blitt gjenstand for inngående diskusjon. Kretser i Stortinget har hatt en annen oppfatning enn SAS om norske innenlandsruter skal vare forbeholdt DNL/SAS eller om de kan og bör overlates innenlandske interessenter. Det er trolig at selskapet må böye seg for Stortingets mening i slike tvistespörsmål, så lenge det er klart at Stortinget handier innenfor de norske förpliktelser. Spörsmålet om en eventuell konsesjon for innenlandske ruter er et meget delikat problem. De konsesjoner som eventuelt blir gitt av Samferdselsdepartementet avgjöres etter at DNL/SAS har hatt anledning til å uttale seg om saken. 85 Det kan imidlertid konstateres at spesielle ingrep fra Stortingets side vil vare meget sjeldne. De vil ikke forekomme uten at det dreier seg om vesentlige prinsipper. 7—603494

ökonomiske spörsmål Prissetting. Som et generelt prinsipp for forvaltningsbedriftenes forhold til staten gjelder det at virksomhetene — etter at driftsutgiftene og avsetninger til förnyelse er dekket — skal gi et overskudd som er tilstrekkelig til å forrente den kapital staten har nedlagt med en lovbestemt prosentsats. For tiden er denne 3 %. Norges Statsbaner er imidlertid satt i en särstilling, idet Stortinget for et par år siden vedtok at NSB inntil videre skal fritas for belastning av renteutgifter. 86 Forvaltningsbedriftenes priser, eller takster, fastsettes av Stortinget etter forslag fra styret og departementet. De militäre bedrifter leverte inntil 1947 sine produkter til kostpris, mens en rekke utgifter som vanligvis regnes som omkostninger ved produksjonen ble bevilget direkte på statsbudsjettet. Den mindre produksjonen som ble drevet for sivile formål, kalkulertes etter samme regler, men ble pålagt en fortjeneste på 10 %. Etter nyordningen i 1947 ble det fastsatt at de militäre bedrifter skal drives etter vanlige prinsipper for industriell virksomhet. Dette innebarer fölgelig at bedriftene har sin frihet til å bestemme prispolitikken selv. 87 Statsbankenes styre treffer suverent beslutninger om kapitalens förvaltning og bankrådet tar stilling til utlånsrenten. 88 Prinsipielt har dette forholdet interesse, men i praksis bestemmes rentepolitikken av statsmaktene. Postsparebankens 84 85 86 8 ' 88

innskuddsrente

Uttalelse, stortingsrepresentant. Uttalelse, stortingsrepresentant. Uttalelse, stortingsrepresentant. Innst. O. XXIII, 1947, s. 4, p. 6. Lovene, se kildehenvisninger.

98 skal ifölge loven fastsettes av Kongen etter forslag fra styret i banken. 89 A.s. Vinmonopolets priser fastsettes av styret og rådet. En kan regne med at samarbeidet med departementet er ganske intimt. 90 I aksjeselskapene, gruppe D, bestemmes prispolitikken av styrene. 91

Avskrivning. I Norge er det to begrep som kan dekke det som i vanlig språkbruk kalles avskrivning: nedskrivning og avskrivning. Nedskrivningen företas suksessivt og beregnes å motsvare verdiminskningen, avskrivningen företas med det samme og betyr nedskrivning til null med en gang. For forvaltningsbedriftene blir det ikke spörsmål om avskrivning. Det har imidlertid hendt at disse virksomhetene med års mellomrum har fått justert sin totale anleggskapital (den rentepliktige) ved särlige stortingsvedtak. Ettersom investeringene blir stående i budsjettet med full verdi, og verdien av raateriellet forringes, er det bestemt at for å opprettholde kapitalverdien skal det avsettes en viss prosent av gjenstandenes verdi til et fornyelsesfond. Prosenten er forskjellig for de forskjellige gjenstander og beregnes og omberegnes når det er behov for det. Disse avsetningene til fornyelsesfond tjener i realiteten den samme hensikt som en i vanlig språkbruk kaller nedskrivning, eller avskrivning. 02 En kan konstatere at både av- og nedskrivning företas for de bedrifter som ikke er underlagt förvaltningen av rådet eller representantskapet etter innstilling fra styret. Prosentsatsene reguleres av Stortinget. Det har ikke värt fri avskrivningsrett i Norge etter frigjöringen.

Investering er. For forvaltningsbedriftene bestemmes investeringspolitikken helt av Stortinget. Styret ved virksomhetene tar opp sine forslag i det årlige budsjettforslag. Dette gjennomgås av fagdepartementet som i konferanse med finansdepartementet fastsetter totalsummen for vedkommende bedrift. Innenfor denne rammen må så styret tilpasse enkeltsummene og legge fram nytt forslag. Dette bearbeidede forslag fra styret blir så lagt fram i budsjettproposisjonene til Stortinget. Stortinget får samtidig beskjed om styrets opprinnelige framlegg. Vedkommende stortingskomité som saken sorterer under, tar så sine ståndpunkter og fremmer sin innstilling. Denne kan ha kommet i stand ved korapromissforhandlinger med departementene. Stortinget gjör til slutt det endelige vedtaket, som er ganske detaljert men ofte tilknyttet en bestemmelse om at styret i samråd med vedkommende departement kan anvende en ubrukt bevilgning under en annen post enn den er oppfört under. Enkelte poster blir også bevilget »overförbar» — d. v. s. at utbetalingen kan skje först i den neste budsjett-terminen. Vesentlige overskridelser tales ikke. Skulle uforutsette omstendigheter inntreffe må styret og departementet fremme tilleggsproposisjon, og få den vedtatt etter samme prosedyre. 93 Alle investeringer bevilges over kapitalbudsjettet. Det er summen av kapitalbudsjettenes nettoutgifter gjennom årene som utgjör virksomhetenes rentepliktige kapital. Rentene skal betales over driftsbudsjettet. 89 90

Uttalelse, formannen i postsparebanken. Uttalelse, stortingsrepresentant. meld. nr. 93 1952 s. 15. Uttalelse, Finansdepartementets statsregnskapskontor. 93 Uttalelse, stortingsrepresentant. 91 St. 92

99 De militäre bedriftene, gruppe B, bestemmer sin investeringspolitikk selv. Styret ved disse bedriftene forelegger forslag for representantskapet som tar den endelige avgjörelsen. 94 Planer om nye tiltak blir som regel lagt fram i årsmeldingen for Stortinget. Blir det spörsmål om investeringer av så stort omfång at bedriften hverken kan dekke ntgiftene selv eller skaffe seg lån, blir Stortinget av vedkommende statsråd trukket inn i spörsmålet og forelagt sakene til avgjörelse. Representantskapet har likevel den formelie avgjörelsesmyndighet i investeringsspörsmål. Vinmonopolet, gruppe C, har samme selvstendighet til å avgjöre sin investeringspolitikk som de militäre bedriftene. Det er her r å d e t som avgjör. 95 For aksjeselskapenes del kan en bare fastslå at de har sin fulle frihet til å företa de investeringer de har interesse av. Finansieringsmåter. Forvaltningsbedriftene får vanligvis ikke selv oppta lån. En unntakelse er imidlertid gjort: For 3 år siden gjorde Stortinget vedtak om at Telegrafverket har fullmakt til å låne inntil 60 mill. kr. for å innlöse de by-telefonanlegg, som ennå var (er) i private selskapers hender. Pengene er stort sett lånt av offentlige fonds. Lånet skal tilbakebetales og forrentes av Telegrafverket. 96 De militäre bedrifters representantskap har rett ifölge loven til å oppta lån opp til en grense som Kongen bestemmer. Lån over denne grense må approberes av Kongen. 97 Likeledes har A.s. Vinmonopolets r å d rett til å fatte beslutning om opptakelse av fäste lån. Aksjeselskapene, gruppe D, har selvklart også denne rett. A.s. Norsk Jernverk har f. eks. i flere

serier utstedt obligasjonslån og solgt obligasjonene på markedet. I stor utstrekning har slike lån värt statsgarantert. De har ikke kunnet utstedes uten at Stortinget har vedtatt garanti. En kan altså konstatere at når det gjelder statsaksjeselskap vil det alltid eksistere et samarbeid med statsmyndighetene i slike spörsmål. 98 Styret i et statsaksjeselskap kan prinsipielt oppta selvstendige lån for å skaffe midler til selskapets drift. Når det gjelder lån for å skaffe midler til selskapets anlegg kan spörsmålet om styrets kompetanse stå i noe forskjellig stilling etter som det på den ene side dreier seg om reisning av anlegg som ved selskapets stiftelse bare var planlagt, eller fullföring av uferdige anlegg, eller på den annen side om anlegg som tar sikte på en utvidelse av driften. I det förste tilfellet må styrets kompetanse vare klar. Allerede i den omstendighet at selskapet er stiftet uten den nödvendige kontantkapital til anleggsvirksomheten, ligger en forutsetning om at denne skal finansieres ved lån. I det annet tillfelle vil spörsmålet om styrets kompetanse bero på om stiftelsesoverenskomsten og vedtektene begrenser selskapets virksomhet m. h. t. sted og omfång. De lån som styret således er berettiget til å oppta og den gjeld som styret forövrig kan pådra selskapet i anledning av dets drift, må styret om nödvendig stille sikkerhet for ved pantsettelse av selskapets fäste eiendom. Når ikke vedtektene positivt foreskriver noe annet, har styret i et statsaksjeselskap eller i et selskap hvor staten er större eller mindre aksjonär, samme grad av handlefrihet når det gjelder 94 95 96 97 98

L o v n r l , 1 0 o k t . 1947, §8. Lov nr 18, 19 juni 1931, § 9. Uttalelse, stortingsrepresentant. Lov nr 1, 10 okt. 1947, § 8, e). Uttalelse, stortingsrepresentant.

100 opptak av lån og pantsettelse av fast eiendom til sikkerhet for selskapets gjeld, som styret i et hvilket som helst annet selskap. Det har ingen särlig plikt til å forelegge den slags disposisjoner for generalförsamlingen." Disposisjon

av

oversknddet.

Overskuddet for forvaltningsbedriftene er i budsjettet vedtatt anslagsvis av Stortinget og fremtrer direkte på driftsbudsjettet. Blir overskuddet större eller mindre enn anslaget (det en a n t a r realiseres) så fremtrer det i budsjettregnskapet når året er gått og regnskapet er ferdig. Overskuddet går direkte inn i statskassa. For enkelte bedrifter vet en at de kommer til å gå med underskudd i fölgende år. Det gjelder först og fremst Norges Statsbaner. I slike tilfelle vedtar Stortinget f. eks. et underskudd på 100 mill. kr. Skulle regnskapet vise et mindre eller större underskudd företas det ingenting. Det bevilgete underskuddet var bare et anslagsbelöp som var skjönnsmessig bevilget. 100 Noen eksempler fra gruppe B skal nevnes for å illustrere overskuddets disposisjon. Hypotekbanken har et grunnfond som er skutt inn av staten og tilbörer staten. Bankens nettoutbytte går ikke inn i istatskassa, men til et reservefond, for så vidt ikke Stortinget bestemmer at det skal överföres til grunnfondet. 101 De militäre bedriftenes nettooverskudd skal etter at de nödvendige avskrivninger er foretatt, anvendes på fölgende mate: 10 % skal gå til ekstraordinäre velferdsformål for bedriftens funksjonärer og arbeidere og 15 % skal gå til gratiale til de samme. Bepresentantskapet fordeler resten av overskuddet etter instilling fra styret. 102 Det er forutsatt i lovens forarbeider at denne rest av overskuddet alltid skal anvendes

til gagn for bedriften, til forbedring, omlegging og rasjonalisering av driften. 103 For A.s. Vinmonopolet, gruppe C, er det også fastsatt i lovene hvordan overskuddet skal disponeres. Etter at avskrivninger og avsetninger har funnet sted skal det utbetales inntil 6 % årlig av aksjekapitalen som utbytte. Bestoverskuddet skal behandles overensstemmende med de til enhver tid gjeldene bestemmelser i lovgivningen om innförsel og omsetning av brennevin, vin, fruktvin, mjöd og öl.104 Aksjeselskapene som er underlagt aksjeloven fölger lovens regler om at det er generalförsamlingen som bestemmer om anvendelsen av årsoverskuddet.105 Personalpolitikk Grupper heter.

ansatte

ved statens

virksom-

Ved statens virksomheter kan en regne med tre hovedkategorier ansatte, embetsmenn, statstjenestemenn og statsarbeidere. Embetsmennene er separat beskyttet av grunnloven og kan bl. a. ikke avsettes uten ved lov og dom. De ansettes av Kongen i statsråd. Som för nevnt er de högste sjefene i Norges Statsbaner, Telegrafverket og Postverket ansatte av Kongen på särlige vilkår. De er hverken embetsmenn eller statstjenestemenn. Statstjenestemennen er de som får sine vilkår bestemt etter tjenestemannsloven.106 Alle som er i statens eller en kommunes tjeneste og lönnes av det offent99

St. meld. nr. 93 1952 s. 16.

100 Uttalelse, stortingsrepresentant. 101 Lov nr. 1 av 28 juni 1887. 102 Lov nr 1, 10. okt. 1947 § 10. 103 St. meld. nr. 93 1952 s. 8, punkt 4. 104 Lov av 19 juni 1931 nr. 18, § 4. 105 Aksjeloven, § 64. 106

Lov av 15 febr. 1918, med endringer sist ved lov av 10 juli 1938.

101 lige regnes som statstjenestemenn, med unntak for embetsmenn og lärere. Statsarbeiderne hörer ikke under tjenestemannsloven, heller ikke funksjonärer og arbeidere i de mere frittstående virksomhetene. De ansattes

organisasjoner.

Alle tjenestemannsorganisasjonene som er medlem av Arbeidernes faglige landsorganisasjon er sammensluttet i Statstjenestemannskartellet. Ved siden av kartellet finnes det to sammenslutninger som ikke tilhörer noen faglig sentralorganisasjon, Embetsmennenes Landsforbund og Statstjenestemennenes Landsforbund. Den sistnevnte organisasjonen består av en rekke små grupperinger og en större organisasjon som omfatter den större delen av Telegrafverkets kvinnlige tjenestemenn. Lönns- og

förhandlingsformer.

Stortinget vedtar detaljert et regulativ, statens lönnsregulativ, som gjelder for alle statstjenestemenn. 107 Särlige tilleggsregulativ vedtas for noen särgrupper av statsansatte, som poståpnere og stasjonsholdere (i Telegrafverket), som ikke formelt er statstjenestemenn, men som i realiteten har en liknende status. Statsarbeiderne lönnes etter tariffer som kommer i stand etter forhandlinger som i stor utstrekning bygger på statens lönnsregulativ. 108 Det eksisterer ikke noen statlig avtalenemnd i Norge. For de ståtlige bedrifter som ikke sorterer under statens lönnsregulativ, fastsettes lönningene etter separate forhandlinger i den enkelte bedrift. Dette gjelder de egne rettssubjektene og aksjeselskapene. Ingen av statens foretak er medlem av Norsk Arbeidsgiverforening, NAF, og de har ikke noe felles forum for forhandlinger med faglige organisasjoner. Hver

for seg må disse virksomhetene komme til en ordning, men denne ordningen vil i stort sett basere seg på bovedavtalene som blir sluttet mellom NAF og LO. I förbindelse med en truende streik etter årsskiftet 1955 i Norsk Rikskringkasting, ble spörsmålet om å finne nye former for lönnsoppgjör mellom staten og dens tjenestemenn tätt opp. LO har også reist spörsmålet og den offentlige diskusjon har beskjeftiget seg meget med problemet. En utvikling i retning av en ordning med avtalenemnd (tvistenemnd) synes å vare sannsynlig. Ansettelse

og

avlönning.

I forvaltningsbedriftene besettes de högste stillingene av Kongen, et mellomskikt av vedkommende departement og det store antallet funksjonärer av vedkommende styre, ved et ansettelsesråd. Det er i Norge ikke noen bestemt grense mellom de tre kategorier. Den fastsettes for hver enkelt etat särskilt. De militäre bedrifter og aksjeselskapene bestemmer selv sin ansettelse- og lönnspraksis. De högste funksjonärene i disse bedriftene lönnes högre enn motsvarende funksjonärer i forvaltningsvirksomhetene. Arbeidernes lönninger ligger i gruppe D på samme nivå som det åpne markedets. Prinsipielt er det slått fast at statens tjenestemenn skal ha lönninger som ligger på samme nivå som private lönntakeres. Det er imidlertid åpenbart at de högre stillingene ved statens virksomheter ligger betydelig lavere i lönnshenseende enn motsvarende stillinger i det private näringsliv. Under nettopp avsluttede forhandlinger mellom staten 107 Lönnsregulativ for de offentlige tjenestemenn, Stortingsvedtak av 1 juli 1948 med endringer, sist 26 juni 1952. 108 Uttalelse, Telegrafmennens landsforbund.

102 og tjenestemannsorganisasjonene har statens forhandlere rent generelt medgitt at statstjenestemennenes lönninger jevnt over er distansert av private lön-

ninger. Etter overenskomst skal likevel reelle forhandlinger om kompensasjon for denne differensen först tas upp på hösten 1955.

Konstitusjonelt ansvar og kontroll Hoyedprinsipper for ansvarsfordeling i norsk statsförvaltning Tredelingen

av

makten.

Den norske grunnlov bygger på prinsippet om statsmaktens tredeling. Den lovgivende makt er etter grunnlovens § 3 hos Stortinget, den utövende makt hos Kongen, det vil nå si regjeringen, og den dömmende makt ligger hos domstolene. Grunnlovens § 19 gir närmere regler for Kongens myndighet som innehaver av den utövende makt: »Kongen vaager over at Statens Eiendomme og Regalier anvendes og bestyres paa den af Storthinget bestemte og for Almenvsesendet nyttigste Maade.» Stortingets de makt.

innflytelse

over den

utöven-

Det er imidlertid interessant å merke seg at S t o r t i n g e t iflg. denne grunnlovsparagraf har rett til å dra opp retningslinjene for den utövende makt. Den gjör ikke förvaltningen av statseiendom til noe kongelig prerogativ i den forstand at Kongen er suveren også for så vidt det gjelder å bestemme hvordan förvaltningen skal skje. Paragrafen foreskriver uttrykkelig at förvaltningen skal skje »paa den av Stortinget bestemte og for Almenvsesenet nyttigste Maade.» I löpet av en läng periode har Stortinget skaffet seg mer direkte innflytelse over selve statsförvaltningen ved å göre bevilgningene mer og mer spesifi-

serte. Dette er en markant utviklingstendens fra 1814 til vare dager selvom utviklingen i de aller seneste årene har fört til en noe enklere og mere summarisk behandling i Stortingets plenum. 109 Lovene som Stortinget vedtar kan gjöres så spesifiserte som Stortinget önsker det, og Stortinget har dessuten rett til ved plenumsbeslutninger å gi generelle om spesielle regler for hvordan bestyreisen av statens eiendom skal skje.110 Et spörsmål som melder seg i denne förbindelse er fölgende: Hvor omfattende er den instruksjonsmyndighet som etter Grl. § 19 tilkommer Stortinget överfor Kongen? Har Stortinget rett til å avgjöre hvilke konkrete forvaltningshandlinger som skal företas, eller er Stortingets myndighet begrenset til å gi mer alminnelige retningslinjer for hvordan förvaltningen skal skje. Bestemmelsens ordlyd trekker helst i retning av den siste förståelsen: Det er Stortinget som skal bestemme på hvilken m a t e bestyreisen skal föregå, derimot ikke konkret hva de enkelte forvaltningshandlinger skal gå ut på. I den statsrettslige litteratur er spörsmålet om omfånget og karakteren av Stortingets instruksjonsmyndighet etter Grl. § 19 ikke undergitt särlig utförlig behandling. Professor C a s t b e r g uttaler om be109 Andenaes: Statsförvaltningen i Norge, sid. 203—204. 110 Andenaes: Statsförvaltningen i Norge, sid. 194.

103 111

stemmelsen at den hjemler Stortinget rett til å gi direktiver om hvordan bestyreisen av eiendommene og ledeisen av bedriftene skal föregå. Castbergs uttalelse må imidlertid sees i sammenheng med Castbergs alminnelige syn på forholdet mellom Stortingets plenarbeslutningsmyndighet og Kongens förvaltningsmyndighet. Castberg antar at man i dag må erkjenne en alminnelig rett for Stortinget til i plenum å treffe bestemmelser angående utövelsen av förvaltningsmyndighet, med mindre vedkommende forvaltningsanliggende ved uttrykkelig grunnlovsbestemmelse er gjort till kongelig prerogativ. Men Castberg antar videre at Stortingets myndighet for så vidt ikke kan vare strengt begrenset til å treffe bestemmelser av generell art. Man må også — unntaksvis — anerkjenne rett for Stortinget til å forplikte Kongen til en bestemt opptreden i enkelte tilfelle.112 Statsselskapskomitéen av 1948 mener at det i dag ikke kan anses at Stortinget er forfatningsrettslig avskåret fra å treffe avgjörelser i konkrete spörsmål vedrörende statseiendommenes bestyrelse. En annen sak er det i hvilken utstrekning Stortinget b ö r gjöre bruk av denne rett, fremholder komiteen. 113 Stortingets kontrollfunksj oner

Den kontroll, hvis hensikt det er å avgjöre spörsmål om der skal gjöres gjeldende konstitusjonelt ansvar mot noen må etter grunnlovens § 75 kunne utöves av Stortinget eller de stortingsvalte riksrevisorer. 114

tinget rett til å »traeffe Bestemmelser angaaende Ordningen af Decisionsmyndigheden överfor Statens Regnskabsbetiente». Regjeringens regnskaper gjennomgås av de stortingsvalte riksrevisorer, som avgir instilling til O d e l s t i n g e t angående desisjonen. Det er Odelstinget som etter grunnloven har myndigheten til å beslutte riksrettstiltale mot regjeringens medlemmer, og det er derfor naturligt at Odelstinget har desisjonsmyndigheten og kan treffe beslutning om hvorvidt regjeringens regnskaper skal godkjennes eller ikke. 116 Riksrevisjonen

Överfor de underordnede forvaltningsorganer er det ikke Odelstinget som skal treffe bestemmelser om desisjon. Regnskapskontrollen er organisert ved lov116 og desisjonsmyndigheten er tillagt til de 5 stortingsvalte riksrevisorer. Riksrevisjonen har myndighet til å utföre all revisjon og desisjon av offentlige institusjoners regnskaper. 117 Aksjeselskapcnes (Gruppe D) forhold til Stortinget og Stortingets kontrollorgan, Riksrevisjonen

Aksjeselskap er privatrettslige rettssubjekt og selskapene er derfor ikke underlagt Stortingets kontrollmyndighet. 1 1 8 Men statsrådens forhold som aksjonär vedkommer Stortinget. Stortinget har rett og Odelstinget plikt til å kontrollere at statsråden i selskapets anliggender har opptrådt i ansvar med foreliggende 111

Desisjonsmyndigheten regnskaper.

over

regjeringens

Ifölge Grl. § 75 tilkommer det Stortinget »at udnsevne fem Revisorer, der Aarligen skulle gjennemse Statens Regnskaber og bekjendtgjöre Extrakter af samme ved Trykken». Videre har Stor-

desisjonsmyndighet.

Frede Castberg: Norges statsforfatning II, s. 131. 112 Castberg, s. 80—82. 113 St. meld. nr. 93 1952 s. 21. 114 Castberg, s. 474. 115 Castberg, s. 475. 116 Lov om statens regnskapsvesen, 8 febr. 1918. 117 Castberg, s. 475. 118 St. meld. nr. 93 1952 s. 22.

104 stortingsbeslutning og for övrig varetatt statens aksjonärinteresser på en forsvarlig mate. Da det ikke föres protokoll over statsrådenes virksomhet som departementssjefer, vil ikke en gjennomgåelse av statsråds-protokollene gi svar på spörsmålet om statsråden har opptrådt overensstemmende med sin konstitusjonelle plikt. Kontrollen vil måtte föres ved hjelp av interpellasjoner eller ved at Stortinget sorger for at Regjeringen lar eksemplarer av selskapets årsberetning og regnskap fölge med som bilag til statsregnskapet. Hvis selskapets regnskap er anbefalt og godkjent av revisor og deretter godkjent av representantskap og generalförsamling, må Stortinget (Odelstinget) uten videre kunne anse det godtgjort at statsråden har oppfyllt sin alminnelige konstitusjonelle plikt. Spörsmålet om statsråden har oppfyllt sin plikt til å utvirke generalforsamlingsvedtak i samsvar med foreliggende stortingsbeslutning bör kunne besvares på grunnlag av selskapets årsberetning. Odelstinget vil kunne beskjeftige seg med selskapenes »indre» anliggender i den utstrekning det er nödvendig for å få avgjort om det foreligger grunnlag for konstitusjonell kritikk mot statsråden. Et aksjeselskaps forhold er av interesse for det konstitusjonelle kontrollorganet riksrevisjonen når det gjelder å kontrollere statsrådens disposisjoner som aksjonär. Eftersom selskapene ikke kan avkreves noen som helst förklaring kan riksrevisjonen forlange at statsråden överlåter årsregnskaper og beretninger for närmere gjennomsyn. Framtrer disse i vanlig god orden kan riksrevisjonen gå ut fra at det ikke foreligger grunnlag for å reise ansvar mot statsråden. Diskusjonen om aksjeselskapenes revisjonsordning og deres forhold til

Stortinget og kontrollorganet riksrevisjonen har värt og er meget livlig. (Se videre nedenfor under Bilaget.) Stortingets övrige kontrollmuligheter Stortingets gjennomgåelse av statsrådsprotokollen?.

Grunnlovens § 75 f gir Stortinget myndighet til å få seg forelagt statsrådets protokoller. Stortinget må ha dette materialet for å kunne ta det parlamentariske ansvar. Odelstinget trenger opplysningene for eventuellt å kunne reise riksrettstiltale. Statsrådsprotokollene er imidlertid lite utförlige og belyser meget ufullstendig spörsmålet om konstitusjonelt ansvar. Protokollene gir bare opplysninger om statsrådenes handlinger som Kongens rådgivere. De handlinger som de har foretatt på embets vegne utenfor statsråd gir protokollene som regel ingen opplysning om.119 Stortingets og Odelstingets rett til å inhente forklaringer

Ifölge Stortingets forretningsorden §§ 42 og 43 har Stortinget og Odelstinget rett til å »fordre Enhver til at mode for sig i Statssager». Hverken Stortingets eller Odelstingets komiléer har denne myndighet. 120 Komiteene må nöye seg med å innhente forklaringer som avgis enten frivillig eller av offentlige tjenestemenn i henhold til ordre fra overordnede. Praksis i den senere tid ha gått i retning av at Stortinget ber de ansvarlige ledere i f. eks. statsbedriftene å möte i komiteer. Det står dem da fritt å gjöre dette. En kan anta at disse personer er interessert å få legge fram sine synspunkter og möter av denne grunn. I 1952 framla Utenriks- og konstitusjonskomitéen en innstilling »om stor119 120

Castberg, s. 464. Castberg, s. 471.

105 tingskomitéers og stortingsrepresentanters inhenting av opplysninger og uttalelser fra statsadrainistrasjonens embetsmenn og andre tjenestemenn». Etter debatten som fulgte har det blitt klart at det er statsråden som personlig står ansvarlig for de uttalelser som vedk. departement kommer med. Derfor er det rimclig at statsråden gir de viktigste opplysningene og dermed alle politiske vurderinger. Det er kun frivillige forklaringer og forklaringer som er gitt i henhold til ordre fra overordnede som komitéene kan få om »statssaker». Ettersom det er av stor betydning at komitéene i Stortinget kan skaffe opplysninger på en hurtig mate godkjennes derfor i praksis at kurante opplysninger gis av tjenestemenn direkte, og at statsråden forelegges alle henvendelser av politisk art. Interpellasjoner og spörsmål Interpellasjons- og spörsmålsinstituttet er ikke omhandlet i grunnloven, men Stortingets forretningsorden gir reglene. Den kontroll som gjennom dette institutt kan öves spiller en ikke liten rolle i den konstitusjonelle praksis. 121 Spörsmålsinstituttet 122 har blitt mest benyttet av Stortinget i årene etter frigjöringa. Det henger tydelig sammen med retten til å komme med tilleggsspörsmål. Ved å stille tilleggsspörsmål kan spörgeren oppnå en viss politisk effekt ved at vedkommende statsråd ikke på förhand har svaret klart. Interpellasjonene gir på den annen side större muligheter til å studere problemene närmere. Virksomheter förvaltningen.

som drives

som ledd i

Det är uten sammenlikning Norges Statsbaner som har värt mest gjenstand for stortingsrepresentantenes direkte spörsmål. I löpet av etterkrigsperioden

har det blitt stilt 12—14 ganske betydningsfulle spörsmål om denne bedriftens virksomhet og planer. Elektrifiseringen av jernbanene har värt tätt opp to ganger med krav om snarere utbygging. Det har värt spörsmål om Statsbanenes overtakelse av Godssentralen, det aktuelle lånebehovet, betydningen av fornyelsesunderskuddet, takstforhöyelsene for forstadsbanene, klager over for liten erstatning ved ekspropriasjon . . . For Telegrafverkets del har interessen knyttet seg til statens overtakelse av telefonanlegg, hvilke forbedringer som er gjort ved en lokalstasjon etter statens overtakelse og ökningen av satsene ved en annen lokalstasjon. Fire spörsmål gjaldt Telegrafverket i perioden 1945— 52. 7 spörsmål ble stilt om kraftverkene, bl. a. beskjeftiget et spörsmål seg med krafteksport til Danmark, to spörsmål behandlet planer og retningslinjer for videre utbygging av kraften. Det har også värt spörsmål om hvilke regler en har for statstilskott til utbygging. Norsk Rikskringkasting var gjenstand for 4 spörsmål, hvorav et om politisk nöytralitet. Egne rettssubjekter aksjeselskap.

som ikke er

Det ble stilt 2 spörsmål om de militäre bedrifter, et gjaldt påstander om uheldige disposisjoner, et annet spörsmål om lönnsglidning. Det ble stilt 5 spörsmål om statsbankene. Interessen har knyttet seg til mulighetene for högre lånegrense. Aksjeselskap som helt eller unndratt aksjelovens regler.

delvis

er

4 spörsmål gjaldt Vinmonopolet. Derav et om en försöksvis stengning av ut121

Castberg, s. 462. Stort, tidenes register og Stort, tidene 1945—1952. 122

106 salgene på fredag og lördag, et om årsaken til visse prisnedsettelser, et annet om störreisen av minskede statsutgifter på grunn av högre avgifter. Aksjeselskap som er underlagt lovens regler.

aksje-

Aluminiumsanlegget Årdal Verk har värt gjenstand for oppmerksamhet 4 ganger i samme tidsrom. To har gjeldt videre utbyggingsplaner. De 2 spörsmål som har värt stilt om Jernverket har begge gjeldt de ökte omkostningene ved utbyggingen og kapitalbehovet. Foretakenes egen revisjon og kontroll Revisorer. Norges Statsbaner, gruppe A, revideres av revisorer beskikket av Samfärdselsdepartementet, etter närmere bestemmelse i instruks utferdiget av samme departement. 123 Liknende regler gjelder for de andre forvaltningsbedriftene. Statsbankene, under gruppe B, er undergitt daglig revisjon som anordnes av Finansdepartementet. 1 2 4 Hvert år sendes beretning om virksomheten til departementet. Denne forelegges for Kongen og tilstilles Stortinget. Riksrevisjonen utöver ikke kontroll. I loven for de militäre bedrifter er det forutsatt at revisjonen skal höre under Riksrevisjonen. A.s. Vinmonopolet, gruppe C, revideres av en revisjonskomite på 3 medlemmer som velges av og blant r åd e t s medlemmer. Instruksen for revisjonskomiteen og revisjonene for övrig fastsettes av Riksrevisjonen etter uttalelse av revisjonskomiteen. Desisjon angående selskapets regnskaper avsies av Riksrevisjonen, som kan företa den etterrevisjon som den finner nödvendig. 125 Den Norske Industribank A.s. har egen forretningsmessig revisjon.

Bestemmelser om revisjon fastsettes av vedkommende departement etter at bankens representantskap har avgitt innstilling om den. Departementet förer også eliers på statens vegne innseende med bankens virksomhet. Hvert år skal styret avgi en beretning om bankens virksomhet. Denne ledsages av representantskapets uttalelse og forelegges Kongen og tilstilles Stortinget. 126 Riksrevisjonen företar både den forretningsmessige og konstitusjonelle kontroll av A.s. Norsk Tipping. Gruppe D. I ethvert aksjeselskap skal det velges en eller flere revisorer. 127 For aksjeselskap som er underlagt aksjeloven velges revisorene av representantskapet, hvor sådant finnes, men ellers av generalförsamlingen. Aksjeloven inneholder ingen bestemmelser om hvilke kvalifikasjoner revisorer må ha.128 Loven nöyer seg med å oppstille regler som tar sikte på å sikre at revisor står fritt i forhold til selskapets styre. 129 Revisor skal först og fremst revidere det avsluttede årsregnskap för det legges fram for representantskapet og generalförsamlingen. 130 Revisor skal også vurdere kritisk og ta stilling til selskapets årsregnskap. Han skal påse at regnskapet gir et riktig uttrykk for selskapets stilling og resultatet av driften i regnskapsåret. Dette innebarer bl. a. at revisor må kontrollere at aktiva oppfört i balansen virkelig er til stede og at de er vurdert på en forsvarlig mate. Men 123 124 125 126 127 128

St. meld. 93 1952 s. 6, punkt 1. St. meld. nr. 93 1952 s. 7, punkt 1. St. meld. nr. 93 1952 s. 8, punkt 1. St. meld. nr 93 1952 s. 9—10, punkt 2. St. meld. nr. 93 1952 s. 19. Utkastet til ny aksjelov har bestemmelser om dette. Det har også detaljerte bestemmelser som tar sikte på å styrke revisors stilling og å skjerpe revisjonen. St. meld. nr 93 1952 s. 19. 129 Aksjeloven, § 65. 130 St. meld. nr. 93 1952 s. 19.

107 revisors plikter går enda lenger. Han skal også granske forsvarligheten av selve förvaltningen fra styrets (i tilfelle også representantskapets) side. Revisor skal hvert år legge fram beretning om revisjon. Beretningen skal forelegges generalförsamlingen. 131 De regler om revisjonsordningen og revisors stilling som ovenfor er fremstilt gjelder helt ut i statsaksjeselskaper og a n d r e selskaper hvor staten er aksjonär. Andre enn selskapets egen revisor har ikke adgang til å utföre den revisjon som aksjeloven påbyr. Riksrevisjonen har ikke noe med den selskapsrettslige revisjon av aksjeselskap å gjöre. 132 Riksrevisjonen er som för omtalt et konstitusjonellt kontrollorgan. Dens oppgave er å avgjöre om det skal gjöres ansvar gjeldende mot noe statsorgan. Ettersom et aksjeselskap er et privatrettslig rettssubjekt, selv om staten har alle aksjer uten 2, så p l i k t e r selskapet å ha en slik revisjon som aksjeloven påbyr. Selskapet er ikke »regnskapspliktig myndighet» i flg. Grunnlovens § 75 k.133 Statsrådens disposisjoner når han opptrer som aksjonär vedkommer imidlertid riksrevisjonen. Representantskapets funksjoner.

kontrollerende

Representantskapets hovedoppgave er etter aksjeloven av kontrollerende art. Det skal våke over at selskapets målsetninger fremmes overensstemmende med lovgivningen, vedtektene, generalförsamlingens og representantskapets egne beslutninger. Representantskåpet har i den utstrekning det finner fornödent, og som forholdene tillåter, å la seg meddele opplysninger om forretningens drift, og har til enhver tid når det er samlet eller i utvalg, adgang til selskapets böker. Minst en gang hvert år, og ellers så ofte vedtektene foreskri-

ver det eller representantskapet finner det nödvändig, skal styret forelegge det utdrag og balanser av bökene, så vel som en förklaring om alt vesentlig som er föregått i den forlöpne tid. Dessuten ha representantskapet til ubestemte tider, minst en gang om året, uten varsel å foranstalte undersökelse av kasse og verdipapirer. 1 3 4 Det er ikke uttrykkelig foreskrevet at representantskapet skal före kontroll med den rent forretningsmessige forsvarlighet av styrets ledelse. Det må antas at også en slik kontroll går inn under representantskapets oppgave. 135 Representantskapet har »til generalforsamlingen å avgi sin erkläring om det årlige regnskap og om forretningens drift». 138 Representantskapet er et organ, og de enkelte medlemmer har for så vidt ingen myndighet uten hvor de i henhold til vedtak i representantskapet er bemyndiget til å opptre på dettes vegne. 137

Offcntlighetsprinsippet

Alle bedriftene klassifisert under gruppene A, B, C offentliggjör sine regnskaper. Forvaltnings.bedriftenes regnskaper hörer direkte under statsregnskapet, bedrifter i de to andre gruppene sender stortingsmelding. De helt eller delvis eide statsaksjeselskapene, gruppe D, plikter ikke å offentliggjöre sine regnskaper, eller å gi noen som helst opplysninger til utenforstående — like lite som vanlige private bedrifter. Men Stortinget kan for å kontrollere den ansvarlige statsråd forlange å få rede på disposisjonene. Denne ret131 Aksjeloven, § 65. 132 St. meld. nr. 93 1952 s. 24. 133 St. meld. nr 93 1952 s. 24. 134 Aksjeloven, §§ 57 og 60. 135 St. meld. nr. 93 1952 s. 17. 136 137

Aksjeloven, § 60, 3. ledd. St. meld. nr. 93 1952 s. 17.

.

108 ten har bare Stortinget eller Odelstinget og ikke Stortingets komitéer. 138 Det anses som en selvfölge at ingen skal få rede på forretningsmessige direktiver som har aktuell betydning for konkurrenter, og heller ikke anbud som er inhentet. En annen sak er at Stortinget etter at saken er avgjort kan forlange beskjed om hvilke beslutninger som ble fattet for å forvisse seg om at statsråden antok det gunstigste anbudet, alle ting tätt i betraktning. Statsråden vil da enten nekte å svare på et hvert spörsmål som kan skade den forretningsmessige drift, eller forlange saken behandlet i hemmelig stortingsmöte. Som ovenfor nevnt er det tilstrekkelig klarlagt at det er statsråden som personlig står ansvarlig for alle uttalelser som hans departement kommer med når det gjelder spörsmål av prinsipiell eller politisk natur. Industriell demokrati139 Produksjons- og driftsråd. Umiddelbart etter krigens slutt ble det av Arbeidsdepartementet opprettet et utvalg som skulle forhandle med representanter for Arbeidernes faglige landsorganisasjon om etablering av produksjonsutvalg ved statens virksomheter. Ved kongelig resolusjon ble det 31. mai 1946 fastsatt bestemmelser om produksjons- og driftsutvalg1*0 ved statens virksomheter. Vedtaket gikk ut på at det skulle opprettes et Sentralråd for disse utvalgene. Dette skulle bestå av 3 representanter for LO og 3 representanter oppnevnt av regjeringen. Det ble pålagt de produktive statsvirksomheter å oppta forhandlinger med LO om opprettelse av produksjonsutvalg. Norges Statsbaner, Telegrafverket, Vassdragsvesenet bl. a. ble pålagt å opprette driftsutvalg.

Videre ble Sentralrådet bemyndiget til å bestemme ved hvilke statsvirksomheter driftsutvalg/produksjonsutvalg skulle opprettes. I de enkelte bedriftene er det så laget Hovedutvalg, distrikts- og lokalutvalg. Utvalgene har kommet i stand etter overenskomst mellom styret og organisasjonene og tilpasset de ulike etater og bedrifter. Deltakerne utpekes for halvpartens vedkommende av bedriftens ledelse. Den andre halvparten velges av tjenestemenn og arbeidere ved frie valg. (I enkelte tilfelle er partene blitt enige om at vedkommende organisasjoner skal utpeke dem — for å slippe et tungvindt valgapparat.) Ved bedrifter som er konsentrert på et område vil det alltid bli foretatt valg. I de ulike kategoriene, hoved-, distrikts-, lokalutvalg, er det som regel fastsatt bestemmelse om at formannen i et år skal velges fra administrasjonen og neste år fra tjenestemeunene og arbeiderne. Sekretären skal alltid velges fra den part som ikke har formannen. Möter. Hoveddriftsutvalgene h a r som regel fastsatt månedlige regelmessige möter. Ellers sammenkalles möte som regel når formannen og sekretären finner det önskelig. Arbeidsordning. Arbeidsordningen er som regel at de »små» utvalgene sender utförlige rapporter til den högre instansen, og til138 139

Castberg, s. 462—471. Alle opplysninger bygger på muntlige uttalelser fra funksjonärer ved Sentralrådet for drifts- og produksjonsutvalg ved statens virksomheter, på sirkuläre og »Meldinger» utgitt av sentralrådet. 140 Driftsutvalg, ved de »ikke-produktive» virksomhetene.

109 slutt til Sentralrådet som utgir regelmessig bulletin og ellers samordner arbeidet. Oppgaver

og

rettigheter.

De viktigste gjöremålene har värt dröfting av sosiale og hygieniske tiltak og rasjonaliseringsspörsmål. Ved kgl. res. av 6. juli 1951 ble det foretatt visse endringer i mönsteret for overenskomsten om produksjonsutvalgene. Disse endringene svarte i det vesentlige til de som ble foretatt i 1949 om produksjonsutvalg i privat industri. Mönsteret for driftsutvalgene er imidlertid endret åtskillig mer enn for produksjonsutvalgene. Den kanskje störste vinningen var at en fikk inn en »formålsparagraf» som klarere enn för fastslår målet for utvalgens arbeid. Ledeisens informasjonsplikt, bl. a. om bedriftenes ökonomiske forhold ble markert tydligere. I de store statsbedriftene gikk en så långt som å gi Hovedutvalget anledning til å gjöre seg kjent med bedriftens budsjettforslag og til å komme med sine merknader til det. Dessuten ble det pålagt ledeisen å underrette ut-

valgene om hvilket skjebne deres tilrådinger hadde fått. Mange mente at det hadde värt lett for administrasjonene å legge tilrådingene til side. Stort sett kan det, försiktig uttrykt, sies å ha värt lettere å få i stand samarbeide innen de ståtlige bedriftene enn ved liknende private. Årsaken kan muligens ligge i det forholdet at begge berörte parter på forhand har värt bedre på talefot med hverandre, og at de dessuten kanskje har värt mere interessert fra begynnelsen. Det kan anses sikkert at utvalgene har hjulpet fram en bedre kontakt og en större förståelse mellom ledelse, arbeidere og tjenestemenn. Enkelte bedriftsledere har pålagt seksjonsledere som tjenesteplikt å holde regelmessige utvalgsmöter etter de opptrukne forutsetninger. Hele prosjektet er ennu på forsöksstadiet og under utbygging. Det er vanskelig å si hvor långt i retning av »industriellt demokrati» denne veien förer. Hele problematikken er av samme art og sikkert av samme störrelsesorden som i andre land.

De norske statsforetaks faktiske ökonomiske resultat Overskudd og underskudd

Forvaltningsvirksomhctene. Monopolene. Postverket og Telegrafverket går vanligvis med et mindre overskudd. Den siste budsjettperioden hadde imidlertid begge virksomhetene et underskudd, Postverkets lå på ca. 11 mill. kr. og Telegrafverkets på ca. C mill. kr. Budsjettene for kommende termin regner igjen med overskudd for såvel Postverket som for Telegrafverket. Norges Statsbaner regnes som den mest typiske

underskuddsbedrift i Norge. I driftsperioden 1952—53 var underskuddet omlag 80 mill. kr. Overskridelsene på utgiftsbevilgningene skyldes stort sett at tjenestemennenes lönninger i 1952 gikk vesentlig opp. Statsmyndighetene fant av hensyn til prisnivået ikke å ville dekke merutgiftene til tjenestemennene ved tilsvarende takstforhöyelser. Generelt kan det fastslås at forvaltningsvirksomhetene ikke drives etter vanlige forretningsmessige prinsipper, og dette besvarer i realiteten spörsmålet

110 om de dypereliggende årsakene til virksomhetenes, särskilt Statsbanenes, underskudd. Statens kraftverket - selger sin kraft til kostpris + et lite tillegg som marginal. I perioden 1952—53 hadde de et samlet overskudd på ca. 5 mill. kr. Statens kornforretnings overskudd var i samme periode 12 mill. kr. Principielt er denne virksomheten heller ikke basert på vinning. Norsk Rikskringkasting hadde likeledes overskudd, beregnet til 3,5 mill. kr. Förvaltnings virksomhetenes overskudd går direkte inn i statskassa. Kringkastingen har dog anledning til å disponere en viss del av overskuddet selv. Stortinget vurderer liva som skal anses som passende belöp å tilföre statskassa, resten legges til et grunnfond, inntil dette er stort nok til at kringkastinga kan drives og utbygges uten lån. Produktive

bedrifter.

De to produktive bedriftene under forvaltningssektoren, Melbu filet og fryserifabrikk og Ålesund sildeoljefabrikk, har hatt meget forskjellige produksjonsvilkår og viser forskjellige resultater. Melbu gikk i 1953 med et underskudd på 600 000 kr, og dette får tilskrives vanskene med å skaffe tilstrekkelige råmaterialer. Fabrikken kunne ikke utnytte sin kapasitet. Et av de viktigste motivene for å bygge ut virksomheten ved Melbu var ellers önsket om å stimulere den ökonomiske aktiviteten i Nord-Norge og skaffe sysselsettingsmuligheter for flere. Ålesund sildeoljefabrikk hadde ikke vansker med å skaffe seg råstoff og gikk med et overskudd på omlag 7,5 mill. kr. Militäre

bedrifter.

De militäre bedriftene, som i förste rekke arbeider for forsvarets eget behov, gikk alle med overskudd i 1952,

trass i at de har hatt store utbyggingsprosjekter i gang. Marinens Hovedverft har värt under utbygging etter ödeleggelsene under krigen, og har först i den senere tid foreligget som en fullt utbyggd produksjonsenhet. Raufoss Aramunisjonsfabrikker holder på med omfattende moderniseringer og utvidelser av anleggene, bl. a. av hensyn til gjennomföringen av store ordrer under det amerikanske Off-Shore-programmet. Men bedriftene har ved siden av leveransene til forsvaret også i mange år på konkurransedyktig grunnlag drevet produksjon for sivile formål. Aksjeselskapene. Interessen for bedriftenes ökonomiske resultat er kanskje sterkest knyttet til de bedrifter som konkurrerer med private i det åpne markedet. Det vil altså si de aksjeselskaper der staten enten eier alle eller har den dominerende del av aksjeposten. For de bedriftene som har värt i drift i så läng tid at regnskapene kan gi holdepunkter for bedömmelse av lönnsomheten, er forholdet det at de fleste har svart til forventningene og vel så det. Dette gjelder således A.s. Årdal og Sundal Verk, som har gått med store overskudd etter at det kom i ordinär drift. For 1951 og 1952 lå driftsresultatet for hvert år på vel 31 mill. kr. A.s. Sydvaranger kom först i gang med produksjonen våren 1952 etter ödeleggelsene under krigen, og hadde i 1952 et bruttooverskudd på driften på ca. 16 mill. kr. Fosdalens Bergverks-Aktieselskap hadde i 1952 et bruttooverskudd på ca. 15,5 mill, kr., og A.s. Stordö Kisgruvers overskudd belöp seg til 3,5 mill, kr. A.s. Norsk Jernverk i Mo i Råna og A.s. Norsk Bergverk er fortsatt under oppbygging og har ikke kommet i ordinär drift. Tiden kommer å vise hvor lönnsomt og effektivt disse bedriftene

Ill kan drives, og hvilken evne de har til å tilgodose samfunnsmessige interesser. Det er stort sett bare to bedrifter som har vist seg lite lönnsomme. Det gjelder Kings Bay Kull Co. og Norsk Blikkvalseverk. (Sistnevnte er ikke tätt med i översikten, det sorterer under Jernverket.) Det har värt ganske spesielle hensyn som har knyttet seg til statens overtakelse av disse bedriftene. Grunnen til at staten gikk inn for å opprettholde driften, selv om det på förhand var klart at selskapenes ökonomiske driftsresultat ville bli mindre tilfredsstillende, var den store betydning bedriftenes produksjon hadde for dekning av viktige innenlandske behov. De private som tidligere drev disse bedriftene var ikke i stand til å opprettholde virksomheten. Vansker ved bedömmelsen av bedriftenes ökonomiske resultat. Det er vågsomt å forsöke å gi en förnuftig översikt over aksjeselskapenes ökonomiske resultat. Bedriftene förer ikke sine regnskaper etter felles prinsipper. Det er ikke gjort försök i Norge på å analysere samtlige selskapers regnskap. Noen bestemt konklusjon bör en derfor ikke trekke uten atskillige reservasjoner. Det gjelder i förste rekke for alle försök på å sammenlikne de forskjellige statsaksjeselskaps resultat med hverandres og med konkurrerende private bedrifters resultat. Konsolidering

Utöver de prinsipper og former for avskrivning som ble behandlet i kap. IV., kan Stortinget beslutte at forvalt-

ningsbedriftenes rentepliktige kapital kan nedskrives når de går med dårlig ökonomisk resultat. Norsk Jernverk står i en särstilling blant aksjeselskapene. For denne bedriftens vedkommende ga Stortinget i perioden 1952—53 20 mill. kr. i nedskrivningsbidrag over budsjettet. Liknende belöp bevilges hvert år i byggeperioden. Beskatningsprinsipper

Den norske skatteloven har bestemmelser om at formues- og inntektsskatt ikke kan pålegges staten. Landsskatteloven tillåter at kommunene pålegger skoger, vannfall og fabrikkvirksomhet i statens eie skatt. Forutsetningen er da at virksomheten drives i ervervsmessig öyemed og ikke utelukkende til det almenes beste. De almennyttige virksomhetene, post, telegraf, jernbane, er helt fritatt fra skatteplikt. De militäre bedriftene anses av skatteloven som skattepliktige på like fot med private bedrifter. Virksomheter som staten ellers driver i form av egne rettssubjekter er fritatt for skatt. Alle aksjeselskaper som er undergitt aksjelovens regler blir beskattet etter nöyaktig samme regler som private aksjeselskap. Skatteloven har dog en reservasjon for Norsk Jernverks del. Denne bedriften er fritatt for vanlig formues- og inntektsskatt, men kan pålegges kommuneskatt på formue, inntekt av fast eiendom og på inntekt av näringsdrift.

112 BILAG Redegjörelse for offentlige utredninger om statsforetakenes konstitusjonelle og rettslige stilling Som tidligere nevnt er det i de senere år satt ned 2 offentlige kornmisjoner for å klargöre statsselskapenes forhold överfor de konstitusjonelle organer. Til klargjöring av de problem det her dreier seg om, skal her kort omtales de to kommisjonenes forutsetninger og en del synspunkter som er kommet til uttrykk i samband med deres arbeid. Statsselskapskomitéen av 1948

Mandat Ved oppnevnelsen fikk denne komitéen fölgende mandat: a) »Å fremkomme med en utredning om de konstitusjonelle spörsmål som reiser seg i förbindelse med de aksjeselskaper hvor staten h a r : a) aksjemajoriteten, b) aksjer uten å ha aksjemajoriteten. b) Dersom komitéen kommer til det resultat at Stortingets forskjellige vedtak om opprettelse av aksjeselskaper med staten som hovedaksjonär, eller overtakelse av aksjer i allerede eksisterende selskaper i sådan utstrekning at staten får den kontrollerende innflytelse på selskapets ledelse, har fört til avvikende resultater med hensyn til Regjeringens eller vedkommende statsråds konstitusjonelle kompetanse og ansvar i saker som angår driften av selskapene å fremkomme med begrunnet forslag til stortingsvedtak med sikte på å få klare og mest mulig ensartede regler på dette punkt.» Konklusion. Komitéen kom med avsluttende bemerkninger og en konklusion som er så

konsentrert at den på en utmerket mate kan belyse de resultat en hittil har kommet til på dette feltet i Norge. Komitéen påpeker först att de »aksjeselskaper» som er helt eller delvis unndratt aksjelovens regler står i en särstilling i forhold til de selskaper som helt er undergitt aksjeloven. Således har Vinmonopolet og Tippeselskapet närmest bare betegnelsen »aksjeselskap» felles med de vanliga aksjeselskapene. Komitéen går ut fra at det ikke kan bli tale om å söke å etablere ensartade regler for de to grupper. De tre selskap i den förste gruppen har hver for seg spesielle formål i forhold til vanlige selskap, og det er naturlig at dette må prege deres organisasjonsform, og före til at Regjeringen eller vedkommende statsråd får en större og mer direkte innflytelse. Hva de alminnelige aksjeselskaper angår bemerker komitéen: 1. Komitéen kunne allerede på et tidlig stadium i sine undersökelser konstatere att det er de samme rettslige problemer som oppstår og de samme rettsregler som kommer til anvendelse hva enten staten har aksjemajoriteten i selskapet eller staten bare er mindre aksjonär. Störreisen av statens aksjepart er så vel i aksjerettslig som forfatningsrettslig henseende irrelevant for lösningen av rettsspörsmålene. Derfor fant også komitéen å kunne gi punktene a) og b) i mandatets post 1. felles behandling. 2. Komitéen har ikke kunnet konstatere at Stortingets forskjellige vedtak om opprettelse av aksjeselskap med staten som hovedaksjonär, eller overtakelse av aksjer i allerede eksisterende

113 selskaper i sådan utstrekning at staten får den kontrollerende innflytelse på selskapels ledelse, har fört til avvikende resultater med hensyn til regjeringens eller vedkommende statsråds konstitusjonelle kompetanse og ansvar i saker som angår driften av selskapene. Det er i forfalningsreilslig henseende de samme regler om statsrådens kompetanse og ansvar som gjelder i alle selskaper hvor statsråden opptrer som utöver av statens aksjonärrett. Komitéen kan ikkc se at det foreligger noen statspraksis som icke er i samsvar med de forfatningsrettslige regler. Riksrevisjonens skapskomitéens

merknader til utredning.

statssel-

Riksrevisjonen var sterkest interessert i spörsmålet om valg av revisor i de »rene statsaksjeselskaper». Riksrevisjonen hevder at om alle aksjonärer i et aksjeselskap blir enige om å velge riksrevisjonen til revisor så skulle ingen ting forhindre dette. Den mener at aksjeloven ikke har bestemmelser som kan utelukke et slikt valg. Men om Riksrevisjonen blir valgt til revisor har den også adgang til å ta opp visse saker med statsråden, eventuellt Storting og Regjering. Riksrevisjonen kjenner seg »i hendene på» statsråden ettersom det bare er statsråden som kan skaffe riksrevisjonen de opplysninger som den trenger for å kontrollere statsrådens gjöremål: »Hvis nemlig Riksrevisjonen skal fylle sin oppgave vil selskapenes regnskaper vare like nödvendige som särregnskapene er det ved kontrollen av statsregnskapet og regjeringens disposisjoner.» Argument punkter.

mot Riksrevisjonens

syns-

Nå er det imidlertid sterk motstånd mot at Riksrevisjonen skulle bli tilkjent 8—603494

retten til å revidere selskapens löpende forretninger. Motstånden grunner seg dels på at det praktisk ville vare uoverkommelig for Riksrevisjonen å få dette feltet tillagt seg. Den ville ikke kunne drive en fullt tilfredsstillende selskapskontroll. Det er slett ikke sikkert at Stortingets kontroll på denne maten ville bli så inye mer effektiv. Det hevdes også at en bör komme fram til en lösning der detaljkontroll bannlyses for Stortingets del til fordel for en mer gjennomgående vurdering av de store linjene i bedriftenes disposisjoner. Dette syn stötter seg på det faktum at Stortingets arbeidspress er större en rimelig, og at en på alle felt må forsöke å komme frem til at Stortinget bare konsentrercr seg om de store linjer. Riksrevisjonen konkluderer eliers sine uttalelser med at spörsmålet om i hvilken utstrekning Riksrevisjonen bör öve kontroll med statsinvesteringer må tas opp i sin fulle bredde. »Fjeldkomitéen» av 1953

Riksrevisjonens oppfatning viste seg å få ganske stor tilslutning i Stortinget og i 1953 nedsatte regjeringen en ny kommisjon, som fikk navnet etter formannen, Kristian Fjeld. Denne komité fikk fölgende mandat: a) » . . . å utrede på hvilken mate staten best kan utöve sin konstitusjonelle kontroll med bedrifter hvor staten er interessert, b) ». . . å söke å finne fram til slike former for den i pkt. a nevnte kontroll og for revisjon at Stortingets konstitusjonelle rettigheter blir varetatt uten derfor å legge vanskeligheter i veien for en forsvarlig drift.» Spörsmålet om revisjon av og formene for hele den sektoren av statsbedrifter som ikke hörer under aksjeloven

114 kommer også til å bli behandlet i när fremtid. Fjeldkomitéens instilling ble offentliggjort hösten 1955. Komitéen påviser at den kontroll som Stortinget kan utöve överfor statsselskapene må vare en kontroll med statsrådens opptreden som statens representant i selskapene. Når komitéen skal trekke opp linjene for en slik kontroll er den henvist til å utnytte de muligheter som foreligger innenfor den eksisterende konstitusjonelle ramme. Men disse muligheter er etter komitéens mening tilstrekkelig store til å sikre Stortinget den nödvendige kontroll — samtidig som man fullt ut tilgodeser hensynet til den forretningsmessige drift. Komitéen mener at Stortinget hittil ikke har utnyttet den mulighet for kontroll som foreligger. Det har ikke krevet beretninger og regnskaper fra statsselskapene. Interpellasjoner og spörsmål har ikke i tilstrekkelig hög grad blitt utnyttet som kontrollinstrument. Det forholdet at statsselskapenes representantskap har stortingsvalte medlemmer har gitt disse anledning til å fölge virksomheten på närt hold, men ettersom de uttrykkelig er selskapenes representanter kan det jo ikke vare tale om noen egentlig kontroll fra Stortingets side. Det må etter kommisjonens syn kunne sies at noen effektiv stortingskontroll med varetagelsen av statens selskapsinteresser ikke eksisterer i dag. Det kontrollsystem som kommisjonen vil foreslå, er bygget opp på fölgende hovedpunkter: 1. Regjeringen bör avgi år1ige s t o r t i n g s m e l d i n g e r om sin förvaltning av statens aksjonärsinteresser, bilagt med regnskap og beretning for selskapene. 2. Riksrevisjonen bör ringens meldinger.

granske

regje-

3. En egen storlingskomilé bör behandle regjeringens meldinger og riksrevisjonens kommentarer til disse meldingene og således före kontroll med regjeringens förvaltning av statens aksjonärintercsser. 4. Stortinget bör fortsatt velge medlemmer av de »rene» statsselskapers eget kontrollorgan, representantskapet. 5. Forslag til valg på tillitsmenn i selskapene bör i en viss utstrekning behandles i statsråd og således bli gjenstand for vanlig konstitusjonell kontroll. 6. I tillegg til dette kommer den kontroll som kan föres gjennom spörsmål og interpellasjoner. Et mindretall på en person (av ni medlemmer) fremholder at det i prinsipielt og praktisk henseende vil vare det beste at Stortinget vedtar en egen lov for statsaksjeselskapene. Som en forelöpig ordning bör det utformes särregler til den gjeldende aksjelov. Mindretallet mener at det er praktisk å innta i aksjeloven de särregler som for statsselskapene fölger av grunnlovens regler. Det skaper klarhet överfor ledeisen av statsaksjeselskapene og viser klart også i alminnelig lov hvor kontroll og revisjon ligger. Det dreier seg ikke om noen ny lovordning, men om tillegg ut fra de praktiske og administrative hensyn som mindretallet her synes er avgjörende. Friere stilling for jernbane og telegraf

Umiddelbart etter Fjeldkomitéens instilling ble offentliggjort ble en kommisjon nedsatt, Tvedtkommisjonen, som skal ha til oppgave å söke å löse spörsmålet om en friere stilling for jernbane og telegraf i forhold til förvaltningen. Dette arbeidet ventes å vare avsluttet i löpet av 1956.

11 Kildehenvisninger Översiktslitteratur: C a s t b e r g : Norges Statsforfatning (2. utg.) II A n ( l e n s e s : Statsforfatningen i Norge (2. utg.) M o r g e n s t i e r n e : Den norske statsforfatningsrett (3. utg.) II A s c h e h o u g : Norges nuvärende Statsforfatning (2. utg.) II A u g d a h i : Aksjeselskapet (2. utg.) S k a u : Statens forretningsdrift i Norge. Nordisk Administrativt Tidsskrift 1952. Norges Lover Den Norske Grunnlov Stortingets forrctningsorden Norges Statskalender Statistisk årbok for Norge Statistiske meldinger, 1954 »Norges näringsliv», Tiden norsk forlag 1954 Vare jernbaners driftsökonomiske problem, förf. Jernbanedir. Skare. Ärsberetninger: A.s. Norsk Spisevognselskap 1953 Scandinavian Airlines System, beretning og regnskap 1952—53 Om aksjeselskaper og andre selskaper hvor staten v/Industridepartementet interesser som aksje- eller andelseier, St. meld. nr. 2 1954.

har

Stortingstrykk St. p r p . nr 1 1954 (Statsbudsjettet) » p r p . » 1 kap. 1108 (Forsvarets verkstedsdrift) St. meld. nr. 93 (1952) Om innstilling fra Statsselskapskomitéen » » nr. 2 (1954) » » nr. 10 » Småbruk- og Bustadsbank, Arbeiderbr. Boligbank Lånekasser » » nr. 10 » Driftskredittkassen for jordbruket » » nr. 29 » A.s. Vinmonopolet, regnskap 1952 » » nr. 51 » Hypotekbankens virksomhet 1953 » » nr. 56 » Norges Postsparebank » » nr. 58 » Norges Kommunalbanks virksomhet, 1953 » » nr. 62 » Statens Fiskarbank » » nr. 59 » Den Norske Industribank » » nr. 70 » Husbanken Personer

som har värt behjelpelige

med

opplysninger:

Statssekretär R o a 1 d, Industridepartementet Sekretär S v e n s e n, Industridepartementet Statssekretär G r ö n n å s, Fiskeridepartementet Statssekretär Karl T r a s t i, Finansdepartementet Byråsjef A m d a 1, Fiskeridepartementet

116 Sekretär H a g e n , Fiskeridepartementet Byråsjef J a k o b s e n , Statsregnskapsavdelningen, Finansdepartementet Overingeniör B l e k e n , Vassdragsvesenet Byråsjef M a r t i n u s s e n , Lovavdelningen, Justisdep., Sekretär for »Fjeldkomitéen» Personaldirektör Oddvar H a l v o r s e n , Standard Telefon og Kabelfabrikk, medlem av »Fjeldkomitéen» Stortingsmann Arne S t r ö m , medlem av Tvedtkommisjonen, formann i Postsparebanken Stud. mag. art. Kjell S 1 y n g s t a d Förklaring

av

forkortelser:

St.prp: Stortingsproposisjon Ot.prp: Odelstingsproposisjon St.meld: Stortingsmelding Innst: Innstilling Innst. S: Instilling Stortinget Tidende S: Stortingstidende Tidende L & O: Lagtings- og Odelstingstidende.

*

117 DANMARK av pol. stud. Ingemar Nygren

Den statliga företagsverksamheten i D a n m a r k omfattar järnvägsdrift, hamnar, flygplatser, post, telegraf, telefon, radio- och televisionsutsändningar, viss bankverksamhet, försäkringsverksamhet, pantbelåning, lotteri, tipsverksamhet, skogsbruk, brytning, rensning och försäljning av kryolit samt affärsverksamhet av mera speciell karaktär: tekniska undersökningar av byggnadsmaterial m. m., framställning och försäljning av vaccin mot mul- och klövsjuka samt framställning och försäljning av a n d r a veterinärvacciner. Staten driver dessutom praktiskt taget all affärsverksamhet på Grönland, och i slutet av denna framställning ges en kortare översikt av denna verksamhet. Den bankverksamhet, som drives genom Kungariket Danmarks Hypoteksbank och Kungariket Danmarks Fiskeribank, faller något utanför ramen för vad som i denna utredning hänförts till statsföretag och skall därför ej här närmare beröras, ej heller Kgl. Assistenthuset (pantb a n k e n ) , Klasslotteriet eller Tipstjänst. Även statsradion skall blott kortfattat behandlas, enär dess problem — förhållandet till lyssnarna •— är särartade. De danska statsbanorna hade vid utgången av finansåret 1953—54 en längd av 2 C51 km 1 , medan det privata järnvägsnätets längd var 2 040 km. Personalstyrkan var vid statsbanorna 28 800, vid övriga banor 3 950. Antalet personkilometer var vid statsbanorna 3 070 000, vid privatbanorna 244 000, och antalet tonkilometer var respektive

1211700 och 37 000. Statsbanornas samlade inkomster var 459 milj. kr, privatbanornas 51 milj. kr, och utgifterna respektive 525 milj. kr och 63 milj. kr. Det i statsbanorna investerade kapitalet utgjorde 870 milj. kr, medan det i privatbanorna nedlagda kapitalet uppgick till 150 milj. kr. De danska trafikhamnarna är i allmänhet kommunala. Staten äger dock tre allmänna trafikhamnar, Helsingör, Fredrikshavn och Esbjerg. Dessutom äger staten en del mindre hamnar, huvudsakligen fiskehamnar: Lemvig, Ringköbing, Sönderborg, Aarösund, Anholt, Frederik VII:s kanal, Hammerhavnen, Hirtshals hamn, Hvide Sande, Krik, Rörvig, Skagen, Thorsminde och Thyborön.- Det i statshamnarna investerade kapitalet utgjorde vid finansåret 1953—54 års utgång ungefär 68 milj. kr 3 , medan det i övriga h a m n a r investerade kapitalet var mera än fem gånger så stort. Statshamnarnas driftsinkomster var 6,2 milj. kr medan utgifterna var 11 milj. kr. 4 Staten äger fem flygplatser, Köpenhamns (Kastrup), Ålborgs, Esbjergs, Rönnes och Odenses flygplatser. Kastrup är en av Europas mest trafikerade flygplatser, medan de andra statliga flygplatserna har en mycket obetydlig 1 Statistisk Årbog 1955 sid. 139 (även följande statistiska uppgifter om järnvägarna). Med kronor avses alltid i denna framställning danska kronor. 2 Hagerups konversationsleksikon V, sid. 125. 3 Statistisk Årbog sid. 275. 4 Ibid. sid. 241.

118 trafik. Under räkenskapsåret 1953—54 gick de statliga flygplatserna med 3,1 milj. kr förlust, och det investerade kapitalet utgjorde 75 milj. kr. 8 Post och telegraf drivs i Danmark av staten. Telefonväsendet handhas dels direkt av staten, dels av tre av staten koncessionerade telefonbolag. Den egentliga statliga sektorn av telefonväsendet omfattar alla samtal till utlandet, utväxling av samtal mellan de tre koncessionerade bolagens områden samt lokal och interurban telefontrafik på Mön, i Skagen och i Sönderjylland. 6 All övrig lokal telefontrafik drivs av de av staten koncessionerade telefonbolagen, Köpenhamns Telefonaktiebolag, som har Själland, Lolland-Falster och Bornholm till sitt verksamhetsområde, Fyns kommunala Telefonbolag — Fyn med kringliggande öar — och Jyllands Telefonaktiebolag med Jylland och Samsö som verksamhetsområde. 7 Postoch telegrafväsendet, vari också den egentliga statliga telefonverksamheten ingår, hade under finansåret 1953— 54 17 278 anställda. 8 Statstelefonen hade 30 032 abonnenter, medan de tre koncessionerade telefonbolagen hade G25 173 abonnenter. Post- och telegrafväsendets sammanlagda inkomster var 270 milj. kr, utgifterna uppgick till 245 milj. kr och det investerade kapitalet utgjorde den 31/3 1953 162,5 milj. kr. 0 Köpenhamns Telefonaktiebolag, vari staten äger 51 % av aktiekapitalet 10 , hade den 1/1 1954 394 246 abonnenter. Anläggningarnas bokförda värde var samma år upptaget till 313 milj. kr och bolagets obligationsskuld utgjorde ungefär 185 milj. kr. Aktiekapitalet utgjorde den 15 juni 1954 84 milj. kr och utdelningen på aktiekapitalet var år 1953 7 %. Jyllands Telefonaktiebolag, vari staten äger 50,2 % av aktiekapitalet, hade den 1/1 1954 omkring 180 000 abonnenter. Det bok-

förda värdet av anläggningarna utgjorde 190 milj. kr och bolagets obligationsskuld var 126 milj. kr. Aktiekapitalets storlek är 50 milj. kr och bolaget hade den 1/1 1954 4 242 personer i sin tjänst. 11 Statsradion utövar sin verksamhet med statligt monopol. 12 Inkomster och utgifter balanserade under finansåret 1953—54 på 19,7 milj. kr och överskottet, som går till radiosändningsfonden, utgjorde 574 000 kr. Det investerade kapitalet ( = radiosändningsfonden) uppgick den 1/4 1954 till 22,7 milj. och ungefär 500 personer var fast anställda vid företaget. 13 Den statliga försäkringsverksamheten i Danmark drivs av Statsanstalten för livförsäkring. Enligt lag har den till föremål att driva all slags livförsäkringsverksamhet. 11 Den 31/12 1952 var försäkringsbeståndet i statsanstalten 1 850 milj. kr, medan det i de privata bolagen (27 st) utgjorde sammanlagt 6 367 milj. kr. Statsanstaltens riskkapital uppgick till 786 milj. kr, varav obligationer och aktier upptogs till 665 milj. kr. Under 1952 slutade inkomster och utgifter på 113 milj. kr, varav ungefär 43 milj. kr lades till förmögenheten och 8,6 milj. till överskottsfonden. ir> Det danska statsskogsbruket omfattar en total areal av cirka 82 500 ha, varav ungefär 61 000 ha är bevuxet. Den årliga 5

Statistisk Årbog sid. 256 och 275. Hagerups konversationsleksikon X sid. 28. Ibidem sid. 21. 8 Statistisk Årbog sid. 149. 9 Ibidem (men 1954) sid. 147, 148 och 273. 10 Upplysning av kontorchef Jornow i Köpenhamns Telefonaktiebolag. 11 Årsberetning og regnskab sid. 3—24; brev från Jyllands Telefonaktiebolag. 12 Statistisk Årbog sid. 150 och 275. 13 Upplysning av administrationschef J a n nik. 14 Lag nr 299 av den 26/11 1931, § 3. 15 Statsanstalten for Livsforsikring. Beretning om virksamheden i året 1952 sid. 6—23 och Beretning fra forsikringsrådet for året 1952 sid. 123. 6 7

119 planmässiga avverkningen utgör ungefär 380 000 m \ men under de senare åren har den legat litet lägre på grund av meravverkningarna under och efter kriget. Taxeringsvärdet utgjorde för finansåret 1951—52 53 milj. kr, medan det bokförda värdet var upptaget till 35 milj. kr. Inkomsterna uppgick till 22,4 milj. kr och utgifterna belöpte sig till 18,3 milj. kr. Den fast anställda personalen utgjorde ungefär 175 personer, medan antalet arbetare under hela året torde motsvara cirka 1 000 helårsarbetare. 18 Kryolitbolaget Öresund A/S har till föremål att bryta, rensa och försälja kryolit. Brytningen sker i bolagets gruvor vid Ivigtut på Grönland, medan rensningen äger rum vid bolagets fabrik i Köpenhamn, varifrån även försäljningen sker. Den största delen av kryoliten går till aluminiumindustrin (ungefär 85 %) — främst till aluminiumindustrierna i USA — medan en mindre del går till glasindustrin. År 1953 var produktionen ungefär 20 000 ton, varav den största delen exporterades. Det sammanlagda antalet anställda var 1953 ungefär 300, varav ett 100-tal på Grönland. Aktiekapitalet idgör 15 milj. kr, och staten innehar 50 % av aktierna. 17 Då bolagets räkenskaper inte är offentliga, kan inte några exakta vinstsiffror angivas. Vinsten borde emellertid vara mycket hög. Enligt förslaget till finanslag för 1953—54 var utbytet av statens aktier upptaget till 4 milj. kr. 18a Statsprovningsanstalten utför mekaniska undersökningar av byggnadsmaterial såsom järn, sten, trä, cement, betong m. m. och av material som används i industrin samt av färdiga ämnen. An-

stalten utför också kemiska och fysikaliska undersökningar, dock inte undersökningar av närings- och gödningsmedel för privatpersoner. Räkenskaperna för finansåret 1952—53 slutade på 802 051 kr, varav staten fick tillskjuta 99 883 kr till driften. 18 " Statens veterinärinstitut för virusforskning producer a r mul- och klövsjukevaccin, som försäljs genom veterinärdirektoratet. Under finansåret 1952—53 såldes vaccin till ett belopp av 14,4 milj. kr. 19 Då priserna är beräknade att endast täcka produktionskostnaderna och personalen även är sysselsatt med forskningsuppgifter, kan inte några närmare siffror lämnas om just den affärsmässiga delen av institutets verksamhet, men i allmänhet brukar den medföra en nettoutgift för statskassan av 1—2 milj. kr årligen. Statens veterinära serumlaboratorium producerar och försäljer andra veterinärvacciner än mul- och klövsjukevacciner samt veterinära sera. Anläggningarnas bokförda värde var på finanslagsförslaget för 1953—54 upptaget till 8,1 milj. kr.30 Dessa tre institutioner som i Danmark brukar rubriceras som statsföretag har emellertid så speciella vetenskapliga eller tekniska uppgifter, att de i det följande blott undantagsvis kommer att behandlas. f lfi Oversigt over de danske statsskoves udbytte af ved og penge for finansåret 1951— 52. Tabel 4 och upplysning per brev från lantbruksministeriet. 17 Upplysningar av dir. Tuxen. 18 « Lovtidende for Danmark 1953, afd B—C, sid. 85. 18 b Upplysningar per brev från Statsprovningsanstalten. 19 Upplysningar per brev från lantbruksministeriet. 20 Upplysningar per brev från lantbruksministeriet.

120 Företagens historiska bakgrund och plats inom den statliga administrationen Den första järnvägen i Danmark, Köpenhamn—Roskilde, som var en privatbana, öppnades för trafik år 1847. På 1850-talet beslöts anläggandet av ett flertal statsbanor, men först mellan åren 1863—69 öppnades dessa för trafik. Efter år 1*880 nyanlagda huvudlinjer var i allmänhet statliga, medan privata bolag anlade sidospår. Redan från början hade staten understött det privata järnvägsbyggandet i form av räntegaranti för det nedlagda kapitalet, men detta stöd visade sig snart vara otillräckligt. Det privata kapitalet var inte villigt att engagera sig på grund av den låga vinsten, och utbyggandet av sidolinjer gick trögt. Enligt en lag om privatbanor, som antogs år 1894, inträdde emellertid staten som aktieägare för hälften av samtliga kostnader för expropriation, anläggningar, material m. m. Den andra hälften tecknades frivilligt till största delen av intresserade landsting, städer och kommuner. I stort sett blev således även de privata banorna ägda av olika samhälligheter, ehuru förvaltade i bolagsform. 21 De danska statsbanorna med tillhörande sjöförbindelser leds av Generaldirektoratet för statsbanorna, vars högste chef enligt lag av den 25/2 1925 är en generaldirektör, som står som »departementschef» omedelbart under ministern för offentliga arbeten. Staten har sedan ett århundrade drivit hamnrörelse i Danmark. En av de äldsta hamnarna är Rörvigs hamn, som övertogs av staten omkring år 1848.Statshamnarna står under vattenbyggnadsdirektoratet, som i sin tur hör under ministern för offentliga arbeten. De tre allmänna trafikhamnarna har emellertid en mycket självständig ställning och är beroende av vattenbyggnadsdi-

rektörens medgivande endast i fråga om ombyggnader, utvidgningar o. dyl. 23 Av de statliga flygplatserna är Köpenhamns flygplats, Kastrup, den äldsta; den öppnades för trafik år 1923. Genom en lag av 1946 bestämdes, att staten skulle anlägga en flygplats vid Århus och överta flygplatserna vid Ålborg, Esbjerg och Rönne. Ledningen av flygplatserna utövas numera av Direktoratet för luftfartsväsendet, som lyder under ministern för offentliga arbeten. Postväsendet upprättades i Danmark genom en av Christian IV utfärdad postförordning av den 24/12 1624. Privatpersoner drev länge postväsendet, men den 3/12 1712 övertogs det av staten och ett kollegium, »Generalpostamtet», inrättades för att handha den centrala ledningen. 24 År 1809 ändrades namnet till Generalpostdirektionen. På telegrafväsendets område tog staten initiativet från början. Omkring år 1800 anlades optisk telegrafi mellan ett flertal städer, men det var först genom dansken H. C. Örsteds upptäckter inom elektromagnetismen, som vår tids telegrafi möjliggjordes. Genom en lag av 1852 bestämdes, att den optiska telegrafen skulle ersättas med en elektrisk, och ett bra telegrafnät anlades på kort tid. 25 Inom telegrafväsendets andra område, telefonen, fick det privata initiativet verka under en ganska lång tid utan offentlig kontroll. En lag av 1897 gav emellertid staten ensamrätt till anläggning och drift av telegraf och telefon 21 Se om järnvägarnas historia Karleby: Socialiseringsfrågan sid. 83—84. 22 Kongelig Dansk Stats- og Hofkalender 1952, § 1093. [.- 23 Upplysning av overing. Svendsen. 24 Salmonsens konversationsleksikon XIX sid. 474—475. 25 Ibid. XXIII sid. 202.

121 på danskt land- och sjöterritorium. Enligt samma lag kunde staten emellertid ge privata bolag koncession på anläggning och drift av telefon inom ett visst område. Ett flertal telefonbolag uppstod, men sammanslagningar ägde snart rum och för närvarande finns såsom förut nämnts tre koncessionerade telefonbolag, varav staten har aktiemajoritet i två. Enligt lag av 1927 ledes post- ocb telegrafväsendet av Generaldirektoratet för post- och telegrafväsendet, vars högste chef är en generaldirektör, som står såsom »departementschef» omedelbart under ministern för offentliga arbeten. Enligt Ing av den 21/3 1930 leds statsradion av ett radioråd, som är ansvarigt inför undervisningsministern, och som ledare för den dagliga driften fungerar en direktör. Staten har ensamrätt till varje slags sändning och mottagning av radiovågor, varunder även televisionen är inbegripen. I Danmark bar staten drivit försiikringsverksambet sedan början av 1700talet. 20 De äldsta försäkringsföretagen drevs i allmänhet i form av änkekassor. Genom en kgl. resolution från 1842 ersatte staten dessa kassor med två nya försäkringsanstalter, Livränte- och försörjningsanstalten av 1842 ocb Livförsäkringsanstalten i Köpenhamn, vilka emellertid 1870 sammanslogs till Livförsäkrings- och försörjningsanstalten av 1871. Det viktigaste motivet för ändringen var, att man genom förenklingar i organisationen och omräkning av tarifferna ville göra det ekonomiskt möjligt även för de mindre bemedlade klasserna att kunna teckna försäkringar. 27 Genom en lag från 1893 .ändrades slutligen anstaltens namn till Statsanstalten för livförsäkring. Statsanstalten har enligt lag av 1931 en mycket fri ställning. Den har sin egen förmögenhet, som inte får sammanblandas med statsförmögenheten, och den svarar själv för

sina driftsutgifter. Statsanstalten utövar sin verksamhet under danska statens garanti, men intager — trots att styrelsen utnämns av konungen och lagen tillägger finansministern vissa befogenheter — en fri ställning. Staten har i Danmark liksom i de flesta andra länder bedrivit skogsbruk sedan århundraden tillbaka. Någon särskild lag angående driften av statsskogarna finns inte, men man kan siiga, att föremålet för driften enligt praxis är produktion av ved på förräntningsmässig basis. Det danska statsskogsbruket ledes av Direktoratet för statsskogsbruket, vars högsta chef är en direktör, som är ansvarig inför lantbruksministcrn. 2 8 År 1859 bildades Öresunds kemiska fabriker A/S för att bedriva sodaframställning av kryolit. 2 " Brytningen av kryoliten, som finns vid Ivigtut på Grönland, omhändertogs av Kryolitgruv- och handelsbolaget A/S. Kryolitbolaget Öresund A/S bildades år 1940 av Grönlands styrelse (statsministeriets grönlandsdepartement), Öresunds kemiska fabriker A/S och Kryolit-gruvoch handelsbolaget A/S och övertog nu såväl brytning som rensning och försäljning av kryoliten. Bolaget intar en helt självständig ställning i förhållande till staten. Statsprovningsanstalten grundades som en privat institution år 1890 av Danska ingenjörsföreningen och drevs av denna förening med statsunderstöd, tills den övertogs av staten genom en lag av den 30/4 1909.30 Statsprovnings26

509.

Hagerups konversationsleksikon III sid.

27 Salmonsens konversationsleksikon XV sid.28 935—936. Upplysning per brev från lantbruksministeriet. 29 Hagerups konversationsleksikon VI sid. 402. 30 Salmonsens konversationsleksikon XXII sid. 178.

122 anstalten leds av en direktör, som är ansvarig inför handelsministern. Statens veterinära serumlaboratorium upprättades 1905 genom en lag och öppnades år 1908 under namn av Kgl. Veterinär- och lantbrukshögskolans serumlaboratorium. 3 1 År 1932 avskildes serum-

laboratoriet från högskolan och fick sitt nuvarande namn. En veterinärt utbildad föreståndare, som är ansvarig inför lantbruksministern, h a n d h a r den dagliga ledningen av verksamheten. Så är också förhållandet vid Statens veterinära institut för virusforskning. 32

Företagens ledning och rådgivande organ De egentliga statsföretagens ledning utövas i allmänhet av en generaldirektör, direktör eller föreståndare. Enligt 194G års lag om statens tjänstemän utnämnes dessa företagschefer av konungen och intager i övrigt samma ställning som alla andra statliga tjänstemän. De är således fast anställda och kan endast avsättas efter att ha gjort sig skyldiga till en straffbar handling eller en tjänsteförseelse, som medfört att vederbörande förlorat den aktning och tillit, som är nödvändig för hans ställning. Något problem med politiska tillsättningar existerar inte, utan dessa företagschefer har i regel haft sin karriär förlagd inom det egna företaget. Trots att de står under en minister och är ansvariga inför denne, intar de en mycket självständig ställning. De handhar icke blott den dagliga ledningen av verksamheten, utan har även till uppgift att planera och genomföra nyanläggningar, utarbeta budgetförslag för sin verksamhetsgren som inslag i det årliga förslaget till finanslag, anställa lägre befattningshavare, upprätta förslag till befordran och anställning av högre befattningshavare m. m. Ministern anställer efter förslag från vederbörande företagschef alla tjänstemän inom mellangraderna, såsom sekreterare, vissa revisorer, underbokhållare och kontorsassistenter. 33 Alla högre tjänstemän utnämnes däremot av konungen. I allmänhet fastställer ministern

de olika högre tjänstemännens verksamhetsområden samt regler för deras samarbete med och förhållande till sin chef. Ministern har även att besluta angående klagomål mot företagschefernas beslut i olika frågor från förfördelade personer och angående anmärkningar från vissa kontrollorgan. Statsbanorna och post- och telegrafväsendet styres av en generaldirektör, statsskogsbruket, klasslotteriet, assistenshuset och Statsprovningsanstalten av en direktör samt Statens veterinära serumlaboratorium och Statens veterinära institut för virusforskning av en föreståndare. Inom post- och telegrafväsendet intar postgirokontoret en särställning. Dess centrala ledning utövas av en direktör. 34 De frågor, som kräver ministeriellt godkännande, föredras dock av generaldirektören för post- och telegrafväsendet inför ministern. De mindre statshamnarna styres direkt av direktören för vattenbyggnadsväsendet, medan de tre stora allmänna trafikhamnarna Esbjerg, Frederikshavn och Helsingör styres av var sitt hamnråd. Ett dylikt består av fem medlemmar, varav ministern för offentliga arbeten utser tre medlemmar i Esbjergs31

Hagerups konversationsleksikon IX sid.

122. 32

Upplysning per brev från lantbruksministeriet. 33 Lag nr 301 av den 6/6 1946, § 6 Stk. 1. 34 Kongelig Dansk Stats- og Hofkalender 1952, § 1161.

123 och Frederikshavns hamnråd och två i Helsingörs hamnråd, där även vattenbyggnadsväsendets distriktschef är självskriven medlem, övriga ledamöter utses av respektive stadsfullmäktige (byråd). 8 8 Hamnrådet har bestämmanderätt i alla frågor, utom när det gäller ombyggnader o. dyl., som beslutas av vattenbyggnadsdirektoratet. Hamnrådets protokoll insändes till direktören för vattenbyggnadsväsendet och till ministern för offentliga arbeten. 38 Vid alla statliga hamnar finns också en distriktsingenjör, som bar ansvaret för den dagliga ledningen och tillsynen av hamnarna. Statsanstalten för livförsäkring leds av en styrelse på fem personer, som utnämnes av konungen. En av dessa skall vara vice verkställande direktör, en matematisk direktör och en skall uppfylla fordringarna för att kunna utnämnas till »landsdoninier». En av medlemmarna, dock icke vice verkställande direktören, skall utnämnas till ordförande för styrelsen. 37 Finansministern fastställer de tariffer och närmare bestämmelser, som ej är givna i lagform, t. ex. bestämmelser om pensionsförsäkring, överlevanderäntor och premiebefrielser. I övrigt inskränker sig finansministern till kontroll av statsanstaltens ekonomiska dispositioner. Statsradion ledes av ett radioråd, som tillsätts av undervisningsministern. Han tillsätter själv två medlemmar direkt, vidare efter hemställan av ministern för offentliga arbeten en, som skall vara radiotekniskt kunnig, en efter hemställan av den danska pressens programutskott, en efter hemställan av de erkända fackliga journalistorganisationerna, sex som representanter för lyssnarna samt en medlem från vart och ett av de i riksdagens finansutskott representerade partierna. Den dagliga ledningen av radioverksamheten utövas av en direk-

tör, som utnämns av undervisningsministern efter hemställan av radiorådet, medan ledningen av de under statsradion hörande stationernas tekniska drift handbas av Generaldirektoratet för post- och telegrafväsendet. De statskontrollerade aktiebolagens högsta myndighet är bolagsstämman. Varje aktieägare har så många röster som han har aktier motsvarande den lägsta utställda valören. Ordinarie bolagsstämma hålles en gång årligen, och härvid skall beslut fattas om styrelsens verksamhetsberättelse, de reviderade räkenskaperna och bolagets förmögenhetsställning, vinstens storlek samt val av styrelse och revisorer. På bolagsstämman avgörs alla frågor med enkel majoritet, utom frågor om bolagets upplösning och om ändring i bolagsordningen, som fordrar kvalificerad majoritet. 38 Styrelsen har huvudledningen och kontrollen av bolagets alla angelägenheter. Den representerar bolaget utåt i alla frågor, och den fattar därvid för bolaget bindande beslut. Styrelsen tillsätter direktören eller direktörerna och alla andra för ledningen av verksamheten nödvändiga tjänstemän samt fastställer deras verksamhetsområde och lön. Bolagets firma kan alltid tecknas av två styrelsemedlemmar i förening, men därutöver förekommer flera olika alternativ inom olika bolag. För försäljning och pantsättning av fast egendom krävs emellertid alltid underskrift av tre medlemmar av styrelsen eller av två styrelsemedlemmar och en direktör. 33 Vid några av de statliga företagen finns också rådgivande organ. Järnba35 36 37 38

Ibidem, § 1092. Upplysning av overing. Svendsen. Lag nr 299 av den 26/11 1931, § 5. Se t. ex. Vedtsegter for Kryolitselskabet Öresund, §§ 12 och 15. 39 Ibid., § 19.

124 nerådet, som har både rådgivande och kontrollerande uppgifter, har till uppgift att uttala sig om principiella frågor berörande statsbanorna. 4 0 I allmänhet är det ministern för offentliga arbeten, som sammankallar rådet och begär dess yttrande över någon fråga, men även rådets ordförande eller fem av dess sjutton medlemmar kan begära att sammanträde skall hållas. Tre av rådets medlemmar utses av ministern för offentliga arbeten, medan de övriga fjorton utses av riksdagen. Protokoll förs över rådets sammanträden och detta insändes till ministern, som därefter vidtager de åtgärder, som kan anses påkallade. Som rådgivande organ åt Statsprovningsanstalten är ett materialprovningsråd tillsatt. Det består av tio medlemmar, varav ministern för handel, industri och sjöfart tillsätter två medlemmar, försvarsministern en, undervisningsministern en samt vissa organisationer de övriga. 41 I enlighet med regler, som utfärdats av ministern för offentliga arbeten, väljer de koncessionerade telefonaktiebolagens abonnenter ett representantskap. 4 '-' Detta utser sedan ett telefonutskott, som genom direkta förhandlingar med bolaget tillvaratager abonnenternas intressen. Alla frågor av större betydelse skall telefonutskottet

förelägga representantskapet. Telefonutskottet ingiver sina hemställanden direkt till ministeriet för offentliga arbeten. Företagsnämnder finns bl. a. inom statsbanorna, statshamnarna och postoch telegrafväsendet. I företagsnämnderna fattas inga för företagen bindande beslut, utan här endast diskuteras olika frågor, som kan vara av intresse för de anställda. Det kan vara frågor av både ekonomisk och praktisk natur. I hur stor utsträckning dessa diskussioner påverkar företagsledningen iir svårt att avgöra. Inom de danska statsföretagen förekommer också en ganska livlig förslagsverksamhet. Förslag från de anställda om förbättringar skall inom vissa företag framläggas genom företagsnämnden (t. ex. inom post- och telegrafväsendet), medan de inom andra företag (t. ex. inom statsbanorna) även kan insändas direkt till generaldirektoratet eller direktoratet. Förslag om förbättringar honoreras allt efter det värde, som de kan ha för företaget, men i allmänhet uppgår de ekonomiska belöningarna endast till mindre belopp. Inom de företag, som inte har företagsnämnder, får de anställda utse någon talesman, som inför företagsledningen får framföra de anställdas synpunkter.

Utformningen av verksarrihetens riktlinjer Verksamhetens materiella inriktning De statliga företagens verksamhetsgrenar är ibland bestämda i lagform, och i andra fall i förordnings- eller koncessionsform. Om ett företag, som har föremålet för sin verksamhet angivet i lag, t. ex. Statsanstalten för livförsäkring, klasslotteriet eller hypoteksbanken, vill upptaga en ny verksamhetsgren, måste lagändring äga rum i

vanlig ordning. Skulle däremot andra företag såsom statsbanorna eller Kryolitselskabet Öresund A/S vilja upptaga en ny verksamhetsgren på programmet fordras koncession. En koncession kan tilldelas en privatperson eller ett bolag 40 41 42

Lag nr 40 av den 25/2 1925, § 9. Lag nr 342 av den 19/12 1935, § 1. Upplysning per brev från Jydsk TelefonAktieselskab.

125 av stat och kommun. Dess rättsliga betydelse ligger däri, att en verksamhet överlåtes, som till sin natur är en del av den offentliga förvaltningen. 43 Då upptagandet av nya verksamhetsgrenar inom de egentliga statsföretagen i regel medför en utgift för statskassan, måste emellertid alltid riksdagens godkännande inhämtas vid behandlingen av finanslagen. När det gäller att inom givna lagar, förordningar och koncessioner öka eller minska verksamhetens storlek, har de statskontrollerade aktiebolagen i princip en fri ställning, medan de egentliga statsföretagen även här är beroende av riksdagens godkännande vid behandlingen av finanslagen. För telefonbolagen gäller dock, att koncessionsinnehavaren i allmänhet måste förelägga ministern för offentliga arbeten förslag, planer och kostnadsöverslag för nyanläggningar, utvidgningar och förändringar av bestående anläggningar. Inom de statskontrollerade aktiebolagen uppgör styrelsen planerna för verksamheten, medan vederbörande företagschef h a n d h a r planeringen inom de egentliga statsföretagen. Finansieringsfrågor

Kostnaderna i samband med nyanläggningar, utvidgningar o. dyl. har inom de egentliga statsföretagen i allmänhet finansierats över finanslagens kapitalbudget, medan kostnaderna för att hålla de redan befintliga anläggningarna i gott skick har täckts över finanslagens driftsbudget. Kommunerna har emellertid vid flera tillfällen fått lämna stora bidrag till uppförandet av vissa statsföretag, främst till trafikföretag, som förlagts till dessas gagn. När statsbanorna byggdes bestämde man att kommunerna skulle lämna bidrag till de banor, som förlades till dessas nytta. Bidraget utgick dels kontant, dels i form av gratismark. 44 Då riksdagen år

1946 beslöt att anlägga vissa offentliga flygplatser, fastslog man i en lag om civila, offentliga flygplatser de berörda kommunernas skyldighet att lämna ett tillskott, som skulle svara mot kostnaderna för förvärv av nödvändig mark. Telefonbolagen har finansierat sina anläggningar till 50 % med överskott av driften, och resten h a r finansierats genom upptagande av obligationslån. 43 Telefontillsynsrådets samtycke måste alltid inhämtas, innan några fasta lån får upptagas och innan utvidgning av aktiekapitalet får äga rum. 40 Inom de andra statskontrollerade aktiebolagen har styrelsen med ansvar inför bolagsstämman bestämmanderätten i finansieringsfrågor. Avskrivningar

Principen för avskrivningen är i Danmark liksom i Sverige att tillgångens anskaffningsvärde avskrivs på det antal år, som motsvarar dess ekonomiska livslängd. Stenfastigheter avskrivs i allmänhet med 2 % av anskaffningsvärdet per år, medan automobiler avskrivs med 20—25 % o. s. v. De egentliga statsföretagens avskrivningsplaner fastställs av vederbörande minister, men först sedan riksdagen godkänt avskrivningarna vid behandlingen av finanslagen, har de blivit slutgiltigt bestämda. Telefonbolagens avskrivningar är bestämda i ett av ministern för offentliga arbeten utfärdat reglemente. 47 Det finns emellertid ingenting som hindrar, att bolagsstämman därutöver använder ett mindre restöverskott till 43 44

Andersen: Dansk Forvaltningsret sid. 125. Karleby:! Socialiseringsfrågans förutsättningar och läge i Danmark, sid. 83—84. 45 Upplysning av kontorchef Jornow. Se även årsberättelserna. 46 Koncession for Köbenhavns TelefonAktieselskab av den 30/6 1919, § 14 och brev från Jydsk Telefon-Aktieselskab. 47 Upplysning av kontorchef Jornow.

126 extra avskrivningar. Dessa senare avskrivningar kan emellertid inte bli av någon större storleksordning, då skattemyndigheterna inte tillåter alltför höga avskrivningar. Inom andra statskontrollcrade aktiebolag bestämmer bolagsstämmnn avskrivningarnas storlek efter förslag av styrelsen. Vinstens disposition

De egentliga statsföretagens överskott går till statskassan utom statsradions och Statsanstaltens för livförsäkring överskott, för vilka särskilda regler gäller. Statsradions överskott skall gå till radiosändningsfonden, och eventuellt underskott skall täckas därifrån. 48 Överskottet av statsförsäkringsanstaltens verksamhet utdelas i allmänhet i bonus till försäkringstagarna. 11 " Endast om statsanstaltens reservfond inte uppgår till 5 % av summan av aktiv- och passivsidan skall en mindre del av överskottet gå till reservfonden. Telefonbolagens överskott går till aktieägarna. Här är emellertid bestämt att ministerns samtycke erfordras för större utdelning än 7 % av aktiekapitalet. Utbytet till aktieägarna i AB Dansk tipstjänst är högst G % av aktiekapitalet.50 Kryolitbolagets Öresund A/S nettoöverskott skall fördelas så att 6 1 % % tillfaller A-aktierna och 38% % tillfaller B-aktierna. 31 Staten äger samtliga Aaktier i bolaget. Prissättningen

Priserna på företagens produkter och tjänster är i princip beräknade på så sätt, att sedan driftsutgifterna och avsättningar till nyanläggningar in. in. täckts en viss förräntning av det investerade kapitalet skall ske och att statskassan, i de fall då det är möjligt, skall tillföras ett direkt överskott. Någon generell regel, som bestämmer procenttalet för förräntning av det i statsföre-

tagen nedlagda kapitalet finns ej, men inom de flesta företagen brukar man räkna med 4—4,5 % förräntning. Priserna på företagens tjänster och produkter fastställs i allmänhet av vederbörande minister, men i en del fall fastställs priserna i lagform och i något fall är riksdagens medverkan tryggad på annat sätt. Kryolitselskabet Öresund A/S h a r emellertid full frihet vid prissättningen. Grunderna för statsbanornas taxor ä r bestämda i statsbanelagen. Här är t. ex. fastslaget, att grundtaxan för personbefordran med vanligt persontåg icke får överstiga 13,5 öre per kilometer för 1 :a klass och 9 öre för allmän klass. På grundval av sådana beslut fastställer sedan ministern för offentliga arbeten de fullständiga taxorna. Om ministern skulle vilja införa genomgående lägre taxor än de av riksdagen fastställda grundtaxorna, måste han först konsultera järnbanerådet och därefter inhämta samtycke från riksdagens finansutskott. De allra flesta posttaxorna är fastställd» i postlagen. Dessa taxor kompletteras i en av ministern för offentliga arbeten utfärdad postförordning med de taxor och bestämmelser, som enligt lag från år 1919 fastställs av ministern själv, t. ex. taxor och bestämmelser för utdelning av försändelser utan adress, utställande av postkreditiv, legitimationskort och postgirobestämmelscrna. Avgiften för tippning och antalet lotter i klasslotteriet och priset på dessa är fastställda genom lag, liksom förhållandet ä r med tariff- och bonusbestämmelserna för försäkringar i Statsanstalten för livförsäkring. Telegraf- och telefontaxorna fastställs däremot enligt 1897 års lag av ministern för offentliga arbeten. De 48

Lag nr 282 av den 8/5 1946, § 2. Lag nr 299 av den 26/11 1931, §§ 38—40. Lag nr 278 av den 9/6 1946, § 3. Stk. 4. 51 Vedtaegter for Krvolitselskabet 0resund A/S, § 22. 49 50

127 räntor, som assistenshuset betingar sig för utlåning av pengar mot pant, är bestämda i ett av finansministern utfärdat »regulativ»", ocb radiolicensavgifternas storlek bestäms av undervisningsministern efter hemställan av radiorådet och efter riksdagens finansutskotts godkännande. r,:1

Personalfrågor De egentliga statsföretagens tjänstemän är fast anställda och kan avsättas endast om de gjort sig skyldiga till en straffbar handling eller vissa svårare tjänsteförseelser. För andra tjänsteförseelser kan varning, avdrag av lön eller degradering förekomma. 64 Sådana disciplinära bestraffningar utdelas i allmänhet av vederbörande styrelses cbef och får i regel inte äga rum, innan vederbörande blivit hörd och haft tillfälle att taga del av anklagelserna. Tjänstemännen är skyldiga att icke blott med utan också mot sin vilja underkasta sig förflyttningar utan inkomstminskning. Det skall dock i sistnämnda fall givas dem tillfälle att välja mellan en förflyttning och avsked med pension efter de allmänna pensionsreglerna. Statstjänsten förutsattes lägga beslag på innehavarens fulla arbetskraft, och i enlighet härmed samt av en del andra angivna orsaker har särskilda bestämmelser uppställts angående tjänstemäns bisysslor. 58 Någon rätt att tillgripa strejk som medel att uppnå sina intressen anses statstjänstemännen i Danmark principiellt inte ha.56 Inom de egentliga statsföretagen är lönerna för tjänstemännen fastställda genom lagen om statens tjänstemän, utom lönerna för de anställda inom statsradion, som är bestämda genom ett särskilt av undervisningsministern fastställt lönereglemente. Om en ökning eller minskning i lönehänseende eller i

tjänstemännens antal måste ske, regleras detta genom en årlig »normeringslov». Arbetarnas löner bestäms genom avtal mellan deras fackförbund och arbetsgivarna. Inom de statskontrollerade aktiebolagen är lönesättningen för tjänstemännen i princip fri, men i praktiken anpassas lönerna efter den statliga lönenivån. Kryolitselskabet Öresund A/S tillämpar helt fri lönesättning för tjänstemän, och här ligger lönerna högre än inom andra statliga företag. Arbetarnas löner är avtalsbestämda även inom de statskontrollerade företagen, och de grönländska arbetarnas löner är dessutom indexreglerade efter grönländska förhållanden." Inom de egentliga statsföretagen är tjänstemännens pensionsförhållanden reglerade i lagen om statens tjänstemän med undantag för statsradions tjänstemän, som har sina pensionsförhållanden ordnade genom en egen pensionsfond. Pensionens storlek bestäms enligt ovannämnda lag av anställningstidens längd och av den lön, som vederbörande uppbär vid pensionsålderns inträde/' 8 Inom de statskontrollerade aktiebolagen erhåller tjänstemännen pension efter i stort sett samma grunder, som gäller för statstjänstemännen. De statliga företagens arbetarpersonal uppbär i allmänhet inte någon tjänstepension. Hantverkare och arbetare vid statsbanorna, som har fast anställning och innehar anställningsbrev, erhåller emellertid pension efter samma grunder som statstjänstemännen. 5 9 52 Regulativ for Det kgl. Assistenshus av den 29/3 1940, § 5. 53 Lag nr 282 av den 8/5 1946, § 2. 54 Lag nr 301 av den 6/6 1946, §§ 1, 11 och 60—61. 55 Ibidem, § 44. 56 Andersen: Dansk Forvaltningsret sid. 204—216. 57 Upplysning av dir. Tuxen. 58 Lag nr 301 av den 6/6 1946, § 54. 59 Ibidem, § 74.

128 Revision och kontroll Regering och riksdag Regeringens revision ocli kontroll av de egentliga statsföretagen utövas av finanshuvudbokhålleriet och huvudrevisorerna. Finanshuvudbokhålleriet, som är en avdelning inom finansministeriet, utövar den löpande kontrollen och revisionen av företagen, och dit insänds i allmänhet räkenskaperna månatligen för kontroll. Huvudrevisorerna utnämns av konungen på förslag av finansministern 6 0 och står i tjänstehänseende omedelbart under denne och intager samma ställning som en »departementschef», d. v. s. de föredrager sina ärenden direkt inför finansministern samt kan referera direkt till denne i sin ämbetsutövning. Revisionen är uppdelad på fyra huvudrevisionsavdelningar var och en med en huvudrevisor i spetsen. Vid revisionen skall tillses — utom att räkenskaperna är riktigt förda etc. — att det vid förvaltningen av statens medel och driften tagits skyldiga ekonomiska hänsyn. Revisorerna har rätt att såväl av räkenskapsföraren som av andra offentliga myndigheter begära alla sådana aktstycken och upplysningar, som de anser vara av betydelse för räkenskapernas revision. Huvudrevisorerna avger före utgången av juni månad varje år en huvudberättelse om revisionen av räkenskaperna för föregående finansår. Då de egentliga statsföretagen alltid är underställda en minister, har denne dessutom möjligheter till en viss daglig kontroll av de under honom lydande företagen. Denna kontroll blir av praktiska skäl mycket ytlig, men kan vid vissa tillfällen vara av stor betydelse. Personer, som anser sig ha blivit förfördelade genom något beslut av företagschefen, kan i regel begära ändring av beslutet hos vederbörande minister. Vid behandlingen av företa-

gens budgetförslag i departementen finns också många tillfällen till kontroll av de egentliga statsföretagen. Utöver den kontroll av statsföretagen, som utövas vid budgetbehandlingen, utser riksdagen fyra avlönade statsrevisorer och fyra ställföreträdare för dessa."1 Statsrevisorerna genomgår de årliga statsräkenskaperna och tillser, att statens samtliga inkomster är uppförda och att ingen utgift iigt rum utan bevillning i finanslagen eller annan bevillningslag. De skall även tillse, att skyldiga ekonomiska hänsyn tagits vid förvaltningen av statens medel samt vid driften av företagen. 6 -' Statsrevisorerna har rätt att fordra alla för revisionen nödvändiga aktstycken och upplysningar. Statens huvudrevisorer är vidare skyldiga att efter begäran från statsrevisorerna anställa undersökningar och avge betänkanden om alla sådana förhållanden, varom statsrevisorerna önskar upplysning; likaså har de även rätt att inkalla huvudrevisorerna till muntliga förhandlingar om sådana spörsmål."3 Statsräkenskaperna med statsrevisorernas anmärkningar skall sedan föreläggas riksdagen för beslut. Riksdagens finansutskott inspekterar ibland driften av vissa företag, men man kan här inte tala om någon regelbunden tillsyn. Genom interpellations- och frågeinstituten kan riksdagens medlemmar få upplysningar om offentliga angelägenheter. Enligt § 53 i grundlagen kan varje medlem av riksdagen med dess samtycke dra fram vilken offentlig angelägenhet som helst till behandling och 60 Lag nr 178 av den 21/5 1937, § 17. Jfr Instruks for Hovedrevisoraterne av den 12/11 1936. (Lovtidende for Danmark 1936 nr 242.) 61 Danmarks Riges Grundlov § 47 och lag nr 95 av den 4/4 1928, § 1. 62 Lag nr 95 av den 4/4 1928, § 2. 63 Lag nr 178 av den 21/5 1937, § 22.

129 därom begära ministrarnas förklaring. Dessa interpellationer skall inlämnas i skriftlig form till talmannen, men någon skyldighet för ministern att besvara dem finns inte. Det är emellertid sällsynt, att interpellationerna inte besvaras. Riksdagens ledamöter kan vidare framställa skriftliga frågor till ministrarna, och dessa frågor besvaras av vederbörande minister en gång i veckan vid en frågetimme. De statskontrollerade aktiebolagens räkenskaper är inte föremål för revision från regeringens och riksdagens sida. Genom sin aktiemajoritet — och därmed även majoritet på bolagsstämman och i styrelsen — kan emellertid staten utöva god kontroll även av de statskontrollerade aktiebolagen. I koncessionerna för telefonaktiebolagen har dessutom inlagts bestämmelser, som ger ministern för offentliga arbeten stora kontrollmöjligheter. 64 Enligt dessa bestämmelser skall bolagsordningen vara godkänd av ministern och får inte ändras utan hans samtycke, som även knives för: a. överlåtelse av nuvarande koncession till andra; b. ändring av koncessionsinnehavarens firmanamn; c. hel eller delvis förpackning eller utstyekning av koncessionsinnehavarens anläggningar i särskilda avdelningar med särskild styrelse; d. upptagande av fasta lån; e. utvidgning av aktiekapitalet; f. utbetalning av större årligt utbyte än 7 % av aktiekapitalet; g. ändring av gällande bestämmelser o m personalens tjänstegradsplacering, avlöning, pensionering och arbetstid; h. ändringar *dler avvikelser från det av ministern för offentliga arbeten godkända reglementet för bolagets räkenskapsväsen m. m.

Dessa kontrollbefogenheter är emellertid av ministern delegerade till en telefontillsynsnämnd, som utses av ministern.6"' 9—603494

Företagens egna kontroll- och revisionsorgan

Enligt 1937 års lag om statens räkenskapsväsen och revision är alla, som har att uppbära eller utbetala pengar på statskassans vägnar, skyldiga att avlägga behörig räkenskap och att härför föra nödvändiga böcker. Som bidrag till de årliga statsräkenskaperna redovisas rapporter över inkomster och utgifter samt över behållning av varor o. dyl. i allmänhet månatligen. För att kunna fullgöra sin redovisningsskyldighet har de egentliga statsföretagen en omfattande inre revision och kontroll. Särskilda bokföringskontor eller bokföringsavdelningar finns inom alla egentliga statsföretag och dessutom har en del institutioner kontroll- och revisionskontor, t. ex. Generaldirektoraten för statsbanorna, post- och telegrafväsendet, statsanstalten och statsradion. Inom dessa senare företag äger i allmänhet ingen granskning rum från huvudrevisorernas sida av det siffer- och bokföringsmässiga i räkenskaperna. Statsförsäkringsanstaltens räkenskaper skall emellertid även revideras av två av finansministern utsedda revisorer 6 7 och statsradions räkenskaper revideras av två revisorer, varav den ene skall vara statsauktoriserad revisor. 68 Revisorerna eller inom de mindre företagen huvudbokhållaren eller någon annan högre tjänsteman företar inom vissa företag minst en gång årligen och inom andra företag minst en gång vartannat år inspektionsresor ute i landet för att kontrollera de under centralstyrelsen hörande lokala kassorna. De statskontrollerade aktiebolagen är

64 Koncession for Kobenhavns TelefonAktiebolag av den 30/6 1919, § 14. 65 Upplysning per brev från Jydsk TelefonAktiebolag. 67 Lag nr 299 av den 29/11 1931, § 61. 68 Upplysning av administrationschef J a n nik.

130 i revisionshänseende underlagda aktiebolagslagens bestämmelser angående revision. Revisionen utföres av två statsauktoriserade revisorer, som utses av bolagsstämman för ett år åt gången.

Andra kontrollmöjligheter

De tidigare omtalade företagsnämnderna har inom vissa företag goda kontrollmöjligheter. Arbetare och tjänstemän kan här framställa frågor, både av praktisk och ekonomisk natur, och då ledningens inställning till företagsnämnderna i allmänhet är positiv, kan man antaga att frågorna besvaras i den utsträckning som är möjlig. Pressen följer vidare den statliga verksamheten med största vaksamhet, och om några missförhållanden skulle upptäckas får den stora allmänheten snart kännedom därom genom tidningarna.

Allmänhetens möjligheter till insyn i företagens förvaltning

Någon offentlighetsprincip liknande den svenska finns inte genomförd i dansk rätt™, och allmänhetens möjligheter till insyn i företagens förvaltning är därför i allmänhet mycket små. Genom statsräkenskaper, som framläggs för riksdagen samtidigt med förslaget till ny finanslag, kan man knappast få en fullständig bild av förvaltningen. Statsrevisorernas betänkande över statsräkenskaperna föreläggs även riksdagen och offentliggörs härvid, och i detta betänkande kan allmänheten taga del av de anmärkningar, som statsrevisorerna ansett sig böra taga upp till behandling. En del företag, t. ex. Statsanshdten för livförsäkring, hypotekshanken, telefonbolagen och tipstjänst, utger årsberättelse, och i dessa företags förvaltning kan man då få en ganska god inblick.

Verksamhetens faktiska ekonomiska resultat Överskott

Post- och telegrafväsendet brukar i allmänhet giva ett ganska gott överskott. Under finansåret 1953—54 uppgick vinsten till ungefär 25 milj. kr. Klasslotteriet lämnar också alltid överskott och enligt statsräkenskaperna för 1953 —54 var vinsten upptagen till 1 870 000 kr. 70 Statsradions och Statsanstalten för livförsäkrings kapital är skilt från den statliga förmögenheten och lämnar aldrig några överskott till statskassan. Statens inkomster av tippningen hänför sig främst till vissa i lag bestämda statsavgifter för tippning: 5 öre per tippad rad, 15 % av inkomstsumman samt vinstskatt. Utdelningen på aktierna i tipstjänst brukar dessutom i regel vara 6 %. Telefonbolagen brukar giva 7 % utdelning på aktiekapitalet. Kryolitbo-

laget är den danska statens mest vinstgivande verksamhet i förhållande till det insatta kapitalet. En utdelning av 40—50 % hör inte till det ovanliga. Underskott

Flera stora statsföretag går med förlust i Danmark. Statsbanorna redovisade ett underskott av 66 milj. kr under budgetåret 1953—54.71 De korta avstånden har alltid gjort, att det har varit svårt att driva järnvägarna i Danmark med vinst i konkurrens med den allt intensivare privata buss- och biltrafiken. Statshamnarna medförde en utgift för statskassan av ungefär 5,6 milj. kr. 72 Det 69 Pedersen: Förvandlingsprocessen i danske ministerier. Förvaltningsrättslig tidskrift 1953: 5—6 sid. 301. 70 Statistisk Årbog sid. 149,259. 71 Statistisk Årbog sid. 256. 72 Ibidem sid. 256.

131 är här främst Esbjergs hamn, som slukat stora summor. Sand driver in i stora mängder, och sandpumpning mäsle därför ständigt äga rum. Hamnen har emellertid en mycket stor betydelse, främst som exporthamn för lantbruksprodukter, och det ligger därför i samhällets intresse att hålla den i gott driftsskick. Statens flygplatser visade under budgetåret 1953—54 ett underskott på ca 3,1 milj. kr 73 , och det är främst de mindre flygplatserna, som ännu inte kan drivas lönsamt. Dessa är relativt nyligen övertagna eller nybyggda av staten, och stora summor går därför till förräntning och avskrivning. Statsprovningsanstalten redovisade under finansåret 1952—53 ett underskott på ca 100 000 kr. 74 Statens veterinära institut för virusforskning och Statens veterinära serumlaboratorium brukar kräva en utgift för statskassan av 1—2 milj. kr vartdera per år. Dessa underskott är emellertid att hänföra till institutens forskningsmässiga verksamhet.

Beskattning De egentliga statsföretagen är befriade från såväl statlig inkomstskatt som statliga fastighetsskatter. Kommunala fastighetsskatter åvilar de staten tillhörande fastigheter, som används till lantbruk, trädgårdsbruk eller skogsbruk eller till utarrendering. Kommunal inkomstskatt påläggs icke staten och de institutioner, vilkas inkomster och utgifter bestäms genom finanslagen, av de intäkter, som icke h ä r r ö r från bl. a. lantegendomar, skogar eller fabriksdrift. 75 De statskontrollerade aktiebolagen betalar både fastighets- och inkomstskatt efter samma regler som gäller för alla andra aktiebolag. Enligt lagen om tippning har emellertid tipstjänst befriats från inkomstskatt. Allmän värdering till fastighetsskatt äger rum vart femte år, men däremellan företas en gång årligen omvärderingar om sammanslagningar, avstyckningar^ ny- och tillbyggnader skett eller om den skattepliktige själv begär ny taxering.™

Statlig affärsverksamhet på Grönland Grönland var intill ikraftträdande av 1950 års lagar ett slutet område, där all ekonomisk verksamhet — bortsett från befolkningens egen förvärvsverksamhet •— var förbehållen staten. 77 Genom dessa lagar blev Grönland i p r i n c i p öppet för privatekonomisk verksamhet, men den gamla strukturen låter sig här inte förändras så fort. Privatkapitalet har ännu inte velat engagera sig i någon större omfattning, och staten driver därför fortfarande så gott som all större ekonomisk verksamhet. För närvarande driver staten följande affärsverksamheter på Grönland: den kgl. grönländska handeln, som

har till uppgift att säkra Grönlands behov av konsumtions- och kapitalvaror och — eventuellt i samarbete med p r i vata företagare — att utvinna, förarbeta och exportera grönländska produkter; skeppsvarvet i Holsteinborg, som 73

Ibidem sid. 256. Upplysning per brev från lantbruksministeriet. 78 Lag nr 352 av den 7/8 1922, § 8. Lag nr 188 av den 20/5 1933, §§ 16, 19. Lag nr 28 av den 18/5 1937, § 3. 76 Lag nr 352 av den 7/8 1922, §§ 1—2. 77 Lag nr 276 av den 27/5 1950. Upplysningar per brev från statsministeriets grönlandsdepartement och muntliga upplysningar av kontorchef Lund. 74

132 företrädesvis utför reparationer av större fartyg på Grönland; boktryckeriet i Godthåb, som driver tryckeriverksamhet främst för det grönländska skolväsendet och den grönländska administrationen och pressen; gästhemmen i Godthåb, Julianehåb, Egedesminde och Ivigtut, som främst är upprättade för de från Danmark utsända funktionärerna, tjänstemännen och arbetarna; kolbrottet vid Qutligssat, som förser de grönländska städerna med bränsle; elektricitetsverken i de större grönländska städerna; samt entreprenörplatserna med därtill hörande verkstäder, som leder och åtager sig byggnads- och reparationsarbeten på Grönland. Dessutom driver Kryolitbolaget Öresund A/S brytning av kryolit vid Ivigtut, vilket emellertid behandlats tidigare i denna framställning. Den statliga affärsverksamheten på

Grönland drivs av statsministeriets grönlandsdepartement med statsministern som högste cbef. På grund av de säregna förhållandena på Grönland är ledningen starkt centraliserad till grönlandsdepartementet. Tjänstemännens löner är bestämda i tjänstemannalagen, kompletterad med »normeringsloven», och arbetarnas löner är fastställda efter förhandlingar med de danska fackförbunden. Lönerna är även indexreglerade efter grönländska förhållanden. Företagsnämnder har införts vid en del företag. Företagens budgetförslag upptas på det årliga finanslagförslaget. Den kgl. grönländska handeln brukar gå jämnt ihop, medan de andra verksamheterna i regel går med stora underskott. Räkenskaperna revideras av huvudrevisorerna och statsrevisorerna och dessutom företas en noggrann intern revision samt revision och kontroll från grönlandsdepartementets sida.

Källor och litteratur Danmarks Love 1665—1949. Kongelig Dansk Stats- och Hofkalender. Lovtidende for Danmark. Rigsdagstidende. Statistisk Årbog 1954 och 1955. Salmonsens konversationsleksikon. Anden udgave. Köpenhamn 1915—30. Hagerups illustrerade konversationsleksikon. Fjerde gennemsete og forögede udgave. Köpenhamn 1948—53. Andersen, P o u l : Dansk Forvaltningsret. Köpenhamn 1946. Berlin, Knud: Den danske Statsforfatningsret 1—2. Köpenhamn 1922—34. Grimlund, Bengt E.: Hur Danmark styres. Stockholm 1949. Karleby, Nils: Socialiseringsfrågans förutsättningar och läge i Danmark. Stockholm 1921. Marstrand, Boje o. Kristensen: Den danske Stat. Köpenhamn 1940. Pedersen, Margarete: Forvaltningsprocessen i danske ministerier. Förvaltningsrättslig tidskrift 1953: 5—6. Statsanstalten for Livforsikring. Beretning om virksomheden i året 1952. Beretning fra forsikringsrådet for året 1952.

133 Oversigt over de danske statsskoves udbytte af ved og penge for finansåret 1951—52. Årsberetning og regnskab for Dansk tipstjeneste A/S, Jydsk Telefon-Aktieselskab och Kjöbenbavns Telefon Aktieselskab. Vedtaegter for Kjöbenbavns Telefon Aktieselskab, Jydsk Telefon-Aktieselskab och Kryolitselskabet Öresund A/S. Brev från Statsministeriets grönlandsdepartement, lantbruksministeriet, statsprovningsanstalten, Jydsk Telefon-Aktieselskab och Dansk Tipstjeneste A/S. Personer

som varit behjälpliga

med vissa muntliga

upplysningar:

Kontorchef Burnst, Generaldirektoratet for Statsbanerne. Kontorchef Harder, Generaldirektoratet for Post- og Telegrafvsesenet. Fuldmaegtig Lind, Det Kongl. Köbenhavnske Klasselotteri. Underdir. Bakke, Statsanstalten for Livsforsikring. Dir. Thueslev, Det Kongl. Assistenshus. Expeditionssekr. Helver, Kongeriget Danmarks Hypoteksbank. Expeditionssekr. Helver, Kongeriget Danmarks Fiskeribank. Kontorchef Lund, Grönlandsdepartementet. Administrationschef Jannik, Statsradiofonien. Overing. Svendsen, Vandbygningsdirektoratet. Kontorchef J0rno\v, Kjöbenhavns Telefon Aktieselskab. Dir. Tuxen, Kryolitselskabet 0resund A/S.

134 STORBRITANNIEN avfinanssekreteraren,jur. kand. Carl Olov Sommar1 och pol. mag. Arne Brodd2

Som statliga affärsföretag räknas i den följande redogörelsen av staten ägda företag, som har till huvuduppgift att producera varor eller tjänster, tillgängliga för allmänheten, och som tillämpar en prissättning, åsyftande full kostnadstäckning, samtidigt som verksamheten icke innefattar något element av offentlig maktutövning. Det bör redan här framhållas, att i den engelska litteraturen om statliga affärsföretag någon fullt klargörande diskussion om dessa avgränsningsfrågor knappast förekommit. Den gängse engelska termen för de här avsedda företagen är »nationalized industries». Det bör observeras att engelskans industry har en betydligt mer vidsträckt innebörd än det svenska ordet industri, då det kan innefatta bl. a. jordbruk, fiske och kommunikationsväsen. De engelska författarna 3 visar en tendens att låta företagsformen vara utslagsgivande för vad som betraktas som nationalized industries; man är sålunda benägen att anse alla företag som drivs i form av »public corporations» såsom nationalized industries och att å andra sidan anse all verksamhet som drivs av regeringsdepartement som vanlig statsförvaltning. Typiskt är att exempelvis professor William Robson i sin översikt över public corporations 4 icke söker göra några klar a distinktioner mellan sådana institutioner, som har väsentligen kontroller a n d e funktioner, och sådana företag, som driver egen produktion, liksom han ej heller räknar postverket till de nationaliserade företagen.

Det finns sålunda icke någon allmänt accepterad definition av vad som bör inbegripas under beteckningen nationalized industries. Å andra sidan kan man säga att det råder allmän enighet om att vissa företag bör räknas till denna grupp. Detta gäller först och främst kol-, gas- och elektricitetsföretagen samt kommunikationsföretagen. Dessa företag går också alla in under den i det föregående angivna definitionen. Nämnas må att ett av de mera betydelsefulla arbetena 5 om de statliga affärsföretagen i Storbritannien endast behandlar nyssnämnda företag (jämte den numera avnationaliserade stålindustrien). I anslutning till förut givna definitioner bör vidare följande företag beröras i denna framställning: Post Office, Cable and Wireless Ltd, Port of London Authority, BBC och Bank of England. Det är något tveksamt om de två sistnämnda överhuvudtaget bör medtagas, då de ej kan betraktas enbart som affärsdrivande producerande företag utan även har andra funktioner. I den följande redogörelsen kommer emellertid huvudvikten att läggas vid de stora efter andra världskriget nationaliserade före1 Det inledande avsnittet jämte avsnitten »Bakgrund och motiv för nationaliseringen» och »Organisationsfrågor». 2 Avsnitten »Utformningen av riktlinjerna för verksamheten» samt »Parlamentets kontroll och revision». 3 Se t. ex. D. N. Chester sid. 7, W. A. Robson sid. 16 f. 4 Robson, a. a. 5 H. A. Clegg and T. E. Chester, The future of nationalization.

135 tagen, (I. v. s. kol-, gas-, elektricitetsoch kommunikationsföretagen. Om man skall ge en bild av de nationaliserade företagens omfattning i förhållande till övrig verksamhet i Storbritannien, torde antalet anställda vara den lättast tillgängliga måttstocken. Det totala antalet anställda uppgår till i runt tal 2 350 000 personer med följande fördelning. Kommunikationsföretag flvgföretagen) Kolindustrin Post- och televäsendet Elbranschen Gasbranschen Flvgföretag Övriga, cirka

(utom 865 000 750 000 357 000 181 000 147 000 26 000 24 000 2 350 000 1

taget helt av de statliga företagen. För kommunikationsföretagens del gäller att järnvägarna är helt statliga, vilket också är fallet med samtliga kollektiva personkommunikationsmedel i London; av bussföretagen i landet i övrigt är omkring Va förstatligade. De reguljära flygkommunikationerna ligger nästan helt hos de statliga företagen; ett antal enskilda flygbolag existerar emellertid, vilka främst åtar sig särskilt kontrakterade resor. Jämfört med de nationaliserade företagen har den egentliga statsförvaltningens personal förhållandevis ringa omfattning. Antalet civila statstjänstemän (exkl. post- och televäsendet) utgör nämligen drygt 300 000.

1 Dessa och följande statistiska data är, där annat ej anmärkts, hämtade ur de olika corporations' år 1954 avgivna årsrapporter samt ur Britain, an official handbook (1954). Antalet yrkesverksamma i hela landet utgör 22 190 000, vilket innebär att de nationaliserade företagen sysselsätter 10 å 11 % av hela den yrkesverksamma befolkningen. 6 Om man ser på de olika branscherna kan nämnas att post- och televäsendet är helt statligt. Kol-, gasoch elbranschen domineras praktiskt

Det ekonomiska utfallet av verksamheten Den ekonomiska målsättningen för företagen har angivits vara att balansera intäkter och kostnader »on an average of good and bad years». Överskott behöver sålunda ej redovisas varje år, utan underskott ett år kan få uppvägas av överskott ett annat år. Det ekonomiska utfallet av verksamheten hos de viktigaste företagen framgår av följande tablå.

Nettoöverskott ( + ) resp. nettounderskott 1947

( - ) milj. £

1953 National Coal Board —23,3 + 1,7 + 9,5 + 8,3 — 1,8 — 8,2 + 0,4 Br. Electricity Authority och Area Board — + 4,4 + 7,2 + 6,3 + 2,9 + 7,5 + 13,2 Gas Council och Area Boards — — ± 0,0 + 1,9 + 1,5 + 2,7 + 2,4 Br. Transport Commission — — 4,7 — 20,8 — 14,1 + 0,1 + 4,5 + 4,2 B. O. A. C — 7,5 — 7,8 — 7,8 — 4,6 + 0,3 — 0,8 + 1,7 B. E. A — — + 1,3 — 1,0 — 1,4 — 1,4 — 1,7

Bakgrund och motiv för nationaliseringen Storbritannien skiljer sig från åtskilliga andra västeuropeiska länder därigenom att nationalisering av företag i

någon större omfattning ej skett förrän på ett sent stadium, nämligen efter 1945. 6 Bobson anger här cirka 25 %.

136 Sedan detta konstaterats bör dock framhållas att samhällsövertagande på speciella områden ägt rum även tidigare. Postväsendet intar sålunda en särställning såtillvida som det omhändertogs av staten redan vid mitten av 1600-talet. Man får gå ända fram till 1900-talet innan man påträffar fall av nybildade statsföretag. År 1908 tillskapades the Port of London Authority. Detta organ övertog skötseln av dockorna i Londons hamn, vilka dittills drivits av konkurrerande enskilda bolag. Företaget är formellt av nationell karaktär och äges således av staten, men får ju med hänsyn till sin uppgift närmast betecknas som en lokal hamnstyrelse. The Central Electricity Board upprättades 1926 och hade till syfte främst att anlägga och svara för det interlokala kraftledningsnätet och att i stort koordinera elkraftöverföringen. Påföljande år, 1927,tillkom the British Broadcasting Corporation som övertog radioutsändningsverksamheten från ett privat företag. The London Passenger Transport Board, som trädde i verksamhet 1933, fick ansvaret för hela lokaltrafiken med bussar, spårvagnar och tunnelbana inom Londonområdet, där tidigare kommunikationerna omhänderhafts av ett stort antal privata och några kommunala företag. Liksom den nyssnämnda hamnstyrelsen kan förevarande organ närmast betraktas som ett kommunalt företag, ehuru staten är ägare. År 1939 tillskapades British Overseas Airways Corporation, som trädde i stället för två statsunderstödda flygbolag. Vid nyvalen till parlamentet efter krigsslutet 1945 gick labourpartiet fram med ett radikalt program, rubricerat Let us face the future 7 , vari en omfattande nationalisering påyrkades. Till stöd härför åberopades två grupper av motiv, nämligen dels omständigheter an-

knutna till särskilda förhållanden i vissa industrier, dels allmänt ideologiska motiv. Om bakgrunden till den förstnämnda motivgruppen i korthet skall anges bör först erinras om att i den engelska samhällsutvecklingen under 1800-talet, som visserligen dominerades av konservativa och liberala åskådningar, även inrymdes en strävan efter samhällelig kontroll på olika områden. 8 Sådana tendenser var påtagliga i fråga om arbets- och sociallagstiftning till skydd för de anställda, framförallt inom industrien. Men också när det gällde skydd för den enskilde som konsument gentemot monopol inom de näringsgrenar som producerade allmänna nyttigheter (public utilities) framträdde en dylik strävan. På vissa områden blev det allmänt godtaget att konkurrens mellan olika företag var olämplig ur organisatoriska och ekonomiska synpunkter, men samtidigt medgavs att i sådana fall privatmonopol icke heller kunde ges oinskränkt handlingsfrihet. Med dylika utgångspunkter kunde betydelsefulla ingrepp från det allmännas sida motiveras beträffande vissa näringsgrenar. På telekommunikationernas område fick dessa synpunkter en särskild tyngd; de överfördes efter att ursprungligen ha drivits av privata företag helt under statlig regim. Sålunda övertog postverket 1869 de befintliga lelegrafbolagen och 1912 telefontjänsten. Andra områden där i varje fall ett visst mått av övervakning från statsmakternas sida aktualiserades gällde gas- och vattendistributionen, kolindustrien och järnvägarna. Under mellankrigstiden skärptes dessa statliga regleringar, så att det allmänna efter hand fick ett i vissa avseenden kraftigt grepp om de berörda industrierna, vilket blev än 7

Labour Party ed. (1945). Se t. ex. D. N. Chester, British public utility services (1948) sid. 17 ff. 8

137 mer markant under andra världskriget då en mycket långtgående statlig dirigering genomfördes. Vad angår de ideologiska motivens bakgrund bör uppmärksammas att Marx' åskådning aldrig utövat ett så påtagligt inflytande på den engelska arbetarrörelsens teoretiker som fallet var på kontinenten." Arbetarrörelsen i England var i slutet av 1800-talet inriktad på att höja arbetarnas levnadsstandard och att genomdriva socialpolitiska reformer. Den av intellektuella radikaler bildade Fabian Society uppställde visserligen en kollektiv produktion som mål men inriktade sig systematiskt på att upptaga närliggande frågor. Som tänkbara socialiseringsområden framfördes sådana områden som gas- och vattendistributionen (gas and water socialism). I ett uttalande år 1908 angav labourpartiet som sitt mål socialiseringen av alla medel för produktion, distribution och kreditgivning, och i det första egentliga partiprogrammet av år 1918 framfördes i allmänna ordalag krav på gemensam äganderätt till produktionsmedlen. En för England egenartad socialistisk riktning utgjorde den under 1910-talet propagerade gillesocialismen (guild-socialism), som innebar att produktionen skulle omhändertas av gillen, bildade av alla inom en viss yrkesgren verksamma personer. Rörelsen fick aldrig någon väsentlig betydelse men kan sägas ha bildat en utgångspunkt för den under 1920-talet väckta diskussionen om industriell demokrati. I den praktiska politiken fick nationaliseringstankarna under 1920- och 1930-talen föga betydelse. När labourpartiet åren 1924 och 1929—31 satt i regeringsställning aktualiserades socialiseringsplaner endast i ringa utsträckning. Den enda aktion av betydelse, som togs upp av den senare labourregeringen, gällde Londons trafikfrågor, där Herbert Morrison drev fram

en nyorganisation, som slutligt genomfördes år 1933 av den då sittande koalitionsregeringen under Mac Donalds ledning. När nationaliseringen av vissa näringsgrenar upptogs som praktiskt handlingsprogram vid 1945 års valkampanj gällde den allmänna motiveringen tryggande av full sysselsättning, möjliggörande av en översiktlig planering av landets försörjning och ekonomiska utveckling, kontroll över investeringarna och säkerställande av goda arbetsförhållanden för de berörda arbetstagarna. Man betonade den nyckelposition i samhällsekonomien, som de till nationalisering föreslagna näringsgrenarna intog i och med att bränsle- och kraftförsörjningen samt kommunikationsväsendet påverkade produktion och distribution i alla andra näringsgrenar. 1 0 Det konservativa partiet gick hårt emot den allmänna syn som labourpartiet sålunda gav uttryck åt och varnade för en långtgående nationalisering. Bland annat framhölls risker för byråkratisering och alltför långt driven centralisering. Vidare ansågs att industrierna kunde komma att utsättas för olämpligt politiskt inflytande samt att såväl de inom industrien anställda som konsumenterna skulle bli lidande vid en nationalisering, som skulle göra företagen mindre effektiva. 11 Vid sidan av de generella nationaliseringsmotiven framfördes för varje särskild nationaliseringsaktion speciella skäl, som anknöt till förhållandena inom 9 Beer, A history of British socialism (1920), Steffen, Socialiseringsfrågans förutsättningar och läge i England (1921) samt Tingsten, Den svenska socialdemokratiens idéutveckling I (1941) sid. 113, 128. 10 Let us face the future (1945) och kommenterande arbeten, t. ex. M. Young, Labour's plan for plenty (1947). 11 Se t. ex. A. Salter, The crux of nationalization (i Robson sid. 228 ff.) och Haynes sid. 71 ff.

138 den berörda näringsgrenen. Här blev diskussionen betydligt mer nyanserad och delvis r å d d e enighet om att vissa åtgärder från statens sida var påkallade för att åstadkomma en bättre ordning. Vad först angår kolgruveindustrien, där nationaliseringen beslöts 1946, anfördes flera omständigheter, som innebar att den r å d a n d e ordningen inom industrien var otillfredsställande. En av ett antal gruvingenjörer sammansatt kommitté, the Reid Committee, avgav 1945 en rapport 1 2 vari konstaterades att den engelska kolgruveindustrien uppvisade en lägre produktivitet än andra länders, beroende på att man i de engelska gruvorna arbetade med föråldrade tekniska metoder. Många gruvor var alltför små för att tillåta erforderlig planering och driftsrationalisering. För att ett omfattande rekonstruktionsprogram skulle kunna läggas upp, måste problemen först undersökas för hela kolgruvefält snarare än gruva för gruva. En myndighet måste tillskapas som kunde tillse att gruvföretagen sammanslogs till enheter som möjliggjorde planering av produktionen, genomförande av en teknisk reorganisation och bevarande av landets koltillgångar. Kommittén ansåg det nödvändigt att en sådan myndighet tillsattes och av parlamentet utrustades med erforderliga befogenheter för att genomföra de av kommittén åsyftade åtgärderna. Det framkom vidare att det var osannolikt att gruvföretagen själva skulle kunna finansiera det skisserade rekonstruktionsprogrammet. Kommittén uppmärksammade vidare de problem som sammanhängde med förhållandet till de anställda inom gruvindustrien och framhöll att frågan om att säkerställa ett fullgott samarbete mellan arbetsgivarna och de anställda var den svåraste uppgift som gruvindustrien stod inför. Härvid hänsyftade kommittén på de svåra slitningar som

gång efter annan under senare decennier uppstått mellan gruvägare och gruvarbetare ävensom på de svårbemästrade och påfrestande arbetsförhållandena inom gruvindustrien. I fråga om elkraftförsörjningen innebar 1926 års nyorganisation att ett statligt organ tog hand om kraftöverföringen från kraftverken till orterna ute i landet. Den lokala distributionen på varje plats sköttes emellertid av kommunala och privata företag. En utredning — den s. k. McGowan Committee 13 — konstaterade 1936 att det rådande systemet medförde allvarliga hinder för en effektiv kraftdistribution. Ett stort antal företag av mycket varierande omfattning var verksamma, delvis inom samma områden. De tillämpade skilda taxesystem samt olika system och spänning i fråga om den distribuerade elströmmen. Kommittén ansåg nödvändigt att åstadkomma större enhetlighet både i fråga om taxor och elström. Vidare borde en jämnare belastning på produktionsapparaten eftersträvas. Landet borde indelas i ett antal distrikt och en rad små, ineffektiva företag sammanslås till större enheter. Under 1940-talet upptogs även frågan om kraftverken till diskussion. Enligt 1926 års lagstiftning skulle dessa drivas av dittillsvarande privata ägare men bli föremål för viss offentlig kontroll. The Central Electricity Board hade sålunda ingen befogenhet att överta kraftverken. Från olika håll hävdades nu att större effektivitet och lägre produktionskostnader kunde ernås om produktion, överföring och lokaldistribution av kraft 12 Report of the Technical Advisory Committee on Coal Mining, Cmd. 6610, H.M.S.O. (1945), Haynes a. a. samt Clegg and Chester sid. 21 ff. 13 Report of the committee on electricity distribution, H.M.S.O. (1936), Clegg and Chester sid. 25 ff.

139 kunde helt samordnas under statlig ledning. Gasindustrien var föremål för utredning av den s. k. Heyworth Committee 14 , vars betänkande framlades 1945. Problemen inom gasindustrien var i flera avseenden av samma art som beträffande elkraftförsörjningen. Heyworth Committee ansåg att gasindustriens struktur med avseende på företagens storlek och antal utgjorde hinder för en önskvärd effektivisering. Vid tiden för utredningen existerade omkring 680 gasproducerande företag, varav drygt en tredjedel kommunala och resten privata. Samtliga företag var föremål för offentlig tillsyn, bl. a. priskontroll. Både i fråga om produktion och försäljning borde nya förbättrade metoder komma till användning. Forsknings- och utvecklingsarbete erfordrades i stor omfattning. För att genomföra ett sådant program ansågs det emellertid ofrånkomligt att gruppera om företagen till större enheter. Detta kunde enligt kommitténs mening icke ske på frivillighetens väg, varför hela näringsgrenen borde övertagas av staten. Transportväsendet till lands — järnvägs- och landsvägskommunikationerna — har i England sedan lång tid varit underkastat statliga regleringar. 1 5 Järnvägstaxorna har sålunda kontrollerats genom offentliga organ. Ett karakteristiskt drag i utvecklingen har varit en successiv koncentration av järnvägsföretagen. Vid mitten av 1800-talet var sålunda järnvägarna i h ä n d e r n a på omkring 1 200 olika bolag. Detta antal hade 1875 minskat till 250 och 1914 till 120, varav endast omkring ett dussin var stora företag. Genom en lagstiftningsåtgärd åstadkoms 1921 att samtliga järnvägsbolag sammanfördes till fyra stora koncerner. Under de båda världskrigen drevs samtliga järnvägslinjer under en

enhetlig operativ ledning, som tillsattes av regeringen. Under mellankrigstiden uppstod allvarliga problem genom att järnvägarna hade svårt att möta konkurrensen från de expanderande landsvägskommunikationerna. Delvis i syfte att reglera konkurrensförhållandena mellan de två kommunikationsformerna blev i början av 1930-talet bil- och busstrafiken — avseende såväl person- som godsbefordran — utsatt för ingående statlig övervakning. Någon speciell, mera ingående utredning om transportväsendet skedde ej i samband med nationaliseringen. Denna hade emellertid som framgår av det sagda en tvåfaldig motivering, dels att sammanföra järnvägstrafiken under enhetlig ledning, dels att lösa samordnings- och konkurrensproblem för järnvägs- och landsvägstransporter. De gynnsamma erfarenheterna av London Transport torde också ha haft en viss betydelse. Den civila flygtrafiken blev redan år 1939 föremål för nationalisering, varför upprättandet år 1946 av tre statliga flygföretag närmast var att betrakta som en omorganisation av en redan nationaliserad näringsgren, varvid den nya organisationen anpassades till efterkrigstidens förhållanden. Bank of England, som sedan århundraden haft ställning som centralbank, blev 1946 överförd i statens ägo. Någon mera djupgående förändring av bankens allmänna position innebar nationaliseringen knappast, utan den var snarast att anse som en formell bekräftelse på att banken i sista h a n d har att följa statsmakternas direktiv. 14 Report of the committee of inquiry into the gas industry, Cmd. 6699, H.M.S.O. (1945), Clegg and Chester sid. 28 ff. 15 E. Davies, Nationalization of transport (1947), Anon, The organisation of British railways (i Public administration 1952 sid. 263) samt Clegg and Chester sid. 31 ff.

140 Cable and Wireless Ltd liar till uppgift att svara för teleförbindelserna mellan England och dominions. Företaget hade från början en halvofficiell ställning och verksamheten byggde på det tillstånd som samväldets regeringar enligt en överenskommelse lämnat företaget. När bolagets aktier 1946 överfördes i statens hand, betydde detta endast att ett redan förut starkt statskontrollerat företag blev helt statsägt. Utöver de nu nämnda näringsgrenarna och företagen har under efterkrigstiden även stålindustrien nationaliserats (1949). Efter förslag av den konservativa regeringen fattade parlamentet 1953 beslut om industriens avnationalisering. I fråga om motiven för na-

tionalisering av stålindustrien åberopades icke några sådana speciella omständigheter som i övriga fall. Här framfördes främst sådana mera allmänna skäl som att industrien var starkt kartelliserad och att återuppbyggnadsarbetet efter kriget fordrade en direkt dirigering från statens sida av en basindustri som stålindustrien. Här intill lämnas en översikt över tillkomsttiden för här behandlade nationaliserade företag. I den fortsatta framställningen behandlas företagen i huvudsak med hänsyn till den ordning, som var gällande år 1954.

Tidpunkt för parlaments-

De olika företagsformer för nationaliserade företag, som förekommer i Storbritannien är följande, nämligen regeringsdepartement, fristående statsföretag, kallat public corporation, och aktiebolag. Av de här behandlade företagen intar Post Office ställning som regeringsdepartement och Cable and Wireless är ett aktiebolag. Alla de övriga drivs i form av public corporations. Som bekant innebär den traditionella brittiska ståndpunkten i fråga om statsförvaltningens organisation, att varje förvaltningsgren i princip skall vara ställd under en minister med direkt ansvarighet inför parlamentet. Att postverket sedan länge varit organiserat som departement är sålunda helt i överensstämmelse med den av konstitutionella skäl förestavade organisation, som tilllämpas för den engelska förvaltningsapparaten. Som ett signifikativt uttryck för den principiella inställningen till dessa frågor kan nämnas de uttalanden, som gjordes år 1918 av Haldane Committee 16 , vilken hade till uppgift att överväga formerna för statlig verksamhet.

nationalisering av företaget Post Office Port of London Authority. Central Electricity Board 1 . . B.B.C London Passenger Transport Board 2 British Overseas Airways Corporation 3 Bank of England Cable and Wireless L t d . . . . British European Airways Corporation British Overseas Airways Corporation British South American Airways Corporation 4 National Coal Board British Electricity Authority, 14 Area Boards British Transport Commission Gas Council, 12 Area Boards Iron and Steel Corporation 5 1

1649 1908 1926 1927 1933 1939 1945 1946

1946 1946 1947 1947 1948 1949

Har uppgått i British Electricity Authority. Har uppgått i Transport Commission. 3 Har uppgått i de senare bildade flygföretagen. 4 British South American Airways Corporation har 1949 uppgått i British Overseas Airways Corporation. 5 Verksam till 1953, då företaget upphört. 2

Valet av företagsform

16 Cmd. 9230, H.M.S.O. (1918).

141 Kommittén ansåg det påtagligt otillfredsställande med statsorgan, för vilkas verksamhet ingen minister var omedelbart ansvarig, och anförde, att intet undantag borde göras i fråga om de garantier som ministeriell ansvarighet för parlamentet ensamt kunde skänka. Kommitténs uppfattning vann dock ej genklang; under 1900-talet har sålunda i stigande utsträckning andra administrations- och företagstyper än departementsformen kommit till användning för h a n d h a v a n d e av skilda statliga uppgifter. 17 Den från det enskilda näringslivet hämtade bolagsformen har däremot ej begagnats annat än i sådana undantagsfall där det icke ansetts nödvändigt att vid ett statsövertagande frångå en dittills tillämpad bolagsform. Att bolagsformen bibehållits för Cable and Wireless torde ha berott på att detta företag har att både följa lagstiftning och förvalta fast egendom i ett flertal länder, vilket skulle kunna möta svårigheter för ett rent statsorgan. Det har emellertid icke diskuterats att anlita aktiebolagsformen för nybildad statlig verksamhet. F r a m till tiden för första världskriget r ä k n a d e man vid tillskapande av offentliga företag närmast med två företagsformer antingen den normala formen för statlig verksamhet, d. v. s. regeringsdepartement eller företag i kommunal regi, vilket var vanligt i fråga om gas-, vatten- och elverk. 18 Det förhållandet att den konservativa regeringen vid inrättandet av Central Electricity Board och BBC på 1920-talet valde formen corporation torde, såvitt kan utläsas av samtida kommentarer 1 9 , knappast ha uppfattats som något ställningstagande i princip till företagsformen vid eventuell ytterligare nationalisering. Däremot synes detta i viss mån ha varit fallet när London Passenger Transport Board tillkom i början av 1930-talet. Vid

denna tid inträdde sålunda en förskjutning i problemställningen från att gälla statliga eller kommunala företag till att avse statliga departement eller statliga corporations. Den främste tillskyndaren av Londontrafikföretaget, Herbert Morrison, har i sin bok Socialisation and Transport 2 0 ingående diskuterat skälen för att välja corporation-formen. Morrison framhåller, att ett statligt affärsdrivande företag måste snabbt och smidigt anpassa sig efter de skiftande anspråk konsumenterna ställer och i olika lägen kunna handla resolut och effektivt; det måste kunna betala de löner som erfordras för att få lämpligt folk utan att behöva hålla sig till fastställda statstjänstemannalöner; det måste stå fritt från politiska påtryckningar så att företagets ledning utan politiska sidoblickar kan handla på sakliga grunder och i överensstämmelse med vad som är företagets uppgift. Dessa krav kunde enligt Morrisons mening bättre tillgodoses av en public corporation än av ett regeringsdepartement. Morrison var icke den ende av labourpartiets ledande män som tog ställning för corporation-formen. Labourledaren Attlee hade under den andra labourregeringen 1929 varit Postmaster-General, d. v. s. chef för postverket. De erfarenheter han redovisat 2 1 från denna period innebar att han funnit departementsformen föga lämplig för sådana uppgifter som åvilade postverket. Bl. a. mot bakgrunden av Attlees och Morrisons inställning men främst med stöd av de i stort sett gynnsamma erfarenheterna av 17 A. Street, Quasi-government bodies since 1918 (i British government since 1918, 1950). 18 H. Morrison, Socialisation and transport (1933) sid. 131. 19 D. N. Chester, Management and accountability in the nationalised industries (i Public administration 1952) sid. 41. 20 Morrison a. a. sid. 149 ff. 21 Post Office reform (i The new statesman and nation 7/11 1931).

142 de tidigare bildade corporations ansågs det helt naturligt att corporation-formen skulle utnyttjas vid den stora nationaliseringsaktionen åren 1945—50. Ur partipolitisk synpunkt rådde knappast heller några delade meningar på denna punkt. Om man skall söka ange de karakteristiska dragen hos de skilda företagsformerna knyts intresset huvudsakligen till departements- och corporation-formerna. Om bolagsformen, som ju har föga praktisk betydelse, torde det vara tillräckligt att framhålla att den följer samma regler som gäller för bolag i allmänhet. Analysen av företagsformerna har som regel bestått i att man beskrivit och diskuterat i vilka avseenden corporation-formen skiljer sig från departementsformen. Först bör emellertid konstateras att begreppet corporation i den engelska statsvetenskapliga litteraturen är vidsträckt och oklart och att någon allmänt accepterad definition icke föreligger. Som corporations har sålunda betecknats både rent administrativa myndigheter, organ med blandade administrativa och affärsmässiga uppgifter och rent affärsdrivande organ. 22 I förevarande framställning avses emellertid med corporation endast de tidigare berörda nationaliserade företagen. De väsentliga skiljaktigheterna mellan departement och corporation avser förhållandet till parlamentet, förhållandet till statsbudgeten och finansdepartementet samt förhållandet till de anställda. 23 I fråga om relationerna till parlamentet gäller ju generellt att varje minister måste vara beredd att besvara frågor i alla ärenden, som ligger inom hans ämbetsområde, sålunda även detaljspörsmål av alla slag. För corporations däremot gäller att företagens normala drift icke skall kunna »störas» genom att olika spörsmål rörande den löpande förvaltningen tas upp till behandling i parla-

mentet. Däremot kan frågor av större räckvidd rörande corporations allmänna politik ställas och besvaras i parlamentet. I motsats till departementen är corporations fristående organ i ekonomiskt hänseende. Deras utgifter och inkomster granskas sålunda varken av finansdepartementet eller parlamentet, i det att deras ekonomi är skild från statsbudgeten. Enligt nationaliseringsförfattningarna åligger det varje corporation att balansera sina inkomster och utgifter. En tredje väsentlig skillnad ligger däri att personalen hos corporations icke är statstjänstemän. Detta gäller såväl styrelseledamöterna som tjänstemän och arbetare. I fråga om lönesättning och anställningsvillkor behöver corporations sålunda icke följa för statstjänstemännen gällande föreskrifter. Allmänt sett intar sålunda corporations en betydligt mer fristående position, både i politiskt, ekonomiskt och personellt hänseende, än regeringsdepartementen. Detta gäller även den högsta ledningen för corporations, som enligt vad erfarenheten visat kan kvarstanna även vid regeringsskiften. Corporations formella status har fastlagts genom de av parlamentet antagna statuter (acts), som i varje särskilt fall legat till grund för inrättande av företagen. I dessa statuter regleras översiktligt i stort sett följande frågor, nämligen styrelsens sammansättning och tillsättning, vederbörande ministers befogenheter, företagets uppgift och ekonomiska målsättning, årsredovisning och revision, förhållandet till de anställda, 22 A. Street, a.a., D. N. Chester, Public corporations and the classification of administrative bodies (i Political studies 1953) sid. 34. 23 Robson sid. 21 ff, Clegg and Chester anf. arb. sid. 40 ff. Some problems in the organization and administration of public enterprises in the industrial field (ed. United nations 1954) sid. 5 ff.

143 förhållandet till konsumenterna samt i vissa fall företagets organisation medl avseende på distriktsindelningen. 2 4 Vad beträffar företagens ställning i förhållande till allmän lagstiftning gäller att de är underkastade landets allmänna lagar på samma sätt som andrai företag och enskilda medborgare. Sålunda gäller för corporations del dei vanliga skattelagarna. Frågan huruvidai en Corporation utgör ett fullt fristående! rättsobjekt ansågs icke helt klarlagd1 genom statuterna, men har ställts på sint spets i ett rättsfall 25 där det i domeni förklarades, att vederbörande corporation icke hade några av de privilegier som tillkommer Kronan. Vederbörande! Corporation var alltså icke att betraktai såsom ombud för eller lydande under Kronan. Härigenom synes ha fastställts; att corporations är att anse som självständiga rättsobjekt. I diskussionen om företagsformernai har som nämnts tämligen stor enighet rått om corporation-formen. Man har allmänt hyst den uppfattningen, att varken departements- eller aktiebolagsformi är helt tillfredsställande. Departementen blir alltför tungrodda och byråkratiska för affärsmässig industriell verksamhet och aktiebolagen i alltför ringa utsträckning underkastade offentlig insyn. I corporation-formen har man för

att citera Morrison hoppats finna vad som ger »the best of both worlds», ty med den »kan man kombinera modern progressiv företagsamhet med ett lämpligt mått av offentlig ansvarighet». 20 Den kritik som framkommit mot själva företagsformen emanerar bl. a. från statsvetenskapligt håll; D. N. Chester har sålunda uttalat att det kan finnas risk för att corporations visar sig förena det sämsta hos de två världarna, d. v. s. att de blir byråkratiska institutioner utan tillräcklig insyn och kontroll från det allmännas sida. 27 Vissa teoretiker på labourhåll synes anse att företagen i alltför hög grad fått karaktären av centraliserade jätteföretag av liknande karaktär som monopolbetonade koncerner inom näringslivet. 28 I parlamentskretsar synes man stå tveksam om man ernått den lämpligaste formen för insyn i företagen från parlamentets sida. Den tid som de nybildade stora corporations varit verksamma torde vara alltför kort för att några säkra erfarenheter om själva företagsformens lämplighet nu skall stå till buds. På det hela taget synes meningen vara att företagen visat sig fungera tämligen bra men att någon slutgiltig och av alla accepterad lösning av problemet att förena full affärsmässighet och full politisk ansvarighet ännu icke kunnat vinnas.

Organisationsfrågor Förhållandet mellan centrala och lokala organ Organisationen av de fyra stora nationaliserade industrierna, avseende kol-, gas-, el- och transportområdet, är mycket olikartad, vilket givetvis sammanhänger med olikheter i struktur och

24 Se D. N. Chester, The nationalised industries, 1951. 25 Robson sid. 40. 28 House of Commons debate 6/5 1946. 27 D. N. Chester, The nationalised industries (i The three banks review, No. 16,1952) sid. 37. 28 Se t. ex. R. H. S. Crossman, The new despotism (i The new statesman and nation 14/8 1954).

144 allmänna förutsättningar.'-" I fråga om National Coal Board (N. C. B.) har enligt statuterna hela ansvaret för organisationens utformning lagts på den centrala styrelsen, som sålunda har att självständigt avgöra hur den regionala och lokala organisationen skall gestaltas. Detta får ses mot bakgrunden att avsikten varit att främst i tekniskt avseende radikalt omskapa kolgruvornas driftsförhållanden. Av detta skäl har en stark central ledning ansetts nödvändig. N. C. B.:s centralorgan är uppdelat på åtta avdelningar, som tillsammans täcker företagets alla väsentliga funktioner, såsom produktion, försäljning, ekonomi och forskning. Under den centrala styrelsen sorterar närmast nio distrikt vilka i sin tur är uppdelade i områden (areas). Det minsta av distrikten omfattar endast ett område och vart och ett av de övriga mellan fyra och nio områden. Under områdena ligger sedan ett antal gruvor, i regel femton—trettio i varje område. Elektricitetsföretagen har erhållit en i förhållande till kolindustrien ganska olikartad organisation. Här inrättades enligt statuterna dels en central styrelse, dels fjorton distriktsstyrelser. Sedermera (1/4 1954) har distrikten reducerats till ett antal av tretton. Centralstyrelsen äger och driver kraftverken och det interlokala kraftledningsnätet. Den tillhandahåller elkraft till distrikten och utövar en viss allmän kontroll över distriktens verksamhet. Centralstyrelsen har en egen lokalorganisation — ej att förväxla med distriktsstyrelserna — bestående av numera tretton lokalavdelningar, vilkas områden sammanfaller med distriktsstyrelsernas. Distriktsorganen är att anse som i stort sett självständiga corporations; deras styrelsemedlemmar utses sålunda av vederbörande minister och icke av centralstyrelsen. Distrikten köper el-

kraft av centralstyrelsen samt säljer och distribuerar kraften till konsumenterna. En speciell, ännu något mer fristående ställning intar North of Scotland HydroElectric Board, som sörjer både för produktion och distribution av vattenkraft. Distrikten, som vid nationaliseringen övertog 562 elektriska distributionsföretag, är uppdelade i ett stort antal underdistrikt, i genomsnitt cirka 35 per huvuddistrikt. Underdistrikten består som regel av endast en operativ enhet. En ytterligare accentuerad decentralisering möter man i gasindustriens organisation. Här ligger de verkställande uppgifterna hos tolv var för sig självständiga distriktsstyrelser, som tillsätts av och är ansvariga inför vederbörande minister. Distrikten företer en skiftande lokal organisation. I regel förekommer emellertid ett antal underdistrikt och under dessa ett antal gasverk. Organisationen bör ses mot bakgrunden av att före nationaliseringen existerade 680 självständiga gasföretag, vilket innebär att genomsnittsantalet övertagna företag per distrikt utgör ca 55 företag. Härjämte finns ett centralorgan, the Gas Council, som har två generella uppgifter, dels att vara rådgivare åt vederbörande minister i frågor rörande gasindustrien, dels att stödja distriktsstyrelserna i deras uppgift att effektivt utföra sina åligganden. Härutöver har emellertid Gas Council betydelsefulla speciella uppgifter med avseende på distriktens finansieringsfrågor, där centralorganet fungerar som långivare till distriktsföretagen, samt utbildnings-, 29 För framställningen i detta avsnitt hänvisas till D. N. Chester, Clegg and Chester, Haynes, Robson och Street, anförda arbeten, samt följande av The Acton Society Trust publicerade arbeten, Patterns of organisation (1951), The extent of centralisation I—II (1951), The men on the boards (1951), The framework of joint consultation (1952), Relations with the public (1953).

145 forsknings- och publicitetsfrågor, där Gas Council handlägger för industrien gemensamma problem. Gas Council har närmast karaktären av ett samarbetsorgan mellan de i stort sett självständiga distriktsstyrelserna. Att så är förhållandet framgår bl. a. av att styrelsen för Gas Council består av — förutom ordförande och vice ordförande — de tolv styrelseordförandena i distriktsstyrelserna. Transportväsendet åter har sin organisation uppbyggd efter andra principer än de nu nämnda företagen. Här har ett väsentligt problem gällt, i vilken mån de olika kommunikationsmedlen skall administreras gemensamt — vilket skulle stå bäst i överensstämmelse med det för nationaliseringen åberopade motivet att järnvägs- och landsvägstransporter skulle nära koordineras — eller drivas relativt självständigt vid sidan av varandra. I 1947 års statuter föreskrevs att Transport Commission, som övertog järnvägsföretagen och av dem ägda hotell, vidare vissa hamnar och kanaler, bussföretag och åkerier samt slutligen det redan tidigare nationaliserade Londontransportföretaget, skulle tillhandahålla ett effektivt och väl integrerat kommunikationssystem. Transport Commission skulle enligt statuterna ha sex verkställighetsorgan (executives) med ledamöter utsedda av vederbörande minister. Dessa organ skulle sörja för följande områden, nämligen järnvägstrafiken, busstrafiken, lastbilstrafiken, Londontrafiken, hotellen samt slutligen hamnar och kanaler. Efter regeringsskiftet 1951 har Transport Commission blivit föremål för en genomgripande omorganisation, vilken successivt började verkställas 1953. Riktlinjerna för denna angavs vara att i fråga om järnvägarna åstadkomma en decentralisering och beträffande lastbilstrafiken genomföra en återgång från 10—603494

statligt monopol till enskilda konkurrensföretag. Ur statuterna ströks föreskriften att Transport Commission skulle skapa ett integrerat transportsystem. De särskilda verkställighetsorganen med undantag av London Transport Executive avskaffades. För järnvägstrafiken har sex distrikt upprättats till vilkas chefer de verkställande befogenheterna för järnvägstrafikens del i stort sett delegerats. En särskild styrelse har tillsatts med uppdrag att avveckla den av kommissionen ägda lastbilsparken. Post Office, som omfattar dels det egentliga postväsendet, dels telefon- och telegraftjänsten, är organiserad centralt i form av ett regeringsdepartement under en minister. Lokalt är verksamheten uppdelad på åtta distrikt. I varje distrikt finns en distriktschef med avdelningschefer som närmast utövar stabsfunktioner. Härjämte sorterar under distriktschefen en chef för postkontoren och en för teletjänsten i distriktet; i fråga om den lokala driften är sålunda post- och teleuppgifterna skilda åt. De övriga nationaliserade företagen är av mindre omfattning än de hittills nämnda. Organisationen ansluter sig i deras fall i stort sett till vad som kan anses som normalt för medelstora och större företag i allmänhet. I den livliga diskussion, som förts i samband med och efter de nationaliserade företagens tillkomst, har organisationsfrågorna tilldragit sig stort intresse. F r å n många håll har kritik framförts mot den organisationsform, som valts för de nybildade företagen. Till en början har man ansett det tveksamt om organisatörerna funnit den idealiska strukturen för de minsta enheterna inom de nationaliserade industrierna, alltså kolgruvor, järnvägsstationer, gasverk, postkontor o. s. v.

146 Särskilt dessa enheters befogenheter och relationer uppåt till de högre instanserna inom företaget har diskuterats. Ärendena skall mellan den högsta ledningen och de verkställande enheterna passera alltför många instanser, i flera fall två mellanled. Förbindelserna uppifrån och ned samt vice versa inom organisationen blir härigenom — har man menat — osmidig och tidsödande. Systemet sägs kunna leda till splittring och oklarhet i ordergivningen neråt och till otillräcklig och långsam information från verkställighetsorganen uppåt till den högsta ledningen. Det kan enligt vad man framhållit visa sig vara meningslöst att hålla en stab av framstående tekniker och ekonomer hos centralorganet, om deras förslag och intentioner ej tränger fram till de operativa enheterna. Det har vidare ansetts att de centrala styrelserna fått och bibehållit alltför stora befogenheter. Det förhållandet att vissa funktioner, t. ex. avseende forskning eller avtalsförhandlingar, bör skötas centralt, anses ej behöva föranleda att i så stor utsträckning som skett centralisera tekniska och ekonomiska uppgifter, som mera direkt sammanhänger med den normala driften. En förskjutning av befogenheterna nedåt inom företagen anses sålunda önskvärd. Särskilt har kritiken inriktats på National Coal Board och järnvägsorganet, vilka anklagats för höggradig centralisering och överorganisation. Kritiken kan alltså i stort sett sammanfattas i ett huvudönskemål: ökad decentralisering. I anledning av denna kritik, som synes ha mött åtskillig sympati hos opinionen, har emellertid anförts en rad synpunkter som åtminstone delvis kan sägas modifiera innebörden av de kritiska resonemangen. För det första har det sagts att man vid en analys av företagens organisa-

toriska struktur måste beakta att det icke finns något allmängiltigt kriterium för vad som är god eller dålig organisation. En utväg för att bedöma organisationens kvalitet är att se till företagets effektivitet, åskådliggjord genom det ekonomiska resultatet. Man kommer emellertid icke långt i detta avseende beträffande de nationaliserade företagen, eftersom de har monopolkaraktär och dessutom i huvudsak driver sådan verksamhet som ej har att möta konkurrens från utlandet. Även ett gott ekonomiskt resultat säger alltså icke något bestämt beträffande företagets effektivitet. Detta allmänna resonemang föranleder närmast den slutsatsen, att varken kritiken av eller försvaret för den gällande organisationen kan finna påtagligt stöd i fakta för sina olika slåndpunkter. Man är sålunda alltid i viss utsträckning hänvisad till ganska vaga och allmänna föreställningar om organisationens fördelar och nackdelar. En annan synpunkt, som anknyter till den nyssnämnda, går ut på att man måste beakta att de nationaliserade företagen är av en helt annan skala än vanliga industriföretag inom det enskilda näringslivet. Ett industriföretag med 7 000—8 000 anställda anses vanligen som stort och ett företag med 70 000—80 000 anställda som ett jätteföretag. De största nationaliserade företagen är emellertid ytterligare tio gånger större med sina 700 000—800 000 anställda. För att få jämförelseobjekt med liknande storleksordning får man gå till försvarsmaktens organisation i krig. På försvarets område föreligger ju notoriskt betydande organisationsproblem. Frågan om kontroll och ansvarsfördelning mellan olika instanser är där komplicerad; lösningen vilar delvis på disciplin och lydnadsplikt, principer som ej i samma utsträckning kan eller bör tilllämpas i civil verksamhet. Genom att

147 de nationaliserade industrierna bildar enorma företag uppkommer alltså helt nya problem, som man ännu ej har tillräcklig erfarenhet av och där erfarenheterna från näringslivet i övrigt ej utan vidare är tillämpliga. Det är ur den nu antydda synpunkten karakteristiskt att det varit de största företagens organisationsproblem — kol- och transportföretagen — som väckt diskussion och ej de mera normala företagen som Bank of England eller flygbolagen. Vidare har det betonats att de allmänna förutsättningarna i de olika industrierna skiljer sig från varandra, vilket måst leda till att organisationsfrågorna lösts efter olika principer. Särskilt om man jämför förhållandena i kol-, gas- och elbranschen är det påfallande att en anpassning skett efter uppgifternas art. Sålunda gäller i fråga om gasindustrien att både produktion och distribution är lokalt begränsade, vilket kommit till uttryck i en decentraliserad organisation. Beträffande elkraft och kol är ledningen av produktionen centraliserad, därför att den ansetts ställa problem, som bör lösas efter riktlinjer gemensamma för hela industrien. För elkraften är distributionsapparaten, som har lokal anknytning, organiserad i en decentraliserad form. För kolförsörjningen finns icke behov av en sådan distributionsapparat, då nämligen kolförsäljningen icke är nationaliserad, utan National Coal Board säljer endast till storförbrukare och grossister; distributionen ligger alltså kvar hos enskilda företag. Vissa argument, som direkt talar för centralisering, har också andragits. Som redan nämnts har reorganisationen av de olika industrierna ansetts kräva central planering och ledning, som kan baseras på en högt kvalificerad stab av experter på olika områden. Om indu-

strierna skulle vara organiserade som flera tiotal eller hundratal företag, skulle det bli orimligt dyrt och sannolikt över huvud taget icke möjligt att i varje företag skaffa en motsvarande uppsättning sådana experter. Vidare har de traditionella skälen för storföretag och stordrift åberopats. Man har sålunda pekat på fördelen av att en rad funktioner kan utföras i stor skala, vilket medför lägre kostnader. Ytterligare har anförts en synpunkt, som snarare utgör en förklaring än ett försvar för centraliseringen, nämligen att statliga företag, vilka själva och genom vederbörande minister är ansvariga för parlamentet, pressen och allmänna opinionen, framtvingar centralisering. Om sålunda kritik framföres i parlamentet mot de nationaliserade företagens politik, kan ministern, som i sista hand bär det politiska ansvaret för företagens verksamhet, svårligen bemöta kritiken utan att ha tillgång till ett centralorgan, som kan framlägga fakta och motiv beträffande företagens handlande. Omvänt kan sägas att därest de nationaliserade industrierna bestod av en rad fristående företag inom varje bransch, skulle det bli mycket svårt att finna lämpliga och betryggande former för offentlig insyn i företagen eller insyn ens från regeringens sida. Det förhållandet att företagen är samhällsägda innebär sålunda i sig en tendens till centralisering. Om det sista påståendet är riktigt, kan det sammanfattningsvis sägas att flera faktorer, bl. a. politiska, medverkar till att ge de nationaliserade företagen en centraliserad organisationsform, men att det kan ifrågasättas om icke företagen härigenom erhåller en storlek där stordriftens fördelar motverkas av svårigheterna att på ett smidigt och effektivt sätt samordna verksamheten. Frågan måste emellertid

148 hållas öppen i avvaktan på ytterligare erfarenheter och med beaktande av att redan förändringar successivt vidtagits i organisatoriskt hänseende, särskilt i fråga om transportföretagen. Slutligen bör understrykas, att organisationsfrågornas betydelse ej bör överbetonas. Det har av flera talesmän framhållits, att en aldrig så ingående penetration av en organisations struktur inte kan ge något slutgiltigt svar på frågan om företaget är välskött och fungerar tillfredsställande, diirför att det till sist är avgörande vilka personer som sitter på olika befattningar av mer eller mindre strategisk betydelse. En på papperet bristfällig organisation jämkas i praktiken så att den fungerar, om man har tillgång till skickligt folk, under det att en aldrig så väl uttänkt organisation icke i och för sig är någon garanti för att företaget sköts bra. De högsta beslutande organen

Om man tar i betraktande den högsta ledningen för de nationaliserade företagen, kan konstateras att i samtliga fall med undantag av Post Office en styrelse står i spetsen för vederbörande företag. Chefen för Post Office är en minister, Postmaster General. För övriga företag gäller som regel att rätten att utnämna styrelseledamöter ligger hos vederbörande minister; i två fall — Bank of England och BBC — sker dock utnämningen av Konungen. Ett undantagsfall utgör Londons hamnstyrelse, vars ledamöter utses av ett flertal olika församlingar med anknytning till hamnen samt av statliga och kommunala myndigheter. Antalet styrelseledamöter varierar i de olika företagen från fem till trettio. Sistnämnda antal förekommer hos den nyssnämnda hamnstyrelsen; i övrigt ligger antalet i allmänhet omkring tio ledamöter. En

viss frihet för ministern gäller enligt statuterna för de olika corporations såtillvida som han kan utnämna ett antal mellan angivet lägsta och högsta antal. Det må nämnas att en förskjutning i uppfattningen inträtt från tillkomsten av förkrigsföretagen och till inrättandet av efterkrigscorporations. Berättande de förra företagen gällde i flera fall att styrelseledamöterna utnämndes i annan ordning än genom vederbörande minister. För samtliga efterkrigsföretag har däremot (med den formella jämkning beträffande Bank of England som nyss nämnts) utnämningsrätten förbehållits ministern. För Bank of England har fixerats en tidsperiod, för vilken utnämningen gäller, fem år för ordförande och vice ordförande samt fyra år för övriga ledamöter. För de andra företagen gäller blott att styrelseledamöter ej får utnämnas för längre tid än fem år i sänder. Samtidigt gäller för dessa företag att ministern kan avsätta en styrelseledamot om denne enligt ministerns uppfattning är olämplig att kvarstå i tjänst eller inkapabel att utföra sina åligganden. Beträffande kvalifikationer för att bli ledamot gäller i vissa fall en allmän föreskrift av innebörd att till ledamot kan utses person som har erfarenhet och som visat skicklighet i frågor rörande industriella, kommersiella eller finansiella frågor, tillämpad forskning, administration eller personal- och fackföreningsfrågor. Denna föreskrift synes dock ha en så generell formulering att den knappast kan begagnas som vapen av den som eventuellt skulle vilja kritisera en viss utnämning. Betydelsefullt kan dock vara att bestämmelsen markerar att sakkunskap i sådana frågor som har anknytning till företagets verksamhet är den enda kvalifikationsgrunden. I statuterna

149 för BBC, Bank of England och flygbolagen har denna föreskrift ej medtagits. Spörsmålet om den lämpliga sammansättningen av styrelserna för public corporations har diskuterats, men några större meningsbrytningar har icke framkommit. Redan 1933 gjorde Herbert Morrison belysande principiella uttalanden i denna fråga. Han anförde, att en styrelse för ett nationaliserat företag kunde sammansättas efter tre metoder och antingen bestå av heltidsanställda branschkunniga personer, som samtidigt fungerade som avdelningschefer i företaget, eller av representanter för intressen anknutna till företaget eller av allmänt dugliga och erfarna personer. Den första formen avvisade Morrison med motiveringen att styrelsen då skulle bestå av ensidiga specialister utan erforderlig överblick och känsla för ansvaret inför offentligheten. Den andra formen ansågs mindre lämplig bl. a. därför att det skulle vara svårt att på ett rättvist sätt avgöra vilka intressen som borde få representeras i styrelsen; vidare skulle det vara osäkert om man fick skickligt folk och slutligen kunde ett system med representanter innebära att dessa kände sig i första hand ansvariga för sin grupps speciella intressen och icke för det företag, vars uppgifter de var satta att sköta. Morrison fann sålunda att den bästa formen var en styrelse med personer, utsedda enbart med hänsyn till personlig duglighet och erfarenhet. Den av Morrison intagna ståndpunkten har betydelse framförallt därigenom att den innebar ett avståndstagande från det på labourhåll ofta framförda önskemålet om ökad industriell demokrati via de anställdas direkta deltagande i företagsledningen. Även senare — under 1930- och 1940talen — har emellertid denna tanke framförts i olika sammanhang. I en år 1944 publicerad skrift om nationalise-

ringsproblcmen tog fackföreningsrörelsens centralorgan ånyo upp dessa spörsmål. Härvid uttalades att det var ett väsentligt önskemål med hänsyn till slagkraften av den fria kritik, som de anställda kan vilja utöva mot företaget, att fackföreningarna skall bibehålla en fullständig oavhängighet. Detta kan de enligt vad som framhålles knappast göra, om deras representanter deltar i styrelscbeslut, som visar sig icke vara till fördel för de anställda. Representation för de anställda i styrelserna ansågs sålunda ej lämplig. En närmare granskning av den faktiska sammansättningen av styrelserna har visat att den dominerande kategorien bland styrelseledamöterna (27 av 47 heltidsanställda ledamöter) var personer, som före nationaliseringen innehaft ledande befattningar i då befintliga företag. En annan betydande grupp (9 av 47) rekryterades från fackföreningsrörelsen. I övrigt har styrelseledamöterna varit statstjänstemän, officerare, jurister m. fl. Styrelsernas ickepolitiska karaktär markeras av att aktiva politiker icke förekommer i styrelserna, emedan ledamotskap i parlamentet innebär hinder för att utses som styrelseledamot i public corporations. Det nyssnämnda förhållandet att statsföretagens ledning till övervägande delen består av de förutvarande direktörerna har kritiserats — »it is still the old gang» — och man har menat att vederbörande ministrar visat för lite av djärvhet och nya grepp i utnämningspolitiken. Å andra sidan har det framhållits att ett företag näppeligen kan skötas på riktigt sätt om man ej har personer i ledningen, som känner branschens problem. På samma sätt har det i stor utsträckning förhållit sig med cheferna för de mindre enheterna i de nationaliserade industrierna. De enda branschkunniga chefer, som

150 fanns att tillgå var helt enkelt de som tidigare skött motsvarande företag. Det något paradoxala resultatet har sålunda blivit att nationaliseringen i betydande grad inneburit att regeringen lagt nya tekniska och ekonomiska resurser och en ny organisation i händerna på dem som förut ledde de företag som samhället övertagit. En annan fråga av intresse gäller styrelsens ställning i företaget särskilt i förhållande till den direkt verkställande företagsledningen. Styrelsernas funktion torde lättast illustreras om man jämför med svenska förhållanden och som jämförelseobjekt väljer dels ett affärsverk (t. ex. televerket eller SJ), dels ett större privatföretag i aktiebolagsform. Affärsverkets ledning består av verkschefen och hans avdelningschefer, medan aktiebolaget — bortsett från bolagsstämman — har en styrelse vars ledamöter som regel består av personer, vilkas verksamhet i företaget närmast avser deltagande i ett antal styrelsesammanträden, där de för företaget särskilt betydelsefulla frågorna behandlas. Under styrelsen finns i aktiebolaget en verkställande direktör i spetsen för en direktion, som svarar för exekveringen av styrelsens beslut och skötseln av det löpande arbetet. De engelska public corporations tillämpar icke någon av dessa former utan en mellanform, som innebär att styrelseordföranden är företagets högsta verkställande chef. Vidare är vissa styrelseledamöter chefer för viktigare avdelningar i företaget, under det att andra styrelseledamöter har samma ställning som styrelseledamöter i det svenska aktiebolaget och sålunda representerar allmän sakkunskap och överblick samt kontakt utåt. Detta system har i stort sett accepterats som lämpligt. En viss tendens har framträtt att betona att en styrelse som övervägande består av

heltidsanställda icke är ett lämpligt organ när det gäller att dra upp allmänna riktlinjer för handlandet inom företag av corporations typ. Ett icke alltför litet inslag i styrelsen av fristående personer har sålunda ansetts under alla förhållanden önskvärt. Belysande är att National Coal Board, som ursprungligen bestod endast av heltidsanställda ledamöter, sedermera har omorganiserats så att styrelsen omfattar även ett antal personer som har sin egentliga verksamhet utanför företaget. Lönerna till styrelseledamöterna varierar vad först gäller företagens högsta chefer, alltså styrelseordförandena, från 2 000 till 8 500 pund pr år, och för övriga ledamöter mellan 500 och 5 000 pund. Den väsentliga spännvidden i lönesättningen har givetvis sin förklaring däri att heltidsanställda ledamöter åtnjuter belopp i närheten av den övre gränsen, under det att deltidsanställda styrelseledamöter har en ersättning i närheten av minimibeloppet. Rådgivande organ, ni. ni.

Vid sidan av styrelsen finns i de nationaliserade företagen vissa organ av rådgivande karaktär, tillkomna för att bereda dels de anställda, dels konsumenterna insyn och viss möjlighet till medinflytande i företagen. Ett av de skäl som åberopades för nationaliseringen var önskvärdheten att åstadkomma bättre förhållanden mellan företagen och de anställda. 1 detta syfte föreskrevs i statuterna för de nationaliserade företagen att särskilda organ skulle inrättas för gemensam rådplägning mellan företagsledning och anställda i frågor rörande företagens effektivitet, trivselfrågor, välfärdsanordningar, arbetarskydd och liknande. Det rådde tvekan om vilken form dessa organ skulle få. Från vissa håll hävdades att överläggningar av

151 denna art bäst sker i samband med avtalsförhandlingar, medan andra menat att ifrågavarande verksamhet bör skiljas från förhandlingsverksamheten. Inom kol- och elföretagen har man följt den senare linjen, delvis också inom gasföretagen, nämligen såvitt avser de lokala enheterna. För transportföretagens del däremot hade järnvägsföretagen redan tidigare haft en organisation och förhandlingsapparat, som innebar att samma instans handlade dels förhandlingsfrågor, dels samarbetsuppgifter vid sidan av varandra. För samtliga företag gäller emellertid att organ tillskapats med gemensam representation för företag och anställda och med uppgift att samråda om angivna spörsmål. Samarbetsorganens befogenheter är rådgivande. De kan avge rekommendationer men ej fatta bindande beslut annat än i den mån frågorna ändrar karaktär och blir föremål för direkta avtalsförhandlingar. För de större företagen gäller att samarbetsnämnder inrättats på tre nivåer, nationell (med anknytning till centralstyrelse och fackförbund), regional samt lokal. I flera fall har dessa samarbetsorgan ett stort antal ledamöter; sålunda har t. ex. elföretagets samarbetsorgan 59 ledamöter. I detta fall beror den höga medlemssiffran på att från företagssidan skall representeras British Electricity Authority, vart och ett av dess egna tretton distrikt och var och en av de tretton distriktsstyrelserna samt från de anställdas sida nio fackförbund. Frågan om detta system för samarbete slagit väl ut är svår att entydigt besvara. Det kan emellertid konstateras att viss kritik framförts från båda sidor. På fackföreningshåll har man framhållit att företagsrepresentanterna ofta ej visat en tillräckligt positiv attityd utan betraktar initiativ från de an-

ställdas sida som en opåkallad inblandning i ledningens arbete. Denna kritik har av utomstående bedömare delvis ansetts befogad och förklarats därmed att den äldre generationen av företagschefer, särskilt på den lokala nivån, är ovana vid dylika samarbetsformer och har svårt att anpassa sig till en modern syn på dessa frågor. På arbetarhåll har i åtskilliga fall uttalats missnöje över att samarbetet ger otillräckliga och bristfälliga resultat. Delvis torde emellertid enligt vad fackföreningsledningen medgivit denna inställning sammanhänga med att de anställda hyst alltför stora förhoppningar på reell medbestämmanderätt i företagen. Då samarbetsorganens befogenheter ej sträcker sig så långt, utan företagsledningen i sista hand bär ansvaret för företagspolitiken, kan dylika överdrivna förhoppningar lätt leda till känslor av besvikelse hos arbetarna. Det har också diskuterats om det är välbetänkt att — som för transportföretagen blivit fallet — låta samma instans, som sköter avtalsförhandlingar, svara för samarbetsuppgifter. Det kan då inträffa att samarbetsfrågorna behandlas på ett sätt, som i alltför stor utsträckning får prägeln av ett »ställningskrig» och icke av rådplägning i gemensamma angelägenheter. Det allmänna intrycket på ledande fackföreningshåll är dock att samarbetsorganen på det hela taget fungerat bra. Som ett allmänt omdöme sägs emellertid att samrådssystemet ej utnyttjats tillräckligt, något som fackföreningsfolket och företagen har ett gemensamt ansvar för. Ytterligare uppfostran och propaganda för ökade kunskaper och bättre förståelse anses erforderliga. F r å n företagen, speciellt från chefer på regional och lokal nivå har samrådsverksamheten ansetts i alltför hög grad tendera till central handläggning av frå-

152 gor, som kunde klaras hos de lokala organen. Att så blivit förhållandet synes ofta ha berott på att de anställda eftersträvar likformighet i olika välfärdsoch trivselfrågor vid alla företagsställen inom vederbörande industri, vilket givetvis kan vara lättare att åstadkomma genom centrala överläggningar än genom diskussioner inom något 100-tal samarbetsorgan. Härigenom blir de lokala cheferna förbigångna och utsatta för att stundom även i ganska obetydliga ärenden ta emot direktiv uppifrån i stället för att finna en lösning i samråd med de anställda på platsen. F r å n företagshåll har även sagts att det i samarbetsnämnderna visas alltför litet intresse för effektivitetsfrågor. F r å n centralstyrelserna för de nationaliserade företagen har emellertid samarbetsorganen tillmätts stor betydelse. Bl. a. har både National Coal Board och Gas Council under de sista åren sökt stimulera de lokala organen till särskilda kampanjer för att diskutera metoder att öka effektiviteten. Konsumentråd

För att ge speciellt stöd åt konsumenternas intressen i förhållande till de nationaliserade företagen beslöts vid nationaliseringen att vid sidan av styrelserna inrätta särskilda konsumentråd. Sådana förekommer sålunda i samtliga under efterkrigstiden nationaliserade företag utom Bank of England. I el- och gasföretagen förekommer konsumentråd på det regionala planet under det att för kolföretaget inrättats två nationella konsumentråd, ett för industrikonsumenter och ett för övriga konsumenter. För transportföretagen tillskapades konsumentorgan såväl på den nationella som den regionala nivån. Även för BBC finns regionala rådgivande organ i programfrågor. Konsumentorganen

består i allmän-

het av 20—30 medlemmar, vilka icke uppbär någon ersättning för uppdraget. Medlemmarna utses i regel av vederbörande minister efter förslag av organisationer som representerar olika konsumentintressen. BBC utser dock själv rådsledamöterna. Baden har en dubbel uppgift. De skall dels framföra klagomål till företaget antingen på eget initiativ eller på begäran av konsumenter, dels avge rekommendationer till företagen. Det har förutsatts att för den händelse en sådan rekommendation icke accepteras av företaget, rådet skall kunna hänskjuta frågan till ministern, som kan ge direktiv till företaget, om han finner rekommendationen lämplig. På det hela taget synes resultatet av verksamheten icke ha blivit vad man hoppats. Enligt en utbredd uppfattning har råden ej blivit nog effektiva och slagkraftiga organ för konsumenternas intressen. Det har också medgivits från regeringshåll att råden tills vidare icke lyckats överbrygga klyftan mellan producent och konsument på ett tillfredsställande sätt. En förklaring härtill har ansetts vara att råden för gemene man är relativt okända. Det har kraftigt framhållits, att större ansträngningar borde ha nedlagts på att popularisera och bekantgöra rådens verksamhet genom ökad publicitet. En annan, m å h ä n d a viktigare anledning till rådens bristande effektivitet är att de icke är försedda med annan personal än sekreterare vid rådens sammanträden. Detta innebär att rådsmedlemmarna knappast kan beredas tillfälle att närmare bedöma i vilken mån från allmänheten anförda klagomål är befogade. Då råden sålunda själva ej har möjlighet att göra undersökningar i skilda tekniska och ekonomiska frågor, är de i själva verket hänvisade till företagen i detta avseende. Detta bety-

153 der att råden alltid riskerar att i viss utsträckning vara i händerna på företagen. Olika förslag har framförts för att åstadkomma en bättre ordning. För det första har helt naturligt påyrkats att råden bör förses med egna experter, som sakkunnigt kan pröva och för rådet föredra ärendena. Vidare har det påpekats att det vore riktigare att rådens ledamöter utses direkt antingen av olika organisationer eller genom någon form av allmänna val. Det har också

diskuterats att överföra rådens uppgifter till kommunala organ, som har ett naturligt intresse av att bevaka gas- och elfrågor ävensom lokala transportförhållanden. Man har slutligen också varit inne på tanken att slå ihop de olika branschernas konsumentorgan, så att man finge till stånd kraftigare instanser med uppgift att mera allmänt bevaka konsumentintressena i förhållande till de nationaliserade industrierna.

Utformningen av riktlinjerna för verksamheten Utformningen av riktlinjerna för verksamheten inom en corporation på det nationella planet bestämmes dels av innehållet i vederbörande statuter (acts), som endast kan ändras av parlamentet, dels av ministerns respektive styrelsens befogenheter. De grundläggande reglerna, innefattande bl. a. objektet för verksamheten, organisationen och uppdelningen i stort av riks- och distriktsorganen samt styrelsernas sammansättning och huvuduppgifter, är fastställda i statuterna. Likaledes har där angivits ministerns befogenheter, vilka framför allt hänför sig till de stora frågorna av politisk och/ eller nationell karaktär. Dit hör övervakning av rcorganisationen i samband med statsövertagandet, samordning av företagets politik med den allmänna ekonomiska politiken samt möjliggörandet av samhällelig kontroll och ansvarsutkrävande. Han utövar även »bolagsstämmofunktionen», d. v. s. utser styrelse och ger denna decharge i form av »förlängt förtroende».

står i att utöva »riksledningen» (national management) av branschen eller företaget. Styrelsen är ansvarig för planeringen, verkställigheten och resultatet av verksamheten. Beträffande ett företag som Post Office, vilket drives som regeringsdepartement, omhänderhas riksledningen självfallet av ministern, men beträffande kol-, elektricitets- och transportföretagen har ministern endast samordningsuppgifter. Vederbörande företags finansiella resurser, lönesättning och tekniska samordning, m. m. handhas av riksstyrelsen i fråga. En av de svåraste frågorna vid en analys av de engelska statsföretagens konstruktion och administration är emellertid att fastställa den exakta befogenhetsfördelningen mellan riksstyrelse och minister. Frågan har nämligen betydelse vid sidan av problemet i sig. Det beror nämligen på avgränsningen av ministerns befogenheter hur stort fältet blir för parlamentets insyns- och kontrollmöjligheter.

Styrelsernas (utom transportriksstyrelsens) befogenheter är framför allt av exekutiv art. Sammanfattningsvis kan sägas, att deras huvuduppgift be-

Befogenhetsfördelningen

Enligt statuterna har ministern två typer av befogenheter, dels rätten att ge allmänna direktiv (directions of

154 general character), dels vissa speciella befogenheter, som finns uppräknade i lagarna. Ministerns rätt att ge direktiv i speciella frågor bör ställas i relation till styrelsernas eller andra organs befogenheter inom samma ärendesgrupp. I följande sammanställning ges några exempel på hur befogenhetsfördelningen är genomförd. Företagets art

uppgift

och

verksamhetens

I princip är företagets uppgift och objekt för verksamheten fastställda i resp. statuter. I några undantagsfall, bl. a. beträffande Transport Commission och flygföretagen har ministern tillagts vissa befogenheter. Han har sålunda rätt att ge order till vederbörande styrelse att avbryta viss gren av verksamheten samt har rätt att disponera över dess anläggningar och materiel. 50 Organisation Organisationen är, som framgått av tidigare avsnitt, i sina huvuddrag fastställd i vederbörande företags statuter. Ministern har dock givits rätt att besluta om vissa ändringar. Sålunda kan han inom elektricitets- och gasindustrierna bestämma och förändra indelningen i distrikt och därmed också upplösa sådana. Vid reorganisation och utvidgning av driftsenheterna uppgöres planerna av vederbörande riksstyrelse (inom gasindustrien av distriktsstyrelserna), men innan dessa kan genomföras, måste ministerns godkännande inhämtas. 31 Personalfrågor Befogenheten att utnämna och avskeda styrelseledamöter tillkommer, som nämnts, med några få undantag vederbörande minister. Detta kan vara av avgörande betydelse för företagets

politik, ty ministern kan teoretiskt härigenom i sista hand fälla avgörandet i tvister med styrelserna. Ministern har alltså formell rätt att avsätta de för honom misshagliga ledamöterna och ersätta dem med nya. Styrelserna h a n d h a r eljest personalpolitiken självständigt, inklusive utnämning av direktörer och övriga chefstjänstemän. Dock skall de vid handläggning av frågor rörande personalens skolning och utbildning följa en plan som för respektive tidsperiod fastställes i samråd med ministern. 3 Riktlinjer heten

för

den

löpande

verksam-

Vid konstruktionen av efterkrigstidens public corporations har principen genomgående varit, att ministern icke skall ha rätt att befatta sig med ärenden av löpande natur. Som ovan antytts är det styrelserna förbehållet att ansvara för dessa. Undantag från denna regel berör främst BBC, vars karaktär av opinionsbildande massmedium anses motivera en särställning. Postministern har beträffande BBC rätt att skriftligen förhindra utsändning av visst radioprogram, och samma förbud kan utfärdas generellt för alla program med visst innehåll. Å andra sidan måste BBC sända de program som anbefalles av ministern, sedan dock först dess styrelse hörts i frågan. Vid krissituationer inträder skärpta bestämmelser. Styrelserna kan i sin tur delegera befogenhet att avgöra löpande frågor till distriktsstyrelserna i den mån dessa icke tillagts sådana befogenheter genom bestämmelser i statuterna. Hos vissa corporations (t. ex. NCB) har styrelserna rätt att själva besluta om sådan delegation, men hos andra (t. ex. 30 31 32

Transport Act 1947. D. N. Chester sid. 41 ff., Haynes sid. 248. D. N. Chester sid. 38—39.

155 British Electricity Authority) måste denna godkännas av ministern. För gasindustrien gäller, att distriktsorganen, som ju är självständiga i sin verksamhet, samtliga helt ansvarar för den löpande verksamheten. 3 3 Investeringsfrågor I statuterna för kolindustrien säges bl. a. att styrelsen skall handla enligt program, som för varje etapp skall godkännas av ministern, när planer uppgöres för sådan rationalisering och utbyggnad av verksamheten, som kräver ett avsevärt kapitalbehov. 34 För kommunikationerna och elektricitetsindustrien gäller liknande bestämmelser angående investeringar, men inom gasindustrien har saken uttryckts så, att inga projekt får verkställas förrän »konsultation» ägt rum med ministern. Skillnaden kan tyckas hårfin men torde vara förestavad av gasindustriens mycket speciella maktuppdelning. Distriktsstyrelserna är — som tidigare nämnts — mycket självständiga enheter, och det ingår i deras uppgift att besluta i sådana frågor. Investeringar skall verkställas av dem (och inte av riksstyrelsen) enligt en långtidsplan, som med fastställda intervaller måste godkiinnas av ministern, vilken dock måste rådfråga gasriksstyrelsen före godkännande. 3 3 Även för övriga företag finns bestämmelser angående ministerns befogenheter i investeringsfrågor (anskaffning av flygplan, byggande av flygplatser och projekt för anläggningar i kolonierna). Ministern måste även godkänna planer för markförvärv, innan dessa kan realiseras av någon riks- eller distriktsstyrelse. Övriga ekonomiska

frågor

Som allmän ekonomisk målsättning gäller — som tidigare nämnts — att

företagets inkomster skall täcka dess utgifter i medeltal för goda och dåliga år (inklusive räntor och avsättning till reservfond samt i vissa fall även återbetalning av lån). 3 " Undantag från denna princip är stipulerad för flygbolagen, vilka erhåller subventioner för att täcka förluster. De övervakas mer noggrant i ekonomiskt hänseende och är skyldiga att före varje verksamhetsår till ministern överlämna en fullständig budget över beräknade inkomster och utgifter samt en uppgift rörande planerad verksamhet. En extra budget skall dessutom insändas för varje treårsperiod, kallad »planning period». 37 Samtliga nationaliseringsstatuter innehåller bestämmelser om att avsättningar skall göras till en reservfond och att styrelsen skall disponera över denna, men att i vederbörande ministers befogenheter även skall innefattas rätt att, med finansdepartementets godkännande, ge direktiv beträffande varje fråga som berör upprättandet och förvaltningen av fonden. 38 Bland övriga gemensamma bestämmelser i finansieringsfrågor hör befogenheten för den övervakande ministern att tillsammans med finansdepartementet bli hörd vid emittering av obligationer. Samma förhållande gäller vid inlösen av obligationer och vid disposition av eventuell vinst. 39 För upplåning gäller relativt detaljerade föreskrifter. Styrelserna har givits rätt att besluta om upplåning till visst belopp (i allmänhet några 100-tals mil33

The Powers of the Minister sid. 19. Coal Industry Nationalisation Act, sect. 3, sid. 3. 35 D. N. Chester sid. 29. 36 Ibid. sid. 43. 37 Civil Aviation Act. Jfr The Powers of the Minister sid. 19. 38 Se t. ex. Coal Industry Nationalization Act, 1946, sect. 29 sid. 434." 39 The Powers of the Minister sid. 19. 34

156 joner pund) men först efter vederbörande ministers eller i vissa fall finansministerns godkännande. Pris- och taxepolitiken bestämmes hos de flesta av de här behandlade företagen av dessas styrelser. Vederbörande minister har dock genom sin rätt att ge generella direktiv möjligheter att även påverka prisfrågorna, men båda dessa instanser måste ta hänsyn till vissa nationaliseringsstatuters bestämmelser om att varor och tjänster skall tillhandahållas till skäliga och rimliga priser (reasonable charges) 4 0 , samt till den anförda målsättningen om full kostnadstäckning. För en av de förstatligade näringsgrenarna finns en administrativ domstol inrättad, Transport Tribunal, som har speciella befogenheter i prisfrågor. Dit kan privata firmor och andra institutioner samt de s. k. konsumentråden appellera, och domstolen har att avgöra tvister beträffande taxor, speciella avgifter och andra avtal. Transport Commission måste underställa domstolen förslag till taxor och fraktsatser, men transportministern har befogenhet att annullera dess beslut. Det sistnämnda är självfallet en sällsynt företeelse, men exempel finns. Ett sådant är när ministern i april 1952 gav direktiv om den av styrelsen föreslagna och av domstolen godkända höjningen av passagerartaxorna icke skulle träda i kraft. Detta hans handlingssätt kritiserades livligt, och det hävdades att han därigenom hindrade riksstyrelsen att fullgöra dess i lagen fastställda skyldighet att täcka kostnaderna samt att han genom sitt förfaringssätt ingrep i den affärsmässiga verksamheten av politiska skäl.*1 För de övriga övertagna områdena finns ingen appellationsinstans av domstolsnatur, men konsumentråden kan i stället vända sig till ministern

med klagomål, och denne har i statuterna givits befogenhet att på rådens rekommendation intervenera hos företagsstyrelserna. 42 Ministerns möjligheter att påverka företagspolitiken

Av den i det föregående beskrivna befogenhetsfördelningen har framgått, att ministrarna har en mängd befogenheter i speciella frågor. Därutöver har de emellertid givits en rätt att, som statuterna för N. C. B. uttrycker det »efter konsultation med styrelsen, ge företaget instruktioner au allmän karaktär beträffande handläggning och verkställighet av ärenden, som enligt hans uppfattning berör landets intresse (the national interest)», och »styrelsen är skyldig att efterkomma varje sådan instruktion». 43 Statuterna för N. C. B. är på denna punkt ordagrant avtryckta i nationaliseringslagarna för flygbolagen samt för transport-, el- och gasindustrierna. För gasindustrien med dess särställning gives dock det tillägget, att ministern också kan ge order direkt till distriktsstyrelserna, men om så sker, måste Gas Council samt distriktsstyrelsen i fråga konsulteras. 44 De områden, som i första hand beröres av den generella direktivrätten är investerings-, produktions- och personalpolitiken. Lagtextens ord »av allmän karaktär» och »sådana ärenden som berör nationens intressen» har tolkats på så sätt, att ärendet måste innebära en viktigare företagspolitisk fråga 40 Harward Law Review, June 1950 sid. 1347. 41 Interim Report, Trades Union Congress, 1953 sid. 17. 42 D. N. Chester sid. 32. Jfr Electricity Act, Ch. 67. 43 Coal Industry Nationalization Act 1946, sid. 403. 44 D. N. Chester sid. 39.

157 eller ett ingripande som kräves av krisförhållanden och som avviker från den dagliga rutinen. 4 "' En funktion som kan inrangeras under befogenheten att ge generella direktiv, är ministerns rätt att samordna vissa industrigrenars verksamhet. Denna uppgift är särskilt viktig för bränsleförsörjningen. Den senast antagna »energilagen», The Gas Act, ger The Minister of Fuel and Power en sådan möjlighet, nämligen att samordna produktionen av kol, gas och koks. Den citerade generalklausulen tillsammans med de speciella ministerbefogenheterna innebär betydande ingrepp i företagens självständighet och markerar en förändring i förhållande till förkrigstiden. De äldre företagen var icke underkastade en så omfattande regeringskontroll. The Central Electricity Board (från 1926), som delvis fått stå modell för efterkrigstidens statsföretag, skilde sig från dessa bl. a. genom att styrelsen där kontrollerades av »the Electricity Commissioners», vilka i sin tur svarade inför transportministern. — London Passenger Transport Board var ställd under ännu mer avlägsen ministerkontroll. Under tiden fram till andra världskriget var de då i huvudsak konservativa regeringarnas inställning, att ett bolag, ehuru statsägt, i största möjliga utsträckning skulle vara fritt från övervakning av regeringen. 46 År 1945 intog emellertid den tillträdande labourregeringen en annan attityd i fråga om kontrollen av företagens verksamhet. Det ansågs ofrånkomligt att de nyckelindustrier som kom i statens ägo, även ställdes under regeringens direkta ledning i vissa avseenden. Regeringen ansågs bl. a. böra ha möjligheter att dirigera investeringsoch produktionspolitiken inom dessa företag. 47

I praktiken utövas denna ledning från regeringens sida förutom av de i lagarna omnämnda ministrarna (kommunikations-, bränsle-, civilflyg-, postoch finansministrarna) även av regeringen i sin helhet och i vissa fall av ett regeringsutskott, som tillsatts för ändamålet. I utskottet ingår de uppräknade ministrarna jämte arbetsministern eller annan minister, då hans departement beröres. Ordförande är lordpresidenten, vilken post under större delen av labourperioden innehades av Morrison, som således blev icke blott socialiseringens huvudarkitekt utan även dess främste byggmästare och administratör.48 En så omfattande maktkoncentration och centralisering till regeringsplanet som lagarna ger möjlighet till och som befarats, kan dock icke sägas ha uppstått. Att beslutanderätten i praktiken blivit decentraliserad kan till stor del ha berott på att Morrison var lordpresident under de första »prejudikatbildande» åren. Han har nämligen alltsedan 30-talet konsekvent hävdat, att de statliga företagen bör lämnas största möjliga självständighet och handlingsfrihet. Redan i sin bok »Socialism and Transport» från 1933 utvecklade han sina teorier i dessa frågor. »Ministern bör icke ingripa i styrelsernas verksamhet annat än i den mån han beträffande vissa frågor i lagar och statuter erhållit befogenhet därtill. Det skulle vara oklokt att tillåta honom att i varje situation skicka efter styrelseordföranden för att säga till denne: De här åtgärderna är olämpliga, Ni måste ändra Edra dispositioner och föra en annan politik.» 45 Report I, Select Committee sid. 5. 46 D. N. Chester sid. 12 ff. 47 Ibid. Jfr Parker sid. 51 ff. och 60 ff. 48

The Powers of the Minister sid. 6. Accountability sid. 3.

158 Grundtanken har således varit att ministrarna icke skall ingripa annat än när statuterna ger befogenhet därtill. Gränsen mellan »tillåtna» och »otillåtna» ärenden är dock synnerligen svår att precisera, och frågan när en minister har rätt att ingripa, torde höra till de svåraste problemen beträffande befogenhetsfördelningen. Utövandet av den del av ministermakten, som omfattar de i statuterna preciserade befogenheterna avseende speciella frågor har inte utsatts för någon allvarligare kritik och dessa befogenheter har därför icke debatterats. Däremot har den föga preciserade befogenheten att »i landets intresse» ge direktiv av allmän karaktär varit föremål för både kritik och debatt, bl. a. därför att vissa ministrar synes ha utövat denna befogenhet vid inofficiella och informella sammankomster och överläggningar. Därvid har parlamentets möjligheter att utöva kontroll över ministerns handlande vis-å-vis företagen starkt beskurits. För att råda bot på de olägenheter, som anses uppkomma genom att ministern har möjligheter att fatta beslut som han sedan icke kan ställas till ansvar för, har i två av de sist tillkomna statuterna (gällande elektricitets- och gasindustrierna) stadgals, att alla skriftliga direktiv som ministern ger, skall tryckas som bilaga till årsrapporterna. Särskilt upplysande har dock inte de hittills utgivna årsrapporterna varit på denna punkt. Elektricitetsriksstyrelsen säger i de två första rapporterna att »inga direktiv av generell art har givits». Utöver en redogörelse för de direktiv av speciell art, som givits enligt statuterna, säges emellertid att »ministern har undvikit att ingripa i verksamheten men har haft överläggningar med styrelsen». När investeringsprogrammen fastställdes var det

enligt årsberättelserna »täta rådplägningar mellan departementet och styrelsen». 49 Det förefaller som om ministerns rätt att ge skriftliga, generella direktiv utövats mycket sparsamt. Belysande för ministrarnas inställning härvidlag är ett uttalande av Gaitskell i egenskap av bränsleminister vid en sammankomst år 1948, anordnad av elektricitetsstyrelsen. »Jag har inte den ringaste avsikt eller önskan att börja ge allmänna direktiv . . . det är en befogenhet, som bör utövas endast i undantagsfall.»" 0 I den andan synes ministrarna i allmänhet ha handlat. Under åren 1945—1951 gavs inte en enda skriftlig instruktion av generell karaktär. År 1952 gavs däremot, som tidigare nämnts, ett direktiv beträffande järnvägstaxornas höjd och år 1953 ett liknande till National Coal Board. Denna Mr. Gaitskells inställning synes dock icke ha delats av samtliga ministrar. Vissa synes nämligen ha velat påverka styrelserna även i fråga om den allmänna politiken, ehuru icke i form av skrivna instruktioner. De h a r i stället tillgripit den nyssnämnda utvägen att genom inofficiella och informella samtal söka förmå styrelserna att acceptera sin uppfattning. Det kan hävdas att de informella samtalen är godkända former för maktutövningen, eftersom »konsultationer» med styrelserna är påbjudna i nationaliseringslagarna. Man kan därvid jämföra den citerade elektricitetsrapporten, där det sägs, att ministern »haft överläggningar med styrelsen». I praktiken har det emellertid visat sig, att det huvudsakligen blivit vid så49 Electricity Report No. 1. Jfr The Powers of the Minister sid. 7. 50 J.H. Smith — T. E. Chester, The British Journal of Sociology, Vol. II, No. 4, 1951 sid. 278.

159 dana tillfällen som ministrarna utövat sitt inflytande över bolagsstyrelserna, och detta har inte varit parlamentets mening. 51 Det har därför också i parlamentet vid ett flertal tillfällen interpellerats om i vilken grad intervention ägt rum. Svaren h a r emellertid inte alltid varit särskilt upplysande. Till dem som till det yttersta utnyttjat sina lagenliga möjligheter att ingripa i (särskilt) kolstyrelsens politik hör Mr. Shinwell. 83 Till hans försvar må dock sägas, att det föll på bränsleministerns lott att övervaka övertagandet av kolindustrien samt medverka vid uppbyggandet av den nya organisationen. Dessutom fungerade var och en av ledamöterna i riksstyrelsen till en början som chef för en avdelning eller byrå. Det var under sådana förhållanden inte så märkvärdigt, att ministern trädde in och agerade som samordnande »ordförande». Inför parlamentet har dock Shinwell framhållit, att han inte gjort intrång på styrelsens rättigheter. 5 3 Shinwells efterträdare som energiminister, Gaitskell, synes likaledes ha velat utöva ett starkt inflytande på National Coal Board's verksamhet, men därefter har en ändring inträtt. 54 Samma ministrar har emellertid inte ägnat samma intresse åt övriga under detta departement hörande företag. De har sålunda lämnat elektricitets- och gasindustrierna större frihet i deras verksamhet. Likaledes har transportriksstyrelsen fått sköta sitt företag utan större ingrepp från kommunikationsministern. När denne interpellerats varför han inte gjort bruk av sin möjlighet att leda Transport Commissions politik, har han framhållit, att man redan i riksstyrelsen har ett organ som speciellt tillkommit för att planera och samordna verksamheten (to work out policy) ,M

Den motsatta ytterligheten har uppstått beträffande flygbolagen, där civilflygministern snarare uppträtt som verkställande direktör än som »bolagsstämma». En sträng övervakning kan dock vara motiverad för dessa företag, eftersom deras ofta förekommande underskott har måst täckas med statsanslag, beviljade av parlamentet. Förhållandena vid kolindustrien under omorganisationen samt vid flygbolagen har dock varit så speciella, att de ej bör tas till intäkt för en allmän lust från ministrarnas sida att dirigera företagen. Principen har som sagt varit nonintervention. 5 0 Man kan till och med peka på fall, där en överdriven försiktighet och avhållsamhet från att göra intrång på styrelsernas självständighet inneburit att en situation förvärrats för ett företag. (Det fall, när livsmedelsministern avsatte två ledamöter i The Overseas Food Corporation, därför att jordnötsplanen misslyckats, är ett exempel på att »landets intresse» säkerligen skulle ha blivit bättre tillgodosett, om ministern ingripit på ett tidigare stadium och därmed kanske förhindrat den närmast katastrofala utveckling som nu ägde rum.) 5 7 Ett annat exempel, där ingripande från ministerns sida anses ha varit önskvärt, är det tillfälle när BBC icke — trots en bestämmelse därom i dess instruktion — vägrade att »erkänna de organisationer som representerar dess tjänstemän». 58 Styrelsernas reaktion till ministermakten kan ta sig uttryck på två sätt. Å ena sidan har styrelserna velat und61 Robson sid. 110. 52 Ibid. sid. 109. 53 The Powers of the 54 Haynes sid. 248. 55 Accountability sid. 56 Haynes sid. 248. 87 Robson sid. 109. 58

Ibid.

Minister sid. 7. 7.

160 vika att skriftliga direktiv ges, efter- moment övervägde styrelsen att — för som sådana kan betraktas som en till- att skydda sig mot kritik — begära en rättavisning. Styrelserna har därför i skriftlig order, men något beslut därom fattades inte. Till sist, när ministern hoallmänhet varit synnerligen ivriga att efterkomma minsta vink från minis- tade styrelsen med att utfärda ett direktiv, om inte rekommendationen följdes, terns sida. Enligt parlamentsledamoten Ernest Davies (Labour) är det möjlig- beslöt styrelsen att följa rekommenda01 heten att ge skriftliga direktiv som i tionen. Styrelserna kan således intaga två praktiken medfört, att styrelserna accepterat informell påtryckning från mi- helt motsatta ståndpunkter till ministerdirektiven. Åsikten att inte gärna nisterns sida. »Detta damoklessvärd mottaga skriftliga order synes ha vahänger över styrelserna och behöver inte fällas för att vara effektivt.» 59 Ris- rit den dominerande. Vare sig minisdirektivrätt utövas formelit, ken att bli avsatt tillkommer dessutom, terns d. v. s. genom skriftliga instruktioner, åtminstone teoretiskt, som motiv för styrelserna att acceptera ministerns eller informellt vid enskilda överläggningar, är det emellertid av vikt att åsikt. Å andra sidan kan en styrelse i vissa klarhet vinnes om i vilka frågor en minister får ingripa. fall vilja ha ett skriftligt direktiv som Beträffande ministerns ställning har brasklapp, också — paradoxalt nog — i princip två motsatta åsikter framförts. för att uppehålla sitt anseende. Det kan nämligen inträffa, att en minister öns- Å ena sidan har sagts att ministermakkar, att ett bolag skall driva sin verk- ten bör vara ytterst begränsad, då en samhet på visst sätt, även med risk att alltför noggrann övervakning skulle företaget går med förlust, det må vara medföra en hämmande verkan på styav politiska, sociala, försvars- eller relsernas verksamhet. Om det inom disamhällsekonomiska skäl. Om styrelsen rektivrättens ram inrymmes ett mycdå kan redovisa en skriftlig order i års- ket stort antal ärenden, skulle, även om den brukades sällan, dess blotta rapporten, kommer eventuell kritik att riktas mot ministern och inte mot sty- existens utgöra ett hämmande moment. relsen. Morrison anser i denna fråga att Man har i detta avseende dålig erfaen styrelse måste ha full rätt att säga renhet av de mycket detaljerade betill ministern: »Ge oss en skriftlig or- stämmelserna angående ministerns interventionsrätt hos BBC. Existensen av der, som kommer att bli publicerad och som vi skall lyda, men eljest måste reglerna har medfört, att radiobolaget vi konstatera att vi inte kan handla på varit mycket följsamt och undvikit alla sändningar, som kunnat tänkas missdet sätt Ni önskar.» 00 02 Det är känt, att det var en kombina- haga ministern. En annan faktor, som talar för en tion av de två uppfattningarna, som förmådde British Electricity Authority relativt begränsad ministermakt, är det att acceptera en rekommendation från förhållandet, att vissa ministrar har en kommitté (»the Clow Report») an- visat en tendens att alliera sig med stygående tillämpning av högre taxor vin59 tertid för att minska förbrukningen då. Ibid. sid. 111. 60 Morrison, Government and Parliament Till en början ville riksstyrelsen inte godkänna rekommendationen, men nå- sid.61 260 f. The Powers of the Minister sid. 8. 62 got formellt direktiv gavs icke. I nästa Ibid. sid. 10 ff.

161 relserna i försvaret mot kritik från parlamentet eller konsumentråden. Han har därvid övergivit rollen som samhällets representant och övervakare för att i stället framträda som försvarsadvokat för företagen. Denna funktion bör emellertid föra med sig, att han tar på sig ansvaret för deras verksamhet och resultat, samt avgår när utvecklingen inte varit gynnsam. Så har dock ej skett i praktiken. Även i parlamentsdeklarationer har ministrarna upprepade gånger framhållit, att de icke är ansvariga för ett under dem ställt bolags goda eller dåliga resultat. En viss inkonsekvens råder således. Trots dessa deklarationer har nämligen ministrarna försvarat sina industrier, men orsaken härtill är troligen inte i första hand att de känt sig personligen ansvariga för driften utan snarare att de (före regimskiftet 1951) ansett sig böra ta bolagen i försvar för att därmed försvara nationaliseringen som sådan. e:! Detta motiv för försvar av bolagens skötsel torde ha bortfallit i och med regimskiftet hösten 1951. De som anser att en omfattande ministermakt har en hämmande och klavbindande effekt eller anser det ur ansvarighetssynpunkt olämpligt att en minister identifierar sig med bolagsstyrelserna, vill helt naturligt beskära dennes maktsfär så mycket som möjligt. Han bör enligt denna åsikt blott få rätt att kräva information och ge direktiv i investeringsfrågor samt — i sista hand — få rätt att avskeda ledamöter, om eljest inte verkställighet ges åt ett viktigt statsmakternas beslut. En stark ministermakt önskas å andra sidan av dem som vill se ministern snarare som en »överste-industrichef» än som en samhällets kontrollant. Han skall enligt denna teori, som ju helt avviker från den nyssnämnda gruppens grunduppfattning, ges stort inflytande 11—603494

över bolagen men å andra sidan ansvara för bolagets resultat inför parlamentet. Teorien försvaras med att bolagen inte har någon annan som kan »tillbakavisa obilliga anklagelser» från parlamentsledamöterna. Alliansen minister—bolag må därför tillåtas bli tämligen fast. Både parlamentet och den del av allmänheten, som är intresserad av dessa frågor, måste bli något konfunderade med anledning av de här redovisade divergenserna i uppfattningen av ministerns roll. Det kan med skäl ifrågasättas, om han »effektivt kan kombinera de motstridiga rollerna av advokat både för käranden och svaranden». 64 Någon exakt gränsdragning kring ministerns maktsfär har synbarligen inte gjorts och torde vara mycket svår att genomföra. Majoriteten i parlamentet anser dock att löpande ärenden (day-today matters) inte skall räknas dit samt att befogenheten att ge generella direktiv endast bör tas i bruk i sällsynta fall, då »nationens intresse» verkligen kräver detta. Framför allt anses inte inflytande alltför ofta böra utövas på ett indirekt och informellt sätt — bakom kulisserna — ty då blir det mer eller mindre ogörligt för parlamentet att utkräva ansvarighet av ministern för hans verksamhet. I ett år 1954 utkommet verk av Morrison har denne redovisat sina erfarenheter från sex års ministertid. Beträffande frågan om ministerns förhållande till styrelserna säger han bl. a.: »Det ä r tvivelsutan önskvärt, att en m i nister håller sig u n d e r r ä t t a d om arbetet inom de styrelser som lyder under h a n s departement. Det ä r klokt av honom att t i l l s a m m a n s med sina parlamentssekreter a r e och övriga n ä r m a s t e medhjälpare då 63 Accountability sid. 12 och 18 If. Robson sid. 109 ff. 64 The Powers of the Minister sid. 12.

Jfr

162 och då ha överläggningar med ordförandena i styrelserna och även med de övriga styrelseledamöterna för att med dem diskutera ärenden av ömsesidigt intresse a n tingen formellt eller informellt. Vid sådana tillfällen bör såväl styrelsen som m i nistern kunna få klarhet om gränserna för vars och ens rättigheter enligt statuterna, d. v. s. å ena sidan rätten för m i n i s tern att ge direktiv och att neka godkännande av vissa förslag, å andra sidan styrelsernas r ä t t att h a n d h a den löpande verksamheten. Det ä r önskvärt att s å d a n a diskussioner blir fria, öppna och förda i en anda av ömsesidig förståelse och samarbetsvilja. Det ä r önskvärt att m i n i s t e r n har förståelse för styrelsens svårigheter

och problem, och han bör undvika att onödigtvis oroa eller förödmjuka den. I annat fall k o m m e r han att på ett oberättigat sätt avtrubba styrelsens känsla för a n s v a r gentemot staten och samhället, vilken — om den upprätthålles — är en stor tillgång. Styrelsen å sin sida bör förstå, att m i n i s tern stundom måste få kritik i p a r l a m e n tet och att han endast kan försvara styrelsen om h a n förstår dess situation och problem och anser att den har handlat riktigt. Därför anser jag att informella diskussioner mellan ministern och ordföranden hör äga rum då och då, och att de således inte är förkastliga.»«5

Parlamentskontroll och revision Frågeinstitutet

Parlamentet äger huvudsakligen tre instrument för kontroll över företagen, nämligen frågeinstitutet, debatter samt utskottsbehandling (inklusive därvid förekommande revision). Av dessa är frågeinstitutet det mest utnyttjade. Frågorna inlämnas ett visst antal dagar före frågodagen till husets sekretariat och förses, om muntligt svar önskas, med en asterisk. Frågor utan asterisk besvaras skriftligt i parlamentstrycket. Den förstnämnda kategorien är viktigast, ty kompletterande frågor är tilllåtna efter svaret på den ursprungliga interpellationcn. Många interpellanter uppträder just med baktanken att genom kompletterande — och mer snärjande — frågor pressa en minister till svar i besvärande ärenden. 88 Båda typerna av frågor användes emellertid synnerligen flitigt — bl. a. beroende på den enkla proceduren — och antalet per år ställda frågor uppgår för vissa corporations till ett hundratal, för andra till några tiotal. Post Office är konstant föremål för ett par hundra frågor per år, beroende på dess karaktär av regeringsdepartement.

För de efter 1945 nationaliserade företagen kan man däremot skönja en klar tendens till minskning i antalet frågor ett par år efter respektive nationalisering, vilket förklaras av att intresset och motsättningarna är mycket stora under en kort period — medan företaget ännu är i vardande — för att sedan efter hand avta, när verksamheten pågått några år. I varje fall finns det då inte längre så stor anledning att fråga om principsaker, eftersom dessas innebörd redan — i den mån de inte är fastställda i de antagna statuterna och instruktionerna — klarlagts av praxis. Däremot växer intresset för detaljfrågor och ärenden av löpande natur, bl. a. på grund av livlig aktivitet från de brevskrivande väljarna. I många fall, vilket skall kommenteras längre fram, kan en minister dock vägra att svara 65

Government and Parliament sid. 260 ff. Motsvarigheten i den svenska riksdagen är närmast »enkla frågor» — och inte »interpellationer» — ty frågorna läses ej upp i kammaren-underhuset. Vad som i Sverige kallas interpellationer motsvaras i England närmast av särskilt anordnade debatter, ibland i sammanhang med motioner som väckts för ändamålet men som efter debatten återtas. Jfr Hastad m.fl. sid. 100 ff. 86

163 på sådana frågor, eftersom han inte har befogenhet att själv befatta sig med dem. 07 Den i det följande beskrivna regeln att talmannen automatiskt skall avvisa frågor rörande ärenden, som en gång varit föremål för frågor, antingen dessa besvarats eller nekats svar av ministern, torde också ha haft stor del i förklaringen till att antalet redovisade frågor minskar efter ett par års statsdrift. 88 Underhuset tillsatte hösten 1951 en kommitté med uppdrag att undersöka de metoder genom vilka parlamentet kan erhålla upplysningar rörande de statliga företagen samt att inkomma med förslag till ändringar i bestämmelser och praxis. Kommittén ägnade första året av sitt arbete främst åt studier av spörsmålsinstitutet. Det resultat man kom till i det första betänkandet kan sammanfattningsvis sägas gå ut på att någon utvidgning av detta institut icke bör äga rum." 9 Vid analysen av problemet har kommittén utgått från de nuvarande reglerna r ö r a n d e frågerätten. Handboken för proceduren i parlamentet säger bl. a., att frågor, som till sitt väsentliga innehåll återupprepar saker, som redan besvarats eller beträffande vilka svar har nekats av ministern, icke må godtagas. Huruvida en fråga skall rubriceras på detta sätt avgöres av talmannen och avvisas i förekommande fall redan i dennes kansli. Detta problem har stor betydelse för de statliga företagen, eftersom samma principfråga — ehuru i olika variationer — kan ställas beträffande ett flertal företag. Det ligger således ett stort ansvar på talmannen vid utförandet av denna bedömning, och det har hänt att parlamentsledamöter varit missnöjda med »domsluten». Kommittén har dock funnit det vara en stor fördel att en

hel kategori frågor enligt nyssnämnda regel kan uteslutas. Frågeinstitutet har nämligen fått relativt stora proportioner i det engelska parlamentet. Kommittén har därför i princip tillstyrkt metoden att till talmanskansliet överlämna avgörandet huruvida en fråga skall godtagas eller inte. Den anser det nämligen orimligt att begära att ministern skall ta ställning till varje sådant fall. Genom det existerande systemet besparas denne en mängd onödigt arbete. Vilka frågor som »första gången» skall godtagas var föremål för nästa punkt i undersökningen. Principiellt gäller att ministern är svarsskyldig för sådana ärenden, beträffande vilka han kan utfärda direktiv. De punkter där han har direktivrätt, finnes — som tidigare nämnts — angivna i de olika nationaliseringsstatuterna. De har till sin huvudsakliga omfattning redovisats i föregående avsnitt. Rätten att avgöra om en fråga faller under spörsmålsrätten har likaledes överlämnats till talmannen. Riktlinjerna för bedömningen gavs av Morrison redan 1947 i en parlamentsdebatt. Han sade därvid bl. a., att styrelserna för public corporations måste äga en omfattande handlingsfrihet i sin verksamhet, för att dessa skall bli effektivt arbetande och konkurrenskraftiga i förhållande till det övriga näringslivet. Ministrarna skall därför inte befatta sig med löpande ärenden och skall inte heller vara svarsskyldiga beträffande sådana. »De bör således — fortfarande enligt Morrison — inför parlamentet endast ställas till ansvar för de direktiv de ger till styrelserna och för

67 Jfr avsnittet: »Utformningen av riktlinjerna för verksamheten». 68 Harward Law Review sid. 1327. 69 Report I, Select Committee, 1952 sid. 3 ff.

164 alla åtgärder, vidtagna eller underlåtna, som inrymmes i vederbörande statuter och instruktioner. Detta är den huvudprincip som bestämmer gränserna för frågerätten i parlamentet. Det vore, sade han vidare, stridande mot lagstiftarens mening och parlamentets uttalade åsikt, om ministrarna vore nödsakade att genom svar i parlamentet eller i brev ge upplysningar om administrativa detaljer och det löpande arbetets gång. Oskäligt och överdrivet ingripande från en ministers sida skulle försvaga styrelsens affärsmässiga handlingsfrihet.» Kommittén har helt anslutit sig till dessa Morrisons principer. Genom att fastslå att ärenden av löpande natur (day-to-day matters) faller utanför ministerns direktivrätt och därmed utanför parlamentets frågerätt, har man dock icke fastställt vad som skall hänföras till denna kategori. Ett exempel som belyser problemet gavs vid en debatt i slutet av år 1948 av Mr. Crookshank (sedermera underhusledare i Churchills ministär). Han förmodade, att han inte skulle vara befogad att interpellera, om tåget från hans valkrets »en enda morgon är en timme och 20 minuter försenat» (som det hade varit den morgonen), men att det däremot skulle vara parlamentets plikt att utforska orsaken, om det fortsatte att vara försenat varje dag under t. ex. en månad. Huruvida parlamentet skall ingripa eller ej, blir således i ett fall som detta en fråga om graden av missförhållande. 70 Alla exempel är emellertid inte lika tydliga. Betydligt svårare blir bedömningen, när det gäller personalproblemen. En mindre disciplinfråga rörande en enda arbetare kan lätt sprida sig till att omfatta en arbetstvist med en hel kategori, varvid en mängd konsumenter går miste om en viss vara eller vissa tjänster. En intervention från parla-

mentet på ett tidigt stadium kan eventuellt bringa tvisten ur världen, innan den fått allvarlig karaktär, men situationen kan också förvärras, t. ex. om parlamentets ingrepp uppfattas som ett diktat. 71 Ett annat problem gäller de långtidsplaner, som varje riksstyrelse skall utarbeta och vederbörande minister godkänna. Ett företags handlande måste ofrånkomligen bestå av en serie beslut av löpande karaktär, och därför måste även de fastställda långtidsprojekten vara så konstruerade att styrelserna inom vissa gränser kan modifiera dem från en tidpunkt till en annan. Det är känt, att »Plan for Coal», som utarbetades 1949 av N. C. B. och lagenligt godkändes av ministern, var utformad i så allmänna termer, att styrelsen hade stora variationsmöjligheter vid tillämpningen av densamma. I sådana fall är det svårt att avgöra om ministern eller riksstyrelsen skall ställas till ansvar för det stora antal mindre beslut, som är nödvändiga för planens genomförande. 7 2 Av dessa exempel framgår att gränsen inte kan dragas formellt utan måste bestämmas från fall till fall, alltefter de förutsättningar, som är för handen. Övergången mellan vad som är företagspolitiska avgöranden och vad som är administrativa detaljer och löpande ärenden är omärklig och obestämbar. En möjlighet att övervinna svårigheterna med gränsfallsfrågor är att sådana blir föremål för annan kontroll än genom interpellationsvägen, lämpligen genom debatter. Det betänkande från kommittén, som avser frågeinstitutet, utmynnar i konsekvens med de här ovan refererade de70

House of Commons Debates 17 dec. 1948 sid. 459. 71 Accountability sid. 13. 72 Interim Report, Trades Union Congress sid. 17.

165 larna i följande slutmening: »Vid behandlingen av ifrågavarande problemkomplex bör man hålla i minnet, att dessa industri- och transportföretag tillskapades under helt andra former och förutsättningar än ett regeringsdepartement. Utom att de blivit oberoende enheter med speciella lagbestämmelser gällande för var och en samt med egen juridisk person och egen budget, kännetecknas de av att deras verksamhet består av affärstransaktioner i stor skala, vilket kräver att de icke otillbörligt klavbindes genom ingripande utifrån. Å andra sidan har det framhållits att, eftersom samhället-staten blivit ägare till dessa stora företag, man inte kan komma ifrån att det måste finnas möjligheter till kontroll, utfrågning och kritik.» En genomgång av de frågor som ställts beträffande de statliga företagen visar, att ledamöterna ofta uppehållit sig vid detaljer av lokal och u n d e r o r d n a d karaktär. »Interpellationer beträffande enstaka varor eller tjänster har blivit föremål för betydligt större uppmärksamhet än t. ex. investerings-, utbildnings- eller forskningsfrågor», sägs det i en redovisning av parlamentets kontrollverksamhet. Misshälligheter, även av obetydlig art, har ofta påpekats. 7 3 De mindre relevanta interpellationerna och inläggen i debatterna anses dels bero på okunnighet och dels på att ledamöterna icke lägger sig vinn om att se problemen i stort och koncentrera sig på de betydelsefulla frågorna. Härtill kommer den mängd brev varje parlamentsledamot mottager från sin valkrets. Han vill inte negligera brevskrivarna, då han i så fall riskerar att förlora röster vid nästa val. Interpellationer av allmän och betydelsefull natur får ofta stå tillbaka för valdistriktets speciella önskemål, eftersom varje medlem blott har rätt att belasta interpella-

tionslistan med tre frågor (med asterisk) per tillfälle. 74 Värdet av spörsmålsinstitutet som kontrollmedel får dock icke underskattas. Det är enligt 1951 års kommitté det lämpligaste och mest direkta sättet för parlamentsledamöterna att erhålla upplysning om de statliga företagen. En exemplifiering av »tillåtna» frågor ges bl. a. av Morrison i »Government and Parliament», varigenom hans principuttalande från år 1947 också kompletteras. »Eftersom ministrarna utnämner styrelseledamöterna, bestämmer deras löner och arbetsvillkor i övrigt samt har rätt att avskeda dem, är det klart att interpellationer kan ställas angående lämpligheten av en viss utnämning och i samband därmed krav ställas på avlägsnande av en viss ledamot. Lönerna kan bli föremål för interpellation på grund av att de anses vara för höga eller för låga eller att en viss styrelseledamot i frågeställarens ögon inte sjmes värd den lön som har beslutats åt honom. Jag föreställer mig även att en interpellant kan göra gällande att ett visst företag har skötts mot samhällets intresse eller att styrelsen är inkompetent, och att han därför begär att styrelsen skall ersättas med en annan. Eftersom större lån måste godkännas av ministern, torde fråga kunna ställas huruvida detta lån användes på bästa sätt och krav framställas på att en viss kapitalutgift icke skall godkännas. Vidare torde parlamentsledamöterna vara berättigade att fråga rörande formen för räkenskaperna (balansräkningarna m. m.) och årsrapporterna, eftersom dessa skall godkännas av ministern. Likaledes torde parlamentsledamöterna kunna fråga angående tillsättningen av revisorer, eftersom detta är en ministerns uppgift. Huruvida årsrapporterna verkligen innefattar samtliga de uppgifter som bör medtagas i dem, kan också bli föremål för interpellation. Detsamma är förhållandet med program för forskning och utveckling av företaget och dess produkter samt beträffande skolning och vidareutbildning av personalen. 73 Accountability T

* Ibid. sid. 8.

sid. 7.

166 Därtill k o m m e r frågerätt beträffande pensionssystemet, kompensation vid förflyttningar samt för ministerns befogenheter i relation till konsumentråden.» 7 5 Debatter

Det andra kontrollinstrumentet av betydelse är debatterna. Sådana kan äga rum av olika anledningar, av vilka den viktigaste är, när regeringen framlägger årsrapporter för ett företag. Rapporterna innehåller ett omfattande och instruktivt diskussionsmaterial, ehuru detta ofta framläggcs sedan ifrågavarande händelser och åtgärder blivit inaktuella. Andra tillfällen, när parlamentet debatterar statsföretagen, är då budgetens utgiftssida behandlas, när en instruktion, innebärande delegation av befogenheter, ges till en styrelse samt när en »Private Bill» eller tilläggsstatut till en ursprunglig nationaliserings-»act» framlägges. Kritik har riktats mot debattinstitutet som kontrollmedel för att tillräckligt med tid för fortlöpande granskning av statsbolagens verksamhet icke kan disponeras. De enda företag, som anses bli föremål för en någotsånär kontinuerlig och kvantitativt godtagbar uppmärksamhet, är flygbolagen, ett faktum, som hänger samman med de tidigare nämnda subventionerna, vilkas användning övervakas. I övrigt anses samtliga bolag tarva en noggrannare och tätare penetration från parlamentets sida. 76 Man anser, att National Coal Board borde ha blivit föremål för mer än fem större debatter under de första fyra åren av sin tillvaro. Den ökning i tillmätt debattid från 25 timmar år 1949 till 30 timmar år 1950 (mars—oktober) hälsades med tillfredsställelse. För kommunikationsväsendet anslogs 13 timmar år 1949 samt ca 31 timmar under tiden mars—oktober 1950. En önskad ökning

i den tillmätta debattiden har således ägt rum även inom detta område. Det anses emellertid orimligt att begära att parlamentet varje år skall vara i tillfälle att analysera samtliga de statsägda bolagen. Tre industrier anses emellertid böra bli offer för parlamentets »spotlight» på de tre dagar per år, som regeringen brukar anslå till allmän debatt rörande statliga företag. Även om en hel dag reserveras för en enda industrigren, kan inte mer än en bråkdel av verksamhetsfältet för ett så stort område som transportväsendet täckas, och endast ett mycket begränsat antal ledamöter kan ges tillfälle att tala. Utom två ministrar talade tolv ledamöter vid första kommunikationsdebatten och 13 vid första koldebatten. 77 Följande sammanställning visar dels underhusets totala sammanträdestid, dels hur stor del av tiden som ägnats åt debatter beträffande redan förstatligade industrier. (Nationaliseringsdebatterna är således icke medräknade.)

Session

1947—48 1 1948—49 1950 1950—51

Därav timmar, Summa samsom disponerats manträdesför debatt om timmar statsägda företag 1 406 1 624 823 1 257

43 111 83 112

1 Sessionen 1947—48 hade ännu varken Electricity Authority, Gas Council, Transport Commission eller Iron and Steel Corporation inrangerats i gruppen statliga företag.

Härav framgår att kritiken mot en för kort tilltagen tid för debatt r ö r a n d e de statsägda industrierna förefaller något överdriven. Däremot anses i viss 75 Morrison, Government and Parliament sid. 270. 76 Robson sid. 116 ff. 77 Ibid. Jfr Accountability sid. 13, Harward Law Review sid. 1328 och N. Andrén i Statsvetenskaplig Tidskr. 1954: 5.

167 mån motiverade önskemål ha framställts om att parlamentsledamöterna dels borde äga större kunskaper i berörda frågor, dels borde ha bättre tid att studera de mängder av material som framlägges. Debatten som kontrollinstrument har även kritiserats för att ledamöterna alltför mycket följt partilinjer och därvid blundat för fakta. Denna kritik får delvis anses berättigad och det sägs i en fackföreningsrapport från år 1953, att »fram till senaste tiden har politiska motsättningar dominerat de flesta parlamentsdebatter rörande statliga industrier, en tendens som förstärkts under den nuvarande regeringen genom avnationaliseringen av järn- och stålindustrien samt av landsvägstransportväsendet. Det har emellertid framkommit tecken på att problemen inom bränsle- och kraftindustrierna, inom vilka områden förstatligandet mera allmänt godtagits, numera diskuteras på ett konstruktivt sätt. Denna utveckling kommer förmodligen att spridas till andra områden. Debatten kan därför anses bli en mera effektiv form av offentlig kontroll i framtiden än i det förgångna.» 78 I vilken utsträckning en parlamentsledamot för närvarande har möjligheter att använda sitt personliga inflytande hos en minister eller hos en styrelse kan inte uppskattas med någon precision. Det är känt att vissa ledamöter eller grupper av ledamöter h a r ett speciellt intresse för något eller några av de statliga företagen. De är ansvariga för det relativt stora antal interpellationer beträffande de statliga företagen och de utövar därigenom ett visst tryck på ministrarna att godtaga deras idéer. Det är oundvikligt att sådana grupper existerar, och erfarenheten visar, att om ett statligt företag känner sig ha starka skäl för att motstå sådan påtryckning, det vanligtvis också lyckas att erhålla stöd från vederbörande minister. Så

länge som statligt ägande över huvud taget förblir en politisk tvistefråga, är det emellertid alltid en viss fara för att genom sådana »pressure groups» vissa motsatsförhållanden skapas, varvid en icke önskvärd osäkerhet hos styrelserna blir följden. 79 Utskottsbehandling och revision

När det sålunda visat sig, att varken interpellationer eller debatter fullständigt motsvarar de krav man bör ställa på ett parlamentets kontrollinstrument, frågar man sig om inte de resterande möjligheterna, utskottsbehandling och revision, kan utgöra tillräckliga komplement. I viss mån är så förhållandet, men de organ, som för närvarande har sådana uppgifter, besitter ett alltför begränsat kompetensområde för att kunna vara effektiva. Den parlamentariska finanskontrollen utgöres av två moment, dels en prövning av äskade anslag och föreslagna bevillningar, dels en efterhandsgranskning av den beslutande statens eftcrlevelse. Den senare funktionen utföres av »the Public Accounts Committee», som, ehuru ett utskott till namnet, närmast motsvarar de svenska statsrevisorerna. Det består av högst 15 medlemmar, valda efter proportionell metod men med en representant för oppositionen som ordförande. Dess uppgift är att granska »de räkenskaper, som utvisar hur de av parlamentet beviljade anslagen använts, samt sådana andra till parlamentet insända räkenskaper som utskottet finner anledning ta befattning med». Representanter för såväl »the Comptroller and Auditor-General» (motsvarar närmast riksräkenskapsverket men lyder under parlamentet) som finansdeparte78 Interim Report, Trades Union Congress sid. 18. 79 Ibid.

168 mentet deltager i utskottets arbete. Det kan dessutom inhämta både skriftliga och muntliga upplysningar, de senare i form av vittnesförhör. Mycket ofta tillkallas tjänstemän från departementen, i vissa fall t. o. m. ministern. Utskottets arbete anses ha stor betydelse för nedbringande av departementets medelsförbrukning. 8 0 Det utskott, som var tillsatt för perioden 1948—49, var det första som blev i tillfälle att ta del av de nationaliserade industrierna i någon större utsträckning. År 1947 var nämligen det första verksamhetsåret för Coal Board. Då dess årsrapport presenterades, tillkallade utskottet bl. a. ekonomichefen i riksstyrelsen samt »the Permanent Secretary to the Ministry of Fuel and Power». Utskottet ägnade huvudparten av sin kritik åt prissättningsproblem och befattade sig endast översiktligt med styrelsens förvaltning i övrigt. 81 Detta utskotts möjligheter att utöva kontroll torde vara mycket begränsade. Endast det första verksamhetsåret för ett statsbolag kan i princip vara föremål för kontroll av utskottet, eftersom, sedan ersättnings- och andra initialkostnader erlagts, några utgifter för bolagen inte finansieras med statsmedel. Enda undantagen härvidlag utgör flygbolagen och BBC, vilka erhåller anslag. Dessa företag är således fortlöpande underkastade revisionsutskottets kontroll. Den andra delen av den nu existerande finanskontrollen, prövningen av budgeten, kan inte heller beröra andra områden än BBC och civilflyget, eftersom bokföringen hos samtliga public corporations är helt skild från riksstaten. De nämnda bolagens anslag granskas emellertid av »the Select Committee on Estimates», motsvarande det svenska statsutskottet. Den interna revisionen utföres icke

av »the Comptroller and Auditor-General» utan av särskilda revisorer, utnämnda av vederbörande minister. Det enda företag som enligt statuterna skall granskas av »the Comptroller and Auditor General» är B.B.C.82 Utskott för statliga företag

Med den omfattande utvidgning av området för statlig affärs- och industriverksamhet som ägt rum de senaste tio åren har från många håll krav rests på en effektivare parlamentarisk kontroll av de statliga företagen. Olika förslag har framställts. Bl. a. har möjligheten framkastats, att överhuset, vars uppgifter efter hand blivit allt färre, skulle överta rollen som kontrollorgan. Förslaget har dock icke mottagits med någon större entusiasm, eftersom man anser, att det här rör sig om frågor av politisk karaktär, vilka den folkvalda kammaren bör ta ställning till. 83 Däremot har ett förslag att inrätta ett speciellt utskott för granskning av statliga företag vunnit större gehör. Idén fördes fram i slutet av 1940-talet av parlamentsledamoten Ernest Davies, och har närmare utvecklats i betänkandet nr 2 från den av underhuset tillsatta kommittén för utredning av kontrollen av statliga företag.8* Kommittén slår fast redan i ingressen i det andra betänkandet, att det är hos parlamentet som ansvaret för de statsägda industrierna i sista hand ligger, och att det således är inför parlamentet som ledningen inklusive vederbörande minister för företagen har att redovisa. Det är här inte bara frågan om en finansiell ansvarighet utan om 80 Hastad m. fl. sid. 89. Standing Orders sid. 74. 81 Accountability sid. 22. 82 Robson sid. 116, Harward Law Review sid. 1332, D. N. Chester sid. 47. 83 Accountability sid. 25. 84 Report II, Select Committee, 1953.

169 en ansvarighet för hela rörelsen, framför allt i den mån som allmänheten beröres. Kravet på offentlig redovisning av industriernas verksamhet uppkommer bland annat genom att det här rör sig om samhälleliga investeringar i oerhört stor skala. Det stora antal människor, som för sitt uppehälle är beroende av den politik som föres beträffande företagen, är ytterligare ett skäl till insyn och kontroll. Till sist har kommittén understrukit, att staten garanterar att ränta betalas å de lån som emitterats för finansiering av övertagandet av företagen. Om hänsyn tages till »svarandesidan», d. v. s. företagsledningarna, har kommittén funnit, att dessa har ytterst få möjligheter att framlägga sin sak och sina problem inför parlamentet. Bl. a. har de ett behov att försvara vissa åtgärder, helst innan de blir föremål för orättvis och osakkunnig kritik. Lord Hurcombe, ordförande i British Transport Commission, sade vid ett vittnesförhör bl. a.: »Det har framstått klart för mig, att det framför allt under de senaste 18 månaderna uppstått en mängd missförstånd vid kontakten företag—samhälle och att beslut fattats av statsmakterna på grundval av uppgifter som kanske inte alltid varit helt korrekta . . . » Av andra personer, som hördes av kommittén, framfördes riskerna för politisk och facklig påtryckning, och bl. a. citerades ett exempel på de svårigheter, som järnvägsexekutiven haft under senare år, särskilt när det gällt att lägga ner en oekonomisk bandel. Sedan kommittén utforskat olika möjligheter att utvidga parlamentets kontroll, stannade den inför möjligheten att inrätta ett särskilt utskott från underhuset, som skulle kunna utföra en kontinuerlig granskning av de statliga

företagens verksamhet. Med utgångspunkt från dessas räkenskaper och årsrapporter skulle utskottet även få rätt att framställa förslag till underhuset. Ett sådant organ ansågs vara det mest förenliga med brittisk konstitutionell praxis. Bland de argument som ansågs tala för inrättandet av ett sådant utskott kan nämnas dels möjligheten för en mindre krets parlamentsledamöter att mera intensivt studera och sätta sig in i detta problemkomplex, dels möjligheten att en direkt kontakt skapas genom överläggningar med styrelseledamöter och genom undersökning av företagens räkenskaper och framtida planer. För det tredje ansågs systemet med ett utskott tillsatt enligt gängse praxis göra det möjligt, att politiska fördomar bannlystes i kontrollarbetet och att endast verkliga problem av företagspolitisk natur behandlades. Det framdrogs även en mängd argument mot ett dylikt utskott. Det hävdades bl. a., att inrättandet av en sådan institution icke blott strede mot den anda och mening, som behärskar lagstiftningen för de statliga företagen, utan även innebure en avvikelse från brittiska grundlagens normala mönster. Lord Reith, ordförande i Colonial Development Corporation, sade bl. a., att ett utskott av föreslagen art skulle innebära en förnekelse av de principer, enligt vilka parlamentet efter moget övervägande inrättat dessa företag. Parlamentet skulle genom en sådan institution avhända sig vissa kontrollbefogenheter på samma sätt som man skapat regeringsdepartement för exekutiva uppgifter. »Det skulle innebära något av en 'institutionalisering' av den parlamentariska frågerätten och ett fråntagande av en av parlamentets primära rättigheter.» Även

Morrison

uttryckte

liknande

170 åsikter och tillade, att ett sådant utskotts verksamhet skulle medföra icke blott att effektiviteten inom företagen hämmades utan även att parlamentets normala befogenheter överskredes. Han slutade: »Jag skulle kunna dö för parlamentet — jag har en enorm beundran för det — men jag tror inte att det är ett organ till vilket man bör överlåta övervakningen och ledningen av en stor industrikoncern.» Huvudargumentet mot inrättandet av ett utskott syntes emellertid vara, att det skulle h i n d r a verksamheten och minska initiativlusten hos företagsledningen. Morrison uttryckte saken så: »Det jag mest hyser oro för, är att ett utskott skulle skapa en i viss mån förlamande atmosfär för de personer, som har ansvaret för dessa stora industriföretag och som i allmänhet har en affärsmässig läggning. Utskottet kan verka paralyserande på dem och åstadkomma, att de utvecklas till byråkratiska, konventionella och föga experimentlystna statstjänstemän. Sådana attityder är riktiga i ett regeringsdepartement men är felaktiga i ett affärsföretag. Denna uppfattning var en av anledningarna till att parlamentet bestämde sig för formen public corporation vid nationaliseringarna efter kriget.»85 Sir Geoffrey Heyworth, ordförande i Unilever Limited, sade på förfrågan huruvida han trodde att parlamentet skulle bli bättre informerat, därest företagens ordförande och styrelser kunde höras av ett parlamentsutskott vid vissa tillfällen varje å r : »Ja, det är möjligt att så skulle bli fallet, men jag tror inte att systemet kommer att verka särskilt väl, särskilt om utskottsledamöterna ställer frågor i den här stilen: 'utföll denna åtgärd så bra som ni hade trott att den skulle göra?', varvid affärsledningarna tvingas att svara ja eller nej, allt efter förhållandena. I denna så föga perfekta värld utfaller ju saker och ting mycket sällan på det sätt de borde göra eller som man väntar de skall

göra, och så snart detta då konstateras, stiger någon upp och säger att företagsledningen inte lyckats så bra med saken i fråga.» Sir Geoffrey ansåg vidare, att dessa företag ännu knappast haft tid att organisatoriskt konsolidera sig som självständiga organ, men att de snart nog skulle ha utvecklat sin egen interna kontroll och upprättat tillfredsställande relationer med allmänheten och utomstående organ. Sedan kommittén tagit ställning till argumenten för och emot ett parlamentsutskott, beslöt den att framställa förslag om inrättande av ett sådant utskott. De övriga möjligheterna för parlamentet att erhålla kontroll över och insyn i de statliga bolagen, interpellationer och debatter, anses nämligen som ovan framhållits icke tillfredsställande ur kontrollsynpunkt. Om man insisterar på att parlamentet skall ha möjligheter till större kontroll och insyn, återstår — enligt kommittén — endast möjligheten att tillsätta ett speciellt utskott. Bland de uppgifter som skulle ges åt ett eventuellt nytt utskott märkes de befogenheter som Committee of Public Accounts för närvarande har i fråga om de statliga företagen, nämligen att undersöka räkenskaperna och redovisningen, en uppgift som det sistnämnda utskottet för övrigt inte är helt kompetent att fullgöra. Det föreslagna nya utskottet skulle vidare kunna göra framställningar om sådana ärenden som det anser bör bli föremål för förnyat övervägande inom styrelsen eller bör debatteras i underhuset. Det nya utskottet borde vidare kunna undersöka framtidsplaner och investeringsprojekt. Dessutom ansåg kommittén, att utskottet skall ha rätt att be85

Report II, Select Committee sid. VI.

171 gära information om företagets politik. Däremot ansågs inte utskottet böra undersöka de beslut vilka är resultat av direktiv från den ansvarige ministern, och för vilka denne själv är ansvarig inför parlamentet. Därtill borde utskottet undvika att ta befattning med sådana ärenden som faller inom kategorien löpande administration. Utskottets huvuduppgift skulle vara att hålla överläggningar med ordförandena och företagsstyrelserna. Kommittén hoppades, att styrelserna kommer att betrakta utskottet inte som en fiende eller ett enbart kritiserande organ utan som ett organ som de kan söka upp för att förklara sin politik och sina svårigheter. Utskottet ansågs även böra tjänstgöra som ett skydd mot oansvarig kritik och oansvariga påtryckningar, samtidigt som det borde tjäna som en allmänhetens vakt mot olämpliga åtgärder från företagsledningarnas sida. Det borde även genom sin informationsverksamhet, främst till parlamentet, söka skapa förståelse utåt för företagens politik. Utskottet skulle enligt kommittéförslaget bestå av högst 21 ledamöter, vilka utses vid början av varje parlamentssession. Minsta antalet för rättighet att fatta beslut (quorum), föreslogs bli sju. Utskottet borde ha rätt att tillsätta underutskott, bestående av de egna ledamöterna. Utskottet och varje sådant underutskott föreslogs få rätt att begära inställelse av personer samt få rätt att ta del av handlingar och protokoll. Vid konstruktionen av det tilltänkta utskottet befanns »the Committee of Public Accounts» i viss mån kunna tjäna som modell. Detta organ har under nära ett sekel visat sig vara ett ovärderligt instrument för kontrollen av den offentliga förvaltningen. Att det nämnda utskottet, åtminstone enligt ett av vittnesförhören inför kommittén, har

visat sig värdefullare än »The Select Committee on Estimates» (statsutskottet) , är utan tvivel ett resultat av det arbete som överrevisorsämbetet (the Comptroller and Auditor General) uträttar. Detta organ fullgör uppgifter som i Sverige ulföres av statskontoret, riksräkenskapsverket, sakrevisionen, överrevisorerna och statsrevisorerna. Det har stora möjligheter att nå en ingående kunskap om regeringsdepartementens arbetsmetoder och finansiella situation. Ämbetet har också visat sig kunna på ett utmärkt sätt använda sina kunskaper i de rapporter, som sedan ligger till grund för arbetet inom det nyssnämnda utskottet. Kommittén är övertygad om att det nu föreslagna utskottet skulle vara betjänt av ett liknande permanent kansli, som bl. a. skulle ha till uppgift att rikta utskottets uppmärksamhet på de mest betydelsefulla problemen i de företag som skall kontrolleras. Kommittén föreslog, att kansliet till det föreslagna utskottet skulle få följande utseende. Förutom kanslichef, som lämpligen hämtas bland underhuskansliets personal, borde det finnas en tjänsteman med status motsvarande »the Comptroller and Auditor General» samt en yrkesrevisor och dessutom andra experter och medhjälpare i den utsträckning utskottet finner lämpligt. Om utskottet så önskar, skall därtill den departementschef under vilket ifrågavarande företag redovisas, inbjudas att sända en högre tjänsteman till kansliet med uppgift att vara utskottet behjälpligt vid undersökningen. De revisorer, som skall finnas enligt statuterna för företagen, borde enligt kommittén ges i uppdrag att vid sammanställningen av sina årliga rapporter lämna sådana informationer, att utskottets verksamhet underlättas och parlamentet lättare kan bedöma resultaten.

172 Som resultat av kommitténs verksamhet tillsattes i mars 1955 ett utskott med de uppgifter, som kommittén angivit. Gränserna för verksamheten blev emellertid betydligt snävare än vad kommittén tänkt sig. Sålunda undandrogs följande ärenden från utskottets granskning: sådana för vilka ministern är ansvarig eller som behandlas av konsumentråden eller annat redan existerande organ, de som berör löner eller anställningsvillkor samt de som omfattar den löpande verksamheten. Ej heller fick utskottets kansli en chef med så stark ställning som »the Comptroller and Auditor General», vilket dock varit kommitténs rekommendation. I november 1955 rapporterade utskottet, att regeringens direktiv var så snäva, att det syntes utskottet omöjligt att erhålla någon information om de statliga företagen (utöver vad som på an-

nat sätt kom till underhusets kännedom), »som skulle vara till någon reell nytta för underhuset». 8 0 En så omfattande kontroll, som de svenska affärsverken är utsatta för, nämligen av justitieombudsmannen, riksdagens revisorer, överrevisorerna, riksräkenskapsverket och sakrevisionen, förekommer inte för de engelska public corporations. Utöver den parlamentariska kontrollen, som är den viktigaste, finns här endast anledning nämna ett kontrollmedel utöver de i det föregående nämnda konsumentråden, nämligen den revision som utföres av den eller de för varje företag av vederbörande minister tillsatta auktoriserade revisorerna. Dessa utför en kontroll, motsvarande den i privata företag. 87 86 87

The Economist, 3 mars 1956. Report II, Select Committee, 1953, sid. IX.

Källor och litteratur The Acton Society

Trust, Norwich:

Accountability to Parliament, 1950. (Cit.: Accountability) The Extent of Centralisation I—II, 1951 The Frame work of Joint Consultation, 1952 The Men on the Boards, 1951 Patterns of Organization, 1951 The Powers of the Minister, 1951 Relations with the Public, 1953 Andrén, N., Den parlamentariska debatten om kontrollen av de förstatligade industrierna i Storbritannien. Statsvetenskaplig Tidskrift 1954: 5 Beer, M., A history of British Socialism, 1920. Brodd, A., Englands nationaliserade industrier; Organisation, maktfördelning och kontroll. Fackföreningsrörelsen 1953: 1—2, 3, 4 och 5. Chester, D. N„ The Nationalized Industries, London 1951. (Cit.: D. N. Chester.) Chester, D. N., The Nationalized Industries, The three banks review, 1952: 16. Chester, D. N., British public utility services, 1948. Chester, D. N., Management and accountability in the nationalized industries, Public administration, 1952. Clegg, H. A. — Chester, T. E., The future of nationalization, Oxford 1953. Clegg, H. A,, Labour in Nationalized Industry, London 1950.

173 Cole, G. D. H., National Coal Board, London 1948. Dahlander, G., Statsdrift i England, Fackföreningsrörelsen 1951: 14. Davies, E., Nationalization of transport, 1947. Flenburgh, W., Nationaliseringen av stålindustrien i Storbritannien, Tiden 1952: 1. Haijnes, W. W., Nationalization in practice, Boston 1953. (Cit.: Haynes.) Heckschcr, G., Svensk statsförvaltning i arbete, Stockholm 1952. Hastad, E., m. fl. Arbetsformerna i främmande länders parlament, SOU 1947:80. Höök, E., Nationaliseringen i England, Stockholm 1955 (stencil). Interim Report on Public Ownership. Trades Union Congress, London 1953. Lancaster, C. G., Structure & Control of the Coal Industry, London 1951. Laski, H. J., A Grammar of Politics, London 1925. Let us face the future, Labour party, valprogram 1945. Morrison, H., Socialism and Transport, London 1933. Morrison, H., Government and Parliament, London 1954. Noel-Baker, Ph., Coal, London 1950. Parker, J., Labour marches on, London 1947. Please, S., Government Control of the Capital Expenditure of the Nationalized Industries. Public Administration, Vol. XXXIII, Spring 1955. Report I—II from the Select Committee on Nationalized Industries, H.M.S.O., 1952 resp. 1953. (Cit.: Report I, resp. II, Select Committee.) Report of the technical advisory committee on coal mining, Cmd. 6610, H.M.S.O., 1945. Report of the committee on electricity distribution, H.M.S.O., 1936. Report of the committee of inquiry into the gas industry, Cmd. 0099, H.M.S.O., 1945. Robson, W. A., (ed.), Problems of nationalized industry, London 1952. (Cit.: Robson.) Iiobson, W. A., The Public Corporation in Britain today. Harvard Law Review, Volume 63, Number 8, June 1950. (Cit.: Harvard Law Review.) Smith, J. H. and Chester, T. E., The Distribution of Power in Nationalized Industries, The British Journal of Sociology, Vol. II, 1951: 4. Steffen, G. F., Socialiseringsfrågans förutsättningar och läge i England, Stockholm 1921. Street, A., Quasi-government bodies since 1918, British government since 1918, 1950. Tingsten, H., Den svenska socialdemokratiens idéutveckling I, 1941. Tracey, H., Brittiska arbetarna och de socialiserade industrierna. Deklaration från Brittiska LO (stencil). United Nations, Some problems in the organization and administration of public enterprises in the industrial field, 1954. Young, M., Labour's plan for plenty, London 1947. The Public General Acts, in the years of the Reign of His Majesty King George The Sixth, 1946—1949. Parliamentary debates ( H a n s a r d ) . House of Commons. Official report. 1946—1955. Britain, an official handbook, 1954. The Economist.

174 FRANKRIKE av pol. mag. Arne Brodd

Staten har i sin ägo något mer än tio procent av landets totala produktionsapparat. Räknat på antalet löntagare i landet är nio procent anställda i statliga affärsföretag. De statliga industri- och transportföretagen sysselsätter mer än 20 procent av landets samtliga anställda inom dessa branscher. Den statliga industrin framställer cirka 15 procent av den totala industriproduktionen, och produktionen av »tjänster» kommer till mer än 30 procent från den statliga sektorn. 1 Förekomsten av statliga företag inom olika branscher framgår dels av följande översikt, dels av en uppställning i tabellform i slutet av uppsatsen. (Bil. 1.) Till statliga företag har i denna uppsats även förts sådana aktiebolag, där staten antingen äger aktier i sådan utsträckning, att den har majoritetsställning, eller där den genom andra anordningar tillförsäkrat sig ett avgörande inflytande. Energiproduktionen Kolbrytningen i landet övertogs till 95 procent av staten år 1946. Ett riksorgan (Charbonnages de France) och nio distriktsstyrelser (Houillércs de bassin) bildades. Distributionen av kol lämnades däremot utanför nationaliseringen liksom ett antal småföretag som driver brunkolsbrytning och torvframställning. Antalet anställda uppgår till cirka 254 000 och kapitalet till 125 000 milj. fres (cirka 1 900 milj. kr.). Elektricitets- och gasframställningen,

inklusive distributionen, förstatligades till 80—85 procent likaledes 1946. Endast ett fåtal företag utan betydelse förblev i privat eller kommunal ägo. Ett statligt bolag för vartdera området inrättades (Electricité de France och Gaz de F r a n c e ) . Antalet anställda är inom elektricitetsområdet cirka 76 000 och inom gasframställningen cirka 34 000. Kapitalet uppgår till 80 000 resp. 32 000 milj. fres (cirka 1 200 resp. 500 milj. kr.). Forskningen inom petroleumbranschen utföres dels av ett statligt bolag (Régie autonome des pétroles) med cirka 1 000 anställda och ett kapital om 3 500 milj. fres (cirka 50 milj. k r . ) , dels av ett antal halvstatliga bolag, varav »Bureau de recherches de pétrole» är det mest betydande. Staten har även genom aktieminoriteter insyn och en viss möjlighet till kontroll i två andra betydande petroleumföretag, varav det ena [la Compagnie francaise des pétroles, 35 procent av 2 500 milj. fres (cirka 37 milj. kr.)] transporterar petroleum till moderlandet, och det andra huvudsakligen är ett raffinaderi (la Compagnie francaise de raffinage, 10 procent av 300 milj. fres). Transportområdet Den statliga äganderätten d o m i n e r a r landets transportväsende i varje fall vad beträffar järnvägar och flyg men även rederierna. 1 Houél sid. 86, Conference sid. 3, Moch sid. 229.

175 Järnvägssystemet kom under statlig kontroll år 1938, då det halvstatliga järnvägsbolaget (Soeiété nationale de chemin de fer) bildades. Staten fick från början en knapp aktiemajoritet (51 p r o c e n t ) , men har efter hand ökat sin andel. De två statliga rederierna (la Compagnie générale transatlantique och la Soeiété des messageries maritimes), vilka givits formen av halvstatliga bolag, representerar nästan 1 / 8 av det franska tonnaget (800 000 ton av totalt icke fullt 3 milj. ton år 1952). Antalet anställda uppgår tillsammans till cirka 20 000 och kapitalet till 40 000 milj. fres. Därtill kommer vissa enheter som staten indirekt är delägare i. De resterande två tredjedelarna av tonnaget är uppdelat på ett 60-tal rederier. Landets flygtrafik övergick definitivt i statlig regi år 1948, då ett halvstatligt bolag (Air France) bildades. Möjligheterna för andra personer och organ än staten att bli delägare i företaget begränsades vid samma tillfälle till 15 procent av aktiekapitalet. Staten äger dessutom det största av de regionala trafikföretagen, nämligen Paris' transportbolag (la Régie autonome des transports parisiens) med 34 000 anställda. Den industriella

sektorn

Inom den mekaniska industrin äger staten dels de bekanta Renault-verken, dels fyra företag som tillverkar flygplan och flygmotorer (Sociétés nationales de constructions aéronautiques resp. d'etudes et de constructions de moteurs). De sistnämnda bildades år 1937 som privatbolag och blev halvstatliga bolag med 98-procentig statlig majoritet i samband med krigsslutet. Likaledes har staten genom beslag av utländsk egendom kommit att få äganderätten till en stor koncern (Lavalette),

som tillverkar induktionsrullar, tändstift, pumpar samt delar till dieselmotorer. Inom den kemiska industrin äger staten sedan länge två företag, dels det statliga kvävebolaget (1'Office national de 1'azote), som bl. a. specialiserar sig på konstgödselproduktion (60 procent av den franska produktionen av denna vara tillverkas av dessa fabriker), dels de statliga pottaskegruvorna i Elsass (les Mines dominiales de potasse d'Alsace), som i realiteten har monopol på framställning och försäljning av pottaska i landet. » Det kan tilläggas, att staten t. o. m. år 1950 innehade aktiemajoriteten (51 procent) av det största franska färgämnesföretaget (Soeiété Francolor), som svarar för 90 procent av den franska produktionen av färgämnen. År 1951 övergick aktiemajoriteten i privata händer, men staten behåller fortfarande en minoritet om 10 procent. Rank- och

försäkringsväsendet

År 1945 förstatligades den franska riksbanken (Banque de France) — som staten hade haft stark kontroll över alltsedan år 1936 — jämte de fyra största affärsbankerna (Credit Lyonnais, Soeiété générale, Comptoir national d'escompte, Banque nationale pour le commerce et 1'industrie).Tillsammans svarar dessa fyra banker för cirka 55 procent av den totala bankinsättningen i landet. De övriga, nära 500, privata affärsbankerna får alltså på sin lott m i n d r e än hälften av inlåningen. Beträffande försäkringsväsendet har man inte gått lika långt. Genom en lag i april 1946 övertog staten 34 försäkringsbolag (av en totalsumma på 935). Det statliga inflytandet är emellertid större än denna siffra anger, eftersom de statliga företagen svarar för 50—80 procent av de totala försäkringspre-

176 mierna i landet, allt efter olika typer av försäkringar. Därtill kommer ett centralt statligt återförsäkringsbolag (Caisse eentrale de reassurances) vars förnämsta uppgift dock inte är att meddela återförsäkring utan att övervaka de övriga försäkringsbolagen och handha försäkringsstatistiken. Det har även till uppgift att genom propaganda uppmuntra vissa typer av försäkringar, vilka bedöms ligga i landets sociala och ekonomiska intresse samt dessutom, som namnet säger, övertaga vissa risker. Ledningen för företaget är av ungefär samma typ som hos övriga statsbolag. Varje försäkringsbolag (även de privata) måste hos återförsäkringsföretaget insätta en viss del, högst 10 procent, av premieinbetalningarna. Som övervakande myndighet vid sidan av detta återförsäkringsbolag har det statliga försäkringsrådet (le Conscil national des assurances) bildats. Området för information, publicitet och press Inom denna sektor har staten genom händelsernas utveckling vid krigsslutet kommit att kontrollera ett relativt stort antal företag (t. ex. Agence France presse och Agence Hävas). Staten äger även en mängd filmbolag (t. ex. »PathéCinéma»och»les Actualités francaises») samt har monopol på radion och televisionen. Slutligen bildades år 1946 ett företag (la Société nationale des entreprises de jjresse), som skulle övertaga och administrera de tillgångar, som innehades av vissa beslagtagna press- och informationsorgan. 2 * Utöver denna sammanställning över statliga företag inom olika näringsgrenar bör nämnas, att staten har en indirekt äganderätt till mängder av mindre

företag, utspridda inom alla branscher, bl. a. genom att de omnämnda företagen i sin tur har aktier i andra företag. Det mest typiska exemplet på detta är Air France, som dirigerar ett flertal halvstatliga dotterbolag för trafiken i Franska Unionen. Företaget har f. ö. även aktier i argentinska och brasilianska flygbolag. Totalsumman för företag, där staten har verkligt inflytande, torde uppgå till över 400, men antalet blir mångdubbelt större, om man räknar med alla företag, där staten överhuvudtaget innehar aktier.3 Vid en summering av omsättningssiffrorna hos de statliga företagen kommer man till ett belopp, som närmar sig 2 000 miljarder frcs (ca 30 miljarder kr).4 Redan transportföretagen når en siffra av 575 miljarder frcs, varav järnvägsbolaget bidrager med ca 425 miljarder (1954). Därtill kommer kolbrytningen med en produktion av storleksordningen 275 miljarder, ungefär lika stor som elektricitetsbolagets. Renaultverken har en omsättning av cirka 125 miljarder. Krigsvaruproduktionen kan uppskattas till drygt 100 miljarder frcs per år, samma siffra som för post- och televerket. Det är således en avsevärd del av det franska ekonomiska livet som på detta sätt ligger under statens ägo och kontroll. Den tidigare nämnda procentsiffran (tio procent) må synas obetydlig, men om man tar i betraktande, att produkterna från dessa företag är basprodukter och att »tjänsterna» är av pri2 Uppgifter till denna inledande översikt har hämtats ur Jules Moch, Confrontations, 1952, M. Ventenat, 1'Expérience des Nationalisations, 1947, samt P. Houél, Le secteur nationalise en France, i »La Tribune des Peuples» nr 4, 1953. 3 Moch sid. 229 och 235. 4 Företagens bidrag till landets bruttonationalprodukt (ca 15 000 miljarder frcs) uppgår till 10—15 %.

177 mär betydelse för hela landets befolkning, såväl företagare som konsumenter, kan man inte bortse från den statliga sektorns betydelse för landets näringsliv. Sammanfattningsvis torde man kunna säga, att — även om näringslivet i stort sett fortfarande bygger på den enskilda äganderätten — staten genom sitt förvärv av vissa branscher eller vissa företag av p r i m ä r betydelse modifierat den tidigare rådande rent privatkapitalistiska ordningen och därvid dels uppträtt som allvarlig konkurrent med de enskilda företagarna, dels genom innehav av s. k. modellföretag kunnat få material för bedömning av övriga företag inom ifrågavarande b r a n s c h s Statsföretagens historiska bakgrund

Det statliga ägandeskapet till de h ä r behandlade företagen har tillkommit under en lång tidsperiod, under skiftande betingelser och på grundval av de mest olikartade motiveringar. F r a n k r i k e h a r en lång tradition i fråga om statligt företagande, som går tillbaka ända till Colberts tid. Exempel på sådana äldre företag är porslinsfabrikerna i Sévres och Gobelinfabrikerna. De i samband med februarirevolutionen inrättade nationalverkstäderna bör heller icke glömmas vid en historisk exposé. Under 1800-talet tillkom dessutom statliga industrier med monopol på tillverkning av tändstickor och tobak. Den första mer betydande epoken i det statliga företagandets historia är mellankrigsperioden under 1900-talet. Att staten då kom att överta ett antal industrier var i vissa fall ett direkt resultat av kriget och Versaillesfreden. Ett exempel på detta är bl. a. det statliga kvävebolaget i Toulouse, som man bildade år 1924 i avsikt att exploatera de tyska patent för framställning av syntetisk ammoniak, som överlåtits till F r a n k r i k e enligt fredstraktaten. 12—603494

På liknande sätt skapades år 1921 det statliga gruvbolaget för utvinning av pottaska i Elsass. Man ansåg, att en naturrikedom, som tillfallit landet som resultat av ett krig, icke borde utlämnas för privat drift utan i stället övertagas av staten. Under mellankrigsperioden deltog staten även som aktietecknare i tidigare privata företag, varvid s. k. halvstatliga bolag (sociétés d'economie mixte) bildades, och det skedde i allmänhet för att tillvarataga allmänna ekonomiska intressen eller för att ge stöd åt samhällsviktiga privata bolag i bankruttmässig situation. Det senare var t. ex. fallet med de två i det föregående nämnda rederierna samt med ett antal flygbolag. År 1936, under folkfrontens tid med Leon Blum som regeringschef, genomfördes för första gången nationaliseringar av den typ som sedan blivit vanlig efter andra världskriget. Det viktigaste förstatligandet under den »eran» var övertagandet av järnvägarna. Dessa hade redan från starten i början av 1800-talet understötts av staten, som med stora belopp deltog i anläggningskostnaderna. Det var visserligen privata bolag som fick koncessioner på de första linjerna, men vid sidan av initialhjälpen måste staten även täcka de underskott, som med jämna mellanrum uppstod. »Koncessionsföretagens kris» blev allt allvarligare och i början av 1900-talet tvingades staten överta den ena linjen efter den andra. För att samordna de förstatligade linjerna med dem som ännu befann sig i privat ägo organiserades ett gemensamt koordinationsorgan, och för att underlätta finansieringen skapades en gemensam nyanskaffningsfond. Trots 5

Chenot, sid. 440.

178 dessa åtgärder blev bördan för de resterande privatbolagen för stor, de finansiella svårigheterna växte och år 1937 visade det sig nödvändigt, att staten påtog sig huvudansvaret för landets järnvägssystem. Ett halvstatligt bolag med statlig aktiemajoritet (51 procent) bildades år 1938. Statens aktieinnehav har sedermera enligt ett avtal med de forna ägarna successivt ökats, och regeringen har därigenom efter hand kunnat få allt större inflytande över järnvägsväsendet i landet. Avsikten är att staten skall bli ensam ägare. 6 Ett annat område, som under folkfrontens tid blev föremål för statliga ingrepp, var vapenindustrin. Här tvingades regeringen år 1936 — efter upprepade krav från fackföreningar och vänstergrupper att »vapenbaronernas» vinster på krigsmaterielproduktionen skulle elimineras — att förstatliga stora delar av vapenindustrin. Den då antagna lagen gav regeringen rättighet att helt eller delvis expropriera företag som sysslade med tillverkning av vapen och ammunition. Det var visserligen fråga om en fullmaktslag, vars giltighet utgick i mars 1937, men man genomdrev samtidigt att för framtiden samtliga företag, som på något sätt sysslade med sådan tillverkning, endast fick göra det efter auktorisation av staten och under dess kontroll. Kontrollen utsträcktes även till mellanhänderna och återförsäljarna. Dessa befogenheter kan tyckas vara långtgående, men i realiteten blev verkningarna av lagen ej anmärkningsvärt stora, eftersom befogenheterna utnyttjades ytterst sparsamt, åtminstone av marin- och arméministrarna. Marinministeriet övertog sålunda endast två mindre fabriker, som framställde torpeder, och armédepartementet övertog några mycket specialiserade företag, som staten ansågs böra driva och utveckla. Totalsumman av de anställda i

dessa företag uppgick till knappt 10 000 personer. Flygministern däremot gjorde större bruk av sin makt. Sex stora företag bildades (senare minskades antalet till fyra genom sammanslagningar), vilka övertog samtliga privata bolag, som tillverkade flygplan och flygmotorer för krigsändamål. Dessa nya företag fick formen av halvstatliga bolag, men nästan hela kapitalet — och därigenom också inflytandet — tillkom staten. 7 Under perioden mellan folkfrontens fall år 1937 och krigsslutet 1944 inträffade ingenting av betydelse inom området för statligt företagande dels till följd av de krisartade förhållandena i slutet av 30-talet med fullmaktslagar för de då sittande konservativa regeringarna, dels på grund av kriget med åtföljande lamslagning av industri och förvaltning. Efter frigörelsen hände så mycket mer, och man kan tala om en formlig nationaliseringsvåg — i Frankrike likaväl som i England och vissa andra stater i Europa. Efter knappt fem år hade emellertid vågen ebbat ut. Övertagandet av kolgruvorna i nordvästra Frankrike i december 1944 var det första resultatet av den nya given, och ombildningen av Air France år 1948 till ett halvstatligt bolag med 98-procentig statlig majoritet det sista steget av betydelse. Vad som därefter hänt, är endast beslut om ändringar i de lagar och bestämmelser som fastställdes för företagen vid överförandet i statlig ägo. Särskilt under 1953 genomdrevs en mängd sådana förändringar. Många av de nationaliseringar (kol-, elektricitets-, gas- och mekaniska industrierna) som genomfördes efter befrielsen var resultat av planläggning och beslut inom det s. k. nationella motstånds6 7

Moch sid. 226. Moch sid. 225 f., Ventenat sid. 82—96.

179 rådet, som bildats i Algeriet år 1943.8 Bidault var rådets ordförande och de Gaulle en av förgrundsfigurerna, och den senare, ehuru högerman till sin grunduppfattning, accepterade helt och fullt tanken, att staten skulle organisera och leda den ekonomiska verksamheten för att produktionen skulle ökas och de sociala motsättningarna minskas. Enligt de idéer han förde fram för att bringa landets ekonomi på fötter, skulle sektorn för privat företagande vara relativt stor, men staten skulle äga vissa nyckelpositioner. »I morgondagens Frankrike», sade han bl. a., »måste staten själv påtaga sig uppgiften att utveckla de stora energikällorna — kolbrytningen, elektricitetsframställningen och bensinproduktionen — samt understödja eller driva de viktigaste transportmedlen till lands, till sjöss och i luften. Staten måste även ta ansvaret för kreditgivningen till sådana viktiga områden. En basindustri som metallindustrin bör också ligga under statens kontroll på något sätt.»" Det nationella motståndsrådet deklarerade dessutom, att det var nödvändigt för en sund utveckling av det befriade Frankrikes ekonomi, att det blev ett slut på det fåtalsvälde som ditintills dominerat landets finans- och industrivärld. De enskilda industriägarna hade fått en sådan makt under mellankrigstiden, att statens »minimibefogenheter» på vissa områden hotades. Att restaurera en stark statsmakt ansågs således vara ett kraftigt skäl för införandet av statligt ägandeskap över vissa nyckelsektioner. Först då ansåg man att samhällets och folkets bästa skulle kunna tillgodoses. 10 I anslutning till de idéer som framkommit i nationella motståndsrådet, där de partier som sedan kom att dominera parlamentet innehade en framskjuten ställning, intogs i konstitutionen av den

27 oktober 1946 en bestämmelse om att »varje egendom, varje företag, vars drift har eller kommer att få karaktären av egentlig 'service public' eller reellt monopol, bör bli samhällelig egendom». Även om den nationalisering som ägde rum efter kriget huvudsakligen byggde på nationella motståndsrådets idéer och planer, bör man icke underlåta att bland motiven ta med den känslomässiga reaktionen mot dem som hade uppträtt opatriotiskt under ockupationen. Sålunda övertogs bl. a. landets största flygmotorfabrik (la Société Gnomeet -Rhone) i samband med frigörelsen. Det förhållandet, att de tidigare ägarna överbevisats om att ha levererat materiel i stor skala till tyskarna, ansågs stå i så klar motsättning till Frankrikes intresse och ansågs vara moraliskt så antastligt, att detta deras uppträdande rättfärdigade ett förstatligande av bolaget. Liknande motiv framfördes beträffande Renault-verken, vilka också övertogs vid befrielsen. Orsaken var i detta fall mindre att materiel levererats till ockupanterna än att ägaren Renault personligen uppträtt opatriotiskt under kriget. En mängd andra företag beslagtogs av samma skäl, bl. a. vissa tidningar och press)informationsföretag. ,u De Gaulles tankar om att staten borde överta stora delar av basindustrierna accepterades snabbt av parlamentsmajoriteten. När uppbyggnaden efter kriket skulle ta vid, stod det klart att

8 Nationella motståndsrådet (Conseil National de la Resistance) var ett samordnande organ för de olika motståndsrörelserna, även för de partier och fackliga organisationer som i moderlandet tvingats gå under jorden. Hit hörde socialisterna, kommunisterna och radikalsocialisterna samt såväl den katolska som den icke katolska fackföreningsorganisationen. 9 Robson sid. 245. 10 Robson sid. 253, Moch sid. 224., Granqvist sid. 13 och 77. 11 Robson sid. 249, Ventenat sid. 188 ff.

180 endast staten hade tillräckligt stora materiella och finansiella resurser för att klara exempelvis energiproblemet. Innan försörjningen med kol och elektrisk kraft tillgodosetts, var det omöjligt att bygga upp och organisera den övriga industrin. Kolgruvorna befann sig i många distrikt i ett miserabelt tillstånd, och de privata ägarna hade inte möjligheter att göra erforderliga investeringar. En nationalisering bedömdes utgöra enda lösningen. 12 Situationen var liknande för elektricitetssystemet i landet. Intervention från regeringens sida hade påfordrats vid ett flertal tillfällen för att vissa landsdelar genom utbyggnad av kraftledningar skulle tillförsäkras en acceptabel tillförsel av elektricitet. Man kan också säga, att samhället redan före nationaliseringen vid krigsslutet skaffat sig ett relativt stort inflytande på elektricitetssystemet i landet, nämligen i så måtto att lokala och kommunala organ genom lagar 1906, 1925 och 1935 fått rättighet att ställa mycket stränga villkor på de företag, som fick koncession för elektricitetsdistribution. Statens befogenheter var däremot, i varje fall före första världskriget, inskränkta till rätten att kräva att de företag som sysslade med elektricitetsframställning tillämpade vissa lagar som skyddade de anställda för faror i arbetet och från hälsovådliga arbetsställen. Under mellankrigstiden fick staten dock tillstånd att själv u p p t r ä d a på denna marknad och bygga elektricitetsanläggningar, särskilt i de områden, där sådana då ännu saknades. Det första statliga företaget av denna karaktär tillkom 1921 i Rhoneområdet, och några år senare (1928) följde ett liknande i La Mayenne-Dordogne. År 1946 följde så nationaliseringen av hela denna bransch och sam-

tidigt av den likaledes på olika h ä n d e r utspridda gasindustrin. 1 3 Det nationella motståndsrådets intentioner beträffande kreditväsendet realiserades också. F y r a av de största affärsbankerna förstatligades efter kriget, och likaledes överfördes riksbanken i statlig ägo. Den sistnämnda hade redan från 1936 varit under relativt stark statskontroll, och styrelsen hade från den tidpunkten utnämnts av regeringen. Före år 1936 hade banken däremot styrts av ett råd, bestående av de 200 största aktieägarna, ett förhållande som föranledde Daladier att lansera uttrycket »de 200 familjerna». 14 Rätten att utnämna riksbankschef och vice riksbankschef hade dock redan från bankens start varit en regeringens angelägenhet. Över hälften av landets försäkringsverksamhet nationaliserades likaledes — som tidigare nämnts — efter det senaste kriget. Motiven för de nationaliseringar som ägt rum i Frankrike kan med en viss generalisering sägas främst h ä r r ö r a från omständigheter i samband med krig och andra krisartade förhållanden — bl. a. ekonomiska kriser. Idépolitiska och partidoktrinära motiv har visserligen varit mycket framträdande i debatten och dylika fick även en markerad roll i exempelvis nationella motståndsrådets program, men de torde i realiteten ha varit av u n d e r o r d n a d betydelse.^

Företagstyperna

Det råder stark förbistring i fråga om de benämningar man givit de varierande typerna av statliga företag. Å 12 Robson sid. 252—253, Moch sid. 240, Chenot sid. 442. 13 Moch sid. 240, Robson sid. 244 ff. 14 Moch sid. 225. 15 Houél sid. 85, Robson sid. 254, Frisch sid. 23, Granqvist sid. 77.

181 ena sidan kan olika typbeteckning ha givits företag, vars ram för verksamheten och vars beroende av de högsta statsorganen är exakt densamma. Å andra sidan kan företag med helt olika beroendeställning ha inrangerats under samma typbeteckning. För att erhålla en överblick av typerna kan med någon generalisering följande »grova» indelning göras: Affärsverk eller ämbetsverk (la régie, 1'administration eller le service, stundom 1'établissement). Statsägt bolag med olika benämningar (1'office, 1'établissement public, la société nationale, la société d'Etat, stundom la régie). Typen motsvarar i stort sett vad som i England kallas public corporation. Halvstatligt bolag (la société d'économie mixte, la compagnie nationale, la compagnie francaise, 1'agence, la communauté, e t c ) . De egenskaper i fråga om konstruktion, verksamhet och beroendeställning som kännetecknar de tre typerna från varandra kan i korthet sägas vara följande: Affärsverket Affärsverket är liksom i många andra länder en form av direkt statsstyrelse. Det finns ingen generell lagstiftning för affärsverken — lika litet som för de statsägda bolagen — men vissa gemensamma drag kan konstateras. De saknar sålunda status av juridisk person, och deras inkomster och utgifter ingår i den vanliga statsbudgeten eller som ett bihang till denna med s. k. nettoredovisning. En konsekvens härav blir att ett sådant företag får svårare att lägga upp en politik på lång sikt, eftersom medel för investeringar o. dyl. beviljas för ett år i taget av parlamentet. Program för längre tid än ett år kan alltid revideras genom ett parlamentsbeslut.

Överskott under ett år får icke användas av företaget utan måste inlevereras till statskassan, och förluster täckes över statsbudgeten. 10 Vissa företag inom denna typ har en ytterst obetydlig självständighet vid utformningen av företagspolitiken; andra återigen äger en högre grad av oberoende. Typen affärsverk (eller ämbetsverk) har främst kommit till användning, när en stor del av verksamheten ligger på det administrativa planet eller när staten vill ha en omedelbar kontroll över verksamheten, såsom post- och televerket, vissa flygplatser samt krigsmaterielfabrikerna. Denna typ anses mest lämplig för sådan kommersiell och industriell verksamhet, som kan betecknas som enkel och entydig. Dess konstruktion är i allmänhet alltför stel för att passa för det vanliga affärslivets mångfaldiga krav på anpassning till olika finansiella och marknadsmässiga förhållanden. När det trots detta finns vissa företag som i formen affärsverk driver en rent industriell, kommersiell eller servicebetonad verksamhet, vilket bl. a. gäller för porslins-, gobelin-, tobaks- och tändsticksfabrikerna, är anledningen den, att de tillkommit i en tid, då staten endast i undantagsfall påtog sig uppgifter inom produktionslivet och man därför inte utformat någon speciell typ. När statlig affärsverksamhet någon gång på grund av extraordinära yttre inflytelser startades, nöjde man sig därför med att ikläda denna den hävdvunna formen för statlig administration. Under senare tid har i stort sett endast krigsmaterielindustrier fått formen av affärsverk, och det kan lätt förklaras av statsmakternas önskemål om stark kontroll och stor bundenhet för sådana företag. 17 le Wurmser sid. 1, Ventenat sid. 30—31, Conference sid. 2, Frisch, del II sid. 22. 17 PM ekon. min., Chenot sid. 300 ff.

182 Till denna typ hör bl. a. post- och televerket (P. T. T.), det statliga radioföretaget (la Radiodiffusion francaise), tobaks- och tändsticksindustrierna (le Service d'exploitation industrielie des tabacs et des allumettes), samtliga hittills nämnda med monopol, krigsmaterielfabrikerna (inklusive krutfabrikern a ) , uthamnarna i Ruelle och Guérigny, vissa fabriker för tillverkning av krigsförnödenheter, militära reparationsverkstäder, företaget som utger Journal Officiel, statens tryckeriföretag (lTmprimerie Nationale), Gobelin-fabrikerna, vissa deposito- och sparbanker samt vissa icke självständiga flygplatser.^ Det statsägda bolaget Det statsägda bolaget — i alla dess skiftande uppenbarelser — kännetecknas av att det, samtidigt som det är helt statsägt, i princip är ett affärsföretag med de former och ofta även målsättningar för verksamheten som gäller för motsvarande företag inom den privata sektorn. Trots att staten ensam är ägare till företagen, har dessa samtliga erhållit status av juridisk person samt tilldelats rätten att ha egen budget och bokföring. Bolagen är visserligen alltid redovisningsskyldiga till något ministerium eller ämbetsverk, vilket sålunda representerar ägaren-staten, och deras ledamöter tillsättes i allmänhet av vederbörande minister, men deras administration är helt skild från statens. Finansieringen bygger ej på aktiesystemet utan på en statlig grundfond jämte obligationsemittering. Företagen — liksom deras regionala organ i den mån sådana finnes — är underkastade de tillämpliga civilrättsliga lagarna med vissa modifikationer. 19 I den mån som det inte av speciella skäl befunnits lämpligt att låta staten tillsammans med andra intressenter bli

delägare i ett aktiebolag, har det statsägda bolaget blivit den naturliga — och enligt mångas åsikt bästa — formen när man velat tillförsäkra staten kontroll över och äganderätt till ett visst företag eller en viss bransch. 2 0 Typen liknar de engelska corporations, som skapades under labourperioden efter andra världskriget (kol-, elektricitets-, gas- och transportindustrie r n a ) . Den skiljer sig både från affärsverket och det halvstatliga bolaget. Lagstiftaren har velat å ena sidan ge typen karaktären av effektivt arbetande affärs- eller industriföretag och å andra sidan tillse, att statens, samhällets och de anställdas intressen tillvaratages. Avsikten var bl. a. att de stela regler för kontroll och ordergivning, som förekommer i ämbetsverken, ej skulle tilllämpas. 2 1 Lagstiftaren har med andra ord velat undvika s. k. etatism, varmed fransmännen menar direkt statsförvaltning, en form av förvaltning som typen affärsverk är exempel på. Typen statsägt bolag uppvisar som nämnts en hel mängd variationer. De två huvudformerna är »établissement publie» och »société nationale», vilka båda tillkom vid nationaliseringarna efter senaste kriget. Den förstnämnda har vissa drag gemensamma med typen affärsverk, d. v. s. står i ett något närmare beroende av det ministerium eller ämbetsverk, under vilket företaget lyder, medan däremot »société nationale» dels intar en friare ställning i förhållande till »huvudmannen» och dels arbetar efter mera affärsmässiga principer. 2 2 18

Moch sid. 235 och 254, Frisen, del I sid. 26. 19 Chenot sid. 301 ff., Moch sid. 231, Wurmser sid. 3. 20 Robson sid. 254 ff., Chenot sid. 301. 21 Houel sid. 88—89, Robson sid. 255 f., Moch sid. 255. 22 Chenot sid. 301 ff., PM ekon.min. Wurmser sid. 2—3.

183 »Etablissement public» kom till användning då det gällde att reorganisera, sammanslå, centralisera och/eller geografiskt regruppera branscher och företag under »den stora omvälvningen» 1945—1947 (t. ex. kolgruvorna, elektricitetssystemet samt framställningen och distributionen av gas). De två tidigare nämnda företag, som skapades som resultat av Versaillesfredens bestämmelser om överlåtande av tysk egendom, »Office national industriel de 1'azote» och »Mines dominiales de potasse», utgör också exempel på typen etablissement public, fastän man vid denna 1920-talets »efterkrigsnationalisering» konstruerade en till departementet mer bunden styrelse än vid 1940talets. Man kan här nästan tala om direkt statsförvaltning trots förefintligheten av egen juridisk person, självständig bokföring och egen budget. Formen Société nationale har tilllämpats framför allt under den senaste nationaliseringsvågen och då i de fall där de tidigare privatägda företagen kunde fortsätta sin verksamhet, utan att några väsentliga förändringar i organisationen gjordes (t. ex. banker och försäkringsföretag) .23 Typen »statsägt bolag» anses medföra vissa fördelar. Den gör det möjligt för statsmakterna att genomföra sina ekonomiska syften genom att i viss mån anpassa organisationen efter verksamhetens art. De kan alltså göra detta utan att rubba några traditionella uppfattningar och utan att våldföra sig på de generella lagar och den praxis som behärskar den offentliga förvaltningen. 24 De befogenheter, som genom frånkopplingen från den vanliga statsförvaltningen givits åt styrelsen och cheferna för statsbolagen, har emellertid i vissa avseenden — som framgår av avsnittet »Utformningen av riktlinjerna för verksamheten» — tagits tillbaka av minist-

r a r n a och andra statsorgan. Företagsledningen är alltid ansvarig inför en minister och då blir självständigheten stundom en fiktion. Ministern och de av regeringen tillsatta kontrollorganen intervenerar ofta trots den formella maktuppdelningen. Orsaken är bl. a. att man misstänker, att det sätt på vilket verksamheten bedrives snarare tillfredsställer de anställdas krav och tillgodoser chefernas prestigesynpunkter än innebär omtanke om de statliga finanserna och sparsamhet med statens medel. Det faktum att statsbolaget har en självständig ställning innebär dock, att de högsta statsorganens makt inte kan sträcka sig hur långt som helst, framför allt inte när det gäller rättsliga avgöranden. Ett statsbolag kan — i motsats till ett affärsverk — hävda en annan uppfattning än regeringen och t. o. m. öppna process mot statsmakterna. 2 5 Exempel

på statsägda

bolag

Inom energiområdet: kolbrytningsbolaget med riksstyrelse och nio distriktsstyrelser (Charbonnages de France och Houilléres de bassin), petroleumbolaget, inkl. forskningsavdelningar (Régie autonome des pétroles), elektricitetsbolaget (Electricité de France) och gasbolaget (Gaz de F r a n c e ) . Inom transportområdet: P a r i s ' transportföretag (la Régie autonome des transports parisiens), de tre självständiga h a m n a r n a i Bordeaux, Le Havre och Strasbourg samt Paris' flyghamn. Inom den mekaniska industrin: Renault-verken. (Bolaget kallas »la Régie nationale Renault», men denna benämning är liksom »la Régie autonome des pétroles» och »la Régie autonome des 23

PM ekon.min., Houél sid. 87, Ventenat sid. 33, Wurmser sid 2. 24 Chenot sid. 302 ff. 26 Conference sid. 6, Chenot sid. 302 f.

184 transports parisiens» helt missvisande. Alla dessa tre företag liksom ytterligare några med benämningen »Régie» faller helt under typen statsbolag.) Inom kemiska industrin: det statliga kvävebolaget (1'Office national industriel de 1'azote de Toulouse) och de statliga pottaskegruvorna i Elsass (Les Mines dominiales de potasse d'Alsace). Inom bankområdet: riksbanken, de fyra största affärsbankerna och en mängd specialbanker och hypotekskassor. Inom försäkringsområdet: 33 av de största försäkringsbolagen jämte det centrala återförsäkringsbolaget (la Caisse centrale de reassurances). Inom området för tillämpad vetenskaplig forskning: atomkommissionen (le Commissariat å 1'énergie atomique). Inom -»diverse-gruppen»: det statliga pressbolaget (la Société nationale des entreprises de presse). Inom Franska Unionen har dessutom bildats två företag för investeringar och ekonomisk utveckling inom unionen, nio gruvstyrelser, en mängd bankoch försäkringsföretag, sex järnvägsföretag samt »1'Office du Niger», vilka samtliga kan inrangeras under rubriken »statsägda bolag». Antalet företag som kan räknas till typen statsägda bolag uppgår till ett 100-tal.26 Det halvstatliga bolaget Det halvstatliga bolaget bygger på aktiekapitalssystemet för finansieringen, och som aktieägare uppträder här —som namnet säger •— staten tillsammans med enskilda intressenter. Relationen mellan de olika andelarna kan vara högst skiftande. Sålunda äger staten i vissa företag ända upp till 99 procent och i andra endast 10 procent. När procenttalet för statens aktier i ett företag befinner sig under hälften av aktie-

kapitalet bör man egentligen icke kalla företaget »statligt», men i realiteten kan staten i många fall dominera ett företags politik även när den är i minoritetsställning, ty det resterande kapitalet kan vara utspritt på många ägare med divergerande intressen. Vissa aktieägare kan ju också vara rent passiva vis-å-vis företagspolitiken. Det finns exempel på att staten »med framgång» kan uttrycka sin vilja vid ett aktieinnehav av endast 20 procent. För att vissa lagar och förordningar skall vara tillämpliga, erfordras emellertid minst de som »naturligt» betraktade 51 procenten. Då kan staten också definitivt behärska hela företagspolitiken, inklusive tillsättningen av styrelse i de fall där staten inte genom särskild lag förbehållit sig den rätten. Äger den mer än 2/3 av kapitalet kan den även ändra bolagsordningen. 2 7 Det statliga inflytandet kan i de fall, där staten har markerad aktiemajoritet, jämställas med förhållandena vid fullständigt statligt ägande. Samtliga halvstatliga företag är emellertid i p r i n c i p underkastade de civilrättsliga lagarna för vanliga aktiebolag. Statens aktier förvaltas av finansministeriet tillsammans med en nämnd som tillsatts för övervakning av statens finansiella engagemang i aktiebolag. De statliga värdepapperen är deponerade i en speciell depositobank, och en »skattkammarräkning», där samtliga dessa kapitaltransaktioner registreras, finns upplagd. 28 Typen halvstatligt företag ger i och för sig inget skydd mot en successiv avnationalisering. I vissa fall är företa26 27

Moch sid. 235 ff., Wurmser sid. 2—4. Wurmser sid. 5, Chenot sid. 323, Moch sid. 233. — Houél sid. 87 och PM ekon. min. säger att en majoritet på % erfordras för att bolagsordningen skall kunna ändras. 28 W u r m s e r sid. 5, P M ekon.min., C h e n o t sid. 3 2 3 .

185 gen underkastade marknadens spel i detta avseende, d. v. s. nyteckningar kan ordnas så att staten ställs utanför, åtminstone teoretiskt. Efter upprepade nyemissioner på detta sätt finns det en möjlighet att staten förlorar sin majoritet. F ö r att hindra detta antogs en lag i parlamentet i juli 1949, som säger att staten inte kan förlora en majoritetsställning som den en gång innehaft, utan att parlamentet har godkänt en sådan operation. Detta gäller emellertid med den inskränkningen, att företaget skall ha tillkommit genom en speciell lag, vilket dock är det normala. Det halvstatliga bolaget kan likaväl som andra företag självfallet möta finansiella svårigheter. Då uppkommer frågan om de privata aktieägarna i lika hög grad som staten är intresserade att vara med vid en sanering av företagets ekonomi. Det har nämligen stundom visat sig att så inte är fallet, i varje fall inte i den proportion som de äger aktier och i synnerhet inte i företag, där vinstchanserna inte är uppenbara. Ett sådant exempel erbjuder forskningsföretagen för petroleum, där staten har tvingats att efter hand överta det privata kapitalet. Det h a r också konstaterats, att tendensen blivit att privata personer inte längre är intresserade av att investera i de halvstatliga företagen, åtminstone inte i de fall där det privata intresset inte redan har majoritetsställning. Det har emellertid vuxit fram ett system genom vilket kompromisslösningar kan uppnås. Man har skapat företag, där varken staten eller privata personer har majoriteten. Det resterande kapitalet har då tillskjutits av något annat halvstatligt bolag eller av ett kommunalt eller kooperativt företag, vilket sålunda blir en sorts bolagspolitikens vågmästare. Så är t. ex. fallet med bolaget för

petroleumtransporter (la Société des transports pétroliers). Staten äger där 38 procent, enskilda 49 procent och resten tillhör ett raffinaderi, där staten har cirka 10 procent av aktiekapitalet. 29 Bland de viktigaste inom denna typ kan nämnas följande. Inom energiområdet: ett 10-tal stora petroleumbolag samt de nordafrikanska kolbrytningsbolagen (les Charbonnages nordafricains). Inom kemiska industrin: färgämneskoncernen La Société Francolor (åren 1945—1950 innehade staten samtliga aktier, därefter endast 10 p r o c e n t ) . Inom mekaniska verkstadsindustrin: fyra stora flygplansfabriker, 99 procent (varav tre för byggnad av flygplanskroppar och en för motorer), samt ett stort skeppsvarv för flodbåtsbygge (Les Chantier du R h i n ) . Inom transportområdet: statsjärnvägarna (La Société nationale de chemin de fer, 51 procent) med dotterföretag, två stora rederier (La Compagnie générale transatlantique, 63 procent, och La Société des Messageries maritimes, 72 p r o c e n t ) , ett petroleumtransportföretag (La Société des transports pétroliers) samt Air France (99,9 procent). Inom diversegruppen: PAgence Havas-publicité. Antalet halvstatliga företag, där staten har ett så stort aktieinnehav att den kan dominera företaget, uppgår till ett 60-tal.30 Val av företagsform

När det gäller valet av företagsform, kan man finna att någon större konsekvens ej tillämpats. Olika former synes ha applicerats beroende på dels statens ekonomiska ställning, dels regeringens politiska sammansättning. Ty29 30

Houél sid. 88. Moch sid. 234 ff.

186 pen »statsägt bolag» kom bl. a. till användning vid nationaliseringarna året närmast efter befrielsen, då — samtidigt som statens ekonomi bedömdes gynnsamt och subventioner ansågs möjliga att ge — de vänsterbetonade regeringarna ej ville tillåta att privata intressen fick makt och insyn i de nationaliserade företagen, något som skulle ha blivit följden om halvstatliga bolag i stället bildats. Kol-, elektricitets- och gasföretagen, Renault-verken, pressbolaget, atombolaget, försäkringsbolagen och bankerna är exempel på denna kategori. I slutet av den sista nationaliseringsvågen däremot, när vänsterdominansen försvunnit i parlament och regering, och då det visat sig att statens ekonomi med den rådande politiken varken tålde stora statliga investeringar eller subventioner för statsföretagens drift, har typen halvstatliga bolag kommit till användning. 3 1 Detta avser bl. a. Air France och rederierna. Det har emellertid inträffat, att de enskilda delägarna i ett halvstatligt företag successivt dragit sig tillbaka, eftersom de inte velat dela risken av en viss politik (exempelvis i petroleumforskningsbolagen). 3 2 De har därvid antingen sålt ut sitt aktieinnehav, varvid ingen annan än staten velat köpa det, eller nekat att deltaga i nyteckningar, varvid de enskildas relativa andel efter h a n d sjunkit. Om denna utveckling skulle bli alltför markerad, torde man utan större svårigheter kunna låta en viss verksamhet övergå i en annan form. Man har blott att upplösa det ena företaget och samtidigt skapa ett nytt med i stort sett samma objekt för verksamheten. 3 3 Om staten genom en här antydd utveckling i ett halvstatligt bolag plötsligt skulle stå kvar som ensam finansiär, har man således möjlighet att i stället bilda ett »statsbolag».

Namnfrågan Från vetenskapligt håll, främst professor Chenot, har hävdats, att man borde ha rätt att vänta sig att staten, när den inträder som företagare inom näringslivet, ikläder sin verksamhet former med klart definierad organisation och status. Så har emellertid icke blivit fallet, utan det råder en viss förvirring beträffande de namn och former som tillämpas. När benämningarna »office» eller »établissement public» användes, kan det sålunda anses naturligt att företaget ger vissa garantier för att allmänna samhälleliga intressen tillgodoses. Så har emellertid icke alltid skett. Ofta är det ett rent affärsföretag som erhållit denna benämning. Personer som då inte vet, att det i realiteten är fråga om ett bolag som skötes på ungefär samma sätt och med ungefär samma målsättning som ett privatägt företag, har svårt att acceptera att staten driver sin ekonomiska verksamhet i form av »office» eller »établissement public» som de anser betyder affärsverk med därtill hörande förpliktelser. Å andra sidan finns exempel på att faktiska affärsverk döpts till statsbolag. Statsbolaget för avsättning av överskottsproduktion (la Société nationale de vente des surplus) är ett sådant fall. Terminologiskt är det ett bolag men i realiteten ett renodlat affärsverk. Likaledes har det statliga pressbolaget (Société nationale des entreprises de presse) ingenting gemensamt med formen bolag och bör helt och hållet betraktas som ett affärsverk. Samma förhållande råder i stort sett beträffande alla de statsbolag (Sociétés d'Etat) som har skapats för att ombesörja ekonomisk utveckling i France d'Outre-Mer. Att dessa företag givits formen bolag, torde bero på det tidigare nämnda önskemålet att befria dem från en mängd administrativa regler och lagar, som eljest skulle ha varit tillämpliga på sådan verksamhet. En annan liknande namnförbistring har blivit föremål för kritik. Man har anmärkt på att vissa statsbolag eller halvstatliga bolag fått behålla det namn de hade före statens övertagande av ledningen och därigenom falskeligen skulle ge ett intryck av att fortfarande vara privatägda. Orsaken till detta förhållande var bl. a. att lagstif31 32 33

Houél sid. 87. Houél sid. 88. Chenot sid. 316.

187 t ä r n a önskade, att företagen inte b a r a organisatoriskt u t a n även verksamhetsmäs'" sigt skulle behålla sin gamla status. En ann a n orsak var, a t t företagens form till en början fick en provisorisk k a r a k t ä r . Även om m a n k a n säga, att den kritikk v som framförts mot b e n ä m n i n g a r n a ä r av en formell art, anses det icke desto m i n d r ee h a stor betydelse, att de adekvata n a m n e n och f o r m e r n a k o m m e r till användning. Typen affärsverk bör reserveras för sådan0 verksamhet som staten vill ha sträng kontroll över, och t e r m e r som ger företaget:t sken av a t t vara p r i v a t bolag bör på sin höjd a n v ä n d a s för halvstatliga bolag, helst. endast sådana, där staten de facto h a r ena minoritetsställning. Om däremot typena statsbolag appliceras, b ö r det av n a m n ochh k o n s t r u k t i o n klart framgå, å ena sidan att staten ä r den d o m i n e r a n d e ägaren, å a n d r a sidan att det ej ä r fråga om direkt statsförvaltning. 3 4 Frågan om allmänna lagar

År 1938 fastställde Conseil d'Etat — som närmast motsvarar regeringsrätten i Sverige men som även har andra uppgifter — i ett utlåtande, att varje deltagande från statens sida i ett affärsföretag, speciellt bolag, skulle ske först efter auktorisation genom lag. Ett av motiven för denna uppfattning var att det i p r i n c i p ju inte tillhörde statsförvaltningens uppgifter att driva affärsverksamhet. Den år 1938 fastställda regeln var en konsekvent fortsättning på liknande uttalanden som gjorts alltsedan 1919. Samma mening har givits tillkänna även efter det sista kriget i samband1 med att medel över budgeten beviljats5 vid förvärv av aktier i privata bolag. 355 Orsaken till att varje nytt område, soml

lades under statlig ägo, erhöll en specialbehandling i form av bl. a. egen lagstiftning, utgjordes självfallet inte endast av att uttalade principer skulle följas. Det viktigaste skälet var att de olika företagen och branscherna haft en individuell utveckling, betingad av olika förutsättningar och faktorer som kunnat påverka respektive företags organisation och verksamhet, önskan att inte göra mer våld än nödvändigt på deras tidigare status krävde bl. a. speciallagar för vart och ett.36 När sålunda statens engagemang inom handel och industri fick allt större utbredning, och principen om särskilda lagar för varje affärsverk och statsbolag och även för halvstatliga bolag med statlig majoritetsställning medförde en viss otymplighet och osäkerhet för den centrala verksamheten, framkom tanken att införa generella lagar för affärsverk och statsbolag, respektive för statlig delaktighet i aktiebolag. Försök har också gjorts att åstadkomma sådana generella regler för de två huvudtyperna av statliga företag, men hittills har man inte lyckats. 37 Ett lagförslag utarbetades redan år 1948, men godtogs icke av nationalförsamlingen. Orsaken härtill var framför allt, att man önskade längre erfarenhet av de existerande formerna, innan man beslutade att lagfästa vissa generella typer. Huvuddragen av 1948 års lagförslag återges i bilaga 2. 34

Chenot sid. 303 ff. samt 315 ff. Chenot sid. 313. Wurmser sid. 6. 37 Wurmser sid. 6, Chenot sid. 437 Conference sid. 7. 35

ff.,

Organisationsfrågor Regional organisation

Många av de franska statsägda företagen utgöres av s. k. punktnationalise-

ringar, d. v. s. man h a r övertagit ägandeskapet till endast ett eller ett fåtal företag inom en stor bransch. I sådana

188 fall blir det självfallet inte fråga om någon distriktsindelning och utseende av distriktschefer. Inom andra områden, främst kol-, elektricitets- och gasindustrierna, har däremot samtliga företag i landet övergått i statlig ägo och drift. Där har verksamheten delats upp i distrikt, för vars administration särskilda styrelser inrättats. Ett centralt topporgan har också i samtliga fall skapats. Två av branscherna, elektricitets- och gasindustrierna, har dessutom sammankopplats genom speciella anordningar. För dem har inrättats dels en gemensam central fond (Caisse nationale d'equipement de 1'électricité et du gaz), varifrån distriktsorganen kan erhålla kapital för investeringar, dels en samordnande överstyrelse (Conseil supérieur) med underlydande distriktsnämnder. I styrelsen för fonden sitter representanter för regeringen, det statliga kreditrådet samt riksstyrelserna för gasoch elektricitetsbolagen, överstyrelsen består av parlamentsledamöter — ett av de få exempel på styrelser för statsföretag, där parlamentsledamöter tillsättes i denna sin egenskap — samt av representanter för departementen, kommunala organ, konsumenter och anställda. Totala medlemsantalet är 60, varav 20 kommer från parlamentet, departementen och Conseil d'Etat, 20 från kommunala inrättningar och konsumentorganisationer, tio från arbetarna, utsedda genom fackföreningarna, samt slutligen tio från de två ifrågavarande företagen (sex från elektricitetsriksstyrelsen och fyra från gasriksstyrelsen). Rådet tillfrågas, innan nya bestämmelser om hithörande verksamhet fastställes, och det kan avgöra tvister mellan de statliga bolagen och de myndigheter som lämnar koncession. Fonden å sin sida tjänar som utjämningsbuf-

fert mellan gas och elektricitet. Ofta händer det nämligen, att gasindustrin går med förlust, varvid den erhåller medel från den vinst, som uppstår vid elektricitetsproduktionen. 3 8 Kolindustrin har organiserats på ett relativt decentraliserat sätt, betydligt mer decentraliserat än i t. ex. England. En riksstyrelse är dock inrättad med övervakande och i viss mån planerande uppgifter. Den sköter samordningen, godkänner investerings- och produktionsplaner, framställer förslag angående priser, förser distriktsorganen med kapital för utrustning samt leder den tekniska forskningen och yrkesundervisningen. Trots dessa till synes omfattande uppgifter för det centrala organet h a r de nio distriktsorganen (houilléres de bassin) en mycket stark ställning. Dem åligger ansvaret för brytningen, förädlingen och distributionen av kolet. Deras relativa självständighet understrykes bl. a. av att det är regeringen som utnämner huvudparten av deras styrelser och verkställande direktörer (enligt samma grunder som gäller för riksstyrelsen, se efterföljande avsnitt). Emellertid, för att tillse att samarbetet mellan riksstyrelsen och distriktsstyrelserna fungerar tillfredsställande h a r ordförandena i styrelserna för distrikten fått rättighet att som rådgivare övervara riksstyrelsens möten, så snart frågor rörande deras distrikt behandlas. Dessutom skall varje distriktsstyrelse innefatta — som nedan beskrives — sex representanter från riksstyrelsen. Elektricitetsproduktionen och gasproduktionen har fått en liknande organisation som kolbrytningen. Motsvarande distriktsorganisation finns även i England för dessa två områden, men där är kontaktmöjligheten enkelriktad såtillvi38

Robson sid. 257 f., Gendarme sid. 4—6.

189 da att representanter för distriktsorganen är ledamöter i riksstyrelserna, medan dessa senare icke är representerade i distriktsstyrelserna, Distriktsorganens makt är därför större i England än i Frankrike. 3 9 Styrelsernas sammansättning Såsom framhållits i det föregående, är förbistringen och sammanblandningen beträffande olika typers konstruktion en vanlig företeelse. När det gäller frågan om företagsstyrelsernas (de centrala styrelsernas inom de branscher, där distriktsindelning finns) sammansättning och därmed sammanhängande problem, råder emellertid en rätt stor överensstämmelse inom de olika typerna, varför samtliga företagsformer kan behandlas samtidigt. Av de två högsta beslutande organen hos ett vanligt aktiebolag, styrelse och bolagsstämma, återfinns endast det förstnämnda hos flertalet statliga företag. Typerna affärsverk och statsägt bolag kan icke äga någon bolagsstämma, eftersom de icke bygger på systemet med aktiekapital. Hos de halvstatliga bolagen måste det däremot enligt lagen finnas en sådan stämma, vilken emellertid ofta blir en fiktion, i varje fall då staten har kvalificerad majoritetsställning. De uppgifter, som hos aktiebolag åvilar bolagsstämman, har hos affärsverk och statsägda bolag (samt hos halvstatliga bolag med statlig majoritet) övertagits av den minister till vilken företaget är redovisningsskyldigt. 40 Styrelsen däremot liar enligt nationaliseringslagarna givits omfattande uppgifter och befogenheter, även om ministern i vissa fall — vilket nedan skall belysas — ingripit även i dess arbetsområde. Vad som kännetecknar styrelsernas sammansättning hos de franska statsägda företagen — utom affärsverken — och som skiljer dessa från förhållande-

na i flertalet andra länder, är att principen om treparts- eller i vissa fall fyrpartsrepresentation tillämpas. I de flesta av nationaliseringslagarna åren 1944 —1948 bestämdes nämligen, att de centrala styrelserna skulle bestå av tre kategorier ledamöter, representerande staten, de anställda och konsumenterna. I vissa företag skulle kategorierna bidraga med x / 3 vardera, i a n d r a fastställdes andra relationer. Det bör tilläggas, att denna tredelning av representationen genom särskild lag gjordes tillämplig även på ett antal av de före år 1944 existerande statsföretagen, dock icke affärsverken, i vilka regeringen tillsätter styrelserna utan att ta hänsyn till olika parter. 4 1 Trepartsregeln gäller däremot för de halvstatliga bolag, där staten har kvalificerad (2/3) aktiemajoritet, samt hos distriktsstyrelserna inom de branscher, där sådana förekommer. För vissa företag (bl. a. banker, försäkringsbolag och Air France) infördes genast vid statsövertagandet en fyrpartsrepresentation. Utöver de nämnda grupperna tillsattes nämligen även s. k. experter (les personnalités compétentes). Denna kategori infördes genom lagändring i maj 1953 även hos de viktigaste av de övriga efterkrigsnationaliserade företagen (kol, gas, elektricitet) samt i kvävebolaget. 42 Principen vid införandet av detta system har varit att samtliga tre resp. fyra kategorier skall få möjlighet att göra sin röst hörd och påverka besluten men ingen inneha majoritetsställning. De anställdas

deltagande

i

styrelsen

Vid den ursprungliga konstruktionen av styrelserna fick de anställda den re39 40 41 42

Robson sid. 256 och 258, Chenot sid. 388 f. Wurmser sid. 3, Chenot sid. 328. Houél sid. 89, Conference sid. 2. Jfr avsnittet »Införande av en fjärde part».

190 lativt sett största representationen, nämligen exakt i/s, i de företag som omfattar hela branscher (kol-, gas- och elektricitetsindustrierna). Sex ledamöter av 18 i samtliga dessa branschers riksstyrelser samt sju av 19 i koldistriktsstyrelserna tillföll personalparten. Under år 1953 ändrades emellertid vid två tillfällen sammansättningen av styrelserna i dessa företag. Första gången, i maj, skars totalantalet ner till tolv för kol-, gas- och elektricitetsriksstyrelserna, samt till tio för koldistriktsstyrelserna. Antalet personalrepresentanter reducerades då till fyra i var och en av dem. Beslutet väckte emellertid stor opposition från framför allt vänsterpartiernas sida av den anledningen, att vissa kategorier anställda skulle helt utestängas från styrelserna efter en sådan reduktion. I elektricitetsriksstyrelsen skulle t. ex. hela arbetarkategorien bli utan representation — endast tjänstemän skulle få plats. 43 Efter några månader fann sig parlamentet därför föranlåtet att ändra de just antagna bestämmelserna. Enligt det nya beslutet (december 1953) kom de anställdas kvot att bli fem av det till 15 höjda antalet i de nämnda riksstyrelserna samt sex av 16 i koldistriktsstyrelserna. Inom vissa företag var personalens representation redan från början mindre. Det är bl. a. fallet vid bankerna och försäkringsbolagen, där personalen endast h a r tre representanter i styrelsen av tolv samt i det halvstatliga Air France, med fyra av 16, och i pottaskebolaget med fem av 19. M Sättet för utseende presentanter

av de anställdas

re-

Det vanligaste förfaringssättet, särskilt i de tidigast övertagna företagen, är att det departement, under vilket företaget lyder, utser personalrepresen-

tanterna efter förslag av vederbörande fackliga organisationer. Även om ministern i flertalet fall följer inlämnade förslag, har man dock genom denna bestämmelse givit honom en vetorätt, som han också vid ett par tillfällen använt sig av, särskilt mot sådana fackföreningsledare, som organiserat s. k. politiska strejker vid företaget i fråga. Man har emellertid synbarligen inte funnit detta förhållande idealiskt, ty vid senare lagstiftning har man infört andra regler. I styrelsen för P a r i s ' transportbolag, som innefattar åtta representanter för personalen, sker valet sålunda genom hemlig röstning och med proportionell representation för de olika kategorierna anställda enligt namnförslag som framställts av företagsnämnderna. I den sista nationaliseringslagen (Air France 1948) har ett liknande förfarande valts. De fyra personalrepresentanterna väljes genom hemlig röstning av den fast anställda personalen, såväl den flygande som markpersonalen. Endast de är valbara, som har tillhört företaget i mer än två år. Man har således i detta fall kommit långt från systemet med ministeriell utnämning av personalens representanter och har genom införandet av valda personalombud nått en högre grad av s. k. ekonomisk demokrati. 45 Anordningen att utse arbetstagarsidans representanter i företagsstyrelserna bland dem som är anställda i ifrågavarande företag saknar emellertid inte olägenheter. På många håll, även bland fackföreningsmän, har uttryckts åsikten, att systemet kan få till resultat, att styrelserna icke tillföres sådana, som har en mer allmänt betonad kunnighet och skicklighet, och icke heller sådana, 43 44 45

Houél sid. 90. PM ekon.min., Conference sid. 3. Conference sid. 4 ff., Houél sid. 90.

191 som h a r en så obunden ställning att de kan hävda en mening utan hänsynstagande till partsintressen. 4 6 Konsumenternas och avnämarnas gande i styrelsen

delta-

Idén att avnämare och konsumenter skall delta i styrelsen är inspirerad av de kooperativa organisationernas system och grundsatser. Deras andel har ofta liksom de anställdas kommit att bli l/z. I vissa företag, bl. a. försäkringsbolagen, har »konsumenterna» dock inte fått större representation än 1/i (tre av tolv). I Renault-verken är avnämarnas representation ännu svagare: endast två av 15. Utvecklingen har gått mot en minskning av konsumenternas inflytande, och enligt den sista nationaliseringslagen (Air France) ställdes konsumenterna helt utanför styrelsen. Ett exempel på h u r konsumentrepresentationen kan se ut, ges i den ursprungliga konstruktionen av kolriksstyrelsen. Där skulle enligt instruktionen de sex representanterna för förbrukarna utses dels av de industrier som är de största avnämarna av kol och dels av de organisationer som representerar hemkonsumtionen av kol (tre för vardera kategorien). Då det var svårt att finna lämpliga »konsumtionsföreningar» som passade för detta ändamål, tvingades man att vid sidan av »Riksförbundet för hem och familj» (Union nationale des associations familiales) vända sig till vissa fackförbund. 47 Antalet konsumentrepresentanter i denna riksstyrelse minskades sedermera genom 1953 års beslut till två. Det är självfallet inte så lätt att definiera vad som menas med konsument eller avnämare, och ännu svårare är det att generellt fastställa, h u r denna lösliga grupp skall representeras. Det kan som nämnts ske genom fackförbundsrepresentanter, eftersom dessa förbund

representerar stora folkgrupper, och det kan också ske genom att kommunala och liknande organ utser ombud. I det förra fallet, när fackförbundsdelegater sitter i styrelserna, är det svårt att undvika att dessa förbund i så fall får dubbel representation, eftersom de även svarar för de anställdas ombud. Det har därför på vissa håll hävdats, att det är mindre lämpligt att låta fackföreningarna sköta konsumentrepresentationen. »Det förhållandet att en fackföreningsman också är konsument, gör inte fackföreningen till ett konsumentorgan.» 4 8 Genom att man väljer representanter för fackliga organ och kommuner, anses dock att man till styrelsen knyter personer som genom sin ställning bör ha en god överblick över ifrågavarande företags plats i samhället och produktionslivet. Det är dessutom ofta fråga om människor, som i sin dagliga gärning har ständig kontakt med stora folkgrupper. Statens

deltagande

i

styrelserna

De två nämnda parternas deltagande i företagens ledning kan knappast anses försvarbar, om man inte samtidigt givit en relativt stark ställning åt ett »opartiskt» intresse, nämligen den statliga exekutivmakten. Man har utgått från, att staten bör ha minst lika många representanter som någon av grupperna med särintressen. En av statsrepresentanternas uppgifter blir sålunda att agera som skiljedomare vid de konflikter, som oundvikligen uppstår mellan de två övriga kategoriernas representanter. Den ena sidan, de anställda, kräver självfallet att verksamheten skall bedrivas så, att lönerna blir de högsta möjliga, medan den andra kategorien, avnä46

Houel sid. 91. Gendarme sid. 3. 48 Robson sid. 264. 47

192 marna, fordrar att priserna skall hållas så låga som möjligt. 49 I styrelserna för de företag, där nationaliseringsplanerna varit inspirerade av syndikalistiska ideal och där det gäller industriproduktion (t. ex. elektricitet, gas och kol), är statens representation strikt begränsad till en minoritet, i allmänhet V3- I n o m vissa andra områden, där administrativa uppgifter upptar en stor del av verksamheten, är statens representation större. Det gäller framför allt affärsverken. Även Renaultverken h a r ett starkt inslag av statsrepresentanter (sju av 16 ledamöter). Inom a n d r a områden åter är statens representation mindre än 1/3. Så är fallet bl. a. i försäkringsbolagen, där staten endast disponerar över tre platser av tolv. Den är likaledes i klar minoritet i det centrala förvaltningsrådet för försäkringsföretagen (le Conseil national des assurances), ett organ som närmast fyller funktionen av bolagsstämma för de förstatligade försäkringsbolagen. 50 I b a n k e r n a s styrelser är statsmakterna överhuvudtaget ej direkt representerade. Där finns endast representanter för riksbanken eller för andra statliga kreditorgan men inte för regeringen. Som jämförelse bör nämnas, att statens inflytande är betydligt större i de företag som förstatligades på 1920-talet. Enligt de ursprungliga lagarna hade ved e r b ö r a n d e departement åtta ledamöter av 17 i kvävebolagets styrelse samt åtta av 19 i de statliga pottaskegruvorna. Genom besluten i maj 1953 ändrades sammansättningen av dessa styrelser till förmån för de anställda, men man garanterade även i fortsättningen en stark ställning för staten. Fyra ledamöter av elva utses numera av den minister under vilken företaget hör. Representanterna för staten utgöres i allmänhet av departementstjänstemän. Rekordet i detta avseende synes Re-

nault-verken inneha. Där är samtliga sju statsrepresentanter »kanslihustjänstemän». Ett undantag utgör koldistriktsstyrelserna där »statens» ombud, som tidigare nämnts, icke består av departementstjänstemän utan av styrelseledamöter från riksstyrelsen. 5 1 Lagstiftningen beträffande tillsättningen av statsrepresentanterna är ytterst detaljerad. Som exempel kan tagas lagen från maj 1946 för kolriksstyrelsen. Av de sex representanterna för staten skall två utses på förslag av gruvministern och en vardera av ekonomi-, finans-, arbets- och transportministrarna. De kan välja sina ombud från en speciell förteckning över ämbetsmän, som har kvalifikationer att fullgöra dylika uppdrag. 5 2 De regler som bestämmer sammansättningen av övriga styrelser i de statliga företagen är också noggrant utarbetade. Det kan bl. a. påpekas, att parlamentsledamöter är diskvalificerade för ledamotskap i flertalet styrelser 53 — ett undantag utgöres av det gemensamma samordningsorganet för gas och elektricitet. Ej heller äger de rättighet att vara verkställande direktör. Styrelser

med speciell

sammansättning

Bankstyrelsernas sammansättning skiljer sig något från de n ä m n d a företagens. De består av tolv ledamöter, av vilka fyra representerar företagarorganisationer (arbetsgivare, industriförbund m. m.). Dessa kan betraktas som konsumenter av bankens tjänster. Två representanter utses av fackföreningarna inom banken, två av de centrala fackförbunden, två av riksbanken el49 Houél sid. 92, PM ekon.min., Chenot sid. 327 f. so Wurmser sid. 4, PM ekon.min. 51 Houél sid. 93, Robson sid. 261. 52 PM ekon.min. 53 Conference sid. 5, Robson sid. 262. Jfr Ventenat.

193 ler a n d r a offentliga kreditinstitutioner samt två (i egenskap av experter) av finansministern. Försäkringsbolagen har också tolv styrelseledamöter, av vilka tre representerar olika departement, tre det statliga försäkringsrådet, tre konsumenterna och tre de anställda. Det statliga försäkringsrådet, som agerar som bolagsstämma för dessa bolag, har 21 ledamöter, av vilka 1/3 utses av staten, 1 J3 bland försäkringstagarna och V3 bland försäkringsexperter. Finansministern är där ordförande. Renault-verken har i sin styrelse som nämnts sju representanter för olika departement. Därtill kommer två för konsumenterna, utsedda gemensamt av industriministern och ministern för offentliga arbeten, samt sex representanter för de anställda, valda bland ledamöterna i företagsnämnden. I styrelsen för halvstatliga bolag har staten i regel en representation, som motsvarar dess aktieinnehav. Antalet kan dock principiellt inte understiga två personer och ej överstiga 2/3 av antalet styrelseposter. För vissa bolag är antalet statsrepresentanter fixerat och blir då stundom ej proportionellt mot statens aktieinnehav. Så är bl. a. fallet i styrelsen för järnvägsbolaget, som innefattar tio ledamöter som valts av regeringen bland ämbetsmän i administrationen. Ett liknande förhållande råder hos rederierna, där regeringen utser sex ledamöter, varav tre skall vara ämbetsmän.54 När staten äger 2/3 eller mer av aktiekapitalet i ett bolag som tillverkar krigsmateriel, har regeringen rätt att utnämna tre representanter från statsmakterna och även tre representanter för fackföreningarna, de senare dock efter förslag från dessa.55 I järnvägsbolaget, där staten har aktiemajoriteten, har de forna privata bo13—603494

lagen inte utplånats, utan de h a r dels fått behålla sitt kapitalintresse i det nya företaget och dels fått medbestämmanderätt vid förvaltningen genom att representanter för dem insatts i styrelsen. Det nya bolagets organ består dels av bolagsstämma, där både regeringen och de tidigare koncessionsägande bolagen är representerade, dels av styrelse och direktion. Styrelsen har alltsedan starten bestått av tio ledamöter från staten, fem från bolagen och fem från de anställda. Ordföranden utses bland de förstnämnda och äger utslagsröst i förekommande fall. Enligt en ny lag kommer antalet representanter för koncessionsbolagen att minskas till tre år 1956.56 Direktionen är ansvarig för det löpande arbetet. Den består av verkställande direktör, två vice verkställande direktörer och generalsekreterare, vilka samtliga utses av ordföranden på rekommendation av styrelsen och med transportministerns godkännande. Statsmakterna har sålunda ett avgörande inflytande i alla organ inom järnvägsföretaget och kan sålunda tillse att järnvägarna drives som ett allmännyttigt företag. 57 Följder

av

trepartssystemet

Den här beskrivna trepartsrepresentationen i det högsta styrande organet härstammar från en idé, som redan 1920 lanserades av den franska arbetarrörelsen. Huvudmotivet för systemets införande angavs vara, att man ville undvika etatism, d. v. s. en markerad direkt statsförvaltning. Genom att dels de anställda, dels den stora konsumerande allmänheten genom ombud fick göra sina röster hörda, avsåg man att minska 54 Conference sid. 4, Byé sid. 156 ff., Wurraser55sid. 4, Houél sid. 93 Chenot sid. 324. 56 Moch sid. 226. 57 Robson sid. 239 f.

194 byråkratin, centraliseringen och en långt gående ministerstyrelse, egenskaper som ju sedan länge kännetecknat den franska administrationen. Man hävdade även, att samhällets och folkets intressen bättre skulle kunna tillgodoses av en på detta sätt sammansatt styrelse. Erfarenheten uppenbarade emellertid efter någon tid, att de »vackra» idéerna ej kunnat realiseras och att denna punkt hörde till de svagare inslagen i den franska nationaliseringslagstiftningen. 58 Det h a r visat sig vara oerhört svårt för dessa styrelser att bli eniga i sina målsättningar och i sina beslut. Deras sammansättning är sådan att motstridande intressen ständigt bryts mot varandra. Företagspolitiken har därför inte blivit konsekvent, och de inför styrelsen ansvariga cheferna har fått oklara och motsägande direktiv. En mängd planer går i baklås, och missräkningarna blir legio. Det blir kohandel mellan parterna, man manövrerar för att uppnå en position. I bästa fall kan de brister som vidlåder denna »konstgjorda och oeniga trepartsstyrelse», kompenseras av en skicklig och energisk verkställande direktör. Men en sådan utveckling misskrediterar de principer, på vilka konstruktionen av denna styrelsetyp en gång grundades. Styrelsen avsågs nämligen från början få beslutanderätt beträffande alla viktigare frågor inom företagspolitiken, d. v. s. fastställande av produktionsprogram, investeringar och finansieringsmetoder samt rätt att godkänna balansräkningar och vinst- och förlusträkningar. Dessutom skulle den ha överinseende över alla viktigare beslut i administrativa frågor. Till följd av att styrelsernas handlingsförmåga försvagats, har de i viss mån »hoppats över» i ansvarskedjan. Förutom att — som nämnts — större befogenheter givits åt de verkställande direktörerna, har dessa senare

samtidigt i ökad utsträckning känt sig ansvariga inför ministern i stället för inför styrelsen. 59 Förutom att trepartssystemet i sig inbegriper en benägenhet att skapa oeniga och försvagade styrelser, tillkommer andra faktorer som bidragit till den nämnda utvecklingen. En sådan är att ingen utom ordföranden är avlönad. Det innebär antingen att ledamöterna nedlägger ett relativt ringa intresse på företagets problem, eller att de — för att de skall vara aktiva — erhåller gottgörelse av den part de representerar. I det senare fallet kommer de förmodligen i en än starkare beroendeställning av denna och tvingas att i hög grad tillgodose de krav som uppställes av »huvudmannen». Därmed uppkommer lätt risken, att hänsynen till både företagets och samhällets bästa eftersattes. Det har dessutom på vissa håll ansetts vara en svaghet i systemet att statens representation fullgöres av departementstjänstemän, vilkas ordinarie tjänst i regel helt upptar deras tid och kapacitet. Det anses orimligt att begära, att de skall offra särskilt mycket tid och arbete på uppdraget som styrelseledamot. Den funktionen blir ofrånkomligen en bisyssla, dessutom stundom — i den mån de byter huvudbefattning — av kort varaktighet. När en departementstjänsteman lämnar sin huvudtjänst, upphör nämligen i allmänhet också uppdraget i styrelserna. Å andra sidan kan hävdas, att deras närvaro vid styrelsesammanträdena är ytterst önskvärd, eftersom de vanligen är väl informerade om regeringens allmänna ekonomiska politik och om situationen inom andra områden. De b i d r a r också 68 Robson 59

sid. 263 ff. Gendarme sid. 117—118, Conference sid. 6, Chenot sid. 330. Se härom mer i avsnittet »Utformningen av riktlinjerna för verksamheten».

195 till att en intim kontakt kan hållas mellan de statliga industrierna och vederbörande departement. 6 0 Införandet relserna

av politiska

element

i sty-

Den mest anmärkningsvärda konsekvensen av trepartssystemet är den politisering av styrelserna och deras verksamhet som ägt rum på vissa håll. Denna har möjliggjorts genom att fackföreningmän fått fler platser än som ursprungligen avsetts. Ett exempel på en stark överdimensionering av fackföreningsrepresentationen är koldistriktsstyrelserna enligt den ursprungliga konstruktionen. Varje styrelse hade då 19 ledamöter, av vilka minst tio kunde utgöras av fackföreningsmän. Där fanns nämligen dels sju av fackföreningarna direkt valda representanter, dels en eller två gruvarbetare bland de sex konsumentrepresentanterna, och dels två arbetarrepresentanter bland de sex personer som kom från kolriksstyrelsen. Många valdes här till yttermera visso helt på grund av sin politiska tillhörighet. 61 En överrepresentation har emellertid uppstått även i vissa riksstyrelser. Sålunda insatte statsmakterna från början i kolriksstyrelsen på sina sex tilldelade platser endast två som verkligen var ämbetsmän och fyra som var fackföreningsmän (arbetare eller ingenjörer). De representanter för kolförbrukarna som kom från det statliga järnvägsbolaget, det statliga metallbolagets styrelse samt elektricitets- och gasriksstyrelserna, var också fackföreningsmän. Ingen av de två ingenjörer som skulle representera tjänstemännen hörde till »tjänstemännens riksförbund» (La Confederation générale des cadres), vilket omfattar omkring 55 procent av Frankrikes gruvingenjörer, utan till arbetarfackföreningar.62

Eftersom de flesta fackliga organisationer i Frankrike har en direkt politisk anknytning blev följden att ett flertal styrelser politiserades. Om samtliga fackföreningsmän i en styrelse »råkar» tillhöra de kommunistiska förbunden, kan följden bli, att styrelsen vid sina beslut influeras av det kommunistiska partiets åsikter om företagspolitiken. Ett exempel på konsekvenserna av en politisk infiltration ges i en rapport från en kommitté (Pellenc-kommittén 1948) som speciellt undersökt flygplansfabrikerna. I en av dessa har mellan åren 1944 och 1947 av 13 chefstjänstemän, vilka tidigare samtliga var akademiker av olika kategorier, sju ersatts med »politiker», till synes utan speciell utbildning. Samtliga de sju nytillkomna var kommunister.63 Enligt en annan kommittérapport (le Rapport Pleven), som också behandlar flygplansfabrikerna, har i dessa företag hänsynen till politisk uppfattning varit avgörande vid nyanställningar. Man har helt enkelt »inte anställt andra än partimedlemmar». 64 Dessutom har dessa företag hållit ett alltför stort antal anställda vid en tidpunkt, när statens resurser var hårt ansträngda.65 En av förklaringarna till kommunistiska partiets starka inflytande på dessa företagsstyrelser är att flygplansfabrikerna under denna period var underordnade en kommunistisk minister, Charles Tillon. I ytterligare två avseenden har följderna av politiserade styrelser blivit särskilt svåra och anmärkningsvärda. Dels har de underordnade chefernas 60 61

Robson sid. 263 ff., Chenot sid. 327 f. Moch sid. 239, Robson sid. 264, Gendarme sid. 117, Conference sid. 6. 62 Moch sid. 239, Gendarme sid. 117, Conference sid. 6. 63 Le Rapport Pellenc sid. 181, Gendarme sid. 119. 64 Gendarme sid. 118. 68 Moch sid. 239, Chenot sid. 120.

196 auktoritet vid fabrikerna och arbetsplatserna på vissa håll undergrävts, dels har lojalitetskänslan mot det s. k. samhällsintresset reducerats. Arbetarna har vid många företag genom strejker o. dyl. framtvingat gehör för sina egna intressen, varvid de planerade produktionsresultaten äventyrats. Särskilt omfattande var denna aktivitet åren närmast efter kommunisternas utträde ur regeringen (maj 1947). Man har beräknat, att enbart under år 1947 ca 3,4 milj. ton kol förlorades genom strejker (av en totalbrytning om ca 50 milj. t o n ) . Förlusten har knappast varit mindre under de närmast följande åren, och andra branscher uppvisar liknande resultat. 66 Införande av en fjärde part Mot detta starka arbetarinflytande, som genom politiseringen fått de här antydda verkningarna, har det uppstått en reaktion. Statsmakterna som varit på väg att förlora herraväldet över vissa sektorer, har velat säkra ledningen och kontrollen över företagen. Därvid har två metoder kommit till användning, dels har man byggt ut kontrollapparaten — vilket kommer att behandlas i ett efterföljande avsnitt — dels har man försökt eliminera arbetarpartens starka maktställning genom att införa den förut omnämnda fjärde kategorien, experterna, i styrelsen. 07 Enligt en lag från maj 1953 skall nämligen styrelserna för kol-, elektricitets- och gasindustrierna samt för kvävebolaget bestå förutom av fyra representanter för vardera staten och de anställda av fyra ledamöter i egenskap av experter (varav två samtidigt skulle representera förbrukarna). Denna »expertgrupp» skall utväljas på grund av sin tekniska och ekonomiska kunnighet. Det är regeringen som utser dem, efter-

som man anser att endast det högsta organet opartiskt kan bedöma kandidaternas kapacitet. Ofta har man valt folk som varit sysselsatta inom branschen innan den nationaliserades. Detta har dock kritiserats av fackföreningarna och vänsterpartierna, som misstänker att regeringens val alltför ofta kan falla på tidigare ägare av de förstatligade företagen. Om så sker, befarar man att dessa sätter företagets eller eventuellt egna intressen framför samhällets och statens, eftersom de i sin tidigare verksamhet haft maximal vinst som p r i m ä r målsättning. I nationalförsamlingen motionerades därför om upphävande av majbesluten. Man ville lagfästa ett förbud att till styrelseledamot i något företag utnämna någon som där tidigare haft en ledande ställning, medan detta var i privat ägo. I nationalförsamlingen liksom i pressen riktades även en våldsam kritik mot den tendens till »etatism», som enligt kritikerna redan tidigare framträtt och som genom majbesluten ytterligare accentuerades. Man ansåg att, eftersom regeringen nu skulle tillsätta inte blott »sin egen» tredjedel av styrelsen utan även den tredjedel som expertgruppen utgör, den skulle kunna arrangera så, att majoriteten blev regeringstrogen och styrelsen därmed ett lydigt redskap för ministern. Motståndarna till en sådan utveckling ville således understryka betydelsen av att en självständig ställning bibehölls för företagen. Trots den skarpa kritiken ändrades inte proportionerna mellan kategorierna vid den revidering av majbesluten som på vissa andra punkter företogs i december samma år. Samtidigt som de anställdas platser i styrelsen ökades 66 Conference sid. 6, Gendarme sid. 120 ff., Moch sid. 240. 67 PM ekon.min.

197 från fyra till fem, fick även staten och experterna fem platser vardera. Detta gäller för elektricitets- och gasriksstyrelscrna där antalet ledamöter således blev 15. Av samma totalsumma för kolriksstyrelsen fick staten och de anställda vardera fem, kolförbrukarna två och experterna tre platser. Inom koldistriktsstyrelserna — med 16 ledamöter vardera — fick de anställda sex, staten två, riksstyrelsen tre, förbrukarna två och fackmännen tre platser. 68 Tillsättning av chefsposter

Ordföranden för styrelserna utnämnes som regel av den minister, under vilken företaget lyder, och utses bland styrelseledamöterna. Verkställande direktören utnämnes likaledes av vederbörande minister. Denna utnämning sker ibland på förslag av styrelsen men ibland på ministerns eget initiativ. Posterna som ordförande och verkställande direktör (eller stundom den kombinerade posten av ordförande och verkställande direktör) är alltid heltidstjänster, medan övriga ledamöter endast deltager i sammanträdena. Det finns undantag från dessa huvudregler alltefter företagets uppgifter, verksamhet och plats i samhällsmaskineriet. Ordförandena för bankstyrelserna — utom riksbanken som följer huvudregeln — väljes sålunda av styrelserna själva, men valet måste godkännas av finansministern. Tillsättningen av försäkringsbolagens ordförande, vilka tillika är verkställande direktörer, följer huvudregeln och de utnämnes således av finansministern. Cheferna för distriktsstyrelserna inom kol-, gas- och elektricitetsindustrierna väljes av varje områdes styrelse, men valet måste godkännas av det nationella organet. 69 Även i de halvstatliga bolagen har statsmakterna i vissa fall rätt att utnäm-

na ordförande och verkställande direktör. Förutsättningen är i allmänhet att staten har aktiemajoriteten. 70 Rådgivande organ

Eftersom de anställda i de statliga företagen erhållit ett relativt stort inflytande över företagens skötsel genom den i det föregående beskrivna representationen i styrelserna, har intresset för företagsnämnder kommit något i skymundan inom dessa företag. Dock har nämnder (comité d'entreprise) inrättats inom vissa företag, nämligen dels alla halvstatliga, dels de som benämnes Société nationale samt dessutom inom ett antal andra företag såsom Charbonnages de France och Renault-verken. I lag från 1945, med kompletteringar 1946 och 1947, stadgas, att nämnder skall finnas i samtliga industriella och kommersiella företag med minst 50 arbetare. Nämnderna består av representanter för företagsledning och anställda. Antalet från den senare kategorin varierar från två till åtta personer, beroende på företagets storlek. Varje fackförening som är erkänd av företagsledningen kan dessutom skicka en observatör till nämndens sammanträden. Speciella regler har utarbetats för valet, vilket sker proportionellt. Separata listor finns för arbetare och lägre tjänstemän respektive för den tekniska personalen och direktionens personal. Kandidaterna föreslås av vederbörande fackliga organ. Ordinarie ledamöter i nämnderna får betalt för 20 timmar per månad samt för den tid som åtgår för sammanträden, detta för att de lättare skall utföra sina plikter. Sammanträden hålles en eller två gånger per månad. 68

PM ekon.min., Houél sid. 94, Doisy sid.

105. 69

Moch sid. 230 f., Conference sid. 5, Chenot sid. 329 ff., Robson sid. 262 f. 70 Wurmser sid. 6.

198 De franska kommittéerna har — liksom de skandinaviska — rättighet att i stora drag ta del av såväl sociala, tekniska, ekonomiska som finansiella frågor. I flertalet frågor har nämnderna endast rådgivande befogenheter. 71

politisk aktivitet och ekonomisk obstruktion. De söker också förmå nämnderna att använda de medel, som avsetts för sociala ändamål, till politisk verksamhet, såsom bidrag till »ungdomsfestivaler» o. d.73

Uppgifter

Uppgifter inom det ekonomiska området I ekonomiska frågor har nämnderna endast rådgivande befogenheter. De diskuterar åtgärder för att öka produktionen, och kan föreslå botemedel när svårigheter uppkommer. Dessutom är arbetsgivaren skyldig att rådgöra med nämnderna i frågor som berör organisation, företagsledning och drift. Företagsledningen skall inte bara ge nämnderna information utan den förutsattes dessutom vänta med att fatta och verkställa viktigare beslut, tills den hört nämndens åsikt i frågan. Detta är en regel som givetvis är synnerligen svår att upprätthålla, och många företagare informerar nämnden först i efterhand och ställer den således inför faits accomplis. 74 Lättare att upprätthålla är regeln, att nämnderna skall erhålla information om den finansiella situationen samt rörande vinster, priser och företagets verksamhet i stort. Nämnderna h a r även rätt att inkomma med förslag angående dispositionen av årets vinst. Beträffande resultatet av nämndverksamheten konstaterar de experter, som sysslat med dessa frågor, att de mål som uppsattes i lagen 1945 icke uppnåtts. Det sociala klimatet i ett typiskt franskt företag anses långt ifrån vara gynnsamt för samarbete mellan de anställda och

inom det sociala

området

Inom området för sociala frågor h a r n ä m n d e r n a två uppgifter, dels att samarbeta med ledningen för att förbättra arbetsförhållandena, dels att leda och övervaka det sociala arbetet för de anställda och deras familjer. De medel som är disponibla för sådana ändamål tillbandahålles till största delen av företaget. I de förstnämnda ärendena har nämnderna ingen beslutanderätt men kan ge råd i sådana frågor som arbetstid, övertid, betalda helgdagar, personaltransporter, hälsoanordningar och även lönefrågor. Beträffande säkerhetsanordningar h a r n ä m n d e r n a ett större inflytande. Ledningen av det sociala arbetet inom företagen utgör huvuduppgiften för de franska nämnderna. Dessa övervakar utförandet av sociala projekt, vare sig dessa påbjudits i lag eller föreslagits inom företaget. Företagsledningen kan sålunda endast påverka sådana frågor genom nämnderna. Exempel p å verksamhet som ledes av n ä m n d e r n a är läkarvård, detaljhandelsbolag, personalmatsalar och sportverksamhet. Företagarna är skyldiga att bidraga till dessa anordningar, men arbetarna kan också bidraga och de finansierar stundom upp till 50 procent av den sociala verksamheten. 7 2 I de företag, där kommunister haft majoritetsställning i såväl nämnd som styrelse, h a r nämndernas rätt att sköta de sociala frågorna utnyttjats i så hög grad, att man kan tala om missbruk. De kommunistiska fackföreningarna betraktar numera n ä m n d e r n a som ett fält för

71 ICFTU Study Guide, nr 3, 1954 sid. 51—52, Wurmser sid. 6. 72 ICFTU Study Guide, nr 3, 1954 sid. 52—53. 73 Ibid. sid. 56, Moch sid. 240. 74 ICFTU Study Guide, nr 3, 1954 sid. 53, 58.

199 ledningen. Den senare säges i allmänhet vara fientligt ställd därtill och arbetarna uppges vara skeptiska. Som nämnts syndas framför allt mot regeln

att nämnderna skall ha rätt att diskutera viktigare beslut, innan dessa verkställes. 75

Utformningen av riktlinjerna för verksamheten Allmänna synpunkter Regeringen eller den minister, under vars departement företaget ifråga hör, har en synnerligen omfattande makt, när riktlinjerna för verksamheten skall anges. Samma regler gäller här i stort sett för samtliga typer av företag, även halvstatliga bolag med statlig aktiemajoritet. Samtliga beslut av större betydelse för företagens drift och uppbyggnad fattas av ministern. Det gäller t. ex. upptagande av nya verksamhetsgrenar, investeringspolitiken, finansieringsfrågor och i vissa fall (bl. a. kol, gas och elektricitet) även prissättning. Rätten att utnämna ordförande och verkställande direktörer ligger, som tidigare nämnts, helt i regeringens hand. Att besluta om vinstdisposition och avskrivningsfrågor är i princip en styrelsernas uppgift, men deras beslut måste, så snart det rör sig om betydelsefulla avgöranden, godkännas av ministern. Personalpolitiken är likaledes delegerad till styrelserna, men även h ä r kan departementet ingripa. 76 Några exempel på regeringens stora befogenheter i Frankrike må framdragas. Den i dessa avseenden långt gående kolnationaliseringslagen ger bl. a. regeringen rätt att upplösa styrelsen för både riksstyrelsen och distriktsstyrelserna. Den kräver också att regeringen skall godkänna beslut i följande ärenden innan dessa blir giltiga, beslut som egentligen fattas av kolriksstyrelsen: delegation av rättigheter och befogenheter från styrelsen till verkställande direktören, investeringsprogram, driftbudget och planer för den närmaste

framtiden i övrigt, balansräkningen jämte vinst- och förlusträkningen, förslag till avskrivningar och amorteringar samt avsättning till reservfond, utgivande av obligationer och tagande av långtidslån, förvärv eller försäljning av värdepapper, utseende av representanter från riksstyrelsen i distriktens styrelser, frågan huruvida gruvdirektörer skall få förnyat förordnande, bestämmelser rörande arbetets teknik och förhållanden, bestämmelser om finansiell hjälp som kan ges till privata gruvor, sammansättningen, befogenheterna och förfarandet hos den centrala forskningsbyrån. 77 Naturligtvis kan man säga, att många av dessa rättigheter även tillkommer regeringarna i övriga länder beträffande de statliga företagen. Men uppräkningen ger tvivelsutan det intrycket, att regeringens makt över de franska statsföretagen är synnerligen vidsträckt. Ett annat exempel kan hämtas från den lag, genom vilken Renault-verken förstatligades. 78 Däri säges att styrelsen skall acceptera ministerkontroll av viktigare beslut beträffande administration och finansiering. Styrelsen är även skyldig att rätta sig efter praktiskt taget alla andra order, som kan utgå från industri-, ekonomi- eller finansministrarna. Ordföranden i elektricitetsriksstyrelsen 75 76

Ibid. sid. 57 f., Houél sid. 97. Houél sid. 95, PM ekon.min., Chenot sid. 324 f., 348 f. 77 Byé sid. 104 ff., Rob son sid. 265 ff. 78 16 januari 1945, art. 7, Ventenat sid. 191 ff.

200 framträdde vid en presskonferens 1948 och sade bl. a. att denna styrelses självständighet i finansiella frågor var helt kringskuren, trots att lagen uttryckligen föreskriver autonomi för riksstyrelsen i detta avseende. »Befogenheten att bestämma löner och försäljningspriser m. m., vilken skulle tillkomma styrelsen, har i realiteten också övergått till regeringen. Styrelsen kan endast komma med förslag i sådana frågor. Regeringen har med andra ord övertagit ledningen av företaget. Därav följer att den också blir ansvarig för företagets politik.» 79 Anställningssystemet för personalen Personalen vid statliga företag kan i stort sett indelas i tre kategorier och utformningen av personalpolitiken sker därför också enligt tre huvudprinciper. De tre kategorierna är dels de som har tjänstemannaställning, främst de anställda i affärsverken, dels de, som h a r samma status som personalen vid p r i vata företag, d. v. s. antingen kollektivavtal eller personlig överenskommelse (kontrakt el. dyl.) dels slutligen de som erhållit en specialställning, som n ä r m a r sig statstjänstemannens. Dessa senare har alltså tillerkänts sociala förmåner och viss trygghet mot avskedande, vilket kollektivavtalssystemet icke erbjuder, men de står trots detta vid sidan av den vanliga statstj änstemannakarriären. 8 0 Följande företag tillämpar särbestämmelser: kolbrytningsföretaget, pottaskebolaget och petroleumbolaget. Särbestämmelser gäller dessutom för vissa grupper av de anställda vid gasoch elektricitetsindustrierna, Paris' transportbolag, statsjärnvägarna, de två rederierna (beträffande den stationära personalen och det ombordvarande befälet) samt vid Air France. Vid följande företag tillämpas systemet med allmänna kollektivavtal:

kväveföretaget, Renault-fabrikerna, flygplansfabrikerna, de två rederierna (för den u n d e r o r d n a d e ombordvarande personalen), det statliga pressbolaget samt Agence Hävas. Vid slutet av år 1951 lydde 92 % av personalen vid statliga företag (utom affärsverk) under särbestämmelser och 8 % under systemet med kollektivavtal. Flertalet av den sistnämnda kategorin följer emellertid ett system med rörliga löneskalor, vars tillämpning styrelserna bestämmer över. Vid Renault-fabrikerna råder ett särskilt förhållande, innebärande att företagsledningen och fackföreningarna tillsammans med jämna mellanrum skall undersöka verkan av de allmänna levnadskostnadernas stegring på arbetarnas budget och modifiera lönesättningen därefter. Ett liknande system har införts vid det statliga pressbolaget. 81 Bestämning av priser och taxor Priser och taxor bestämmes i vissa fall direkt av statsmakterna, i andra fall av styrelserna på villkor att regeringen godkänner beslutet, samt stundom självständigt av styrelserna. Priser som bestämmes av statsmakterna kol; elektricitet; kväve- och pottaskcindustriernas produkter samt Compagnie Générale Transatlantique's priser för Korsika-linjen. Gaspriserna bestämmes, vad avser Paris med förstäder, av Seine-prefekten i samarbete med en kommission bestående av valda representanter för fackföreningar och andra organisationer. Förändringarna i priserna skall följa förändringarna i levnadskostnaderna enligt särskild beräkning. 79

Robson sid. 268. Chenot sid. 325, Wurmser sid. 6, Etude sid.81 19. Etude sid. 20, Chenot sid. 332. 80

201 Spårvägstaxorna i Paris bestämmes av en särskild övervakningsmyndighet för huvudstadens transportväsende.

Finansiering

Eftersom landets kapitalmarknad varit hårt ansträngd under alla dessa Priser som innan de tillämpas måste efterkrigsår, har finansieringen av den stora investeringsvolymen hos de statgodkännas av regeringen liga företagen (ca 1 000 miljarder francs Statsjärnvägarna: samtliga taxor. Air F r a n c e : biljettpriser och godstax- . = ca 15 miljarder kronor) åren 1945— or upprättas i samförstånd med veder- 1950 inte kunnat ske utan stora svårigbörande fackorganisationer och måste heter. Den största delen av kapitalet har tillskjutits via statsbudgeten, i form av godkännas av statsmakterna. Flygplansfabrikerna: priserna bestäm- krediter och anslag. Till stor del utgör mes genom kontrakt mellan flygdeparte- dessa summor medel som h ä r r ö r från mentet och företagen, men särskilda Marshallplanens hjälptransaktioner. Det är emellertid inte bara för investillägg till kontrakten kan göras, beroende på den tid som åtgår för tillverk- teringar som statsmakterna tillskjutit ningen och de förändringar som in- medel. I många fall har även företagens träffar i priserna på råvaror och maski- ekonomiska situation varit sådan, att ledningen varit ur stånd att själv lösa ner. problemen. Dessa h a r emellertid ofta Priser som bestämmes av styrelserna varit en konsekvens av regeringsbeslut Gas (utom för Paris med förstäder), angående priser och taxor, varvid man fordon från Renault-verken, taxorna kunnat vänta, att medel givits utan för rederierna (utom för Korsika-linjen villkor. Så har emellertid inte varit faloch med respekterande av internatio- let. För att avhjälpa svårigheterna h a r nella överenskommelser). regeringen givit kredit över budgeten Pressbolagets och Agence Hävas' eller förskott genom »riksgäldskontoret» samtliga tryckalster utom priserna på och samtidigt fäst villkor för pengarnas officiella meddelanden. 8 2 disponerande. Även parlamentet h a r vid budgetbehandlingen möjligheter ätt Investeringar ställa villkor, innan medlen beviljas. 84 Regeringen har i stort sett förbehållit sig rätten att besluta om investeringarna Orsaker till det starka regeringsinflytandet i de statliga företagen. En prioritetsAv redogörelsen h ä r ovan framgår, lista har upprättats och, i den mån ett att ministern har stora befogenheter vid företag tillhör kategorien »flaskhalsar utformningen av statsföretagens politik. i produktionen», har det kunnat erhålla medel för investeringar i mycket stor Redan i nationaliseringslagarna tillerutsträckning. Om ett företags produk- kändes ministern betydande rättigheter, tion däremot ansetts »icke oumbärlig», men dessa har under årens lopp blivit har detta haft svårigheter att erhålla lån allt fler. Denne fullgör i många företag och tillstånd. Energiområdet hör till den icke blott — vilket är naturligt — boförsta kategorin och har därför kun- lagsstämmans (ägarens) funktion utan nat genomföra betydande investeringar har även, som i det föregående nämnts, fr. o. m. 1946. Likaledes står transportområdet högt på listan och h a r i stor utsträckning kunnat förnya sitt bestånd av trafikmedel och annan materiel. 83

82 83 84

Etude sid. 92 ff. Ibid. sid. 68 ff., Chenot sid. 349. Etude sid. 71 ff., Moch sid. 243, Chenot sid. 349 och 443, Houél sid. 94 f.

202 övertagit vissa av styrelsens befogenheter. Av föregående kapitel har framgått, att anledningen härtill framför allt är att söka i styrelsernas oförmåga att föra en handlingskraftig och målmedveten politik. Orsaken till detta torde i sin tur, som också tidigare utförligt beskrivits, enligt relativt samstämmiga vittnesmål bestå i dessas sammansättning — treparts- eller fyrpartssystem — med motsättningar i åsikter parterna emellan som ett normalt utgångsläge vid överläggningarna och vid beslutens fattande samt med en i vissa fall latent möjlighet till politisering som komplicerande faktor. När styrelsen sålunda i många fall varit mer eller mindre oförmögen till beslut, h a r verkställande direktören fått ansvara direkt inför ministern, vilken senare sålunda fått sin makt ökad. En annan orsak till det omfattande ministerinflytandet torde vara det starka inslag av departementstjänstemän som man finner i praktiskt taget alla styrelser (i allmänhet en tredjedel av antalet ledamöter). Dessa utför huvudsakligen de order, som ges av vederbörande minister. Dessutom är — vilket skall visas i efterföljande kapitel — ministerns och övriga högre statsorgans kontroll- och revisionsmöjligheter oerhört vidsträckta. Ministern har nämligen rätt att ge direktiv på grundval av vad som framkommer vid den löpande kontrollen och vid efterrevisionen. Genom att regeringen har befogenhet att utnämna verkställande direktörer och de flesta styrelseledamöterna, får den ytterligare sin makt förstärkt. 85 Man torde därför kunna säga, att de franska statsföretagen styres genom ett system, som närmast liknar etatism eller direkt ministerförvaltning. Denna förvaltningsform omfattar således icke blott affärsverken, som saknar egen

juridisk person och egen budget m. m., utan även —- åtminstone i vissa avseenden — de typer som här kallats statsägt bolag och halvstatligt bolag och som i princip anses böra vara ett självständigt handlande organ. 88 Det märkliga är, att denna tendens till etatism framträtt, trots att vänsterpartierna, som genom sin regeringsställning under de första efterkrigsåren kunde utöva ett starkt inflytande på nationaliseringslagstiftningen, i sina program alltid varnat för direkt ministerförvaltning med åtföljande byråkratism och tungroddhet, och trots att lagstiftaren vid utformningen av företagens topporgan sökt eliminera möjligheterna till etatism genom att införa en i princip självständigt h a n d l a n d e trepartsstyrelse. Företagen har nu i stället förlorat sin självständiga ställning genom trepartssystemet, vilket paradoxalt nog infördes för att garantera självständigheten. Som jämförelse kan nämnas att man i England konsekvent motsatt sig partsrepresentation och i stället tillsatt ledamöterna enbart på grund av deras kompetens och kunnighet. Ett sådant förfarande har med all sannolikhet bidragit till att befästa den självständighet som styrelserna för »public corporations» där de facto besitter. Ytterligare en förklaringsgrund till att företagen i Frankrike bundits närmare statsledningen, är att de borgerliga partierna kom i majoritetsställning redan ett par år efter befrielsen. Dessa har i motsats till vänsterpartierna ingenting emot en sådan etatism-liknande företagsförvaltning. 87 För att belysa den beskrivna utvecklingen anges här sammanfattningsvis 85 Chenot sid. 441 och 446, Houel sid. 98, Gendarme sid. 117 f., Doisy sid. 106. 86 Chenot sid. 329 f. och 349, Houél sid. 98 87f., PM ekon.min. Moch sid. 238 f. och 254 ff., Doisy sid. 100, 104 ff., Robson sid. 267 f.

203 de ändringar som i maj och augusti 1953 vidtogs i h ä r förevarande frågor. 1. Beslut som skall underställas statsmakterna för godkännande, specificerades i detalj, och antalet sådana ärenden ökades. 2. Utformningen av finansieringspolitiken kom att i högre grad än tidigare åvila statsmakterna. Ändringen berörde bl. a. reglerna för kostnadsberäkningen, fastighetsvärderingen och avskrivningarna. 3. Åtgärder som vidtages beträffande personalens avlöningsförhållanden skall i fortsättningen underställas en »interministeriell» kommitté för statliga före-

tag. En sådan kommitté fanns redan tidigare inofficiellt, men fick nu formell stadfästelse. 4. Vissa nya företag inrangerades under den kategori som står i stark beroendeställning till de högsta statsorganen. Bl. a. tillkom de halvstatliga bolag, där staten äger mer än hälften av aktierna. 5. Beträffande utseende av ordförande i styrelserna ersattes valförfarandet hos vissa styrelser av utnämning genom regeringsbeslut. Undantagen från regeln om regeringens rätt att utnämna blev därför allt färre. 88

Revision och kontroll I konsekvens med det starka inflytande över företagen från de högsta statsorganens sida — särskilt vederbörande ministers •— som redovisats i tidigare avsnitt, h a r en vittförgrenad och omfattande kontrollapparat byggts ut. Den avser framför allt affärsverk och statsbolag men, som nämnts, fr. o. m. 1953 även halvstatliga bolag med statlig majoritet. Kontrollen utföres främst av fristående organ, tillsatta av regeringen, men även av departementens egna tjänstemän och underavdelningar. Parlamentet har egna utskott för granskning av de statliga företagen, men dessa har ej samma betydelse som statsexekutivens organ. Vad till sist beträffar allmänhetens kontroll, är den — liksom i flertalet andra länder —• föga utvecklad. Genom de anställdas och framför allt konsumentintressenas representation i styrelserna tillgodoses dock en viss kontroll »i allmänhetens namn», samtidigt som en viss informatorisk spridning ges åt de målsättningar som gäller för verksamheten och den

politik som föres. Dessutom h a r lagar tillkommit om publicering av balansräkningar och vissa styrelseberättelser. 8 8 Regeringsmaktens kontroll

Förhandskontroll och löpande kontroll Genom en förordning av den 23 november 1944 infördes en ekonomisk kontroll som främst avser produktionsoch investeringsbesluten samt personalpolitiken, i den mån sådana beslut har en ekonomisk innebörd. En samtidigt inrättad finansiell kontroll berör alla operationer som direkt eller indirekt kan tänkas få finansiella återverkningar. Kontrollen ombesörjes av statskontrollörer (contröleurs d'Etat), som utsändes från departementen och som har rätt att gå igenom företagens alla handlingar, räkenskaper och planer samt närvara vid styrelsens sammanträden. Statskontrollörerna fyller uppgiften som informatörer åt regeringen och dess 88 89

PM ekon.min., Houél sid. 96 Chenot sid. 350 ff.

204 organ samt har ett avgörande inflytande beträffande sådana ofta mycket viktiga frågor, där ministerns godkännande erfordras. Då de ofta h a r lång erfarenhet av och vidsträckta kunskaper i finans- och redovisningstekniska frågor samt beträffande den ekonomiska lagstiftningen, kan de även få ställningen av rådgivare till företaget. De blir därigenom en förbindelselänk mellan företaget och statsorganen och bidrar på så sätt till att underlätta samarbetet dem emellan. 90 Genom beslut i maj och augusti 1953 utvidgades statsorganens kontroll av de statliga företagen framför allt i två avseenden. Dels intensifierades övervakningen vid vissa företag genom att det tidigare existerande systemet med en kontrollör ersattes med en kontrolldelegation. Ändringarna avser riks- och distriktsstyrelserna för kolgruvorna, elektricitetsoch gasriksstyrelserna samt Air France och rederierna. Dels tillsattes av handelsdepartementet — utöver de ekonomiska kontrollorganen — statskommissarier (commissaires du gouvernement), som i tekniskt hänseende skall övervaka de företag som står i beroendeställning till nämnda departement (kol-, elektricitets- och gasindustrierna). Cheferna för kontrolldelegationerna samt statskommissarierna besitter mycket vittgående befogenheter. Bl. a. kan de inlägga sitt veto mot styrelsens beslut i vissa frågor. När det gäller beslut som avsevärt kommer att påverka ett företags kostnader eller intäkter eller där »följsamheten till rådande finansiella normer och regler är diskutabel» kan sålunda delegationschefen inom tre dagar, efter det ett sådant beslut fattats, »begära att utförandet av detsamma skall anstå». Statskommissarien å sin sida kan inom tre dagar kräva uppskov med utförandet av ett beslut, »som synes

strida mot samhällets intresse». Eftersom det h ä r är fråga som s. k. samhällsföretag, synes vetorätten med en vid tolkning av lagtexten k u n n a innefatta samtliga beslut av styrelsen. Denna vittgående förhandskontroll, främst det betydelsefulla vetovapnet, har uppväckt stark opposition, i synnerhet från vänsterpartierna. Det hävdas t. o. m. att kontrollfunktionärerna blivit företagens verkliga härskare. Även i ett annat avseende skärptes — som tidigare nämnts — kontrollen genom 1953 års lag, nämligen i så måtto, att området för tillämpningen av den ekonomiska och finansiella kontrollen utvidgades. Sålunda omfattar kontrollrätten enligt förordningen från 1944 numera även filialer till statliga företag samt halvstatliga bolag med statlig aktiemajoritet. 01 Efterhandskontroll År 1946 tillsattes ett organ, som skulle granska och revidera räkenskaperna i de statliga företagen. Det fick namnet revisionskammaren (Chambre des comptes). Denna institution var helt avskild från de två ordinarie statliga revisionsorganen, riksräkenskapsverket (Cour des comptes) och finansinspektionen (Inspection des F i n a n c e s ) . Den bestod av heltidsanställda tjänstemän, som utnämndes av regeringen. De som utnämndes var ämbetsmän med stor erfarenhet i kamerala frågor och industriledning. Varje statligt företag skulle underställa revisionskammaren sina balanssamt vinst- och förlusträkningar jämte utförliga rapporter rörande verksamheten. Efter vederbörlig revision av räkenskaperna och analys av rapporterna skulle handlingarna sändas till 90 91

Chenot sid. 350 f., PM ekon.min. PM ekon.min., Wurmser sid. 3 ff., Houél sid. 95, Doisy sid. 106 f.

205 den minister under vilken företaget lydde. Denne skulle sedan godkänna eller »underkänna» berättelserna. Om något företag visade förlust eller dålig skötsel, skulle styrelsen avgå, därest den inte fick speciell anmodan att stanna kvar. Industriministern hade därefter att underställa parlamentet räkenskaperna och r a p p o r t e r n a tillika med kommentarerna från revisionskammaren i och för slutgiltigt ställningstagande. Detta system ändrades genom en lag i januari 1948. Kammaren ersattes av granskningskommissionen för de statliga företagens räkenskaper (Commission de verification des comptes des établissements publics de 1'Etat å caractére industriel et commercial, des entreprises nationalisées et des Sociétés mixtes å participation majoritaire de 1'Etat). Dess verksamhet berör inte bara statsbolagen utan även affärsverken och fr. o. m. 1953 halvstatliga bolag med statlig majoritet. 92 En av avdelningscheferna i riksräkenskapsverket är ordförande i detta organ. Det är delat i sektioner, och varje sektion består av fyra ämbetsmän från riksräkenskapsverket samt ett antal representanter för finans- och ekonomiministerierna. Alla ledamöter skall ha hög ämbetsmannaställning. Som medhjälpare vid granskningen fungerar den statskontrollör, som övervakar ifrågavarande företag, samt vissa tekniska och ekonomiska specialister från det »överordnade» ministeriet. Kommissionen besitter en totalt oberoende ställning och har befogenhet att undersöka företaget ur alla aspekter. Den avger varje år dels en detaljerad rapport till finansministern och dels en sammanfattande rapport till parlamentet, regeringen och riksräkenskapsverket. Dessa rapporter omfattar icke blott en formell räkenskapsgranskning. Den förstnämnda skall nämligen bl. a. innehålla en bedöm-

ning av handläggningen av företagets kommersiella och finansiella ärenden. Den andra rapporten behandlar verksamheten i stort jämte årsresultaten. Kommissionen föreslår i rapporterna de förändringar i företagets struktur som den anser nödvändiga, och ger sin syn på den framtida planeringen. Det är således här fråga om en sakrevision i lika hög grad som en räkenskapsmässig kontroll. Som exempel på kommissionens inflytande kan nämnas, att de genomgripande förändringar i företagsstyrelsernas sammansättning som genomfördes under 1953, är resultat av förslag som framlagts av detta organ. 93 De statliga företagen är dessutom underkastade kontroll av följande organ: Riksräkenskapsverket (La Cour des Comptes), indirekt, genom att det övervakar granskningskommissionen. Kommissionen för kontroll av fastighetsförsäljningar (La commission de contröle des operations immobiliéres.) Kommissionen för de statliga företagens köp och försäljningar (La commission des marches), vilken i sin tur mottar direktiv från en marknadsstudiekommission (La commission d'etudes des marches). Investeringskommissionen (La commission des investissements). 9 4 De fyra statliga affärsbankerna står under kontroll av ett särskilt organ, bankinspektionen (la Commission de contröle des banques). Denna institution undersöker balansräkningarna och de ställda säkerheterna samt har rätt att begära alla upplysningar. Den kan förbjuda vissa operationer och varna 92 PM ekon.min., Wurmser sid. 5, Chenot sid. 350, Robson sid. 268 f. 93 Robson sid. 270, PM ekon.min., Britt, rapport sid. 117. 94 Moch sid. 228, Houel sid. 96, PM ekon. min., Chenot sid. 350 f.

206 för a n d r a samt dessutom avsätta tjänstemän i ansvarsställning. Varje bank kontrolleras även av en särskild statskommissarie, som skall närvara vid styrelsesammanträden och bolagsstämmor. Denne har vetorätt mot varje beslut som går mot samhällets intressen och har rätt att inför styrelsen föreslå de åtgärder han finner nödvändiga. Han kan i vissa frågor samarbeta med det statliga kreditrådet, som kontrollerar bankernas kreditverksamhet. 9 3 De halvstatliga bolag, där staten har aktiemajoriteten, är som nämnts numera underkastade samma kontroll — både en löpande och en i efterhand — som statsbolagen. Hos vissa är denna t. o. m. ännu hårdare. Ett exempel därpå är järnvägsbolaget. Där har man icke blott behållit samtliga kontrollinstanser som fanns före ombildningen utan därtill lagt en serie nya. Sålunda finns där en teknisk kontroll av transportbyrån inom ministeriet för offentliga arbeten, inköps- och försäljningskontroll av den ovannämnda commission des marches, finansiell förhandskontroll av finansministeriets kontrolldelegation, efterkontroll av granskningskommissionen för statliga företag, ytterligare en efterkontroll av riksräkenskapsverket, kontroll över styrelsens beslut av regeringens med vetorätt försedda ombud (statskommissarierna), kontroll av revisorer enligt 1938 års lag om aktiebolag, samt extra och tillfälliga kontroller som ofta beslutas av vederbörande ministerium eller parlamentet, då något av dessa organ misstänker att verksamheten inte fungerar tillfredsställande. 08 Parlamentets kontrollmöjligheter Analogt med parlamentets framträdande plats i den franska statsförfattningen h a r detta — i jämförelse med andra länder — erhållit relativt omfat-

tande befogenheter i fråga om kontroll över och insyn i de statliga företagens verksamhet. Det bör då vara naturligt att parlamentets inställning till företagens verksamhet samt dess rekommendationer och beslut harmonierar med den politik som regeringsmakten för gentemot företagen. Som i det följande skall visas, har så inte alltid varit fallet. Som underlag för parlamentets befattning med de statliga företagen tjänar den förteckning, som regeringen varje år överlämnar till parlamentets kansli och som skall omfatta dels samtliga affärsverk och andra statliga företag av olika kategorier samt övriga institutioner, vilka åtnjuter statliga subventioner och vilka icke på annat sätt blir föremål för parlamentets finansiella kontroll, dels samtliga halvstatliga företag, där staten eller något av de ovan uppräknade företagen tillsammans eller var för sig äger aktier, uppgående till mer än 30 procent av aktiekapitalet. Denna förteckning över företagen skall förutom dessas juridiska natur, storlek och filialorganisation även omfatta namnen på direktörer, högre chefer och styrelseledamöter. 97 Det material varpå parlamentet grundar sin kontrollverksamhet utgöres främst av de rapporter, räkenskaper och yttranden som enligt vissa bestämmelser skall insändas. Sålunda skall statskontrollörerna till parlamentets finans- och ekonomiutskott på begäran lämna alla upplysningar angående företagens ekonomiska och finansiella förhållanden. Riksräkenskapsverket skall till samma utskott överlämna ett yttrande över företagens skötsel och statskontrollörernas verksamhet. Dessutom skall balansräkningarna, 95 96 97

Robson sid. 246, Wurmser sid. 4. Moch sid. 228. Lag 18 juli 1949. Förteckningen skall publiceras i Journal Officiel.

207 vinst- och förlusträkningarna samt styrelsernas och räkenskapskommissariernas (Les commissaires aux comptes 98 ) rapporter årligen i samlad form överlämnas till parlamentet." Härtill kommer, att den år 1948 inrättade regeringens granskningskommission — som ovan nämnts — sänder en av sina årliga rapporter direkt till parlamentet. Kommissionen har även skyldighet att lämna parlamentet alla de upplysningar som den anser av vikt vid bedömandet av företagens finansiella ställning. 1 Parlamentets kontrollverksamhet utföres i första hand av två underutskott med vardera 24 ledamöter, hämtade från de båda k a m r a r n a s fem ordinarie utskott för olika ekonomiska områden. Ledamöterna i underutskotten har rätt att genom studier i handlingar och genom besök i företagen granska dessas ekonomiska och finansiella ställning. De kan därvid göra bruk av utskottens rätt att inkalla och utfråga vederbörande. Varje år skall underutskotten utarbeta en r a p p o r t som inlämnas till kamrarna. Även dessa kontrollorgan har, liksom exekutivmaktens kontrollorgan, rätt att inkomma med förslag till förändringar. Hittills har dock inga åtgärder vidtagits på grundval av deras kritik. De synes därför ha mindre betydelse än statsexekutivens. Å andra sidan sträcker sig denna de parlamentariska organens befogenheter längre än regeringsmaktens motsvarande organ i ett avseende, nämligen i fråga om antalet företag som kan bli föremål för kontroll. De förra har rätt att befatta sig med alla de företag, som skall finnas medtagna i den ovan nämnda förteckningen, alltså även samtliga filialer och dotterbolag till statliga företag samt vissa subventionerade institutioner. Regeringens kontrollorgan däremot h a r icke kontrollrätt gentemot andra filialer och dotterbolag än där

staten har majoritetsställning och icke gentemot några av de s. k. subventionerade institutionerna. 2 Om en parlamentsledamot önskar en komplettering av det material som sålunda automatiskt inlevereras eller de rapporter som underutskotten utarbetar, har han möjlighet därtill genom interpellationer och enkla frågor till den ansvarige ministern. Regeringens propositioner och parlamentsledamöternas motioner remitteras i vanlig ordning till det utskott som har fått dithörande lagstiftning på sin lott (t. ex. finansutskottet beträffande finansieringsfrågor). Utskotten, vilka besitter en högre grad av oberoende än de engelska parlamentsutskotten, h a r icke blott rätt att föreslå nationalförsamlingen godkännande eller avslag (helt eller delvis) på en viss proposition eller motion. De kan även föreslå parlamentet egna alternativa lösningar eller tillägg. Propositionerna och utskottsutlåtandena resulterar i debatter, vilka på franskt maner ofta är synnerligen lidelsefulla. 3 Av redogörelsen i det föregående har framgått att parlamentet inte låter sig nöja med att av regeringen k u n n a utkräva upplysning om verksamheten och resultaten hos de statliga företagen, utan att dess egna organ har erhållit vittgående befogenheter att undersöka och kontrollera företagen. Enligt en artikel i Revue Politique et Parlementaire 4 har emellertid erfarenheten tydligt utvisat att möjligheten för två olika »statsmakter» att utföra en kontrollverksamhet, som är så omfattan98 Tillsatta i vissa företag enl. lag 1938, Moch sid. 227 f. 99 Lagar 18 maj 1946 och 21 mars 1947 med ändringar. 1 PM ekon.min. Britt, rapport sid. 117, Moch sid. 228. 2 Enl. lagen av den 18 juli 1949. 3 Britt, rapport sid. 117, Houél sid. 96. 4 Januarinumret 1955.

208 de och vars gränser dessutom är dåligt definierade, icke blott har medfört besvärliga och onödiga sammanstötningar — inklusive dubbelarbete — vid de olika kontrollorganens verksamhet, utan dessutom försvårat för företagen att nå goda resultat. Därför har regeringen på alla sätt och med hjälp av Conseil d'Etat sökt sålla fram de generella principer ur landets offentliga rätt och de handlingsnormer, som är en följd av de statliga företagens egen struktur, vilka kan bilda grund för en förändring och ett botande av dessa olägenheterRedan vid den diskussion, som föregick antagandet av lagen 1947 om inrättande av underutskotten, inlade Robert Schuman, vid den tiden finansminister, reservation beträffande de befogenheter som parlamentsledamöter borde ges att anordna direkt utfrågning av de statliga företagens tjänstemän. Dessa senare lyder ju under en minister som själv är ansvarig inför parlamentet. En oavbruten tradition, byggd på principen att ministrarnas och deras underställdas auktoritet skall hållas intakt, kräver nämligen, att ingen funktionär skall höras av en parlamentarisk kommission utan att därtill ha erhållit tillstånd av den minister under vilken han tjänstgör och utan att varje gång lämna en redogörelse inför denne över vad som förevarit. Därför krävde också finansminister Schuman att det inte finge förekomma, att dokument eller rapporter överlämnades utan ministerns vetskap. Denne bör således underrättas samtidigt med vederbörande utskott eller hellre före utskottet. Det var endast under reservation av en sådan uttolkning som Schuman accepterade den lydelse som föreslogs av utskottet. 5 Kravet att varje information skall passera ministern underströks för övrigt

tydligt i en lag den 24 maj 1951, som fastställer att statskontrollörerna är skyldiga att endast under sådana villkor tillställa ekonomiutskottet upplysningar. Rätten att direkt begära upplysningar från företagsledningarna har preciserats i samma anda. I en cirkulärskrivelse från maj 1954 säges nämligen, att de kontrollerade organen bör hålla den minister under vilken de lyder samt finans- och ekonomiministrarna underrättade om de upplysningar, som avkrävts dem enligt de i det föregående omnämnda bestämmelserna. Enligt ett i det följande utförligare refererat utlåtande från Conseil d'Etat skall underutskotten å sin sida på motsvarande sätt underrätta vederbörande minister. Även om det har visat sig att överlämnandet till underutskotten av balansräkningar, vinst- och förlusträkningar samt styrelse- och kommissarierapporter inte orsakar några svårigheter, kan man inte säga detsamma om de två andra medel som underutskotten disponerar över, nämligen den parlamentariska utfrågningsrätten samt rätten att göra undersökningar på platsen och i handlingarna. Man kan i detta avseende fråga sig om dessa befogenheter innefattar möjligheter att inkalla vem som helst av de kontrollerade företagens personal liksom att utan inskränkningar skaffa sig kännedom om samtliga dokument och handlingar som förvaras av dessa tjänstemän. Denna senare fråga är av speciellt intresse för de talrika statliga företag som arbetar i konkurrens med privata näringslivet och med utländska företag. Att uppgifter om självkostnadspriser, försäljningspriser, fabrikations5 Revue Politique et Parlementaire," jan. 1955 sid. 22.

209 planer och -metoder, m. m. på detta sätt kan utlämnas till utomstående, måste innebära ett stort handikap. För att undanröja de olägenheter som uppenbarat sig samt fastställa gränserna för utskottens befogenheter har regeringen funnit det lämpligt att rådfråga Conseil d'Etat. Enligt ett utlåtande från denna höga myndighet i maj 1954 har lagstiftaren, när cie parlamentariska underutskotten instiftades, icke avsett att göra ingrepp vare sig i de regler som finns beträffande maktfördelningen mellan de olika statsmakterna eller i de regler som avser verksamheten hos de statliga och halvstatliga företagen. Därför kan inte befogenheten för underutskotten att — enligt definitionen i 1947 års lag — »följa och bedöma verksamheten hos de statliga företagen» ges en alltför långtgående innebörd. Det är enligt Conseil d'Etat fråga om en informationsverksamhet. Kamrarna skall genom utskottens rapporter rörande skötseln av företagen erhålla en säkrare och bättre dokumenterad uppfattning än den som de vanliga årsberättelserna och övriga inskickade handlingar kan ge. Yttrandet utmynnade i följande slutsatser : 1. Befogenheten att utföra undersökningar på platsen och i handlingarna omfattar rättighet för ledamöterna att kontrollera, att innehållet i de årliga rapporterna till parlamentet är sanningsenligt och inte döljer något av vikt. Ledamöterna äger därför tillträde till tjänstelokalerna för att på platsen översiktligt ta del av handelshöckerna samt undersöka vinst- och förlusträkningar, inklusive verifikationer och hilagor vilka kan ge upplysningar om företagets ekonomiska resultat. Dock skall ledamöterna avstå från att ta del av handlingar rörande den tekniska driften inom företaget liksom också dokument som berör affärer med tredje man. 2. Den parlamentariska utfrågningsrättens utsträckning är begränsad, i och med att verksamhetsområdet för utskotten är 14—603494

hegränsat, dvs. kontrollen får endast avse ekonomiska och finansiella frågor. I denna befogenhet bör emellertid endast ingå rätt att följa och bedöma företagens tidigare och nuvarande resultat, men däremot icke rätt att undersöka och diskutera framtidsprojekt eller metoder för deras utförande. Dessutom undantas självfallet från undersökningsrätten sådana upplysningar, vars spridande är förbjudet enligt strafflagen, nämligen försvarshemligheter, fabrikationsheinligheter samt sådana yrkeshemligheter vilka bankerna och försäkringsbolagen enligt lag är förpliktade att respektera. 3. I de fall där svårigheter uppkommer beträffande bedömningen om ett dokument eller en upplysning skall tillställas underutskotten — speciellt om ledningen för företaget anser sig böra hindra att upplysningen i fråga utsläppes under motivering att en spridning av densamma skulle skada företagets intressen — har det för Conseil d'Etat synts lämpligt att en sådan sak omedelbart meddelas vederbörande minister, som sedan har att uttala sig under politisk ansvarighet inför parlamentet. 6 Det yttrande, som Conseil d'Etat sålunda avgivit, innehåller viktiga preciseringar beträffande utsträckningen av de befogenheter, som tilldelas medlemmarna i parlamentets underutskott för undersökning av de statliga företagen. Genom att göra en uppdelning mellan parlamentets och regeringens befogenheter, genom att understryka respekten för de regler för kompetens och hierarki, som är oundgängliga för en riktig och lämplig drift inom de statliga företagen, samt genom att erinra om dessa företags industriella och kommersiella karaktär, en karaktär som för övrigt tilldelats dem i själva lagstiftningen, har sålunda Conseil d'Etat — enligt författaren i Revue Politique et Parlementaire — på ett avgörande sätt bidragit till att klargöra kontrollfrågan. 7 Trots de begränsningar i den parlamentariska kontrollrätten, som fastställ6 7

Ibid. sid. 24 ff. Ibid. sid. 25.

210 des genom regeringsrättens yttrande, liar icke desto mindre parlamentets handlingsmöjligheter bibehållits relativt omfattande och anses fortfarande överdrivna. Man anser det omotiverat att en parlamentsledamot har rätt att göra besök hos ett statligt affärsföretag och med vissa undantag undersöka alla handlingar som rör verksamheten, medan ingen sådan befogenhet givits beträffande den övriga offentliga admi-

nistrationen. Det anses likaledes omotiverat, att parlamentets undersökningsrätt sträcker sig till organ som är stängda för regeringens kontroll. Det har i detta sammanhang påpekats, att det engelska parlamentet intagit en ytterst restriktiv hållning till frågan om en utvidgad parlamentarisk kontroll. »Det franska parlamentet torde göra klokt i att följa det engelska exemplet.» 8

Ekonomiska och finansiella uppgifter Tillämpning av kontoplaner I en lag år 1947 ålades de statliga företagen (inklusive de halvstatliga företag där staten innehar minst 20 % av kapitalet) att antaga en kontoplan, konstruerad enligt grunderna för den i näringslivet godtagna »normalkontoplanen» men med hänsynstagande till företagets finansiella system och problem. Planen skulle även möjliggöra kostnadsanalys. Vissa företag har dock fått dispens från tillämpning av lagen, beroende på att regeringen fattat separata beslut angående deras redovisningssystem. 9 Finansieringsfrågor Som tidigare nämnts, bidrog staten under de första åren efter senaste kriget i hög grad till finansieringen av de stora investeringar som utfördes av de statliga företagen. Det var bl. a. Marshallmedel, som användes för detta ändamål. När emellertid i början av 50-talet den amerikanska hjälpen upphörde och staten fortfarande hade stora ekonomiska och finansiella problem, minskades avsevärt krediterna och anslagen över statsbudgeten. I stället fick självfinansiering tillgripas. Detta möj-

liggjordes genom att företagens finansiella situation förbättrades. Under företagens första år existerade självfinansiering endast i ytterst begränsad utsträckning, men har fr. o. m. 1951 nått avsevärda summor. Ytterligare två finansieringsmöjligheter står till b u d s : obligationslån och bankkrediter. Den sistnämnda formen är dock icke alltid så lämplig, eftersom banklån i allmänhet endast kan tagas på kort sikt eller som medellånga lån, medan företagens amorteringsmöjligheter kräver långa lån. Tillflykten till finansiering på detta sätt kan således endast försvaras i den mån det rör sig om utfyllnadskrediter, som avses bli konsoliderade senare. 10 Möjligheterna till obligationslån blir självfallet helt beroende av mättnadsgraden på marknaden. Under senare år har köplusten varit svag, och de statliga företagen har ytterst sällan lyckats placera några lån. Endast elektricitetsindustrin har under denna tid med framgång emitterat några serier, vilka kun8 9

Ibid. sid. 26. Etude sid. 82, Chenot sid. 340 och 350. Lag 22 oktober 1947. 10 Etude sid. 71.

211 nat täcka en del av kapitalbehovet (39 miljarder francs). 1 1 Däremot kunde företagen under åren närmast efter befrielsen fylla en avsevärd del av sitt kapitalbehov på detta sätt. Det egna kapitalet

De statliga företagens kapital är av olika ursprung. Det kan bestå dels av förskott från statskassan i form av lån, vilka sedan överförts till aktieandelar eller fonder genom förnyat beslut, dels av företagen direkt tilldelat fondkapital, dels slutligen av motvärden till sådana tillgångar som övertagits av de forna ägarna. Summan av det egna kapitalet hos företagen beror av dels storleken av konfiskerade eller nationaliserade tillgångar, vilka inte nödvändigtvis står i ett barmoniskt förhållande till de nya företagens behov (ofta har företagen en helt annan struktur och annorlunda uppgifter än de privata företag, vilka de har ersatt), dels den grad av generositet lagstiftaren visat vid bestämmandet av kompensationen till de tidigare ägarna, dels slutligen den finansiella situationen hos företagen och statskassan vid ifrågavarande tidpunkter. Storleken av det egna kapitalet är således — till skillnad från det sätt på vilket man kalkylerar inom privata företag — från början inte en funktion av företagens förutsedda verksamhet och behov och inte heller en garantiskylt att uppvisas inför fordringsägare, utan resultatet av tillskott som mer eller mindre slumpvis tillförts företaget utifrån. 12 Härav följer, att det är synnerligen svårt för de statliga företagen att under verksamhetens gång anpassa kapitalets storlek efter variationerna i behovet. Eftersom deras tillgångar tillhör staten, kan de i allmänhet icke vädja till den privata kapitalmarknaden, när de öns-

kar öka aktiekapitalet. 13 En sådan operation kan endast ske genom att statsmakterna beviljar medel över budgeten. För att möjliggöra detta har i vissa lagar 14 tillstånd givits åt finansministern att inom vissa gränser besluta om skapandet av kapitalfonder för dessa företag. Gränsen sattes ursprungligen till 15 miljarder francs (ca 225 miljoner k r o n o r ) . Sedermera har beloppet höjts. Trots dessa möjligheter anses kapitalet i de statliga företagen ofta otillräckligt, i varje fall om man utgår från allmänt brukade kriterier vid bedömningen. Fallet statsjärnvägarna är därvid särskilt märkligt. Företaget har ett kapital på 1,4 miljarder francs, men uppnådde 1953 en omslutning uppgående till nära 400 miljarder francs. I vissa fall (bl. a. Paris' transportbolag) saknar företagen kapital helt och hållet. 15 Dessa iakttagelser visar, att ett statligt företag till sin struktur ofta helt skiljer sig från privata bolag och att det ofta inte kan tillämpa samma regler som ett sådant i fråga om finansieringen. Detta har också tagits hänsyn till i flertalet nationaliseringslagar. Ersättning till tidigare ägare

Kompensationen till tidigare ägare har hos vissa företag upptagits som skuld. Hos andra föreligger inga krav på ersättning, beroende på att dessa antingen är statliga nyskapelser eller bildade såsom halvstatliga företag. Till den förstnämnda kategorin hör bl. a. kväve- och pottaskeindustrierna, vilka efter Versaillesfreden i form av tyska 11 Investeringar har under senare år kunnat självfinansieras till ca 10 miljarder francs per år. Totala investeringarna uppgår till ca 100 miljarder francs per år; Etude sid. 70 f. 12 Etude sid. 65. 13 Jfr avsnittet om »Det halvstatliga bolaget», i den allmänna översikten. 14 Lagar 8 mars 1949 och 3 januari 1952. 15 Etude sid. 66. Jfr tabellen i bil. 2.

212 krigsskadeståndsbetalningar direkt överfördes till franska staten, samt petroleumbolaget, från början ett helstatligt företag. I de halvstatliga bolagen har statens insatser bestått av kontanta medel eller apportegendom. I de fall där staten efterträtt privata aktieägare har gottgörelse givits dem i vederbörlig ordning. På grund härav har de flesta halvstatliga bolag inte längre några kompensationsskulder. Till dem hör de två rederierna, Agence Hävas, Air France och järnvägsbolaget. För de två sistnämnda bolagen råder emellertid speciella förhållanden. I Air France är staten den ende aktieägaren, eftersom bestämmelsen i lagen för bolagets bildande, att 30 % av kapitalet skulle överlämnas till vissa samhälleliga institutioner, inte har kunnat genomföras. 16 För järnvägsbolaget bestämdes, att den serie av aktierna, som vid förstatligandet lämnades till de koncessionsägande bolagen som kompensation och som omfattade 49 % av aktiekapitalet, skulle inlösas med årliga belopp fram till 1982 enligt en speciell amorteringsplan. Vid den tidpunkten upphör nämligen alla de ursprungliga koncessionsrättigheterna, varvid staten blir ensam ägare. 17 Vid sidan av dessa två kategorier står de företag, vilka kommit i statlig ägo genom en nationaliseringsprocess men som icke fått formen av halvstatliga bolag. För vissa av dem utgör frågan om kompensationsbetalningar inget problem. Till dem hör Renault-verken, som övertagit tillgångarna från det forna aktiebolaget Renault. Aktiemajoritetens innehavare i detta företag, Louis Renault, fängslades som tidigare nämnts i samband med befrielsen och hans tillgångar beslagtogs. Staten blev därigenom huvudaktieägaren i företaget, och efter

förvandling till statligt bolag återstod endast att gottgöra innehavarna av ca 15 000 aktier av de 480 000, som utgjorde aktiekapitalet. Transaktionen är emellertid ännu inte helt reglerad. Man beräknar att det åtgår ca 9 miljoner francs (ca 135 000 kronor) för att fullgöra denna betalningsskyldighet. För kol-, gas- och elektricitetsindustrierna har nationaliseringslagarna inbegripit bestämmelser om ersättning till de forna ägarna. Man har lagt bördan direkt på företagen. Summorna uppgår till 44 miljarder francs för kolindustrin, 30 miljarder för gasindustrin och 60 miljarder för elektricitetsindustrin. Tekniskt har man finansierat ersättningen genom att emittera statsgaranterade 3-procentiga obligationer, som skall amorteras under en 50-årsperiod. (Därtill kommer vissa premier och förmåner för obligationsinnehavarna.) Värdet på de övertagna aktierna har räknats fram efter medelkursen på börsen under en angiven period. Den årliga belastningen för inlösen av obligationerna uppgår till mellan 1 500 och 3 000 miljoner francs (22—45 miljoner kronor) för vardera av de tre industrierna." Avskrivningar

Avskrivningspolitiken beror av den ekonomiska och finansiella situationen, och den varierar därför från företag till företag. I vissa fall kan avskrivningarna ske med belopp som kan anses tillräckligt stora, d. v. s. till återanskaffningsvärden eller uppvärderade bokförda värden. Så är fallet för kolindustrin, petroleumbolaget, kväve- och pottaskeindustrierna samt rederierna. För petroleumbolaget ligger avskrivningssumman på en mycket hög nivå. Allt efter olika typer av tillgångar har 16 17 18

Etude sid. 63 f. Moch sid. 226, Etude sid. 63. Moch sid. 229, Etude sid. 64.

213 man avskrivit mellan 50 och 100 %. Den snabba avskrivningstakten beror i detta fall på en önskan att kunna möta de finansiella påfrestningar som exploateringen av nya fyndigheter kan medföra. Andra företag har inte kunnat verkställa avskrivningar i en omfattning som kan anses normal och tillräcklig. Detta beror antingen på eftersläpning i upp värdering av tillgångar i takt med penningvärdeförsämringen eller på finansiella svårigheter. Dit hör elektricitets- och gasindustrierna, statsjärnvägarna, Paris' transportbolag, Air France, Renault-verken, flygplansfabrikerna, Agence Hävas och pressbolaget. 10 Beskattning

De statliga företagen är underkastade beskattning på samma sätt som övriga affärsföretag. I vissa fall har t. o. m. nationaliseringslagarna uttryckligen föreskrivit, att företagen skall vara föremål för beskattning enligt skattelagar-

na. Detta är fallet bl. a. med gruvindustrin samt gas- och elektricitetsindustrierna. Det förhållandet att gas- och elektricitetsindustrierna vid sin försäljning är befriade från produktionsskatt anses icke strida mot nyssnämnda regler. Motiveringen är, att denna befrielse dels inte hänger samman med dessa företags karaktär av offentlig inrättning utan med deras produkters »sociala karaktär», dels inte gagnar företagen utan konsumenterna, då ju skatten, om den funnes, skulle kunna övervältras på de senare. Det statliga pressbolaget åtnjuter samma förmåner som övriga företag inom branschen, d. v. s. befrielse från omsättningsskatt och kommunalskatt för tidningstryck samt nedsättning till halv skattesumma för vissa övriga tryckalster, främst böcker. 20 19 20

Etude sid. 79 ff., YVurmser sid. 2. Lagar 8 april och 17 maj 1946.

214 Bilaga 1. Sammanställning av data rörande de viktigaste statsägda företagen i Frankrike (uppgifter avseende 1954) OmsättAntal Kapitalx ning anställda (milj. f res) (milj. fres)

»Produktion»

Energiområdet 55 milj. ton kol 27 000 milj. kwb 3 000 milj. kbm 268 milj. kbm

253 600 76 500 33 800 1 100

125 000 80 000 32 000 3 500

275 000 261 500 112 700 4 600

Paris Transportföretag . .

382 900 34 100

1400 2

425 500 39 000

Statliga rederierna

19 800

40 000

Air France

15 900

10 000

67 000 ton-km. eller person- km 2 000 milj. befordr. pers. fl milj. befordr. pers. 67 600 (4,4 milj. ton befordr. gods 46 300 270 milj. ton-km

31700 51600

16 000 9 700

60 000 123 000

43 milj. arb. tim. 201 000 fordon

3 400 12 200

3 600 10 100

10 200 15 000

78 000 ton kväve 1,3 milj. ton pottaska

5 200 1 700

500 600

7 400 11500

Elektricitetsindustrin Petroleumföretaget Transportområdet

Mekanisk

industri

Statens flygplansfabriker Renault-verken Kemisk

industri

Statens kvävefabrik . . . . Statens pottaskefabrik . . Pressinformation Statliga pressbolaget . . . . Agence Hävas 1

Uppgifter från 1951.

215 Bilaga

2.

Sammanfattning av

lagförslag med generella bestämmelser för de statliga företagen, framlagt inför nationalförsamlingen den 31 december 1948 av ministären Queuille

Bakgrunden

till

förslaget

Huvudskälet till att regeringen velat framlägga ett lagförslag med generella bestämmelser var, att administrationen av företagen visat sig svårhanterlig och komplicerad, på grund av att variationen i företagstyperna var för stor. 1 stort sett hade varje företag sin egen konstruktion. Detta förhållande är så mycket märkligare som det främst synes bero på att företagen tillkommit vid olika tidpunkter då olika samhällsförhållanden och inställning till problemen var rådande. Dessutom har det hittills saknats en fast juridisk ram för statliga företags konstruktion och verksamhet. Därigenom har ofta förvirring uppstått beträffande de riktiga metoderna för ledandet av företagen och för statsmakternas interventions- och kontrollrättigheter. Därtill har relationerna till leverantörer, kunder och övriga företag inom branschen blivit olika och oklart utformade. Osäkerhet har med andra ord uppstått beträffande företagens juridiska natur. Erfarenheten har också visat, att företagsledningens ställning i de statliga företagen måste stärkas. Styrelserna har hittills icke fått möjlighet att agera lika effektivt och smidigt som styrelserna för motsvarande företag inom det privata näringslivet. Det har därför framträtt en stark önskan att ge de ansvariga cheferna större handlingsfrihet, samti-

digt som samhällets kontrollmöjligheter garanteras även i fortsättningen. Indelning

i tgper

Regeringen har insett svårigheterna och riskerna med att införa generella regler för alla statliga företag. Den har avstått från att föreslå en enhetlig företagsform för samtliga företag och i stället konstruerat två olika huvudformer, i vilka graden av ingrepp och kontroll från statsmakternas sida avsågs bli helt olika. Till den ena gruppen (A) ämnade man hänföra de företag som bedriver en »allmännyttig verksamhet» (un service public d'interet general) och helt eller delvis har monopolställning. Till den andra kategorin (B) skulle föras de företag som var utsatta för konkurrens. Då man emellertid beräknade att det skulle möta svårigheter vid »klassificeringen» av företagen och man inte ville provocera ett motstånd mot en ny organisatorisk uppbyggnad, ville man inte att kriterierna för hänförande till den ena eller andra gruppen skulle göras alltför stränga och gränserna alltför snäva, i varje fall under en övergångsperiod. Man nöjde sig därför med att föreslå, att de företag som »bedriver en allmännyttig verksamhet» obligatoriskt skulle tillhöra kategori A. De statliga företag som funnes, när föreliggande lag skulle träda i kraft,

216 skulle fördelas mellan de två grupperna genom regeringsbeslut och efter hörande av Conseil d'Etat. Statuterna för de existerande företagen skulle samtidigt bringas i överensstämmelse med de generella reglerna i lagen. Allmänna

principer

Förslaget berör endast helstatliga företag, d. v. s. sådana vars kapital helt och hållet äges av staten. De nuvarande franska statliga företagen har samtliga förvärvat status av egen juridisk person och — åtminstone formellt — finansiell självständighet. De har samtliga tillkommit genom separata lagar för varje företag. Även enligt lagförslaget ansågs ett statligt företag icke kunna skapas annat än genom lag. Man ville därmed framhålla ställningen av offentligt organ. Å andra sidan skulle samtliga statliga företag icke blott formellt utan även reellt uppträda som affärsföretag och därför följa de seder och bruk som tillämpas i motsvarande bransch inom näringslivet. I den mån verksamheten för ett visst företag krävde särskilda regler, borde givetvis sådana utarbetas. Principen att de statliga företagen skall konkurrera på jämställd fot med övriga företag inom branschen, skulle enligt lagförslaget bl. a. innebära, att de skulle vara underkastade samma lagregler i bl. a. skatterättsligt hänseende som dessa. Ställningen av affärsföretag skulle enligt de föreslagna statuterna också medföra, att varje företag med egna intäkter skulle täcka sina kostnader. De skulle därför ges rätt att ta ut sådana priser och taxor, att verksamheten blev lönande. Lagförslaget gick också ut på att företagen icke borde vända sig till statsmakterna med begäran om hjälp, annat än i den mån dessa pålade företaget speciella förpliktelser. Endast i sådana fall skulle det alltså vara motiverat med anslag.

Statsmakternas möjligheter att ta befattning med företagen skulle därför i princip inskränka sig till att överlämna visst kapital vid företagets start och därefter, utöver kontroll av att skälig avkastning erhålles på investerat kapital och en normal grad av kontroll och insyn i övrigt, icke befatta sig med företagens verksamhet. Styrelsernas genheter

sammansättning

och

befo-

Topporganen för företagen avsågs bli olika sammansatta i de två typerna. Lagförslaget säger bl. a. följande om företag av typen A (»allmännyttiga företag») : De skall ledas antingen av en verkställande direktör, som tillika är styrelseordförande, eller av en direktion, bestående av ordförande och högst fyra ledamöter. Verkställande direktörenordföranden eller direktionen skall vid sin sida ha en styrelse med uppgift att följa och övervaka verksamheten. I varje företags statuter skall anges i vilken omfattning redovisning skall ske inför styrelsen. Statuterna berör även styrelsens övriga befogenheter. Verkställande direktören-ordföranden respektive ordföranden och direktionsledamöterna skall väljas antingen bland statstjänstemän eller bland personer som ådagalagt stor erfarenhet och kunskap inom de administrativa, finansiella, kommersiella, industriella, jordbrukstekniska eller fackliga områdena. Regeringen utnämner dessa personer efter föredragning av den minister under vilken företaget lyder i tekniskt hänseende. Verkställande direktören-ordföranden respektive ordföranden och direktionsledamöterna är personligen ansvariga för företagens skötsel och verksamhet. Deras befogenheter bestämmes i särskilda statuter för varje företag.

217 Antalet styrelseledamöter i företag av typen A kan i allmänhet vara högst 12 och i företag med mer än 50 000 anställda högst 18. Styrelsen skall bestå av dels personer valda på grund av sin fackkännedom, dels representanter för staten, de anställda och, i den mån så befinnes lämpligt, för konsumenter och kommunala myndigheter. Av totalsumman ledamöter skall från vardera staten och de anställda tagas en tredjedel. Styrelseledamöterna avsågs få arvode per sammanträde med ett belopp som bestämdes av berörda ministrar. Parlamentsledamöter skall enligt förslaget icke kunna väljas till ledamöter och en avgången minister icke kunna utses till styrelseledamot förrän efter fem år sedan han lämnat sin ministerpost. Om företag av typen B (kommersiellt betonade företag) säger lagförslaget bl. a.: De skall ledas enligt de regler som gäller för vanliga aktiebolag. Den funktion som en bolagsstämma fullgör skall tillkomma regeringen. Denna består främst av till- och avsättning av styrelseledamöter, ändring av företagets statuter (bolagsordning), godkännande av företagets verksamhetsberättelse och ekonomiska redovisning, disposition av eventuellt överskott samt beslut beträffande ökning och minskning av kapitalet. Dessutom finns för regeringen liksom för stämman en stående möjlighet att besluta om hur omfattande delegationen av befogenheter till styrelsen skall vara. Styrelsen skall bestå av högst 13 ledamöter, varav en tredjedel skall utgöras av representanter för personalen och i övrigt av statstjänstemän och av personer som utses på grund av sin sakkunskap inom ifrågavarande område. Ordföranden väljes bland styrelseledamöterna. Han utför verkställande direk-

törens uppgifter, därest statuterna för företaget icke innefattar någon bestämmelse om att en särskild verkställande direktör skall finnas. Om så är fallet, skall denne utses av styrelsen på förslag av ordföranden. Utnämningen skall emellertid godkännas av regeringen. Befogenheterna för ordföranden samt verkställande direktören, om sådan finnes, fastställs i statuterna för företaget. Styrelseledamöterna i företag av typen B är personligen ansvariga för företagets skötsel och verksamhet enligt lagstiftningen för aktiebolag och enligt bestämmelserna i föreliggande lag.

Regler för redovisning,

m. m.

För båda typerna gäller, att företagets styrelse till vederbörande minister skall insända en skriftlig rapport över företagets ställning och resultat under den senaste verksamhetsperioden. x\v rapporten skall bl. a. framgå tillverkningskostnaderna för företagets produkter samt vinstsummorna. Finansieringen av företagen skall i möjligaste mån ske på samma sätt som hos motsvarande företag inom näringslivet. Likaledes skall näringslivets metoder för redovisning m. m. tillämpas. Personalen skall anställas enligt samma regler som gäller för privata företag, därest icke annat utsäges i lag. De bestämmelser som finns utfärdade för företagsnämnder skall även tillämpas på statliga företag. I lagförslaget bör till sist en viktig skiljaktighet mellan de två typerna observeras. Företag av typ B, som helt och hållet avses följa de civilrättsliga lagarna, skall analogt härmed vara utsatta för möjligheterna till likvidation, medan detta knappast kan få inträffa hos typ A. Man anser nämligen att verksamheten i en »service public» ej får avbrytas.

218 Slutsatser Riktpunkten för regeringens förslag till nya generella bestämmelser har varit, att verksamheten inom de statliga företagen skall kunna utövas effektivt och smidigt. Därför har man dels sökt decentralisera organisationen — för att därmed anpassa de statliga företagen efter näringslivets mönster — dels inte uppdragit alltför snäva gränser för fö-

retagsledningarnas självständighet och handlingsfrihet. Endast när tryggandet av statens och samhällets intressen så kräver, har man velat föreslå speciella regler. Särskilt har man försökt reducera kontrollen över de företag som inte behöver finansiell hjälp från staten. 1 1 Som framhållits i huvudtexten, har det här refererade lagförslaget icke godtagits av parlamentet.

219 FRANKRIKE

Källor och litteratur Boujn, P. — Dubois, H.: La troisiéme république. Paris 1952. Chenot, B.: Organisation économique de 1'Etat. Paris 1951. (Cit.: Chenot.) Le contröle du Parlement sur les entreprises nationales. Revue politique et parlementaire, jan. 1955. (Cit.: Revue.) Doisy, A.: Sur le chemin de la denationalisation. La tribune des peuples, 1953:4. (Cit: Doisy.) Donnedieu de Vabres, J.: L'Etat. Paris 1954. Etude sur les principales Entreprises å caractére industriel et commercial du secteur public, stencil. Paris 1953. (Cit.: Etude.) Friedmann, W., (ed.) The Public Corporation, Toronto 1954. Frisch, A.: Die öffentliche Wirtschaft in Frankreich, två artiklar i Die Öffentliche Wirtschaft, Rerlin 1953—1954. (Cit.: Frisch del I, resp. del II.) Gendarme, R.: L'Experience Francaise de la nationalisation industrielle. Paris 1950. (Cit.: Gendarme.) Granqvist, H.: Frankrike, Stockholm 1953. Houel, P.: Le secteur nationalise en France. La tribune des peuples, 1953: 4. (Cit.: Houél.) Jnlliot de la Morandiére, L. — Byé, M.: Les nationalisations en France. Paris 1948. (Cit.: Ryé.) Massé, P.: Les entreprises nationalisées et le bien public. Cooperation, jan. 195G. Moch, J.: Confrontations. Paris 1952. (Cit.: Moch.) »L'organisation des Entreprises Publiques», »Le Contröle des Entreprises Publiques» och »Evolution des Entreprises Nationalisées en 1953», stencilerade promemorior från franska ekonomiministeriet. (Cit.: PM ekon.min.) Rapport sur la participation ouvriére å la gestion. Stencil från »Conference des experts en Suéde», 1949. (Cit.: Conference.) Report (nr. 2) from the select committee on Nationalized Industries. HMSO, London 1953. (Cit: Brit, rapport.) Rivero, J.: Dix ans apres: Un bilan des nationalisations. Cooperation, jan. 1956. Robson, W. A.: Problems of Nationalized Industry. London 1952. (Cit.: Robson.) Venlenat, Af.: L'experience des nationalisations, premier bilan. Paris 1947. (Cit.: Ventenat.) Workers' Participation in Industry; Internationel Confederation of Free Trade Unions. Bryssel 1954. Wurmser, L.: Les entreprises publiques d'Etat en France, stencil för »La Ronde Table de la Haye 1954» de l'lnstitut International des Sciences Administratives. (Cit.: Wurmser.) Projet de loi, portant statut general des Entreprises publiques, No 6027, Assemblée Nationale, session de 1948. Artiklar ur tidskriften Droit Social, Paris. Värdefulla upplysningar har därtill lämnats av amanuens Hans Granqvist, Utrikespolitiska institutet, som haft vänligheten läsa igenom denna uppsats i korrektur.

220 VÄSTTYSKLAND av fil. kand. Östen

Affärsföretag drivs i Västtyskland såväl av förbundet som av delstater och kommuner. Så var även i stor utsträckning fallet i Tyskland före 1945 års delning. Antalet anställda i sådan offentlig företagsamhet i Tyskland beräknades år 1929 till cirka 2 miljoner; ifrågavarande företags andel i nationalprodukten torde samtidigt ha utgjort 10— 11 %.* I en år 1952 publicerad uppsats har uttalats, att den offentliga företagsamhetens andel i Västtyskland torde vara ännu större 1952 än 1929.2 Den äldsta formen för de av stater och kommuner i Tyskland drivna företagen är »Regiebetriebe», d. v. s. företag, vari förvaltningsavgörandcna tillkommer vederbörande korporations beslutande församling. Då dessa byråkratiska former ofta visat sig utgöra hinder för företagets rationella förvaltning, har man i de fall, där så visat sig lämpligt, sökt sig till mer effektivt arbetande företagsformer, exempelvis på så sätt att man givit ett utskott uppgiften att handha företagets förvaltning eller upprättat en fristående anstalt eller ett bolag. Förbundets på affärsmässig basis arbetande företag drivs numera huvudsakligen i tre olika former. 1) Wirtschaftsbelriebe. Dessa företag, tjugu till antalet, har mycket artskilda uppgifter. Till dem räknas bl. a. ett spritmonopol, ett sanatorium, ett tryckeri, ett mejeri med undervisningsanstalt och flera försöksgårdar för lantbruksforskning. Som ett mått på före-

Milstam

tagens kvantitativa betydelse kan nämnas att värdet av det i dessa företag investerade kapitalet uppgick den 31 mars 1953 till 156 miljoner DM.3 2) Två »anställer utan rättskapacitet»: Deutsche Bundesbahn och Deutsche Bundespost, vilka företag h a n d h a r förbundets järnvägsdrift respektive post, telegraf och telefon. Bundesbahns egen förmögenhet är värderad till 11,3 miljarder DM och Bundesposts till 1,9 miljarder DM.4 3) Förelag i bolagsform. Förbundets andel i dessa företag uppgår till 1,1 miljard DM.* För att möjliggöra en grov jämförelse mellan förbundsföretagens sammanlagda kapacitet och samtliga offentliga företags inom förbundsområdet kan här nämnas att antalet anställda vid Bun1 Handbuch der öffentlichen Wirtschaft sid. 310—318. 2 Uppgift från en artikel av prof. Gerhard Weisser. Artikeln är publicerad i skriften »Die öffentliche Wirtschaft», vilken utgivits av Gesellschaft zur Förderung der öffentlichen Wirtschaft, bildat år 1951. Sällskapets uppgift är att utforska den offentliga företagsamheten och tillvarataga dess intressen. 3 Uppgifterna är hämtade från den förteckning över förbundets tillgångar och skulder, som finansministern, enligt bestämmelser i grundlagen, årligen skall lämna i en bilaga till budgetförslaget. (Av skilda skäl, bl. a. svårigheter att bestämma rätt ägare till vissa förmögenhetsobjekt, har ifrågavarande uppgifter för första gången lämnats i samband med budgetförslaget avseende 1954/55.) Se Yerhandlungen 2. Wahlperiode, Anlage zur Drs 200, Allg. Vorbemerkungen zum Bundeshaushaltsplan fur das Rechnungsjahr 1954, (cit. Verhandl., Anlage) sid. 142—144 och 146—148. 4 Se not 3.

221 desbahn är cirka 500 000, vid Bundcspost 330 000 och vid bolag med förbundet som intressent 200 000, tillsammans 1 030 000 personer. (Antalet yrkesverksamma personer inom samtliga näringsgrenar utom lantbruk var år 1950 14,1 miljoner.)

gick för perioden 1 april 1953—31 mars 1954 till 2 797 miljoner DM. Denna summa utgör 2,1 % av bruttonationalprodukten till marknadspris för kalenderåret 1953." Dessa inkomster fördelade sig på de olika verksamhetsgrenarna sålunda:

Följande redogörelse har inskränkts till Bundesbahn och Bundespost samt företagen i privaträttsliga bolagsformer. Dessa företag är mest betydelsefulla och torde erbjuda det största intresset vid en jämförelse med svenska förhållanden.

Miljoner DM

Deutsche Bundesbahn innehade i augusti 1954 något mindre än 90 % av det västtyska järnvägsnätet och utförde 97— 98 % av transportprestationerna på järnvägarna. 5 Driftsinkomsterna för år 1952 uppgick till 5 241 miljoner DM, utgörande 4,2 % av bruttonationalprodukten till marknadspris för samma år. Av dessa inkomster hänförde sig 1 387 miljoner till person- och resgodsbefordran samt 3 519 till befordran av annat gods än resgods. 0 Antalet anställda vid Bundesbahn var vid mitten av år 1954 cirka 503 000, varav cirka 223 000 var tjänstemän. Med hjälp av uppgifter från en företagsräkning avseende år 1950 kan framräknas att antalet anställda vid Bundesbahn år 1950 utgjorde cirka 3,6 % av antalet då yrkesverksamma personer inom samtliga näringsgrenar utom lantbruk. 7 Deutsche Bundesposts verksamhet, som avser postbefordran, telefon, telegraf och radio, faller praktiskt taget helt under den regalrätt på dessa områden, som tillkommer förbundet. Bundespost driver emellertid även annan rörelse, främst viss bankverksamhet (Postcheck- und Postsparkassedienst) och personbefordran med motorfordon. 8 Bundesposts driftsinkomster upp-

Postavgifter (Postgebiihren), vari innefattas inkomsterna för personbefordran, under denna period uppgående till 112 miljoner DM Telefonavgifter Telegrafavgifter Bankverksamhet Andra inkomster

1 308 1 231 118 62 78

Summa

2 797

Antalet anställda vid Bundespost var vid slutet av mars 1954 cirka 334 000, varav cirka 183 000 var tjänstemän. !U På förut nämnt sätt kan framräknas att antalet anställda vid Bundespost år 1950 utgjorde cirka 2,1 % av antalet då verksamma personer inom samtliga näringsgrenar uiom lantbruk. 1 1 Förbundets verksamhet som affärsmässig företagare genom företag i privaträtlslig form utövas främst av bolag av typerna Aktiengesellschaft (AG) och Gesellschaft mit beschränkter Haftung (G. m. b. H.). Ett fåtal, till omfattningen obetydliga företag drivs dock i annan form. Uppgifter om förbundets kapitalandelar i de företag, där förbundet är omedelbar intressent, skall årligen redovisas i den nämnda förteckningen över förbundets tillgångar. Man finner därav 5 Enligt muntlig uppgift från tjänsteman vid Bundesbahn. 6 Jfr Statistisches Jahrbuch 1954 sid. 328 och 518. 7 Ibidem sid. 196—197, 328 och 361. 8 Huber, Band I sid. 497—498. 9 Se Zeitschrift 14/1954 sid. 568—569 och jfr Statistisches Jahrbuch 1954 sid. 518—519. 10 Zeitschrift 14/1954 sid. 566. 11 Se not 7.

att förbundet den 31 mars 1953 var omedelbar ägare av eller delägare i 64 privaträttsliga, i drift varande bolag. 1 - (I dessa har ej inräknats företag, där Bundesbahn eller Bundespost är intressent.) Bolagens nominella andelskapital uppgick därvid till 1 201 miljoner DM, varav förbundets andel utgjorde 1 11G miljoner DM. En värdering av det reella värdet av förbundets andel har samtidigt gjorts. varvid den uppskattats till 1 161 miljö-

ner DM. Vid denna värdering har man beträffande börsnoterade aktier utgått från kursvärdet och i övriga fall utgått från det nominella kapitalet med tillägg av reservfonder och med avdrag för belopp på kapitalminsknings- och förlustkontona. 18 Av dessa belopp på 1 116 miljoner DM utgjordes 990 miljoner av andelskapital i fyra stora holdingbolag, av vilka förbundet var ensam ägare. Dessa bolags firma och andelskapital var:

Vereinigte Elektrizitäts- unci Bergwcrks AG (VEBA) Vereinigte Industrieunternehmungen AG (VIAG) Industrieverwaltungsgesellschaft m.b.H AG fur Berg- und Hiittenbetriebe

Industrieverwaltungsgesellschaft handhar dock mest fastighetsförvaltning; dess dotterföretag är av mindre betydelse. Beträffande de övriga, i förteckningen Förbundets andel i % Antal bolag. . .

500 000 000 DM 200 000 000 DM 150 000 00») DM 140 000 000 DM

upptagna sextio bolagen, vari förbundet således direkt hade andelar på 126 miljoner DM, framgår av följande officiella tabell förbundets dåvarande andel i p r o cent av resp. bolags hela grundkapital.

16—19 20—29 30—39 40—49 50—59 60—69 70—79 80—89 90—100 2

,5

Som av det följande skall framgå sträcker sig förbundets inflytande i relativt stor utsträckning även till de företag, där förbundet endast är medelbar intressent, d. v. s. är intressent via annat företag, vari förbundet är intressent. Bland dessa medelbart ägda företag är holdingbolagens dotterföretag av särskilt stor betydelse. Några officiella statistiska sammanställningar om dessa företag finnes ej. Man har emellertid uppskattat förbundets andelar i samtliga bolag, vari förbundet är omedelbar eller medelbar intressent, till ett belopp av ca 2,8 miljarder DM, därav ca 2,38 miljarder i bolag av AG-form.14 För jämförelse kan nämnas att aktiekapitalet i alla AG, med aktiekapitalet värderat i DM (92 % av samtligas antal) vid slutet

6 12

22 Verhandl., Anlage sid. 154—157. Ibidem sid. 142. 14 Uppgifterna är hämtade från en artikel i Frankfurter Allgemeine Zeitung den 6 februari 1954, författad av Max Kruk. Kruk uppger, att han vid beräkningen av förbundets andel i ett dotterföretag till direkt förbundsägt företag utgått från det direkt förbundsägda företagets hela andel. I de fall då förbundet ej äger hundra procent av sistnämnda företags andelskapital, medför detta beräkningssätt en överskattning av förbundets ifrågavarande förmögenhet. Denna överskattning torde dock ej vara av så stor betydelse och den uppväges kanske helt av att mindre bolag och dotterbolag, vari förbundet har mindre andel än femtio procent, ej medtagits. En tjänsteman vid finansministeriet, Ministerialdirektor Oeftering, har i en artikel i Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung av den 18 juni 1953 u p p skattat förbundets andel i alla bolag till 2,7 miljarder DM. Någon redogörelse för beräkningsmetoderna lämnas emellertid ej i artikeln. Vid dessa beräkningar har icke medräknats det fåtal bolag, vars andelar är värderade i R M . 13

223 av år 1953 uppgick till 18,75 miljarder DM (därav 0,039 miljarder i lantbruksföretag i vidsträckt mening). 1 5 Förbundet skulle alltså enligt dessa beräkningar direkt eller indirekt äga 14,9 c/o av sistnämnda kapital. Ytterligare kan nämnas att omsättningen för alla AG, inklusive den särskilda bolagsformen Kommanditgesellscbaften auf Aktien, år 1953 utgjorde 16,5 % av omsättningen för landets samtliga företag. 1 " Officiella siffror över totala antalet anställda inom förbundets bolag finns ej sammanställda. En viss uppskattning har emellertid gjorts. Man har därvid kommit till siffran 200 000. Därav skulle 85 000 vara sysselsatta inom företag, vari VEBA direkt eller indirekt är intressent, 30 000 inom sådana företag, tillhörande VIAG, 50 000 inom företag tillhörande AG fiir Berg- und Hiittenbetriebe, samt 14 000 inom Howaldtwerke AG, Hamburg, och Kicler Howaldtwerke AG — två skeppsbyggeriföretag med vartdera ett aktiekapital på

10 000 000 DM, som direkt ägs av förbundet. 17 I Max Kruks 18 beräkning har emellertid en mera detaljerad uppdelning av förbundets såväl direkta som indirekta bolagsandelar gjorts. Resultatet framgår av följande tabell:

Förbundets andelar i miljoner DM Kolbrytning Brytning av järnmalm (inkl b e arbetning) Annan malmbrytning (inkl. bearbetning) samt oljeproduktion F.l-krnft.nrodukt.ion. . . Produktion av aluminium oeh kemisk industri.. . . Järnindustri Transportföretag Bostadsföretag T.anthruk Annan verksamhet.. . (Holdingbolag)

152 67 92 30 6 15 (1 151)

Summa

2 801

250 65 465

Historisk bakgrund Järnvägar Fram till 1880-talet ombesörjdes järnvägsdriften främst av privata företagare. 10 I Preussen och Sachsen utövade staterna endast kontroll av järnvägarna. Vissa tyska stater hade dock statliga järnvägar från begynnelsen. Sedan Tyska riket grundats 1871 planerades en förening av Preussens järnvägar under rikets ledning. På grund av motstånd från andra tyska stater, som ej ville stärka rikets makt, gick planen dock om intet. Preussen sökte för sin del då, under åren 1879—1895, skapa ett statligt järnvägssystem. Resultatet framgår av följande siffror, avseende Preussen.

År

Statsjärnvägar

Privata järnvägar

1880 1900

6 049 km 33 015 km

13 352 km 2 257 km

Tack vare sin starka ställning i riket kunde Preussen därjämte till stor del 15 Wirtschaft und Statistik, März 1954, Statistische Monatszahlen, sid. 121. 16 Ibidem, Mai 1954 sid. 229. 17 Oeftering. 18 Se not 14. 19 Betr. detta avsnitt se Sarter sid. 1—12, Huber, Band. I sid. 126—127, och Schuster: Der Weg von Bann und Post bis zum Bundesbahngesetz und bis zum Entwurf eines Gesetzes iiber die Verwaltung der Deutsche Bundespost i Zeitschrift 2/1952.

224 åstadkomma den samordning av landets järnvägstrafik, som man eftersträvade. För att stärka riksenheten beslöt 1919 års nationalförsamling att kommunikationsväsendet skulle förenhetligas. I detta syfte sammanfördes de »allmänna1» järnvägarna under rikets ledning utan några större organisatoriska lindringar. Närmast med anledning av de svårigheter, som uppstod i samband med störningar i järnvägsdriften under vintern 1920/21, föreslog Reichsverband der Deutschcn Industrie att järnvägen skulle överlämnas till privata företagare. Förslaget rönte bifall i pressen på sina håll, men en socialiseringskommission, som vid detta tillfälle var verksam, avstyrkte förslagets genomförande. Förslaget föranledde ej heller någon åtgärd. Under tiden började, främst till följd av inflationen i början på 1920-talet, den uppfattningen tränga igenom, att Deutsche Reichsbahn borde erhålla större rättslig självständighet samtidigt med att dess ledning fick övertaga vissa viktiga befogenheter från rikets högsta organ — allt i syfte att skapa en smidigare förvaltning av företaget. Den medverkan, som fordrades av regeringen, riksdagen och riksrådet (närmast motsvarande ett överhus), hade givetvis förorsakat att Reichsbahn ej kunnat vidtaga sådana åtgärder som avgiftshöjningar så snabbt som det sjunkande penningvärdet krävde. Det svåra finansiella läget påskyndade händelseutvecklingen. I februari 1924 tillerkändes Deutsche Reichsbahn rättskapacitet och företaget fick rätt att uppta krediter på öppna marknaden — tillskott från riket för finansiering av anläggningskapital ville man ej längre ge. Riksrådet och riksdagen fråntogs uppgiften att fastställa Reichsbahns budget och inflytandet över taxorna. Förordningen härom hade provisorisk karaktär, eftersom det väntades att regleringen av skadestånds-

frågorna skulle skapa ändrade förutsättningar. Förvaltningen handhades dock fortfarande av den politiskt ansvariga kommunikationsministern och någon åtskillnad mellan förvaltning och uppsikt inom företaget genomfördes ännu ej. I samband med Dawes-avtalen beslöts att tyska riksjärnvägen årligen skulle bidraga med 060 miljoner Reichsmark för skadestandsbetalningarna. Som följd härav ombildades Deutsche Reichsbahn i oktober 1924 till Deutsche Reichsbahngesellschaft, som blev en offentligrättslig juridisk person och som utåt kom att likna ett aktiebolag. Riket blev järnvägsförmögenhetens omedelbare ägare; Reichsbahngesellschaft skulle stå under ledning av ett Verwaltungsrat (förvaltningsråd) och ett av detta organ utnämnt Vorstand (styrelse), vars ledare skulle vara en generaldirektör. På riksregeringen, främst kommunikationsministern, lades uppsikten över företaget. Verwaltungsrat skulle övervaka förvaltningen och hade beslutanderätten i de viktigaste frågorna. Den ena hälften av Verwaltungsrats 18 medlemmar skulle utses av regeringen, den andra hälften, varav minst fyra skulle vara utlänningar, skulle utses av skadeståndsberättigade länder. En särskild avdelning inrättades vid riksförvaltningsdomstolen med uppgift att avgöra tvister mellan organen för uppsikt och förvaltning. Denna institution tillvann sig stort anseende. 20 Genom en lag år 1930, som var en följd av Young-avtalen, minskades det utländska inflytandet på visst sätt; bl. a. bestämdes att endast tyskar skulle vara medlemmar av Verwaltungsrat. Detta sammanhängde med att järnvägens bidrag till skadeståndsbetalningarna förklarades ej längre vara en politisk utan en kommersiell förpliktelse. 20

Haustein sid. 39.

225 De förändringar beträffande riksjärnvägen, som genomfördes under den nationalsocialistiska tidens första år, sammanställdes i juli 1939 i en ny lag för riksjärnvägen. Riksjärnvägen, som år 1937 återfått namnet Deutsche Reichsbahn och samtidigt förlorat sin rättsliga självständighet, förklarades nu vara »Sondervermögen», d. v. s. en från rikets övriga förmögenhet särskild förmögenhet. Reichsbahn fick därigenom samma offentligrättsliga ställning som Rundesbahn nu har. Den bibehöll sin finansiella självständighet, d. v. s. rätten att själv fastställa budgeten och uppta krediter; man ville förhindra att Reichsbahn skulle komma riket på något sätt till last. Skyldigheten för järnvägen att bidra till skadeståndsbetalningen upphörde i juli 1934, då skadeståndsbetalningen över huvud inställdes. I stället ålades Reichsbahn 1937 att leverera ett belopp till riksstyrelsen, som skulle utgöra minst 100 miljoner Reichsmark och i övrigt stå i viss relation till driftsinkomsterna. Ledningen av Reichsbahn under Hitlertiden handhades av kommunikationsministern i egenskap av Generaldirektor för Reichsb a h n ; man återvände i detta hänseende till den ordning, som rått under perioden 1920—1924. I stället för Verwaltungsrat inrättades ett endast rådgivande organ (Reirat) på 14 medlemmar. Då majoriteten inom detta utgjordes av högre partifunktionärer blev det i praktiken — ej formellt — även ett slags kontrollorgan. Post, telegraf och telefon

Tyska Riket övertog 1871 rikets postväsende, med det undantaget att Rayern och Wiirttemberg fick behålla sina postförvaltningar. 21 Sedan post och telegraf förenats under gemensamma förvaltningar år 1876, drevs verksamheten under namnet Deutsche Reichs15—603494

Post und Telegraphenverwaltung. Centraliseringen år 1871 hade förberetts genom Tysk-österrikiska Postföreningen av år 1850 och genom den centrala postförvaltning, som upprättades år 1867 av Nordtyska förbundet. Fram till omorganisationen år 1924 drevs Reichspost som en offentlig anstalt och Reicbsposts budget ingick i riksbudgeten. Förvaltningen stod till att börja med under rikskanslerns omedelbara ledning. Under åren 1876— 1880 handhades ledningen av en Generalpostmeister, därefter fram till år 1919 av en statssekreterare. Weimarförfattningen av år 1919 bestämde att Rayerns och Wiirttembergs postförvaltningar skulle inordnas i Reichspost. Från år 1919 ställdes Reichsposts förvaltning under rikspostministerns ledning. Inflationen i början på 1920-talet gjorde en omorganisation även av Reichspost aktuell. Genom en lag av år 1924 fick Reichspost större rättslig självständighet — dock utan att erhålla rättskapacitet — och förklarades vara »Sondervermögen». Reichsposts budget skulle ej längre ingå i rikets budget. Förvaltningen skulle handhas av postministern under medverkan av ett Verwaltungsrat på 41 medlemmar. I sistnämnda organ skulle ingå representanter från riksdagen, riksrådet, finansministeriet, Reichsposts personal och näringslivet. Verwaltungsrats viktigaste uppgifter var att fastställa budget, taxor och taxebestämmelser. Det förhållandet att den politiskt ansvarige postministern även ålades förvaltande uppgifter i Reichspost innebar att någon åtskillnad mellan förvaltning och uppsikt inom företaget ej gjordes — i motsats till vad som blev förhållandet vid Deutsche Reichsbahngesellschaft av år 1924. Den 21 Betr. detta avsnitt se Schuster a. a., Huber, Band I, sid. 123—124, och Der Dienst bei der Bundespost, 4. Band 1. Teil sid. 12—15.

226 väsentliga ändringen under den nationalsocialistiska regimen blev att Verwaltungsrat ersattes med ett Beirat på samma sätt som senare skedde vid riksjärnvägen. Förbundets bolag

Enligt 1949 års grundlag för Västtyskland skulle de bolagsandelar, som riket och staten Preussen tidigare innehaft, övergå till förbundet. Statlig affärsverksamhet i bolagsform fick viss betydelse för Preussen och riket under de första åren av 1900-talet. 22 Under första världskriget utvidgades denna verksamhet; riket bildade då privata bolag i stor omfattning för produktion av krigsmateriel och för andra uppgifter i avsikt att underlätta dirigeringen av nationens ekonomi. Efter kriget och fram till år 1933 avvecklades emellertid en stor del av dessa företag. Å andra sidan bildade riket samtidigt nya bolag, bl. a. för att därigenom kunna fullgöra vissa av de nya uppgifter, som tillkommit genom Weimarförfattningen, exempelvis kanaldrift och andra åtgärder inom kommunikationsväsendet. Under den nationalsocialistiska regimen ökade verksamheten i betydande omfattning såsom led i strävan efter autarki och för att upprustningen skulle kunna snabbt genomföras. Således bildades år 1941 Reichswerke AG fur Berglind Huttenbetriebc »Hermann Göring», vilket företag blivit föregångare till det nuvarande AG fiir Berg- und Hiittenbetriebe. Reichswerke blev ett holdingbolag för ett antal bolag, vilkas främsta verksamhet var järnframställning och -bearbetning. Under denna tid bildades även de båda Howaldtwerke. I den politiska diskussionen om de offentliga företagen göres gällande aft man tillämpat och tillämpar den prin-

cipen, att stat och kommun ej skall engagera sig i bolagsform annat än då fullgörandet av samhällsuppgifterna ej kan bättre realiseras på annat sätt. Denna princip kom till uttryck bl. a. i kommunallagen av år 1935 och i de år 1929 meddelade, i väsentliga delar fortfarande gällande bestämmelserna för medelsförvaltningen hos rikets myndigheter.-' Vid tillkomsten av de företag, som numera är dotterbolag till det år 1923 bildade VIAG, synes, vid ett ytligt betraktande, inga avsteg från denna princip ha gjorts. Dessa företag, bl. a. Innwcrk AG, Töging, Bayernwerk AG, Miinchen, och Vereinigte Aluminiumwerke, Bonn, producerar främst elkraft, aluminium och vissa kemiska produkter. Att tillverkningen av aluminium och kemikalier förknippats med elkraftproduktion har motiverats med att de förra tillverkningarna konsumerar elkraft i så stor omfattning att det i samband med rustningen föll sig naturligt för riket att bilda dessa bolag — i synnerhet som konsumtionen i viss mån kan förläggas till sådana perioder, då ett visst elkraftöverskott föreligger. Holdingbolaget VIAG bildades för att övertaga vissa uppgifter, som dessförinnan ålegat finansministeriet. Bolagets uppgifter skulle vara att utöva uppsikt över och kontroll av dotterbolagen ävensom att förmedla eventuella lån dem emellan och att underlätta deras kreditanskaffning. I detta sammanhang kan nämnas att 22 Betr. detta avsnitt se Oeftering och Haussmann sid. 31—49. Jfr Staudinger sid. 11—51. 23 Oeftering, Vialon sid. 298 och Kruks förut cit. art. i Frankf. Allg. Zeitung. (Den rättsliga grunden för giltigheten av vissa, före ikraftträdandet av 1949 års grundlag givna lagar finnes i denna grundlag, som stadgar att lagar och förordningar, vilka härrör från tidpunkt före förbundsdagens bildande, alltjämt är gällande, såvida de icke strider mot grundlagen eller på annat sätt upphävts.)

227 förbundet, delstaterna och kommunerna ofta tillsammans driver elkraftproduktion genom delägarskap i samma bolag.'-'4 Motiveringen för elkraftförsörjning i samhällets regi har varit den som alltid brukar anföras vid inrättandet av tekniska monopol. VEBA är ett holdingbolag, som den preussiska delstaten bildade av samma motiv, som gällde för bildandet av VIAG. YEBA:s dotterbolag är Prcussische Bergwerks- und Hiitten AG (Preussag), Hannover, Preussische Elektrizitäts AG (Prcag), Hannover, och Bcrgwerksgesellschaft Hibernia AG, Ilerne. Dessa bolag hade i mars 1953 aktiekapital på respektive 75, 112 och 300 miljoner DM, varav VEBA ägde respektive 100, 83 och 100 %. Hibernia och Preussag med dotterbolag producerar främst stenkol och olika metaller, medan Preag är elkraftproducent. Hibernia bildades i början av första världskriget. Då Preussag och Preag bildades, åren 1923 respektive 1927, fick båda företagen även uppgiften att utgöra holdingbolag för de mindre bolag inom samma produktionsgrenar, som Preussen grundade under 1900-talets första år. Tillkomsten av dessa statsbolag i Preussen betingades sannolikt även av andra motiv än det förut nämnda, däribland möjligheten att vid försäljning av stenkol kunna pressa priserna så, att icke monopolpriser uppstode på denna mycket kapitalkrävandc produkt. 2 '' De nuvarande partierna och intressegrupperna har ännu knappast preciserat sina ståndpunkter till frågan om statsägande och statsdrift. Allmänt kan sägas att den nuvarande borgerliga förbundsregeringen är av den åsikten att förbundsföretagen erhållit en omfattning, som strider mot de ovan uppställda principerna för statens verksamhet som företagare.-' 0 Hu-

ruvida man avser att en reducering skall beröra även sådana företag, som ej tillkommit på grund av de speciella förhållandena under det senaste kriget, är dock svårt att uttala sig om. Den politiska grupp, som främst ivrar för försäljning eller annan avveckling av företagen, är Freie Demokratiscbe Partei, som varit representerat i regeringen och till vilket parti 51 av förbundsdagens 487 medlemmar hör. Vid en i juni 1955 hållen konferens har representanter för de västtyska arbetstagarorganisationerna uttalat sig mot en inskränkning av förbundets verksambet som affärsmässig företagare. Representanterna tog också bestämt avstånd från tanken att förbundets räntabla företag skulle reprivatiseras medan de oräntabla skulle förbli i förbundets ä g o . " Denna synpunkt h a r blivit aktuell därigenom att exempelvis ett holdingbolag såsom VEBA går med vinst, medan vissa av dess dotterbolag — upprätthållna av sociala skäl — går med förlust. Som en konsekvens av Adenaucrregeringens uppfattning är f. n. vissa av förbundets bolag under avveckling. Ett särskilt bolag, Industrie-Beteiligungsgesellscbaft m. b. H., Bonn, är sysselsatt med denna verksamhet. Enligt förteckningen över förbundets tillgångar befann sig 67 bolag, vilka har förbundet som omedelbar intressent, under avveckling i mars 1953.-3 Emellertid kvarstår i förbundets ägo den största delen av de företag, som det kan komma ifråga att avveckla. För många företag kan en försäljning ej komina ifråga då driften vid dessa ej är 24 Enl. muntlig uppgift från befattningshavare vid Preag. 25 Staudinger sid. 53—54. 26 Jfr Oeftering. 27 Referat i Frankfurter Allgemeine Zeitung den 25 juni 1955. 28 Verhandl., Anlage sid. 158—150.

228 lönande; förbundet driver dem för att undvika arbetslöshet. Detta gäller särskilt de företag, som ligger vid gränsen mot Östtyskland, exempelvis AG fur Berg- und Hiittenbetriebes företag i Salzgitter och Kurhessischer Kupferschieferbergbau G. m. b. H. i Sontra. Bland de företag, som drivs för att undvika arbetslöshet, torde Deutsche Werke Kiel AG, Kiel, ha varit det mest om-

debatterade. En svårighet vid avveckling är att tillräckligt kapitalstarka köpare ej kan uppbringas i Västtyskland. Försöket att sälja Howaldtwerke i Hamburg brukar anföras som exempel härpå; en utländsk köpare förklarade sig villig att överta hälften av andelarna men man lyckades ej inom förbundsområdet finna en köpare för den återstående hälften.

Viktigare författningar avseende förbundsföretagen Deutsche Bundesbahn

Till skillnad från Weimarförfattningen innehåller den gällande grundlagen mycket kortfattade bestämmelser om järnvägsväsendets organisation. 20 Grundlagen föreskriver främst att Bundesbahn och övriga järnvägar är underkastade förbundets lagstiftningskompetens. Beträffande andra järnvägar än Bundesbahn råder dock konkurrerande lagstiftningskompetens, d. v. s. delstaterna äger stifta lagar i den omfattning, som förbundslagstiftning ej föreligger. I Allgemeines Eisenbahngesetz av år 1951 har förbundet meddelat bestämmelser om kompetensfördelningen mellan förbundet och delstaterna när det gäller lagstiftning och övervakning ifråga om andra järnvägar än Bundesbahn. Vidare innehåller lagen bl. a. föreskrifter om de skyldigheter, som järnvägsföretagarna har att iaktta för samordning av järnvägstrafiken. För samtliga järnvägar inom förbundet, vilka betjänar allmänheten — således även Bundesbahn — gäller, med stöd av Allgemeine Eisenbahngesetz, Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung av år 1928, med senare ändringar. Denna förordning innehåller bestämmelser om hur järnvägarnas anläggningar och materiel skall vara beskaffade

för att tillfredsställa kraven på säkerhet och för att stå i överensstämmelse med gjorda internationella avtal. För samma järnvägar och på samma rättsliga grund gäller även Eiscnbahn-Verkehrsordnung av år 1938, med senare ändringar. Denna förordning innehåller bestämmelser om befordran av personer och gods på järnväg. De båda förordningarna kan ej ändras eller ersättas av regeringen utan förbundsrådets medgivande. Bestämmelser härom finns i grundlagen, som föreskriver att detta förfarande skall iakttas vid beslut om vissa förordningar, s. k. rättsförordningar, avseende bl. a. tariffer eller tariffbestämmelser vid Bundesbahn, därest icke andra föreskrifter ges i särskild lag, något som f. n. ej är fallet. En motsvarighet till grundlagens bestämmelser fanns redan i Weimarförfattningen. Bundesbahn förvaltar enligt grundlagen den regalrätt i avseende å järnvägsdrift, som förbundet innehar. Allgemeine Eisenbahngesetz innehåller vissa kompletterande bestämmelser 29 Betr. detta avsnitt se Bimdesbahngesetz (Bgbl. 1951 — I sid. 955), allgemeine Eisenbahngesetz (Bgbl. 1951 — I sid. 155), Huber, Band I sid. 127—128, 130—131 och 506—507, samt Sarter sid. 258—262 och 266—268.

229 härom. Där stadgas att det tillkommer Bundesbahn att bygga och driva nya offentliga järnvägar. Om förbundets kommunikationsminister på förekommen anledning förklarar, att det på en viss sträcka ej är aktuellt för Bundesbahn att utnyttja ifrågavarande rätt, kan dock en delstat själv upprätta en linje, antingen i egen eller annans regi. De lagbestämmelser, som endast gäller Bundesbahn och som avser dess organ, förvaltning och rättsställning, har sammanställts i lagen om Bundesbahn (Bundesbahngesetz) av år 1951. I denna lag har Bundesbahn tillerkänts rättshandlingsförmåga, innefattande partsoch processhabilitet. Bundesbahns rättsställning i övrigt har i lagen angivits med »nicht rechtsfähiges Sondervermögen des Blindes», vilket — utöver vad som förut sagts om Sondervermögen — främst innebär att förbundet ansvarar gentemot Bundesbahns borgenärer endast med Bundesbahns förmögenhet. Deutsche Bundespost Grundlagen föreskriver att lagstiftning angående post- och telekommunikationsväsendet tillkommer förbundet enbart och att Bundespost skall handha förbundets förvaltning på dessa områden.™ Därjämte stadgar grundlagen att förbundsrådets medgivande kräves för beslut om vissa förordningar angående avgifter och avgiftsbestämmelser vid Bundespost, såvida icke andra föreskrifter givits i särskild lag. Bestämmelsen om förbundsrådets medverkan har emellertid här — i motsats till vad gäller Bundesbahn — direkt upphävts och ersatts med andra stadganden genom lagen om Bundespost (Postverwaltungsgesetz) av år 1953. Lagen om Bundespost innehåller bestämmelser om Bundesposts organ, förvaltning och rättsställning och utgör således en motsvarighet till lagen om

Bundesbahn. I förstnämnda lag har Bundespost tillerkänts en rättsställning, som överensstämmer med Bundesbahns. De grundläggande bestämmelserna för post, telegraf, telefon och radio är: Postgesetz av år 1871, som gäller postbefordran, Postcheckgesetz av år 1914 och Postsparkassenordnung av år 1938, som avser postcheck respektive postsparkassa, samt Fernmeldeanlagengesetz av år 1928, vilka gäller upprättande och drift av telegraf, telefon och radioanläggningar. I Postgesetz och Fernmeldeanlagengesetz finnes bestämmelser om dels omfattningen av den regalrätt, som tillkommer förbundet på dessa områden, och dels de speciella fall då ifrågavarande verksamhet kan bedrivas av annan än Bundespost. Förbundets bolag Som tidigare nämnts drives förbundets privaträttsliga bolag i det övervägande flertalet fall som AG eller som G. m. b. H. Av de 64 företag, som den 31 mars 1953 hade förbundet som omedelbar ägare eller delägare drevs 26 i form av AG och de övriga i G. m. b. H.form. Ifrågavarande förbundsföretag är till alla delar underkastade de bestämmelser, som gäller för privatägda bolag i motsvarande rättsform. Därjämte finnes vissa bestämmelser i en lag, Beichshaushaltsordnungs', som är tillämpliga på de nuvarande förbundsföretagen. Ett viktigt komplement till bolagslagarnas bestämmelser om företagens ledning är stadgandena om de anställdas represen30

Betr. detta avsnitt se Postverwaltungsgesetz (Bgbl. 1953 — I sid. 676), Huber, Band I sid. 497, och Der Dienst bei der Bundespost, 1. Band sid. 5—9. 31 Beichshaushaltsordnung av år 1922, innehåller i nu gällande lydelse tillsammans med grundlagen de huvudsakliga bestämmelserna om budgeten och den administrativa budgetkontrollen.

230 tation i lagen om driftsråd (Betriebsverfassungsgesetz) av den 11 oktober 1952. Liksom bolagslagarna faller denna lag under förbundets lagstiftningskompetens. Nu gällande lag om Aktiengesellschaft är av år 1937. Den skiljer sig från förut gällande lag främst genom att vidgade krav på offentlighet ställes; de företagsledande organens medlemmar skall namngivas i årsrcdovisningshandlingarna, som liksom tidigare måste vara offentliga. Dessutom har det förvaltande organet en självständigare ställning gentemot aktieägarna och deras kontrollorgan. 3ia »Aktiekapitalet» (Grundkapital) skall numera, efter lagändring, vara minst 100 000 DM. För tidigare bildade, nu bestående bolag kan aktiekapitalet dock vara lägre. Bolagsordningen (Satzung), som bl. a. skall innehålla uppgift om aktiekapitalets storlek, skall tillsammans med övriga stiftelsehandlingar inlämnas till vederbörande underdomstol för registrering i ett handelsregister. Aktiengesellschafts förvaltande organ, Vorstand, kan bestå av en eller flera personer. Dessa personer tillsattes av bolagets särskilda kontrollorgan, Aufsichtsrat, vilket skall utgöras av minst tre personer, som ej får vara medlemmar av Vorstand och som utses av Hauptversammlung (bolagsstämman). Hauptversammlung bestämmer, om antalet medlemmar skall vara större än tre. I Vorstands förvaltande uppgifter ingår att för varje räkenskapsår avge redovisning för förvaltningen genom ait upprätta balansräkning samt vinst- och förlusträkning, sammanfattande benämnt Jahresabschluss, samt en förvaltningsberättelse. Efter vederbörlig revision av en eller flera av Hauptversammlung utsedda

auktoriserade revisorer skall Jahresabschluss tillsammans med en revisionsberättelse föreläggas Aufsichtsrat för godkännande. Endast om Aufsichtsrat ej ger sitt godkännande genom att fastställa Jahresabschluss går detsamma till Hauptversammlung för fastställelse. Hauptversammlung har också att på Vorstands förslag bestämma hur eventuell vinst skall användas. Det angivna förfarandet innebär bl. a., att Vorstand och Aufsichtsrat tillsammans har befogenhet att bestämma dels hur stora avskrivningar — inom ramen för gällande värderingsföreskriftcr — som skall göras och dels hur stort belopp, som eventuellt skall avsättas till fonder, utöver vad lagen stadgar som minimum. Lagen om G. m. b. H. tillkom år 1892 för att en mellanform mellan AG och den tyska motsvarigheten till handelsbolag skulle finnas. Man ville därvid å ena sidan behålla AG-lagens bestämmelser om den begränsade ansvarigheten och om bestämda andelar i bolaget men, å andra sidan, bereda bolagsägarna större inflytande på bolagets ledning samt göra förfarandet vid bolagsbildningen enkla re.,rDet i bolagsordningen bestämda bolagskapitalet skall numera vara minst 20 000 DM; också här gäller dock en undantagsbestämmelse av samma slag som för AG. Bolaget skall anmälas till handelsregistret. Där införes de viktigaste bestämmelserna i bolagsavtalet (Gesellschaftsvertrag), som skall upprättas av bolagsmännen vid bolagets bildande och vari en bolagsordning skall ingå. Vid bolagets bildande skall bolagsmännen utgöras av minst 31 a Betr. avsnittet om Aktiengesellschaft: se Aktiengesetz samt Wiefels sid. 48—84. 32 Betr. avsnittet om G.m.b.H. se G.m.b.H.Gesetz samt Wiefels sid. 86—99.

231 två fysiska eller juridiska personer. Emellertid kan bolaget senare förvandlas till ett enmansbolag genom att en person förvärvar samtliga bolagets andelar. Bolagets förvaltning skall handhas av en eller flera Geschäftsfuhrcr (företagsledare), vartill även bolagsmän kan utses. Vederbörandes namn skall införas i handelsregistret. Ett Aufsichtsrat skall enligt driftsrådslagen tillsättas, om antalet anställda överstiger 500. Det skall i detta fall ha uppgifter, motsvarande dem som tillkommer detta organ inom ett AG, utom i vad avser fastställandet av balansräkningen (Jahresbilanz). I övriga fall kan men behöver ej ett Aufsichtsrat tillsättas; om så sker kan Aufsichtsrat genom bestämmelser i bolagsordningen tilldelas andra uppgifter än de ovan nämnda. Det åligger bolagets Geschäftsfuhrer att för varje räkenskapsår upprätta en balansräkning, som eventuellt efter granskning av revisor skall fastställas av bolagsmännen, och att till handelsregistret årligen ingiva en förteckning över bolagsmännen och deras andelar i bolaget. Bolagsmännen bestämmer hur eventuell vinst skall disponeras. Lagen om driftsråd innehåller bestämmelser om driftsråd (Betriebsräte) och om de anställdas representation i Aufsichtsrat. : '3 Huvudregeln är, att ett driftsråd skall finnas i alla företag med minst fem anställda och väljas av dessa personer. Driftsrådet skall bestå av 1—35 medlemmar, alltefter antalet sysselsatta personer inom företaget. Lagen söker skapa möjlighet för olika intresseriktningar att bli representerade. Bl. a. stadgas att valen skall vara proportionella. Som exempel på de politiska konsekvenserna av detta kan nämnas att organiserade och icke organiserade arbetare

ofta har var sin lista. Medlemmarna väljes för två år. De skall sedan minst ett år tillbaka vara anställda vid företaget; från denna regel kan dock undantag göras med arbetsgivarens medgivande. Stadgandet är av särskilt intresse, därför att det föranleddes av den socialdemokratiska oppositionens krav att även andra personer än de, som arbetar vid företaget, skulle vara valbara. Man ville därigenom öka möjligheten att till medlemmar välja sakkunniga personer. Efter anmälan från de anställda eller från arbetsgivaren kan en domstol, Arbeitsgericht, frånta en person medlemskapet av driftsrådet eller upplösa detta vid grovt överträdande av befogenheterna eller vid större pliktförsummelse. Arbetsgivare och driftsråd skall sammanträda minst en gång i månaden. Driftsråden har medbestämmanderätt, förslagsrätt, yttranderätt och rätt att få informationer från arbetsgivaren inom de gränser som lagen anger när det gäller företagets personalfrågor samt sociala och företagsekonomiska frågor. Driftsråden har sålunda viss medbestämmanderätt vid anställande och avskedande av personal, vid nedläggande helt eller, delvis av företagets verksamhet och vid stora omläggningar av produktionen. Medbestämmanderätt synes ha medgivits driftsråden endast i sådan omfattning att råden därigenom kan tillse att vissa allmänna principer och krav av intresse för arbetstagarna icke eftersattes genom arbetsgivarens åtgärder. I detta hänseende synes lagen starkt begrän33 Betr. avsnittet om driftsråd se Betriebsverfassungsgesetz (Bgbl. 1952 —• I sid. 681), artiklar av Thure Flyboo i Fackföreningsrörelsen, 33/1954 och 34/1954, av Budolf Zeitler i Liberal Debatt, 4/1952, samt promemoria, upprättad i maj 1954 av S. J. Sjöstedt för Svenska Arbetsgivareföreningens räkning.

232 sa de fall, då driftsrådet kan vägra godkännande i anställningsfrågor.33a Fackföreningarnas egentliga uppgifter faller helt utom ramen för driftsrådens verksamhet. Om parterna ej kan komma överens, skall avgörandet i vissa fall träffas av en skiljenämnd med lika många representanter för arbetsgivaren och för de anställda under en opartisk ordförandes ledning. Exempel på andra, för vissa fall bestämda förfaringssätt är att Arbeitsgericht fäller avgörandet och att en offentlig medlingskommitté anlitas. I fråga om de anställdas representation i Aufsichtsrat gäller som huvudregel för AG och G.m. b. H. med fler än 500 anställda (alltså företag med Aufsichtsrat), att en tredjedel av medlemmarna i Aufsichtsrat måste utgöras av de anställdas representanter. (I Aufsichtsrat för bolag för stål- eller järnproduktionen eller för gruvdrift skall de anställda, enligt en särskild lag av år 1951 om driftsråd för dessa företag, ha ännu fler representanter.) Om endast en eller två medlemmar av Aufsichtsrat skall väljas av de anställda, måste denne eller dessa tillhöra företaget. Om flera skall väljas, behöver endast två tillhöra företaget. De övriga utses som regel bland fackföreningsfunktionärer och företagsekonomer utom företaget. Beträffande järn- och stålföretag gäller vidare, att en s. k. arbetsdirektör skall vara medlem av Vorstand. Denne väljes av Aufsichtsrat och nomineras av driftsrådet. Arbetsdirektören, som alltid brukar tas utifrån, anses tack vare sin centrala ställning ha blivit ett mycket effektivt led i samarbetet mellan de anställda och företagsledningen som helhet.

Reiclishaushaltsordnungs bestämmelser om förbundsföretag kan sammanfattas däri dels att endast vissa bolagsformer, nämligen AG, G. m. b. H. med Aufsichtsrat och Kommanditgesellschaft auf Aktien, är tillåtna för sådana företag, vid vilkas bildande förbundet medverkar som intressent, och dels att bolagsordningen för dessa företag som regel skall innehålla vissa bestämmelser, som medger förbundet rätt att välja en särskild revisor och bestämma om instruktion för denne. Det anses visserligen önskligt men ej nödvändigt att regeln om räkenskapsgranskningen tilllämpas beträffande bolag, vid vars bildande förbundet ej medverkat som intressent. Dessa bestämmelser i Reichshaushaltsordnung gäller dock icke alla företag. Det viktigaste undantaget är företag, som icke är av »större betydelse» (erheblicher Umfang). 34 Om företag, vari förbundet blott är medelbar intressent, skall Reichshaushaltsordnungs stadganden gälla på motsvarande sätt under förutsättning att moderbolaget äger minst en fjärdedel av andelarna och att förbundet eller förbundsföretag äger minst en fjärdedel av rösterna i mellanleden. 35 Det synes vara vanligt att bestämmelserna om räkenskapsgranskningen iakttas även i många fall, då de ej upptagits i bolagsordningen.

33 a I ett föredrag i Stockholm den 9 sept. 1955 framhöll västtyska arbetsgivareföreningens direktör Gerhard Erdman att man på arbetsgivarehåll ansåg den ovillkorliga medbestämmanderätten huvudsakligen begränsad till de sociala frågorna (Sv. D. 10/9 55). 34 Vialon sid. 299. 35 Vialon sid. 304.

233 Företagens ledande organ Deutsche Bundesbahn

Enligt lagen om Bundesbahn tillkommer ledningen av Bundesbahns förvaltning ett Vorstand bestående av fyra medlemmar, varav en ordförande med utslagsröst vid lika röstetal. Vid sidan av detta organ står Bundesbahns Verwaltungsrat med tjugu medlemmar. Detta organ har beslutanderätt i de viktigaste frågorna. För att genomföra vissa beslut kräves emellertid, att kommunikationsministern därjämte meddelar sitt godkännande. Även eljest kan kommunikationsministern motsätta sig Verwaltungsrats beslut, nämligen om förbundets, en enskild delstats eller Bundesbahns intressen sättes i fara. Vidhåller Verwaltungsrat likväl sitt beslut, kan förbundsregeringen avgöra frågan. Fälles ej sådant avgörande inom viss, i lagen bestämd tid, skall Verwaltungsrats beslut stå fast. Det tillkommer kommunikationsministern dessutom bl. a. att utfärda allmänna föreskrifter för Bundesbahns förvaltning, så att denna handhas i överensstämmelse med i lag fastställda grundsatser. Man har alltså denna gång valt att ställa statsjärnvägen under ledning av ett kollegialt organ. Uppenbarligen har man räknat med att kraven på erforderliga fackkunskaper inom olika fält skulle bättre tillgodoses därigenom än genom ett enrådighetssystem.36 Enligt uppgift skall detta kollegiesystem dock ej fungerat tillfredsställande, och man lär planera att införa ett enrådighetssystem. En ändring innan Västtyskland erhåller full suveränitet har dock ej varit aktuell.3? Bundesbahns förvaltning skall fullgöras efter affärsmässiga principer, under hänsynstagande till nationella ekonomiska intressen. 38 Målsättningen skall

därjämte i princip vara att inkomsterna skall täcka utgifterna; dock gäller härvid vissa undantag, som skall behandlas i det följande. Och medlemmarna av Vorstand har ålagts att fullgöra sina uppgifter »med en ordentlig och samvetsgrann företagsledares omsorg». 39 Vorstands medlemmar utses av kommunikationsministern i samförstånd med Verwaltungsrat för en tid av fem år. Förlängning av förordnandet är tilllåten. Kan enighet i personfrågor ej nås mellan ministern och Verwaltungsrat lämnas avgörandet till förbundsregeringen. Vorstands ordförande skall höras, innan de övriga medlemmarna utses. Medlemmarna får ej tillhöra Bundesbahns Verwaltungsrat. För närvarande utgöres Vorstand av två högre departementstjänstemän, en delstalsminister och en fackföreningsman. Förbundsregeringen kan när som helst avsätta medlem av Vorstand, om viktigt skäl därför finnes. Medlemmarna är underkastade de tjänstestraffrättsliga bestämmelser, som gäller för förbundets tjänstemän. Till Vorstands viktigaste uppgifter hör att upprätta förslag till årsredovisning (Jahresabschluss), årlig budget samt förvaltningsordning för Bundesbahn. Vidare skall Vorstand varje månad avlämna en förvaltningsberättelse till Verwaltungsrat och kommunikationsministern. Vorstand har skyldighet att på anfordran lämna önskade upp36

Sarter sid. 55. Uppgift, erhållen från en f. d. ämbetsman vid Deutsche Reichsbahn, Dr jur. F. Paszkowski, Stockholm. 38 Tysk text: »Die Deutsche Bundesbahn ist unter Wahrung der Intressen der deutschen Volkswirtschaft nach kaufmännischen Grundsätzen zu verwalten». 39 Tysk text: »Die Sorgfalt eines ordentlichen und gewissenhaften Geschäftsleiters». 37

234 gifter till Verwaltungsrat och kommunikationsministern. De tjugu medlemmarna av Verwaltungsrat tillsättes av förbundsregeringen på fem år med successiv förnyelse. Därvid skall fem medlemmar väljas från envar av tre olika grupper, nämligen: a) från förbundsrådet på förslag av detta; b) från näringslivet på förslag av centrala organisationer inom näringslivet och c) från fackföreningarna på förslag av dessa. Därjämte skall kommunikationsministern föreslå fem medlemmar. För grupperna b och c skall förslag lämnas på tio namn vardera. Vid det enda tillfälle hittills då Verwaltungsrat utsetts höll sig regeringen till de personer, som föreslagits. 40 För att motverka ett »byråkratiskt» Verwaltungsrat har stadgats att medlemmarna ej bör vara ministrar eller förvaltningstjänstemän i förbundet eller delstaterna, utan att dock absolut förbud häremot införts. 41 Verwaltungsrat skall bland sina medlemmar vartannat år välja en president samt en eller två vicepresidenter. Dessa kan omväljas. Som en säkerhetsföreskrift gäller att förbundsregeringen kan avskeda medlem av Verwaltungsrat, om viktigt skäl därtill är för handen. Verwaltungsrat skall sammanträda minst en gång varannan månad. Dessutom kan kommunikationsministern, Vorstand eller sju medlemmar av Verwaltungsrat påkalla extra sammanträde. För beslutmässighet kräves att mer än hälften av medlemmarna är närvarande. Vid lika röstetal avvisas ett förslag. Medlemmarna har i lagen ålagts tystnadsplikt beträffande Bundesbahns angelägenheter. Verwaltungsrat kan tillsätta utskott för beredning av ärendena. I maj 1952 fanns det fyra sådana, nämligen ett finansutskott, ett personalutskott, ett tekniskt utskott och ett utskott för tariff- och trafikfrågor. Antalet medlem-

mar i finansutskottet var fem, medan vart och ett av de övriga utskotten hade sex medlemmarsMedlemmar av Vorstand samt förbundsministrarna eller deras ombud äger rätt att närvara och yttra sig såväl vid Verwaltungsrats som dess utskotts sammanträden. Det är mycket vanligt att kommunikationsministern är närvarande vid Verwaltungsrats sammanträde n. ,:: Om kommunikationsministerns inflytande har förut sagts, att denne skall utfärda allmänna föreskrifter för Bundesbahns förvaltning. Syftet härmed skall enligt lagen vara dels att förvaltningen skall bringas i överensstämmelse med förbundets politik, ej blott när det gäller trafik utan även på de ekonomiska, finansiella och sociala områdena och dels att olika trafikutövares intressen skall bringas i samklang med varandra. Den senare uppgiften söker man dock främst fullgöra lagstiftningsvägen — av skäl som delvis skall beröras i det följande. Enligt lagen om Bundesbahn skall förvaltningsordningen innehålla bestämmelser om Bundesbahns organisation. I förvaltningsordningen och i bestämmelser som meddelats i anslutning därtill — främst i budgeten — har de underordnade organens uppgifter, befogenheter och beslutanderätt fastställts. 41 Härav framgår att huvudförvaltningen (Hauptverwaltung) i Frankfurt a. Main är det centrala organet och Vorstands kansli. Under detta organ, i vilket cirka 500 personer är anställda, sorterar dels linjeorganisationen och dels sex byråer 40 Enl. muntlig uppgift, erhållen i augusti 1954 från tjänsteman vid Bundesbahn. 41 Haustein sid. 22. 42 Sarter sid. 85. 43 Enligt muntlig uppgift från tjänstemän vid Bundesbahn. 44 Sarter sid. 41—42.

235 (Ämter) med centrala uppgifter. Linjeorganisationens högsta organ utgöres dels av två generaldriftsledningar (Generalbetriebsleitungen), placerade i Stuttgart respektive Bielefeld, och dels av IG järnvägsdirektioner (Bundesbahndirektionen), utplacerade i olika städer. Deutsche Bundespost

Ledningen av Bundespost åligger ministern för post- och telegrafväsendet, som därutöver i huvudsak endast har uppgiften att förvalta förbundstryckeriet. En jämförelse med Bundesbahn ger vid handen att förhållandena i de båda förvaltningarna är väsentligt olika; postministern har inget åliggande som svarar mot kommunikationsministerns skyldighet att bringa olika trafikutövares intressen i samklang med varandra. Vidare har samhällsnyttan gjorts till ett viktigare ledmotiv i förvaltningen av Bundespost än i förvaltningen av Bundesbahn. 4 3 Ledningen av Bundespost skall utövas under medverkan av ett Verwaltungsrat med tjugufyra medlemmar. Verwaltungsrat har dels beslutanderätt i de viktigaste frågorna, dels rätt att avge yttrande i vissa andra frågor och dels förslagsrätt i frågor, som berör förvaltningen och iir av mer allmän betydelse. Om postministern anser att ett beslut av Verwaltungsrat strider mot förbundets Intressen kan han föreliigga regeringen ärendet för slutligt avgörande. I augusti 1954 hade något sådant fall dittills ej inträffat." Bundesposts ledande organ har genom 1953 års lag om Bundespost getts samma struktur som Beichspost hade mellan åren 1924 och 1934. En skillnad gäller emellertid beträffande antalet medlemmar i Verwaltungsrat, som före kriget varierade mellan 31 och 41. Den nu genomförda minskningen, till 24, är

ett uttryck för uppfattningen att arbetsdugligheten härigenom ökas hos förvaltningsråd med beslutande befogenheter.^ Lagen om Bundespost föreskriver att förvaltningen skall fullgöras under hänsynstagande till nationella ekonomiska intressen, liksom att den ekonomiska politiken skall föras så att inkomsterna kan täcka utgifterna. Det föreskrives därjämte att tillskott från förbundet ej skall utgå. Det senare stadgandet har ingen motsvarighet i lagen om Bundesbahn. En annan skillnad är att i lagen om Bundespost finnes icke någon bestämmelse motsvarande föreskriften i lagen om Bundesbahn, enligt vilken förvaltningen skall ske efter affärsmässiga principer. För att ge en orientering om de slag av uppgifter, med vilka ministern befattar sig, uppräknas här de avdelningar, i vilka ministeriet för post- och telegrafväsendet uppdelats. 48 1) Politiska och rättsliga frågor. 2) Post, postcheck, postsparkassa och biltrafik. 3) Telegrafväsendet. 4) Personalavdelning. 5) Finans- och ekonomiavdelning. 6) Byggnadsförvaltning, maskiner och inköp. 7) Socialavdelning.

De 24 medlemmarna i Verwaltungsrat tillsattes av förbundsregeringen för en tid, som sammanfaller med en valperiod i förbundsdagen (omfattande 4 å r ) . Därvid skall medlemmarna utses enligt följande: a) Fem personer på förslag av förbundsdagen, b) fem personer på förslag av förbundsrådet, c) fem personer på 45

Archiv sid. 407. Enl. muntlig uppgift från tjänsteman vid Bundespost. 47 Archiv sid. 406. 48 Der Dienst bei der Bundespost, 1. Band sid. 12. 46

236 förslag av centrala organisationer inom näringslivet, d) sju personer på förslag av de fackföreningar, till vilka Bundesposts personal hör, samt e) två personer, varav den ene skall vara sakkunnig i underrättelseväsen, den andre i finansfrågor. För grupperna c och d skall förslag lämnas, omfattande 10 respektive 14 namn. Medlemmarna från grupp a måste tillhöra förbundsdagen. De från grupp b måste tillhöra en delstatsregering eller inneha ledande befattning i ett delstatsministerium; bestämmelsen synes stå i samband med Bundesposts mer »samhällsnyttiga» inriktning. Medlemmarna från grupp d skall ha mångårig erfarenhet från post- och telegraftjänst. De båda sakkunniga föreslås av postministern. För varje föreslagen medlem skall, efter samma grunder, en ställföreträdare föreslås. Bland sina medlemmar skall Verwaltungsrat självt välja en ordförande och en ställföreträdare för denne. Verwaltungsrat skall sammanträda minst en gång i kvartalet. Postministern, Verwaltungsrats ordförande eller sju av dess medlemmar kan påkalla sammanträde. Verwaltungsrat äger fordra att postministern eller dennes ställföreträdare skall vara närvarande vid sammanträde. Medlemmarna av förbundsregeringen eller deras ombud ävensom ombud från delstatsregeringarna äger rätt att närvara vid sammanträde. Ordföranden i Verw.^ltungsirat skall i förväg tillställa förbunds- och delstatsregeringarna föredragningslistan för sammanträdet. För beslutmässighet och röstning inom Verwaltungsrat gäller här samma regler som vid Bundesbahn. Verwaltungsrat skall meddela beslut inom tre månader efter det att ett förslag framlagts. Medlemmarna har i lagen ålagts tystnadsplikt rörande förhållanden, var-

om Verwaltungsrat så beslutat. För Verwaltungsrats medlemmar gäller inga särskilda ansvarighetsbestämmelser.49 Verwaltungsrat skall tillsätta ett arbetsutskott på högst sju medlemmar med uppgift att förbereda rådets sammanträden. Vid arbetsutskottets sammanträden äger postministern eller dennes ombud ävensom Verwaltungsrats ordförande rätt att närvara och yttra sig. Liksom lagen om Bundesbahn innehåller ej lagen om Bundespost andra bestämmelser om företagets organisation än dem som berör de högsta organen. Om Bundesposts organisation gäller främst budgetens bestämmelser samt en Zuständigkeitsordnung (kompetensföreskrift) av år 1928, som senast ändrats år 1948, och i anslutning till dessa bestämmelser meddelade föreskrifter."' 0 Närmast under förbundsministeriet för post- och telegrafväsendet sorterar tjugu överpostdirektioner (Oberpostdirektionen) samt tre centrala byråer. Närmast under överpostdirektionerna, som utplacerats i olika städer, sorterar lokala driftställen och förvaltningar. De tre byråerna utgöres av posttckniska centralbyrån, teletekniska centralbyrån och postverkets sociala anstalt (Versorgungsanstalt). Fördelningen av uppgifterna mellan ministeriet och de närmast u n d e r o r d n a de organen är utförligt men icke fullständigt reglerad i Zuständigkeitsordnung. Arbetsfördelningen synes likna den mellan Vorstand och närmast underordnade organ i Bundesbahn. Dessa föreskrifter berör dock detaljfrågor av principiellt mindre vikt. 49 Yerhandl., 1. Wahlperiode, Drs 3479, Anlage 1. 50 Der Dienst bei der Bundespost, 1. Band sid. 12—14.

237 Förbundets bolag I förbundsomedelbara bolag i AGoch G. m. b. H.-form tillkommer det förbundet att delta i valet av bolagsmännens medlemmar i Aufsichtsrat. Härvid kan förbundet företrädas såväl av en minister som av en myndighet eller en offentligrättslig korporation, exempelvis Bundesbahn. Finansministern är företrädare i bl. a. förutnämnda holdingbolag. 51 För detta val gäller inga särskilda bestämmelser för förbundet — Reichshaushaltsordnung föreskriver endast att ifrågavarande rätt skall bevakas i sådan omfattning att erforderligt inflytande erhålles. Enligt AG-lagen skall Aufsicbtsrat, om bolagsordningen ej annat föreskriver, tillsättas på en tid av högst fyra år. Medlem kan avsättas av bolagsmännen när som helst; dock fordras härför viss kvalificerad majoritet. I praxis inväljes åtminstone en tjänsteman från vederbörande ministerium eller myndighet. Vanligen utses därvid en tjänsteman, som handlägger ärendena rörande företaget. 02 Inom VIAG (24 medlemmar iAufsichtsratf.n.) och VEBA (14 medlemmar f. n.) utgörs medlemmarna — bortsett från dem, som valts av arbetarna — i övrigt främst av tjänstemän från förbund och delstater men även av representanter för det privata näringslivet. Rekryteringen till Aufsichtsrat inom de övriga förbundsomedelbara företagen sker också vanligen från nämnda yrkeskategorier; endast i undantagsfall utses en politiker till medlem/' 3 AG-lagen föreskriver, att Aufsichtsrat skall inom sig välja en ordförande och minst en ställföreträdare för denne. Bolagsordningarna föreskriver dessutom vanligen dels att besluten skall fattas med enkel majoritet, dels att den fungerande ordföranden vid lika röstetal har utslagsröst och dels hur många när-

varande medlemmar, som erfordras för beslutmässigt Aufsichtsrat. I VEBA är posterna som ordförande och ställföreträdare besatta med statssekreterarna i förbundets ekonomiministerium respektive finansministerium, och i VIAG med en affärsman respektive en högre tjänsteman vid förbundets finansministerium. Valet av Aufsichtsrats medlemmar i företag, där förbundet är medelbar intressent, tillkommer företagets moderbolag. Av skäl, som senare skall behandlas, fullgöres denna uppgift i regel av moderbolagets Vorstand och Aufsichtsrat. Rekryteringen till dessa Aufsichtsrat sker vanligen, åtminstone beträffande de större företagen, från samma yrkeskategorier som representeras vid de förbundsomedelbara företagen. Det är vanligt, att dessa moder- och dotterbolag till viss del har samma medlemmar i Aufsichtsrat. Som exempel kan nämnas att Preussag och VEBA har tre sådana gemensamma medlemmar, att Preag och VEBA har tre och att Vereinigte Aluminiumwerke AG och VIAG har sex. Som nämnts tillkommer det Aufsichtsrat i ett AG att välja Vorstand. Detta organ utgöres f. n. i VEBA av två medlemmar, i VIAG av tre, i Vereinigte Aluminiumwerke AG av fem, i Preag och Preussag av fyra vardera och i Howaldtwerke av en medlem. 04 Vorstand kan enligt lagen tillsättas för högst fem år; dock kan medlem därefter omväljas. Medlem kan dessförinnan avsättas, om viktigare skäl därför finnes, exempelvis grov pliktförsummelse. Ordförande utses av Aufsichtsrat, och om ej annat fö51 Enl. muntlig uppgift från tjänsteman vid förbundets finansministerium. 52 Schulze sid. 569. 53 Uppgifterna dels hämtade ur förvaltningsberättelser från de ifrågavarande bolagen och dels erhållna vid företagsbesök. 54 Se not 53.

238 reskrives, har han utslagsröst vid lika röstetal. I dessa hänseenden förekommer dock olika bestämmelser i förbundsföretagens bolagsordningar. G. m. b. H.-bolag avviker, beträffande bestämmelserna om tillsättande av det förvaltande organet, frän AG-bolag främst därigenom, att Gcschäftsfiihrer ej utses av Aufsichtsrat utan av bolagsmännen själva. I övrigt gäller emellertid liknande bestämmelser om Geschäftsfiihrer som om Vorstand i AG. Medlemmarna av Vorstand och Gcschäftsfiihrer är knutna till företaget genom vanliga anställningsavtal. Aufsichtsrat i AG har att övervaka den löpande förvaltningen. För detta ändamål har Aufsichtsrat rätt att när som helst studera bokföringen, att kontrollera kassorna o. s. v., samt att från Vorstand begära redogörelse för bolagets ställning och andra uppgifter om förvaltningen. Dylika redogörelser, som under vissa förutsättningar även en enskild medlem kan begära, skall enligt lagen, även utan anfordran av Vorstand, skriftligen avgivas minst en gång i kvartalet. Utöver de nämnda uppgifterna kan Aufsichtsrat även ha andra. Enligt lagen kan nämligen bestämmelser intas i bolagsordningen om att vid vissa bestämda slag av beslutsaktioner Vorstand måste inhämta Aufsichtsrats medgivande. Sådana bestämmelser kan, om bolagsordningen så stadgar, också meddelas av Aufsichtsrat, vilket då vanligen sker så, att Aufsichtsrat fastställer en förvaltningsordning (Geschäftsordnung) att iakttas av Vorstand. Dylika bestämmelser är mycket vanliga inom förbundsföretagen, varvid de viktigaste fastställts i bolagsordningarna. Inom G. m. b. H.-bolag har Aufsichtsrat i stort sett samma rättigheter och

skyldigheter som i AG-bolag, med de förut nämnda undantagen att bolagsmännen fastställer årsredovisningen och utser Geschäftsfiihrer. Bolagsmännen i G. m. b. H. äger samma rätt som medlem av Aufsichtsrat i fråga om granskningen av bolagets förvaltning. Medlemmarna av Vorstand och Aufsichtsrat skall fullgöra sina uppgifter mot bolaget med »en ordentlig och samvetsgrann företagsledares omsorg», vilken bestämmelse skiljer sig från den i tidigare lag, som endast krävde »en ordentlig affärsmans omsorg». Detta medför bl. a. att en medlem av Aufsichtsrat, som exempelvis är tjänsteman i finansministeriet och som företräder förbundet som intressent, ej får efterkomma sådana av ministern givna instruktioner, som skulle innebära att förenämnda skyldigheter ej iakttoges." Medlemmar av Vorstand och Aufsichtsrat, som inte iakttar sina skyldigheter, är solidariskt skadeståndspliktiga gentemot bolaget. Om uppsåtligt bandlande mot bolagets intressen föreligger inträder dessutom straffansvar. I detta sammanhang kan nämnas att Vorstand äger rätt att förelägga Hauptversammlung en fråga för avgörande, varefter sistnämnda organ är skyldigt att besluta. För en på sådant beslut grundad handling har Vorstand ej ansvar. Medlemmarna av Vorstand är subsidiärt ansvariga efter bolaget gentemot tredje man vid lagstridigt handlande eller grov pliktförsummelse. Geschäftsfubrer har att fullgöra sina uppgifter med »en ordentlig affärsmans omsorg». För dennes ansvarighet gäller i stort samma bestämmelser som för medlemmar av Vorstand och Aufsichtsrat. 55 Artikeln Erwerbsuntcrnehmen in öffentliches Hand i Das Parlament 5/1955, Schulze sid. 569—572 och Vialon sid. 303—304.

239 Utformningen av riktlinjer för verksamhetens bedrivande Deutsche Bundesbahn

En väsentlig del av planeringen av investeringar och andra åtgärder av ekonomisk art sker givetvis vid utformningen av Bundesbahns budget och vid uppgörandet av den personalstat, som skall fastställas i samband med budgeten.'"-11 Som förut nämnts skall Vorstand upprätta förslag till och Verwaltungsrat fatta beslut om budgeten, varefter kommunikations- och finansministrarnas godkännanden krävs. Om sådant godkännande ej ges, kan Verwaltungsrat lämna avgörandet till regeringen. Eftersom Bundesbahns budget icke fastställes lagstiftningsvägen, intas inte dess beräknade inkomster och utgifter i förbundets budget. Däremot intas givetvis i förbundets budget den inkomst, som eventuellt beräknas kunna inlevereras till förbundet. Medan förbundets budgetår omfattar tiden 1 april—31 mars, skall Bundesbahns budget avse ett kalenderår. Denna avvikelse beror på att Bundesbahns byggnadsverksamhet anses kunna planeras bättre för kalenderår. 5 7 I fråga om verksamhetens materiella inriktning är Bundesbahns organ bundna av den föreskrift i lagen om Bundesbahn, som stadgar att Bundesbahn skall förvalta förbundets järnvägsförmögenhet. Denna bestämmelse h i n d r a r dock icke Bundesbahn att inrätta eller förvärva andelar i företag av privaträttslig bolagsform. 53 Kommunikationsministerns godkännande måste inhämtas dels för att grunda nytt bolag eller att fullständigt överta redan existerande bolag och dels för att förvärva andel på mer än en miljon DM i bolag, där annan eller andra är delägare. Även vid avyttring av Bundesbahns »Sondervermögen» — således även aktier i dylika bolag — skall mi-

nisterns godkännande inhämtas, om värdet överstiger en miljon DM. I lagen har vidare föreskrivits att Verwaltungsrat skall besluta i vissa av dessa frågor; därvid har dock icke angivits samtliga de fall, då kommunikationsministerns godkännande krävs. Lagen medger emellertid att Verwaltungsrat förbehåller sig beslutanderätten även i andra frågor än dem, som lagen speciellt anger; när det gäller en fråga, som inte är av »allmän betydelse», fordras dock att "Is av Verwaltungsrats medlemmar röstat för kravet på beslutanderätt. Praxis synes här vara att Verwaltungsrat förbehållit sig beslutanderätten i samtliga de fall, då kommunikationsministerns godkännande krävs. 59 I bl. a. följande frågor rörande investering eller omläggning av driften 56 Bundesbahns budget (Wirtschaftsplan) har liksom Bundesposts inte samma betydelse för förvaltningen som förbundets budget (Haushaltsgesetz). Medan den senare, på olika sätt, medför bindande rättsverkningar, har de förstnämnda endast karaktären av hushållningsplaner, som de beslutande organen vid behov har rätt att ändra. Se i övrigt Sarter sid. 188 och 203—204. 57 Sarter sid. 203. 58 Bundesbahn innehade i mitten av år 1952 andelar i c:a 100 dylika företag. Av dessa var ett 30-tal byggnads- eller tomtföretag, vilkas verksamhet var inriktad på de anställdas behov. E t t 50-tal bolag avsåg vatten- och elektricitetsf örsörj nin g. Därjämte fanns bl. a. ett bankbolag, som ombesörjde Bundesbahns bankaffärer, samt ett bolag, som handhade verksamheten med sov- och serveringsvagnar vid Bundesbahn. Det av Bundesbahn investerade kapitalet i dessa bolag uppgick i undantagsfall till 1 miljon DM eller mer. Den av Bundesbahn utövade biltrafiken är däremot direkt inordnad i järnvägsrörelsen. Enligt bestämmelser, som gäller alla landets järnvägar, får järnvägsdriften kompletteras med biltrafik för vissa typer av transportuppgifter. Betr. hithörande avsnitt se Sarter sid. 99— 100, 190—192 och 203. 59 Sarter sid. 82.

240 skall Verwaltungsrat besluta, varjämte kommunikationsministern, i regel efter berörda delstaters yttranden, skall ge sitt godkännande: Byggande av ny järnväg, viktigare nybyggnad eller ändring av teknisk anläggning, varaktig inställning av driften på en järnvägssträcka samt upphörande av verksamheten vid en viktigare järnvägsstation eller vid annat större tjänsteställe. Även års- och halvårstidtabeller skall föreläggas kommunikationsministern; avger denne ändringsförslag skall dessa om möjligt beaktas. Personalfrågor. Kommunikationsministern skall i samförstånd med finansministern meddela sitt godkännande när det gäller löneavtal mellan Vorstand och de anställdas organisationer under förutsättning att vederbörande avtal får väsentlig betydelse för Bundesbahns budgetplanering eller att avtalet kan väntas påverka löne- och arbetsförhållandena vid andra förbundsförvaltningar. E n ä r tjänstemännen vid Bundesbahn (liksom vid Bundespost) avlönas efter avlöningsreglementet för förbundets tjänstemän, kan företaget ej väntas föra någon självständig politik beträffande denna kategori. Emellertid synes Bundesbahns löne- och pensionspolitik överhuvud ha ett mycket nära samband med förbundets allmänna politik ifråga om de anställda i förbundstjänst. Om tjänstetillsättningar gäller att Verwaltungsrat i samförstånd med Vorstand i vissa fall skall fatta beslut, som kräver kommunikationsministerns godkännande; härvid avses främst tillsättningen av vissa ledande poster i Hauptverwaltung samt chefsposterna i generaldriftsledningarna, järnvägsdirektionerna och de förut nämnda sex byråerna med centrala uppgifter. Vidare föreskrives att Vorstand skall inhämta kommunikationsministerns samtycke före viktigare tjänstemannarättsliga beslut

enligt detaljerade bestämmelser i Verwaltungsordnung. Finansieringsfrågor. Bundesbahn äger, liksom Bundespost, uppta lån på öppna marknaden. Beslutanderätten i dessa frågor ligger hos Verwaltungsrat, med undantag för lån i vissa, i lagen angivna former — exempelvis växelförbindelser som fordras för företagets löpande förvaltning. Verwaltungsrat skall dock i vissa fall inhämta godkännande av regeringen och i övriga fall enbart av kommunikations- och finansministrarna. Om fastställelse av tariffer föreskriver lagen om Bundesbahn att kommunikationsministerns godkännande skall inhämtas vid beslut om tariffer och tariffbestämmelser och att Verwaltungsrat skall fastställa sådana tariffer, som ur finansiell synpunkt är av större betydelse för Bundesbahn. Ministern kan dock avstå från sin rätt i frågor av mindre betydelse. Därjämte stadgas att kommunikationsministern i viss omfattning kan kräva ändringar i gällande tariffer för att tillgodose ett offentligt intresse. Som förut nämnts föreskriver därjämte grundlagen att utfärdande av rättsförordningar rörande tariffer och tariffbestämmelser kräver förbundsrådets samtycke, såvida icke annat föreskrives i särskild lag. I direkt anslutning till dessa bestämmelser, som ansetts förutsätta en närmare reglering i prislagstiftningen rörande den omfattning, i vilken Bundesbahns tariffer skulle utfärdas i form av dylika, med förbundsrådets samtycke utfärdade rättsförordningar, framlades i maj 1950 ett regeringsförslag om en ny allmän lag om priskontroll (Preisgesetz). På grund av skiljaktiga meningar hos förbundsdagen och förbundsrådet föll dock detta förslag. Förfarandet vid ministeriets handläggning av tariffrågor är i stället bestämt genom en i novem»

241 ber 1954 med förbundsrådets samtycke utfärdad förordning. 00 Om kommunikationsministern finner att en för hans godkännande framlagd tariff ej står i överensstämmelse med förbundets kommunikationspolitik, skall han sålunda föranstalta om muntliga förhandlingar mellan representanter för de fyra avdelningar inom ministeriet, som handhar följande verksamhetsgrenar: järnvägstrafik, biltrafik, inrikes sjöfart och utrikes sjöfart. Om det anses erforderligt inbjudes även representanter för Bundesbahn och för övriga trafikutövares centralorganisationer att delta i förhandlingarna. Om det gäller en fråga av mycket vittgående betydelse ur kommunikationspolitisk synpunkt, beredes även ett till ministeriet knutet vetenskapligt råd (Beirat) tillfälle att yttra sig. Är en tariffråga av betydelse även för verksamhetsgren, som företrädes av annan minister än kommunikationsministern, kan också denne vid behov delta i avgörandet. Då ekonomiministern är ansvarig för att förbundets prispolitik blir enhetlig, kräves dennes tillstyrkande om betydelsefulla tariffändringar skall genomföras. Förbundsrådets samtycke kräves för sådana rättsförordningar om Bundesbahns tariffer, som är av väsentlig betydelse för prisnivån eller levnadskostnaderna i landet eller för prisnivån i den näringsgren, som beröres. Samtidigt som förbundsrådet förelägges ifrågavarande förslag för samtycke skall förslaget lämnas till förbundsdagen för kännedom. Beslut om avskrivningar för förslitning av realkapital ges i samband med den fastställelse av årsredovisningen, som ankommer på Verwaltungsrat och som kräver kommunikationsministerns godkännande. Om dispositionen av vinst i årsredovisningen gäller som regel, att en mindre 16—603494

del därav skall avsättas till en eller flera fonder, främst för utjämning av underskott. Återstående delen skall användas på det sätt som regeringen bestämmer efter förslag, som kommunikations- och finansministrarna har att avge sedan Verwaltungsrat hörts. Deutsche Bundespost

För planeringen vid Bundespost synes företagets budget spela samma roll som vid Bundesbahn. Om Bundesposts budget gäller också i huvudsak samma bestämmelser som för Bundesbahns budget: postministern upprättar förslaget i samförstånd med finansministern, Verwaltungsrat fattar beslut, budgeten skall avse kalenderår och endast det överskott, som eventuellt beräknas gå från Bundespost till förbundet, införes i förbundets budget. I övrigt må följande framhållas rörande de fall, då beslut eller samtycke kräves av Verwaltungsrat, regeringen eller annan minister än postministern. Verksamhetens materiella inriktning. Som förut nämnts driver Bundespost även sådan verksamhet, som inte faller inom post- och telegrafregalrätten och inte heller har något nödvändigt samband därmed, exempelvis bankverksamhet. Lagen om Bundespost stadgar, att Verwaltungsrat beslutar i frågor om upprättande av nya verksamhetsgrenar eller vid nedläggning eller ändring av sådana. Dessutom äger Bundespost liksom Bundesbahn, ehuru i mindre omfattning, företag i privaträttslig bolagsform och andelar i sådana företag. 61 . P 60 Uppgift ur promemoria, som sammanställts vid Bundesbahn. 61 I slutet av mars 1953 hade Bundespost dylika andelar till ett värde av 5,6 miljoner DM i 30 sådana företag, vilka i de flesta fall utgjordes av elkrafts-, vattenlednings-, banketter bostadsföretag. Se Deutsche Bundespost, Geschäftsbericht iiber das Rechnungsjahr 1952 sid. 83.

242 Inrättande av eller förvärv av andel i sådana företag fordrar enligt Zuständigkeitsordnung beslut av ministern. I de omfattande befogenheter, som ministeriet förbehållit sig i Zuständigkeitsordnung, torde också ingå beslut om avyttrande av dylik förmögenhet, ehuru detta icke direkt utsäges. Om investeringar föreskriver lagen att Verwaltungsrat beslutar om betydelsefullare nybyggnad eller ändring av tekniska anläggningar. Här kräves dock samförstånd med postministern, om investeringarna skulle medföra större utgifter än vad som upptagits i budgeten. Personalfrågor. Lagen om Bundespost ger icke Verwaltungsrat något inflytande i personalpolitiska frågor. I sitt yttrande över regeringens förslag till denna lag föreslog förbundsrådet att Verwaltungsrat skulle tillerkännas rätt att avge yttrande före beslut dels i grundläggande frågor om personalväsendet och dels om grunderna i lönetariffer för sådana anställda, som icke vore tjänstemän (på samma sätt som gällde enligt Reichspostfinanzgesetz av år 1924). 62 Ändringsförslaget avstyrktes dock av regeringen och av förbundsdagens utskott under motivering att dessa frågor huvudsakligen måste lösas gemensamt för hela förbundsförvaltningen, varför ifrågavarande stadgande, om det infördes i lagen, skulle bli utan praktisk betydelse. 83 Finansieringsfrågor. I lagen om Bundespost har Verwaltungsrat medgivits rätt att avge yttrande före fastställandet av grundprinciperna för företagets lånepolitik. Lagen föreskriver i övrigt att finansministerns godkännande kräves för upptagande av krediter och att endast anskaffandet av realvärden får finansieras med krediter. Andra ekonomiska frågor. Beträffande Bundesposts avgifter föreskriver lagen att Verwaltungsrat beslutar i frågor

om avgifter och avgiftsbestämmelser. Bestämmelserna skall utfärdas av postoch ekonomiministern samt, då avgifterna gäller personbefordran, av kommunikationsministern. Som tidigare nämnts har grundlagens stadganden att förbundsrådets samtycke krävs för rättsförordningar om avgifter och avgiftsbestämmclser upphävts genom lagen om Bundespost, enär delstaterna ansetts ha tillräckligt inflytande i Verwaltungsrat. 64 Avskrivningarnas storlek bestämmes i och med att förslaget till årsredovisning godkännes av Verwaltungsrat. Om vinstens disposition föreskriver lagen om Bundespost att postministern i samförstånd med finansministern skall avge förslag härom till Verwaltungsrat, som sedan beslutar. Som vinst räknas härvid inte det speciella tillskott till förbundets budget, som Bundespost alltid skall lämna och som skall utgöra viss, i lagen angiven procent av driftsinkomsterna. Förbundets bolag

Befogenheten att fastställa verksamhetens riktlinjer vid företagen ingår givetvis inte till alla delar i Vorstands eller Geschäftsfuhrers förvaltningsbefogenheter. Beträffande de viktigare frågorna på detta område kan följande sägas. Bolagsordningen, som fastställes och ändras av Hauptversammlung i AG och av bolagsmännen i G. m. b. H., skall innehålla uppgift om bolagets verksamhet. Beslut inom verksamhetens ram, t. ex. avseende investeringar, personalpolitik, finansiering genom olika slags lån och prissättning på företagets produkter, innefattas däremot i de förvaltande upp62 Verhandl. I. Wahlperiode, Drs 3479, Anlage 2. 63 Ibidem, Drs 3479, Anlage 3 och Drs 4204. 64 Ibidem, Drs 3479, Anlage 3.

243 gifterna. Aufsichtsrat har emellertid, som regel, medbestämmanderätt i dylika frågor av betydelsefullare slag.6* Som exempel på Aufsichtsrats medbestämmanderätt kan här nämnas vissa föreskrifter vid Howaldtwerkc AG; samtliga bestämmelser är där införda i bolagsordningen. Där stadgas att Vorstand skall inhämta medgivande från Aufsichtsrat eller från ett av detta organ tillsatt utskott bl. a. i frågor avseende a) köp, försäljning och inteckning av fast egendom, b) upptagande av långfristiga lån, c) anställningskontrakt, avseende personer som skall erhålla högre årsinkomst än 12 000 DM eller avseende längre tid än ett år, d) dotterbolag, e) medlems av Vorstand inträde i annat företag som medlem av Vorstand eller av Aufsichtsrat, f) igångsättande eller nedläggande av produktion på annan ort samt g) nybyggande eller ombyggande av anläggning ävensom anskaffande av maskiner o. dyl., för vilka dispositioner Vorstand periodvis skall utarbeta planer.

Förenämnda befogenheter för Vorstand och Aufsichtsrat begränsas i ett avseende av bestämmelser i Reichshaushaltsordnung, som föreskriver att förvärv av betydande andel i annat bolag

eller upprättande av dotterbolag kräver finansministerns medgivande. Sistnämnda regel gäller även om erforderligt anslag har givits i budgeten. 08 Härtill kommer även driftsrådens medbestämmanderätt vid vissa förvaltningsåtgärder. Driftsrådslagens tämligen omfångsrika, till stor del allmänt hållna bestämmelser torde icke kunna utvisa vilket inflytande som driftsråden i praktiken utövar på företagens förvaltning. Denna fråga kan däremot i någon mån belysas med ett uttalande från en Vorstandsmedlem i VEBA, som medverkat vid förarbetena till lagen. Denne framhöll vid förf:s besök i Tyskland, att det måste betraktas som en målsättning för Vorstand att endast vidta sådana åtgärder, som vinner förståelse hos driftsrådet och hos de anställdas representanter i Aufsichtsrat. Hos skilda förbundsföretag, som förf. besökt, framhölls enstämmigt, att samarbetet dittills ej skapat svårigheter. Vid studiebesök, som svenska fackföreningsrepresentanter under försommaren 1954 gjort vid västtyska företag, har även arbetarrepresentanter uppgivit att samarbetet gått bra. 67

Revision och kontroll Deutsche Bundesbahn

Den administrativa, löpande granskningen av Bundcsbahns räkenskaper — innefattande även prövning av ändamålsenligheten i medlens användning — skall, enligt lagen om Bundesbahn, utföras dels av revisionsorgan inom Bundesbahn och dels av en särskild myndighet, förbundsräkenskapsverket (Bundesrechnungshof) .fiS Detta verk har endast att iaktta i lag givna bestämmelser. Dess medlemmar åtnjuter domares oavhängighet.

65 Enl. uppgift från en medlem av Vorstand i VIAG har förhandlingar pågått med anledning av att förbundsräkenskapsverket framställt förslag om att Vorstand i större omfattning än som var rådande 1954 inom förbundsföretagen skulle åläggas a t t inhämta Aufsichtsrats medgivande vid förvaltningsåtgärder. Om beslutanderätten beträffande frågor om avskrivningarnas storlek och disposition av vinsten har talats under kap. om viktigare författningar avseende förbundsföretagen. 66 Vialon sid. 297—298 och 301. 67 Fackföreningsrörelsen, 34/1955 sid. 107 —113. 68 Betr. räkenskapsgranskningens innehåll, se Reichshaushaltsordnung §§ 87 och 96, Schulze sid. 768—769, Vialon sid. 429. Jfr

244 Verksamheten regleras främst av Reichshaushaltsordnung och av en år 1950 stiftad lag om förbundsräkenskapsverket. Bundesbahns egna revisionsorgan utgöres av en huvudrevisionsbyrå (Hauptprufungsamt) och av flera, under denna sorterande lokala revisionsbyråer. Det åligger kommunikationsministern att, i samförstånd med finansministern och presidenten för förbundsräkenskapsverket samt efter hörande av Vorstand och Verwaltungsrat, utfärda en instruktion för Bundesbahns revisionsorgan. Dessa organ är dock oavhängiga såtillvida att de ej behöver efterkomma anvisningar från förbundsregeringen, enskild minister, Vorstand eller Verwaltungsrat. Deras självständiga ställning markeras också av att chefen för huvudrevisionsbyrån utnämnes och avsattes av förbundspresidenten på förslag av kommunikationsministern, avgivet i samförstånd med presidenten för förbundsräkenskapsverket. Kommunikationsministern och, i samförstånd med denne, finansministern äger dessutom rättighet att genom chefen för huvudrevisionsbyrån erhålla upplysningar eller att förelägga arbetsuppgifter för Bundesbahns revisionsorgan. 69 Förbundsräkenskapsverket, som har samma rätt som kommunikationsministern att erhålla upplysningar genom chefen för huvudrevisionsbyrån, samarbetar intimt med Bundesbahns revisionsorgan och inrättar sin granskningsverksamhet med ledning av dessas resultat. 70 Med granskningen av årsredovisningen avslutas granskningen av räkenskaperna under ett räkenskapsår. Årsredovisningen skall utgöras av balans- samt vinst- och förlusträkning. Därjämte skall en förvaltningsberättelse avges. Av årsredovisning och förvaltningsberättelse skall enligt lagen om Bundesbahn bl. a. framgå dels Bundes-

bahns förmögenhetsläge — innefattande uppgifter om fordringar och skulder — dels inkomstövcrskottet eller -underskottet, dels i vilken omfattning medel använts för nyinvestering och dels driftsresultatet för Bundesbahns biltrafik ävensom för större bolag, i vilka Bundesbahn är intressent. Sedan årsredovisningen fastställts av Verwaltungsrat åligger det först huvudrevisionsbyrån och sedan förbundsräkenskapsverket att granska densamma. Vardera avger därefter en granskningsberättelse till bl. a. kommunikationsministern. Tillsammans med årsredovisningen skall berättelserna lämnas till förbundsregeringen, som sedan beslutar om ansvarsfrihet för Vorstand och Verwaltungsrat. Sedan revisionen slutförts och årsredovisningen lämnats till förbundsdag och förbundsråd för kännedom, skall redovisningen offentliggöras. Samtliga dessa åtgärder skall enligt lagen om Bundesbahn ha genomförts inom sex månader efter räkenskapsårets slut. Härutöver kan kommunikationsministern i samförstånd med finansministern uppdra åt auktoriserade revisorer att granska årsredovisningen innan huvudrevisionsbyrån granskat densamma. Med hänsyn till den knappt tillmätta tiden för genomförandet av alla granskningar kan denna möjlighet dock väntas komma till användning endast i undantagsfall. 71 Deutsche Bundespost Bestämmelserna i lagen om Bundespost angående årsredovisning och revision är mycket kortfattade i jämförelse med lagen om Bundesbahn. I direkt motsats till lagen om Bundesbahn föreäven Der Dienst bei der Bundespost, 4. Band. sid. 313—315. 69 Sarter sid. 217. 70 Ibidem sid. 216. 71 Ibidem sid. 211.

245 skriver de, att Reichshaushaltsordnung, med dess bestämmelser om räkenskaper och revision hos förbundets myndigheter, skall med vissa angivna undantag tillämpas. Detta torde kunna ses som en konsekvens av att kravet på Bundesposts »affärsmässiga inriktning» ej är så starkt framhävt som när det gäller Bundesbahn. I övrigt erbjuder revisionen av Bundespost intet egenartat. Någon tidsfrist för revisionens slutförande är ej fastställd. Förbundets bolag Bestämmelserna om räkenskapskontrollen hos förbundets bolag återfinnes dels i bolagslagarna och dels i Reichshaushaltsordnung. Årsredovisningen i AG skall granskas av en eller flera auktoriserade revisorer. Revisionsberättelse skall därefter avges till Aufsichtsrat, som, enligt huvudregeln, har att fastställa årsredovisningen. Vid revisionen har revisor rätt att granska bokföringen, att besiktiga varor, inventarier och anläggningar, att kontrollera kassorna o. s. v. Lagen om G. m. b. H. kräver endast, som förut nämnts, att Geschäftsfuhrer upprättar en balansräkning, som skall fastställas av bolagsmännen. Det anses emellertid ligga i linje med Reichshaushaltsordnung att AG-lagens bestämmelser om årsredovisning skall tillämpas även vid förbundsföretag i G. m. b. H.form. 72 I anslutning till AG-lagens bestämmelser om revisionsverksamheten stadgar Reichshaushaltsordnung att vederbörande förbundsminister äger utse en särskild revisor och att ministern skall meddela riktlinjer för revisorns granskning, som i detta fall kan avse icke endast granskning av räkenskaperna utan även av bolagets förvaltning i övrigt. Ministerns beslut i dessa frågor kräver samtycke av presidenten för förbunds-

räkenskapsverket. I praktiken verkar dessa bestämmelser så att förbundsräkenskapsverket utarbetar förslag till dylika riktlinjer, som varierar alltefter företagens egenart." För ifrågavarande granskning anlitas som regel Deutsche Revisions- und Treuhand AG, ett bolag, vari förbundet har 69 % av aktierna. Reichshaushaltsordnung föreskriver vidare att det åligger vederbörande förbundsminister att granska hur förbundets intressen som aktionär och bolagsman i G. ra. b. H. tillvaratagits i bolagen inom hans förvaltningsområde. Dessa bestämmelser gäller även av förbundet medelbart ägda företag i förut nämnd omfattning. Granskningen skall ske på grundval av dels det material, som är tillgängligt för förbundet som aktionär eller bolagsman, dels de berättelser om Aufsichtsrats sammanträden m. m., som förbundets medlemmar kan ha erhållit i uppdrag att avge och dels den av ministern godkände revisorns berättelse. 74 Tillsammans med uppgift om resultatet av sin granskning skall ministern överlämna dessa handlingar till förbundsräkenskapsverket, som sedan har att granska förbundets verksamhet som aktionär och bolagsman. Om verket önskar uppgifter från bolaget eller från den av ministern godkände revisorn, skall uppgifterna förmedlas genom vederbörande minister. Verket —• liksom ministern — kan emellertid i regel ej göra anspråk på andra uppgifter än dem, som kan komma aktionärer och bolagsmän till del. 75 Ett undantagsstadgande finnes dock i Reichshaushaltsordnung: verket kan avtala med ett bo72 Vialon 73

sid. 300—301 och 406. Enl. muntlig uppgift från tjänsteman vid förbundsräkenskapsverket. 74 Vialon sid. 466—469. 75 Schulze sid. 812.

246 lag om särskild riitt till granskning. Avtal, som ger förbundsräkenskapsverket ökad insyn i företagens förvaltning, anses dock icke lämpliga. 76 Bestämmelsen bör därför sättas i samband med att Reiclishansbaltsordnnngs hithörande föreskrifter före år 1933 ej var tillämpliga på de av förbundet medelbart iigda företagen. 77 Förbundsräkenskapsverket skall till finansministern avge en berättelse över sin granskning. Den första berättelsen efter andra världskriget avsåg året 1953. Parlamentarisk kontroll

Den parlamentariska kontrollen av statliga företag skiljer sig enligt grundlagen ej från kontrollen över förbundets övriga organ. Bestämmelserna innebär att finansministern till förbundsdag och förbundsråd inom ett år skall avlämna redovisning för räkenskapsåret. En avsevärd eftersläpning bar dock varit rådande, åtminstone under förbundsdagens första valperiod, 1949—1953. Redovisningen skall åtföljas av förbundsräkenskapsverkets utlåtanden (Bemerkungen). Det ankommer därefter på parlamentet att besluta om ansvarsfrihet för regeringen. I förbundsdagen beredes ärendet inom budgetutskottet. Under sin första valperiod har förbundsdagen vid det enda tillfälle, då den beslutat om dylik ansvarsfrihet, ej uttalat annan kritik än att den anslutit sig till de anmärkningar, som förbundsräkenskapsverket upptagit i sina utlåtanden. 78 Det bör emellertid beaktas att förhållandena under 50-talets första år varit extraordinära. När det gällt förbundets bolag, synes förbundsdagen överhuvud endast ha

behandlat sådana fall, då man velat tillvarataga sociala intressen för upprätthållande av driften vid företag, som gått med förlust och behövt bidrag av förbundsmedel. Debatter av detta slag i förbundsdagen har rört exempelvis Deutsche Werke Kiel AG och Kurhessischer Kupferschieferbergbau G. m. b. H.79 Att statsbolagen blivit föremål för så ringa debattintresse torde främst ha berott på att parlamentsledamöterna saknat erforderliga uppgifter och översikter om företagen, deras affärsförhållanden och ekonomiska beroende av varandra; den tidigare återgivna förteckningen över bolagen har endast till ringa del fyllt behovet av information. För att avhjälpa denna brist har i januari 1955 — som följd av en motion, väckt av medlemmar av Freie Demokratische Partei — i förbundsdagens ekonomiutskott ett underutskott tillsatts med närmaste uppgift att införskaffa och sammanställa de önskade uppgifterna.80 Någon motsvarighet till den svenska offentlighetsprincipen finnes ej i Västtyskland. Allmänhetens rätt till information inskränker sig till de områden, som angetts i särskilda stadganden, främst att uppgifter om förbundets företag skall införas i domstolsoffentliga handelsregister och att bokslut och årsberättelser skall offentliggöras. 76 Vialon sid 472—473 och Schulze sid. 812—813. 77 Schulze sid. 818—819. 78 Verhandl., 1. Wahlperiode, Drs. 3781 och Berichte 10848 A. 79 Se hänvisningar på bl. a. dessa företag i Sachregister zu den Verhandl., 1. Wahlperiode. 80 Verhandl., 2. Wahlperiode, Drs. 1088 och Berichte 3327D-3331A.

247 Verksamhetens ekonomiska resultat Deutsche Bundesbahn

Bundesbahn har, med undantag för år 1951, redovisat inkomstunderskott för åren 1949—1953. 31 För år 1953 blev den bokförda förlusten 487 miljoner DM och för år 1954 har man beräknat en förlust, uppgående till 500—600 miljoner DM.82 Härvid bör hänsyn dock tas till att företaget, enligt lagen om Bundesbahn, skall tillerkännas ersättning — efter regeringens angivande — för större delen av de prestationer, som utföres av »sociala skäl», såvida beloppet ej kan täckas med överskott för året. År 1953 beräknades att de av »sociala skäl» medgivna taxerabatterna har uppgått till 277 miljoner DM under ett år. Enligt uppgift har dylik ersättning ej utgått. 83 Bundcsbahns dåliga ekonomiska läge synes vara den främsta orsaken till att talesmän för Bundesbahn kräver, icke endast att de »sociala förpliktelserna» skall finansieras från vederbörligt håll — främst förbundets budget — utan även att lastbilstrafiken, främst den fjärrgåendc, skall inskränkas. För detta syfte och för att söka minska den höga olycksfallsfrekvens, som de fjärrgående bilarna orsakat, framlades 1955 propositioner om höjning av bilskatten och om förbud att i fjärrtrafik transportera vissa godsslag med lastbil. Förslagen väckte dock stark kritik över partigränserna. 85 Som en förklaring till de redovisade förlusterna kan även nämnas att förbundet, dels på grund av den strama kapitalmarknaden i Västtyskland och dels därför att trafikpolitiken ännu ej erhållit fasta normer, endast i mycket ringa omfattning förmått bisträcka Bundesbahn med de lån, som den enligt lagen borde erhålla för att uppnå den av den ekonomiska utvecklingen påfordrade prestationsförmågan. Lånebe-

hovet kan i någon mån belysas med uppgiften att krigsskadorna på den del av riksjärnvägen, som låg i nuvarande Västtyskland, värderats till 3 760 miljoner DM.81 Härigenom har Bundesbahn, säges det, i stor omfattning hindrats att utföra investeringar och reparationsarbeten. De avskrivningsprinciper, som tilllämpas, bygger främst på en av Deutsche Beichsbahn förd statistik över livslängden för materiel och byggnader. Avskrivningarna, som beräknas på återanskaffningsvärdet, är lägre än de maximiavskrivningar, som de privata företagen tillätes göra vid skattedeklaration.

Deutsche Bundespost

Bundespost redovisade en vinst på 57 miljoner DM för år 1951 och förluster för åren 1952 och 1953 på 1 respektive 221 miljoner DM. Till utgifter har därvid räknats de belopp, som Bundespost under dessa år levererat till förbundet, nämligen respektive 150, 173 och 186 81 Uppgift ur en från Bundesbahn erhållen trycksak. 82 Bulletin, 7/1955 sid. 57. 83 Utöver ifrågavarande, vid europeiska statsjärnvägar vanliga »sociala förpliktelser» har Bundesbahn bl. a. att, i en omfattning, som ej är företagsekonomiskt motiverad, bereda plats för östtyska flyktingar, som varit anställda vid Reichsbahn. För sistnämnda slag av »förpliktelser» skall dock ersättning ej utgå. E t t förslag från förbundsrådet •— avgivet i samband med den parlamentsbehandling, som föregick lagen om Bundesbahn — att utsträcka ersättningen till att omfatta även andra speciella belastningar och förpliktelser än de, som avsåge tariffreduktioner, antogs ej. Betr. avsnittet om Bundesbahns »sociala förpliktelser» se artikel av Hans J a h n i Die öffentliche Wirtschaft samt Sarter sid. 178. 84 Bulletin, 45/1955 sid. 373. 85 Sarter sid. 175.

248 miljoner DM86; som tidigare sagts ålägger lagen om Bundespost företaget att till förbundet leverera medel; beloppet skall utgöra mellan 6 och 6% c/o av driftsinkomsterna. För att förbättra företagets ekonomiska läge har avgiftshöjningar genomförts 1954.87 Avskrivningsprinciperna vid Bundespost skiljer sig från dem vid Bundesbahn främst därigenom att man till grund för beräkningen hittills lagt tillgångarnas ursprungliga anskaffningsvärde. För att åskådliggöra den kvantitativa betydelsen av denna skillnad kan nämnas att man räknar med att avskrivningarna för år 1955 skulle bli GG miljoner mindre än om avskrivningarna beräknades på vanligt sätt. Nämnda belopp kan jämföras ined den väntade vinsten för år 1955, 35 miljoner DM.88 Förbundets bolag

Förbundets beräknade utdelning från förbundsbolagen har i budgeten för år 1953 angivits till G miljoner DM och i budgeten för år 1954 till 9 miljoner. 80 Men bolagen erhåller även bidrag från förbundet. Under åren 1950—1952 gav förbundet dem krediter till ett belopp av 27,G miljoner DM samt tillskott för att täcka förluster till ett belopp av 15,1 miljoner. Av dessa belopp erhöll Deutsche Werke Kiel AG 5 miljoner som kredit och Kurhessischer Kupferschieferbergbau G. m. b. H. 10,6 miljoner som tillskott. 90 I den förut nämnda förteckningen över förbundets tillgångar finnes, beträffande 40 förbundsomedelbara företag, uppgift om den redovisade vinsten eller förlusten för något av åren 1948—1952. 27 av företagen har där redovisat vinst och 13 har redovisat förlust. 91 I de fall ett företag redovisat förlust torde det vanligaste skälet vara att driften varit oekonomisk men av arbetsmarknadspolitiska skäl ej nedlagts.

De företag, som redovisar vinst — bl. a. VIAG och VEBA och de flesta av deras dotterbolag — har givit utdelning först de senaste åren. Tidigare — och till viss del även fortfarande — har vinsten använts för återuppbyggnad och för andra investeringar, vilket bl. a. berott på stramheten på kapitalmarknaden. 9 8 Förbundets bolag tillämpar samma avskrivningsprinciper som privata bolag — särskilda bestämmelser finnes ej. Beskattning

Bundesbahn och Bundespost har befriats eller i huvudsak befriats från följande viktigare skatter: Bolagsskatt (Körperschaftssteuer), förmögenhetsskatt (Vermögenssteuer) och kommunal näringsskatt (Gewerbesteuer). 9 3 Däremot är båda företagen underkastade bestämmelserna om motorfordonsskatt (Kraftfahrzeugssteuer) och transportskatt (Beförderungssteuer), dock med vissa undantag. De lämnade uppgifterna besvarar givetvis icke frågan, huruvida företagen är gynnade eller missgynnade ur konkurrenssynpunkt. För Bundespost torde dock denna fråga vara av obetydligt intresse. Annorlunda är förhållandet i vad gäller Bundesbahn. Här kan endast sägas att frågan hör till den livligt om86 Deutsche Bundespost, Geschäftsbericht fur das Rechnungsjahr 1952 sid. 77 och Zeitschrift, 14/1954 sid. 569—572. 87 Bulletin, 30/1955 sid. 246. 88 Ibidem och jfr Der Dienst bei der Bundespost, 4. Band, I. Teil sid. 312—213. 89 Verhandl., Anlage sid. 132. 90 Oeftering. 91 Verhandl., Anlage sid. 154—157. 92 Uppgifter från befattningshavare vid VIAG, VEBA och Howaldtwerke Hamburg AG. 93 Betr. avsnittet om beskattningen av Bundesbahn och Bundespost, se Sarter sid. 177 och 234—235, Haustein sid. 52 och Der Dienst bei der Bundespost, 4. Band, I. Teil sid. 66—67.

249 diskuterade trafikpolitiken och man väntar att principerna för Bundesbahns beskattning skall omprövas. 94 För förbundets bolag gäller samma

beskattningsbestämmelser som för privata bolag. Några särföreskrifter finnes ej. n4 Sarter sid. 177.

Källor och litteraturförteckning Archiv fiir das Post- und Fernmeldewesen, 6/1953 (cit. Archiv), Bundesgesetzblatt (cit. Bgbl.), 1949—1954, Der Dienst bci der Bundespost, Leitfaden fiir die Ausbildung, 1. Band, Praktischer Post- und Fernmeldedienst, Hamburg 1951, 4. Band, 1. Teil, Grundlagen des Verwaltungsdienstes, Hamburg 1953, Gesellschaft zur Förderung der öffentlichen Wirtschaft: Die öffentliche Wirtschaft 1952, 1953 och 1954, Gesetzblatt der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes 1947—1949, Haussmann, Frederick: Die öffentliche Hand in der Wirtschaft, Miinchen und Berlin 1954 (cit. Haussmann), Heinig, Kurt: Das Budget, Tubingen, Haustein-Mayer: Bundesbahngesetz mit kurzen Erläuterungen, Darmstadt 1952, (cit. Haustein), Huber, Ernst Budolf: Wirtschaftsverwaltungsrecht, (cit. Huber), Band I—II, Tubingen 1953—1954, Maunz, Theodor: Deutsches Staatsrecht, Miinchen 1954, Model, Otto: Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, Kurzkommentar zum Grundgesetz, Möers 1952, Oeftering: Der Bund als Unternehmer i Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, den 18 juni 1953, sid. 954—960 (cit. Oeftering), Paul, Walter, och Mendelsohn, Kurt: Handbuch der öffentlichen Wirtschaft, Berlin 1930, Beichshaushaltsordnung, erläutert von B. Schulze und Dr. .Tur. E. Wagner (cit. Schulze), Sarter, A., och Kittel, T.: Die Deutsche Bundesbahn, Frankfurt a. M. 1952 (cit. Sarter), Statistisches Jahrbuch fiir die Bundesrepublik Deutschland 1954, Staudinger, Hans: Der Staat als Unternehmer, Berlin 1932 (cit. Staudinger), Verhandlungen des Deutschen Bundestages (cit. Verhandl.), 1949—1954, Wacke, Gerhard: Das Finanzwesen der Bundesrepublik, Tubingen 1950, Vialon, Haushaltsrecht, Bonn 1952 (cit. Vialon), Wiefels, J.: Gesellschaftsrecht (cit. Wiefels), Zeitschrift fiir das Post- und Fernmeldewesen (cit. Zeitschrift), 2/1952 och 14/ 1954.

250 Artiklar ur tidningen Frankfurter Allgemeine Zeitung och tidskrifterna Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (cit. Bulletin), Fackföreningsrörelsen, Liberal Debatt, Das Parlament och Wirtschaft und Statistik.

Årsredovisningar, förvaltningsberättelser och andra trycksaker från VIAG, Vereinigte Aluminiumwerke AG, VEBA, Preussag, Preag, Industrieverwaltungsgesellschaft m. b. H., Howaldtwerke Hamburg AG, Bundesrechnungshof, Deutsche Bundesbahn och Deutsche Bundespost.

251 ITALIEN av fil. lic, jur. kand. Arne

Steneborn

Regimförändringarna i Italien liar icke alltid medfört, att de yttre formerna för statens verksamhet undergått en förändring. Sålunda övertog 1860-talets enade Italien mer eller mindre de tidigare småstaternas organ. Fascistregeringcns övertagande av makten innebar icke alltid, att de yttre formerna ändrades. På samma sätt har den italienska republiken av i dag övertagit från tidigare skeden flertalet av de rörelsedrivande företag, som omnämnes i denna redogörelse. Där så varit nödvändigt, har ändringar av lagar och författningar ägt rum, men ofta finnes en obruten kontinuitet i formellt hänseende. Skillnaderna i andra avseenden är däremot som bekant mycket stora.

Kommunikationer

Då det icke varit möjligt att i den följande framställningen lämna redogörelser för samtliga statliga rörelsedrivande företag, har i stället de viktigaste företagen inom olika ekonomiska sektorer utvalts såsom typexempel. Dessutom har vid behandlingen av de olika särproblemen ofta endast en kortfattad redogörelse lämnats för förhållanden, vilka i stort sett äger sin motsvarighet i Sverige. Uppmärksamheten har i stället riktats på skiljaktigheter och karaktäristiska drag just hos de italienska företagen. Att framställningen ibland kan vara för knapphändig beror även på svårigheterna att erhålla utförliga upplysningar; även om upplysningar lämnats har det mött svårigheter att med full säkerhet insätta erhållna fakta i deras rätta sammanhang.

Förvaltningen av italienska statens järnvägar (Ferrovie dello stato) sorterar under transportministeriet (Ministero dei transporti). Det statliga järnvägsnätet utgjorde under år 1953 16 478 km och det enskilda 5 364 km. De formellt icke statliga järnvägarna kan ägas direkt eller indirekt av staten. Sålunda äger det nyssnämnda holdingbolaget IRI Strade ferrate secondarie meridionale »Circumvesuviana» och Ferrovie secondarie della Sicilia. Statliga är även vissa bussbolag.

Post och

tele.

Post och tele har anförtrotts åt ett statsmonopol, post- och tcleministeriet (Ministero delle pöste e delle telecomunicazioni). Beträffande telefon må det dock framhållas, att det i stort sett endast är riksnätet, som drives av ministeriet. Lokaltrafiken handhas i huvudsak av fem av ministeriet koncessionerade bolag, av vilka dock i vart fall tre äges av staten genom det statliga holdingbolaget Istituto per la ricostruzione industriale, vanligen förkortat IRI. Järnvägstransporter.

Statens

vägförvaltning.

Den svenska vägförvaltningen motsvaras i Italien närmast av Azienda nazionale autonoma delle strade statali, vanligen förkortad ANAS. Statens vägförvaltning är dock även ett rörelsedri-

252 vande företag, i det att den kan taga upp avgifter m. m. för begagnande av de autostrador, som företaget äger. ANAS kan därjämte lämna koncessioner på begränsad tid till enskilda att på vissa angivna villkor bygga autostrador och taga upp avgifter av trafikanterna.

Sjötransporter. Den underavdelning av IRI, som benämnes FINMARE, förvaltar rederier för både passagerar- och lasttrafik. De kontrollerade företagen utgöres efter sina geografiska verksamhetsområden av fyra stora bolag, nämligen Italia, Lloyd Triestino, Adriatica och Tirrenia, varvid i stort sett de tre första bolagen har hand om de internationella sjöfartslinjerna, medan Tirrenia svarar för sjöfarten mellan italienska hamnar. Under kriget gick nio tiondelar av tonnaget till spillo. Genom inköp av Libertyfartyg jämte vissa andra åtgärder kunde rederinäringen beaktansvärt snart återvinna en del av sitt förlorade inflytande, så att vid utgången av år 1952 FINMAREtonnaget bestod av 82 fartyg om tillsammans 570 000 ton. Trots detta uppgår tonnaget nu blott till 44 procent av förkrigstonnaget, och det representerar blott 18 procent av landets hela tonnage. Ehuru denna procentsiffra är låg, är dock FINMARE-rederierna av stor nationell betydelse genom att de uppehålla trafiken på de viktigaste utlandslinjerna.

Flygiransporter. Vid fredsslutet existerade praktiskt taget icke något italienskt civilflyg. Olika försök att få ett dylikt till stånd har gjorts. Mellan italienska staten och det amerikanska flygbolaget TWA har tecknats avtal om bildande av LAI, varefter genom avtal med det engelska

flygbolaget BOAC bildades Alitalia. Även andra bolag har tillkommit. De viktigaste bolagen f. n. torde vara: Linee aeree italiane (LAI) med ett aktiekapital om 200 milj. lire, som kan höjas till 300 milj. lire, varav 40 procent äges av IRI för statens räkning, 40 procent av TWA och 20 procent av privat italienskt kapital. Linee aeree internazionale italiane (Alitalia),, vars aktiekapital äges till 55 procent av I R I för statens räkning, 30 procent av det engelska BEA och 15 procent av privat italienskt kapitalAli flotte riunite, vars aktiekapital till större delen äges av FIAT.

Radio och

television.

Sedan år 1927 har Radio italiana (RAI) åtnjutit monopol för radio. År 1952 underkastades RAI IRI:s kontroll. Enligt ett nytt avtal mellan staten och RAI har detta åtagit sig att sköta icke blott radio- utan även televisionssändningarna.

Finansmonopol

Tobak, cigarrettpapper, stickor.

salt och

tänd-

Något sprit- och vinmonopol finnes icke i Italien. Däremot existerar statsmonopol i fråga om tobakskonsumtion, saltkonsumtion, konsumtion av cigarrettpapper m. m. samt konsumtion av tändstickor, substitut för tändstickor m. m. Saltmonopolet övertogs på 1860talet av det enade Italien från de skilda italienska småstaterna. Av historiska skäl hävdas däremot icke saltmonopolet på öarna Sardinien och Sicilien, d ä r salthandeln alltså är fri. Dessa öar åtnjuter även i övrigt en viss självständig förvaltning, som skiljer sig från det övriga Italiens. Administrationen av ovannämnda monopol har anförtrotts åt statens monopolförvaltning (Amministrazione autonoma dei monopoli dello stato), som

253 står under finansministeriets 1 ledning.

direkta

Kinin. Den statliga monopolförvaltningen har även anförtrotts försäljningen av kinin. Anledningen härtill har icke varit att skaffa staten inkomster utan att till lågt pris tillhandahålla kinin för bekämpandet av malarian. Monopolförvaltningen erhåller kininet från egna odlingar på Java. Lotterier. Staten har även förbehållit sig lotterimonopol. Enskilda lotterier kan visserligen förekomma men endast efter givna tillstånd. Tillsyn över lotterier utövas genom en avdelning av finansministeriet, som benämnes Ispettorato generale per il lotto e le lotteric. »Lotto» är det i Italien florerande nummerlotteriet, medan »lotterie» motsvarar de svenska sedellotterierna.

Kategori Sparbanker Allmänna banker, banker av nationellt intresse . . Allmän välfärdsinrättning Försäkringsföretag Summa »Allmänna

Andels- AndelsAntal kapital kapital milj. lire i% 78 178,0 59,3 11

75,5

25,2

15,0

5,0

31,5

10,5

banker».

Medan Banca d'ltalia är statsbanken, förekommer vid dess sida (och underordnade densamma) andra banker, där staten äger ett påfallande starkt inflytande. En grupp utgöres av de s. k. »allmänna bankerna», vilka — förutom Banca d'ltalia — är: Banca Nazionale del Lavoro, grundad år 1913, där staten äger praktiskt taget samtliga andelar, Banca di Sardegna, Banco di Napoli, Banco di Sicilia, Istituto Bancario di S. Paolo di Torino samt Monte dei Paschi di Siena. Dessas chefer tillsättes alltid av regeringen, ehuru vissa växlande förslagsgrunder tillämpas.

Försäkrings- och bankväsen

Försäkringsväsen. Italienska staten bedriver genom sitt försäkringsinstitut (Istituto nazionale delle assicurazioni, vanligen förkortat INA) livförsäkringsrörelse jämsides med att privata in- och utländska försäkringsbolag tillätes. Banca

d'ltalia.

År 1926 blev Banca d'ltalia den enda sedelutgivande banken. Banklagen av samma år ledde till en effektiv bankkontroll i Italien, som sedermera starkt skärpts. Genom den nya banklagen år 1936 blev Banca d'ltalia en »allmän bank», och dess kapital skulle utgöras av andelar. Enligt uppgift ägs andelarna numera enligt nedanstående tablå:

»Banker av nationellt

intresse».

Som en tredje grupp kommer »banker av nationellt intresse», nämligen Banca Commerciale Italiana, Credito Italiano samt Banco di Roma. De är till formen privata aktiebolag men i realiteten statsföretag, enär deras aktier nästan helt ägs av staten genom IRL Tillhopa utgör dessa tre banker de viktigas1 Det svenska finansministeriet motsvaras i Italien egentligen av två ministerier, nämligen ett egentligt finansministerium och ett bankministerium. I denna redogörelse användes beteckningen finansministerium för båda dessa ministerier (ministero delle finanze resp. ministero del tesoro), enär det icke alltid varit möjligt att i det tillgängliga materialet med full säkerhet skilja på de två ministerierna. Närmare redogörelse återfinnes i Tramontana: Diritto amministrativo, uppl. Sintesi cetim, sid. 49 f. och uppl. Sunti cetim, sid. 31.

254 te italienska affärsbankerna. De bildade år 194G Banca di Credito Finanziario (Mediobanca). Övriga

banker.

Det italienska bankväsendet uppvisar utöver de nu nämnda bankerna en rik variation av olika slags banker. Privatbanker av vanlig affärsbankstyp förekommer. Banker av kooperativ karaktär, framför allt med anslutning till jordbrukskooperationen, spelar en stor roll för näringslivet. Även dessa kontrolleras indirekt av staten, ehuru de icke är några statsorgan. Industri

IRI-kontrollerade

industrier.

IBI kontrollerar genom innehav av aktier de internationellt kända järn- och stålbolagen liva, Terni, Dalmine, SIAC och Cornigliano utan att dessa dock helt äges av IBI. Om dessa delvis statsägda företags produktion sammanlägges med tillverkningen hos det helt statsägda Societä nazionale Cogne (som icke äges av IBI), härrör över hälften av järnoch stålutbudet i Italien från statliga eller statskontrollerade företag. IBI:s ekonomiska betydelse framgår i viss mån av nedanstående sifferuppgifter. IBI kontrollerar direkt eller indirekt: elektrisk kraftförsörjning: ca 24 % av utbudet i Italien, telefon: ca 61 % av alla telefoner, rederier: ca 18 % av tonnaget, stål: ca 44 % av utbudet, järn: ca 66 % av utbudet, verkstadsindustrien: ca 8 % av landets produktion samt skeppsbyggnad: ca 80 % av produktionskapaciteten. Ytterligare kan nämnas, att ca 13 procent av alla arbetare inom verkstadsindustrien är anställda inom IBI-företag; om endast storindustrierna medräknas når procentsiffran upp till 34.

Det statliga

gas- och oljebolaget

ENI.

Fram till nuvarande stund har ett flertal fyndigheter av gas gjorts i Norditalien, medan olja däremot endast h a r påträffats i mera sparsam omfattning. Genom upptäckten av de nya energikällorna har Italien erhållit ökade möjligheter till industrialisering under den gångna tioårsperioden. Före kriget täcktes landets energibehov till hälften med kol, varjämte en annan stor delpost var elektricitet erhållen från vattenkraftverk. Naturgasen hade knappast någon betydelse. Trots att kolkonsumtionen i dag icke är lägre än före kriget, och trots att vattenkraftverken moderniserats och utbyggts, täcktes enligt uppgift i september 1954 landets energiförsörjning av kol med 25 procent, av elektricitet med 31 procent, av oljor m. m. med 33 procent samt av gas med 11 procent. Under år 1954 beräknades gasproduktionen vara h u n d r a gånger så stor som under år 1948. Under år 1953 uppgick produktionen av naturgas till 2 300 miljoner nr3 och för år 1954 beräknades den till 3 000 miljoner m 3 . Den år 1953 producerade naturgasen användes till 86 p r o cent av industrien, medan återstående 14 procent fördelade sig ungefär lika på hushåll och drivmedel för fordon. Flera storindustrier har börjat använda sig av naturgasen, såsom Fiat, Dalmine och Pirelli. När fyndigheterna i Podalen för några år sedan påträffades utestängdes de privata företagen helt från deras exploatering. Monopol över produktionen inom detta område gavs åt bolag, som kontrolleras av det år 1953 bildade statens gas- och oljebolag (Ente nazionale idrocarburi, vanligen förkortat E N I ) . För den övriga delen av landet äger ej ENI några företrädesrättigheter framför de enskilda bolagen. Betydelsen av de privilegier, som sålunda tillerkändes det statliga monopolföretaget, framgår bäst

255 av uppgiften, att för år 1953 svarade ENI-kontrollerade företag för 92 procent av den totala italienska naturgasproduktionen.

Särskild statlig verksamhet för Syditalien För den statliga ekonomiska verksamheten i det moderna Italien har Syditalien, il Mezzogiorno, blivit ett särproblem. I Syditalien är jordbruket fortfarande dominerande. Medan folkökningen där är större än i Norditalien, är levnadsstandarden ofta väsentligt lägre. Statliga stödåtgärder i olika former har nu vidtagits. Som allmänt samordningsorgan inrättades år 1950 Cassa per il Mezzogiorno (fonden för södern). Detta organ erhöll i uppdrag att utarbeta en tioårsplan för söderns uppbyggnad. Denna har senare ändrats till en tolvårsplan för perioden 1950—1962. Inom denna ram har Cassa utarbetat tvåårsplaner. Vad man åsyftat med Cassas verksamhet är i huvudsak en förbättring av bergsområdenas ekonomi genom reglering av dessas vattendrag, investeringar i form av bevattningsanläggningar, uppodlingar, förbättringar av kommunikalionerna, ordnandet av dricksvattenförsörjningen och avlopp, genomförande av jordreformen samt underlättande av »turistindustrien». Genom investeringar i södern räknar man även med att åstadkomma en ökad efterfrågan på tjänster och produkter i detta område (samt i Italien i övrigt). I det ursprungliga tioårsprogrammet hade följande investeringar beräknats: bilj. lire 390 100 280 110 90 30

Uppodling, bevattning m. m Jordbevarande åtgärder m. m Jordreform Vattenanläggningar Vägar Turistanläggningar Summa

1 000

Ungefär två tredjedelar av de belopp, som ställdes till Cassas förfogande, skulle sålunda komma jordbruket till del, medan resten i huvudsak skulle användas till offentliga arbeten. Då behovet av stöd åt industrien är mycket stort, har anslaget ökats till 1 280 bilj. lire att förbrukas under en tolvårsperiod, varvid utrymme även beretts för industriinvesteringar. Cassas årliga medelsförbrukning uppgår till omkring en procent av landets nationalinkomst. Motiven till företagens bildande samt nuvarande verksamhet Monopol. För de tekniska monopolen — post, tele och järnväg — har ändamålsenlighetssynpunkter åberopats i Italien liksom i andra länder. Även ENI:s monopol över gas- och oljefyndigheter i Podalen har anförts som exempel på fördelen av att ett enda företag inom ett geografiskt begränsat område h a n d h a r all verksamhet. Detta kunde ur teknisk synpunkt lika väl anförtros åt ett privat monopol, men skilda synpunkter har lett till bildandet av ett statligt gas- och oljemonopol i Podalen. En bidragande orsak till bildandet av de i föregående avsnitt nämnda ämbetsverken för post, tele och järnväg har varit statsfinansiella synpunkter. Än bättre exempel på monopol, som har grundats och bibehållits av statsfinansiella orsaker, är statsmonopolen på salt, tobak, tändstickor m. m. samt statens lotteriförvaltning. Dessa monopol, vilka är organiserade såsom ämbetsverk, går — såsom i den historiska redogörelsen för ettvart företag antydes — långt tillbaka i tiden. Att de fortfarande drives såsom ämbetsverk har likaledes historiska orsaker. De har utvecklats ur de italienska furstarnas, framför allt huset Savoyens, finansförvaltningar se-

256 dan å r h u n d r a d e n tillbaka, långt innan statlig rörelsedrivande verksamhet i form av exempelvis aktiebolag var aktuell. Att ämbetsverksformen fortfarande består beror även på att monopolen utövar en form av beskattning, som ju sällan plägar vara anförtrodd andra än ämbetsverk eller ämbetsmän. Statlig kreditgivning landets kredit- och

och samordning bankväsen.

av

Ekonomiska kriser, som nödvändiggjort direkt statsingripande, har påkallat den kontroll som den italienska staten numera på olika sätt har över landets banker och övriga kreditinstitut. Direkt övervakning förekommer genom organ motsvarande den svenska bankinspektionen, men därjämte har staten i samordnings- och övervakningssyfte meddelat centralbanken viktiga befogenheter. Regeringen har därför stora möjligheter att via centralbanken dirigera det italienska penning- och kreditväsendet. Extraordinära kreditbehov har medverkat till skapandet av särskilda statliga kreditinstitut. Sålunda skapades Istituto per la ricostruzione industriale på grund av den stora ekonomiska krisen omkring år 1930 för att sanera och lämna hjälp åt den av krisen hårt åtgångna italienska industrien. I viss mån är detta fortfarande syftet med IRI:s verksamhet. Dess engagemang inom verkstadsindustrien lämnar — såsom påpekats i annat sammanhang — f. n. icke några vinster för IRI. Att avveckla hela denna del av IRI:s rörelse skulle dock enligt myndigheternas uppfattning medföra allvarliga ekonomiska och politiska konsekvenser. Nationaliseringssynpnnkter. 1947 års italienska författning medgiver betydande inskränkningar i den enskilda äganderätten. Samtidigt som den

erkänner (41—44 §§) att den privata företagsamheten är fri, fastslår den, att don privata verksamheten icke får utveckla sig så att den kommer i motsats till samhällsnyttan eller på annat sätt blir till skada för säkerheten, friheten och människovärdet. Beträffande egendom förklarar författningen, att den kan vara allmän eller enskild. Den enskilda egendomen måste vidkännas de inskränkningar i sitt nyttjande, som samhällets verksamhet påkallar. Den kan även exproprieras, men endast på det sätt, som föreskrives i lag och under förutsättning att ersättning lämnas. Författningslagstiftarna förutsatte, att viktiga ekonomiska sektorer, t. ex. energikällor, kunde överföras till offentligrättsliga organ. Likaså räknade de med en omfattande expropriering av de stora jordegendomarna, varvid syftet i första hand dock icke var att överföra jorden i statens ägo utan att skapa självständiga bondejordbruk. I vilken utsträckning har sektorer av näringslivet överförts i italienska statens ägo och i vilka fall utgör detta en konsekvens av en medveten nationalisering? IRI kontrollerar viktiga delar av näringslivet. De partier, som står till vänster om mitten, hyser sympatier för en utvidgning av IRI:s verksamhet, medan partier till höger om mitten förfäktar motsatta synpunkter. Till dessa hör det kristligt-demokratiska partiet, som sedan år 1945 varit det ledande regeringspartiet. Det är dock under detta partis ledning, som den stora utvidgningen av IRI:s verksamhet under efterkrigstiden ägt rum. Anledningen härtill torde icke vara att söka i en målmedveten nationaliseringspolitik utan i det ekonomiska tryck som tvingat staten att direkt engagera sig i näringslivet. Vad som ovan sagts om IRI, gäller i än större utsträckning om det politiskt

257 mycket omstridda ENI. Synpunkter avskilda slag har medverkat till dess bildande. Genom att ENI erhållit monopol på gas- och oljeförekomsterna inom Podalen, vilka i vart fall ännu är de mest betydande i Italien, har staten förbehållit sig en viktig del av landets ekonomiska liv. Från ENI:s motståndare har bl. a. anförts, att bildandet av ENI och dess fortsatta verksamhet är ett steg mot en socialiscrad stat. Regeringsanhängarna har dock förnekat detta. Den nyupptäckta energikällan anses vara av alltför stor nationell betydelse för att få brukas av enskilda in- eller utländska företag, vilka kan beräknas ha största möjliga affärsvinst som målsättning. Det har hävdats, att prissättningen av produkterna även bör ske med hänsynstagande till andra synpunkter än rent privatekonomiska. Sociala

synpunkter.

Någon motsvarighet till det svenska spritmonopolet förekommer icke i Italien. En beskattning av alkoholhaltiga drycker förekommer, vilket dock närmast torde dikteras av statsfinansiella intressen, medan nykterhetssynpunkterna — såvitt kan bedömas — icke spelar samma roll som i Sverige. Inom andra områden av den statliga verksamheten spelar dock sociala motiv en större roll. Grundandet av statens försäkringsinstitut hade i viss mån en social bakgrund. De sociala synpunkterna kan ha ett nära samband med nationaliseringssträvandena. Så var fallet när ENI grundades. Upptäckten av de stora gasfyndigheterna framkallade nya sociala problem. Nya verksamhetsområden tillkom och nya samhällen måste byggas. Arbetsmarknaden blev föremål för förskjutningar och många andra problem aktualiserades. Ett statligt monopolföretag såsom ENI har, säger man, varit i stånd att i enlighet med regeringens 17—603494

direktiv företa investeringar, som gynnsamt påverkar arbetsmarknaden och lämnar arbete till åtminstone någon del av Italiens miljoner arbetslösa. Grundandet av Cassa per il Mezzogiorno hade rent sociala motiv, och i hög grad gällde detsamma när IRI tillkom. Konkurrenssynpunkter. En beaktansvärd synpunkt vid bildandet av många av de statliga rörelsedrivande företagen i Italien är konkurrenssynpunkten. Vid skapandet av statens försäkringsinstitut var visserligen ursprungligen syftet att åstadkomma ett statligt livförsäkringsmonopol, men sedan denna inställning fått vika bibehölls institutet, därför att det ansågs att ett statsägt företag genom konkurrens på lika villkor skulle stimulera de privata bolagen till ökade insatser till gagn för samhället i dess helhet, samtidigt som staten fick möjlighet att påverka den allmänna utvecklingen inom livförsäkringsbranschen. Det må även erinras om att föregångare till ENI skapades för att stimulera den enligt statsmakterna alltför ringa enskilda insatsen vid forskningar efter gas och olja. Fortfarande förekommer fri konkurrens mellan ENI och de privata företagen (utom beträffande Poslättens fyndigheter), varvid konkurrenssynpunkterna är av betydelse. Att en konsekvent genomförd nationalisering av den IRI-ägda industrien icke ägt rum, något som påyrkats från vissa håll, beror bl. a. på att man icke velat ändra villkoren för konkurrensen mellan IRI-industrierna och de helt privatägda. Den historiska utvecklingen för olika företag

Post- och

teleministeriet.

Grunden till det nuvarande post- och teleministeriet lades år 1889, då Mini-

258 stero delle pöste e dei telegrafi inrättades. År 1924 sammanslogs de dåvarande Ministero delle pöste e dei telegrafi, Commissariato della marina mercantile (kommissariatet för handelssjöfart) och Amministrazione ferroviaria dello stato (statens järnvägars förvaltning) till Ministero delle communicazioni (kommunikationsministeriet). Redan följande år skedde nästa ändring. Därvid skapades Amministrazione delle pöste såsom ett autonomt förvaltningsorgan för post, telegraf och radio, medan åt Azienda di stato per i servizi telefonici anförtroddes handhavandet av telefon (i den mån denna var statlig). Sin nuvarande utformning erhöll postoch teleministeriet år 1944 genom en lag om Ministero delle pöste e delle telecomunicazioni. Statens

vägförvaltning.

År 1928 skapades Azienda autonoma strade statali (AASS) med ändamål att ombesörja underhåll och förvaltning av de italienska huvudvägar, som betecknats såsom statliga vägar. Efter det andra världskriget ändrades förvaltningens namn till det nuvarande genom lag år 1946, varvid dess befogenheter och uppgifter vidgades. Statens monopol

förvaltning.

De tobaks- och saltmonopol, som numera innehas av den italienska staten, har i regel övertagits från de forna italienska småstaterna. På tändstickor utgick före år 1917 en skatt. Mellan åren 1917 och 1923 förbehölls tändstickstillverkningen ett monopol. Av skilda orsaker ansågs detta inte vara gynnsamt, varför tillverkningen av tändstickor åter blev fri, samtidigt som beskattningen återinfördes. Tändsticksfabrikanterna, som år 1923 enats till ett konsortium, är dock strängt

beroende av staten. Man kan därför tala om ett »indirekt monopol». Antalet fabriker uppgår numera till ett tjugutal.

Statens lot ter i förvaltning. Upprinnelsen till de moderna lotterierna kan spåras långt tillbaka. Det s. k. nummerlotteriets äldsta föregångare torde ha funnits redan år 1576 i Genua. I de olika italienska staterna har sedan dess skilda former av lotterimonopol existerat. Den för framtiden viktigaste statliga lotteriförvaltningen förekom i konungariket Sardinien, och efter enandet organiserades lotteriförvaltningen i hela riket efter mönstret från denna stat. Den första för nästan hela det italienska riket gemensamma lagen tillkom år 1863. Nu gällande lagstiftning går i huvudsak tillbaka på lagstiftning av år 1939, varefter smärre ändringar tillkommit.

Statens

försäkringsinstilnt.

Före år 1912 ägnade lagstiftningen icke så stor uppmärksamhet åt livförsäkringsrörelsen. Genom lagstiftning nämnda år ändrades dock läget helt. Åt statens försäkringsinstitut anförtroddes då monopol på livförsäkringsverksamhet, varvid avveckling av tidigare privata bolag skulle äga rum under en tioårsperiod. Under första världskriget erhöll institutet från staten allt fler uppgifter, såsom krigsriskförsäkringar för sjöfarten m. m. Utvecklingen efter kriget gick dock därhän, att monopolet upphävdes år 1923. Några väsentliga ändringar i förhållandet mellan statens försäkringsinstitut och de privata livförsäkringsbolagen har sedan dess inte inträffat. Den lagstiftning, som ägde rum åren 1912 och 1923, är i huvudsak ännu gällande. Ändringarna efteråt har oftast varit av formell natur.

259 Banca d'llalia. Banktraditionerna i Italien är mycket gamla. Sin nuvarande utformning erhöll dock banksystemet först under tiden mellan de tvenne världskrigen. Den långa utvecklingen dessförinnan började redan under medeltiden. Av de ännu existerande bankerna grundades Banco di Napoli 1539, Istituto S. Paulo di Torino 1563, Banco di Sicilia 1459 samt Banco di S. Spirito 1606. Ett antal lokala banker, av mindre betydelse än nyssnämnda, leder sitt ursprung ännu längre tillbaka. Genom att Italiens enande skedde först på 1860-talet, kom en samordning' inom banksystemet till stånd ganska sent. Vid enandet fanns i landet sex banker, som utgav sedlar, och dessa banker ägdes i stort sett av de förutvarande staterna. Sålunda fanns Banca Nazionale Sarda, grundad år 1849, med verksamhet i Piemonte och efter år 1853 fullgörande en statsbanks uppgifter under namnet Banca Nazionale del Begno dTtalia. De andra bankerna var Banca Nazionale Toscana, Banca Toscana di Credito, Banco di Napoli och Banco di Sicilia samt slutligen Banco dello Stato Pontificio. Då guldtäckning blev otillräcklig för sedelutgivningen, övergick Italien redan år 1866 i stor utsträckning till oinlösligt pappersmynt. Verkningarna härav blev inflatoriska. En första motåtgärd var bildandet av ett »syndikat» mellan de sex ovan nämnda bankerna, men resultatet härav synes ha varit ringa. Den alltför rikliga sedelutgivningen ledde till en allvarlig kris år 1889. Mera ingripande åtgärder tillgreps. 1893 års bankreform begränsade rätten att utge sedlar till det år 1893 grundade Banca dTtalia samt Banco di Napoli och Banco di Sicilia. Både före och efter 1893 växte banker upp av mera modern typ och med uppgift framför allt att sörja för industriens behov. För att möta det för-

sta världskrigets behov räckte icke de vanliga bankernas resurser, utan särskilda kreditinstitut skapades genom statens mellankomst. Den allmänna koncentrationstendensen inom det italienska näringslivet efter det första världskrigets slut ledde för bankernas del till bildandet av Associazione bancaria italiana, vanligen förkortat till ABI. Det kan här tillfogas att både sekreterare i de departement som handlägger ekonomiska ärenden och styresmannen för Banca dTtalia brukar bevista dennas, årliga aktionärsstämma. IRL Istituto per la ricostruzione industria l (IBI) grundades under den stora depressionen 1929—1933 för att h i n d r a bankfallissemang i stil med vad som skett med Banca Italiana di Sconto och för att säkra genomförandet av en effektiv reform av det italienska bankväsendet. Det första världskrigets behov av industriprodukter hade accentuerat en redan tidigare hos de italienska affärsbankerna påbörjad verksamhet att engagera sig i — även långa — industrilån. Storföretag såsom Terni, liva, Ansaldo m. fl. hade alla vänt sig till bankerna. Visserligen hade staten skapat vissa extraordinära kreditinstitut u n d e r kriget, men trots detta hade affärsbankernas fasta anknytning till industrien blivit allt mer påtaglig. Denna utveckling hejdades icke av den närmaste efterkrigstiden. Depressionen fick därför sådana verkningar, som kunde ha lett till katastrof. Till en början var statsingripandena endast sporadiska och genomfördes utan större systematiskt sammanhang. Det första betydande steget var grundandet år 1931 av Istituto mobiliare italiano (IMI), som från de tre stora affärsbankerna övertog medellånga industrilån. Detta visade sig emel-

260 lertid inte tillfyllest. Därför skapades IRI år 1933 — till en början vid sidan av Istituto mobiliare italiano, vilket alltjämt består som kreditinstitut. IRI:s tidigare verksamhet omfattade till en början dels sektionen för industrilån, dels ock sektionen för industriell likvidation. Den förra ägde befogenhet att lämna lån till italienska företag för att göra det möjligt för dessa att modernisera sin tekniska organisation och förbättra sin finansiella ställning. Den senare sektionen övertog från de tre stora affärsbankerna — Banca Commerciale Italiana, Credito Italiano samt Banco di Roma — dessas samtliga industriella förpliktelser. Ett resultat härav blev även, att dessa tre banker kom under iRI:s kontroll, vilket skedde år 1934. Sedan banklivet sanerats, övergick IRI till att tekniskt och finansiellt reorganisera de företag, som det erhållit kontroll över. Till en början finansierade IRI sin verksamhet på så sätt att det efter verkställd reorganisation åter sålde industripapper på marknaden, men av olika skäl, även rent politiska, kom IRI att behålla en stor del av dem. För förvaltningen av dessa skapades holdingbolag för olika sektorer vid följande tider: 1933, STET (Societå torinese esercizi telef onici) för tre större telefonbolag, 1936, FINMARK (Societå finanziaria tima) för fyra rederibolag,

marit-

1937, F I N S I D E R (Societå finanziaria siderurgica) för fyra större samt ett flertal mindre bolag inom järn- och stålindustrien, 1947, FINMECCANICA (Societå finanziaria meccanica) för bolag inom verkstadsindustrien samt 1952, FINELETTRICA (Societå finanziaria elettrica nazionale) för företag inom den elektriska industrien.

ENL Förekomsten av naturgas i Italien välkänd redan under forntiden. Det dröjde

dock ända fram till år 1910, innan staten på allvar ingrep för att främja efterforskningar i första hand av olja. Såväl före som efter år 1910 har italienska staten i princip hävdat sin höghetsrätt över landets mineraltillgångar. Enskilda får forska efter oljeförekomster, och om sådana påträffas, erhålla koncession mot att de till staten erlägger viss del av avkastningen. Under åren 1910—1925 avstod staten emellertid från denna sin rätt till avkastning och premierade dessutom direkt den enskilda oljeproduktionen. Någon betydande sådan kom dock icke till stånd under denna period. För att intensifiera efterforskningsarbetet och stimulera enskilda företag att delta i detta bildade staten år 1920 Azienda generale italiana petroli, mest känt under förkortningen AGIP. Detta företag, som utformades såsom aktiebolag, erhöll icke några privilegier, sedan staten en gång försett det med dess grundfond. Under tiden fram till år 1944 har även andra statliga företag sysslat med liknande verksamhet, såväl aktiebolag som ämbetsverk, men samtliga dessa har i jämförelse med AGIP varit av ringa betydelse för utvecklingen. Efter andra världskrigets slut, då det ekonomiska läget tedde sig bekymmersammare än någonsin förut, var en utbyggnad av industrien nödvändig för att skaffa levebröd åt den växande folkmängden. Härvid behövdes framför allt energikällor för industrien. Några industriellt betydande brytbara förekomster av kol torde icke förekomma i Italien. Tillgången till vattenkraft är begränsad till alpområdena. Efter årtiondens ansträngningar och kapitalkrävande forskningar upptäckte AGIP:s tekniker åren 1944—1945 en stor naturgas-(metangas-) fyndighet vid Caviaga icke långt från Milano. I viss mån var detta en besvikelse, enär man

261 hoppats på att finna olja. Nya olje- och gasfyndigheter har påträffats under senare år. År 1953 bildades statens gas-

och oljebolag (Ente nazionale idrocarburi, ENI), som då erhöll monopol över produktionen inom Podalen.

Organisationsfrågor Vid en redogörelse för de olika företagens organisation kan företagen indelas i fyra huvudgrupper:

är mer eller mindre genomförd och verken är uppbyggda såsom ämbetsverk i allmänhet.

1. de såsom ministerier eller såsom ämbetsverk organiserade företagen: post- och teleministeriet, transportministeriet, ANAS, statens monopolförvaltning och statens lotteriförvaltning, 2. det såsom fristående företag verksamma statens försäkringsinstitut, 3. Banca d'ltalia samt 4. de statliga holdingbolagen IRI och ENI samt Cassa per il Mezzogiorno.

Beslutande organ. Regelmässigt framstår såsom främsta beslutande myndighet vederbörande minister. Detta är exempelvis fallet vid post- och teleministeriet. Hos ANAS är det ministern för offentliga arbeten, som utövar beslutanderätten, och han företräder även förvaltningen utåt. För ettvart av de s. k. nationella lotterierna, som sorterar under statens lotteriförvaltning, tillsättes en styrelse (comitato generale), vars ordförande är finansministern eller en understatssekreterare i finansdepartementet med en generalinspektör i lotteriförvaltningen såsom vice ordförande. Därjämte är olika berörda ämbetsverk representerade i denna styrelse, vartill kommer en expert på lotterifrågor. Ämbetsverkens representanter föreslås av respektive myndigheter men utnämnes av finansministern. Stundom stadgas, att verkschefen — även om denne är en minister — icke ensam äger att fatta beslut. Sålunda gäller vid post- och teleministeriet, att vederbörande tjänstegrenschefers medverkan kräves för att fatta beslut rörande vissa viktigare ärenden. Chefstjänstemän tillsättes genom ministerdekret och lägre tjänstemän av verken själva, stundom av generaldirektören, där sådan finnes. I vissa fall kan även cheferna för lokalförvaltningarna anställa personal, dock endast i begränsad omfattning och för begränsad tid.

Hos samtliga företag finnes ofta en mer eller mindre klart utformad uppdelning mellan beslutande och verkställande organ, en uppdelning som tenderar till att bli större ju självständigare ställning företaget intar gentemot de högsta statsorganen. Kompetensfördelningen mellan de beslutande och de verkställande organen kan dock ibland vara formellt större än den i verkligheten är, beroende bl. a. på att beslutande organ äger möjlighet att delegera beslutanderätten till verkställande organ och att samma personer i viss utsträckning kan vara medlemmar av (eller utgöra) både beslutande och verkställande organ. De såsom ministerier eller såsom ämbetsverk organiserade företagen

Post- och teleministeriet, transportministeriet, ANAS, statens monopolförvaltning och statens lotteriförvaltning erbjuder många likheter med de svenska motsvarigheterna. En byråindelning

262 Rådgivande organ. I vissa fall angives, att särskilda konsultativa organ måste höras innan beslut fattas. Vid statens monopolförvaltning torde dess råd endast lia rådgivande befogenheter. Hos ANAS förekommer såsom rådgivande organ administrativa rådet (consiglio di amministrazione) och utskottet (comitato). Det viktigaste av dessa organ är administrativa rådet, som består av ordförande jämte ett tjugutal ledamöter. Ordförande är ministern för offentliga arbeten. Förutom generaldirektören och tjänstegrenschcferna inom ANAS ingår i rådet representanter för inrikes-, försvars-, offentliga arbets-, transport- och finansministerierna (både ministero delle finanze och minister o del tesoro). Därtill kommer företrädare för Automobil Club Italiano och Touring Club Italiano. Såsom experter ingår en lärare vid Romuniversitetets tekniska fakultet och en expert i vägfrågor föreslagen av vederbörande yrkessammanslutning. Ledamöterna i administrativa rådet utnämnes (sedan vederbörande organ lämnat förslag) genom ministerdekret. Administrativa rådets medverkan erfordras i de fall, som noga angives i instruktionen för ANAS. Främst kräves medverkan vid beslut om utgifter av viss storlek. Praktiskt taget bör alla ärenden av vikt föredragas i administrativa rådet. Om ministern vidtar åtgärder, som inte skulle stå i överensstämmelse med rådets förslag, måste åtgärderna motiveras. Utskottet består av generaldirektören såsom ordförande samt sex ledamöter, däribland tjänstegrenschcferna samt samme person som representerar ministero del tesoro i administrativa rådet. Utskottet skall bl. a. medverka vid beslut om utgifter av viss begränsad storlek.

Verkställande organ. För verkställigheten av fattade beslut finnes — där så är erforderligt — både centralorgan, regelmässigt med siite i Rom, och lokala förvaltningsorgan. Så är exempelvis fallet med post- och teleministeriet och transportministeriet, vilkas förvaltningsstruktur i stort sett överensstämmer med motsvarande svenska verks, varför en utförligare redogörelse för dem icke lämnas i detta sammanhang. Såsom centralt administrativt organ för ANAS fungerar en generaldirektion 2 med en generaldirektör såsom chef. Denne är direkt ansvarig inför ministern för offentliga arbeten för sina handlingar. Han utnämnes av republikens president efter förslag av nämnde minister i samråd med ministärens övriga medlemmar. Generaldirektionen leder och samordnar de olika lokala kontorens verksamhet. Dessa till ett antal av f. n. 17 är belägna inom olika regioner. Därtill kommer ett särskilt kontor med vissa specialuppgifter i Trieste. Generaldirektionen är uppdelad på tre huvudavdelningar eller byråer, nämligen en administrativ byrå, en central teknisk byrå samt en uppbörds- och kassabyrå. Cheferna för dessa byråer, vilka benämnes direttori, torde närmast motsvara byråchefer. Organisationen av centralförvaltningen är även i övrigt uppbyggd efter en byråindelning. Statens försäkringsinstitut

Statens försäkringsinstitut är en särskild juridisk person och intar en autonom ställning, dock under överinseende av ministeriet för industri och handel samt av finansdepartementet (ministero del tesoro) och ministeriet för arbete och socialförsäkring. 2 Översättningen av »direttore generate» med generaldirektör kan synas något oegentligt. Måhända bör det italienska uttrycket översättas med administrativ chef e. d.

263 Beslutande organ. Institutets främsta beslutande organ är administrativa rådet på 14 personer. Dess medlemmar utgörs av dels generaldirektören för statens försäkringsinstitut, dels representanter för ministrarna för industri- och handelsdepartementet, finansdepartementet samt socialförsäkrings- och arbetsdepartementet, dels personer valda med hänsyn till sin tekniska och administrativa erfarenhet, dels presidenten i statens socialförsäkringsinstitut, dels en representant för försäkringsinspektionen. Vid administrativa rådets, liksom vid det ständiga utskottets sammanträden har chefen för försäkringsbyrån i industri- och handelsministeriet rätt att deltaga, dock ulan rösträtt. Administrativa rådet beslutar i viktigare ärenden, såsom ändringar i stadgan för institutet, inrättande av lokalkontor, bestämmande av försäkringstariffer, fastställande av interna stadgar, uppläggande och användande av fonder och fastställande av balansräkning m. m. Ändringar av institutets stadgar och fastställande av tariffer fordrar godkännande av ministern för industri och handel. Administrativa rådet kan därjämte bestämma befogenheterna för sin ordförande och för institutets generaldirektör. Det kan anta och avskeda personal samt bestämma om anställningsförhållandena (i den mån dessa icke regleras genom lagstiftning). Administrativa rådets beslut fattas genom omröstning, varvid såsom beslut gäller enkel majoritet av de avgivna rösterna; vid lika röstetal äger ordföranden utslagsröst. I ständiga utskottet (comitato permanentc) ingår fyra medlemmar av administrativa rådet; självskrivna är rådets president och generaldirektören vid institutet. Även här är presidenten ordförande. För omröstning inom utskottet gäller vad ovan sagts om rådet. Utskot-

tet förbereder ärenden till administrativa rådets sammanträden, vilka i regel äger rum en gång i månaden, samt utövar beslutanderätt i de frågor, som det därtill bemyndigas av rådet. I brådskande lägen äger det även fatta beslut av än större räckvidd, men dessa beslut skall underställas rådet vid dess nästa sammanträde. Verkställande

organ.

Institutets främsta verkställande organ utgöres av generaldirektionen med en generaldirektör såsom chef. Direktionen är uppdelad i olika tekniska och administrativa avdelningar. Lokalorganen förestås av regionala försäkringsinspektörer. Generaldirektören utnämnes genom beslut av statsöverhuvudet på förslag av ministern för industri och handel efter samråd med ministären. Han skall tillse att administrativa rådets beslut följes samt i övrigt leda den tekniska och administrativa verksamheten inom institutet. Banca d'ltalia

Såsom framgår av den tidigare redogörelsen är Banca d'ltalia icke fullt »nationaliserad» såsom fallet iir med centralbankerna i flertalet andra länder, men den är ändå praktiskt taget fri från privatekonomiska intressen. Beslutande

organ.

Delägarnas möte (assemblea generale dei partecipanti) sammankallas årligen. Det fastställer bokslutet och utser revisorer jämte suppleanter. Dagordningen i övrigt fastställes av styrelsen. Extra sammanträde kan inkallas på begäran av styrelsen, revisorerna eller delägare representerande visst minimum av andelskapitalet. Styrelsen, högsta rådet (consiglio superiore), består av styresman (governatore) och tolv direktörer (consig-

264 lieri) valda enligt regionala grunder av de organ, som är representerade i hanken. Vid sammanträdena utövar styresmannen rösträtt endast om lika röstetal skulle föreligga. Valet gäller för tre år och återval kan äga rum. Styrelsen skall utöva beslutanderätten över Ranca d'ltalias ordinarie verksamhet. Styrelsen tillsätter personalen vid hanken med undantag för styresman, generaldirektör och vice generaldirektör. Styrelsens utskott eller direktion (comitato del consiglio superiore) hestår av styresmannen och fyra direktörer. Dessa fyra direktörer väljes av och bland de tolv direktörerna i styrelsen vid dess första sammanträde för året. De kan återväljas. Vid utskottets sammanträden är generaldirektören närvarande och har yttranderätt men icke någon rösträtt. De ordinarie sammanträdena hålles i regel en gång i kvartalet efter kallelse av styresmannen. Extra sammanträden kan utlysas enligt särskilda stadganden. Verkställande

organ.

Styresman väljes av styrelsen men utnämnes av ministerpresidenten efter vederbörande ministrars hörande. Enligt statuterna för Banca d'ltalia har styresmannen tillförsäkrats långtgående befogenheter, men hans befogenheter och inflytande över bankens verksamhet torde vara än större än vad som statuterna anger. Generaldirektör och vice generaldirektör väljes och utnämnes på samma sätt som styresmannen. De har rent administrativa befattningar och skall verkställa vad de beslutande organen anbefaller. De statliga holdingbolagen IRI och ENI samt Cassa per il Mezzogiorno

Både IRI och ENI är statliga holdingbolag. Båda utgör den mellanform av

ämbetsverk och privaträttsligt aktiebolag, som även i andra fall t. ex. beträffande ANAS har valts för statlig verksamhet med mer eller mindre rörelsebetonad karaktär. IRI:s nuvarande organisation bestämmes i lagstiftning av år 1948, medan lagstiftningen för ENI tillkom år 1953. De allmänna riktlinjerna för företagens organisation och verksamhet lämnas av ministären, varvid för ENI:s vidkommande tillsatts en särskild ministerkommitté bestående av de tvenne finansministrarna och ministern för industri och handel, med den sistnämnde som ordförande. Även Cassa per il Mezzogiorno är konstituerad som en autonom förvaltning. Även för den finnes en ministerkommitté bestående av ministrarna för jordbruk och skogar, finans, industri och handel, arbets- och socialförsäkring samt transport under ordförandeskap av konseljpresidenten eller annan därtill förordnad minister. Kommittén har till uppgift att utforma Gassas verksamhet, närmast den åsyftade tolvårsplanen för åren 1950—19(52 för söderns uppbyggnad. För att arbeten, som utföres av eller finansieras genom Gassa, skall kunna samordnas med andra statliga ekonomiska åtgärder stadgas, alt vederbörande ministrar årligen — innan allmänna arbeten slutligt planlägges — skall underställa ministerkommittén och därmed även Cassa de planerade åtgärderna för granskning. Ehuru Cassa icke i första hand är avsedd såsom ett rörelsedrivande organ, utövar den ett i många fall avgörande inflytande över de investeringar, som företas av rent rörelsedrivande statliga företag. Beslutande

organ.

Med den begränsning, som betingas av ministerkommitténs planering, är de främsta beslutande organ hos företagen

265 själva de administrativa råden. Därjämte kommer presidiekommittén (hos IRI comitato di presidenza och hos ENI giunta esecutiva); även i Gassa finns det ett motsvarande organ. Administrativa

råden.

Administrativa rådet hos IRI består av presidenten, vicepresidenten, tre finans- och industriexperter utnämnda av konseljpresidenten samt åtta representanter för ministerier och andra berörda myndigheter. Åt administrativa rådet är formellt anförtrodd all myndighet över IRI, såsom att företa nödvändiga inköp och försäljningar av värdehandlingar, utge obligationer samt utöva beslutanderätt i andra ärenden. Presidenten och vicepresidenten utnämnes genom dekret utfärdade av statschefen efter förslag av konseljpresidenten, som först skall ha rådgjort härom med ministrarna. Mandattiden är tre år; de kan återutnämnas. Det åligger presidenten (och vicepresidenten) — förutom representativa skyldigheter — att vara ordförande i administrativa rådet och presidiekommittén. Rland hans befogenheter kan nämnas, att lian efter administrativa rådets hörande skall lämna konseljpresidenten förslag till utnämning av generaldirektör, samt att han efter generaldirektörens hörande iiger att anta och avskeda personal; han äger dock viss delegationsrätt därvidlag. ENI:s administrativa råd består av en president, en vicepresident, två representanter för ministero delle finanze, en för ministero del tesoro, två för industri- och handelsministeriet, fem experter samt en tjänsteman och en arbetare i tjänst hos ENI eller ENI-kontrollerat bolag. Medlemmarna i rådet utnämnes genom beslut av konseljpresidenten. Hos Cassa består administrativa rådet av en ordförande, två vice ordförande

samt tio sakkunniga ledamöter, samtliga utnämnda av republikens president på förslag av konseljpresidenten. Vad som ovan sagts om administrativa rådet hos IRI gäller i huvudsak även om Gassas råd. Av betydelse är, att Gassas råd inom ramen för utfärdade direktiv äger att självständigt besluta om utgifter upp till 100 miljoner lire. Presidiekommittéerna. Presidiekommittén hos IRI jämte dess motsvarighet vid de andra företagen äger beslutanderätt ined den begränsning, som administrativa rådet bestämmer. Hos IRI kan kommittén med administrativa rådets medgivande inrätta tekniska konsultativa kommittéer, vari även personer utanför administrativa rådet kan ta säte. IRI:s presidiekommitté består av presidenten, vicepresidenten samt de tre i administrativa rådet ingående finans- och industriexperterna. Till ledamöter av ENI:s kommitté utser konseljpresidenten fem av administrativa rådets medlemmar. Verkställande

organ.

De som autonoma förvaltningar organiserade holdingbolagen — med reservation för vad ovan sagts om det starka ministerinflytandet — äger rätt att själva bestämma om den inre organisationen. IRI har visserligen iigt bestånd under en längre tidsperiod, men trots detta kan dess organisation snabbt ändras för att fylla de krav, som ställes på företaget. Än mindre fast organisation har ENI, som ännu blott befinner sig i sin uppbyggnad. Såvitt kan bedömas torde ett betydande inflytande över ENI även i administrativt hänseende utövas av dess president. Hos IRI finnes en generaldirektör, i vilkens åliggande det ingår att övervaka verkställigheten av administrativa rådets och kommitténs be-

266 slut. Generaldirektören utövar även i övrigt den omedelbara ledningen av institutets verksamhet. Han är närvarande vid administrativa rådets sammankomster, om icke annat bestämmes, samt deltar även i de tekniska kommittéer-

nas sammanträden, där han väl har yttranderätt men icke rösträtt. IRI:s tjänstemän äger ej rätt att vara medlemmar av styrelser e. d. för industri- och handelsföretag, såvida detta icke sker direkt i institutets intresse.

Företagens verksamhet Verksamhetens materiella inriktning

Kommunikationer. Post och tele samt järnvägstransporter. Post- och teleministeriets verksamhet har i huvudsak samma omfattning som motsvarande svenska verks. Även det italienska postverket bedriver sålunda sparbanksrörelse. Såsom redan tidigare påpekats innehar och utövar telestyrelsen icke telefonmonopol utan driver själv endast riksnätet, medan lokaltrafiken i vart fall till formen är anförtrodd lokala telefonbolag, av vilka en del äges av IRI. Det för de italienska förvaltningsorganen under senare tid karaktäristiska draget att bilda dotterbolag för olika slag av verksambetsgrenar, ibland under samverkan med privata bolag, förekommer även för post- och teleministeriets del. Dessa kontrollerade bolag beviljas av ministeriet koncession för sina områden. Sålunda har f. n. Italcable koncession för telegrafförbindelser med utlandet och Radiostampa koncession för teleförbindelser speciellt för tidningars vidkommande. Även andra dylika företag förekommer. Vid utbyggandet av radio- och televisionsnätet samarbetar post- och teleministeriet med bl. a. det genom IRI statsägda radiobolaget RAI. I nära samarbete med italienska statens järnvägar verkar statsägda bussbolag. Statsjärnvägarna (liksom bussbola-

gen) bedriver därjämte turistpropaganda i utlandet, ofta i samarbete med italienska statens turistorganisation Ente nazionale industrie turistiche, mest känd under förkortningen ENIT. Statens vägförvaltning. Enligt den sedan år 1948 gällande verksinstruktionen skall ANAS förvalta och underhålla vägar och autostrador, som tillhör staten, åstadkomma en förbättring av dessa vägar och autostrador, bygga nya dylika antingen i egen regi eller genom koncessioner, utöva kontrollen över skötseln av autostrador, som icke tillhör staten, samt slutligen ombesörja polisskyddet av vägarna. För att främja byggandet av autostrador har i vart fall tidigare det systemet tillämpats, att offentligrättsliga organ eller enskilda kunnat erhålla koncession på vägar i regel för en tid av trettio år. Även nuvarande instruktion lämnar denna möjlighet för byggande av autostrador öppen. Mot att vägförelaget bygger och underhåller vägar av sådan standard, som godkännes av vederbörande statliga myndigheter, numera ANAS, äger företaget att ta upp avgifter av dem, som önskar begagna vägarna. Några sådana vägföretag, ofta drivna såsom aktiebolag, finns ännu kvar. Det bör dock observeras i detta sammanhang, att den privaträttsliga formen av aktiebolag inte hindrar, att företaget i realiteten direkt eller indirekt äges av staten, en region eller en kommun.

267 övriga kommunikationsförelag. De IRI-kontrollerade rederierna, flygbolagen och andra hithörande företag driver sin verksamhet såsom rent privata bolag. Den enda skillnaden är, att aktier eller andelar i dem ägs av staten genom IRI i stället för av en enskild person. Finansmonopol. Tobak, cigarrettpapper, salt och tändstickor. Statens monopolförvaltning står under så nära kontroll av finansdepartementet, att den kan sägas utgöra en underavdelning därav. Försäljningen av monopolvarorna sker genom av förvaltningen auktoriserade försäljare. Enligt uppgift lär antalet f. d. statstjänstemän vara stort bland dessa försäljare. Karaktäristiskt för Italien är, att i dessa försäljares »tobaksaffärer» även salt för hushållsbruk säljes. Då en stor del av anläggningarna för utvinnande av salt ur havsvatten förstördes under kriget eller under tiden därefter måst avstås till bl. a. Jugoslavien, har förvaltningen gjort stora investeringar för att bygga nya anläggningar. Produktionen har nu kommit upp i en sådan storlek, att Italien blivit ett av de saltexporter a n d e länderna. Lotterier. Nummerlotteriet »il lotto» drives som ett statsmonopol. I de olika provinserna finnes uppbyggd en organisation av insatsförsäljare (eg. lottmottagare) och lotteriintendenter. Varje vecka företas av intendenten en dragning efter synnerligen noggrant angivna föreskrifter, varvid ur en urna fem n u m m e r plockas upp av nittio. Dessförinnan kan de som så önskar företa en vadhållning hos insatsförsäljarna med varierande belopp om vilket eller vilka nummer, som kommer att dras. Andra statliga lotterier, vilka närmast motsvarar det svenska penninglotteriet, är de s. k. nationella lotterierna, nämligen Lotteria solidarietä nazionale, Lot-

teria ippica di Merano och Lotteria nazionale Italia. Försäljningen av lottsedlar sker bäde genom enskilda personer och genom organisationer. De nämnda tre lotterierna anordnas till förmån för vissa välgörande och sociala organisationer, varvid lotteriförvaltningen aktivt deltager i lotteriets skötsel. I lotteriernas styrelser ingår finansministern eller en understatssekreterare i finansdepartementet som ordförande; i Sverige däremot intar handelsministerns ombud i de stora lotterierna en enbart kontrollerande ställning. Försäkrings-

och

bankväsen.

Statens försäkringsinstitut. Statens försäkringsinstitut driver sin verksamhet enligt samma principer som ett privatägt försäkringsbolag, d. v. s. efter försäkringsmässiga principer. Banca d'ltalia. Banca d'ltalia bar förlorat sin karaktär av privatägd bank och tjänstgör numera uteslutande som en bankernas bank. Endast i ringa utsträckning ingår i dess nuvarande verksamhet egentliga bankgöromål. I stället handlägger den rediskontering, tjänstgör som statens kassa samt utövar valutakontroll antingen direkt eller indirekt genom Istituto italiano dei cambi. Då någon guldtäckning icke är erforderlig, kan banken öka och minska penningmängden efter överenskommelse med regeringen och parlamentet. Industri. IRI. Representanter för IRI önskar framhålla, att IRI i dag icke är ett organ för nationalisering av det italienska näringslivet. Det är enligt dem istället att anse som ett penninginstitut, som köper och säljer aktieposter efter affärsmässiga principer. Formellt föreligger intet hinder för IRI att sälja Ut hela sin aktieportfölj, möjligen med

268 undantag för de viktiga bankaktierna. Försäljning av sistnämnda aktier skulle nämligen innebära en likvidation av I1U självt. Förhållandet mellan en IRI-kontrollerad bank och ett IRI-kontrollerat industriföretag regleras enligt normala affärsmässiga principer. Sålunda erhåller en dylik industri lån hos en IRIbank på samma villkor som vilket privat industriföretag som helst. Anser banken, att lånet icke kan lämnas, kan det IHIkontrollerade industriföretaget icke vända sig till institutet med begäran att detta skall påverka banken. ENL Enligt gällande författningar skall ENI ägna sig åt att främja: forskningar efter och produktion av gas och olja, transport av dylika produkter, raffinering och distribution av gas- och oljeprodukter, kemisk industri, industrier, som använder sig av gas och olja såsom drivmedel samt industrier, som är beroende av ovannämnda industrier. ENI äger nu aktierna i Azienda generale italiana petroli och har från detta bolag i stor utsträckning övertagit dess vetenskapliga och tekniska personal. Omorganisationen har även resulterat i, att det gamla bolaget numera helt går under namnet AGIP. Det handhar nu under kontroll av ENI försäljning nv gas- och oljeprodukter samt ombesörjer sjötransporter av olja, som fortfarande till större delen måste importeras. För sjötransporterna äger AGIP en tankflotta av omkring 12 fartyg. Vid sökande efter nya fyndigheter och för produktion av gas och olja använder sig ENI av det nybildade AGIP Mineraria. Av den totala italienska produktionen av naturgas år 1953, 2 300 miljoner m s , producerade AGIP Mineraria över 2 000 miljoner m3. För raffinering av råvarorna förfogar ENI direkt eller indirekt över industrier, bland dem anläggningar ägda av Industria raffinazione oli minerali

(IROM), i vilket bolag AGIP äger 51 procent av aktiekapitalet. Den största mängden naturgas transporteras genom de stora ledningssystem, som de ENI-kontrollerade bolagen på några år byggt upp i Norditalien. För år 1953 uppgick längden av dessa ledningar till mer än 3 000 km, motsvarande nio tiondelar av landets hela ledningsnät för naturgas. Ledningarna äges till större delen av ENI-bolagen Societä nazionalc metanodotti (SNAM) och Azienda metanodotti padani (AMP). Dessa har tillsammans bildat Societä metano cittä med uppgift att i samarbete med kommunala myndigheter främja användningen av naturgas i bl. a. hushåll. För hushållsbruk finnes även AGIP-gas på tuber, som lätt kan transporteras till platser, dit det är svårt att draga ledningar. En annan AGIP-produkt är drivmedel för fordon. Den försäljes av AGIP genom dess egna bensinstationer. Då naturgasen med fördel kan användas i stället för kol för framställning av elektrisk kraft har ENI och det IRI-kontrollerade FINELETTRICA bildat Societä italiana forze endogene (SIFE). På slätten kring Gatania på Sicilien har forskningar efter olja företagits av Mineraria Sicilia orientale. En m i n d r e produktion har även kommit till stånd. Mineraria Sicilia orientale äges av AGIP och det icke statliga bolaget Esvaiso. På andra platser på Sicilien liksom i Italien i övrigt (med undantag för Podalen) bedriver både privata bolag och ENI-bolag forskningar efter gas och olja. På sina håll har även asfaltproduktion kommit till stånd. För att den nya naturtillgången skal! komma icke blott Norditalien utan även Syditalien till godo har olika åtgärder övervägts. I första hand söker man finna fyndigheter inom själva Syditalien, men om dylika icke skulle påträffas, dryftas förslag om att överföra den

269 energi, som finnes i gasen, på ett eller annat sätt till södern. Detta kan ske antingen genom att bygga en extra stor ledning från Podalen söderut eller genom att »förädla» naturgasen till elektricitet, som lättare än gas kan ledas ned till Syditalien. Vilket alternativ som än väljes torde verkställigheten härav komma att åläggas ENI och dess bolag. Personalfrågor

Anställningsformer. Den vid ministerierna och vid ämbetsverken anställda personalen har samma rättigheter och skyldigheter som statstjänstemän i allmänhet. Däremot är personalen vid statens försäkringsinstitut icke att anse som statstjänstemän i vanlig bemärkelse, enär detta institut ju är avsett att driva försäkringsrörelse på samma villkor som ett privatägt. Tjänstemännen och arbetarna vid de IRI-ägda eller IRI-kontrollerade företagen är uteslutande att anse såsom privatanställda. Såsom ett skäl mot en nationalisering av de IRI-ägda förelagen har bl. a. anförts, att — om så skedde — arbetslöner m. m. inom dessa företag skulle ändras och villkoren för konkurrensen mellan statskontrollerade och privatägda företag rubbas. Personalorganisationer. Med hänsyn till att fackföreningsrörelsen växt sig stark under efterkrigstiden, har de anställda vid de statliga industrierna erhållit större möjligheter än förut att påverka vederbörande företags allmänna verksamhet. Den under fascisttiden konstlade korporativismen har däremot försvunnit. De starka ekonomiska och politiska motsättningarna under efterkrigstiden har även vid de statliga industrierna lett till besvärliga arbetskonflikter, som ibland skärpts till

följd av fackföreningsrörelsens splittring. Arbetsmarknadens reglering genom på ömse sidor fast grundade och erfarna huvudorganisationer har ännu icke kommit så långt. Såvitt det kunnat utrönas, har tjänstemannaorganisationerna icke erhållit någon stark ställning. Vid de flesta såsom verk drivna företag synes de icke utöva något direkt inflytande på företagens allmänna verksamhet, därmed inbegripet personaltillsättningar. Hos statens monopolförvaltning synes dock den anställda personalen genom sina organisationer vara i stånd att utöva ett visst inflytande på tillsättningar av tjänster. Hos ENI finnes — såsom det framgått av den tidigare redogörelsen — representanter för arbetare och tjänstemän med i dess beslutande organ, varför personalen på detta sätt kan göra sitt inflytande gällande. Personalorganisationernas inflytande framkommer oftast indirekt, nämligen genom organisationernas representanter i parlamentet. Genom interpellationer o. d. kan dessa fästa vederbörande ministrars uppmärksamhet på vissa fakta och därigenom eventuellt påverka verksamhetens utformning eller inriktning. Finansieringsfrågor

Investerings- och finansieringsfrågor av större betydelse ligger ytterst i parlamentets händer, genom att detta fastställer budgeten. En fullständig enighet rörande den ekonomiska politiken, därvid inbegripet omfattningen av investeringarna inom de statliga rörelsedrivande företagen, har icke förelegat under efterkrigstiden. För återuppbyggnad av skilda företag har givetvis icke en normal finansieringspolitik kunnat äga rum under efterkrigstiden. Företagens möjligheter till självfinansiering har varit begränsade och i stället har direkta statsbidrag

270 i stor omfattning utbetalats till dem. Det stora undantaget utgör ENI, som under sitt första verksamhetsår icke blott visat en stor vinst utan även självt finansierat sina omfattande anläggningar. Därvid måste det dock uppmärksammas, att staten under flera årtionden dessförinnan lagt ut stora belopp för sökande efter gas och olja. Prissättning av företagens produkter

Monopolföretagen eftersträvar vid taxesättningen icke alltid att få ut största möjliga affärsmässiga vinst. För postoch teleministeriet gäller, att man visserligen strävar efter att fastställa taxorna så, att kostnaderna täckes av inkomster, men att det allmännas bästa icke eftersattes. Taxesättningen sker efter överenskommelse med högre myndigheter, varvid en interministeriell priskommitté (comitato interministeriale dei prezzi) spelar en viktig roll. Vid denna taxesättning kan post- och tele-

ministeriet även vara bundet av villkor i internationella postkonventioner. För finansmonopolen gäller att skatten på salt icke sättes så högt att skadliga sociala biverkningar uppkommer. Det av statens monopolförvaltning tillhandahållna kininet försäljes till så låga p r i ser som möjligt. Statens försäkringsinstitut fastställer sina försäkringstariffer (med godkännande av vederbörande minister) efter försäkringsmatematiska grunder på samma sätt som ett privat försäkringsbolag. Någon särskild prissättning avvikande från den allmänna marknadens förekommer icke för de produkter, som framställes av IRI-industrierna. Priserna på naturgas har undergått en kraftig reducering under de senare åren men det är svårt att utifrån bedöma om detta enbart berott på stordriftens fördelar eller om även andra skäl medverkat härtill.

Revision och kontroll Medan i Sverige kontroll över förvaltningen utövas icke blott av Kungl. Maj:t utan även av riksdagen genom justitieombudsmannen och riksdagens revisorer samt av den enskilde medborgaren, enkannerligen genom pressen, sker den viktigaste kontrollen över den italienska förvaltningen från regeringens sida. Regeringens kontroll

Författningsbestämmelser. Enligt 95 § i den italienska författningen är konseljpresidenten den, som skall bestämma regeringens allmänna politik och vara ansvarig härför. Därvid skall han sörja för enhetlighet i ministärens politiska handlande och sam-

ordna ministrarnas arbete. Dessa å sin sida är gemensamt ansvariga för ministärens handlingar samt personligen ansvariga för åtgärder vidtagna inom sina respektive departement. Formellt innebär detta icke annat än att vederbörande minister kan göras politiskt och straffrättsligt ansvarig för sina handlingar, något som ju förekommer även i andra länder. Med den ministerstyrelse, som de facto existerar i Ttalien, medför dock ansvarigheten även ett långt gående ministerinflytande. Under den fascistiska epoken dominerade givetvis konseljpresidenten — il duce — över ministrarna, men även i det nuvarande demokratiska Italien torde konseljpresidenten realiter utöva ett starkt infly-

271 tandc. I vart fall gällde detta om den långa tid, då de Gasperi stod i spetsen för olika regeringskoalitioner. Huruvida en direkt kontroll från konseljpresidentens sida med förbigående av vederbörande ministrar ägt rum har icke kunnat utrönas. De enskilda

ministrarnas

kontroll.

De enskilda ministrarnas kontroll över de rörelsedrivande företagen kan ske på olika sätt. Vägledande direktiv i allmänhet över företagen kan — såsom torde ha framgått av den tidigare framställningen — lämnas genom ministrarnas direkta deltagande i förvaltningsarbetet, t. ex. såsom ordförande i råd m. m. Kontroll i ordets vanliga bemärkelse utövas däremot genom att varje företag redovisar sina räkenskaper för varje budgetår (eller motsvarande tidsperiod) till vederbörande departement. Föreskrifterna härom kan vara mer eller mindre utförliga. För en rörelse, vilken såsom post- och teleministeriet drives under en ministers tillsyn, innebär ju icke ministerns eventuella granskning av balansräkningen m. ra. någon extra kontroll i och för sig. I viss mån gäller detta även för ANAS, statens monopolförvaltning och statens lolteriförvaltning. Av annan karaktär är överlämnandet av balansräkningarna m. ra. från statens försäkringsinstitut, som ju intager en friare ställning gentemot vederbörande ministrar. För detta stadgas även, att vart femte år en utförligare retrospektiv redogörelse skall upprättas än som sker varje år. Banca d'ltalia intar en annan ställning än de såsom ämbetsverk drivna företagen. Varje månad publicerar banken sin balansräkning, varjämte samarbetet mellan regering och bankledning måste vara intimt för att regeringens ekonomiska politik skall kunna fullföljas.

Av icke enbart formell betydelse är de räkenskapsutdrag m. m. som upprättas och publiceras av IRI och ENL IlU:s räkenskapsår sammanfaller med kalenderår. Räkenskaperna skall publiceras och senast före april månad året efter verksamhetsåret underställas finansministerns granskning. ENI:s första verksamhetsår avslutades den .'10 april IÖR-1 och även dess räkenskaper överlämnades till vederbörande ministrar. Likartade föreskrifter om att räkenskaperna skall överlämnas till regeringen förekommer även i andra fnll. Parlamentets kontroll

Sedan räkenskaperna undergått viss granskning i ministerierna, delges de parlamentet, oftast såsom bilagor till budgetförslagen. Enligt 81 § i författningen har parlamentets båda kamrar makten över budgeten. I 82 § i författningen stadgas, att vardera kammaren kan låta verkställa undersökning rörande det, som är av allmänt intresse, och för detta ändamål tillsätta undersökningsutskott. På denna väg kan det sålunda granska även de rörelsedrivande företagens verksamhet. Beträffande de företag, som drives såsom ämbetsverk (ministerier, självständiga förvaltninga r ) , torde parlamentets insyn icke vara så betydande. Av vikt är däremot den inställning parlamentet har gentemot de politiskt känsliga företagen, såsom IRI och ENL De anslag, som skall ställas till exempelvis IRI:s förfogande för uppehållande eller utvidgande av dess verksamhet, beror på parlamentets beslut. Genom denna sin makt kan parlamentet via ministeransvarigheten utöva inflytande och kontroll över de rörelsedrivande företagen. Både beträffande IRI och i än större utsträckning beträffande ENI har frågan om den statliga verksamhetens bedrivande aktualiserats i parlamentet genom interpellationer.

272 Räkenskapsmässig kontroll utövad av övriga överordnade myndigheter

Revisorskollegier. Den räkenskapsmässiga kontrollen utövas stundom av ett revisorskollegium (collegio dei sindaci). Sålunda är stadgat för statens försäkringsinstitut, att i dess revisorskollegium skall ingå en representant för Corte dei conti (eg. kammarrätten) utsedd av presidenten i Corte samt två representanter för ministrarna för industri- och handelsdepartementet samt för finansdepartementet. De två senare utses årligen genom beslut av statschefen på förslag av vederbörande ministrar. Hos IRI består revisorskollegiet av en ledamot från Corte dei conti samt fyra andra representanter för den statliga finansförvaltningen. Vid sin finansiella och administrativa kontroll över IRI äger det att ta del icke blott av alla räkenskapshandlingar utan även av alla andra handlingar. Vid exempelvis försäljning av en aktiepost omfattar granskningen och kontrollen, huruvida försäljningen lagligen kunnat ske. Däremot kan kollegiet icke framföra anmärkningar av sådan innebörd, att försäljningen icke bort ske av politiska eller ekonomiska skäl och icke heller, att IRI bort sälja aktieposter på andra ekonomiska villkor än som skett. ENI:s revisorskollegium består av representanter för de tvenne finansministerierna samt för industri- och handelsministeriet. Corte dei conti och Ragioneria dello stato.

generate

Det i föregående stycke omnämnda Corte dei conti är ett kollegialt sammansatt verk, i vilket även parlamentet äger inflytande. Genom sina revisorer utövar den kontroll över den statliga förvaltningen samt äger även vissa dömande funktioner. I jämförelse med

svenska ämbetsverk intar Corte en ställning mellan kammarrätten, riksräkenskapsverket och riksdagens revisorer. En ställning motsvarande det svenska statskontoret intar i viss mån Ragioneria generate dello stato, som dock även liar funktioner som i Sverige åligger riksräkenskapsvcrket. För exempelvis ANAS stadgas, att den räkenskapsmässiga kontrollen skall verkställas av Corte dei conti, som för detta ändamål äger rätt att erhålla alla handlingar, som har samband med utgifterna. Räkenskapsmässig kontroll utövad av företagen själva

Givetvis förekommer inom samtliga företag en intern kontroll. Hos de till omfånget mindre statliga rörelsedrivande företagen synes den interna kontrollapparaten vara mindre utbyggd än t. ex. hos de större. Post- och teleministeriet företager en betydande intern kontroll över underlydande organ, innebärande såväl räkenskapsmässig kontroll i vanlig ordning som regelbundet förekommande inspektioner. Allmänhetens och tidningarnas kontroll och insyn

En direkt insyn från allmänhetens sida i den statliga förvaltningen synes icke föreligga i Italien. En offentlighetsprincip i likhet med den svenska är icke fastslagen i författningen. I stor utsträckning är det dock möjligt att erhålla uppgifter från de olika verksamhetsgrenarna. Som framgått av vad ovan anförts, publiceras företagens räkenskaper, i vissa fall med utförlig specifikation. En insyn från allmänhetens och pressens sida i de rörelsedrivande företagen sker oftast över ministeransvarigheten, t. ex. genom att en parlamentsledamot i en interpellation begär uppgifter om vad som skett inom visst företag.

273 I samband med offentlighetsprincipen må även omnämnas, att för IRI — och synbarligen även för andra likartade företag — dess egna räkenskaper är offentliga genom tidigare omnämnd publicering, medan de av IRI helt eller delvis ägda bolagens räkenskaper åtnjuter sekretesskydd. Regeringen äger möjlighet att hos IRI erhålla uppgifter om de IRI-kontrollerade företagen (i den utsträckning, som IRI i egenskap av aktieägare e. d. sitter inne med dessa uppgifter). Däremot kan regeringen

icke direkt hos dessa företag erhålla upplysningar om dessas ekonomiska verksamhet utöver vad som eljest enligt gällande lag blivit offentliggjort. Trots att de statliga företagens handlingar formellt åtnjuter ett långt gående sekretesskydd, torde företagen dock i relativt stor utsträckning ge offentlighet åt sin verksamhet. Särskilt de politiskt omstridda företagen, IRI och ENI, ägnar stor uppmärksamhet åt informationsverksamhet, ehuru måhända av något propagandamässig natur.

Verksamhetens ekonomiska resultat Värderingsprinciper Särskilda svårigheter är för handen när det gäller ett bedömande av värderingsprinciperna inom icke blott de statliga utan även de privatägda företagen i Italien. Den viktigaste orsaken härtill är den ekonomiska utvecklingen efter år 1939, varvid framför allt penningvärdeförsämringen praktiskt taget omöjliggör jämförelser med tidigare värden och värderingar. 3 För de såsom ämbetsverk bedrivna företagen, t. ex. post- och teleministeriet, ANAS m. fl. synes inventarier m. m. upptagas till anskaffningskostnaderna minskade med relativt måttliga värdeminskningsavdrag. Om den verkliga värderingen av tillgångarna hos exempelvis IRI och ENI har uppgifter icke kunnat erhållas. Redovisad vinst m. in. Budgeten. Tidigare har viss redogörelse lämnats för de statliga rörelsedrivande företagens ställning i allmänhet i det italienska näringslivet. För förståelse av deras ekonomiska betydelse för staten må medtagas följande sammanställning av den italienska statsbudgeten för år 1953—1954: 4 18—603494

Direkta skatter Stämpelavgifter, lagfartsstämplar, nöjesskatt, allmän omsättningsskatt Tullar och skatter på vissa varor, såsom socker, sprit, kaffe, elektricitet, mineraloljor Monopolinkomster Lotteriinkomster övriga inkomster (inbegripet hjälp från USA) Summa Post- och

miljarder lire 267 599 384,4 281 30,3 225,4 1 787,1

teleministeriet.

Post- och teleministeriets vinst för budgetåret 1950—1951 uppgick till 4 036 miljoner lire och för budgetåret 1952—1953 till 5 543 miljoner lire. Den u p p k o m n a vinsten, efter avdrag för investeringar, skall inlevereras till statskassan, men om post- och teleministe3 Därest år 1938 tages såsom basår med siffran 1 såsom jämförelsetal, var levnadskostnaderna i Italien år 1942 = 1,63, år 1945 = 23,92, år 1948 = 48,44, år 1951 = 53,20 och år 1953 aa 56,54 (enligt Compendio statistico italiano 1954, tab. 337). Redogörelse för den italienska inflationens orsaker och bekämpande finnes bl. a. i United Nations skrifter ST/ ECA/SER.A/3. Public finance: Italy. 4 Vid bedömande av de sifferuppgifter som lämnas i detta sammanhang må observeras, att 100 lire motsvaras av något mindre än 1 svensk krona.

274 riets verksamhet går med förlust, kan det — vilket även skett i samband med återuppbyggnaden efter kriget — påräkna direkta statsbidrag. Statens lotteriförvaltning förvaltning.

och

monopol-

Nettointäkten av lotteriinkomsterna är såsom framgått av ovanstående tablå, relativt blygsam. Under budgetåret 1952—1953 omsattes på nummerlotteriet, il lotto, 27,5 miljarder lire, varav 11,3 miljarder lire utbetalades i vinster. Monopolinkomsterna är desto större. Då exakta uppgifter för budgetåret 1953—1954 icke kunnat erhållas, må i stället nämnas, att monopolinkomsterna för budgetåret 1952—1953 uppgick till 276,5 miljarder lire, vilka fördelade sig: skatt på saltkonsumtion med 11,2 miljarder lire, skatt på tobakskonsumtion med 254,G miljarder lire, skatt på konsumtion av cigarrettpapper m. m. med 1,4 miljarder lire samt skatt på fabrikation av tändstickor m. m. med 9,3 miljarder lire. Statens

vägförvaltning.

För ANAS föreligger beräknade uppgifter för budgetåret 1954—1955, varvid ordinarie och extra ordinarie inkomster upptagits till 2G 786 miljoner lire, medan utgifterna beräknats till 26 775 miljoner lire. Det största intresset i denna budgetberäkning tilldrager sig inkomstsidan. Såsom statsbidrag upptages därvid en post å 17 957 miljoner lire. Denna består dels av 17 764 miljoner lire direkt från statskassan, dels av 181 miljoner lire härrörande från den direkta motorfordonsbeskattningen, dels av vissa andra statsbidrag å 12 miljoner lire. Bland övriga inkomstposter märkes bl. a. 160 miljoner lire för medgivna tillstånd till annonsering längs vägarna, en post å 450 miljoner lire utgörande en del av de inkomster, som

tillföres staten i form av böter och ersättningar för överträdelser av trafikförfattningar, inkomster från privata vägbolag för till dem upplåtna koncessioner till vägar å 115 miljoner lire samt avgifter uppburna av trafikanter för att dessa skall få begagna de statliga autostradorna å 1 200 miljoner lire. Bidrag från kommuner uppgår endast till 22 miljoner lire. I vilken utsträckning i statsbidraget å 17 764 miljoner lire bidrag från Gassa per il Mezzogiorno ingår har icke med full säkerhet kunnat utrönas, men anledning finnes att anta, att Gassas bidrag till vägbyggnader m. m. ligger utanför den av ANAS beräknade planen. Statens

försäkringsinstitnt.

Statens försäkringsinstitut har i likhet med de privata försäkringsbolagen drabbats hårt av inflationen. Medan institutet år 1940 kunde uppvisa en bokföringsmässig vinst å 81 miljoner lire, redovisas för år 1950 ett underskott å 1 025 miljoner lire och för år 1952 ett underskott å 858 miljoner lire. Balansen för år 1953 uppvisar bokföringsmässigt varken vinst eller underskott. Åtminstone i normala fall mottager institutet icke några bidrag från staten eller andra offentligrättsliga subjekt, utan avsikten är att institutet skall utöva sin verksamhet i ekonomiskt hänseende, som om det vore ett privat försäkringsbolag. En uppkommen vinst avses i första hand skola fonderas enligt försäkringsmässiga principer. Institutets balansräkning för år 1953 slutar på 81 815 miljoner lire. Bland tillgångarna märkes — liksom hos svenska försäkringsbolag — innehav av fastigheter, lämnade lån samt statspapper. Delposten för innebavda aktier å 6 767 miljoner lire är i jämförelse med balansens slutsumma relativt obetydlig. Institutet äger dock aktier och andelar i mera betydande

275 företag, exempelvis 480 000 stycken aktier i det statliga oljebolaget AGIP samt aktier och andelar i nio olika företag inom försäkringsbranschen. Banca

d'ltalia.

I likhet med centralbanker i andra länder drives icke Banca d'ltalia för att i främsta rummet lämna affärsmässig vinst. Om vinst uppkommer, skall den i första hand avsättas till reservfond och i andra hand till andra fonder. Sedan detta skett kan bankens styrelse med finansministerns medgivande verkställa utdelning till delägarna med högst G procent av kapitalet. Vad som därefter återstår, inlevereras till statsverket. Fonderna kan förbrukas på det sätt som styrelsen beslutar efter finansministerns medgivande. //?/.

IFU:s rörelse finansieras nu dels genom självfinansiering i form av uppburna utdelningar å aktier och andelar, dels genom försäljningar av aktier på öppna marknaden, dels genom direkta statsbidrag, dels ock genom utgivande av obligationer. På grund av IRI:s komplicerade uppbyggnad är det svårt att avgöra i vilken utsträckning IRI och de IRI-kontrollerade företagen självfinansieras. Enligt erhållna uppgifter innebär IRI:s engagemang inom verkstadsindustrien icke någon ekonomisk vinst för det stora holdingbolaget, enär inom detta verksamhetsområde under efterkrigsåren redovisats förluster uppgående till större belopp än som motsvaras av vinster på andra håll. Den bokföringsmässiga redovisningen sker genom att i IRI:s egna räkenskaper endast nettobelopp uppföres. 20 procent av vinsten skall avsättas till reservfonden. 15 procent avsattes till en särskild fond

för utbildningskurser inom industrien och för socialt arbete. Återstående 65 procent levereras till statskassan såsom amortering av erhållna förskott. När dessa amorteringar slutbetalats, skall de 65 procenten avsättas till en extra reservfond. ENL Medan staten till IRI alltjämt lämnar bidrag för uppehållande och utvidgande av dess verksamhet, torde ENI nu icke erhålla ytterligare bidrag utöver den grundfond m. m., som lämnades vid dess bildande. Som bekant är ju det senare företaget ett av de mera betydelsefulla i statsfinansiellt hänseende. För sitt första verksamhetsår, som avslutades per den 30 april 1954, uppvisade ENI en bokföringsmässig vinst å 2 340 214 995 lire. Samtidigt har de stora investeringarna — varom närmare redogörelse lämnats i annat sammanhang — kunnat ske icke med skattemedel utan genom självfinansiering inom ENI-koncernen. Beskattningsprinciper Som framgår av tidigare lämnad tablå dominerar i Italien de indirekta skatterna. 5 I skattelagarna åtnjuter de statliga 5 Delvis beror detta på historiska orsaker, men delvis även på svårigheterna att erhålla inkomster av tillräcklig storlek genom ökade direkta skatter. Detta i sin tur beror på det ofta låga skatteunderlaget. Rättviseprinciperna har därför måst vika för nödvändigheten. Den mest inkomstbringande skatten är imposta generale sull 'entrata, som för budgetåret 1952/53 uppgick till 372,2 miljarder lire. Den kan närmast definieras såsom en allmän omsättningsskatt på produkter och tjänster. Då de indirekta skatterna — i motsats till den förutvarande svenska allmänna omsättningsskatten — uttages varje gång en omsättning äger rum, blir slutprodukterna avsevärt fördyrade. För att minska produktionskostnaderna har man inom industri och handel sökt reducera antalet självständiga mellanled fram till den färdiga produkten. Tendenserna till vertikal integration inom näringslivet påverkas därför kraftigt av skattesystemets utformning..

276 företagen icke någon generell skattebefrielse. Ofta stadgas dock, att viss statlig verksamhet icke är skattepliktig, något som ju även förekommer i den svenska kommunalskattelagen och därmed jämförliga författningar. Sålunda beskattas icke post- och teleministeriet för sin vinst av sina rörelsegrenar. Icke heller andra såsom ämbetsverk organiserade företag är skyldiga att erlägga skatt för sina vinster. Även om företagen kan vara fritagna från direkta inkomstskatter och den allmänna omsättningsskat-

ten, brukar de dock vara underkastade fastighetsskatter i viss utsträckning liksom vissa förmögenhetsomsättningsskatter. De företag, som ägs av ett statligt holdingbolag, åtnjuter inte några skatteprivilegier. Beträffande IRI stadgas, att det självt icke intager någon undantagsställning i skattehänseende, medan däremot innehavare av IRI:s obligationer erhåller vissa skattelättnader, vilket givetvis underlättar avsättningen för dessa obligationer,

Källor och litteratur Periodiska

skrifter:

Bolletino Quotidiano Est-Ovest: Daily report on Italian home and foreign affaires. Cahiers de droit fiscal international. Documents de la vie italienne. Economic survey of Italy, Rom 1953. Gazetta Ufficiale della Repubblica Italiana. Hoy en Italia. Italian affaires. Review of the economical conditions in Italy, utgiven av Banco di Roma. United Nations Skrifter: ST/ECA/SER. A/3 Public finance: Italy. Övrig

litteratur:

Boldrini: Problemi economici del metano in Italia, Rom 1953. Fabiani: Petrolio e metano, Rom 1952. Fabiani: L'oro nero del mondo, Rom 1953. Mattei: Gli idrocarburi, nuova ricchezza per PItalia, Rom 1950. Mattei: II problema politico degli idrocarburi italiani, Rom 1950. Mattei: Le utilizzazioni del metano nella economia nazionale, Rom 1952. Nardi: La Banca d'ltalia nel periodo 1894—1943, Rom 1944. Tramontana: Diritto amministrativo, uppl. Sintesi cetim och uppl. Sunti cetim, båda Milano 1954.

Centro italiano di informazione e di divulgazione (Cidis). La cittå del metano, Milano 1954, utgiven av ENL Compendio statistico italiano 1954, Rom 1954. Disposizioni concernenti l'istituzione e l'ordinamento dell'Azienda, Rom 1953, utgiven av ANAS. L'ente nazionale idrocarburi (ENI) — Buts et activites, Rom 1954, utgiven av ENL Finmeccanica, 1952.

277 L'impianto di degasolinaggio di Cortemaggiore, utgiven av AGIP. IRI, Istituto per la ricostruzione industriale, Esercizio 1953, Rom 1954. IRI, Istituto per la ricostruzione industriale, Rom 1953. Istruzione generale sui servizi a danaro, 1950; utgiven av post- och teleministeriet. Leggi istitutive delle lotterie nazionali e regolamento generale, Rom 1953; utgiven av finansministeriet. Il metano ed il suo impiego come combustibile industriale, 3:e uppl., Rom 1953, utgiven av AGIP. Il metano — nuova ricchezza d'ltalia, utgiven av Presidenza del consiglio dei ministri. Il metano e Popinione pubblica, Rom 1952, utgiven av AGIP. La nuova rete di Cavi Coassiali e ponti radio, utgiven av post- och teleministeriet. Petrolio e metano nella Valle Padana, utgiven av AGIP. Dalle profonditå della terra energia per il lavoro italiano, Rom 1953, utgiven av AGIP eller ENI. La produzione italiana di idrocarburi, Milano 1954, utgiven av ENI. Provvedimenti legislativi per Pesercizio delle assicurazioni private, Rom 1948, utgiven av INA. Le radioaudizioni circolari e la televisione, utgiven av post- och teleministeriet. Realisation de AGIP Mineraria dans les recherches du gaz et du pétrole, Milano 1954, utgiven av AGIP Mineraria. Relazioni del consiglio di amministrazione e del collegio dei sindaci sul bilancio al 31 dicembre 1953, utgiven av INA. Una sintesi su alcuni servizi di telecomunicazioni, utgiven av post- och teleministeriet. Statistiques et études financiéres, suppl. 16, Paris 1952, utgiven av franska finansministeriet. Stato di previsione dell'entrata e della spesa per Pesercizio finanziario 1954—55, Rom 1954, utgiven av ANAS. Statuto della Ranca d'ltalia, Rom 1948. Muntliga

och skriftliga

uppgifter

erhållna

bl. a. av befattningshavare

Ministero delle pöste e delle telecomunicazioni, Ministero dei transporti, Azienda nazionale autonoma delle strade statali, Ente nazionale industrie turistiche, Amministrazione autonoma dei monopoli dello stato, Ispettorato generale per il lotto e le lotterie, Istituto nazionale delle assicurazioni, Ranca d'ltalia, Istituto per la ricostruzione industriale samt Ente nazionale idrocarburi.

vid

278 NEDERLÄNDERNA av fil. kand. Tolle

Den nederländska centrala statsförvaltningen är i det stora hela inordnad i departementsorganisationen på ett sätt som erinrar om den engelska administrationens uppbyggnad. I vissa fall har ledningarna för vad som enligt svenskt bruk skulle benämnas centrala ämbetsverk och affärsdrivande verk en dubbel funktion. Sålunda är exempelvis direktionerna för väg- och vattenbyggnadsväsendet och för post- och televerket (Staatsbedrijf der Posterijen, Telegrafie en Telefonie; i det följande, enligt nederländsk praxis, förkortat »PTT») ledande förvaltningsorgan för respektive verksamhetsgrenar samtidigt som de fullgör uppgiften som departementsavdelningar och sålunda inom departementet (Departement van Verkeer en Waterstat; kommunikationsdepartementet) handlägger ärenden från vederbörande arbetsområden. 1 Enligt nederländsk doktrin hade man, om denna dubbla funktion ej funnits, måst skapa särskilda organ inom departementen som motvikt till, i detta fall, PTT:s och väg- och vattenbyggnadsväsendets direktioner. Erfarenheter har ansetts visa, att en sådan form icke är lämplig; enligt doktrinen skulle, om »motvikten» vore självständig, konflikter lätt kunna uppstå; om den inte vore det, vore den endast en »brevlåda» och därför överflödig. 2 Denna uppbyggnad av administrationen torde hänga samman med den i Nederländerna på en rad områden förekommande ministerstyrelsen, d. v. s.

Ramstedt

rätten för departementschefer att självständigt fatta beslut. Exempel på ministerstyrelse skall i det följande lämnas i de sammanhang, där det är av betydelse för behandlingen av förevarande ämne. Det må h ä r särskilt framhållas, att en departementschef kan uppdraga åt statssekreteraren i sitt departement att självständigt och i departementschefens ställe handlägga särskilda ärenden. 3 Av primär betydelse för regleringen av den nederländska finansförvaltningen är Comptabiliteitswet (»räkenskapsoch redovisningslagen») av 1927. Den innehåller bestämmelser om fastställande av riksstaten, om den statliga administrationens ekonomiska förvaltning, om redovisning och ansvarighet, om revisions- och kontrollorgan. Finansministern ger vissa föreskrifter om departementens och de därunder hörande förvaltningsgrenarnas administration; dessa föreskrifter avser i första hand direktiv om lämnande av uppgifter som erfordras för budgetredovisningen. För vissa grenar av administrationen skulle tillämpandet av den form av budgetredovisning m. m. som Comptabiliteitswet anger som allmän regel innebära avsevärda olägenheter. Det 1 Inst, voor Bestuurswetenschappen e t c , allmänt och speciellt Dep. van Verkeer en Waterstaat; allmänna arbeten i förvaltningsrätt, t. ex. Kranenburg, R., Itileiding in het Nederlands Administratiefrecht; Staatsalmanak 1954. 2 Ibid. 3 Grondwet art. 79.

279 gäller de inrättningar, för vilka förekomsten av förråd och produktionsmedel nödvändiggör användandet av företagsekonomiska principer i fråga om värderingar, avskrivningar m. m. Kontrollmyndigheter skulle icke kunna utöva sin kontroll på ett ändamålsenligt sätt, om man, som när det gäller administrationen i övrigt, hade en budgetredovisning och bokföring som baserade sig nästan uteslutande på kassaförändringar. Administrationens allmänna karaktär innebär olägenheter särskilt för de inrättningar, i vilka stora kapitalmängder är investerade; avskrivningarna på investeringar och lagerförbrukningarna i sådana inrättningar brukar vara av stor vikt för erhållande av en noggrann uppfattning om de verkliga kostnaderna. 4 För att man skall kunna undgå de nackdelar, som ett tillämpande av Comptabiliteitswet's allmänna regler även för här ifrågavarande inrättningar skulle innebära, har en möjlighet skapats att, i stället för att låta finansförvaltningen av sådana inrättningar utgöra underavdelningar av riksstatens huvudtitlar, göra dem till administrativt självständiga enheter med egen budget på kommersiell bas. Med utgångspunkt från bestämmelsen i Comptabiliteitswet art. 88 att förvaltningen av vissa statliga inrättningar regleras på sätt, som angives i särskild lag och som avviker från vad Comptabiliteitswet föreskriver som allmän regel för den statliga administrationen över huvud, har denna lösning tekniskt erhållits genom stiftandet av Bedrijvenwet (»lag om statlig affärsverksamhet»). Den tillkom 1928 och innehåller föreskrifter om framläggande av budget och om finansförvaltning m. m. Genom stiftande av särskild lag, Aanwijzingswet (»anvisningslag»), bestämmes, att en statlig inrättning skall vara underkastad Bedrijvenwet. Denna in-

rättning benämnes då Staatsbedrijf (exempelvis Staatsbedrijf der Posterijen, Telegrafie en Telefonie). Där Bedrijvenwet eller vederbörande Aanwijzingswet intet annat föreskriver om den ekonomiska förvaltningen, skall Comptabiliteitswet gälla. Enligt Bedrijvenwet utövas ledningen av ett Staatsbedrijf genom vederbörande departementschef. Därjämte har chefen för finansdepartementet vissa befogenheter. Enligt praxis utfärdar finansministern bestämmelser om budgetens uppställning och fastställer den räntesats som för ifrågavarande Staatsbedrijf skall beräknas på det av staten erhållna kapitalet. Finansministern skall utöva tillsyn över budgetkalkylering och budgetens utförande. Ett Staatsbedrijf har en drift- och en kapitalbudget, stundom uppdelade i underavdelningar. Med avvikelse från vad som gäller för den statliga administrationen i övrigt upprättas för ett Staatsbedrijf en vinst- och förlusträkning i stället för en inkomst- och utgiftsstat; på så sätt anges i budgeten för ett Staatsbedrijf poster som exempelvis avskrivningar, vilka ej förekommer i fråga om andra grenar av administrationen. Det bokslut som uppgöres för ett Staatsbedrijf vid utgången av ett budgetår ( = kalenderår) omfattar balansräkning, vinst- och förlusträkning och en eller flera redovisningar av driftkostnader jämte uppgifter om kapitalförändringar; härtill fogas en budgetredovisning. Saldot för ett Staatsbedrijf ingår normalt i riksstaten. Under de senaste åren har undantag förekommit härvidlag genom att vissa Staatsbedrijven medgivits 4 Redogörelsen för Comptabiliteitswet och Bedrijvenwet jämte därmed sammanhängande frågor bygger delvis på skriftliga och muntliga upplysningar från finansdepartementet.

280 att till viss del använda sina vinster för bildande av reservfonder. Det bör särskilt framhållas, att anledningen till att en förvaltningsgren inrättas som Staatsbedrijf icke behöver vara, att denna förvaltningsgren utövar någon affärsverksamhet. Möjligheten att avskilja en inrättning från riksstaten och låta den få den ekonomiska förvaltning som Bedrijvenwet anvisar står i princip öppen i fråga om alla inrättningar som av någon anledning anses ha behov av en kommersiell administration.

För helt statsägda inrättningar är en offentligrättslig konstruktion, enligt Bedrijvenwet, mest förekommande. Emellertid finns vid sidan av Staatsbedrijven några helt statsägda företag, som är privaträttsligt konstruerade och har formen av aktiebolag. För dessa och för de övriga aktiebolag, vari staten har ett större eller mindre antal aktier, utgör Wetboek van Koophandel (»köpenskapslagen») den juridiska grunden. Dennas innehåll refereras i det följande i den mån det för behandlingen av ämnet anses nödvändigt.

Översikt av de i undersökningen behandlade företagen 5 Staatsbedrij ven 6

Staatsbedrijf der Posterijen, Telegraf ie en Telefonie. Postväsendet i Nederländerna har varit statsmonopol formellt sedan 1850, reellt sedan 1802. Vid början av uppbyggandet av telegraf- och telefonnätet hade det privata initiativet ledningen, och även några större städer anlade egna nät. År 1897 började staten exploatera interkommunala telefonlinjer, och från 1904 exploaterades mer och mer även lokala linjer; den sista privata linjen övertogs av staten 1924. Sedan dess finns endast tre telefonföretag, som ej tillhör staten, nämligen de kommunala företagen i Amsterdam, Rotterdam och Haag. 7 Det i PTT investerade kapitalet uppgår för närvarande till 450 000 000 gulden. Omslutningen på PTT:s driftbudget var budgetåret 1952 473 336 000 gulden och på dess kapitalbudget samma år 167 314 000 gulden. Antalet anställda är för närvarande cirka 50 000. Staatsmijnen in Limburg. I slutet av 1800-talet befann sig de i bruk varande kolfälten i provinsen Limburg i södra delen av Nederländerna så gott som helt i utländsk, främst tysk ägo. Risk ansågs

föreligga, att en kommande utbyggnad av kolfälten skulle än mer öka det utländska inflytandet, då den nederländska privata företagsamheten ej i önskvärd utsträckning ägnade sig åt denna verksamhet. Främst av denna anledning framlade regeringen 1901, på grundval av ett kommittébetänkande, ett lagförslag för generalstaterna, som innebar, att alla resterande kolfält skulle exploateras av staten. 8 Förslaget bifölls, vilket medförde organiserandet av ett statligt företag för gruvorna, Staatsmijnen in Limburg, och 1906 började den första statsgruvan producera. 9 Även andra skäl spelade in vid antagandet av här nämnda lag. Genom bildandet av ett särskilt statligt gruvföretag skulle staten, ansåg man, komma att få en vinst som vore större än den 5 För ett fåtal mindre företag, vilka enligt den ursprungliga planen skulle ha behandlats i undersökningen, har uppgifter ej kunnat erhållas. 6 Av Staatsbedrijven är tre företag icke medtagna, delvis av skäl som angives i not 5. 7 van den Tempel, Publieke en semipublieke ondernemingen sid. 23. 8 Rapport etc. sid. 17, van den Tempel sid. 36. 9 van den Tempel sid. 25.

281 andel som den skulle kunna erhålla vid privat exploatering. Vid fortsatt utländsk/privat gruvexploatering skulle, menade man, ett stort antal utlänningar komma att anställas. Allmänt kan sägas, att en rad överväganden av politiskekonomisk art spelade in vid beslutet om statsexploatering. 10 Det i Staatsmijnen investerade kapitalet uppgick 1953 till 166 608 000 gulden. Företagets verksamhet omfattar bl. a. kolbrytning, utvinning och distribution av gas och elektrisk energi samt viss kemisk-teknisk produktion. Kolbrytningen uppgick 1953 till cirka 7 500 000 ton, utgörande cirka 60 % av landets produktion. Antalet anställda är för närvarande cirka 41 000. Staatsdrukkerij en Uitgeversbedrijf.11 Genom omorganisation av en avdelning inom inrikesdepartementet tillkom Staatsdrukkerij en Uitgeversbedrijf 1928 med uppgift att svara för utgivandet av allt tryck från statliga myndigheter. Staatsdrukkerij har eget tryckeri men låter även trycka hos privata företag. Driftbudgeten för 1952 uppgick till cirka 10 000 000 gulden. Det av staten insatta kapitalet uppgår till cirka 5 000 000 gulden. Antalet anställda är för närvarande drygt 500. Staatsvissershavenbedrijf te Umuiden.xi Detta Staatsbedrijf tillkom 1933 på grund av ett föreliggande allmänt intresse att stödja fiskerinäringen genom anläggandet av en fiskehamn med auktionshall. Företagets driftbudget för 1954 slutade på 1 727 060 gulden. Antalet anställda är för närvarande cirka 75. Aktiebolag (Naamlooze Vennootschap, förkortat »N.V.») Nederlandse Spoorwegen N. V. Järnvägsbyggandet i Nederländerna, som började i mitten av 1800-talet, sked-

de ursprungligen främst i kommunal och privat regi. Sedan ett särskilt »bolag för exploatering av statsjärnvägar» bildats 1863, kom det statliga inflytandet över järnvägsanläggning och järnvägsdrift att bli mer och mer betydande, och den allt intimare samverkan mellan statsjärnvägarna och icke statliga järnvägar som följde ledde vid första världskrigets slut till en sammanslagning av statsjärnvägarna och det största icke statliga järnvägsbolaget samt till bildandet av ett aktiebolag, Nederlandse Spoorwegen N. V., med nederländska staten som innehavare av aktiemajoriteten. Det fortsatta utbyggandet av det interkommunala järnvägsnätet gick nu så gott som helt i Nederlandse Spoorwegen's regi, och detta företag trädde även in som aktieägare i en r a d smärre, mindre bärkraftiga järnvägsbolag eller lade dessa även formellt u n d e r sig.12 Numera är staten ensam aktieägare i Nederlandse Spoorwegen; aktiekapitalet uppgår till 300 000 000 gulden. År 1952 var budgetens omslutning cirka 348 500 000 gulden. Antalet anställda var vid samma tid närmare 35 000. Av den inrikes godstrafiken 1952 svarade Nederlandse Spoorwegen för 31 %, kanal- och flodtransport för 52,4 % och vägtransport för 16,6 %, räknad i tonkilometer. Järnvägsnätet hade samma år en sammanlagd längd av 3 210 kilometer. Nederlandse Bank N. V., Nederländernas centralbank. Nederlandse Bank N. V., nationaliserades 1948. Den är ett aktiebolag med staten som ensam aktieägare; aktiekapitalet uppgår till 10 Rapport etc. sid. 12 ff., van den Tempel sid. 36. 11 Redogörelsen bygger på uppgifter från vederbörande departement. 12 van den Tempel sid. 18 ff., skriftliga och muntliga uppgifter från kommunikationsdepartementet.

282 20 000 000 gulden. Balansräkningen per den 31 december 1953 slutade på drygt 118 500 000 gulden. N. V. Nederlandse Machinefabriek Artillerie-Inrichtingen.13 Artillerie-Inrichtingen (artillerianläggningarna) organiserades som Staatsbedrijf 1928 för framställning av krigsmateriel. Sedan företaget under den tyska ockupationen under andra världskriget fått formen av aktiebolag, uppkom efter kriget frågan, huruvida det skulle återfå sin gamla form eller ej. Motsättningar rådde härvid mellan regeringen och generalstaterna. I generalstaterna hävdades i samband med frågans behandling åren 1951—52, att produktionen av krigsförnödenheter kunde kontrolleras bättre, om Artillerie-Inrichtingen vore ett Staatsbedrijf. Det ansågs vidare bl. a., att anställning i detta för landets försvar så viktiga företag hade karaktären av förtroendeuppdrag och att personalen därför borde utväljas på ett noggrannare sätt än som kunde tänkas ske i ett företag av aktiebolagstyp. Från regeringssidan framhölls, att ArtillerieInrichtingen även hade viss civil produktion; för den händelse behovet av krigsmateriel skulle komma att minska och sålunda produktionen gå ned, skulle den omställning till produktion för helt civila ändamål som vore nödvändig lättare åstadkommas, om företaget vore organiserat som ett fristående bolag. Vidare hävdade regeringen, att säkerhetskravet kunde tillgodoses likaväl om Artillerie-Inrichtingen vore ett bolag, t. ex. genom särskild lagstiftning. Bl. a. av redovisningstekniska skäl vore, enligt regeringens uppfattning, aktiebolagsformen att föredraga. Det framhölls även, att med hänsyn till att försvarsmakten vore den största köparen av Artillerie-Inrichtingen's produkter företaget icke borde, vare sig som Staatsbedrijf eller som aktiebolag, lyda under

försvarsministern; i stället borde handelsministern företräda staten som aktieägare. Frågan om företagets framtida organisationsform är ännu icke löst. För närvarande pågår en utredning i ärendet, och det synes som om regeringen i samband därmed vore beredd att göra vissa eftergifter. Artillerie-Inrichtingen, som med hänsyn till här relaterade förhållanden icke kommer att behandlas i den följande undersökningen, har för närvarande cirka 2 400 anställda. N. V. Vuilafvoer Maatschappij, »V. A. M.» (bolag för kompostberedning). Detta företag bildades 1929 genom samverkan mellan nederländska staten och bl. a. vissa städer och provinsstater för att möjliggöra utnyttjande inom lantbruket av det avfall från icke-jordbrukskommuner som utan en rationell beredning skulle gå till spillo. Möjligheterna att utvidga åkerarealen i Nederländerna är mycket begränsade, då i det närmaste alla reserver av obrukad mark redan är utnyttjade. Det har ansetts nödvändigt att intensifiera jordbruksdriften, varvid sålunda Vuilafvoer kommit att bli ett medel för att täcka en del av lantbrukets behov av gödsel. Sedan aktiekapitalet numera höjts till 12 000 000 gulden, har staten, med Marshallmedel, tecknat sig för i det närmaste hela beloppet. Bolagets balansräkning per den 31 december 1952 slutade på cirka 4 000 000 gulden. Antalet anställda är cirka 90. Koninklijke Luchtvaart Maatschappij N. V., »KLM». Den civila luftfarten i Nederländerna har från början helt legat i händerna på KLM, stiftat 1919. Monopoliseringen har motiverats med att luftfart kan bedrivas endast om den 13 Redogörelsen för Artillerie-Inrichtingen bygger på generalstatsprotokoll jämte muntliga upplysningar från finansdepartementet.

283 erhåller subventioner och att centralisering till ett företag är nödvändig för att dessa subventioner skall kunna begränsas till minsta möjliga belopp. 14 KLM:s balansräkning per den 31 december 1953 slutade på cirka 368 000 000 gulden. Av det till cirka 123 000 000 gulden uppgående aktiekapitalet äger staten 94 % och Nederlandse Spoorwegen cirka 4 %. Antalet anställda är cirka 13 000. Maatschappij tot Financiering van het National Herstel N. V. I syfte att underlätta i första hand återuppbyggandet av krigsskadade företag efter andra världskriget stiftades 1945 Maatschappij tot Financiering van het National Herstel N. V. (»Herstelbank»; återuppbyggnadsbanken) genom samverkan mellan staten och ett antal banker, försäkringsbolag och industriföretag. Herstelbank's balansräkning per den 31 december 1953 slutade på cirka 519 000 000 gulden. Av det till 300 000 000 gulden uppgående aktiekapitalet äger staten cirka 56 % och Nederlandse Bank 1 %. Nederlandse Middenstandsbank N. V. och Bank voor Nederlandse Gemeenten N. V. Middenstandsbank (bank för handel, hantverk och småindustri) och Bank voor Nederlandse Gemeenten (kommunalbank) tillkom båda för cirka tjugofem år sedan för att ge särskilda lånemöjligheter för handel, hantverk och småindustri respektive för kommuner. I Middenstandsbank äger staten cirka 46 % av det till 13 253 000 gulden uppgående aktiekapitalet. Bankens balansräkning per den 31 december 1953 slutade på 163 889 862 gulden. Aktiekapitalet i Bank voor Nederlandse Gemeenten är 6 850 000 gulden, varav staten äger 50 %.15 Stoomvaart Maatschappij »Zeeland», Koninklijke Nederlandsche Postvaart N. V. grundades 1875. Bolagets verk-

samhet avser passagerar- och godstrafik på England. Aktiekapitalet är för närvarande 3 520 500 gulden, varav staten äger något över 70 %. Balansräkningen per den 31 december 1953 slutade på cirka 14 200 000 gulden och vinst- och förlusträkningen för år 1953 på drygt 2 600 000 gulden. Koninklijke Nederlandsche Springstoffenfabrieken N. V. Verksamheten avser tillverkning av och handel med sprängämnen. Staten, som trädde in som delägare 1922, äger 40 % av det till 2 500 000 gulden uppgående aktiekapitalet. Balansräkningen per den 31 december 1953 slutade på drygt 10 200 000 gulden och vinst- och förlusträkningen för år 1953 på drygt 1 300 000 gulden. Koninklijke Nederlandse Hoogovens en Staalfabrieken N. V. I avsikt att främja utbyggandet av masugns- och stålindustrien medverkade staten 1918 vid stiftandet av N. V. Nederlandse Hoogovens (masugnar) en Staalfabrieken genom att teckna sig för 25 % av det till 30 000 000 gulden uppgående aktiekapitalet. Det ansågs vara ett allmänt intresse att upprätta detta företag för att kunna säkra den växande metallindustriens råvaruförsörjning och för att över huvud bredda basen för det nederländska näringslivet. 18 Bolagets balansräkning per den 31 mars 1953 slutade på cirka 300 000 000 gulden och vinst- och förlusträkningen för samma år på cirka 21 000 000 gulden. Av det för närvarande till 49 176 600 gulden uppgående aktiekapitalet äger staten 30 %. Hoogovens är intressent i några inhemska och utländska företag. 14

van den Tempel sid. 23. Muntliga upplysningar från finansdepartementet. 16 van den Tempel sid. 26, Zakenwereld sid. 83. 15

284 N. V. Breedband. Efter andra världskriget aktualiserades frågan om en utvidgning av den nederländska stålindustrien. En offentlig utredning föreslog 1947, att Hoogovens skulle byggas ut i enlighet med planer som utarbetats inom företaget. Bildandet av ett nytt bolag ansågs nödvändigt, emedan kapitalbehovet för den avsedda utvidgningen var mycket stort; Hoogovens kunde bidraga endast med en ringa del, och då en nyemission på kapitalmarknaden av olika skäl icke var möjlig, kunde ett realiserande av planerna ske blott genom att staten trädde till. Bolaget bildades 1950. F ö r närvarande äger staten 91 % av det till 87 500 000 gulden u p p gående aktiekapitalet. 17 Breedband's balansräkning p e r den 31 december 1953 slutade på cirka 164 000 000 gulden och vinst- och förlusträkningen för samma år på cirka 10 000 000 gulden. Nederlandse Omroep-Zender-Maatschappij, NOZEMA N. V. Radioverksamheten i Nederländerna har utgått av privat initiativ och byggts upp av organisationer som ger uttryck åt skilda andliga och sociala strömningar i landet. Staten övar inflytande bl. a. genom Nederlandse Omroep-Zender-Maatschappij, NOZEMA N. V. (radiosändningsbolag) som bildades 1935 och som har till uppgift att, genom PTT, svara för konstruktion och exploatering av sändar-

anläggningar för det nederländska radionätet. Av det till 1 000 000 gulden uppgående aktiekapitalet äger staten 60 % och privata radiosändarorganisationer 40 %. N. V. Koninklijke Nederlandse Zoutindustrie. År 1918 ingicks mellan staten och Nederlandse Zoutindustrie (saltindustri) en överenskommelse, innebärande att staten, genom att ge bolaget koncession för exploatering av vissa saltlager i landets nordöstra och östra delar på mark, som tillhörde staten, trädde in som aktieägare i bolaget med innehav av aktier till ett belopp som motsvarade markvärdet. 1 8 För närvarande äger staten 5 % av det till 6 000 000 gulden uppgående aktiekapitalet. Bolagets produktion var 1953 456 000 ton. Omsättningen uppgick samma år till cirka 10 000 000 gulden. För att möjliggöra vidare exploatering av saltgruvor och igångsättande av sodaproduktion har ett konsortium bildats, som 1954 fått statsgaranti för ett lån på öppna marknaden till ett belopp av 21 000 000 gulden. Ett aktiekapital på 24 000 000 gulden skall placeras, varav Staatsmijnen tecknar sig för 4 000 000 gulden och Zoutindustrie för 12 000 000 gulden. Staatsmijnen's deltagande hänger samman med att detta företag tidigare planerat att starta egen sodatillverkning men nu avstått därifrån.

Organisationsfrågor Staatsbedrij yen En Aanwijzingswet — varigenom en statlig inrättning underkastas Bedrijvenwet — innehåller i allmänhet endast ett fåtal artiklar med bestämmelser om benämning på vederbörande Staatsbedrijf och exempelvis stadgande att Kungl. Maj:t förbehåller sig att i sär-

skild förordning fastställa organisationen. I Aanwijzingswetten för PTT och Staatsmijnen finns föreskrifter om bildande av vissa reservfonder. Som utövare av rikets styrande makt 17 18

95 Zakenwereld sid. 89. van den Tempel sid. 26, Zakenwereld sid.

285 äger Kungl. Maj:t fastställa organisationen för ett Staatsbedrijf. Förordningar härom är emellertid vanligen ej detaljerade utan brukar i sin tur hänvisa till särskilda instruktioner, fastställda av vederbörande departementschef, eller till bestämmelser, utfärdade i annan ordning. Huvudpunkterna i en organisationsförordning avser merendels departementschefens ställning vis å vis ifrågavarande Staatsbedrijf, det översta skiktets sammansättning, tillsättning och befogenheter samt den övriga personalens tillsättning och ställning m. m. Departementschefen. Under ledning av vederbörande departementschef utövas styrelsen över ett Staatsbedrijf av dess generaldirektör, direktion e. d. Omfattningen och innebörden av denna ministerstyrelse växlar från fall till fall. Allmänt gäller, att departementschefen kan förbehålla sig att avgöra vissa ärenden, att han, om så stadgas i organisationsförordningen, skall fastställa organisationen av särskilda grenar inom ett Staatsbedrijf, att han utfärdar instruktioner för vissa tjänstemän och utser viss personal. Chefen, direktionen för ett Staatsbedrijf är inför departementschefen ansvarig för förvaltningen. P T T och Staatsmijnen intager en friare ställning i förhållande till respektive departementschefer än övriga Staatsbedrijven. Direktionens

sammansättning.

PTT ledes av en generaldirektör, som tillsammans med de honom underställda cheferna för PTT:s huvudavdelningar, för närvarande fem, jämte »sekreteraren i allmän tjänst» (chefen för generaldirektörens kansli) bildar PTT:s direktion. Staatsmijnen ledes av en direktion om för närvarande fem

medlemmar, direktörer, varav en ordförande. Staatsdrukkerij och Staatsvissershavenbedrijf har vardera som chef en direktör. Direktionens

tillsättning.

Ledningen för ett Staatsbedrijf tillsättes i allmänhet av Kungl. Maj:t. Förordnande på viss tid synes icke förekomma. I något fall kan direktörer och biträdande direktörer utses av departementschefen. Organisationsförordningen för Staatsmijnen stadgar sålunda, att departementschefen (handelsministern) efter bemyndigande kan tillsätta direktörer eller biträdande direktörer genom tjänsteavtal. Direktionens

arbetsformer.

Några utförliga bestämmelser om arbetsformerna för direktionerna inom Staatsbedrijven synes icke föreligga i annan mån än att regler för ärendenas handläggning någon gång kan givas i instruktioner för särskilda tjänster eller grenar av ett Staatsbedrijf, utfärdade av departementschefen. I övrigt ger direktionerna närmare anvisningar för underlydande organ. Det bör i detta sammanhang framhållas, att kollegial organisationsform finns endast inom Staatsmijnen. I PTT:s direktion — som sammanträder en gång per vecka — tillkommer beslutanderätten i sista hand generaldirektören. Direktionens

befogenheter.

Som redan framhållits, föreligger ej någon klar kompetensfördelning mellan departementschef och direktion för ett Staatsbedrijf. Allmänt hållna bestämmelser h a r lämnat rum för utbildandet av en praxis, som i ett fall kan innebära n ä r a nog full självständighet för ledningen då det gäller den löpande förvaltningen, i ett annat fall kan avse skyldighet för ledningen att underställa

286 departementschefen även tämligen rutinmässiga ärenden. I PTT:s organisationsförordning art. 1. fastslås, att styrelsen för PTT, under ledning av departementschefen, i hela sin omfattning ligger i händerna på generaldirektören, som har att reglera och avgöra alla ärenden, försåvitt icke beslutanderätten genom lag eller förordning förbehållits Kungl. Maj:t eller departementschefen. Som följd av denna allmänna befogenhet äger generaldirektören delegera beslutanderätt till underlydande organ. Detta har lett till att PTT:s organisation i praktiken kommit att karakteriseras av en horisontell decentraliserad struktur, varigenom sålunda olika grenar inom ramen för intern delegation äger viss självständig beslutanderätt. Av Staatsbedrijven intar Staatsmijnen en särställning såtillvida som det verkar i konkurrens med privata företag. Detta har lett till att Staatsmijnen fått en friare ställning än något annat Staatsbedrijf. I instruktionen för direktionen, utfärdad av departementschefen, anges som riktpunkt för verksamheten att man i möjligaste mån skall följa företagsekonomiska principer. Direktionen äger att inom ramen för den av generalstaterna antagna budgeten anvisa medel som erfordras för driften. I fråga om den löpande verksamheten skall direktionen inhämta tillstånd av departementschefen i huvudsak endast när det gäller vissa kapitaltransaktioner och vid byggandet av anläggningar, för vilka kostnaderna överstiger visst belopp. Rådgivande

organ.

Rådgivande organ, som handlägger ärenden angående företagens ledning, finns inom alla här behandlade Staatsbedrijven. De viktigaste skall här nämnas. Postraad inom PTT har till uppgift

att giva departementschefen råd i angelägenheter som gäller post- och televäsendet och att öva tillsyn »över det sätt, varpå ledningen av detta Staatsbedrijf svarar mot dess samhällsfunktion». 19 Rådet skall till departementschefen avgiva årsberättelse, vilken även skall delgivas generalstaterna. Ledamöter och sekreterare utses av Kungl. Maj:t. Rådet består bl. a. av företrädare för det privata näringslivet; generaldirektören tar som rådgivande ledamot del i rådets arbete. Lokala råd, minst sex och högst femton (Postkamers), utsedda av departementschefen, har till uppgift att utöva viss tillsyn över P T T : s lokala förvaltning. Ordförandena i de lokala organen är ledamöter av Postraad. Inom Staatsmijnen finns ett gruvråd, Mijnraad, med uppgifter liknande Postraad's. Dess ledamöter, till antalet högst femton, utses av Kungl. Maj :t för en tid av fyra år. Ett gruvindustriråd, Mijnindustrieraad, vars ledamöter likaledes utses av Kungl. Maj:t, handlägger gruvtekniska samt vissa ekonomiska ärenden för branschen som helhet och frågor som gäller kollektivavtal m. m. Mijnindustrieraad bygger på partsrepresentation och är inordnat i den branschrådsorganisation som, med ett centralt socialekonomiskt råd som ledande organ, tillkommit efter andra världskriget. Postraad och Mijnraad har icke befogenhet att fatta beslut om styrelsen av respektive Staatsbedrijven; de är endast rådgivande. Icke desto mindre torde det inflytande som de utövar vara mycket stort, och de synes i realiteten fylla en funktion som erinrar om styrelsens i ett aktiebolag. 20 Inom Staatsdrukkerij och Staatsvis19 20

Cit. efter van den Tempel sid. 91. Ibid., samt muntliga uppgifter från PTT.

287 sershavenbedrijf finns rådgivande organ, bestående av bl. a. tekniska experter och representanter för vederbörande departement och finansdepartementet. Råden har i princip uppgifter som är likartade Postraad's och Mijnraad's. Aktiebolagen Företag, vari staten såväl som p r i ' vata intressenter har satsat kapital, har en konstruktion som i huvudsak liknar helt privata företags. Aktierna är ofta av två eller flera slag, indelade i olika serier, varav staten respektive privata intressenter innehar skilda serier. Vissa serier kan innehavas endast av nederländska staten och/eller i bolagsordningen angivna kategorier; med innehavet av aktier av visst slag kan vara förbunden bestämd rätt, exempelvis förmånsrätt till utdelning, rätt att utse visst antal ledamöter i bolagets styrelse eller rätt att fastställa priser. Stundom finns särskilda överenskommelser mellan innehavarna av olika slags aktier, innebärande för båda intressenterna — den offentliga och de privata — en bestämd gräns för maktutövningen. 2 1 I Nederlandse Spoorwegen och Nederlandse Bank är staten ensam aktieägare och bildar respektive bolags högsta beslutande myndighet, bolagsstämman. Två serier av KLM:s aktiekapital kan ägas endast av nederländska staten, representerad av kommunikationsministern, respektive nederländare och nederländska företag. Innehavet av dessa aktier medför rätt bl. a. att fastställa tariffer och utse direktionsmedlemmar. Aktieägare i Herstelbank kan vara staten, med ett aktieinnehav av cirka 56 %, Nederlandse Bank (1 %) samt en rad namngivna affärsbanker, sparbanker, försäkringsbolag, industriföretag m. m. Av preferensaktierna i Hoogovens, uppgående till 75 000 gulden, skall minst 2/3 ägas av nederländare eller nederländska

företag; bolagets hela aktiekapital är, som tidigare nämnts, 49176 600 gulden. Av det till 1 000 000 gulden uppgående aktiekapitalet i NOZEMA skall staten äga 60 % och de privata radiosändarorganisationerna 40 %. Styrelsen i ett aktiebolag tillsättes normalt av bolagsstämman. Från denna regel finns vissa undantag, varom allmänt kan sägas, att statligt innehav av preferensaktier och/eller statlig aktiemajoritet kan medföra t. ex., att bolagsstämmans val av styrelseledamöter skall fastställas av vederbörande departementschef. Av KLM:s 16 styrelseledamöter utses 4 på förslag av staten som aktieägare, och valet av de övriga 12 skall fastställas av kommunikationsministern. Styrelsen i Nederlandsche Springstoffenfabrieken har 6 ledamöter, varav 3 utses av vissa ministrar; utlänningar och ledamöter av generalstaterna kan icke utses till styrelseledamöter. Breedband's styrelse har minst 7 ledamöter, av vilka handelsministern utser högst en tredjedel. Antalet styrelseledamöter i Hoogovens, som skall vara minst 3, fastställes av staten som aktieägare och innehavare av preferensaktier, och styrelsen väljes, på förslag av dessa, av bolagsstämman; av styrelsens ledamöter skall minst 2jz vara nederländare. Handelsministern utser en särskild representant som äger viss rätt att övervaka företagets ekonomiska förvaltning och ta del i styrelsens arbete. Styrelsen i Bank voor Nederlandse Gemeenten har 9—15 ledamöter; vardera en utses av finans- och inrikesministrarna och vidare två av förbundet för nederländska kommuner, under det att återstoden väljes av bolagsstämman. I Herstelbank kan personalen utse en styrelseledamot, som icke får vara anställd i banken. Av NOZEMA :s 21

van den Tempel sid. 62 f.

288 9—10 styrelseledamöter utses 5—6 av inrikesministern. Ordföranden i Vuilafvoer's styrelse utses av inrikes- och jordbruksministrarna. Resten av de högst 14 styrelseledamöterna väljs av bolagsstämman på förslag av olika departementschefer och organisationer. För flera av de här behandlade aktiebolagen finns inom styrelsen arbetsutskott under skilda benämningar, »tillsyningsråd», »delegerade» e. d., med uppgift att mellan styrelsesammanträdena utöva den styrelsen tillkommande beslutanderätten och öva tillsyn över företagets direktion. I KLM finns ett »kontrollråd», som övar viss tillsyn över bolagets styrelse. Den löpande förvaltningen av ett aktiebolag handhaves av direktionen/direktören. I de flesta här behandlade aktiebolag utses direktionen/direktören av bolagsstämman. Som undantag kan nämnas, att de två högsta tjänstemännen i Nederlandse Bank, presidenten och sekreteraren, förordnas av Kungl. Maj:t för en tid av sju år; direktionen i övrigt i Nederlandse Bank utses av styrelsen.

KLM:s direktion, tre direktörer varav en president, förordnas av bolagsstämman för en tid av tre år. Direktionen i Bank voor Nederlandse Gemeenten utses av bolagsstämman, men utnämningarna skall fastställas av finans- och inrikesministrarna. NOZEMA:s direktör utses av styrelsen. Direktionen i Hoogovens utses av bolagsstämman på förslag av den av handelsministern förordnade representanten och innehavarna av preferensaktier. Rådgivande organ, som erinrar om de tidigare nämnda råden inom PTT och Staatsmijnen, finns inom Nederlandse Spoorwegen, Nederlandse Bank samt för radioverksamheten. Bankraad består av 17 ledamöter — företrädare bl. a. för det privata näringslivet och arbetsmarknadsorganisationer — och h a r till uppgift att giva bankens styrelse såväl som finansministern r å d i frågor rörande bankens politik och allmänfinansiella spörsmål. — Ordföranden i NOZEMArs styrelse är tillika ordförande i en nämnd, som har till uppgift att giva regeringen råd i alla med radioverksamhet sammanhängande frågor.

Utformningen av verksamhetens riktlinjer Om verksamhetens materiella inriktning gäller allmänt för Staatsbedrijven, att bestämmanderätten härvidlag i sista hand tillkommer den lagstiftande makten, varvid särskilt bör nämnas budgetbehandlingen som form för utövning av denna bestämmanderätt. En viss självständighet i fråga om investeringspolitiken har PTT och, som tidigare nämnts, Staatsmijnen. Inom ramen för de i många fall ospecificerade investeringsanslagen äger dessa, under vederbörande departementschefs tillsyn, anvisa medel för erforderliga ändamål. Aktiebolagen är i detta hänseende of-

tast formellt självbestämmande. Statens inflytande gör sig här gällande främst genom aktieägarskap och styrelserepresentation, förutom naturligtvis att statlig lagstiftning om järnvägsdrift, bankverksamhet, lufttrafik etc. ger en r a m för ifrågavarande verksamhet. En utvidgning av verksamheten, som fordrar kapitaltillskott från staten, förutsätter godkännande av regeringen och generalstaterna. — I vissa fall skall beslut av en bolagsstyrelse, avseende den löpande förvaltningen, underställas departementschefen.

289 Personalfrågor

Finansieringsfrågor

I organisationsförordningar och instruktioner för Staatsbedrijuen brukar bestämmelser om kompetenskrav för personalen, anställningsform och anställningsfora, avsked, bestraffning m. m. givas. Kompetensreglerna för t. ex PTT innebär, att formell behörighet att inneha vissa tjänster förutsätter viss examen eller inom PTT genomgången utbildning. Allmänt gäller för Staatsbedrijven, att befattningshavarna, allt efter sin tjänsteställning, utses av Kungl. Maj :t, departementschefen eller direktionen. Kollektivavtal ingås för ett Staatsbedrijf av dess direktion enligt regler, fastställda av departementschefen och vanligen följande praxis på den privata arbetsmarknaden. I allmänhet förekommer samarbete mellan Staatsbedrijven och arbetsgivarorganisationerna. 2 2 Disciplinär myndighet för ledningen av ett Staatsbedrijf kan innebära rätt bl. a. att innehålla lön för viss tid eller att låta avskeda personal. För aktiebolagen finns inga liknande regler beträffande personalfrågor i annan mån än att bestämmelser kan införas i kollektivavtal, vanligen i överensstämmelse med gängse bruk på den helt privata marknaden. För Staatsbedrijven har uppgifter om företagsnämnder erhållits i fråga om PTT och Staatsmijnen; dessa nämnder har rådgivande uppgifter huvudsakligen på personalpolitikens område. Även icke fackföreningsansluten personal kan vara representerad i nämnderna. Staatsmijnen's företagsnämnd samt det tidigare nämnda Mijnindustrieraad skall yttra sig över budgetförslag och årsredovisning för Staatsmijnen, innan dessa föreläggs respektive myndigheter. — För aktiebolag är företagsnämnder obligatoriska; nämnderna har rådgivande uppgifter huvudsakligen när det gäller personalpolitiken.

Då finansieringen av Staatsbedrijven sker via statsbudgeten, skall frågor om lån från staten underställas regeringen och generalstaterna. Likaså gäller för de aktiebolag, vari staten är delägare, att frågor om nyemissioner, som avser kapitaltillskott från staten, och om statliga lån samt om statsgaranti hänskjutes till den lagstiftande makten. Formen för finansiering har någon gång varit den, att ett aktiebolags låneskuld till staten vid nyemission omsatts till aktier. Under efterkrigstiden har finansiering stundom skett med Marshallmedel. Någon regelbunden subventionering förekommer emellertid icke i något fall.

19—603494

Prissättning

Reglerna om vem som har avgörandet i fråga om prissättningen för Staatsbedrijven's del växlar från fall till fall. Posttaxor och teleavgifter fastställes i allmänhet genom lag. De av Staatsdrukkerij tillämpade priserna grundar sig på regler, fastställda av inrikesministern. Här kan nämnas, att vid leveranser till statliga myndigheter endast självkostnadspris uttages, medan vid försäljning till allmänheten ett pris uttages som innesluter vinst, vilken dock torde vara mindre än privata företags marginaler. Den självständigaste ställningen även i fråga om prissättningen intar Staatsmijnen, vilket hänger samman med att företaget verkar i konkurrens med privata företag; det angives särskilt i instruktionen för direktionen som riktmärke för verksamheten, att Staatsmijnen skall drivas efter affärsmässiga principer. Direktionen leder i allt väsentligt prispolitiken, och endast indirekt, genom budgetbehandlingen, kan den lagstiftande makten utöva kontroll. 22 Muntliga uppgifter från vissa departement och företag.

290 För aktiebolagen är prissättningen relativt fri. Nederlandse Spoorwegen's tariffer skall dock fastställas av kommunikationsministern. Hoogoven's och Breedband's prispolitik föres u n d e r hänsynstagande till kol- och stålunionen, och KLM:s tariffer, som fastställes av staten som aktieägare, baseras på överenskommelser inom ramen för IATA (International Air Transport Association). Avskrivningar

Om avskrivningar gäller allmänt för Staatsbedrijven, att beloppen bestämmes enligt regler, fastställda av vederbörande departementschef och finansministern. I allmänhet företages avskrivningar upp till det ursprungliga anskaffningsvärdet. Enligt Bedrijvenwet skall amorteringar på lån från staten erläggas till samma belopp, vartill avskrivningarna uppgår. Så föreskriver exempelvis reglerna för Staatsmijnen, att avskrivningarna på realkapital normalt skall göras med högst 25 % per år. För aktiebolagen synes inga regler i fråga om avskrivningarnas storlek finnas i lagstiftningen. Det kan nämnas, att inom Hoogovens och Breedband avskrivningar brukar göras u p p till det ursprungliga anskaffningsvärdet. Som kompensation för att nyanskaffningsvärdet till följd av prisstegringar

kan komma att uppgå till högre belopp än det ursprungliga anskaffningsvärdet göres avsättningar till en särskild fond, vars summa blir lika med skillnaden mellan nyanskaffningsvärdet och det ursprungliga anskaffningsvärdet. Vinstens disposition

För Staatsbedrijven gäller, som redan framhållits, att vinsten i sin helhet normalt inbetalas till statskassan. Vissa undantag göres för P T T och Staatsmijnen, av vilka det sistnämnda företaget självt förvaltar sina fonder. Staatsbedrijven's fonder är angivna i lag eller kan bildas enligt beslut av vederbörande departementschef i samråd med finansministern. Inom aktiebolagen bestämmer bolagsstämman om vinstfördelningen med den inskränkningen att tidigare förluster skall täckas och, i fråga om några bolag, avsättning till vissa fonder obligatoriskt skall göras, innan vinsten fördelas. I vissa fall har innehavare av preferensaktier särskild befogenhet vid avgörande i dessa frågor och har företrädesrätt vid uppbärande av utdelning. Det kan nämnas, att vinstandels- eller gratifikationssystem finns utbildade i några bolag. I KLM skall sålunda styrelsen fördela viss del av vinsten bland direktionen och de övriga anställda som styrelsen anser bör komma i fråga.

Revision och kontroll Staatsbedrij ven

Regeringen. Begeringens kontroll och revision av Staatsbedrijven utövas dels centralt av finansministern, genom en revisionsavdelning inom departementet, dels av vederbörande departementschef, likaledes genom en departemental revisions-

avdelning. Av ovan givna redogörelse för Staatsbedrijven's ledning och finansministerns särskilda befogenheter att fastställa regler för budgetredovisningen m. m. torde framgå, att gränserna mellan ministeriell styrelse/ledning och ministeriell kontroll/revision är flytande. Genom departementschefernas

291 försorg sammanställes kontinuerligt vissa rapporter om Staatsbedrijven's förvaltning, och efter utgången av ett budgetår granskas inom departementen Staatsbedrijven's redovisningar. Dessa rapporter och redovisningar jämte granskningsberättelser tillställes finansministern och den i följande avsnitt behandlade Algemene Rekenkamer. För PTT kan kommunikations- och finansministrarna utse en utomstående revisor som inom PTT:s interna revisionsavdelning kontrollerar budgetredovisningen. Algemene

Rekenkamer.-3

En i förhållande till regeringen fristående ställning som revisions- och kontrollorgan för den nederländska statsförvaltningen intar allmänna räknekammaren, Algemene Rekenkamer. Ledningen utövas av tre ledamöter, varav en ordförande, utnämnda av Kungl. Maj :t på förslag av generalstaternas andra kammare. Av övriga tjänstemän förordnas de högre av Kungl. Maj :t och de lägre av Rekenkamer's ledamöter. Innan redovisningen för utfallet av budgeten för en gren av statsförvaltningen och ett Staatsbedrijf lämnas till generalstaterna, skall den godkännas av Rekenkamer. Om godkännande vägras på någon punkt, kan vederbörande departementschef antingen ombesörja, att ifrågavarande belopp inbetalas till statskassan, eller också lägga fram proposition om att beloppet skall upptagas bland statsutgifterna. Även om Rekenkamer's godkännande av en budgetredovisning avser lagligheten, ej ändamålsenligheten av gjorda utgifter, har Rekenkamer rätt att göra departementscheferna de föreställningar och ge dem de uppgifter, som enligt Rekenkamer's mening kan leda till minskning av utgifterna och ökning av inkomsterna och till förenkling av ri-

kets finansförvaltning. Denna rätt utnyttjar Rekenkamer tämligen ofta. Rekenkamer kan meddela finansministern de föreställningar, som göres till ifrågavarande departementschef. Departementscheferna är skyldiga att lämna Rekenkamer alla de upplysningar som denna behöver för att kunna fylla sin uppgift, och generalstaterna kan i vissa fall ställa en departementschef till ansvar för underlåtenhet att ta hänsyn till Rekenkamer's föreställningar. Här refererade bestämmelser avser statsförvaltningen över huvud. Särskilt om Staatsbedrijven säges i Redrijvenwet, att Rekenkamer skall tillse, att dessa »drives på ett ekonomiskt sätt». Departementscheferna skall fortlöpande lämna Rekenkamer (och finansministern) översikter av Staatsbedrijven's ekonomiska förhållanden, och Rekenkamer äger att när som helst ta del av de handlingar, som ger upplysning om Staatsbedrijven's förvaltning. Inom sex månader efter budgetårets utgång skall finansministern till Rekenkamer för godkännande överlämna ett Staatsbed r i j f s budgetredovisning, balansräkning, vinst- och förlusträkning m. fl. uppgifter. Om sin granskning avger Rekenkamer till Kungl. Maj:t en rapport som överlämnas till generalstaterna. I vissa fall kan Rekenkamer ålägga felande tjänstemän böter. Rekenkamer är oavhängig av regeringen, och dess ledamöter är oavsättliga. Denna oberoende ställning torde minska ev. förefintliga risker för obehöriga påtryckningar vid upptäckande av missförhållanden. Med undantag för ovan nämnda rätt till bötesföreläggande har emellertid Rekenkamer i stort sett inga möjligheter att vidtaga sanktioner. 23

Redogörelsen för Algemene Rekenkamer är hämtad huvudsakligen från Zijlstra, H. J. — Mullemeister, J., Inleiding tot de Staatsinrichting sid. 175 ff.

292 Det är en rätt som tillkommer Kungl. Maj :t, departementscheferna och generalstaternas andra kammare. Parlamentarisk

kontroll.2*

Parlamentarisk kontroll av Staatsbedrijven utövas i samband med lagstiftning som gäller Staatsbedrijven's verksamhet, i anslutning till budgetbehandlingen och vid behandlingen av Algemene Rekenkamer's årsrapport och särskilda redogörelser för Staatsbedrijven's förvaltning samt genom interpellationsoch frågeinstituten. Med hänsyn till det parlamentariska systemets karaktär ligger tyngdpunkten hos generalstaternas andra kammare. Liksom utskottsberedning i allmänhet bygger budgetbehandlingen i utskott på ett byråsystem med lottning av kammarens ledamöter på avdelningar, vilkas referenter bildar ett utskott som avger utlåtande till kammaren. Ett ständigt utskott för statsutgifter behandlar Algemene Rekenkamer's årsrapport och avger i anslutning därtill betänkande om användningen av de medel som anvisats genom statsregleringen. Fakultativa utskott för särskilda regeringsmeddelanden kan avge yttranden över årsredogörelser från Staatsbedrijven. Den parlamentariska kontrollen ger andra kammaren möjligheter att i skilda sammanhang och på olika sätt inverka på Staatsbedrijven's förvaltning. Vid statsregleringen och vid lagstiftning kan den ge bindande direktiv, vid behandling av årsberättelser och vid interpellationsdebatter kan den uttala önskemål och ge opinionsyttringar. Kontrollen innesluter juridiska likaväl som politiska moment, och en departementschef, eller flera, liksom hela regeringen kan ställas till ansvar för handläggningen av ärenden rörande ett Staatsbedrijf.

Interna revisionsorgan. Grundmaterialet för den ovan nämnda kontrollen och revisionen av Staatsbedrijven sammanställes internt av vederbörande Staatsbedrijfs revisionsavdelning eller särskilda befattningshavare. En viss kontrollmöjlighet h a r råden inom PTT och Staatsmijnen, Postraad och Mijnraad. Detsamma gäller företagsnämnder, vilka stundom tar del av budgetförslag och årsredovisning och vilkas medlemmar allmänt kan framställa frågor i olika ärenden som rör ett Staatsbedrijfs förvaltning. Allmänhetens

möjligheter

till

insgn.

Då någon offentlighetsprincip icke är genomförd, är allmänhetens möjligheter till insyn i Staatsbedrijven's löpande verksamhet mycket små. Det enda för alla tillgängliga materialet utgör generalstatstrycket och författningssamlingen. PTT och Staatsmijnen brukar utge särskilda sammanställningar och redogörelser till allmänhetens upplysning. Aktiebolagen

Här behandlade aktiebolag är i revisionshänseende i allmänhet underkastade bestämmelserna i Wetboek van Koophandel. Statens kontroll utövas sålunda vanligen indirekt, genom företrädare vid bolagsstämmor. Särskilda bestämmelser gäller i några fall. I Nederlandse Bank utser Kungl. Maj :t en särskild revisor, och liknande regler gäller för KLM; KLM:s räkenskaper skall hållas tillgängliga för kommunikationsministern eller av denne utsedd representant. Båda dessa företags räkenskaper skall dessutom granskas av Algemene Rekenkamer, som lämnar r a p p o r t till generalstaterna. Med dessa undantag är den parlamentariska kontrollen av de ak24

SOU 1947: 80 sid. 140—150, passim.

293 tiebolag, vari staten är ensam aktieägare eller delägare, på det hela taget indirekt.

Den interna revisionen inom aktiebolagen synes icke nämnvärt skilja sig från svenska förhållanden.

Ekonomiska uppgifter Någon undersökning av de olika företagens räntabilitet är icke möjlig att göra med det material som är tillgängligt. Av Staatsbedrijven brukar PTT och Staatsmijnen ge överskott. Härvid skall dock noteras, att av P T T : s olika grenar postverksamheten och radiodistributionen i allmänhet lämnar underskott, vilket uppväges av inkomsterna av teletrafiken. 25 Staatsdrukkerij strävar efter att vara självbärande; försäljningsverksamheten är vanligen vinstgivande, medan beställningsverksamheten går med förlust. Nederlandse Spoorwegen's relativt små överskott har under senare år brukat stanna inom företaget och fonderats. Av övriga här behandlade företag har

under de senaste åren samtliga givit större eller mindre vinst, som utdelats, med undantag av Vuilafvoer och Breedb a n d ; det sistnämnda var förlustbringande från sitt bildande 1950 till 1953. Beskattning

Av de i denna undersökning behandlade Staatsbedrijven och aktiebolagen är alla utom P T T och Nederlandse Bank skattepliktiga. 26 25 Radiodistribution avser överföring av radioprogram från ett mindre antal stationer via en lokal centralanläggning till privata högtalare (f. n. cirka 500 000). 26 Besluit op de Vennootschapsbelasting 1942 (med senare ändringar t. o. m. 1951), art. 5.

Källor och litteratur Bundel Staatswetten (wetten en andere regelingen betrekking hebbende op het staatsrecht; Grondwet m. fl.). Zwolle 1952. Handelingen der Staten Generaal, skilda årgångar. Lagsamlingar, edition Schuurman & J o r d e n s : Comptabiliteitswet (jämte Bedrijvenwet m. fl.). Zwolle 1943 (med senare ändringar i s ä r t r y c k ) . Mijnwetten. Zwolle 1952. Wetboek van Koophandel. Zwolle 1954. Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, skilda årgångar. Industry in the Netherlands. Special Number de Zakenwereld. Amsterdam 1953. Instituut voor Bestuurswetenschappen. Bijksleergang voor de middelbare bestuursdienst. Vak: Staatstaak en Administratieve Organisatie (periodiska uppgifter om statsdepartementens organisation m. m.). van Iterson, F. K., Parlement en Kiezer. 's-Gravenhage 1953. Kranenburg, R., Het Nederlandsch Staatsrecht, I—II. Haarlem 1938. Kranenburg, R., Inleiding in het Nederlands Administratiefrecht. Haarlem 1951.

294 Redogörelse för arbetsformerna i främmande länders parlament. Statens offentliga utredningar 1947:80. Stockholm 1947. Rapport van de Commissie voor de Mijnen, ingesteld bij Koninklijk Besluit van 17 April 1899, N° 50. Amsterdam/'s-Gravenhage 1900. Staatsalmanak voor het Koninkrijk der Nederlanden 1954. 's-Gravenhage 1954. Statistisch zakboek 1953. Utrecht 1953. van den Tempel, B., Publieke en semi-publieke ondernemingen. Alphen aan den Rijn 1935. Zijlstra, H. J.—Mullemeister, J., Inleiding tot de Staatsinrichting. '-Gravenhage 1948. Uppgifter om de skilda företagen har hämtats ur generalstatstryck, författningssamlingen, lagkommentarer, statuter, årsberättelser och departementspromemorior m. m., vilka förf. har tillgängliga. Vid begagnandet av detta material har källhänvisningar ej gjorts i varje särskilt fall. Muntliga upplysningar har på en rad punkter lämnats av tjänstemän vid departement och företag. Vissa översättningar och sammanställningar för denna undersökning har företagits av fil. stud. Jon Leons.

295 U.S.A. Unionella företag av fil. kand. Adolf af Jochnick

Även om det finns ett avsevärt antal statsföretag i U. S. A. är det endast ett litet fåtal, om vilka man kan tala om någon driftsverksamhet i den bemärkelsen att någon nyttighet produceras. De flesta är låneinstitutioner tillkomna för att stödja och främja olika delar av samhällsekonomin. I denna uppsats har endast obetydlig uppmärksamhet ägnats åt den typen av statsföretag. Framställningen har i stället koncentrerats på det relativa fåtal företag, som direkt är inriktade på produktion i någon form. Till dessa räknas framförallt de olika projekten för flodkontroll, bevattning och elproduktion med Tennessee Valley Authority, Hoover Dam och Columbia Basin som de mest betydande. Inom ett annat verksamhetsområde erbjuder Panamakanalen stort intresse. Verksamheten vid Tennessee Valley är huvudsakligen inriktad på fyra omr å d e n : flodkontroll, bevattning, framställning av vissa kemikalier och produktion av elektricitet. 155 miljoner dollar hade 1954 investerats för flodkontroll, 178 miljoner, 34,7 miljoner och 702 miljoner respektive för de övriga. Ytterligare stora investeringar planeras för de olika verksamhetsområdena. Totala antalet anställda var 22 900. I fullbordat skick beräknas TVA:s kraftanläggningar få en kapacitet av 9 600 000 Kw. 1 Hoover Dam har en kapacitet av 1 249 800 Kw (i fullbordat skick beräk-

nad till 1 332 300 Kw). Sammanlagt har 173,9 miljoner dollar investerats i projektet. 2 De två förnämsta projekten inom den s. k. Columbia Basin i väster är Bonneville Dam, byggd och skött av the Army Corps of Engineers och avsedd för bevattning och elektricitetsproduktion, samt Grand Coulee Dam för flodkontroll och elproduktion, byggd och skött av the Bureau of Beclamation. Bonneville Power Administration grundades genom ett kongressbeslut år 1937 såsom ett självständigt företag för att distribuera och försälja den elkraft, som producerades av de två nämnda projekten men ej förbrukades för dessas egna ändamål. Så småningom har Bonneville Power Administration kommit att omfatta en mångfald kraftanläggningar inom staterna Oregon, Washington och Idaho. I fullbordat skick har företaget beräknats komma att distribuera 2 400 000 Kw. Allt som allt har cirka 454 miljoner dollar investerats i Columbia Basin, varav 206,9 miljoner till elektricitetsanläggningarna. 3 På den 80 km långa, 19 meter breda och 12,6 meter djupa Panamakanalen har cirka fem h u n d r a miljoner dollar lagts ned. 1952 befordrade företaget oceangående fartyg till ett sammanlagt 1 2 3

Moody's Public Utilities 1953 s.a. 43. Moody's Public Utilities 1953 s.a. 43. Moody's Public Utilities 1953 s.a. 49.

296 tonnage av 30 674 000, med en last upp- förekomma. Vidare kan Alaska Railgående till 33 610 000 ton. Totala antaroad och Washington National Airport let anställda är 18 755.4 nämnas som hörande till samma grupp. Härutöver skall endast ett kort om- Ett betydande företag inom gruppen var nämnande göras av de finansiella företidigare Inland Waterways. Detta biltagen. Under 30-talets kris startades ett dades år 1924 för att utveckla de stora så stort antal dylika bolag med så vaamerikanska floderna till en transportrierande uppgifter att det ej är möjligt led i konkurrens med järnvägarna. Boatt skildra dem alla. Med utgångspunkt laget upplöstes i juni 1953, på rekomfrån bolagens olika verksamhetsinrikt- mendation av Hooverkommissionen, ningar kan emellertid fem olika huvudd. v. s. den kommission som tillsatts för grupper urskiljas. att utreda frågan om förvaltningens or1) Försäkring av sparkapital i pri- ganisation och effektivitet. vata låneinstitutioner (Federal Deposit Insurance Corporation och Federal Loan Den rättsliga bakgrunden Insurance Corporation). 2) Försäkring och garanti av lån beDen akt som främst reglerar statsviljade privata låneinstitutioner (Fede- företagens tillkomst och verksamhet är ral Housing Administration, Commoden s. k. Government Corporation Condity Credit Corporation, Reconstruction trol Act av år 1945. Tidigare brukade Finance Corporation, F a r m Home Ad- många unionellt ägda bolag tillkomma ministration och Export-Import Bank). inom ramen av olika delstatsstatuter. 3) Förmedling av lån till privata Dessa varierade emellertid avsevärt företag (Federal Farm Mortgage Corpofrån stat till stat och hade dessutom en ration, Reconstruction Finance Corpo- tendens att vara väl liberala i fråga om ration och Home Owners Loan Corpobokföringsföreskrifter, rätt att upptaga ration). lån etc. vilket allt bidrog till att förmå 4) Långivning till enskilda och and- kongressen att stifta nämnda unionella ra privata företag än låneinstitut (Na- lag. Enligt denna kan ett företag bildas tional Farm Loan Association, Produci unionsregeringens namn endast getion Credit Association, Banks for Co- nom beslut av kongressen. Företag tilloperatives, Rural Elektrification Admi- komna med stöd av delstatslagar förnistration, Commodity Credit Corpora- klarades upplösta från och med den 1 tion, Farm Home Administration, Re- januari 1948, om de inte dessförinnan construction Finance Corporation, Ex- godkänts av kongressen. port-Import Bank m. fl. Government Corporation Control Act 5) Förmedling av lån från privata stadgar vidare, att alla företag, som helt till andra regeringsföretag för fullfölägs av unionen, årligen måste förelägjande av dessas uppgifter (Reconstruc- ga presidenten och kongressen sin budtion Finance Corporation). get samt underkasta sig revision av GeBland unionella företag i övrigt märneral Accounting Office (unionens rikskes Federal Prison Industries, som erräkenskapsverk). Sådan revision skall bjuder sysselsättning åt arbetare i unioäven gälla företag, i vilka unionen ej är nella fängelser. Företaget säljer sina ende intressent. Företagens petita med produkter till olika regeringsdepartement, som är skyldiga att köpa dem. 4 First Annual Report Panama Canal Ingen försäljning på fria marknaden får Company 1952.

297 regeringens eventuella ändringar ingår som en del i regeringens årliga budgetförslag till kongressen. 5 Härjämte är de företag, som producerar elkraft, underkastade lagstadgandena i Federal Power Act, något som också är fallet med andra än offentliga

företag i den mån de berör mer än en av de 48 delstaterna. 6 När det gäller personalärenden måste de publika företagen även iakttaga Civil Service och Classification Acts, så framt de ej är särskilt undantagna härifrån. 7

De viktigaste företagens organisation Här nedan återges organisationsplanerna för de viktigaste unionella affärsdrivande företagen jämte kommentarer. Tennessee

Enligt TVA-lagen är samtliga bolagets befogenheter koncentrerade till en styrelse bestående av tre personer. StyrelValley

Styrelsen Personalavd. Avd för legala frågor Finansavd. Avd. för adm. rådgivning Materialavd.

Chefsjuristen

Chefsdirektör Ingenj.kont. Avd. för plan. av vattenkontroll Avd. för ritn. o. konstrukt. Avd. för ny by g nad

Kontoret för el- Kem. ingenj. kraft kontor Avd. för elkrafts- Avd för framtillgång ställn. av kemikal. Avd. för elutAvd. för produknyttjande Avd. för elkrafts- tion av kemikal. produktion Avd. för förbättr., byggn. o. rep. av elanläggn.

sen bestämmer bolagets program och de allmänna riktlinjerna för dess verksamhet. Den godkänner projekt och andra frågor av speciell betydelse, särskilt sådana som berör TVA:s förhållande till andra organisationer eller allmänheten. Vidare publicerar och fastställer den budgeten samt stadfäster den organisation, genom vilken programmen fullföljes. Den presenterar slutligen årligen budgeten för riksräkenskapsverket. 8 Då TVA först startades arbetade styrelsen på så vis att var och en av medlemmarna var ansvarig för sin sektor. Snart nog fann man emellertid att en

Avd. för jordbruk Avd. för hälsa o. säkerhet i arb. Avd. för skogsskötsel Avd. för flodfart Avd. för landskapsplaner

enhetlig ledning på detta sätt var svår att utöva, bl. a. därför att styrelsemedlemmarna alltför mycket förlorade sig 5 The Government Corporation Control Act 1945. 6 Federal Power Act 1935. Kongressens befogenhet att stifta regler för de olika elektricitetsproducenterna härrör från konstitutionens handelsklausul (sec. 8 Art. 1) som ger regeringen rätt att reglera handeln mellan de olika delstaterna och med främmande land. Ett företag, som arbetar helt inom en stat men inte säljer utanför delstaten, kan därför ej beröras. Många stater har emellertid numera genom egen lagstiftning underkastat även dylika företag kontroll. 7 Civil Service Act, Classification Act. 8 TVA Organizational Bulletin. TVA.

298 i detaljer inom sina speciella fält. Så tillkom i stället vid en omorganisation år 1936 en chefsdirektör eller disponent, på vilken hela ansvaret att leda bolagets skötsel lades. Chefsdirektören är TVA:s främste administrative tjänsteman. Han är förbindelseled mellan styrelsen och bolagets olika underavdelningar och departement, klargör styrelsens instruktioner för dessa och leder och koordinerar utförandet av det program och de beslut som styrelsen fastställt. Han framlägger vidare för styrelsen frågor, som kräver dess medverkan, och deltar i övrigt i planeringsarbetet. Han biträder även styrelsen med att förbereda och föredra budgeten för riksräkenskapsverket och kongressen. Inom ramen för styrelsens beslut utformar chefsdirektören bolagets organisation och fördelar arbetet på de olika underavdelningarna. Han är skyldig att fortlöpande avge rapport till styrelsen om bolagets drift. Vissa underavdelningar har till särskild uppgift att assistera chefsdirektören i dennes åligganden. Budgetstaben planerar budgeten, som sedan framlägges för styrelsen; han är därefter ansvarig för den godkända budgetens effektuering. Kontoret för allmän information svarar för förhållandet till allmänheten och har att förse allmänheten med önskade upplysningar om företaget. Washingtonkontoret upprätthåller förbindelserna med kongressen, presidenten och olika unionella kommissioner i Washington. Det ger även utlänningar och andra besökare råd och information. 9 Som framgår av skissen, består TVA av nio i egentlig mening operativa avdelningar samt av en mångfald av rådgivande, planerande och assisterande avdelningar. Samtliga dessa senare lyder direkt under chefsdirektören; detta

gäller både de fem administrativa avdelningar, vilkas verksamhet är avsedd att underlätta den direkta skötseln av bolaget, och de fem, vilkas uppgift är att komplettera och bistå de operativa avdelningarna i deras aktivitet. För att förbättra koordinationen dem emellan har en kommitté, bestående av respektive avdelningschefer, instiftats för vardera gruppen. I båda tjänstgör chefsdirektören som ordförande. 10 De operativa avdelningarna däremot har sammanförts i tre kontor eller departement, vart och ett lett av en kontorschef, inför vilken de olika avdelningscheferna inom kontoret är ansvariga. 11 Ingenjörskontoret är direkt ansvarigt för planering och byggande av TVA:s olika projekt för flodkontroll, bevattning och elproduktion, såsom byggandet av dammar, slussar, kraftverk etc. Kontoret för kraftdistribution h a n d h a r produktion och distribution av elektricitet från projekt färdigställda av Ingenjörskontoret. Kontoret för kemisk forskning leder alla forskningsprojekt inom kemi och metallurgi avseende bättre utnyttjande av jordbruks-, mineral- och skogstillgångar samt försvarsändamål. Kontoret har även egna fabriker för att förbättra och demonstrera konstgödselmedel och för framställning av kemiska produkter för försvaret. 12 De olika avdelningarna har enligt ett allmänt hållet styrelsebeslut att utföra sina uppgifter inom ramen för chefsdirektörens anvisningar. Denne har dock i praktiken givit dem stor frihet. Varje avdelningschef har som regel under sig ett betydande* antal underavdelningar, 9 TVA Organizational Bulletin. 10 Pritchett: TVA s. 185. 11

TVA.

TVA Organizational Bulletin. Offices of Engineer, Power Chemical Engineer. 12 TVA Organizational Bulletin. Offices of Engineer, Power Chemical Engineer.

299 som även erhållit avsevärd frihet att planlägga och fullfölja sina olika uppgifter. Avdelningschefen ansvarar för koordineringen dem emellan. Han kan själv tillsätta sin personal i de lägre befattningarna under biträde av personalavdelningen och även företa mindre organisatoriska förändringar. Vid anställning av personal i de högre löneklasserna och när det gäller mer väsentlig omorganisation avgiver han rekommendationer till chefsdirektören. Avdelningscheferna har även betydande frihet att bestämma formen och inriktningen av den direkta verksamheten inom ramen för styrelsens och chefsdirektörens instruktioner. 1 3 De tre styrelsemedlemmarna tillsättes av presidenten med senatens godkännande på sex år. Deras tjänsteterminer är förskjutna i förhållande till varandra så att en avgår vartannat år. Deras mandat kan förnyas. 14 Styrelsen utnämner chefsdirektören och all övrig personal, i den mån den ej delegerat denna befogenhet till chefsdirektören eller avdelningscheferna. TV A-lagen fastställde som en grundläggande princip, att alla utnämningar skulle ske på basis av kvalifikationer och individuell lämplighet. Inga politiska tester tillätes, ej heller någon diskriminering i fråga om ras, religion eller nationellt ursprung. Krigsdeltagare innehar emellertid en privilegierad ställning i enlighet med Veteran Preference Act av 1944. En särskild ombudsman övervakar efterlevnaden av ovanstående principer och mottager klagomål från personalen. Anställda skadade i TVA:s tjänst omskolas för att om möjligt kunna fullgöra annat arbete. Som allmän princip befordrar man hellre egna anställda än antar sökande utifrån för att fylla vakanser. Vid permitteringar följer man anciennitetsprincipen. Militärtjänstgöring räknas för det-

ta ändamål såsom likvärdig med tjänst för TVA. Vid alla personaltillsättningar spelar personalavdelningen en viktig roll bl. a. genom direkt rekrytering, examinering och klassificering av personal. Kontoret upprättar betygslistor över de anställda i deras arbete och avger rapporter till chefsdirektören och olika federala kommissioner om de principer, som tillämpas vid anställning, befordran och avsked. TVA-lagen befriade TVA från förpliktelsen att följa Civil Service-lagen vid tillsättning av personal. Enligt klassificeringen indelas all TVA:s personal i fjorton klasser. Alla utnämningar av och alla tjänsteställningsförändringar för personal tillhörande TVA:s tjänstegrad nr nio eller högre måste godkännas av styrelsen efter rekommendation från chefsdirektören. 15 Vid starten av sin verksamhet gjorde TVA epok genom att sända ut tester till alla arbetssökande huvudsakligen rörande deras förmåga att följa och förstå olika instruktioner. Cirka 39 000 personer underkastade sig testen det året och mer än 90 000 det följande. 16 TVA-lagen föreskriver, att ingen anställd av TVA skall betalas mer än de tre styrelsemedlemmarna, som för sina tjänster uppbär 15 000 dollar årligen. Lagen föreskriver vidare, att TVA skall betala arbetare samma löner, som betalas för motsvarande arbeten i den 13 14

TVA Organizational Bulletin. TVA. TVA Organizational Bulletin. Division of Personel. 15 TVA Organizational Bulletin. Selection. 16 TVA Organizational Bulletin. Division of Personel. Efter en del stridigheter med vissa privatintressen vid anläggandet av en damm år 1941 gjordes i senaten ett försök att begränsa denna frihet genom ett lagförslag av innebörd att alla anställda med minst 6 000 dollar i årsinkomst skulle godkännas av senaten. Förslaget avslogs dock.

300 omgivande trakten. Vid tveksamhet i fråga om lönens höjd avgör arbetsministern. Styrelsen har fastställt följande principer för lönesättningen i de lägre graderna: 1) Den gängse löneskalan i trakten. 2) TVA:s årslöner för personal i graderna ett till sju. 3) Arbetets relativa svårighetsgrad och det mått av ansvar och omdöme som erfordras. För de högre graderna skall iakttagas: 1) Det mått av differentiering mellan grupperna sju till elva, som motiveras av den relativa skillnaden i ansvar och Bonneville

Power

kvalifikationer som fordras i de olika befattningarna. 2) För personal i graderna tolv till fjorton skall lönerna i stort sett överensstämma med vad som betalas i unioneli tjänst för motsvarande arbeten. 17 TVA intog redan från början en mycket samarbetsvänlig attityd gentemot arbetarorganisationer. Förhandlingarna med dessa handhas av personalavdelningen, som även utfärdar instruktioner för tillämpningen av de olika avtalen.

Administration

Rådgivande Administrator Rådgivande kommitté inom unionella komföretaget mitten Vice administraDirektörsastorn sistent Budgetkontoret (kontorschef) BokföringsavChefsjuristen Washington D.C.delningen Avd. för legala kontoret frågor PersonalavInformationsdelning kontoret Tre operativa Kontorsavdelavdelningar ning I stället för en styrelse är Bonneville Power Administrations organisation ledd av en administrator, som fullgör en styrelses alla normala funktioner och innehar alla dess befogenheter. I viss utsträckning fullgör administrationen även de uppgifter, som i TVA vilar på chefsdirektören. År 1940 instiftades en biträdande administrator för att något lätta administratorns arbetsbörda. Biträdande administratorn har direkt kontroll över budgetkontoret och även överinseende över bokförings- och personalavdelningarna. Vid sin sida har administratorn dessutom en direktörsassistent som leder administrationskontoret och på det hela taget skulle kunna sägas fylla en kontorschefs funktion.

Företagets organisation, som i mångt och mycket påminner om TVA, framgår i övrigt av skissen ovan. Den rådgivande federala kommittén består av representanter för krigs-, inrikes- och jordbruksministrarna samt för Federal Power Commission. Vid försäljning av elektrisk energi måste administratorn rådgöra med denna kommitté. Administratorn och biträdande administratorn utnämnes av inrikesministern. Deras mandattid är ej tidsbegränsad. Administratorn åtnjuter en lön av 15 000 dollar per år. Företagets övriga personal anställes och utnämnes av 17 TVA Organizational Bulletin. Pay Salary Policy.

301 administratorn. Utom när det gäller vissa experter måste han vid fastställandet av tjänstevillkor följa Civil Service-

förordningarna. Administratorn är ansvarig inför inrikesministern.' 8

Panama Canal

Company

Styrelsen Direktören och vicedirektören Chefsjurist, kontor. Legala frågor

Planeringskontoret, rådgivn. o. assistens i adminstr. frågor

Informat, o. upplysningskontoret

Finansdir. Bokföring, revision, budgetplan m. m.

Sekr.kontor, koordiner. av företagets verksamhet

Marinavd., kanalfart, skötsel av slussar etc.

Ingenj. o. byggnadskontoret

Säkerhets- o. skyddsavd.

Administrativa avdelningar Administr. avd. Personalavkorresp., delningen statistik m. m.

Operativa avdelningar Panamalinjen Förrådskontoret

Alla Panamakanalbolagets befogenheter och rättigheter tillkommer en styrelse, som f. n. består av 13 medlemmar. (Enligt statuterna skall den bestå av lägst 9 och högst 13 personer.) Företagets direkta verksamhet ledes av en verkställande direktör, som till sin hjälp har två vicedirektörer, en finansdirektör och en sekreterare. Företagets verksamhet omfattar fyra olika områden: a) skötsel, underhåll och reparationer av kanalen; b) drift av olika affärsmässiga företag, en järnvägslinje mellan Stilla havet och Mexikanska bukten, en ångbåtslinje mellan New York och kanalzonen och olika uppgifter i samband med kanalfarten, såsom bunkringsplatser, pirar, dockor, hotell m. m.; c) underhåll av allehanda anläggningar till personalens fromma; d) en mångfald företag av allmän karaktär, såsom kraftverk, vattenverk, telefonnät etc. 19 Huvuddragen av företagets organisation torde framgå av skissen ovan. Innan företaget omorganiserades 1951

Administr. assistent. Varierande uppgifter New York 2dre vice direktören

Avd. för municipala tjänster

Transport» kontoret. Järnvägen

hade det utsatts för betydande kritik i flera avseenden. Det ansågs sålunda, att företaget hade alltför många underavdelningar och att dessa var i alltför liten utsträckning koordinerade. Vidare uppställdes som ett önskemål, att de olika underavdelningarna skulle göras enhetligare i sin sammansättning. I den tidigare organisationen var nämligen verksamhetsgrenar av vitt skilda slag och för vitt skilda ändamål ofta samlade i en och samma underavdelning. Slutligen ansåg kritikerna, att frågor sådana som ekonomi, personal och förhållandet till allmänheten i stor utsträckning försummats. 20 Den nya organisationen har i de flesta avseenden dragit nytta av kritiken. Underavdelningarna är färre, samtidigt som de i betydligt större utsträckning organiserats på ett funktionellt mera 18 The Bonneville Projekt Act. Augusti 1937. 19

First Annual Report Panama Canal Company. 20 Dimock: Government Operated Enterprises in the Panama Canal Zone s. 226.

302 tillfredsställande sätt. Som framgår av farhågor har också yppats att systemet skissen har även såväl ekonomi- och givit den en väl snäv syn på problem personalfrågor som förhållandet till all- av mer allmän karaktär. Utan undantag mänheten ägnats betydande uppmärk- har även direktören varit åtskilliga år samhet. En annan väsentlig ändring är i bolagets tjänst innan han utnämnes att direktören numera delar ansvaret till denna företagets främsta befattatt övervaka samtliga bolagets underavning. 22 delningar med den förste vicedirektöPersonalavdelningen har enligt kritiren. Denne senare, som samtidigt oftast ken ansetts ha haft mycket litet inflyvarit chefsingenjör, var tidigare sido- tande på befordringsgången i de lägre ordnad utan möjlighet att assistera di- graderna, vilka i stället helt dirigerats rektören utom inom en mycket begränav de olika avdelningscheferna. Någon sad del av bolagets verksamhet. konkurrens ens från andra avdelningar Tillsättningen av bolagets ledning är har sällan förekommit, utan utnämningnågot ovanlig beroende på de speciella ar även till betydelsefulla befattningar förhållandena. Ehuru sålunda styrelsen har helt baserats på anciennitet. I vad utnämnes av försvarsministern utnäm- mån även detta förhållande genom omnes direktören, som även samtidigt fylorganisationen rättats till är svårt att ler befattningen som guvernör för ka- nu avgöra. Dock tycks personalavdelnalzonen, av presidenten med senatens ningen i den nya organisationen ha gigodkännande. Hans utnämning lyder på vits en betydligt inflytelserikare ställfem år, och hans mandat kan icke förning. Det bör framhållas att företaget nyas. Enligt statuterna skall han även knappast kunnat uppmuntra emigration vara medlem av styrelsen. till kanalzonen, eftersom arbetstillfälleStyrelsemedlemmarna innehar sina na i övrigt inom området varit begränbefattningar på obestämd tid. Då va- sade. kans uppkommer inger direktören till Till skillnad från t. ex. TVA är bolaförsvarsministern förslag till efterträ- gets styrelse ej heltidsanställd och åtnjudare. Styrelsen godkänner formellt ut- ter ej någon egentlig lön. Medlemmarna nämningen innan den äger rum. Samt- äger emellertid uppbära arvode för den liga tjänstemän inom företaget utom tid de avsätter åt bolaget. Endast en direktören utnämnes av styrelsen, som mindre del av personalen faller under dock i stor utsträckning delegerat den- Civil Service-aktens bestämmelser. Två na befogenhet till de olika departemen- löneskalor användes, en baserad på löten. 21 ner betalade för motsvarande arbeten i Ehuru direktören är den ende av bo- USA och en byggd på den lokala lönelagets tjänstemän, som i lagen tillerkän- nivån. Personal avlönad enligt den förnes en plats i styrelsen, är det praxis, ra skalan erhåller även tjugofem proatt även andra av företagets högre tjäns- cents tillägg på grund av de speciella temän, såsom de två vicedirektörerna, arbetsbetingelserna. År 1952 var 12 400 finansdirektören och chefsjuristen, till- av bolagets 15 500 anställda avlönade hör denna. Traditionellt brukar även enligt den lokala skalan. 23 direktören, när hans tid som verkstäl21 lande direktör och guvernör för kanalPublic Law 841, 81st Congress. 22 zonen utgår, ändå sitta kvar i styrelsen. Dimock: Gov. Operated Ent. in the Panama C. Zone s. 47. Styrelsen har på detta sätt tillförsäkrats 23 First Annual Report Panama Canal Comstor sakkunskap och stabilitet, men pany. 1952.

303 Statsföretagens och deras underavdelningars befogenheter Den unionella regeringens inflytande över inriktningen av de olika företagens verksamhet h ä r r ö r främst från dessas beroende av statsanslag. Även i detta avseende har det rått mycket stora olikheter mellan olika företag. Medan sålunda Panama Railroad Company och Inland Waterways erhöll en klumpsumma vid starten av företagen med obegränsad frihet att i fortsättningen utnyttja inkomster från driften för bolagens skötsel och utan förpliktelser att årligen inkomma med någon budget, blev ett sådant företag som TVA vid starten ej utrustat med något kapital utan måste lita till årliga anslag från kongressen. Regeringens kontrollag av år 1945 har varit ägnad att underkasta samtliga statsföretag en avsevärd kontroll. Även de företag, som ej var beroende av årliga anslag, blev sålunda tvungna både att årligen sända in en budget och att underkasta sig räkenskapsverkets revision. Riksrevisorn kan till och med vägra att godkänna vissa utgiftsposter och för sådana ändamål förbjuda utanordning från finansministeriet även av medel anslagna av kongressen för bolagets skötsel. 24 Kongressen bestämde i kontrollagen att riksrevisorns granskning även skulle ha en företagsekonomisk karaktär. Tidigare brukade han endast bedöma de företagna transaktionernas lagenlighet men ej deras affärsmässiga lämplighet. Ett gott exempel på detta var hans strid med TVA under 30-talet. I sin första revision av företaget opponerade han sig sålunda våldsamt mot att TVA i ett fåtal fall ej följt kongressens beslut att vid slutandet av alla kontrakt för köp av materiel eller vid utförandet av ett arbete möjlighet till fri konkurrens mel-

lan olika bolag måste erbjudas och kontraktet därför ges det bolag, som presenterat det lägsta anbudet. Han vidhöll sin opposition även sedan TVA:s ordförande påpekat, att företaget genom att acceptera ett något högre anbud kunnat tillförsäkra sig så mycket högre kvalitet, att en betydande besparing på litet längre sikt kunde ernås. 25 Tvisten löstes slutligen genom en lag, som tillerkände TVA rätt att i vissa fall frångå principen om lägsta anbud. Ett tillägg 1941 till TVA-lagen stadgar även, att riksrevisorn ej får stoppa utbetalningar av medel för utgifter, som TVAledningen ansett nödvändiga för fullföljandet av uppgifter fastställda i TVAlagen. 26 I fråga om TVA:s egna inkomster stadgas, att alla inkomster från verksamheten måste inbetalas till finansministeriet, utom sådana, som företagsledningen bedömer nödvändiga för den löpande verksamheten eller för nykonstruktioner och investeringar. TVA:s styrelse har sålunda i detta avseende stor frihet att förfara så som den finner lämpligt. Rätt föreligger även för företaget att för vissa ändamål sälja statsgaranterade obligationer ehuru först efter tillstånd från finansministern. För alla större investeringar eller nybyggnader måste bolaget emellertid lita till de årliga anslagen från kongressen. 27 I Bonneville-akten av år 1937, några år efter TVA:s tvist med riksrevisorn, stadgades särskilt, att företaget i vissa fall skulle ha rätt att frångå principen om lägsta anbud vid avslutandet av kontrakt. Administratorn kan fritt köpa all 24 25

Government Corporation Control Act. McDiarmid: Government Corporations and Federal Funds s. 134—40. 26 Government Corporation Control Act. 27 Pritchett: TVA S. 236 ff.

304 materiel och alla de landrättigheter, som han anser nödvändiga. Han kan även försälja det han ej finner behövligt. Dock fordras presidentens godkännande för försäljning av lantegendomar och elektricitetsnät. Inom vissa gränser och efter konsultation med den rådgivande unionella federala kommittén har han även befogenhet att sluta kontrakt i USA:s namn. Företagets nettoinkomster skall placeras i finansministeriets förvar. En fond på 500 000 dollar står där till administratorns förfogande för att möta plötsligt uppkommande kriser och andra oförutsedda utgifter. 28 Panamakanalens ledning kan både köpa och sälja allt som den finner lämpligt för bolagets skötsel. Enligt de nya lagarna äger emellertid företaget ej starta nya projekt, som ej omnämnts i den årliga budgeten till kongressen. Numera måste också företagets inkomster och fonder placeras i finansministerns förvar. Dock äger företagsledningen liksom i fråga om TVA att behålla de medel, som den anser nödvändiga för bolagets skötsel, reparationer och nybyggnader. Från sina fonder i finansministeriet kan företaget låna upp till tio miljoner dollar, dock endast för kortare perioder. 2 0 I fråga om prissättningen av sina tjänster har de unionella företagen lämnats stor frihet, så länge de ej kommer i strid med speciell statlig eller unionell lagstiftning inom respektive område. Detta gäller särskilt elektricitet, där Federal Power Commissions maximipriser ej får överskridas. Bonneville Power Administration måste t. o. m. erhålla kommissionens godkännande av sina priser. Ett försök i kongressen år 1937 att få denna bestämmelse gällande även för alla andra federala kraftverk misslyckades emellertid. Inom den fastställda maximigränsen äger sålunda t. ex. TVA

fritt sätta priset på elektricitet, liksom även på de andra tjänster som företaget erbjuder. Såväl Bonneville som TVA brukar även, då de säljer sin elektricitet till privata eller kommunala företag, som i sin tur distribuerar den till allmänheten, vid försäljningen fastställa vissa maximigränser för distributörernas priser. Panamakanalbolaget måste erhålla presidentens godkännande för att kunna ändra kanaltaxan. Företaget självt kan ändra det system, efter vilket fartyg vid bestämmandet av avgiften mates; därvid skall dock vissa grundläggande regler iakttas. 30 Som tidigare nämnts har statsföretagens specialister på lägre nivå stort inflytande över aktiviteten inom sina respektive fält. I sin bok TVA giver Pritchett en utförlig beskrivning av TVA:s principer i detta avseende: 3 1 När en fråga kommer upp, avger chefsdirektören och de olika avdelningarna sina rekommendationer. Vid ståndpunktstagandet till mer betydelsefulla beslut brukar chefsdirektören sammankalla en konferens med avdelningscheferna, i vilken cheferna för alla berörda underavdelningar jämte nödvändig teknisk sakkunskap deltar. Chefdirektören summerar resultatet av mötet och beslutet framlägges sedan för styrelsen. Ibland anordnas även före det formella styrelsemötet en konferens mellan styrelsemedlemmarna och de viktigare deltagarna i det ovannämnda chefsmötet. Denna metod ger styrelsemedlemmarna större möjlighet att få klarhet i och bedöma även frågor av teknisk karaktär. Frågan avgöres sedan vid nästa ordinarie styrelsemöte. Inte sällan kan vid dessa möten mellan styrelsen och chef28 29 30 31

The Bonneville Projekt Act. Public Law 841, 81st Congress. Public Law 841, 81st Congress. Pritchett: TVA ss. 168—169.

305 tjänstemännen en avdelning få till uppgift att närmare studera och avlägga rapport om någon detalj i ett projekt, som beslutats vid den tidigare konferensen mellan chefdirektören och avdelningscheferna, innan styrelsen accepterar projektet. På detta sätt har ett intimt samarbete mellan styrelsen, chefsdirektören, de olika avdelningarna och ue tekniska specialisterna etablerats. Speciellt vid bestämmandet av budgeten är chefsdirektörens konferenser med de olika departementscheferna av stor betydelse. Även om styrelsen i sista hand avgör är det vid dessa konferenser som budgeten tar form, skriver Pritchett. Vid TVA finns en särskild kommitté med representanter såväl för de anställ-

da som för företagsledningen. Den har till främsta uppgift att stimulera och tillvarata idéer och uppslag från de anställda. Många förbättringar har också enligt uppgift tillkommit genom initiativ av enskilda anställda från alla grader. ••Kontrollen av de unionella låneinstitutionerna har på senare tid stramats åt främst som ett resultat av olika kongressutskotts undersökningar. Tendensen har blivit att ge underavdelningarna mindre frihet i sin verksamhet. Inom RFC måste sålunda samtliga lån godkännas av Washington-kontoret. Tidigare brukade de olika branschkontoren själva ha befogenhet att bevilja lån på belopp upp till hundratusen dollar. 33

Den unionella regeringens kontroll av företagens verksamhet En grundläggande p r i n c i p i all statlig förvaltning är, att det allmännas medel ej kan disponeras utan lagstiftning av respektive lands parlament. Ett komplement till denna princip är, att inkomster från statlig verksamhet skall placeras i finansministeriets förvar, och vidare att all statlig verksamhet av statliga organ skall baseras på årliga anslag från och årlig redovisning till parlamentet. Med skapandet av statliga bolag, som fritt kan använda sina inkomster för att täcka företagens utgifter och även starta nya projekt och som har möjlighet att för sådana ändamål uppta lån eller försälja obligationer eller utrustats med ett startkapital, som kan förbrukas på ett eller tio år allteftersom företagsledningen finner lämpligt, h a r givetvis denna kontroll från folkrepresentationen i mycket gått förlorad. Genom speciell lagstiftning har kongressen försökt att rätta till detta förhållande. De ameri20—603494

kanska statsbolagen är exempel på företag, som genom sådan kompletterande lagstiftning bragts under strängare parlamentskontroll. En gradvis utveckling har härvid ägt rum. År 1935 bestämde sålunda presidenten, att vissa unionella låneinstitut, nämligen Federal Savings and Loan Insurance Corporation, Home Owners Loan Corporation och Federal Farm Mortgage Corporation, årligen till the Bureau of the Budget skulle insända en uppskattning av de belopp, som de betraktade nödvändiga för sina administrativa utgifter; ej heller fick de ikläda sig större utgifter för sådana ändamål än som accepterats av budgetdirektören. Bestämmelsen utvidgades snart att omfatta även Federal Deposit Insurance Corporation, Export-Import Bank, Reconstruction Finance Corporation och 32 33

TVA Organizational Bulletin. Annual Report RFC.

306 Tennessee Valley Authority. År 1942 utsträcktes den till samtliga statsföretag. 34 Nästa steg var den s. k. First Deficiency Appropriation Act av 1936, som upptog nio olika företag vilka ej fick använda medel för administrativa utgifter utom från särskilda anslag för detta ändamål från kongressen.' 15 Denna bestämmelse var givetvis ägnad att bringa företagens administrativa utgifter inom riksrevisorns kontroll. Lagen modifierades emellertid till att i stället endast innefatta vissa maximigränser för bolagens administrativa utgifter. För att undvika skärpt lagstiftning i frågan erbjöd en hel del företag frivilligt kongressen överinseende över sina utgifter (F. D. I. C. år 1942). Från företagens synpunkt sett var kontrollen över de administrativa utgifterna en mycket ringa eftergift, så länge de åtnjöt frihet i fråga om sina övriga utgifter. År 1945 var sålunda av samtliga statsföretags direkta driftsutgifter endast ungefär en femtedel utgivna för administrativa ändamål. 36 Ett förhållande, som även tenderade att göra kongressens kontroll ineffektiv, var att gränsen mellan administrativa och icke administrativa utgifter var något flytande. Både de administrativa och de icke administrativa driftsutgifterna iir emellertid obetydliga jämförda med de summor, vilka företagen behöver för att fullfölja sina respektive program. Före 1945 kunde kongressen kontrollera dessa utlägg endast i den mån de använda medlen härrörde från kongressanslag. Så har varit fallet vid TVA och Bonneville, medan Panama Railroad Company, Inland Waterways och Reconstruction Finance Corporation är exempel på företag, som var praktiskt taget helt oberoende av statliga anslag. Kontrollakten av 1945 bragte emellertid även dessa företag in under kon-

gressens överinseende genom föreskriften, att samtliga helt statsägda företag årligen måste insända ett budgetförslag. Enligt statuterna skall detta vara av affärsmässig karaktär och ge kongressen möjlighet att bedöma resultatet av bolagets tidigare verksamhet.' 17 Som regel godkännes föreslagna utgifter från bolagens egna fonder utan större svårigheter, men inga projekt får startas, som ej upptagits i budgetförslaget. För att möta eventuellt uppkommande krissituationer får bolagen med presidentens godkännande vidta nödvändiga åtgärder, även om det skulle kräva en modifiering av den godkända budgeten. Icke heller för sådana ändamål får emellertid gränserna för företagens lånerättigheter utan kongressens medgivande överskridas. 38 Lagen av 1945 blev av stor vikt för att bringa större klarhet och bättre kontroll över de olika företagens räkenskaper. En »executive order» av år 1933 föreskrev visserligen, att, i den mån annat ej föreskrivits i särskild lag, samtliga regeringsdepartement, organisationer och företag skulle insända räkenskaper över sina inkomster och utgifter till riksräkenskapsverket i sådan utsträckning och vid sådana tidpunkter som föreskrevs av riksrevisorn. 3 0 I själva verket hade emellertid sådan särskild lagstiftning ägt rum för de flesta statsföretag, och någon enhetlig kontroll av deras bokföring från riksräkenskapsverkets sida förekom ej. Genom kontrollakten bragtes de emellertid samtliga in under riksrevisorns maktsfär. 34 Elements of Public Administration, M. Marx m. fl. s. 247. 35 Elements of Public Administration, M. Marx m. fl. s. 248. 36 Elements of Public Administration, M. Marx m. fl. s. 249. 37 Government Corporation Control Act. 38 Government Corporation Control Act. 39 Executive Order No 6549 Jan. 3 1934.

307 Lagen föreskriver, att revisionen av de olika bolagen skall äga rum på sätt som riksrevisorn bestämmer. Denne eller dennes representanter skall ha full tillgång till alla böcker, beräkningar och andra räkenskaper över företagens verksamhet samt olika ägodelar. Revisionen skall äga rum på den plats där bolaget normalt förvarar sina räkenskaper. Riksrevisorn skall utarbeta en rapport för varje budgetår som utgår den 30 juni och tillställa kongressen denna ej senare än den 15 januari nästföljande år. Denna rapport skall utom revisionsberättelse innefatta ett uttalande om företagets tillgångar och skulder, storleken av dess aktiekapital och det ekonomiska resultatet av dess verksamhet. Den skall också inbegripa en närmare studie av inkomster och utgifter, vinst och förlust, källorna till och användandet av alla statsanslag och sådana övriga uppgifter, som han bedömer nödvändiga för att hålla kongressen underrättad om företagets verksamhet och skötsel. Han skall vidare framlägga rekommendationer i fråga om bolagens skötsel, liksom i fråga om amortering av och ränta på kapitalanslaget av kongressen. Slutligen skall han fästa uppmärksamheten på sådana transaktioner, som enligt hans mening är olagliga. Avskrifter av rapporten skall tillställas presidenten, finansministern och det berörda företaget. 40 I föreskrifterna i 1945 års kontrollakt ingår i övrigt bl. a. att regeringsbolagens alla tillgodohavanden skall vara placerade antingen i finansministerns förvar eller med finansministerns godkännande i en Federal Reserve Rank eller någon särskilt föreskriven privat bank. Bestämmelsen gäller emellertid ej för direkt driftkapital. En del statsföretag är även helt fritagna från föreskriften och finansministern kan, om han så fin-

ner lämpligt, befria även något av de övriga från den. 41 Finansministern äger även bestämma löptiden och formen för alla obligationer utställda av statsföretagen samt deras ränta och pris och tidpunkten för deras utställande. Inget statsföretag får köpa eller sälja för sitt eget intresse statsobligationer eller obligationer garanterade av staten till ett belopp överstigande 100 000 dollar vid ett och samma tillfälle utan finansministerns tillstånd. Även från denna bestämmelse kan han, om han så finner lämpligt, befria ett företagaEn kontrollerande funktion i samband med statsföretagens skötsel utövas även av olika kongressutskott, som är utrustade med stora befogenheter att kalla vittnen och avkräva dem edsvurna redogörelser rörande frågor, som utskotten vill närmare undersöka (»investigations»). Ett vittne kan ej vägra att infinna sig och endast under mycket speciella förhållanden neka att besvara utskottets frågor. En del av dessa utskott har visat de olika statsföretagen ett mycket närgånget intresse. Ett exempel härpå har varit senator Kefauvers aktion 1955 mot regeringen för att denna lät ett privat bolag överta en det av driften för TVA:s räkning. Denna Dixie Yates-affär slutade med att presidenten måste återta koncessionen till det enskilda företaget. I fråga om de olika företagens egen bokföringskontroll hade ett flertal av dem, även sådana som även före kontrollakten var underkastade riksrevisorns revision, för vana att anställa p r i vatfirmor för affärsmässig revision. Samtidigt som kontrollakten föreskriver en affärsmässig revision från riksrevisorns sida, förbjuder emellertid lagen 40 Government 41 Government 42

Corporation Control Act. Corporation Control Act. Government Corporation Control Act.

308 användandet av statsmedel för privat revision i de fall då så ej föreskrives i särskild lag.'1' Vid sidan av riksrevisorns verk är de olika statsföretagen sålunda numera hänvisade till sin egen revisorsexpert. Vid TVA har också alltid funnits en chefsrevisor, som är ansvarig för alla utbetalningar av bolagsmedel och för bolagets bokföring. Inom revisorns kontor finns underavdelningar för varje huvudbransch av TVA:s verksamhet. Månatligt upprättas rapporter över den finansiella situationen. Förutom en årlig revision företager revisionsavdelningen en fortlöpande kontroll över inkomster från elektricitet, kemiska produkter och dylikt liksom även över utgifterna för de olika programmen. Revisionsavdelningen tillser också, att de föreskrivna bokföringsmetoderna tilllämpas av de olika avdelningarna och att de interna avdelningskontrollerna fungerar tillfredsställande. 44 I fråga om kontakten med allmänheten står inom TVA dels avdelningen för upplysning och information, dels Washington-kontoret till tjänst med upplysningar rörande företagets skötsel. TVAlagen föreskriver även, att ett exemplar av riksrevisorns revisionsberättelse skall finnas tillgängligt på bolagets kontor i Knoxville och stå till allmänhetens förfogande. En stående kritik gentemot Panama-

bolagets bokföringssystem har varit dess relativt oekonomiska uppläggning. När kanalen jämföres med andra företag, måste man emellertid hålla i minnet att företaget sysslar med en mångfald av olika verksamhetsområden såsom järnvägar, ångbåtslinjcr, bostäder, renhållningsverk, vattenverk etc. Likaledes har kritik riktats mot att en och samme man, bolagets revisor, var chef såväl för bokförings- som revisionsavdelningen. Revisorn sades utföra revision av sina egna räkenskaper. Förslag framkom enligt vilka en särskild finansdirektörsbefattning skulle instiftas, vars innehavare skulle vara likställd med revisorn och ansvara för företagets bokföring. Detta motiverades så mycket mer som företagets underavdelningar endast i mycket ringa utsträckning förde egna räkenskaper. Samtliga dessa handhades i stället av bokföringsavdelningen för hela bolaget. 40 En speciell Panama-kanal-kommission klagade även så tidigt som 1921 över att företagets revisions- och bokföringskontor var engagerat i allt för många och allt för olikartade sysslor. 48 Ehuru denna senare kritik vid omorganisationen 1951 beaktats, och ett flertal av dessa olika göromål överförts till andra avdelningar, är bolagets revisions- och bokföringsavdelningar alltjämt förenade i ett kontor, numera under ledning av finansdirektören.

Statsföretagens ekonomiska lönsamhet. Vid bedömandet av statsföretagens ekonomiska framgång måste givetvis deras ändamål hållas i minnet. Många företag har startats för att fullgöra uppgifter, som privata företag genom sin natur ej kunnat eller velat åtaga sig. De flesta av de finansiella statsföretagen tillhör denna kategori. I fråga om

många av dem får staten, naturligt nog, tillskjuta medel för driften. En del så» 43 44

Government Corporation Control Act. TVA Organizational Bulletin. Division of Finance. 45 Dimock: Gov. Operated Ent. in the Panama Zone s. 139. 46 Dimock: Gov. Operated Ent. in the Panama Zone s. 139.

309 som Federal Land Banks, Commodity Credit Corporation, Federal Deposit Insurance Corporation och Export-Import Bank har emellertid varit ekonomiskt lönande och i vissa fall (Federal Land Banks och FDIC) återbetalat staten allt dess investerade kapital. 47 I fråga om de s. k. »Multiple-purpose»anläggningarnas kraftverksföretag uppställer företagens själva karaktär svårigheter att genast göra dem ekonomiskt lönande. Bevattning och flodkontroll slår främst på programmen. Elproduktionen kommer först i andra hand. 48 Vid utbyggnaden av denna har också behovet av betydande kraftreserver för försvarsändamål i en del fall utgjort en väsentlig drivfjäder. Den totala tillgängliga vattenmängden har av dessa skäl utnyttjats, vilket emellertid ofta resulterat i att den elektriska kapaciteten blivit för stor för den omedelbara efterfrågan. För att få avsättning för all produktionen har till exempel TVA genom att hålla låga priser försökt förmå allmänheten att konsumera mer. Ibland har det också lyckats att förmå allmänheten att totalt i högre grad utnyttja TVA:s billiga elektricitet än den tidigare gjorde när det gällt de privata företagens produkter. 4i) Ett av (lc mest framgångsrika av dessa projekt har varit Bonneville Power Administration, som totalt från starten till 1950 kunde uppvisa en nettoinkomst av över 55 miljoner dollar. Inkomsterna under perioden uppgick till 189 miljoner och utgifterna till 134 miljoner. Av dessa senare kom 53 miljoner på den direkta driften, 31 miljoner på avskrivningar, 49 miljoner på räntor på statliga investeringar och 1 miljon på övriga utgifter. Amorteringen av de federala investeringarna, som inkluderade även byggkostnaderna för de olika kraftverken allt som allt uppgående till 522

miljoner dollar, har framskridit långt snabbare än beräknat. 50 För elproduktionen vid TVA rapporterar företaget en nettoinkomst av 236 miljoner dollar under tjugoårsperioden 1933—53. 81 miljoner av dessa har återbetalats till regeringen för statliga investeringar i bolagets kraftanläggningar. 50 miljoner av dessa inbetalningar kommer på direkta statsanslag, 31 miljoner på inlösning av obligationer, utställda av TVA, och K) miljoner på ränta å dessa. Återstoden av nettoinkomsten, cirka 145 miljoner, investerades i nya kraftanläggningar. År 1953 uppgick totala inbetalningarna till staten till 15,5 miljoner dollar. 51 Det ekonomiskt kanske mest lönande av samtliga statsföretag har varit Panama Bailroad Company. Speciellt järnvägen jämte ångbåtslinjen mellan New York och Panamanäset men även andra verksamhetsgrenar har utgjort pålitliga inkomstkällor. Under perioden 1921 —33 uppgick vinsten på järnvägen till i genomsnitt 7,8 % av det investerade kapitalet, och från 1904—33 tjänades sammanlagt 5,4 miljoner på ångbåtslin47

En av dem som gått med betydande förlust är Commodity Credit Corporation, som förlorat cirka 483 miljoner dollar från starten 1933 fram till 1950. Allt som allt uppgår understödet för all företagets verksamhet till närmare 2,3 miljarder dollar. Trots all kritik mot Reconstruction Finance Corporation i andra avseenden visade detta företag inte något dåligt resultat av sin låneverksamhet. Förlusterna uppgick sålunda totalt för ovannämnda tidsperiod endast till 23 miljoner dollar, ungefär 0,2 % av samtliga lån givna av företaget, vilket med hänsyn till karaktären av dessa har ansetts som ett utmärkt resultat. I själva verket var även Commodity Credit Corporations förluster i verkligheten mindre än väntat. 48 Diverse kongressdebatter rörande företagen, även Hooverkommissionens uttalande. 49 Troxell: Economics of Public Utilities s. 715. 50 Annual Reports, Bonneville Power Administration. 1952. 51 Annual Reports, TVA 1953.

310 jen. 52 För år 1952 noterade det nyorganiserade kanalkompaniet nettoinkomster på 18,5 miljoner dollar. Av dessa betalades 6,4 miljoner till den federala regeringen i ränta för dess investeringar i företaget, uppskattade till 326,3 miljoner dollar. Räntan, som sättes av finansministern, är 1,95 %. Vidare betalades 9,6 miljoner för regeringens kostnader för administrationen av kanalzonen. Den direkta kanalverksamheten svarade för huvuddelen av inkomsterna, 17 miljoner dollar. 53 Så snart statliga företag kommer på tal, är det en stående fråga i vad mån de kan hävda sig mot privat konkurrens inom respektive branscher. För de flesta av de finansiella företagen av detta slag i USA har denna fråga med hänsyn till bolagens speciella karaktär inte haft stor aktualitet. I fråga om de s. k. »Multiple-purpose»-projekten, framför allt TVA, är emellertid läget annorlunda. Från förespråkare av projektet har det framhållits som ett av dess ändamål att tjäna som en måttstock för privata företags, speciellt kraftverks effektivitet och hindra dessa från att sätta för höga priser. Från företagets motståndare har det gjorts gällande, att den måttstock företaget erbjuder är falsk, då ej tillräckliga belopp avsatts för avskrivning och företaget dessutom ej betalar skatt i vanlig ordning. I fråga om TVA och de övriga »Multiple-purpose»-projekten synes emellertid behovet av avskrivning och depreciering iakttagas i full utsträckning. E h u r u de ej betalar någon skatt till vare sig stat eller kommun, är de skyldiga att erlägga kompenserande avgifter. 94 Motivet för detta har varit att kompensera respektive stat och kommun för de skatter, som de skulle ha erhållit, om företagen ägts av privata intressen. Dessa betalningar uppgick år 1953 för TVA:s del till 3,4 miljoner dollar, och

ytterligare 5,1 miljoner betalades i skatt av kommunala och kooperativa distributörer av TVA:s elektricitet. Betalningarna har för TVA-områdets del sedan 1937 stigit med 155 %, medan skattebetalningarna från privata kraftverk och distributörer under samma tid stigit med 127 %. Vid en jämförelse mellan dessa företag och privata elproducenter bör det dock påpekas, att de förra ej är belastade med någon unioneli skattebörda. Å andra sidan har de i enlighet med sin karaktär fått möta speciella svårigheter att uppnå maximal effektivitet. En vanlig anklagelse mot statsföretag har också varit, att staten beviljar dem alltför förmånliga ränte- och amorteringsvillkor. Statsföretagens förespråkare har genmält, att detta till viss del kan vara sant, men att denna fördel dock mer än kompenseras av tjänster av olika slag, som företagen utan ersättning erbjuder staten. Att göra en fullt rättvis avvägning av dessa olika faktorer är dock uppenbarligen ganska vanskligt. När det gäller de s. k. »Multiple-purpose»-projekten har problemet ytterligare komplicerats med hänsyn till frågan, hur de statliga investeringarna bör 52 Dimock: Gov. Operated En. in the Panama Canal Zone s. 73 o. 85. Före 1951 skötte ett särskilt statsägt företag, kallat Panama Railroad Company, järnvägen längs kanalen och ångbåtsförbindelsen mellan N.Y. och kanalzonen. Kanalen sköttes direkt av krigsministeriet. 1951 sammanslogs de två till Panama Canal Company. 53 Annual Reports, Panama Canal Companv 1952. 54 För depreciering av de olika elektricitetsanläggningarna, vilka uppskattats till ett värde av 222 miljoner dollar, avsattes 1953 4 miljoner dollar. Totalt sedan starten har 42 miljoner dollar avsatts för detta ändamål. Bonnevilles avskrivningar omnämndes härovan. Totala reserven för depreciering av områdets kraftanläggningar värderade till 410 miljoner dollar uppgår till 33 miljoner dollar. Vid Panamakanalen avsattes 4,8 miljoner dollar för tillgångar värderade till 228 miljoner dollar. Totala reserven är 105 miljoner.

311 fördelas mellan de olika programpunkterna. Kritik har i det sammanhanget riktats mot Federal Power Commission, därför att en alltför stor del skulle ha krediterats flodfart och bevattning, medan kraftanläggningarna gottskrivits mindre än de i själva verket använt. 35 Detta och andra skäl manar till försiktighet med generaliserande omdömen i fråga om de offentliga företagens värde som måttstock för det privata näringslivet.

55 Detta gäller bl. a. the Bonneville Dam, där Federal Power Commission tillskrev flodfarten 67,5 % och elektricitetsproduktionen endast 32,5 % av investeringarna, trots att såväl FPC som de ledande politikerna och industrimännen på orten enligt kritikerna visste, att kraftanläggningarna i själva verket var huvudsaken med projektet. Det är uppenbart, att denna fråga är av stor betydelse vid bedömandet av företagets optimistiska rapporter rörande amorteringarna av statens investeringar.Enligt kritikerna tillskrevs så mycket elektricitetsproduktionen, som ansågs lämpligt med hänsyn till kravet på rimliga elektricitetspriser (Troxell: Economics of Public Utilities).

Litteratur Böcker. M. Dimock: Government Operated Enterprises in the Panama Canal Zone. Chicago 1934. V. Dorn: Government Owned Corporations. N. Y. 1926. S. Eldridge m. fl.: Development of Collective-Enterprise. Lawrence 1944. M. Marx: Elements of Public Administration. N. Y. 1946. J. McDiarmid: Government Corporations and Federal Funds. Chicago 1938. L. P r i t t c h a r d : Money, Banking and Economic Welfare. Lawrence 1952. H. Pritchett: TVA. A study in Public Administration. Chapell Hill 1943. E. Troxell: Economics of Public Utilities. N. Y. 1947. Offentliga

publikationer

och

årsrapporter.

Congressional Records 81st and 82nd Congresses. G. Clapp: The TVA. An Approach to the Development of a Region. Knoxville 54. G. Clapp: Men and Management Rebuild a River. Knoxville 1954. Columbia Power System, Reports (Bonneville). General Accounting Office: Reference Manual of Government Corporations. Hoover Commission Report. Moody's Public Utilities 1953. Moody's Government's and Municipals 1953. Panama Canal Company, Annual Reports. TVA, Annual Reports. TVA, Organizational Bulletin.

312 SOVJETUNIONEN av fil. lic. Leif

Under tiden närmast efter revolutionen i november 1917 inriktades sovjetstatens ekonomiska politik på förstatligande av en del viktigare företag och näringsgrenar och offentlig kontroll över den privata företagsamheten. Under »krigskommunismens» period, som tog sin början 1918, förstatligades nästan hela industrin, jordbruksprodukter togs i beslag, och varuhandeln ersattes till stor del med fördelning in natura. I och med den »nya ekonomiska politiken» (NEP), som inleddes 1921, genomfördes en begränsning och decentralisering av statens ekonomiska verksamhet, och krigskommunismens naturahushållning ersattes med en marknadshushållning, där statliga organ uppträdde som köpare och säljare vid sidan av kooperativa och privata företag. Den »nya ekonomiska politiken» innebar att enskilda företagare inom industri, handel, jordbruk m. m. under vissa betingelser kunde anställa avlönad arbetskraft. I samband med industrialiseringen och jordbrukskollektiviseringen på 1920- och 1930-talen eliminerade den privata företagsamhet som sysselsatte avlönad arbetskraft, och det ekonomiska livet kom att helt domineras av offentliga företag, kollektivjordbruk och kooperativa organisationer. En likartad utveckling har ägt rum i de nya områden som sedan 1939 införlivats med Sovjetunionen. I det följande har sammanställts uppgifter från senare år som varit ägnade att belysa utformningen av den »stat-

Björk

liga» ekonomiska verksamheten i Sovjetunionen efter det andra världskriget. Som »statlig» betecknas härvid verksamhet som står under direkt ledning av offentliga organ (såväl centrala som regionala och lokala, jfr n e d a n ) . Det bör framhållas att den ekonomiska verksamhet som bedrives av kollektivjordbruk, kooperativa organisationer och privatpersoner är föremål för en detaljerad kontroll och reglering från de offentliga organens sida. Dessa företagsformer skall emellertid icke här upptas till närmare behandling. Framställningen har vidare inskränkts till att avse en del viktigare typer av statlig ekonomisk verksamhet. Aktuella uppgifter har ej varit tillgängliga om förvaltningsformerna i »korrektionsarbetsläger» och andra institutioner som sysselsätter straffångar m. fl. På grund av det tillgängliga källmaterialets begränsningar har det inte varit möjligt att kontrollera i vad mån de bestämmelser, som refereras i det följande, fortfarande är gällande. Med hänsyn till källornas olika datering har framställningen inte kunnat hänföras till en bestämd tidpunkt. För enkelhetens skull användes dock genomgående presensform. I bilaga 2 refereras vissa uppgifter om de förändringar, som under den senaste tiden inträtt i förhållandet mellan de statliga industriföretagen och de överordnade statsorganen. Som bakgrund till den följande framställningen ges här en kort översikt av förhållandet mellan statlig och icke stat-

313 lig verksamhet inom olika områden av Sovjetunionens ekonomiska liv. Under efterkrigstiden har den statliga verksamheten spelat en dominerande roll inom industri, byggnads- och anläggningsverksamhet, samfärdsel och inrikeshandel. Utrikeshandeln samt bank- och försäkringsväsendet är helt förstatligade. Inom hantverk och småindustri förekommer enskild verksamhet och producentkooperativa sammanslutningar (»arteller»). Inom jordbruket är kollektivbruken (kolchozerna) den viktigaste företagsformen. Vid sidan härav finns dels statliga jordbruk (sovchozer) och maskin- och traktorstationer (MTS), dels enskilda bönder som ej är anslutna till kollektivbruken. Kollektivbrukens medlemmar kan i viss utsträckning bedriva produktion för husbehov och för försäljning. Försäljningen av konsumtionsvaror sker till större delen genom statliga och kooperativa handelsföretag. Dessutom har producenter, såsom kollektivjordbruk, bönder, enskilda hantverkare m. fl., rätt att sälja sina produkter direkt till konsumenterna. Däremot är det förbjudet för enskilda personer att bedriva yrkesmässig mellanhandsverksamhet. Bostadshus kan uppföras och förvaltas av offentliga företag och institutioner, av kooperativa och »sociala» organisationer — t. ex. konsumentkooperativa, bostadskooperativa och fackliga organisationer — samt av privatpersoner. Lägenheter i privata hus kan uthyras. Förutom de nyss berörda formerna av privat förvärvsverksamhet förekommer i Sovjetunionen åtskilliga »fria yrken», bl. a. privatpraktik för läkare, tandläkare o. s. v. Som inledning till skildringen av förvaltningsformerna inom olika grenar av

den offentliga ekonomiska verksamheten i Sovjetunionen synes det nödvändigt att redogöra för vissa grunddrag i statsskicket. Sovjetunionens territorium omfattar sexton unionsrepubliker, av vilka den största är Ryska socialistiska federativa sovjetrepubliken (RSFSR). I unionsrcpublikerna ingår olika typer av territoriella enheter, såsom provinser (oblast), territorier (kraj), autonoma republiker, autonoma provinser, räjonger (rajon), städer och byar. Provinser och territorier är relativt stora enheter; i RSFSR fanns 1945 45 provinser och 6 territorier. I provinserna och territorierna ingår som underordnade förvaltningsenheter vissa städer och räjonger, vilka senare i sin tur kan omfatta flera byar och mindre städer. Sovjeter (råd) kallas de representativa församlingarna för olika territoriella enheter (republik, provins, räjong, stad, by o. s. v.). Sovjetunionens, unionsrepublikernas och de autonoma republikernas parlament kallas »högsta sovjet». Rätten att uppställa kandidater vid valen till sovjeterna är enligt Sovjetunionens grundlag förbehållen »sociala organisationer och föreningar», nämligen kommunistiska partiorganisationer, fackföreningar, kooperativa organisationer, ungdomsorganisationer och kulturella föreningar. Det kommunistiska partiet, som är det enda tillåtna politiska partiet, betecknas i grundlagen som »den ledande kärnan i alla de arbetandes organisationer, såväl de sociala som de statliga» (med »statliga organisationer» avses bl. a. sovjeterna). I en lärobok för juridiska högskolor och fakulteter, »Sovjetunionens statsrätt» (Moskva 1948) 1 karakteriseras partiets ledande ställning bl. a. på följande sätt: »Partiet leder de statliga organisatio1

Sovetskoje gosudarstvennoje pravo, 1948.

314 nerna, icke vid sidan av sovjeterna, utan genom sovjeterna.» Sovjetunionens regering är ministerrådet, som består av en ordförande, ställföreträdare för denne, ministrar (chefer för ministerier) samt ordförandena för vissa kommittéer. Ministerrådets medlemmar utses av högsta sovjet eller (under perioderna mellan högsta sovjets sammanträden) av högsta sovjets presidium. Även i unionsrepublikerna och de autonoma republikerna finns ministerråd. För övriga förvaltningsenheter (provinser, räjonger, städer osv.) finns särskilda verkställande organ, exekutivkommittéer, vilka utses av vederbörande sovjet. I Sovjetunionens grundlag skiljer man mellan två typer av lagstiftningsakter, nämligen lagar (zakon), som antas av Sovjetunionens högsta sovjet eller av de högsta sovjeterna för unionsrepublikerna och de autonoma republikerna, och ukaser (ukaz), som utfärdas av vederbörande högsta sovjets presidium. Ministerråden för Sovjetunionen, unionsrepublikerna och de autonoma republikerna utfärdar förordningar (postanovlenie, rasporjazjenie). På grundval av gällande lagar, ukaser och förordningar utfärdar de enskilda ministrarna kungörelser (prikaz) och instruktioner. På arbetslagstiftningens område utfärdas instruktioner, regler och tillämpningsföreskrifter av fackförbundens centralråd. Samtliga centrala, regionala och lokala verkställande organ betecknas i grundlagen som organ för statsmakten. De olika verkställande organen är underordnade å ena sidan vederbörande sovjet, å andra sidan verkställande organ för större förvaltningsenheter. Så t. ex. är ministerrådet i en unionsrepublik underordnat såväl republikens högsta sovjet som Sovjetunionens ministerråd. På motsvarande sätt är exekutivkommittén för en stad underordnad

dels stadens sovjet, dels exekutivkommittén för den räjong där staden är belägen eller (beträffande större städer) exekutivkommittén för provinsen eller republikens ministerråd. I Sovjetunionens ministerråd ingår chefer dels för »unionsministerier», dels för »unions- och republikministerier». De sistnämnda motsvaras av ministerier med samma beteckningar i de olika unionsrepublikerna. Dessutom finns i unionsrepublikerna »republikministerier» som icke motsvaras av likartade ministerier för hela Sovjetunionen. Så t. ex. finns det endast ett utrikeshandelsministerium för hela Sovjetunionen (unionsministerium); finansministerier finns både för Sovjetunionen och de olika unionsrepublikerna (unionsoch republikministerier) och socialvårdsministerier enbart för unionsrepublikerna (republikministerier). Unions- och republikministerierna för Sovjetunionen utfärdar allmänna direktiv för motsvarande ministerier i de olika unionsrepublikerna. Sovjetunionens högsta sovjet fastställer varje år en »enhetlig statsbudget», som är en sammanfattning av unionens, unionsrepublikernas och de mindre administrativa enheternas inkomst- och utgiftsbudgeter. Statsbudgeten ansluter sig till en allmän plan för folkhushållets utveckling under året som utarbetas på grundval av det kommunistiska partiets och regeringens direktiv. Den statliga ekonomiska verksamheten bedrives dels av »budgetinstitutioner» (bjudzjetnye utjrezjdenija), dels av »affärsdrivande organisationer» (choziajstvennye organizatsii). Budgetinstitutioncrnas utgifter finansieras helt med anslag på statsbudgeten, och deras intäkter ingår oavkortade i denna. Som exempel på dylika institutioner kan nämnas maskin- och traktor-

315 stationerna samt post-, telegraf- och telefonväscndet. De affärsdrivande organisationerna har, som i det följande närmare skall visas, en viss ekonomisk självständighet inom ramen av direktiv från överordnade statsorgan. Deras verksamhet finansieras: dels med anslag på den stat-

liga budgeten (särskilt för fasta kapitalinvesteringar), dels med deras egna intäkter och bankkrediter. Endast en del av de affärsdrivande organisationernas intäkter (omsättningsskatt, en del av vinstmedlen m. m.) ingår i den statliga budgeten.

Den statliga ekonomiska verksamhetens Industri

De industriella driftsenheterna eller »företagen »(predprijatie) står antingen under direkt ledning av statliga myndigheter eller ingår som led i affärsdrivande organisationer (truster, kombinat osv.), som i sin tur ledes av statliga myndigheter. Ett flertal unionsministerier, unionsoch republikministerier och republikministerier har till huvudsaklig uppgift att leda industriell verksamhet. Vissa industriföretag sorterar under »icke-industriella» ministerier (exempelvis läkemedelsindustrin under hälsovårdsministeriet). De unionella industriministerierna (för oljeindustrin, den kemiska industrin, den elektrotekniska industrin osv.) leder il i rekt underordnade företag, truster eller kombinat (jfr n e d a n ) . Den högsta ledningen över industriföretag av mera lokalt begränsad betydelse utövas av republikministerierna för den lokala industrin och den lokala bränsleindustrin samt vissa speciella republikministerier, såsom det ukrainska ministeriet för skifferkemisk industri. Unions- och republikministerierna och republikministerierna utövar den direkta ledningen av vissa företag, truster o. d. Vidare utfärdar de direktiv för förvaltningsorgan inom mindre administrativa områden — exempelvis styrelser

organisationsformer

för lättindustri och livsmedelsindustri i territorier och provinser eller avdelningar för den lokala industrin i räjonger och städer — som leder företag, truster m. m. Inom de industriella ministerierna finns överstyrelser (glavnoje upravlenie) för speciella industribranscher eller geografiskt avgränsade delar av dessa, överstyrelserna utövar den direkta ledningen av särskilda företag (driftsenheter) eller av truster, som i sin tur leder de i resp. trust ingående företagen. Inom vissa branscher (bl. a. kol- och oljeindustrin) förekommer som mellanled mellan överstyrelse och trust mera omfattande affärsdrivande organisationer, som kallas kombinat. Bestämmelser om överstyrelsernas uppgifter, befogenheter och skyldigheter fastställes vanligen av vederbörande ministerier genom en förordning för varje särskild överstyrelse. Industriministeriernas överstyrelser skall bland annat leda den produktionstekniska och ekonomiska verksamheten vid underordnade företag, truster och kombinat, verka för uppfyllande av de statliga planerna för produktion och investeringar samt för förbättringar i fråga om produktionstekniken, produkternas kvalitet och de ekonomiska driftsresultaten, överstyrelserna skall utnämna direktörer och vissa andra ledande

316 tjänstemän vid företagen (eller göra framställning hos ministeriet om deras utnämning). De skall ordna företagens materialförsörjning och avsättningen av deras produkter, kontrollera deras utrustning, investeringar m.m. Överstyrelserna kan disponera över en viss del av de underordnade företagens finansiella medel. En del överstyrelser verkställer inköps- och försäljningstransaktioner på »affärsmässig» basis (jfr n e d a n ) . Trusternas rättsliga ställning och deras funktioner skall här belysas genom ett referat av vissa delar av 1927 års förordning om statliga industriella truster, vilken med vissa ändringar har varit gällande efter det andra världskriget. 2 Likartade bestämmelser har utfärdats för andra typer av affärsdrivande organisationer, exempelvis de statliga handelsorganisationerna (torgi). En trust är enligt 1927 års förordning ett statligt industriellt företag som är organiserat på grundval av en särskild statut såsom en självständig ekonomisk enhet med en juridisk persons rättigheter (jfr nedan) och med ett kapital som ej kan delas på andelar och som står under ledning av en i statuten angiven institution och verkar på grundval av affärsmässig kalkylering i enlighet med plandirektiv som bestämmes av denna institution. Trusten är i enlighet med 1927 års förordning och sin statut självständig i sin operativa verksamhet. Trusten ansvarar för sina förpliktelser endast med den till trusten hörande egendom som enligt gällande lagstiftning kan bli föremål för utmätning (dvs. endast med en viss del av trustens omsättningstillgångar). Statskassan och de lokala sovjeterna ansvarar ej för trustens skulder, och trusten ansvarar ej för statens och de lokala sovjeternas skulder. I en trust kan ingå ett eller flera produktionsföretag (fabriker, verkstäder, gruvor osv.).

Truster inrättas av unions- eller r e publikinstitutioner eller lokala statliga institutioner. Den institution som inrättar en trust skall upprätta inventarium över den egendom som tilldelas trusten samt en statut för trusten. I statuten skall bland annat anges namnet på den institution under vars ledning trusten. står, trustens firma och adress, de p r o duktionsföretag som ingår i trusten, ändamålet med trustens verksamhet och storleken av dess »statutfond», vilken skall motsvara värdet av den egendom som tilldelats trusten. Statuten skall godkännas av den institution som organiserar trusten eller (beträffande truster av lokal betydelse) av vederbörande lokala exekutivkommitté. Sedan statuten godkänts, skall den institution som leder trusten tillsätta en chef och till honom överlämna all till trusten hörande egendom. Chefen skall kontrollera inventarieförteckningen och värderingen av egendomen, u p p rätta ingående balansräkning och anmäla trusten till registrering hos de finansiella myndigheterna. Beslut om ökning eller minskning av trustens statutkapital och andra förändringar i trustens statut, liksom även beslut om nedläggande, uppdelning eller sammanslagning av truster fattas i samma ordning som beslut om bildande av nya truster. När en del av en trusts egendom tas ifrån den för att bilda en annan trust, sker detta genom att den första trustens statut ändras och en ny trust bildas. Den institution som leder trusten h a r vidare bland annat följande befogenheter: att fastställa och i mån av behov ändra de allmänna direktiven för t r u s tens produktions- och finansplan och kontrollera hur planen uppfylles; att fastställa planer för anläggande av nya 2

Bachtjisarajtsev sid. 97 ff.

317 produktionsföretag och för ändringar i de existerande företagens utrustning; att tillsätta och avskeda trustens chef; att godkänna trustens verksamhetsberättelse, balansräkning och vinst- och förlusträkning, fördela vinstmedel ävensom bestämma om sättet att täcka eventuella förluster. Trustens chef skall under allmän övervakning av den institution som leder trusten självständigt leda trustens operativa och administrativa verksamhet, förvalta dess affärer och den egendom som trusten disponerar över, sluta kollektivavtal, utföra alla transaktioner och operationer som hör till trustens verksamhet (däribland slutande av entreprenad- och leveransavtal). Han skall begära tillstånd av den ledande institutionen endast i de fall som anges i lagstiftningen. Chefen är skyldig att vidtaga alla erforderliga åtgärder för att förverkliga de syften som anges i trustens statut. Han har disciplinärt, straffrättsligt och civilrättsligt ansvar för bevarandet av den åt trusten anförtrodda egendomen och för ett affärsmässigt bedrivande av verksamheten. Den omedelbara ledningen av de särskilda produktionsföretag som ingår i trusten skall uppdragas åt en direktör, som tillsättes och avskedas av chefen lör trusten och som har personlig bestämmanderätt inom gränserna för de befogenheter, som trustens chef bestämmer. Förhållandena mellan trustchefen och direktören, ävensom direktörens befogenheter i fråga om ledningen av företaget, skall regleras genom en kungörelse om företagets förvaltning. Denna kungörelse skall utarbetas på grundval av typbestämmelser, som fastställts av den institution som leder trusten, och den skall godkännas av trustchefen. Direktören skall leda alla företagets operationer, disponera över den egendom som anförtrotts åt honom genom

fullmakt från trustchefen och verkställa trustchefens direktiv och instruktioner. Direktören skall inför trustchefen redovisa för sin verksamhet. Han har straffrättsligt, civilrättsligt och disciplinärt ansvar för bevarandet av den egendom som anförtrotts honom och för verksamhetens affärsmässiga skötsel. Sedan 1953 har ett stort antal truster avvecklats, varigenom de företag som tidigare ingått i trusterna blivit direkt underordnade vederbörande överstyrelse eller ministerium. Dessa företag h a r en likartad rättslig ställning som trusterna. Jordbruk

De statliga storjordbruken (sovchozerna) är »affärsdrivande organisationer», som leds efter liknande principer som de statliga industriföretagen. Spannmåls-, grönsaks- och boskapssovchozer leds av Sovjetunionens och unionsrepublikernas ministerier för sovchozerna. Vissa specialiserade sovchozer (t. ex. för silkesodling, fruktodling m. m.) leds av andra ministerier (t. ex. ministerierna för livsmedelsindustrin). Sovjetunionens sovchozministerium leder direkt vissa sovchozer, medan de övriga leds av överstyrelser inom olika ministerier på liknande sätt som industriföretag. Varje sovchoz har en direktör, som utnämnes och avskedas genom beslut av vederbörande minister. De statliga maskin- och traktorstationerna, vilka organiserar olika slags jordbruksarbeten på grundval av avtal med kollektivjordbruken, är i motsats till sovchozerna »budgetinstitutioner». Stationernas direktörer tillsätts och avskedas av Sovjetunionens jordbruksminister. Inrikeshandel

Inköp och försäljning av produktionsmedel sker i stor utsträckning på grund-

318 val av avtal mellan vederbörande producenter och förbrukare. Dessutom finns, som tidigare nämnts, inom vissa överstyrelser särskilda inköps- och försäljningsorganisationer, vilka fungerar som mellanhänder. Kollektivjordbruk och enskilda jordbrukare levererar årligen en viss del av sin produktion till statliga uppköpsorgan enligt bestämmelser om obligatoriska leveranser eller särskilda leveransavtal. Uppköpsorganen är affärsdrivande organisationer och ledes av det unionella »upphandlingsministeriet» (ministerstvo zagotovok). De verkställer också — i likhet med organ för vissa industriministerier — uppköp av jordbruksprodukter utöver de nyss nämnda obligatoriska leveranserna. Den statliga handeln med konsumtionsvaror ledes av Sovjetunionens och republikernas handelsministerier eller handelsavdelningar vid exekutivkommittéerna för mindre administrativa områden. Under dessa myndigheters ledning bedrives parti- och detaljhandelsverksamhet av affärsdrivande organisationer som är uppbyggda på liknande sätt som inom statsindustrin. Samfärdsel

Järnvägar, sjöfart och flodfart står under ledning av unionella ministerier. Vägbyggen, biltransport och lokal transport ledes av ministerier i unionsrepublikerna. Åtskilliga transportföretag av lokal betydelse ledes av de lokala sovjeterna. Förvaltningen av transportväsendet är i likhet med förvaltningen av statsindustrin baserad på affärsdrivande organisationer. Trafikministeriet leder all järnvägstransport (med undantag av den interna transporten och stickspår vid företag, byggen o. d.). Dessutom har ministeriet ledningen av vissa industriella

företag (reparationsverkstäder m . m . ) . Järnvägsnätet är uppdelat på kretsar ocli under dessa sorterande banstyrelscr. Banstyrelserna är affärsdrivande organisationer. Sjöfarts- och flodfartsministerierna leder direkt rederier, som är affärsdrivande organisationer. Civilflyget är ett enhetligt centraliserat system, som ledes av överstyrelsen för den civila luftflottan. Post-, telegraf- och telefonväsendet är en centraliserad budgetinstitution, som ledes av ett unionsministerium. Byggnads- och anläggningsverksamhet, bostadsförvaltning och kommunala tjänster

Byggnads- och anläggningsarbeten utföres dels i egen regi av de institutioner, organisationer eller företag som skall förvalta byggnaderna och anläggningarna, dels på entreprenad av särskilda affärsdrivande organisationer (truster e. d.). Organisationer av den sistnämnda typen står under ledning av olika ministerier, såsom ministerierna för bostadsbyggande och civil byggnadsverksamhet i unionsrepublikerna, Sovjetunionens ministerium för stadsbyggande m. fl. Hyresbostäder förvaltas dels av lokala myndigheter (stadssovjeter o. d.), dels av företag och institutioner av olika slag. En stor del av bostadsbeståndet förvaltas av affärsdrivande organisationer. De lokala sovjeterna leder olika slag av kommunala företag, såsom gasverk, vattenverk, spårvägar osv., i form av affärsdrivande organisationer. Bank- och försäkringsväsen

Statsbanken (Gosbank), som tidigare stod under ledning av Sovjetunionens finansministerium, förvandlades i april 1954 till ett självständigt ministerium. Statsbanken har till uppgift att organisera penningcirkulationen, att ge kort-

319 fristiga krediter till företag inom samtliga näringsgrenar och att ordna betalningar mellan statliga, kooperativa och sociala företag, organisationer och institutioner. Den är ett affärsdrivande organ men utövar samtidigt förvaltningsoch kontrollfunktioner (jfr n e d a n ) . Utrikeshandelsbanken (Vnesjtorgbank), vilken är organiserad som aktiebolag, organiserar kreditgivning åt organisationer inom utrikeshandeln och verkställer penningtransaktioner i utlandet för diplomatiska beskickningar na. m. Under finansministeriet sorterar fyra »specialbanker» för långfristiga investeringar, nämligen Industribanken (Prombank), Handelsbanken (Torgbank), Jordbruksbanken (Selchozbank), Centrala kommunalbanken (Tsekombank), sparkasseväsendet och den statliga försäkringen. De fyra »specialbankerna» har till uppgift att utbetala medel, som är avsedda för byggnads- och anläggningsarbeten m. fl. investeringar, och kontrollera deras användning. Dessa medel skall icke återbetalas eller förräntas. Specialbankerna ger även vissa kortfristiga krediter mot ränta till byggnadsentreprenörer, egnahemsbyggare m. fl. Industribanken, Handelsbanken och Jordbruksbanken har filialer, under det Centrala kommunalbanken i hu-

vudsak utför sina operationer genom förmedling av lokala kommunalbanker, som organiseras av de autonoma republikernas regeringar samt av exekutivkommittéerna i territorier och provinser. De statliga sparkassorna, som står under ledning av en överstyrelse inom Sovjetunionens finansministerium, bildar en centraliserad affärsdrivande kreditinstitution. Sparkassorna tar emot insättningar från allmänheten, organiserar placeringen av statslån m. m. Överstyrelsen för den statliga försäkringen (Gosstrach) har monopol på person- och sakförsäkringsrörelsen. Den är en centraliserad affärsdrivande organisation. Utrikeshandel

Under det unionella utrikeshandelsministeriet sorterar ett antal »centralföreningar» (objedinenija) — Eksportmech, Eksportles, Promeksport, Technopromimport o. s. v. — vilka är affärsdrivande organisationer, som bedriver import- och exporthandel. De är vanligen specialiserade i handel med bestämda varuslag. I utlandet finns handelsrepresentationer, som i juridiskt avseende utgör en del av den diplomatiska representationen; deras verksamhet på utrikeshandelns område ledes av utrikeshandelsministeriet.

Dirigering, finansiering och kontroll av statsföretagens verksamhet Företagens rättsliga ställning

I den sovjetiska juridiska litteraturen betecknas alla de tillgångar, som förvaltas av statliga organ (såväl av budgetinstitutioner som av affärsdrivande organisationer), som delar av en enhetlig förmögenhetsmassa (»fond»), vilken tillhör staten som sådan. Flera katego-

rier av statsorgan uppträder som självständiga subjekt i civilrättsliga transaktioner med sådan statsegendom som de har i uppdrag att förvalta. I de olika unionsrepublikernas civillagböcker betecknas som »juridiska personer» personsammanslutningar, institutioner eller organisationer, vilka så-

320 som sådana kan förvärva förmögenhetsrättigheter, åtaga sig förpliktelser och föra talan inför rätta. Enligt »Sovjetunionens civilrätt» 3 finns i Sovjetunionen följande kategorier av juridiska personer: lokala sovjeter; vissa statliga institutioner; statliga företag och ekonomiska organisationer; kollektivjordbruk och andra kooperativa organisationer; fackliga organisationer och andra sociala organisationer. Enligt samma källa kännetecknas en juridisk person av följande egenskaper: (a) En organisatorisk enhet, som garanterar kollektivets verksamhet som ett enhetligt helt. (b) Avskiljande av den juridiska personens förmögenhet. I fråga om statliga ekonomiska organisationer, företag och institutioner kommer detta till uttryck i att vissa förmögenhetstillgångar ur den enhetliga fonden av statens egendom överlämnas åt dem till förvaltning, (c) Självständig förmögenhetsrättslig ansvarighet. Denna egenskap är härledd ur de båda förstnämnda egenskaperna. Genom lag, statut eller förordning kan det föreskrivas, att andra personer har subsidiärt ansvar för den juridiska personens förpliktelser, men den juridiska personen är alltid det primära subjektet för ansvarigheten. En juridisk persons förmögenhet är avskild icke blott från andra personers förmögenhet, utan även från »statskassans» förmögenhet. I »Sovjetunionens civilrätt» 4 framhålles att det inte är fråga om ett enbart bokföringsmässigt avskiljande av förmögenheten, utan om ett avskiljande i juridisk mening, vilket utgör en förutsättning för att de juridiska personerna självständigt kan inträda i civilrättsliga förhållanden och åläggas självständig förmögenhetsrättslig ansvarighet. Sovjetstaten

som

sådan

uppträder

som subjekt i civilrättsliga förhållanden då den direkt — genom finansministeriets organ — förfogar över »statskassans» tillgångar eller svarar för dess skulder. De statliga institutioner och organisationer som är juridiska personer förfogar i eget namn över de åt dem anförtrodda tillgångarna. Sådana juridiska personer, som är statsorgan, bildas, omorganiseras och upplöses genom lagstiftning eller administrativa beslut. Deras verksamhet skall bedrivas i enlighet med en fastställd statut eller förordning. Som redan nämnts kan både budgetinstitutioner och affärsdrivande organisationer vara juridiska personer. Budgetinstitutionernas utgifter finansieras med medel som i statsbudgeten anslås för olika ändamål (materialinköp, avlöningar, investeringar o. s. v.). Denna typ av statlig verksamhet skall här icke närmare behandlas. Den följande framställningen avser endast sådan ekonomisk verksamhet, som bedrives av »affärsdrivande» statliga organisationer eller företag. I lagstiftningen betecknas truster och andra affärsdrivande organisationer uttryckligen som juridiska personer, liksom även »autonoma» företag, som direkt sorterar under ett ministerium eller en överstyrelse. Dessa står i allmänhet under ledning av en person som själv eller genom befullmäktigade representanter handlar i den juridiska personens namn. Även särskilda företag som ingår i en trust (eller liknande organisation) kan få en likartad ställning som trusten i dess helhet och i praktiken behandlas som juridiska personer under förutsättning att de är organiserade på basis av »fullständig ekonomisk kalkylering» 3 4

Genkin, Bratus: a. a. Genkin, Bratus: a. a.

321 (poinyj) choziajstvennyj rastjet), vilket bl. a. innebär att företaget har egen balansräkning och eget avräkningskonto i Statsbanken eller annan bank. Ett sådant företag ledes av en direktör, som formellt tjänstgör på grundval av en fullmakt från trustens ledning. Denne skall — i likhet med chefen för en trust eller för ett »autonomt» företag — med personlig bestämmanderätt leda företagets verksamhet inom ramen av direktiv från överordnade organ och allmän lagstiftning. Planer och kontroll

För de olika företagens och organisationernas verksamhet fastställer överordnade statsorgan planer, som innehåller detaljerade anvisningar om hur verksamheten skall bedrivas under en viss period (ett år, ett kvartal eller en månad). Planerna för de olika ekonomiska enheterna ingår i ett större system. På grundval av det kommunistiska partiets direktiv utarbetas dels »perspektivplaner» för längre perioder, dels femårsplaner och planer för kortare perioder (år, kvartal, månad) beträffande utvecklingen inom näringslivets olika branscher. Allmänna planer fastställes av centrala förvaltningsorgan (Sovjetunionens och unionsrepublikernas regeringar) och mera specificerade planer av underordnade organ (överstyrelser, truster, lokala förvaltningsorgan o. s. v.). Planprojekt utarbetas och de fastställda planernas genomförande kontrolleras dels (beträffande perspektivplaner och långtidsplaner) av Gosplan (statliga plankommissionen), dels (beträffande årsplaner och planer för kortare perioder) av den statliga ekonomiska kommissionen samt av särskilda planorgan i unionsrepubliker och mindre administrativa områden. Även ministerierna har egna planorgan. 21—603494

Den statliga planeringen omfattar såväl de materiella som de finansiella aspekterna av den ekonomiska verksamheten. I planen för ett industriföretag anges exempelvis ett program för tillverkningen av olika varuslag, åtgången av arbetskraft, förbrukningen av råvaror, energi o. s. v., löpande underhåll, större reparationer, reinvesteringar och nyinvesteringar. Vidare innehåller planen beräkningar rörande olika kostnadsslag, intäkter och eventuella överskott (»vinster») och närmare föreskrifter om finansieringen av löpande verksamhet och investeringar. Planerna för företagens verksamhet är till stor del att betrakta som minimiprogram. Som i det följande närmare skall belysas, stimuleras såväl företagsledningen som personalen i övrigt på olika sätt — genom lönesystemet, bestämmelserna om »företagets fond», premier i den »socialistiska tävlan» o. s. v. — att verka för att plansiffrorna för produktionsresultatet uppnås eller överskrides och att kostnaderna hålls vid eller under den i planen angivna nivån. Å andra sidan föreskriver lagstiftningen olika disciplinära, civilrättsliga och straffrättsliga sanktioner, då planer och andra direktiv eller på planerna grundade avtalsförpliktelser ej uppfylles. I de statliga planerna för folkhushållets utveckling ingår fördelningsplaner för råvaror och produktionsmedel, planer för distributionen av konsumtionsvaror o. s. v. Dessa planer konkretiseras i stor utsträckning genom leveransavtal mellan olika företag. Härigenom blir företagen skyldiga att inom bestämda tidsfrister leverera bestämda mängder av olika varuslag. Sovjetunionens ministerråd utfärdade den 21 april 1949 en förordning om slutandet av ekonomiska avtal. 5 Enligt 5 Bachtjisarajtsev, a.a., s. 409.

322 denna förordning skall från och med 1950 »generalavtal» slutas inom 30 dagar samt »direkta» och »lokala» avtal inom (JO dagar efter att regeringen fastställt den statliga planen för varuförsörjningen. Avtalen skall utformas på grundval av planen. »Generalavtal» sluts mellan överstyrelser, centrala inköps- och försäljningsorganisationer m. fl. överordnade organ. På grundval av generalavtalen skall de underordnade organen (truster, företag o. s. v.) sluta »lokala avtal». När det inte föreligger generalavtal, skall leverantörer och köpare sluta »direkta avtal». I generalavtalen skall anges de kvantiteter av olika varugrupper som skall levereras och leveransernas fördelning på underordnade organ. I lokala och direkta avtal skall anges leverantörens och köparens konkreta skyldigheter, såsom den exakta kvantiteten av de produkter som skall levereras, leveranstider, kvalitet, sortiment och priser samt skyldighet att erlägga skadestånd e. d. då avtalet ej uppfylles. De priser som anges i avtalen skall exakt motsvara regeringens beslut och direktiv. I en förordning som utfärdades den 29 augusti 1939" ingår vissa allmänna bestämmelser om sanktioner vid leverans av kvalitativt otillfredsställande varor, felaktiga sortiment m. m. Bland annat föreskrives att köparen har rätt att returnera undermåliga varor, som ej kan användas för avsett ändamål, och utkräva ett skadestånd med 10 % av varans värde, såvida ej annan procentsats anges i avtalet. Om den levererade varan är bristfällig men kan användas, har köparen rätt att ta emot varan till nedsatt pris, låta leverantören utföra eller bekosta förbättring av varan eller vägra att ta emot varan och kräva skadestånd. Enligt bestämmelser i strafflagstiftningen om »brott i tjänsten» och »eko-

nomiska brott» kan personer som står i ledningen för statliga företag ställas till ansvar för »brottslig misshushållning», exempelvis om ett företag levererar undermåliga produkter. 7 Kontroll över de statliga företagens verksamhet utövas dels av de närmast överordnade organen (truster, överstyrelser, ministerier), dels av bankerna, planorganen, organ för finansministeriet och ministeriet för den statliga kontrollen, polismyndigheterna och de kommunistiska partiorganen. Företagens tillgångar

Varje företag, som arbetar på basis av »fullständig ekonomisk kalkylering», förvaltar vissa avskilda tillgångar, som utgör grundvalen för dess löpande ekonomiska verksamhet, dess investeringar, vissa sociala välfärdsanordningar m. m. Företagets rätt att disponera över tillgångar av olika slag regleras genom lagstiftning samt genom planer och andra direktiv från överordnade organ. En grundläggande princip för planeringen av de statliga företagens verksamhet är att olika slag av utgifter skall finansieras ur olika källor. Ett företag har som regel icke rätt att utan särskilt tillstånd avhända sig anläggningstillgångar (byggnader, anläggningar, maskiner ni. fl. varaktiga kapitalföremål). Ett statligt organ kan icke sälja driftsenheter, byggnader och anläggningar till ett annat statligt organ; sådana tillgångar kan efter beslut av överordnade organ överföras utan vederlag från ett företag till ett annat. Andra slag av anläggningstillgångar, t. ex. maskiner och annan utrustning, 6 7

Bachtjisarajtsev, a.a., r-. 374 ff. T. L. Sergejeva: Otvetstvennost za prestupnuju beschoziajsvennost. (Ansvarighet för brottslig misshushållning). Sovetskoje gosudarstvo i pravo (Moskva) 1955: 7.

323 kan antingen försäljas eller överföras utan vederlag. Företagens fasta investeringar (ersättning och utökning av anläggningstillgångar) skall i huvudsak verkställas på grundval av fastställda planer. De kan, som i det följande närmare skall visas, finansieras med avskrivningsmedel, medel ur »speciella fonder», delar av företagets vinstmedel, anslag ur statsbudgeten och i vissa fall genom ianspråktagande av företagets omsättningstillgångar eller genom hankkrediter. Medel som är avsedda för fasta investeringar får som regel ej utan tillstånd av överordnade organ användas för inköp av råvaror, utbetalning av löner o. s. v. för den löpande produktionen eller vice versa. Omsättningstillgångar (råvaror, bränsle, halvfabrikat, vissa produktionsmedel — verktyg o. cl. — som är utsatta för snabb förslitning, produkter i arbete, lager av färdiga varor, kontanter, banktillgodohavanden m. m.) disponeras av företaget för dess löpande verksamhet inom ramen av fastställda planer och andra direktiv från överordnade organ, leverans- och kreditavtal m. m. överordnade organ kan överflytta omsättningstillgångar från ett företag till ett annat (jfr n e d a n ) . Vad beträffar finansieringen av företagens omsättningstillgångar, må till en början framhållas att det efter kreditreformerna 1930—1931 är förbjudet för statliga företag och organisationer att leverera varor eller prestera tjänster åt varandra på kredit. Med hänsyn till den tid som åtgår för att reglera betalningarna kan dock vissa kortfristiga leverantörsskulder och kundfordringar uppstå mellan olika företag. I ett företags balansräkning upptas vidare under rubriken »ständiga passiva» (ustojtjivye passivy) skulder som betingas av att vissa betalningar äger rum i efterskott

(sådana passiva uppstår t. ex. genom att lönerna utbetalas något efter den period under vilken de intjänats). Företagen kan erhålla kortfristiga bankkrediter för inköp av råvaror, för ökning av sin lagerhållning, mot säkerhet i kundfordringar o. s. v.; formerna för den kortfristiga kreditgivningen behandlas närmare i ett senare avsnitt. Den del av omsättningstillgångarnas värde, som ej motsvaras av bankkrediter, »ständiga passiva» och vissa andra kortfristiga skulder, betecknas som företagets »egna omsättningstillgångar^ (sobstvennye oborotnye sredstva). Vid planeringen av ett företags verksamhet fastställer överordnade organ »normbelopp» (normativy) för värdet av »normerade omsättningstillgångar», d. v. s. råvaror, halvfabrikat, lager av färdiga varor m. m. (men icke för kundfordringar, banktillgodohavanden, kontanter m. m.). I säsongbetonade branscher fastställes dessa normbelopp i anslutning till behovet av »normerade omsättningstillgångar» under lågsäsongen, under det man för icke säsongbetonade branscher utgår från det genomsnittliga behovet under hela året. Vid planeringen av kreditbehovet för ett säsongföretag förutsattes det i allmänhet att normbeloppet (minimibehovet) skall motsvaras av »egna omsättningstillgångar», under det en av säsongförhållanden betingad ökning av förråd och lager skall finansieras med kortfristiga krediter (jfr n e d a n ) . Inom vissa icke säsongbetonade branscher (t. ex. tungindustri och handel) skall en viss del av normbeloppet (det genomsnittliga behovet) finansieras med bankkrediter. Nybildade företag får vid starten anslag ur statsbudgeten för att täcka det planerade behovet av »egna omsättningstillgångar», och i bestående företag kan de »egna omsättningstillgångarna»

324 ökas genom anslag ur budgeten eller genom att en del av företagets vinst disponeras för detta ändamål, överstyrelser och ministerier kan under löpande verksamhetsår överföra omsättningstillgångar eller vinstmedel från ett företag till ett annat eller ställa medel till förfogande ur en central reserv. Genom sådana överföringar, ävensom genom variationer i de kortfristiga bankkrediterna, möjliggöres förändringar i ett företags totala omsättningstillgångar som icke är förutsedda i dess plan, exempelvis om företaget överskrider sitt produktionsprogram.

Finansiering, kostnader och priser

I anslutning till den allmänna planen för ett företags verksamhet under ett år uppställes en »finansplan» och en »kreditplan». I finansplanen ingår plansiffror för utbetalningar från företaget — såväl för den löpande driften som för investeringar, välfärdsanordningar m. m. — och inbetalningar till företaget, inberäknat företagets planerade betalningar till statskassan (betalningar som redovisas på statsbudgetens inkomstsida) och de medel som ur statsbudgeten skall ställas till företagets förfogande, ävensom plansiffror för förändringar i värdet av »egna omsättningstillgångar» samt i »ständiga passiva» och däremot svarande tillgångar. Den del av planerade förändringar i omsättningstillgångarnas sammanlagda värde, som sammanhänger med förändringar i volymen av kortfristiga bankkrediter, återspeglas i kreditplanen, men upptas ej i finansplanen. I bilaga 1 återges ett exempel på en finansplan för ett företag. Finansplanerna för överstyrelser och för ministerier som leder affärsdrivan-

de organisationer och företag utformas efter likartade principer som företagens finansplaner. I de förstnämnda planerna ingår de sammanlagda inbetalningarna till och utbetalningarna från underordnade företag enligt deras finansplaner; i den mån man i planerna räknar med kalkylmässiga förluster vid vissa företag, saideras dock dessa mot kalkylerade vinster vid övriga företag. Dessutom ingår sådana utbetalningar och inbetalningar som sammanhänger med inköps- och försäljningstransaktioner i överstyrelsens eller ministeriets egen regi, forskning, central förvaltning m. m. Företagen erhåller inbetalningar, när de säljer varor och tillhandahåller tjänster. Ett industriföretag kan exempelvis vid sidan av intäkterna för sålda produkter uppbära hyror och avgifter från hyresgäster i personalbostäder, som företaget förvaltar, eller upptaga avgifter av föräldrarna för att täcka en del av driftskostnaderna för barndaghem o. d. Priser och taxor regleras som regel icke av företagen själva, utan av överordnade statsorgan. I allmänhet sätts priserna så att de icke blott skall täcka självkostnaderna utan även ge företaget en vinst; i förekommande fall inkalkyleras även omsättningsskatt i priset (jfr n e d a n ) . Under åren närmast efter det andra världskriget förekom dock inom flera grenar av den tunga industrin försäljningspriser vilka medförde förluster som måste täckas genom anslag ur budgeten. 1948 höjdes ett stort antal partipriser, järnvägstaxor m. m. i syfte att eliminera dessa förluster. Sedermera har vissa prissänkningar ägt rum jämsides med en sänkning av kostnaderna. Åtskilliga företag inom den tunga industrin gick alltjämt med förlust år 1952; detta år uppgick de sammanlagda förlusterna

325 rid icke räntabla industriföretag till 16 miljarder rubel. 8 Vid regleringen av priserna utgår man vanligen från kalkyler rörande de genomsnittliga självkostnaderna inom en bransch eller en grupp av företag. I ett företags självkostnader inräknas kostnader för inköpta råvaror och hjälpmaterial, löner, avgifter till socialförsäkring m. m. och för löpande reparationer och underhåll samt avskrivningar på företagets anläggningstillgångar. Det bör framhållas att ränta på anläggningstillgångarna ej inräknas i självkostnaderna. Avskrivningarna beräknas vanligen som fasta procentsatser av det bokförda värdet av olika objekt (byggnader, maskiner o. s. v.). Företaget skall successivt (i regel var tionde dag) inbetala en del av motsvarande belopp (»avskrivningsmedel») till Statsbanken och återstoden till en av specialbankerna för långfristiga investeringar. Den förstnämnda delen av avskrivningsmedlen disponeras för större reparationer och den sistnämnda delen för anskaffning av ny utrustning och andra anläggningstillgångar. I båda fallen kan medlen tas i anspråk inom vederbörande företag självt eller inom andra företag, som sorterar under samma trust, överstyrelse eller ministerium. För olika försäljningsled fastställes olika priser. För industrivaror skiljer man exempelvis mellan »företagets partipris», »industrins partipris» och det »statliga detaljpriset». »»Företagets partipris»» tillämpas då ett produktionsföretag levererar produktionsmedel till andra statliga företag eller institutioner eller då ett företag levererar konsumtionsvaror till vederbörande industriministeriums försäljningsorgan eller till handelsministeriets partihandelsorgan. I detta pris in-

kalkyleras självkostnader och planerad vinst vid produktionsföretaget. I »industrins partipris» ingår utöver »»företagets partipris» omsättningsskatt (för vissa varuslag) samt i förekommande fall ett pålägg, i vilket inkalkyleras kostnader och planerad vinst för vederbörande försäljningsorgan. Det »statliga dctaljhandelspriset»> överstiger »industrins partipris» med en marginal, i vilken inkalkyleras distributionskostnader och planerad vinst för detaljhandelsföretagen och eventuella mellanhänder i partihandelsledet. Omsättningsskatt läggcs numera nästan enbart på konsumtionsvaror. Den betalas i produktions- eller partihandelsledet och utgår oberoende av den faktiska kostnadsnivån. Varje vara beskattas endast en gång. Det kan dock förekomma att skattebelagda varor utgör råvaror för andra produkter, som i sin tur belägges med omsättningsskatt (exempelvis om ett företag i livsmedelsindustrin köper socker och mjöl för tillverkning av käx). Vissa typer av företag betalar i stället för omsättningsskatt »skatt på ickcvaruoperationer» (serviceföretag) eller »skatt på förevisningar» (museer, biografer, cirkusar m. m.). I företagets (organisationens) finansplan ingår kalkyler rörande den förväntade (»planerade») vinsten under året och dess fördelning mellan planerade utgifter inom företaget och betalningar till statskassan. Kalkylerna kan under årets lopp revideras i den mån de faktiska driftsresultaten ej motsvar a r de planerade. De företag, för vilka vinst planeras, skall till statskassan betala en del av sin vinst. Dessa betalningar betecknas i det följande för enkelhetens skull med termen »vinstskatt»». Å andra sidan kan 8

Batjurin: Pribyl i nalog s oborota v SSSR,

s. 90.

326 företaget ur statsbudgeten få medel för olika ändamål, bl. a. för ökning av omsättningstillgångarna i samband med utvidgning av produktionen, för investeringar i anläggningstillgångar för driften, för bostadsbyggande, för personalutbildning m. m. samt för täckande av eventuella förluster. Skillnaden mellan å ena sidan de planerade betalningarna till statskassan (vinstskatt och eventuell omsättningsskatt) och å andra sidan de medel som anvisas ur statsbudgeten motsvarar skillnaden mellan »inbetalningssidan» och »utbetalningssidan» i den första delen av företagets finansplan (jfr bilaga 1). Den del av vinsten som icke betalas till statskassan kan utnyttjas för ökning av företagets egna omsättningstillgångar eller dess anläggningstillgångar; under vissa förutsättningar kan vinstmedel överföras till »speciella fonder» (»företagets fond», »fonden för tillverkning av masskonsumtionsvaror») eller användas för premier i den »socialistiska tävlan». Vid företag som arbetar på basis av »fullständig ekonomisk kalkylering» (men ej vid industriella hjälpanläggningar till budgetinstitutioner o. d.) kan vissa medel avsättas till »företagets fond» (tidigare »direktörsfonden») under förutsättning att företaget uppfyller den statliga planen i fråga om kvantitet och sortiment av produkter samt kostnader och vinster. 9 Till »företagets fond» avsattes, om dessa förutsättningar är uppfyllda, 1—6 % av den för året planerade vinsten eller (i fråga om företag för vilka ingen vinst planerats) kostnadssänkningen samt 20—50 % av vinst eller kostnadssänkning utöver planen. Procentsatserna är olika för olika produktionsgrenar. Avsättningarna till fonden är maximerade i förhållande till den för vissa personalkategorier planerade lönesumman. Av fondens medel

får 50 % användas för tekniska moderniseringsåtgärdcr samt för byggande och underhåll av bostäder utöver investeringsplanen; återstoden skall disponeras för premier åt anställda vid företaget och välfärdsåtgärder av olika slag, såsom barnkrubbor och daghem, matsalar, resor till vilohem o. s. v. Industriföretag som organiserar tillverkning av konsumtionsvaror med avfall från den egentliga produktionen som råvaror får disponera 95 % av vinsten av denna tillverkning för att bilda en »fond för tillverkning av masskonsumtionsvaror», vars medel får användas bl. a. för förbättring av ifrågavarande konsumtionsvarors kvalitet, för premier till anställda och för olika välfärdsanordningar. De återstående 5 % av vinsten disponeras av vederbörande ministerium. En del av företagets vinster (eller kostnadssänkningar) utöver planen användes för utbetalning av priser till de vinnande företagen i den »all-unionella socialistiska tävlan». Av den prissumma ett företag tilldelas i denna tävlan skall 60 ä 70 % gå till premier åt enskilda arbetare och tjänstemän och 30 å 40 % till bostäder, välfärdsanordningar o. d. Betalningarna av »vinstskatt» till statskassan är centraliserade. Företagen gör självständiga betalningar endast om de är direkt underordnade ett ministerium eller en exekutivkommitté. Om ett företag ingår i en större organisation (överstyrelse, trust o. d.), verkställes betalningarna enligt anvisning från organisationen i fråga; storleken av den planerade »vinstskatten» beräknas i så fall inte med hänsyn till varje driftsenhets finansplan utan med hänsyn till organisationens (överstyrelsens, trustens) totala finansplan, i vilken, som 9

57 f.

Sovetskie profsojuzv (Moskva) 1956:1, sid.

327 tidigare nämnts, planerade förluster vid särskilda driftsenheter saideras mot planerade vinster. Den planerade »vinstskatten» för en organisation eller ett företag bestäms på basis av finansplanen som skillnaden mellan planerad vinst (exklusive avsättningar till »speciella fonder») och de planerade utbetalningar, som skall finansieras med företagets (organisationens) vinstmedel. Vissa företag och organisationer (exempelvis vissa byggnadsorganisationer, export- och importföretag m. fl.) skall betala vinstskatt på grundval av den faktiskt bokförda — icke den planerade — vinsten, och några företag och organisationer är befriade från vinstskatt. Särskilda regler gäller för bankerna och det statliga försäkringsväsendet, övriga företag och organisationer kan indelas i två kategorier, för vilka olika regler gäller beträffande betalningarna av vinstskatt under verksamhetsåret. 11 Företag där enligt finansplanen den planerade vinsten är lika med eller mindre än de medelsbehov som skall täckas av företagets vinstmedel skall successivt under året betala vinstskatt med 10 % av den planerade vinsten. Företag där den planerade vinsten överstiger (let planerade medelsbehovet skall till statskassan inbetala hela mellanskillnaden, men minst 10 % av den planerade vinsten. Kreditsystemet och kontrollen över företagens inbetalningar och utbetalningar10

Betalningar mellan statliga företag, institutioner o. s. v. skall som regel ske genom förmedling av kreditinstitutioner och utan användning av kontanter. Statsföretagen har rätt att hålla pengar i kassa eller använda kontanter, som inflyter genom detaljförsäljning o. d., endast inom vissa särskilt föreskrivna

gränser och för vissa brådskande behov. Alla kontanta medel utöver den tilllåtna maximala kassan skall sättas in på ett konto hos Statsbanken eller annan kreditinstitution. De medel ett företag erhåller genom försäljning av varor o. d. skall — med undantag i vissa fall för smärre kontanta belopp, jfr ovan — insättas på företagets avräkningskonto (rastjetnyj stjet) i Statsbanken (eller i vissa fall någon av specialbankerna), och från detta konto sker utbetalningar för levererade varor, löner m. m. Även betalningar till och från överordnade organ (truster, överstyrelser och ministerier) samt till och från statskassan sker som regel över avräkningskontot. Varje företag har vidare ett särskilt konto i Statsbanken, där den för större reparationsarbeten avsedda delen av avskrivningsmedlen skall insättas och från vilket medel för sådana arbeten utbetalas. Återstoden av avskrivningsmedlen insattes i någon av »specialbankerna» (jfr n e d a n ) . De kortfristiga krediter, som ett företag erhåller från Statsbanken, utbetalas från och återbetalas till företagets »lånekonto» (ssudnyj stjet). Sådana krediter lämnas för bestämda ändamål och på viss tid. De löper med ränta, och räntan höjes om lånen ej återbetalas i rätt tid. Större delen av Statsbankens kortfristiga krediter lämnas för ändamål som är förutsedda i företagens planer och inom ramen av fastställda maximibelopp (limity). Banken kan sålunda ge krediter för att finansiera en säsongmässig ökning av lagerhållningen utöver minimibehovet eller (inom handeln och vissa industrier) för att finansiera en del av den normala lagerhåll9

Larionov m. fl., a.a., s. 121 f. Ikonnikov, a.a. — Plotnikov, a.a. —• Stjenkov, a.a. 10

328 ningen (jfr o v a n ) . Vidare lämnas krediter motsvarande betalningar »på väg» för varor, som expedierats till köparen men för vilka säljaren ännu ej mottagit likvid. Utöver dessa två typer av krediter kan företagen dessutom få vissa krediter för oförutsedda behov. Förutom kortfristiga krediter kan Statsbanken bevilja vissa medellånga krediter för finansiering av rationaliseringsåtgärder o. d. I samband med den kortfristiga kreditgivningen, liksom med de betalningstransaktioner, som äger rum över företagens avräkningskonton och övriga konton, skall Statsbanken utöva en allsidig kontroll över företagens ekonomiska verksamhet. Likvid till leverantörer sker vanligen genom överföring av tillgodohavanden från köparens till säljarens avräkningskonto, sedan köparen lämnat sitt tillstånd härtill, antingen genom att godkänna leverantörens räkning i varje särskilt fall eller genom att ge banken fullmakt att från »ackreditiv» eller »särskilda konton» verkställa likvid till en eller flera leverantörer. I samband med utbetalningarna av kontanta medel till löner skall Statsbanken kontrollera hur företaget uppfyller sitt produktionsprogram. För varje företag fastställer det överordnade organet (trust eller överstyrelse eller i vissa fall ministeriet) kvartalsvis en planerad lönesumma. Statsbanken skall som regel från företagets avräkningskonto utlämna kontanter för utbetalning av löner till den faktiskt sysselsatta personalen. Om företaget icke uppfyller sitt produktionsprogram för en viss månad och om lönekostnaderna i förhållande till det faktiska produktionsresultatet blir större än vad som förutsatts i planen, skall banken lämna ut medel för att täcka det överskjutande behovet till ett belopp

som motsvarar högst 10 % av den planerade lönesumman för månaden. Om lönekostnaderna vid upprepade tillfällen blir för stora i förhållande till produktionsresultatet, får Statsbanken medge ett överskridande av den planerade lönesumman för månaden med högst 10 % efter medgivande av vederbörande trust eller överstyrelse. Merutgifterna skall täckas genom omfördelning av medel inom ramen av trustens eller överstyrelsens sammanlagda planerade lönesumma. Om merutgifterna överstiger den nyss nämnda maximigränsen, kan ytterligare medel ställas till förfogande uv den planerade lönesumman för vederhörande ministerium. När ett företag överskrider sitt produktionsprogram, skall Statsbanken lämna ut erforderliga medel till löneutbetalningar. Blir lönekostnaderna för stora i förhållande till det faktiska produktionsresultatet, skall merutgiften i efterhand täckas genom omfördelning inom ramen av trustens eller överstyrelsens planerade lönesumma. Statsbanken har rätt att tillämpa olikartade metoder i fråga om kreditgivning och betalningstransaktioner, beroende på vilka resultat företagen visar av sin ekonomiska verksamhet. Företag som i förhållande til! planen uppvisar goda resultat kan beviljas krediter på särskilt gynnsamma villkor. Beträffande företag, som ej uppfyllt plandirektiven i fråga om kostnadssänkning och vinstackumulation (eller gör större förluster än vad som förutsatts i planen) eller där de egna omsättningstillgångarna blivit otillräckliga i förhållande till plandirektiven, kan Statsbanken kräva att vederbörande överstyrelse skall garantera de krediter som lämnas till företaget; banken kan vidare föreskriva särskilda villkor för likvider och förbjuda företaget att an-

329 vända varor som det mottagit men ej betalt. När ett företag på detta sätt överförts till en »särskild ordning för kreditgivning och betalningar» (osobyj rezjim kreditovanija i rastjetov), skall vederbörande ministerium eller överstyrelse omedelbart vidta åtgärder för att undanröja orsakerna till att företagets vinst blivit mindre (eller förlusten större) än planerat, för att öka arbetsproduktiviteten, förbättra företagets försörjning med råvaror o. s. v. Om företaget under loppet av 2 ä 3 månader uppfyllt plandirektiven beträffande vinstackumulation (eller om förlusterna nedbringats till den planerade nivån) och bristen på egna omsättningstillgångar ersatts, skall de skärpta bestämmelserna beträffande kreditgivning och betalningar icke längre tillämpas. Om å andra sidan företaget under (> månader efter införandet av de skärpta bestämmelserna inte har uppfyllt plandirektiven för vinstackumulation eller haft större förluster än planerat, ökat bristen på egna omsättningstillgångar eller systematiskt försenat betalningar till statskassan, leverantörerna och banken, har Statsbanken rätt att förklara företaget »insolvent». Gentemot ett sådant företag har banken rätt att inställa all kreditgivning, vägra att från företagets avräkningskonto utbetala medel för brådskande behov, om utbetalningarna i fråga ej är prioriterade, samt försälja vissa av företagets materiella tillgångar till andra statliga företag ni. m. När ett företag har förklarats »insolvent», skall dess ekonomiska ställning granskas av representanter för ministeriet för den statliga kontrollen, Statsbanken, finansministeriet och det ministerium under vilket företaget sorterar, varefter ministern för den statliga kontrollen skall framlägga förslag om åt-

gärder till förbättring av företagets verksamhet. Specialbankerna för långfristiga investeringar organiserar utbetalningar av medel till företag, institutioner o. s. v. i samband med byggnads- och anläggningsarbeten m. fl. långfristiga investeringar. Dessa utbetalningar finansieras i vad gäller statliga företag dels genom anslag på budgeten, dels med de till vederbörande specialbank inbetalade delarna av företagens avskrivnings- och vinstmedel samt i vissa fall genom ianspråktagande av företagens omsättningstillgångar. I viss utsträckning sker betalningarna — särskilt beträffande kontanta medel — via Statsbanken. De till statliga företag utbetalda medlen skall som regel icke återbetalas eller förräntas. Specialbankerna beviljar dock kortfristiga krediter bland annat åt statliga entreprenadorganisationer. Genom specialbankerna finansieras byggnads- och anläggningsarbeten, maskininstallationer o. s. v., som upptagits i de statliga företagens investeringsplaner. Medel ställes till förfogande inom ramen av föreliggande kostnadskalkyler. När arbetena utföres på entreprenad, skall banken betala entreprenörens av beställaren godkända räkningar; dessutom får entreprenören kortfristiga krediter för inköp av byggnadsmaterial m. m. Vid arbeten i företagens egen regi utbetalas medel dels i förskott för materialinköp m. m., dels i den mån arbetet fortskrider. Specialbankerna skall kontinuerligt kontrollera kostnaderna för pågående byggnads- och anläggningsarbeten. De kan vägra att ställa medel till förfogande, om kostnaderna blir högre än beräknat. Å andra sidan kan de för byggen och entreprenadorganisationer, som uppvisar goda resultat, bevilja särskilda förmåner i fråga om arbetenas finansiering (snabbare utbetalning av anslagna medel än vad som förutsatts

330 i kvartalsplanen, större och kortfristiga krediter ra. m.).

billigare

Lönesystemet

De allmänna lönevillkoren för arbetare och tjänstemän vid de statliga företagen regleras genom direktiv från överordnade organ. 11 Den statliga löneregleringen har utformats i syfte att stimulera arbetstagarna till att öka sina arbetsprestationer och förbättra sin yrkesskicklighet, bland annat genom differentiering av löneinkomsterna för olika yrkesgrupper samt prestationsstimulerande premier och andra lönetillägg. Lönerna för arbetare bestäms vanligen med utgångspunkt från en tabell med fastställda grundlöner för olika kategorier (tariffklasser). För flertalet arbetare inom industrin tillämpas ackordsavlöning, varvid löneinkomsten antingen är direkt proportionell mot arbetsresultatet eller stiger mer iin proportionellt, då arbetsresultatet överstiger en viss gräns (»progressiv ackordslön»). I båda fallen beräknas lönerna med utgångspunkt från »prestationsnormer» e. d., vilka fastställes av företagsledningen och differentieras med hänsyn till de skiftande tekniska och arbetsorganisatoriska förhållandena på varje arbetsplats. På grundval av normerna och de olika arbetarnas grundlöner beräknas ackordspriserna per produktenhet. En arbetare kan befordras till en tariffklass med högre grundlön, bland annat då han överflyttas till arbetsuppgifter som kräver större yrkesskicklighet eller då han avlagt prov efter genomgångna utbildningskurser. Inom varje tariffklass kan arbetarnas faktiska inkomster avvika starkt från de fastställda grundlönerna. Lönerna för tjänstemän regleras vanligen i enlighet med en av regeringen

fastställd nomenklatur för befattningar samt genom tjänsteförteckningar för varje företag eller institution och bestämda grundlöner för varje befattning. I vissa fall är lönen för en viss befattning bestämd inom en minimi- och en maximigräns. Företagsledningen har då rätt att inom dessa gränser bestämma lönen för en enskild tjänsteman med hänsyn till hans kvalifikationer och arten av hans arbete. Utöver de fasta grundlönerna kan vissa tjänstemän få premier av olika slag. Så t. ex. får företagsledare, tekniker och arbetsledare — liksom även arbetare — inom industrin premier för åtgärder, som medfört besparing av bränsle, värme och elektrisk energi. Företagsledare och tekniker inom industrin kan vidare få premier, då företaget eller enskilda produktionsavdelningar uppfyller eller överskrider planerna i fråga om produktionsvolym eller självkostnader. Detta system kan exempelvis utformas så att direktören vid en fabrik får ett lönetillägg med 50 c/c, om fabriken uppfyller sin produktionsplan, och därutöver 5 % för varje procent, varmed planen överskrides. Om direktören har en grundlön av 3 000 rubel i månaden, kan han sålunda, om produktionsresultatet blir 15 % större än planerat, få ett premietillägg av 1 500 rubel för uppnående och 2 250 rubel för överskridande av den planerade produktionsnivån; hans sammanlagda månadsinkomst blir följaktligen C 750 rubel. På motsvarande sätt kan t. ex. en verkmästare med en grundlön av 900 rubel i månaden få ett premietilllägg av 270 rubel (30 %), då hans avdelning uppfyller sin plan, och ytterligare 810 rubel ( 3 x 3 0 % ) , om planen överskrides med 30 %; i det sistnämnda fallet blir hans månadsinkomst 1 980 rubel. 11

Se närmare Björk, a.a.

331 Premier för uppfyllande av produktionsplanen skall utbetalas endast under förutsättning att planerna för kostnadssänkning vid företaget eller normerna för arbets- och materialåtgång inom en avdelning blivit uppfyllda. Från de premier, som ingår i själva lönesystemet och utbetalas periodiskt,

bör man skilja de belöningar av engångskaraktär, som enligt företagsledningens gottfinnande utdelas till enskilda arbetstagare för särskilda prestationer. Hit hör de premier som utbetalas ur »företagets fond» och till anställda vid företag som vunnit pris i den »socialistiska tävlan» (jfr ovan).

332 Bilaga 1

Exempel på en I Batjurins lärobok »Finanser och kredit i Sovjetunionen» 12 återges ett exempel på en finansplan för ett företag jämte kommentarer. Planens första del, som har rubriken »Företagets inkomster och utgifter» och som närmast kan karakteriseras som en slags likviditetsplan, innehåller följande inbetalnings- och utbetalningsposter: Inbetalningar

m. m. 1000 rubel

1. Inbetalningar för försålda produkter 2. Inbetalningar för bostäder och serviceanläggningar 3. Ökning av »ständiga passiva» 4. Betalningar från föräldrar för underhåll av barndaghem 5. Överskott av egna omsättningstillgångar vid årets början Tillhopa Utbetalningar

8 534

120 o

36 8 705

m. m.

1. Utbetalningar för framställning av produkter för avsalu (jfr nedan) 2. Utbetalningar som ej sammanhänger med försäljningen och som ej inräknas i självkostnaderna 3. Ökning av normbeloppen för egna omsättningstillgångar 4. Överföring av medel till »speciella fonder» . . . . 5. Investeringar enligt den statliga planen

7 214

finansplan 1000 rubel

6. Mobilisering av inre resurser inom byggnadsverksamheten 7. Större reparationer av anläggningstillgångar . 8. Investeringar i anläggningar utöver den statliga planen 9. Utbetalningar för bostäder och serviceanläggningar 10. Utbetalningar för personalutbildning 11. Utbetalningar för underhåll av barndaghem Tillhopa

—64 108

120 49 31 8 748

På »inbetalningssidan» upptas som delar av post 1 företagets planerade vinst med 600 000 rubel och omsättningsskatt med 700 000 rubel. Summan av dessa poster är något mindre än skillnaden mellan post 1 på inbetalningssidan och post 1 på utbetalningssidan; den sistnämnda posten innefattar enligt kommentaren till planen sådana betalningar som inräknas i företagets självkostnader (inklusive avskrivningar). Posten »mobilisering av inre resurser inom byggnadsverksamheten», vilken här uppfattas som en negativ utbetalning, avser det bidrag till finansieringen av fasta investeringar under året, som väntas erhållas genom sänkning av byggnadskostnaderna eller minskning av förråden av byggnadsmaterial o. d. På »utbetalningssidan» förekommer vissa dubbelräkninnar. Sålunda täckes

100 12

93.

Batjurin, Finansy i kredit SSSR, a.a., sid.

333 lutbetalningsposterna 5 och 7 delvis med avskrivningsmedel (270 000 rubel), vilka även — eftersom avskrivningarna inräknas i självkostnaderna — ingår i post 1. Av utbetalningarna för personalutbildning (post 10) inräknas på motsvarande siitt 25 000 rubel i post 1. Av posterna 8 och 11 täckes en del (resp. 21 000 och 40 000 rubel) genom utbetalningar ur »direktörsfonden», samtidigt som överföringen av medel till denna fond ingår i post 4. Efter avdrag av de bär nämnda beloppen blir nettosumman av de belopp, som upptas på »utbetalningssidan» i finansplanens första del, 8 392 000 ( = 8 748 000—356 000) rubel; summan på »inbetalningssidan» överstiger sålunda nettosumman på »utbetal-

ningssidan» med 313 000 ( = 8 705 000— 8 392 000) rubel. Enligt finansplanens andra del, som bar rubriken »Relationer till statsbudgeten», skall företaget till statskassan betala omsättningsskatt med 700 000 rubel och »vinstskatt» med 67 000 rubel. Å andra sidan anvisas företaget medel ur budgeten för investeringar (430 000 rubel) och för personalutbildning (24 000 rubel). Skillnaden mellan företagets betalningar till statskassan och de medel företaget erhåller ur budgeten är 313 000 ( = 767 000—454 000) rubel, d. v. s. samma belopp som den nyssnämnda skillnaden mellan »inbetalningssidan» och »utbetalningssidan» i finansplanens första del.

Bilaga 2

Nyare tendenser i fråga om företagschefernas rättigheter Vid kommunistpartiets centralkommittés plenarmöte i juli 1955 höll premiärminister N. A. Bulganin ett längre anförande 1 , där han påtalade olika missförhållanden i statsindustrins arbete. Han anförde bland annat: »Kvaliteten i ledningen av industrin påverkas ogynnsamt av väsentliga brisler i fråga oin den ställiga planeringen. Det har uppifrån och ned utbildats en felaktig praxis som leder till att, huvudsakligen genom statliga plankommissionens och ministrarnas förvållande, utarbetandet av planer fördröjes, och som följd härav har planerna tills helt nyligen fastställts med stor försening, omedelbart före planperiodens början. Som följd härav får företagen inte de planer, som utarbetats för dem, i rätt tid; i allmänhet bringar ministerierna planerna till företagens kännedom först efter planperiodens början.» Som en av de största bristerna i in-

dustrins arbete nämnde Bulganin oregelmässigheten i fråga om produktionsresultat. Som exempel anförde han att tre större företag under första kvartalet 1955 i genomsnitt uppfyllt sina månadsplaner med resp. 5, 3 och 6 % under den första tredjedelen av månaden, med 23, 26,6 och 23,3 % under den andra tredjedelen och med 72, 70,4 och 70,7 % under den tredje tredjedelen. Den viktigaste orsaken till sådana företeelser utgjordes enligt Bulganin av bristande ordning i fråga om industrins försörjning med råvaror och utrustning. »Företagen försörjes inte i rätt tid och fullständigt med metall, trä och andra rå1 N. A. Bulganin, O zadatjach po dalnejsjemu podjemu promysjlennosti, technitjeskomu progressu i ulutjsjeniju organizatsii proizvodstva (Om uppgifterna beträffande den fortsatta utvecklingen av industrin, det tekniska framåtskridandet och förbättringen av produktionens organisation). Pravda (Moskva) 17.7. 1955.

334 varor samt med halvfabrikat och utrust- fulla ansvaret för ett rationellt utnyttning. I regel levereras största delen av jande av alla de resurser som ställts till produkterna till konsumenterna under hans förfogande.» senare hälften av månaden och i synI anslutning till Bulganins anförande nerhet under de sista tio dagarna. Under uttalade plenarmötet i en resolution kvartalet sker de största leveranserna krav på vidgande av direktörernas, avden sista månaden och under året det delningschefernas och verkmästarnas sista kvartalet.» befogenheter inom företagen. Bulganin talade vidare om företagsUnder andra halvåret 1955 har vissa direktörernas rättigheter »eller mera reformer genomförts i fråga om direkexakt direktörernas rättslöshet» och antörernas befogenheter. I en artikel om förde bland annat: »Industriföretagets rättsliga ställning» »För närvarande har direktörerna anför V. A. Dozortsev: 2 inte rätt att förbruka medel för orga»I enlighet med besluten vid Sovjetnisatoriska och tekniska åtgärder i samunionens kommunistiska partis centralband med införandet av avancerade kommittés plenarmöte i juli har företekniska metoder och genomförandet av tagsdirektörerna numera fått väsentligt rationaliseringsförslag. De får inte anökade befogenheter, och härigenom nätvända omsättningstillgångar för att köpa företagen fått ökad operativ självstäninventarier och smärre utrustningsdedighet.» taljer som erfordras för produktionen. De här berörda reformerna belyses De har mycket begränsade rättigheter då det gäller att bestämma personal- närmare i S. E. Kamenitsers skrift »Förstaterna och förfoga över tilldelade löne- valtningen av de statliga industriföre(tryckt i novemmedel. Direktören för en fabrik kan tagen i Sovjetunionen» 3 ber 1955) , där det bl. a. heter: inte självständigt ta emot och utföra »För närvarande är direktören utrusbeställningar från andra organisationer ens när det finns outnyttjad produk- tad med vidsträckta befogenheter, vilket tionskapacitet och beställningen kan ut- otvivelaktigt främjar ett framgångsrikt föras utan förfång för företagets grund- uppfyllande av alla de uppgifter som läggande program. Det finns också and- företaget ställes inför. Direktören fastra frågor som för närvarande ligger ställer själv den tekniska och finansiella utanför direktörens kompetens och som planen på basis av de direktiv som givits åt företaget. Han kan införa vissa han måste få rätt att avgöra. Begränsningen av företagsdirektörer- ändringar i planerna; inom de gränser nas rättigheter minskar deras ansvarig- som anges i lagstiftningen kan han mothet för produktionens tillstånd. I sa- taga beställningar från andra organisakens intresse måste man göra slut på tioner och fastställa priser på de p r o den skadliga praxis som klavbinder fö- duktslag, för vilka överordnade organ retagsdirektörernas initiativ och hind- icke fastställt priserna. Direktören h a r rar dem att snabbt och effektivt lösa rätt att införa ändringar i de tekniska förfarandena beträffande många artikbrådskande ekonomiska frågor. Företagets direktör, som har den di- lar, försälja överflödiga råvaror och rekta ledningen av produktionen, måste 2 V. A. Dozortsev: Pravovoje polozjenie ha vittgående befogenheter för att kunpromysjlennogo predprijatija. Sovetskoje gona leda arbetet på grundval av en sträng sudarstvo i pravo (Moskva) 1955: 8. 3 ekonomisk kalkylering och bära det Kamenitser, a.a.

335 överflödig utrustning, fastställa och ändra strukturen och personalstaterna för avdelningar inom företaget inom granserna för arbetskraftsplanen. Företagets

direktör uppställer månadsplaner för fasta investeringar på basis av de årsplaner som fastställts av överordnade organ.»

Källor och litteratur Till första avsnittet

A. Baykov: The development of the Soviet economic system. Cambridge 1946. Sovetskoje gosudarstvennoje pravo. (Sovjetunionens statsrätt.) Lärobok för juridiska institut och juridiska fakulteter. Medarbetare A. A. Askerov, N. D. Durmanov, M. P. Kareva, V. F. Kotok, I. D. Levin, I. P. Trajnin. Moskva 1948. M. A. Gurvitj: Sovetskoje finansovoje pravo. (Sovjetunionens finansrätt.) Moskva 1954. If. Schwartz: Russia's soviet economy. New York 1954. Till andra avsnittet

S. S. Studenikin, V. A. Vlasov, I. I. Evtichiev: Sovetskoje administrativnoje pravo. (Sovjetunionens förvaltningsrätt.) Moskva 1950. Ch. E. Bachtjisarajtsev ( r e d a k t ö r ) : Spravotjnik po zakonodatelstvu dlja rabotnikov gosudarstvennoj promysjlennosti SSSR. (Handbok rörande lagstiftning för befattningshavare inom Sovjetunionens statsindustri.) Moskva 1951. (Cit. Bachtjisarajtsev.) Ts. A. Jampolskaja: Organy sovetskogo gosudarstvennogo upravlenija v sovremennyj period. (Den sovjetiska statsförvaltningens organ under den nuvarande perioden.) Moskva 1954. H. Schwartz: a. a. Till tredje avsnittet

A. V. Venediktov: Gosudarstvennaja sotsialistitjeskaja sobstvennost. (Den statliga socialistiska egendomen.) Moskva 1948. A. Arakelian: Industrial management in the USSR. Washington, DC, 1950. D. M. Genkin, S. N. Bratus ( r e d a k t ö r e r ) : Sovetskoje grazjdanskoje pravo I—II. (Sovjetunionens civilrätt.) Moskva 1950—1951. L. Björk: Löner, priser och sociallagstiftning i Sovjetunionen. Stockholm 1952. (Cit. Björk.) A. V. Batjurin (redaktör) : Finansy i kredit SSSR. (Finanser och kredit i Sovjetunionen.) Moskva 1953. V. I. Braginskij, N. S. Koval: Organizatsija planirovanija narodnogo choziajstva SSSR. (Organisationen av folkhushållets planering i Sovjetunionen.) Moskva 1954. V. V. Ikonnikov m. fl.: Denezjnoje obrastjenie i kredit SSSR. (Penning- och kreditväsendet i Sovjetunionen.) Moskva 1954. (Cit. Ikonnikov.) K. Larionov, I. Golovanov, P. Tsyganov: Dochody gosudarstvennogo bjudzjeta o t. sotsialistisjeskogo choziajstva. (Statsbudgetens inkomster från den socialistiska hushållningen.) Moskva 1954. (Cit. Larionov m. fl.)

336 K. N. Plotnikov: Organizatsija finansirovanija i kreditovanija kapitalnych vlozjenijj. (Organisationen av finansiering och kreditgivning för långfristiga investeringar.) Moskva 1954. (Cit. Plotnikov.) A. V. Batjurin: Pribyl i nalog s oborota v SSSR. (Vinst och omsättningsskatt i Sovjetunionen.) Moskva 1955. S. E. Kamenitser: Upravlenie gosudarstvennymi promysjlennymi predprijatijami v SSSR. (Förvaltningen av de statliga industriföretagen i Sovjetunionen.) Moskva 1955. (Cit. Kamenitser.) S. Stjenkov: Buchgalterskij utjet v promysjlennosti. (Bokföringen inom industrin.) Moskva 1955. (Cit. Stjenkov.) Ch. E. Bachtjisarajtsev: a. a. H. Schwartz: a. a.

337 JUGOSLAVIEN av fil. lic. Leif

Perioden 1945—1950

Sedan Federativa folkrepubliken Jugoslavien proklamerats i november 1945 och dess första författning antagits i januari 1946, genomfördes en omfattande konfiskation och expropriation av privat egendom och förstatligande av ekonomiska företag. Denna utveckling hade redan under kriget inletts genom åtgärder av »Antifascistiska rådet för Jugoslaviens nationella befrielse» (AVNOJ) och Titos provisoriska regering. Staten övertog den övervägande delen av företagen inom industri, handel, samfärdsel, bankväsen, vissa jordbruksegendomar m. m. Under hela efterkrigstiden har privat och kooperativ företagsamhet spelat en betydande roll, särskilt inom jordbruket och hantverket. Under perioden 1945—1950 tillämpades inom den förstatligade delen av näringslivet ett system av central planering och »administrativ ledning» som nära anslöt sig till sovjetiska förebilder. En allmän karakteristik av detta system ger Slavoljub Popovic i »Förhållandena mellan statsorgan och ekonomiska företag». 1 Popovic anför bland annat följande. Under perioden för den »administrativa ledningen» av näringslivet betraktades företagen som statsorgan, dvs. som delar av själva den statliga organisationen. Staten tilldelade företagen anläggningstillgångar och omsättningstillgångar. Företagen förvaltade anläggningstillgångarna i enlighet med givna 22—603494

Björk

föreskrifter och hade ej rätt att avyttra dem. Omsättningstillgångarna fick företagen disponera i syfte att genomföra de uppgifter som angavs i statliga planer. Varje företag leddes av en direktör, som var statstjänsteman. Direktören var ensam ledare för företaget. De fackliga organisationerna hade endast rådgivande befogenheter. Alla rättigheter i samband med företagets ledning tillkom enbart direktören och högre statliga organ. Alla statliga företag dirigerades av bestämda statsorgan. Företagen var juridiska personer med en viss tekniskekonomisk självständighet, men de utgjorde endast »länkar i kedjan av statliga organisationsenheter». De skulle i sin egenskap av »lägre statsorgan» arbeta enligt direktiv och instruktioner från överordnade statsorgan. Den »administrativt-operativa» ledningen av företagen utövades i huvudsak (a) av »generalstyrelser», »överstyrelser» eller »styrelser», (b) direkt av organ för den statliga förvaltningen (ministerier, råd, kommittéer, folkkommittéernas kommissioner). General- och överstyrelserna och styrelserna var på en gång organ för de offentliga förvaltningsorganen och »högre former av ekonomiska företag». Deras främsta uppgift var att tillse att de av dem ledda företagen uppfyllde sina planer. I branscher där det endast fanns ett mindre 1 Odnosi drzavnih organa preduzeca. Beograd 1954.

i

privrednih

338 antal företag utövades ledningen direkt av de offentliga förvaltningsorganen utan någon styrelse som mellanled. De nyss nämnda överordnade organen hade följande befogenheter gentemot företagen: De fastställde statuter för företagen och verkade för en riktig organisation av företagen; de utarbetade produktions- eller verksamhetsplaner, investerings- och finansieringsplaner och bestämde de olika företagens uppgifter inom ramen av sina egna planer; de kunde öka eller minska företagens omsättningstillgångar genom att överföra sådana tillgångar från ett företag till ett annat företag inom samma bransch; de utfärdade direktiv om företagens verksamhet i dess helhet och övervakade denna verksamhet; de utförde affärstransaktioner och slöt avtal för företagens räkning; de upptog lån och disponerade över varor, finansiella medel och alla omsättningstillgångar; de reviderade företagens verksamhet; de upphävde, förändrade eller uppsköt beslut av företagens direktörer o. s. v. Olika kategorier av företag sorterade under den federala regeringen, delrepublikernas regeringar eller förvaltningsorgan inom mindre administrativa områden. Detaljerade direktiv för företagens verksamhet ingick i de ekonomiska planer, som utarbetades av de överordnade statsorganen (ministerier, kommittéer, folkkommittéernas kommissioner, generalstyrelser, överstyrelser och styrelser). Dessa planer var dels perspektivplaner, såsom femårsplanen för perioden 1947—1951, dels »grundplaner» för år, kvartal eller månad. Grundplanerna var mycket detaljerade och låg till grund för de »operativa planer» som företagen själva utarbetade. I stort sett innehöll »grundplanerna» inte bara uppgifter om de kategorier av produkter som skulle framställas vid resp. företag, utan ofta även om enskilda

produkter. Grundplanerna innehöll bl. a. bestämmelser om produktionens kvantitet, kvalitet och sortiment. Företagens »operativa planering» avsåg främst den produktiva verksamheten under olika dagar inom ramen av den givna grundplanen för månaden. De operativa planerna skulle överensstämma med grundplanerna i fråga om omfång eller »materiell balans» och i fråga om finansiell effekt. Priserna på de statliga företagens produkter reglerades i stor utsträckning genom myndigheternas föreskrifter. I slutet av 1949 utbildades ett system med två marknader. De »socialistiska» företagen sålde till och köpte av varandra till statligt normerade priser. I handeln med befolkningen förekom i stor utsträckning fri prisbildning. Under systemet med den administrativt-operativa ledningen var företagen icke självständiga då det gällde att sluta leveransavtal. I regel slöts avtalen icke av företaget självt utan av överordnade organ. Avtalen baserades på p l a n e r n a ; i anslutning till dessa bestämdes vilka parter som skulle sluta avtal och avtalens allmänna innehåll. Företagen hade endast frihet att bestämma om vissa detaljer, såsom varornas kvalitet, tid och plats för leveranser m. m. Enligt Popovic var avtalen under perioden 1945—1950 tekniska instrument för planen. De relationer mellan de olika statsföretagen, som grundade sig på planeringen, »hade i själva verket karaktären av förvaltningsrättsliga relationer med smärre civilrättsliga inslag». Det nya ekonomiska systemet

Sedan 1950 har förvaltningsformerna inom den förstatligade delen av näringslivet radikalt förändrats. Omläggningen inleddes med 1950 års lag angående arbetarkollektivens övertagande av ledningen av statliga ekonomiska

339 företag och högre ekonomiska sammanslutningar. 2 De existerande statliga företagen ombildades till självförvaltande enheter med väsentligt ökad rörelsefrihet, och nya företagsenheter av samma typ har sedermera bildats genom beslut av offentliga organ. I det följande betecknas dessa enheter som »samhällsföretag». De utgör den dominerande företagsformen inom industri, handel och samfärdsel; även inom jordbruket, som till övervägande delen bedrives av enskilda brukare och kooperativa sammanslutningar (zadruge), finns en del samhällsf öretag. Enligt en 1953 utfärdad förordning 3 kan samhällsföretag grundas genom beslut av följande statsorgan: federala exekutivrådet, exekutivråden för delrepublikerna och de autonoma områdena (autonoma provinsen Vojvodina och autonoma området Kosovo-Metohija), folkkommittéerna i distrikt, städer och kommuner. 4 Även bestående företag samt kooperativa och sociala organisationer, ävensom grupper av enskilda personer, kan ta initiativ till grundande av samhällsföretag. Enligt den nyss nämnda lagen av 1950 skall fabriker, gruvor, företag inom samfärdsel, handel, jordbruk och skogsbruk, kommunala företag och andra statliga ekonomiska företag »såsom hela nationens gemensamma egendom och på samhällets vägnar» förvaltas av sin arbetande personal inom ramen av den statliga ekonomiska planen och på grundval av de rättigheter och skyldigheter som är fastställda genom lag eller andra rättsliga bestämmelser. Vid samhällsföretag med över 30 anställda skall de anställda (arbetare och tjänstemän) en gång om året välja ett arbetarråd (radnicki savet), som allt efter företagets storlek och struktur kan bestå av 15—120 medlemmar. Vid företag med mindre än 30 anställda ut-

göres arbetarrådet av personalen i dess helhet. När arbetarrådet har bildats, skall det för ett år i sänder välja ett förvaltningsutskott (upravni odbor), bestående av 3—17 medlemmar inklusive direktören, vilken ex officio är medlem av förvaltningsutskottet. Vid företag med mindre än 6 anställda utgör dock personalen i dess helhet på en gång arbetarråd och förvaltningsutskott. Minst tre fjärdedelar av förvaltningsutskottets medlemmar skall vara arbetare som är direkt sysselsatta i produktionen eller i företagets grundläggande verksamhet; övriga medlemmar väljes bland den tekniska personalen och övriga anställda. I ett nyvalt förvaltningsutskott får endast ingå en tredjedel av medlemmarna i förvaltningsutskottet under föregående år. Ingen får vara medlem av förvaltningsutskottet mer än två år i sträck. Den direkta ledningen av företagets verksamhet utövas av direktören på grundval av gällande lagstiftning, förvaltningsutskottets beslut och föreskrifter som utfärdas av statliga organ. Enligt de ursprungliga bestämmelserna skulle direktören utnämnas av ett statsorgan eller av ledningen för en »högre 2 Osnovni zakon o upravljanju drzavnim privrednim preduzecima i visim privrednim udruzenjima od strane radnih kolektiva. Sluzbeni list F N R J (Beograd) 1950: 43. 3 Uredba o osnivanju preduzeca i radnji. (Förordning om grundande av företag och verkstäder.) Sluzbeni list F N R J (Beograd) 1953:51 och 1954:30. 4 Enligt 1953 års federala författning är de här nämnda exekutivråden verkställande organ för de representativa församlingarna i respektive områden, under det folkkommittéerna är på en gång representativa församlingar och verkställande organ för mindre territoriella enheter. E t t distrikt (srez) omfattar flera kommuner (opstina). Efter den 1955 genomförda reformen av den lokala förvaltningen övertogs de tidigare bestående distriktens, städernas och kommunernas funktioner av 107 distrikt och 1 479 kommuner.

340 ekonomisk sammanslutning» (jfr ned a n ) . Numera utnämnes direktören av distriktets eller kommunens folkkommitté (eller i vissa fall av federala exekutivrådet eller republikens exekutivr å d ) , sedan en av kommittén tillsatt kommission prövat kvalifikationerna lios dem som ansökt om direktörsbefattningen; när det gäller att tillsätta en ny direktör vid ett redan bestående företag, skall representanter för arbetarrådet ingå i prövningskommissionen. Arbetarrådet har bland annat följande befogenheter: Det skall godkänna de allmänna planerna för företagets verksamhet och företagets bokslut; fatta beslut angående företagets ledning och den ekonomiska planens genomförand e ; välja, avsätta och utbyta förvaltningsutskottet eller enskilda medlemmar av detta; granska redogörelser för förvaltningsutskottets verksamhet och pröva enskilda åtgärder av förvaltningsutskottet; besluta om fördelningen av den andel av företagets vinst som företaget och dess personal har rätt att förfoga över. Förvaltningsrådet skall bland annat: utarbeta förslag till planer för företagets verksamhet och övervaka att företaget arbetar på ett tillfredsställande sätt; utarbeta förslag till bestämmelser angående arbetstiden inom företaget och vidta åtgärder för att stärka arbetsdisciplinen; bestämma om tillsättninga r av ledande befattningar inom företaget; vidta åtgärder för att befrämja företagets produktiva verksamhet, speciellt för rationalisering och ökning av arbetsproduktiviteten, sänkning av kostnaderna och förbättring av produkternas kvalitet; vidta åtgärder för förbättring av de anställdas yrkeskvalifikationer; verka för en riktig tillämpning av bestämmelser angående arbetsförhållandena inom företaget, angående arbetarnas och tjänstemännens avlöning och

befordran, angående arbetarskydd och socialförsäkring m. m. Direktören skall organisera arbetet inom företaget och direkt kontrollera genomförandet av planerna. Han är ansvarig för efterlevnaden av lagstiftning och av statsorganens föreskrifter. Inom ramen av förvaltningsutskottets beslut skall direktören sluta avtal och förvalta företagets tillgångar. Ett avtal blir giltigt så snart direktören fattat beslut härom. Direktören representerar företaget vid förhandlingar med statsorganen och i juridiska förbindelser med andra parter. Han kan ge andra personer fullmakt att representera företaget i bestämda juridiska angelägenheter. Direktören anställer arbetare och tjänstemän inom företaget, med undanlag för de fall då speciella bestämmelser gäller, och fattar beslut om deras sysselsättning inom företaget. Han fattar beslut om avskedande av arbetare eller tjänstemän, utom i de fall då andra personer inom företaget enligt särskilda föreskrifter har denna befogenhet. Arbetare eller tjänstemän har rätt att till företagets förvaltningsutskott framföra klagomål mot varje beslut om avskedande eller överflyttning till annat arbete, och förvaltningsutskottet fattar definitivt beslut i frågan. Arbetare och tjänstemän är ansvariga inför direktören för sitt arbete inom företaget. Om direktören finner att ett beslut av arbetarrådet eller förvaltningsutskottet strider mot lagen eller andra föreskrifter, har han rätt att inlägga veto mot beslutet och underrätta den lokala folkkommittén om saken. Direktören kan vidta för planens genomförande erforderliga åtgärder, som faller under förvaltningsutskottets jurisdiktion, om förvaltningsutskottet inte gör detta i rätt tid. Direktören skall underrätta förvaltningsutskottet om alla sådana av honom vidtagna åtgär-

341 der vid utskottets nästa sammanträde. Arbetarrådet kan till vederbörande statsorgan — folkkommitté eller exekutivråd — framföra förslag om direktörens avskedande. Efter övergången till det nya systemet för förvaltning av statsföretagen ombildades de tidigare generalstyrelserna, överstyrelserna och styrelserna till »högre ekonomiska sammanslutningar» med egna arbetarråd och förvaltningsutskott. Dessa sammanslutningar skulle bland annat tillsätta direktörerna för de anslutna företagen. Denna organisationstyp har sedermera avvecklats. Enligt en i december 1953 utfärdad förordning om sammanslutningar av ekonomiska organisationer 5 kan företagen ansluta sig till branschföreningar (strucna udruzenija) och till kammare (komore — industrikammare, handelskammare o. d.). Genom särskilt beslut av federala exekutivrådet har speciella sammanslutningar (zajednice) bildats inom särskilda branscher (järnvägar, post och telekommunikationer, kraftverk och eldistribution, j ä r n v e r k ) . Branschföreningarna har till uppgift att befrämja branschens utveckling, bland annat genom att organisera forskning och utbildning. De kan i detta syfte grunda institut, laboratorier, varuprovningsanstalter och andra institutioner. Däremot har de ej rätt att bedriva ekonomisk verksamhet. Kamrarna skall verka för att befrämja produktion och omsättning, sträva att befästa och utveckla goda affärsseder, arbeta för stärkande av företagens ansvar gentemot samhället och utöva social kontroll över branschföreningarna. Deras verksamhet regleras närmare genom föreskrifter av de verkställande statsorganen. Federala industrikammaren och Federala utrikeshandelskammaren är verk-

samma inom hela landet. Delrepublikernas parlament kan besluta om bildande av kammare eller förbund av kammare för handel, hotell- och restaurangrörelse, hantverk, jordbruk och samfärdsel. Folkkommittéerna i distrikten beslutar om bildande av kammare för handel, hotell- och restaurangrörelse och hantverk. Branschföreningarna är skyldiga att ansluta sig till respektive kammare. I övrigt är anslutningen till kamrarna frivillig, med undantag för hantverkskamrarna och Federala utrikeshandelskammaren. Ekonomiska företag kan sluta avtal om gemensamt bedrivande av viss ekonomisk verksamhet, exempelvis gemensamma inköp och gemensam försäljning, eller om grundande av gemensamma institut o. d. De har icke rätt att sammansluta sig till andra slag av organisationer än de nyss nämnda. Det är icke tillåtet att bilda en branschförening eller sluta avtal om gemensam ekonomisk verksamhet i syfte att förebygga konkurrens eller skapa en monopolsituation på marknaden. Som nämnt kan samhällsföretag grundas genom beslut av ett exekutivråd eller en folkkommitté. 0 När företaget grundas, skall vederbörande offentliga organ tillse att det erhåller för verksamheten behövliga anläggnings- och omsättningstillgångar. Dessa tillgångar kan tillhandahållas in natura, genom anslag i reda pengar eller genom krediter (jfr n e d a n ) . Sedan företaget grundats (eller, i fråga om mindre företag, samtidigt med grundandet) väljes arbetarråd och förvaltningsutskott. Om ett samhällsföretag grundas på initiativ av enskilda personer, blir fö5 Uredba o udruzivanju privrednih organizacija. Slu2beni list FNRJ (Beograd) 1953: 54. 6 Uredba o osnivanju preduzeéa i radnji. (Jfr not 4.)

342 retagets tillgångar »samhällsegendom» (jfr nedan), men i den mån grundarna tillskjutit eget kapital, har de rätt att återfå detta jämte ränta, som ej får överstiga gällande sparkasseränta. Arbetarråden vid två eller flera företag kan besluta om dessas sammanslagning till ett enda företag. Beslut om uppdelning av ett företag på två eller flera företag fattas av företagets arbetarråd. Ett samhällsföretag kan upph ö r a : a) då folkkommittén beslutar om företagets nedläggande emedan det icke föreligger ekonomiska betingelser för dess fortsatta arbete; b) då folkkommittén eller annat statligt organ i de fall, som anges genom särskilda bestämmelser, förbjuder företagets fortsatta verksamhet; c) då företaget blir föremål för tvångslikvidation. 7 Samhällsföretagen är juridiska personer, som bedriver sin verksamhet inom ramen av lagstiftning och allmänna föreskrifter från statliga organ. Deras tillgångar betecknas i lagstiftningen som »samhällsegendom» (drustvena svojina). Enligt Popovic 8 har ingen samhällsgrupp — varken företagens arbetarkollektiv eller staten själv — äganderätt till samhällsegendomen. Samhällsföretagen har väsentligt större självständighet i sin ekonomiska verksamhet än de statliga företagen under perioden 1945—1950. Den tidigare »administrativt-operativa» ledningen och den administrativa detaljplaneringen av företagens verksamhet har upphört. Företagen har rätt att med undantag för vissa varuslag själva bestämma priserna på sina produkter, och de kan på eget initiativ sluta avtal med andra företag. De har rätt att sälja objekt som tillhör anläggningstillgångarna, men är skyldiga att tillse att det sammanlagda värdet av anläggningstillgångar och avskrivningsmedel icke reduceras. Även omsättningstillgångar-

nas värde skall hållas intakt. De anställdas löneinkomster är — som närmare utvecklas i det följande — beroende av företagets ekonomiska resultat. Samhällsföretagens betalningstransaktioner skall i regel ske genom Nationalbanken (Narodna b ä n k a ) ; i vissa fall kan speciella kommunalbanker o. d. utöva motsvarande funktioner. 9 De representativa församlingarna fastställer varje år en allmän ekonomisk plan (»socialplan») för federationen, delrepublikerna, de autonoma områdena, distrikt, städer och kommuner. Dessa planer, vilka ligger till grund för de offentliga organens budgeter, innehåller prognoser för den ekonomiska utvecklingen under året och allmänna direktiv av betydelse för företagens ekonomiska verksamhet. I socialplanerna ges sålunda bl. a. föreskrifter om lönesättningen, om skatterna och om de räntor som företagen skall betala på sina anläggningstillgångar (jfr n e d a n ) . Vidare innehåller planerna bestämmelser om de totala belopp som skall användas för nyinvesteringar inom olika områden samt om investeringar i vissa konkreta objekt. 10 Investeringar i samhällsföretag finansieras ur företagens vinstmedel och avskrivningsmedel, genom anslag i de offentliga budgeterna samt genom lån och bidrag ur olika »fonder», bl. a. den 7 Uredba o prestanku preduzeca i radnji. (Förordning om nedläggande av företag och verkstäder.) Sluzbeni list F N R J (Beograd) 1953:51. 8 a.a. sid. 28. 9 Uredba o bankarna i stedionicama. (Förordning om banker och sparkassor.) Sluzbeni list F N R J (Beograd) 1954:4. 10 Savezni drustveni plan za 1955 godinu. (Federal socialplan för år 1955.) Sluzbeni list F N R J (Beograd) 1954: 56. — Predlog drustvenog plana grada Beograda. (Förslag till socialplan för staden Belgrad.) Beograd 1955. — Savezni drustveni plan za 1956 godinu. (Federal socialplan för år 1956.) Sluzbeni list F N R J (Beograd) 1956: 14.

343 federala »allmänna investeringsfonden», republikernas, de autonoma enheternas, distriktens och kommunernas investeringsfonder, kommunala fonder för bostadsbyggande samt fonder för speciella ändamål, såsom främjande av jordbruket, vägbyggen, mahnletning osv. Till investeringsfonderna avsattes räntor, som samhällsföretagen betalar på värdet av sina anläggningstillgångar. (Enligt den federala socialplanen för 1956 skall dessa räntebetalningar i regel utgå med 6 % av anläggningstillgångarnas värde. För vissa kategorier av företag är räntesatsen 1 eller 2 %, och andra kategorier är helt befriade från räntebetalningar. Utöver dessa räntor betalar företagen i förekommande fall räntor eller annuiteter på kortfristiga och långfristiga krediter.) Vidare avsattes till investeringsfonderna en del av företagens vinster samt vissa skattemedel. Fondernas medel förvaltas av bankerna och skall användas för finansiering av investeringar i olika näringsgrenar i enlighet med socialplanernas bestämmelser. I vissa fall innehåller socialplanerna bestämmelser om finansiering av konkreta objekt. Till stor del fördelas de medel, som är disponibla för långfristiga krediter inom olika branscher och områden, på grundval av »konkurrens» mellan lånesökande företag, kooperativa organisationer och offentliga organ. Dessa skall framlägga sina investeringsplaner och ge anbud om den ränta de är villiga att erlägga och om de amorteringsvillkor de är villiga att acceptera. Efter prövning av de olika projektens kreditvärdighet bevilja bankerna krediter inom ramen av de disponibla medlen åt företag som erbjudit en tillräcklig hög ränta. Folkkommittéerna kan gå i borgen för krediter till företag. När lån beviljas ur allmänna investeringsfonden, skall låntagaren eller borgensmannen av sina egna tillgångar

i Nationalbanken deponera ett belopp, motsvarande en i den federala socialplanen bestämd procent av lånesumman. 11 Förnyelsen av förbrukade anläggningstillgångar skall finansieras ur företagets avskrivningsfond. Avskrivningarna uppgår till fasta procentsatser av de olika objektens värde och regleras genom federala bestämmelser. Varje samhällsföretags omsättningstillgångar finansieras genom bankkrediter, genom »kommersiell kredit» och med företagets egna medel (inklusive vinstmedel). Bankerna lämnar dels »stående krediter» för det normala minimibehovet, dels »tilläggskrediter» för tillfälliga behov (säsongföretag o. d.). Samhällsföretagen har rätt att ge varandra »kommersiell kredit» på levererade varor etc. intill 30 dagar. Krediter som är avsedda för långfristiga investeringar får icke användas för utökning av omsättningstillgångar eller vice versa. Lönerna för arbetare och tjänstemän vid ett samhällsföretag skall som regel bestämmas i enlighet med ett »tariffreglemente» (tarifni pravilnik) och ett »normreglemente» (pravilnik o normama) .12 Genom tariffreglementet bestäms för olika slags arbeten och olika kvalifikationsgrupper antingen fasta tarifflöner per tidsenhet eller intervaller för tarifflönens variationer. Vidare skall tariffreglementet innehålla bestämmelser om grunderna för beräkningen av ar11 Uredba o zajmovima za investicije u privredi. (Förordning om lån för investeringar i näringslivet.) Sluzbeni list F N R J (Beograd) 1954:4. — Uredba o deponiranju garantnih iznosapo zajmovima za investicije. (Förordning om deposition av garantibelopp för investeringslån). Sluzbeni list F N R J (Beograd) 1955:12. 12 Uredba o placama radnika i sluzbenika privrednih organizacija. (Förordning om lönerna för de ekonomiska organisationernas arbetare och tjänstemän.) Sluzbeni list F N R J (Beograd) 1956: 11.

344 betsprestationerna och om de lönetilllägg som skall utbetalas ur företagets vinst. Normreglementet innehåller närmare bestämmelser om »prestationsnormer» och ackordspriser. Allmänna bestämmelser om höjden av de lönesatser som kan föreskrivas genom tariffreglementena har under senare år ingått i de federala socialplanerna. Tariffreglementet för ett samhällsföretag skall godkännas av företagets arbetarråd, av kommunens folkkommitté eller en av folkkommittén tillsatt kommission samt av organ för den fackliga organisationen. Om enighet ej kan uppnås, hänskjutes frågan till en av republikens exekutivråd tillsatt skiljenämnd med fem ledamöter, av vilka två skall vara representanter för den fackliga organisationen, två representanter för industri-, handels- o. d. kammare och en representerar republikens exekutivråd. Normreglementet skall fastställas av företagets direktör och godkännas av dess förvaltningsutskott. En arbetare eller tjänsteman har rätt att få den lönesumma, som enligt tariff- och normreglementet tillkommer honom för utgjord arbetstid eller utförd arbetsprestation, under förutsättning att företagets faktiska intäkter är tillräckligt stora för att detta belopp skall kunna utbetalas. Om intäkterna är otillräckliga, skall det felande beloppet utbetalas ur företagets reservfond. Om icke heller reservfondens medel räcker till, skall kommunens folkkommitté garantera betalningen av löner som uppgår till 60 % av de enligt reglementena beräknade beloppen. Vissa löneutbetalningar (bland annat till lärlingar) skall dock under alla förhållanden ske med fulla beloppet. I fråga om säsongföretag utfärdar federala exekutivrådet särskilda bestämmelser. Folkkommitténs skyldighet att garantera utbetalningen av 60 % av de före-

skrivna lönebeloppen gäller för den månad då företagets intäkter varit otillräckliga och för följande månad, om företaget icke heller då u p p n å r tillräckliga intäkter; den fortsätter att gälla, om folkkommittén icke antingen (a) vidtar åtgärder för »sanering» av företaget, (b) förbereder företagets likvidation genom att ställa det u n d e r tvångsförvaltning eller (c) överenskommer med företaget om att det skall fortsätta sin verksamhet utan garanti för löneutbetalningarna. Företaget skall på begäran av folkkommittén under följande redovisningsperioder återbetala de belopp som folkkommittén ställt till förfogande. Om ett företag redovisar vinst på sin verksamhet, får en del av vinsten disponeras för tillägg till lönerna (jfr ned a n ) . Närmare bestämmelser härom skall ingå i tariffreglementet. Fördelningen av ett samhällsföretags intäkter regleras genom allmän lagstiftning, genom socialplanerna och andra föreskrifter. Enligt bestämmelser som utfärdades 1956" är företagets vinst den summa som återstår, sedan man från bruttointäkterna avdragit följande poster: 1) Material- och övriga driftskostnader (utom löner och avgifter till socialförsäkringen). I denna post ingår kostnader för material, ersättningar för tjänster från andra personer, ränta på krediter för omsättningstillgångar, försäkringspremier, kostnader för tjänsteresor, arbetskläder, reklam m. m. 2) Avskrivningar på företagets anläggningstillgångar. Dessa uppgår som n ä m n t s till fasta procentsatser av de olika objektens värde och regleras genom federala bestämmelser. 3) Fasta betalningar till samhället m. m. Hit hör r ä n t e b e t a l n i n g a r på företagets a n 13 Uredba o raspodeli ukupnog prihoda privrednih organizacija. (Förordning om fördelningen av de ekonomiska organisationernas bruttointäkter.) Sluzbeni list F N R J (Beograd) 1956:10.

345 läggningstillgångar (jfr ovan). Räntesatserna bestäms genom den federala socialplanen. Enligt särskilda federala bestämmelser betalar företagen vidare en »grundskatt» (zemljarina) för tomtmark eller annan mark som utnyttjas i deras verksamhet, bidrag till yrkesutbildning, bidrag eller medlemsavgift till industri- eller handelskammare o. d. och till branschföreningar, bidrag eller provision till sammanslutningar av ekonomiska företag samt bidrag till främjande av ekonomisk verksamhet, om federala exekutivrådet så bestämmer, och andra bidrag som bestäms genom federala föreskrifter. Genom federala bestämmelser anges vilka belopp företagen får avdraga för bidrag etc. till kammare, branschföreningar och sammanslutningar, då vinsten skall beräknas; överskjutande belopp skall betalas ur de medel över vilka företaget självt disponerar (jfr nedan). 4) Löner, avgifter till socialförsäkringen och bidrag till bostadsbyggande. I denna post ingår löner kalkylerade i enlighet med reglementena och andra utgifter som är att betrakta som löner (ersättning till lärlingar, semester- och helgdagslön, ersättning till hemarbetare m. m.). Socialförsäkringsavgifterna utgår med en viss i den federala socialplanen fastställd procentsats (år 1956 40 %) av dessa utgifter (med vissa undantag). Företagen betalar vidare obligatoriska bidrag till kommunernas eller republikernas fonder för kreditgivning till bostadsbyggande; även dessa bidrag beräknas med utgångspunkt från löneutgifterna. 5) Omsättningsskatt. Denna betalas enligt federala bestämmelser för vissa varuslag. För en och samma vara betalas skatten endast en gång, oavsett antalet transaktioner. Av företagets vinst går en del (år 1956 50%) till den federala budgeten. Genom särskilda bestämmelser kan vissa företag befrias från erläggande av denna »vinstskatt» porez na dobit). Vidare skall företaget disponera vinstmedel för följande i lagstiftningen föreskrivna utbetalningar, avsättningar m. m.: understöd åt arbetare och tjänstemän vid sjukdom under de första sju dagarna; ersättning enligt tariffreglementet till gifta arbetstagare med hushåll på skilda orter; extra avgifter till socialförsäkringen utöver de belopp som bestämts genom den federala socialplanen;

avsättningar till företagets reservfond och andra obligatoriska fonder; annuiteter på långfristiga krediter såvida icke annat föreskrives i den federala socialplanen; belöningar åt arbetare och tjänstemän för besparingar i fråga om material- och andra kostnader, då federala bestämmelser utfärdats härom. Om företagets vinst ej är tillräcklig för att täcka de nyssnämnda utbetalningarna, skall återstoden betalas ur reservfonden eller ur medel som företaget självständigt disponerar. Företag inom flertalet näringsgrenar skall varje år till sin reservfond avsätta 2 % av omsättningstillgångarnas genomsnittliga värde under året. När reservfonden kommit upp till 10 % av omsättningstillgångarnas genomsnittliga värde under de senaste tre åren, upphör skyldigheten att göra ytterligare avsättningar. Motsvarande procentsatser är för vissa handelsföretag m. m. resp. 4 och 20 % och för vissa kategorier av jordbruksföretag resp. 5 och 25 %. De årliga avsättningarna till reservfonden får ej överstiga 50 % av vinsten efter federal vinstskatt. Användningen av reservfondens medel regleras genom federala bestämmelser. Av de vinstmedel som återstår efter den federala vinstskatten och de nyss nämnda betalningarna får företaget använda högst 50 % för tillägg till de löner som utgår enligt tariffreglementet. Enligt den federala socialplanen för 1956 får dessa tillägg uppgå till högst 16 % av lönerna under 1955 enligt tariffreglementet och skall till en del utgå i form av premier för särskilt värdefulla arbetsinsatser. Om en del av vinsten tas i anspråk för lönetillägg, avsattes även vinstmedel till distriktets eller kommunens investeringsfond och till medel som företaget självständigt disponerar. Summan av dessa medel skall enligt den federala

346 socialplanen för 1956 utgöra högst 48 % av den återstående vinsten (efter federal vinstskatt, de nyss nämnda lagstadgade betalningarna m. m. och lönetilllägg) ; procentsatsen blir lägre, ju större den återstående vinsten är i förhållande till värdet av de tillgångar som företaget förvaltar. Av summan får företagen enligt den federala socialplanen för 1956 självständigt disponera 30—• 40 %. Dessa medel skall i enlighet med arbetarrådets beslut användas för fondbildning, för utökning av omsättningstillgångarna, för yrkesutbildning och annan bildningsverksamhet eller för andra ändamål som ej står i strid med företagets verksamhet. Den del av vinsten som återstår efter samtliga hittills nämnda betalningar, avsättningar m. m. skall delas mellan distriktets budget och den federala budgeten. Enligt huvudregeln i den fede-

rala socialplanen för 1956 skall distriktets andel utgöra högst 90 %, och andelen blir relativt mindre, ju större den återstående vinsten är i förhållande till lönesumman under föregående år. Förutom de hittills refererade allmänna bestämmelserna om fördelningen av företagens intäkter förekommer en rad special- och undantagsbestämmelser för enskilda näringsgrenar och särskilda kategorier av företag. Företag som på grund av gynnsamma naturförhållanden uppnår större vinst än andra företag inom samma bransch eller samma grupp av företag skall enligt den federala socialplanen eller andra federala bestämmelser betala en särskild »skatt på jordränta». Särskilda federala bestämmelser har utfärdats om beskattning av »extraordinära vinster».

Källor och litteratur Viktigare källor (utöver de i noterna a n g i v n a ) : W. Hoffman: Marxismus öder Titoismus? Miinchen 1953. New fundamental law of Yugoslavia. Published by Union of jurists' associations of Yugoslavia. Beograd 1953. M. Vuckovic: Uloga i organizacija banaca i kredita u FNRJ. (Bankernas och kreditens roll och organisation i Federativa folkrepubliken Jugoslavien.) Beograd 1953. Osteuropa-Handbuch: Jugoslawien. Utg. av Werner Markert. Köln-Graz 1954. N. Balog: Uredba o raspodeli ukupnoj prihoda privrednih organizacija sa komentarom. (Förordningen om fördelningen av de ekonomiska organisationernas bruttointäkter med kommentar.) Beograd 1955. R. Lukic: The state organization of Yugoslavia. Beograd 1955. Dj. Miljevic, S. Blagojevic,M. Nikolic: Razvoj privrednog sistema FNRJ. (Utvecklingen av Federativa folkrepubliken Jugoslaviens ekonomiska system.) Beograd 1955. R. Petkovic: Local self-government in Yugoslavia. Beograd 1955. Statisticki godisnjak FNRJ 1955. (Statistisk årsbok för Federativa folkrepubliken Jugoslavien.) Beograd 1955.

347 United Nations: Economic survey of Europe in 1955. Geneve 1956. (Appendix A: Note on investment and investment policies in Yugoslavia.) Häröver har uppgifter av betydelse för framställningen lämnats förf. personligen av jugoslaviska statsvetenskapsmän och ekonomiska experter. Likaså har material lämnats av utredningens biträdande sekreterare, pol. mag. Arne Brodd, vilken sommaren 1955 företog en studieresa till Jugoslavien.

348 ÖSTERRIKE 1 av fil. lic. Hans

I Österrike fick stora delar av näringslivet efter kriget plötsligt ändrade ägandeförhållanden. En mycket stor del av de råvaruproducerande industrierna förstatligades genom beslut av den österrikiska riksdagen 1946—47. Praktiskt taget all koppar-, bly-, zinkoch järnmalmsbrytning befinner sig i händerna på förstatligade företag. Nästan lika dominerande är denna företagsform inom de industrier, som framställer järn, stål och brunkol. Också inom aluminiumtillverkningen och elkraftproduktionen ligger de statliga företagen långt framme och svarar för 83 å 85 procent av totalproduktionen inom sina områden. Allt som allt svar a r de statliga företagen för nära 1U av den österrikiska industriproduktionen. Härtill kommer att större delen av bankoch försäkringsväsendet numera ägs av den österrikiska staten, vilken alltså i vanliga affärsmässiga former därigenom kan utöva inflytande också inom återstående delar av näringslivet. När så stora och betydelsefulla delar av ett lands näringsliv plötsligt byter ägare, är det klart, att det skapar alldeles speciella problem, även bortsett från vad krigsskador och demontage gett anledning till. Att industrierna och kreditinstituten överhuvudtaget förstatligades och att det skedde med borgerlig medverkan, hänger samman med krigsförhållandena och nödvändigheten att planmässigt reparera de lidna skadorna för att snabbt kunna få igång näringslivet och ge människorna en dräglig utkomst. Det gällde att på rätt sätt använda de knappa resurser — egna medel och amerikanska ERP-medel •—

Hagnell

som kunde uppbringas, så att återuppbyggnaden skulle gå så raskt som möjligt och att avvägningen mellan olika näringsgrenar skulle ske på ett förnuftigt sätt, så att t. ex. aluminiumindustrin inte skulle byggas ut i snabbare takt än vad tillgången på elektrisk kraft kunde medge. Aktiebolagsformen dominerar helt inom de förstatligade företagen. Orsaken till detta är, att man fortsatt i de »gamla» hjulspåren och bibehållit de former, som företagen hade under tidigare ägare. På en del håll diskuteras, om aktiebolagsformen verkligen är den lämpligaste för företagen, eller om man skulle kunna komma fram till någon annan form. Under mellankrigstiden gjordes t. o. m. praktiska försök i den riktningen, vilka dock avbröts av senare diktatoriska regimer. Nu håller några arbetsgrupper sammansatta av företagsledare på med diskussioner i denna fråga. Ett intressant drag i utvecklingen aide förvaltningsbolag — eller holdingbolag — som skapats för företagen inom vissa branscher. Mest utvecklat är detta system inom kraftproduktionen, där den centrala ledningen av de fem stora elkraftföretagen är samlad hos ett förvaltningsbolag (österreichische El. Wirtschafts-AG eller förkortat, Verbundsgesellschaft). Detta holdingbo1 Denna översikt bygger på en artikel införd i Morgontidningen den 16 juli 1954. Materialet har samlats under ett par veckors studiebesök vid statliga företag i Österrike maj 1954. Omarbetning av det ursprungliga manuskriptet, föranledd av organisationsförändringar under 1956, har verkställts av utredningens bitr. sekreterare Arne Brodd.

349 lag med en stab på mer än 500 anställda svarar för det gemensamma kraftnätet och för vissa finansieringsfrågor. Inom kolproduktionen finns också ett förvaltningsbolag (Kohlenholding) med ca 35 anställda. Också detta är ett ganska starkt bolag, som har ett omfattande inflytande över de nio företag, som ingår däri. En av orsakerna till att detta förvaltningsbolag, trots sin ringa personal, kan göra sig gällande gentemot företagen är förutom de personliga förutsättningarna som finns hos ledningen också att detta förvaltningsbolag har hand om försäljningen. Inom järnindustrin har man också byggt upp ett förvaltningsbolag (Eisenholding). Detta förefaller, till skillnad från de två tidigare nämnda förvaltningsbolagen, vara betydligt svagare och utgör inte på något sätt den centrala ledningen för de åtta stora stålverk, vilka är anslutna till det. I förvaltningsbolaget finns ungefär 13 anställda, vilka sysslar med allmäntekniska frågor, försäljningsfrågor och produktionsstatistik. Förutsättningarna för att ett förvaltningsbolag inom denna sektor av det förstatligade näringslivet skall få en stark ställning gentemot de anslutna företagen är betydligt mindre på grund av att de ingående företagen är mycket stora och vidare att produktionen inom denna sektor är betydligt rikare differentierad än fallet är med elkraft och kol. Det gör, att det är svårare att inom detta holdingbolag bygga upp ett sådant inflytande över försäljning och produktion som varit möjligt inom de två andra förvaltningsbolagen. Fram till år 1956 hölls kontakten mellan staten och de förstatligade produktionsföretagen direkt genom »ministeriet för kommunikation och förstatligade industrier». Ett undantag i organisatoriskt hänseende utgjorde de förstatli-

gade kreditinstituten, vilka lydde under finansdepartementet. 1 juli 1956 ändrades detta system. 2 Samtliga statliga företag med undantag av kommunikationsväsendet och elektricitetsindustrin överfördes från det nyssnämnda ministeriet till en särskild ekonomi- och industrisektion 3 inom »Bundeskanzleramt». (Bankväsendet berördes dock icke av denna organisationsförändring). Verksamheten inom de överförda företagen skall i fortsättningen drivas under formen av »Gesellschaft mit beschränkten Haftung», d. v. s. ett aktiebolag men med större inflytande för ägaren än i ett vanligt aktiebolag. 4 Den statliga äganderätten skall utövas av förbundsregeringen, som således bildar bolagsstämman. En ministerkommitté, bestående av sex ministrar"' under ordförandeskap av förbundskanslern, fullgör styrelsefunktionen. Alla beslut skall fattas genom omröstning, varvid förbundskanslerns röst fäller utslaget vid lika röstetal. De i det föregående nämnda holdingbolagen (utom kraftverkskoncernen) har således nu placerats i beroendeställning under det nyskapade förvaltningsbolaget. För övriga statliga företag hade länge planerats att inrangera dem gruppvis i holdingbolag. Genom den beskrivna omorganisationen i juli 1956 verkställdes emellertid icke dessa planer, utan företagen inordnades i stället »individuellt» under det av ministerkommittén styrda förvaltningsbolaget. Bland dessa fristående företag märkes fem större bolag inom den elektrotek2 Neue Ztircher Zeitung 26 juni 1956. Uppgifter om förändringarna under 1956 har även lämnats av Dr. Johann Dengler, österrikiska beskickningen i Stockholm. 3 Die Sektion fur wirtschaftliche Koordination. 4 Jfr uppsatsen om Västtyskland, sid 230 ff. 5 Förbundskanslern, vice förbundskanslern, finans-, handels-, kommunations- ocb socialministrarna.

350 niska industrin, sju företag inom den bransch som producerar icke-järnmetaller, ett maskinbyggnadsföretag och en större kemisk industri. Därtill kommer en mängd företag inom olika branscher (industri, handel, transport och jordbruk) som överförts till österrikiska staten genom statsfördraget 1955. Dit hör bl. a. det välbekanta Donaudampschiffahrtsgesellschaft samt ett förvaltningsbolag för oljeproduktion, det sistnämnda inrättat under ockupationstiden av den ryska ockupationsadministrationen. Den inre organisation hos företagen, även de som ingår i någon koncern, är i stort sett uppbyggd som motsvarande företag inom det privata näringslivet. Bolagsstämman (Generalversammlung) sammanträder en gång om året och består av en representant från det nybildade ministeriella förvaltningsbolaget, vilken då företräder samtliga aktier. Styrelsen (Aufsichtsrat) utses av bolagsstämman, d. v. s. i praktiken av ministerrådet eller snarare av den ministeriella sex-mannakommiltén. Styrelseledamöterna består ej av tjänstemän i företaget utan de representerar företagets konsumenter, det finansorgan som företaget närmast har att göra med samt andra förstatligade företag. Enligt lag skall styrelsen sammanträda åtminstone tre gånger om året. I praktiken blir det ofta ytterligare något sammanträde. Den dagliga och direkta ledningen av företaget handhas av en direktion (Vorstand), bestående av tre eller fyra direktörer, som svarar för försäljning, inköp, tekniska respektive administrativa frågor. Direktionen sköter de löpande göromålen men får inte sälja den fasta egendomen eller göra stora principiella ändringar i produktionen utan styrelsens medgivande. I praktiken har förhållandena utvecklats så, att direk-

tionen varje kvartal lämnar en mycket noggrann rapport till styrelsen, så att denna i detalj kan vara informerad om läget inom företaget. Vid organisationsförändringarna i juli 1956 gavs också ytterligare direktiv angående befogenhetsfördelningen. Ministerkommittén skall i framtiden icke blott besluta om upprättande, upplösande och försäljning av koncernföretag utan får även bestämmanderätten över förvärv av andelar i andra företag. Den skall också ansvara för alla finansiella operationer såsom ökning av det egna kapitalet samt vinstfördelning. Investeringsfrågor skall avgöras av vederbörande företagsstyrelse i samråd med ministerkommittén. Inom den ram som sålunda uppdragits genom det ministeriella holdingbolagets beslutanderätt i de här nämnda frågorna skall sedan varje företags- eller förvaltningsbolagsstyrelse ha full handlingsfrihet. Härvid bör även nämnas den strävan som kommit till uttryck vid förändringarna 1956 att låta de statliga bolagen arbeta under samma villkor som motsvarande privata företag. De statliga företagen skall således i framtiden varken ges några speciella förmåner men icke heller tyngas av någon otymplig byråkratisk och alltför centraliserad förvaltningsapparat. De statliga företagen betalar samma skatter som övriga företag, d. v. s. 48 procent av bruttovinsten ( vinsten innan avskrivningar är gjorda och sociala bidrag har lämnats). Sammanfattningsvis kan konstateras, att de två intressantaste dragen inom den förstatligade sektorn av det österrikiska näringslivet när det gäller företagsfrågor är dels den dominerande roll, som bolagsformen spelar, dels att företagen i vissa hänseenden hålles samman av holdingbolag.

351 PLAN över monografiernas disposition1

Allmän översikt Förekomsten av statsföretag Företagens storlek och fördelning på olika branscher Företagens historiska och rättsliga bakgrund Allmän lagstiftning rörande statliga företag Val av företagsform Organ isalionsfrägor Förhållandet mellan centrala och lokala organ De högsta beslutande organen och deras sammansättning Styrelsernas tillsättning och arbetsformer Rådgivande organ Utformningen av riktlinjerna för verksamheten Befogenhetsfördelningen, avseende bl. a.: verksamhetens art, personal-, investerings- och finansieringsfrågor samt bestämning av priser och taxor Kontroll och revision Parlamentets, regeringsmaktens och allmänhetens kontrollmöjligheter Offentlighetsprincipens tillämpning Ekonomiska uppgifter Värderings- och avskrivningsregler Beskattningsprinciper Det ekonomiska resultatet 1 Denna plan har varit utgångspunkten för sammanställandet av samtliga monografier utom de beträffande Sovjetunionen, Jugoslavien och Österrike.

KUNGL. BIBL.

1 6 AUG 1956 STOCKHOLM

Statens offentliga utredningar 1956 Systematisk

förteckning

(Siffrorna inom klämmer beteckna utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.)

Allmän lagstiftning. Rättsskipning. Fångvård.

Statsförfattning. Allmän statsförvaltning.

Fast egendom. Jordbruk med binäringar. Fiskhandeln i Sverige. [2] Statens stöd åt växtförädlingen m. m. [4] Fiskeområde. [17]

Vattenväsen. Skogsbruk. Bergsbruk.

Industri. Kommunalförvaltning. Städernas donationsjord. [7] Kommunalförbund och indelningsändringar. [19]

Atomenergien. [11] Handel och sjöfart.

Statens och kommunernas finansväsen. Förenklad statsbidragsgivning. [8] Tulltaxa. Förslag till 1952 års tulltaxekommitté. 1. Allmänna synpunkter. [14] 2. Detaljmotivering. [15] 3. Taxan. [16] Vissa ändringar i nöjesbeskattningen m. m. [23]

Kommunikationsväsen. Standardtariffer för detaljdistribution av elektrisk kraft. [5]

Politi.

Bank-, kredit- och penningväsen.

Nationalekonomi och socialpolitik. Åldringsvård. [1] Statsägda aktiebolag i Sverige. [6] Fenningvärdeundersökningen. 3. Investeringsverksamhet och sparande. Balansproblem på lång och kort sikt. [10] Utredningen om kortare arbetstid. [20] Bilagor. [21] Statsägda företag i utlandet. [24]

Försäkringsväsen.

Hälso- och sjukvård.

Kyrkoväsen. Undervisningsväsen. Andlig odling i övrigt. Restaurering av Uppsala domkyrka. [3] Bihang till kyrkohandboken. [12] Konstbildning i Sverige. [13] Seminarieorganisationen. 1. [18] Alternativt aftonsångsritual. [22] Försvarsväsen.

Allmänt näringsväsen. Frågan om fortsatt samarbete mellan staten och TGO i LKAB. [9]

Utrikes ärenden. Internationell rätt.

IDUNS TRYCKERIAKTIEBOLAG S T O C K H O L M 1956