Prisreglering mot inflation? : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

l86l

i

gå

å ov-

Pris-

_

reglering

illf/Hl/øll?

slutbetänkande

prisregleringskommittén

av

Statens offentliga utredningar

w w 1981:40

§7 Handelsdepartementet

mot

Prisreglering

inflation?

Slutbetänkande av prisregleringskommittén Stockholm 1981

Omslag Johan Hillboim

Jernström Offsettryck AB ISBN 91-38-06184-8 ISSN 0375-250X Gotab, Stockholm 1981

X0 f??

Ti11 Statsrådet och chefen för hande1sdepartementet

Den 24 ju1i 1975 bemyndigade regeringen chefen för hande1sdepartementet att ti11ka11a en sakkunnig för utvärdering av prispo1itiken. Med stöd av detta bemyndigande ti11ka11ade departementschefen den 22 augusti 1975 såsom sakkunnig dåvarande p1aneringschefen Car1 Johan Åberg.

Den 15 december 1976 bemyndigade regeringen - med ändring av bemyndigandet den 24 ju1i 1975 - chefen för hande1sdepartementet att ti11ka11a en kommitté med högst fyra 1edamöter för utvärdering av prispo1itiken. Med stöd av detta bemyndigande ti11ka11ade departementschefen den 20 januari 1977 såsom 1edamöter 1andshövdingen Mats Lemne, professor Erik Dahmén, budgetchefen Bengt A.w. Johansson och fi1.dr. Ni1s Lundgren. Departementschefen förordnade Lemne att vara kommitténs ordförande. Åberg ent1edigades på egen begäran fr.o.m. den 20 januari 1977. Från och med den 24 mars 1980 ent1edigades Lemne på egen begäran från sitt uppdrag och förordnades regeringsrådet Lars Jonson ti11 ordförande i kommittén.

Kommittén har antagit namnet prisreg1eringskomittén.

Ti11 sakkunniga i kommittén förordnades fr.o.m. den 20 januari 1977 nuvarande revisorn A11an Ni1sson, fr.o.m. den 31 januari 1977 ekon.1ic. Berti1 Lindström, fr.o.m. den 20 apri1 1977 Ph.D. Lars Jonung, fr.o.m. den 1 ju1i 1978 departementsrådet

SOU 1981 :40

Mikae1 Ankers och fr.o.m. den 1 november 1978 byråchefen Stig Andrée.

Ti11 experter förordnades fr.o.m. den 22 augusti 1975 nuvarande direktören Per Borg och nuvarande avde1ningschefen Åke Ha11man, fr.o.m. den 23 december 1975 nuvarande stadsdirektören U1f Dah1sten, fr.o.m. den 12 apri1 1976 hovrättsassessorn Staffan Sandström, för tiden fr.o.m. den 17 januari t.0.m. den 30 apri1 1977 förste byråsekreteraren R01and Nord1und, fr.o.m. den 24 januari 1977 nuvarande departementsrådet Jan Herin och fr.o.m. den 20 apri1 1977 civi1ekonomen Torbjörn Ha11ström. Borg entiedigades fr.o.m. den 1 ju1i 1978, Ha11ström fr.o.m. den 1 maj 1978 och Dah1sten fr.o.m. den 1 mars 1980.

Ti11 sekreterare förordnades den 22-augusti 1975 civilekonomen Torbjörn Ha11ström. Fr.0.m. den 20 apri1 1977 ent1edigades Ha11- ström i samband med att han förordnades ti11 expert - och förordnades avde1ningsdirektören Lennart Göranson ti11 sekreterare. Ti11 sekreterare förordnades den 15 januari 1976 nu-

biträdande

varande amanuensen Ingrid Ekman, fr.o.m. den 5 februari 1976 nuvarande byråchefen Erik Her1and och fr.o.m. den 1 oktober 1976 nuvarande avde1ningsdirektören Barbro Thomaeus. Ekman ent1edigades fr.o.m. den 6 september 1976 och Her1and fr.o.m. den 1 oktober 1976.

Kommittên har tidigare, i en1ighet med sina direktiv, genom de1betänkandet Prisstoppet på vissa bas1ivsmede1 - en översyn

(Ds H 1978:2) föres1agit åtgärder som syftade ti11 att undvika

vissa praktiska prob1em som prisstoppet på bas1ivsmede1 hade förorsakat genom sin 1ångvarighet. De a11männa överväganden om prisreg1ering som kommittén redovisar i före1iggande s1utbetänkande omfattar även bas1ivsmede1.

Sedan prisreg1eringskommittên nu har s1utfört sitt uppdrag får kommittén härmed över1ämna s1utbetänkandet Prisreg1ering mot inf1ati0n?.

Reservation har 1ämnats av 1edamoten Johansson med instämmande av Ankers, sakkunnig 1 komnittên, och experten Ha11man. Särski1da yttranden har lämnats av Jonung, sakkunnig i kommittén, och experten Ha11man. St0ckh01m i maj 1981. Lars Jonson Erik Dahmên Bengt A.w. Johansson Ni1s Lundgren /Lennart Göranson

Innehåü

Förkortningar

1 Utredningsuppdraget och arbetets uppläggning 11 1.1 Utredningens direktiv . . . . . . . 11 1.2 Arbetets uppläggning 12 1.3 Skrivelser till kommittén . . . . . . 14 1.4 Redovisningen av resultaten av kommitténs arbete 15

2 Prislagstiftningens och prispolitikens huvuddrag 17 2.1 Inledning . . . . . . . 17 2.2 Konkurrens och reglering 17 2.3 Prisövervakning 20 2.4 Prisreglering . . . . . . . . . . . . 22 2.5 Sambandet mellan prisövervakning och prisreglering 26 2.6 Vissa rättsliga frågor . . . . . . . . 27 2.7 Prispolitikens utformning i vissa andra länder 29

3 Tillämpningen av prisövervakningen sedan dr 1972 33 3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . 33 3.2 Grunden för prisövervakningens tillämpning 33 3.3 Prisövervakningens inriktning . . . 36 3.4 Prisövervakningens praktiska utformnin 38

4 Tillämpningen av prisregleringar sedan år 1972 41

4.2 Förekomsten av prisreglerande åtgärder sedan år 1972 41 4.3 Regleringsperiodernas längd och regleringarnas omfattning 4.4 Tillämpningen av olika former av prisreglering . . . 48 4.5 Motiv för att införa respektive upphäva prisreglerande åtgärder . 50

5 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 55 5.1 Inledning . . . . . . 55 5.2 Prisreglering i olika former . . . . 58 5.3 Prisreglering som stabiliseringspolitiskt medel 59 5.4 Betydelsen av ett stabilt penningvärde

5.5 Mekanismeriinflationsförloppet . . . . . . 63 5.5.1 Efterfrågeinflation och importerad inflation 63 5.5.2 Växande marknadskoncentration 65 5.5.3 Förväntningsbildningens roll 68 5.5.4 Kostnadsinñation . . 71 5.5.5 Smitthärdshypotesen . . . . . . . . . . . . 74 5.5.6 Slutsatser om den höjda inflationstakten under 1970talet 76 5.6 Erfarenheterna av prisreglering som medel mot inflation 78 5.6.1 Schematiska illustrationer av prisregleringars effekter på inflationen 79 5.6.2 Empiriska undersökningar av svenska prisregleringar under 1970-talet . . 85 5.7 Selektiv prisreglering mot “smitthärdar” 90 5.7.1 Oljeprishöjningar . . . . . . . . . . . . . 90 5.7.2 Häftiga världsmarknadsprishöjningar på svensk exportprodukt 93 5.7.3 Insatsvaror på ständigt reglerade marknader 94 5.7.4 Selektiv prisreglering för att hindra inhemska marginalhöjningar på importvaror med snabb prisuppgång 97 5.7.5 Sammanfattning om selektiva prisregleringar 101 5-. 8 Prisregleringars nackdelar 101 5.8.1 Principiella synpunkter 101 5.8.2 Svenska erfarenheter . 107 5.9 Prisregleringens politiska ekonomi . . . . . . 108 5.10 Allmänt prisstopp vid prisklausulerilöneavta . . . . . 110 5.11 Allmänt prisstopp vid större omläggningar av stabiliseringspolitiken 114

6 Sammanfattande överväganden 119

6.1 Inledning . . . . 119 6.2 Prispolitikens innebörd . . . . 120 6.3 Prispolitiken från ekonomisk synpunkt . . . . . . 122

6.3.1 Prispolitiken i ekonomisk-vetenskapligt perspektiv 122

6.3.2 Prispolitikens verkningar i praktiken 123 6.3.3 Rekommendationer . 126 6.4 Prispolitiken från rättslig synpunkt 127

7 Reservationer och särskilda yttranden . . . . 129 7.1 Av ledamoten Bengt A.W. Johansson med instämmande av Mikael Ankers, sakkunnig i kommittén, och experten Åke Hallman 129 7.2 Av experten Åke Hallman . . . . . . . . . . . . 148 7.3 Av Lars Jonung, sakkunnig i kommittén, angående nedläggning av statens pris- och kartellnämnd m. m. 148

VISSA FÖRKORTNINGAR I HUVUDBETÃNKANDET KBL Lag (1953:603, ändrad b1.a. 1956:244) om motverkande i vissa fa11 av konkurrensbegränsning inom näringslivet, (konkurrensbegränsningsiagen) KPI Konsumentprisindex LO Landsorganisationen i Sverige NO Näringsfrihetsombudsmannen PL A11män prisregieringslag (1956:236, ändrad b1.a. 1973:301) SAF Svenska arbetsgivareföreningen SPK Statens pris- och karteilnämnd

l UTREDNINGSUPPDRAGET OCH ARBETETS UPPLÄGGNING

1.1 Utredningens direktiv

Den 24 juli 1975 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för att tillkalla en sakkunnig för att underhandelsdepartementet söka verkningarna i olika hänseenden av dels de åtgärder som med stöd av allmänna prisregleringslagen under i vidtagits första hand åren 1972-1975, dels den prisövervakning som bedrivits under samma tid. Några närmare direktiv för den sakkunniges arbete meddelades inte av regeringen.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 15 december 1976 anförde chefen för handelsdepartementet, med hänvisning till den sakkunniges uppdrag, b1.a. följande.

Det är enligt min mening värdefullt att en utvärdering av den under senare år förda prispolitiken kommer till stånd. Jag finner det därför angeläget att detta utredningsarbete fullföljs. För närvarande bedrivs utredningsarbetet av den sakkunnige med biträde av ett antal experter. Enligt min mening bör en utredav det här slaget göras av en kommitté med flera ledamöter. ning Jag förordar därför att en kommitté tillsätts för uppdraget.

Mot denna bakgrund bemyndigade regeringen - med ändring av bemyndigandet den 24 juli 1975 - chefen för handelsdepartementet att tillkalla en kommitté med högst fyra ledamöter för utvärdering av prispolitiken.

Chefen för handelsdepartementet anförde vidare, enligt protokoll till regeringssammanträde den 15 december 1976, följande såsom direktiv för kommittén.

Kommittén bör inte bindas av nâgra detaljerade direktiv. Dess allmänna uppgift bör vara att klarlägga huruvida de prisregleringsátgärder som har vidtagits och den prisövervakning som har bedrivits sedan är 1972 har haft âsyftad verkan samt i vilken utsträckning sådana negativa sidoeffekter som ibland sägs förekomma har uppträtt. Jag tänkter då i första hand på konkurrenshämmande producentsamarbete och snedvridande effekter på produktion och distribution.

12 Uzredningsuppdraget sou 1981:40

Det har framkommit att prisstoppet på bas1ivsmede1 genom sin 1ângvarighet har förorsakat vissa praktiska pr0b1em för sávä1 myndigheter som företag. Kommittén bör snarast i ett särski1t betänkande föres1á åtgärder som syftar ti11 att undvika sådana prob1em. De a11männa överväganden som kommittén därefter bör göra om behovet av prisreg1ering bör dock sjä1vfa11et omfatta även bas1ivsmede1. Kommitténs uppgift är i första hand att utvärdera den förda prispo1itiken. Det bör dock stå kommittén fritt att komma med förs1ag ti11 eventue11a förbättringar av det nuvarande systemet för prisövervakning och prisreg1ering.

1.2 Arbetets upp1äggning

I samband med att prisreg1eringskommitténs 1edamöter ti11ka11ades i januari 1977 ent1edigades den tidigare enmansutredaren på egen begäran. I apri1 1977 förordnades ny huvudsekreterare för kommittén. Det utredningsarbete som nu s1utredovisas påbörjades sâ1unda under våren 1977.

Ti11 en de1 har eme11ertid kommitténs arbete före år påbörjats 1977, näm1igen beträffande den översyn av prisstoppet på vissa bas1ivsmede1 som en1igt direktiven sku11e redovisas i ett särski1t betänkande. Denna översyn har genomförts av experten Dah1sten som förordnades i december 1975 och som har biträtts av i första hand biträdande sekreteraren Thomaeus. redovisaöversynen des av kommittén i apri1 1978 i de1betänkandet Prisstoppet på vissa bas1ivsmede1 - en översyn (Ds H 1978:2)_

I en1ighet med den arbetsp1an som kommittén faststä11de i juni 1977 har kommitténs arbete främst inriktats pá att ta fram ett sávä1 teoretiskt som empiriskt under1ag för av utvärderingen prisreg1eringarnas och prisövervakningens verkningar på inf1ationstakten samt eventue11a biverkningar i andra avseenden. Detta under1ag har utarbetats av de1s f1era av kommitténs sakkunniga och experter, de1s sekretariatet.

Det teoretiska under1aget omfattar i första hand en genomgång av den nationa1ek0nomiska vetenskapens nuvarande huvudstândpunkter rörande prisreg1eringars möj1igheter, begränsningar och fa-

Utredningsuppdraget 13

ror, vilken har gjorts av komnittêns sakkunnige Lindström. Vidare har experten Herin utarbetat en översikt över pris- och löneregleringar i utlandet, vilken även omfattar en redogörelse för vissa ekonomisk-teoretiska utvärderingar av regleringarnas effekter på inflationstakten i USA och England.

Härutöver har kommittén låtit genomföra vissa studier som ger belysning åt speciella frågor som kan vara av betydelse för överväganden rörande prispolitikens effekter och möjligheterna att pâverka inflationen. Mot bakgrund av den betydelse som förväntningar om kommande prisstegringar numera tillmäts inom den ekonomiska forskningen har sålunda kommitténs sakkunnige Jonung genomfört undersökningar rörande dels förekomsten av prisförväntningar hos allmänheten, dels utvecklingen av dessa förväntningar under en viss tidsperiod. Jonung har tillsammans med Ingemar Hansson ocksâ studerat de inflationsförväntningar som kommer till uttryck i konjunkturinstitutets prognoser över prisutvecklingen. Jonung har vidare svarat för en rapport rörande vad som kallas prisregleringarnas politiska ekonomi.

Den empiriska genomgången av prisregleringarna sedan år 1972 omfattar undersökningar på dels makronivå, dels mikronivå. På makronivå har Jonung och Hansson genomfört en undersökning som syftar till att via en ekonometrisk modell skatta den samlade effekten på inflationstakten av prisregleringarna under 1970-talet. På mikronivå har kommitténs sekretariat gjort en genomgång av det faktiska händelseförloppet i samband med prisreglerande åtgärder på elva av kommittén utvalda varu- och tjänsteomrâden. Vidare har Statskonsult Organisation AB på uppdrag av kommittén genomfört kompletterande undersökningar av effekter av prisreglerande åtgärder på vissa delområden. En redogörelse för hur den löpande prisövervakningen har utformats och tillämpats under åren l972-l980 har utarbetats av sekretariatet.

Som allmän bakgrund till utvärderingen av prispolitiken sedan år l972 har kommitténs sekretariat vidare gjort en översiktlig genomgång av prispolitikens framväxt, utformning och administra-

14 Utredningsuppdraget

tion, där b1.a. tidigare utredningar på prisomrâdet och den formella grunden för de prispoiitiska åtgärderna redovisas.

Huvuddelen av kommitténs arbete har således ägnats åt undersök-

ningar och expertrapporter som har avsetts iigga ti11 grund för kommitténs bedömning av de prispolitiska átgärdernas ekonomiska verkningar. Härutöver har kommittén ägnat viss uppmärksamhet ät probiem av mer teknisk eiier juridisk natur i samband med tiiiiämpningen av prisregierande åtgärder. Sedan en särskiid arbetsgrupp inom kommittén diskuterat sådana tiiiämpningsprobiem har experten Sandström utarbetat en rapport rörande vissa rättsiiga frågor vid tiilämpning av prisregiering.

Utöver de ovan redovisade undersökningarna och rapporterna har kommittén genomfört hearings med vissa organisationer inom näringslivet samt myndigheter. De organisationer och myndigheter som deitagit i hearings på kommitténs initiativ är

- Sveriges Industriförbund, - Sveriges Grossistförbund, - Sveriges Köpmannaförbund, - Sveriges Livsmedeishandiareförbund, - Lantbrukarnas Riksförbund, - Kooperativa Förbundet, - statens jordbruksnämnd, - och näringsfrihetsombudsmannen - statens pris- och karteiinämnd.

Dessutom har synpunkter framförts av Köttbranschens Riksförbund och Sveriges Bageriförbund vid sammanträffanden med kommittén respektive kommitténs sekreterare på initiativ av dessa organisationer.

1.3 Skriveiser tiii kommittén

Bland de skrivelser som har tiiistäiits kommittén under utredningsarbetets gång har vissa behandiat förhåiianden som har kunnat ha

Utredningsuppdraget 15

för utvärderingen av den förda prisp01itiken. B1and betyde1se dessa skrive1ser vi11 kommittén särski1t nämna fö1jande.

- Skrive1se (1976-06-22) från Sveriges Livsmede1shand1areförbund ti11 regeringen angående prisstopp, över1ämnad ti11 utredningen för utvärdering av prispo1itiken en1igt bes1ut av chefen för hande1sdepartementet (1976-08-04),

- skrive1se (1975-08-25) från Sveriges S1akteriförbund ti11 chefen för hande1sdepartementet med förs1ag ti11 ändring av gä11ande prisstopp pá.köttvar0r ti11 ett system med högstpris, över- 1ämnad ti11 kommittén en1igt bes1ut av chefen för hande1sdepartementet (1977-01-31),

- från ett besök den minnesanteckningar på hande1sdepartementet 11 januari 1977 av representanter för Industrins Livsmede1sgrupp, över1ämnade ti11 kommittén en1igt bes1ut av chefen för hande1sdepartementet (1977-02-07),

- skrive1se (1977-11-03) från Göteborgsregionens K0mmuna1förbund ti11 hande1sdepartementet angáende indexavta1 för ko11ektivtrafik, över1ämnad ti11 kommittén en1igt bes1ut av chefen för hande1sdepartementet (1977-11-21).

Innehä11et i nämnda skrive1ser har beaktats vid kommitténs överväganden rörande prisp01itikens verkningar.

1.4 Redovisningen av resu1taten av kommitténs arbete

I en1ighet med direktiven av den 15 december 1976 har kommittén genom det tidigare av1ämnade de1betänkandet Prisstoppet på vissa bas1ivsmede1 - en översyn föres1agit vissa åtgärder i syfte att undvika praktiska pr0b1em som bas1ivsmede1sprisstoppet genom sin 1ånqvarighet hade förorsakat. De i de1betänkandet fram1agda förs1agen innebar tekniska förändringar inom ramen för då rådande system och utgjorde därmed inget stä11ningstagande ti11 behovet av prisreg1ering på bas1ivsmede1somrádet.

16 Utredningsuppdraget

De överväganden och förslag kommittén redovisar i det föreliggande betänkandet avser sålunda även baslivsmedelsområdet.

Kommittén har valt att så långt möjligt begränsa huvudbetänkandet

till de sammanfattande övervägandena och förslagen. I huvudbetänk-

andets kapitel 2, 3 och 4 redovisas sålunda mycket kortfattat dels den nuvarande prispolitikens och prislagstiftningens huvuddrag, dels den praktiska tillämpningen av prisövervakning och prisregleringar under åren l972-l980. I huvudbetänkandets kapitel 5 behandlas prispolitikens plats i den ekonomiska politiken med utgångspunkt i nationalekonomisk teori. Mot bakgrund härav diskuteras även resultatenav vissa av de undersökningar kommittén har låtit genomföra. Slutligen redovisas, i kapitel 6, kommitténs sammanfattande överväganden rörande den sedan år l972 förda prispolitiken.

I betänkandets bilagedel redovisas samtliga de särskilda undersökningar och rapporter som har legat till grund för kommitténs utvärdering av prispolitiken.

2 PRISLAGSTIFTNINGENS OCH PRISPOLITIKENS HUVUDDRAG

2.l Inledning

Underlag för detta avsnitt redovisas i bilagorna 5-7.

I bilaga 5 behandlas gällande bestämmelser m.m. om prisreglering och prisövervakning. Bilagan omfattar även en resumé av tidigare lagstiftning och utredningar. Vidare redovisas SPK:s organisation och uppgifter.

Vissa rättsliga frågor i samband med tillämpningen av prisregleringslagstiftning redovisas i bilaga 6, som utarbetats av kommitténs expert Staffan Sandström.

I bilaga 7 redovisas en särskild undersökning som genomförts av kommitténs expert Jan Herin, Pris- och löneregleringar i utlandet - en översikt av internationella erfarenheter. innehåller Rapporten en redogörelse för prispolitikens inriktning och utformning inom olika OECD-länder och behandlar även ett antal utvärderingar av prispolitiken i vissa länder.

2.2 Konkurrens och reglering

Nuvarande lagstiftning på pris- och konkurrensområdet vilar på grundsynen att en effektiv konkurrens är den ur samhällssynpunkt bästa prisregulatorn. 1954 års priskontrollutredning, vars betänkande (SOU l955:45) Konkurrens och priser låg till grund för den nu gällande allmänna prisregleringslagen (PL), fann att tvâ olika typer av avvikelser från effektiva konkurrensförhällanden kan tänkas motivera en statlig priskontroll.

Det första slaget av avvikelser från effektiva konkurrensförhállanden sammanhänger med rubbningar i samhällsbalansen till följd av exempelvis râvarukriser eller inhemsk inflation under en överkonjunktur med överfull sysselsättning. Det andra slaget av avvikelser sammanhänger med olika former av begränsningar av konkur-

18 och prispolitikens huvuddrag Prislagstiftningens

rensen. Begränsningar av konkurrensen kan vara en fö1jd av de1s de konkurrensbegränsande åtgärder som kan vidtas av företagare e11er sammans1utningar av företagare, de1s brister i konsumenternas priskännedom och prismedvetande.

Som förutsättningar för att 1940- och 1950-ta1ens permanenta priskontro11 sku11e kunna avskaffas angavs i regeringens proposition (1956:147) med förs1ag ti11 a11män prisreg1erings1ag m.m. de1s att en beredskaps1agstiftning erbjuder möj1ighet ti11 snabba ingripanden när ett ti11spetsat 1äge uppkommit e11er hotar, de1s att en effektiv och permanent prisövervakning ger samhä11et ti11räck1ig insyn i prisbi1dningen för att kunna bedöma om konkurrensen har erforder1ig effektivitet som prisregu1ator, de1s att de avvike1ser från den effektiva konkurrensen som har sin grund i bristande priskännedom och prismedvetande hos konsumenterna motverkas genom k0nsumentupp1ysning i prisfrágor från samhä11ets sida och de1s att statens möj1ighet att ingripa mot samhä11sskad1iga verkningar av konkurrensbegränsningar utökas.

Vid utformningen av 1956 års pris1agstiftning stod va1et me11an PL:s inneen reg1erings1inje och en konkurrens1inje. utformning bär att k0nkurrens1injen va1ts. Därmed avses att man för norma1a förhå11anden ska11 bygga pâ konkurrensen som prisregu1at0r. Prisreg1ering förutsattes b1i införd endast i särskilda kris1ägen och sedan en särski1d beredskaps1ag satts i ti11ämpning. Ti11komsten av denna beredskaps1ag, dvs. PL, och inrättandet av en permanent prisövervakning var förutsättningar för va1et av k0nkurrens1in- Jen.

År 1973 genomfördes vissa ändringar i PL i syfte att möj1iggöra en något vidgad användning av prisreg1ering som ett 1ed i stabi- 1iseringsp01itiken. En1igt den tidigare 1yde1sen kunde 1agen sättas i ti11ämpning vid betydande fara för a11var1ig stegring av det a11männa pris1äget. Dessa orda1ag ändrades nu så att 1agen kunde sättas i ti11ämpning redan vid fara för a11var1ig prissteg-

ring pâ viktigare varu- e11er tjänsteområde. Vidare infördes reg-

1er om vissa, mindre ingripande former av prisreg1ering än dem som 1agen ditti11s medgivit. Utgângspunkt för ändringarna var att 1agens huvudprinciper inte sku11e rubbas.

Prislagstiftningens och prispolitikens huvuddrag 19

Vid sidan av PL tillkom år 1956 en möjlighet till prisingripan-

den vid bristfälligt fungerande konkurrens genom en ny bestämmelse i konkurrensbegränsningslagen, KBL. I 2l § tredje stycket KBL finns sålunda en särskild bestämmelse som tar sikte på att förhandling vid marknadsdomstolen har avslutats utan att skadlig verkan av en konkurrensbegränsning har kunnat undanröjas och att denna verkan innebär att visst pris med hänsyn till kostnaderna är uppenbart för högt. Finnes saken vara av allmän betydelse kan regeringen på hemställan av domstolen förordna om visst högsta pris, som inte får av företagare överskridas utan tillstånd av domstolen. Sådant förordnande har hittills inte meddelats. Näringsfrihetsombudsmannen (NO) har emellertid i en del fall förhandlat med företag om dess prissättning med hänvisning till dessa bestämmelser i KBL.

Prisingrepp för att förhindra monopolvinster kan sålunda ske enligt konkurrenslagstiftningen. Också enligt PL har i vissa fall under senare år ingrepp skett på områden med monopolistisk prissättning. Sådana ingrepp enligt PL kan dock ske bara för de syften och i de former som den lagen anger. För normala förhållanden innebär gällande regler att åtgärder mot oskälig prissättning på monopol- och oligopolmarknader skall ske inom konkurrenslagstifningens ram. Även om alltså PL inte normalt är tillämplig i dessa fall, har SPK:s permanenta prisövervakning särskild betydelse i fråga om branscher med hög koncentration och begränsad konkurrens.

Ett exempel på områden där koncentrationen gått långt är byggnadsmaterialindustrin. Koncentrationsutvecklingen och konkurrensförhållandena inom denna bransch redovisas i byggkoncentrationsutredningens betänkande (SOU 1977:43) Koncentrationstendenser inom byggnadsmaterialindustrin. Enligt byggkoncentrationsutredningens mening borde det allmännas inflytande över prissättningen hos företag som arbetar på marknader med hög koncentration i första hand söka uppnås genom frivilliga överenskommelser mellan samhället och aktuella företag. Avtalet mellan staten och Cementa AB kunde här enligt utredningens mening tjäna som förebild. Om frivilliga överenskommelser inte kunde uppnås fick, enligt utredningen, över-

20 Prislagstiftningens och prispolitikens huvuddrag

vägas om den förbättrade insynen kunde uppnås inom ramen för nuvarande prislagstiftning. Om så icke vore fallet förutsatte bygg- koncentrationsutredningen att - vid ett system baserat på PL prisregleringskommittên kommer med förslag till de förändringar i prisregleringslagstiftningen som skulle krävas för att t.ex. medge mer permanent förhandsanmälan av prisändringar och skälen för dessa för företag på marknader där koncentrationen gått långt.

Ett permanent övervakningssystem av den art som byggkoncentrationsutredningen angett kan knappast grundas på en beredskapslag som PL. Om systemet skulle grundas på PL, skulle alltså krävas en genomgripande omkonstruktion av denna lag. Som närmare utvecklas i ett senare avsnitt har prisregleringskommittên inte ansett sig böra lägga fram förslag till ändring i PL. Flera förhållanden som framkommit under utredningsarbetet har emellertid pekat på behovet av en samlad översyn av PL och därmed av frågor rörande priskontrollens syfte och roll i skilda sammanhang. Den fråga som byggkoncentrationsutredningen aktualiserat bör kunna tas upp i samband med en sådan översyn. Det är dock möjligt att den typen av frågor i stället bör lösas inom ramen för konkurrenslagstiftningen.

273 Prisövervakning

I samband med att SPK inrättades den l januari l957 gavs nämnden uppgiften att svara för en permanent prisövervakning. övervakningen bestod i att prisuppgifter insamlades, registrerades och sammanställdes samt att undersökningar rörande prisbildningen utfördes. I början av l970-talet fick övervakningen en mera aktiv inriktning och kom att omfatta även överläggningar med företagen i syfte att påverka prisbildningen. Enligt regeringens nuvarande instruktion (l973:609) för SPK är nämnden central förvaltningsmyndighet för frågor rörande prisövervakning. De områden som faller under bankinspektionens respektive försäkringsinspektionens tillsyn har undantagits från nämndens ansvarsområde. Samtliga övriga varu- och tjänsteomrâden faller således under nämndens skyldighet att bedriva prisövervakning. Enligt instruktionen åligger det SPK särskilt bl.a. att insamla och analysera

Prislagstiftningens och prispolitikens huvuddrag A21

uppgifter om priser och marginaler för förnödenheter och tjänster i olika förädlings- och distributionsled inom landet, ge-

att

nom sammanställning av sådana uppgifter och av prisuppgifter från utlandet klarlägga prisutvecklingen samt att genom överläggningar med företag, organisationer och andra prissättare söka påverka prissättningen i en för konsumenterna gynnsam riktning.

Den prisövervakningsuppgift som lagts pâ SPK har ytterligare preciserats genom ett regeringsuppdrag av den l7 december l97l. Uppdraget gavs till SPK i samband med den slutliga avvecklingen av l970-l97l års prisstopp och innebär att nämnden, i enlighet med wdsom dittills skett beträffande sådana varor och tjänster som undantagits från prisstoppet, skall upprätthålla en utvidgad och intensifierad prisövervakning. I uppdraget anges särskilt att nämnden skall anmäla till regeringen om prisutvecklingen pâkallar särskild åtgärd.

Den 20 oktober 1977 fastställde regeringen kompletterande riktlinjer för SPK:s prisövervakning. Enligt dessa riktlinjer skall nämnden söka förhindra prishöjningar som avser att kompensera företagen för löneglidning, förväntade kostnadsökningar eller minskad försäljningsvolym.

Sedan den l januari l98l gäller nya riktlinjer för prisövervakningen.

Den inblick i företagens prissättning och prissättningsbeteende, som erfordras för prisövervakningen, tillgodoses genom lagen (l956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden, uppgiftsskyldighetslagen. Med stöd av uppgiftsskyl-

dighetslagen har SPK således möjlighet att inhämta uppgifter om

bl.a. priser, intäkter, kostnader, vinster och andra förhållanden av beskaffenhet att inverka på prisbildningen. Vidare har nämnden möjlighet att förelägga företagare att tillhandahålla bl.a. handelsböcker, korrespondens och andra handlingar. Den uppgiftsskyldige kan även kallas att inställa sig inför myndigheten. Inhämtade uppgifter skyddas i enlighet med sekretesslagen, vilket i prin-

22 Prislagstifiningens och prispolitikens huvuddrag

cip innebär att uppgifter vars offentiiggörande kan iända företagaren ti11 skada inte får ut1ämnas av nämnden.

Bestämmeiserna i uppgiftsskyidighetsiagen avser företagare. Med företagare avses i detta sammanhang - liksom i KBL - deis den som yrkesmässigt bedriver visst i iagen preciserat siag av verksamhet, dels sammansiutning av företagare. Bland verksamheter som inte omfattas av Iagens företagarbegrepp återfinns köp och försäijning av fast egendom iiksom uppiäteise av nyttjanderätt tiil fast egendom. Som framgått av redovisningen ovan omfattas b1.a. uthyrning av bostäder av SPK:s instruktionseniiga skyidighet att bedriva prisövervakning. Det föreiigger såiedes en skiiinad me11an det omrâde som ska11 omfattas av prisövervakningen och det omrâde inom viiket nämnden har möjiighet att få inbiick i prissättningen med stöd av uppgiftsskyidighetsiagen. Konkurrensutredningen har i sitt betänkande (SOU 1978:9) Ny konkurrensbegränsningsiag föresiagit att uppgiftsskyidighetsiagen ändras så att iagen biir ti11- Iämpiig i fråga om b1.a. fast egendom. Eniigt försiaget skulle ändringen ske genom att ordet företagare byts ut mot näringsidkare. Om den föresiagna ändringen i uppgiftsskyidighetsiagen genomförs sku11e lagen komma att helt täcka de områden som omfattas av SPK:s prisövervakning.

2.4 Prisreglering

PL trädde i kraft den 1 januari 1957, men ska11 under normaia tider inte vara i tiiiämpning. Den är aiitså en beredskapslag som sätts i tiliämpning i vissa situationer av undantagskaraktär.

Um riket kommer i krig träder iagen automatiskt i tiiiämpning. Den kan vidare sättas i tiiiämpning genom besiut av regeringen då riket befinner sig i krigsfara e11er det av annan orsak uppkommit fara för a11var1ig prisstegring inom riket på viktigare varue11er tjänsteomrâde. Regeringens förordnande att sätta lagen i tiilämpning skail inom en månad understäiias riksdagen. I krigsfarefaiiet ska11 - förutsatt förordnandet riksdagens Qbdkännande gä11a ti11 dess krigsfaran upphör. Förordnande i övriga fall skaii avse viss tid, högst ett år varje gång.

Prislagstiftningens och prispolitikens huvuddrag 23

Av förarbetena ti11 PL framgår att sådana situationer, där förutsättningar för att sätta 1agen i ti11ämpning före1igger, uppfatta-

des som extraordinära. Under 1950- och 1960-ta1en var 1agen a1drig

i ti11ämpning men under 1970-ta1et har den varit i ti11ämpning de1s under perioden augusti 1970 -december 1971, de1s kontinuerligt från och med den 22 december 1972. Ändringarna i PL 1973 hade ti11 ändamá1 att möj1iggöra en smidigare ti11ämpning av 1agens bestämme1ser i stabi1iseringspo1itiskt syfte. Kortvariga prisreg1erande åtgärder har i praktiken sedan år 1973 ti11ämpats på ett betydande anta1 varu- och tjänsteomráden. Vidare har prisreg1ering ti11ämpats k0ntinuer1igt sedan den 1 januari 1973 på mjö1k och under tiden den 1 januari 1973 - 21 oktober 1980 på vissa andra subventionerade bas1ivsmede1 i syfte att säkerstä11a att effekterna av subventionerna kommer konsumenterna ti11god0.

Då PL är i ti11ämpning kan regeringen införa prisreg1erande åtgärder i form av prisstopp, högstprisreg1ering e11er ob1igatorisk förhandsanmälan av p1anerade prishöjningar. Vidare kan regeringen utfärda bestämme1ser rörande utfäste1se om högsta pris. Föreskrift - om stoppris medde1as att gä11a för viss tid högst sex månader varefter för1ängning av förordnandet kan ske för högst sex månader varje gäng. Tiden för förhandsanmä1an får faststä11as ti11 högst en månad. Bestämme1ser om högstpris, ob1igatorisk förhandsanmä- 1an e11er utfäste1se om högsta pris behöver i övrigt inte tidsbegränsas i vidare mån än som fö1jer att 1agens ti11ämpningstid är begränsad.

De prisreg1eringsf0rmer som för närvarande förekommer i PL har i huvudsak övertagits från tidigare 1agstiftning. Prisstopp infördes i pris1agstiftningen år 1943 genom ändring av tidigare bestämme1-

ser om ob1igatorisk förhandsanmä1an av p1anerade prishöjningar.

PL:s bestämme1ser om högstpris har sin motsvarighet i bestämme1ser om högsta pris i b1.a. 1914 års förfogande1ag, 1916 och 1918 års 1agar om faststä11ande av högsta pris å vissa varor vid krig, krigsfara m.m., 1939 års maximipris1ag, 1939 års prisreg1erings- 1ag (bestämme1ser om n0rma1pris) och fö1jande prisreg1erings- 1agar av år 1941, 1942 och 1947.

24 Przlslagstiftningens och prispolitikens huvuddrag

Bestämmelser om obligatorisk förhandsanmälan förekom i l94l och l942 års prisregleringslagar, däremot inte i l947 års prisregleringslag. År 1973 infördes bestämmelser om obligatorisk förhandsanmälan i PL.

Bestämmelser om prisutfästelse infördes i prislagstiftningen år l942 och bibehölls i l947 års lagstiftning. I PL infördes bestämmelser om prisutfästelser år l973.

Då regeringen infört prisreglerande åtgärder åligger det i allmänhet SPK att administrera prisregleringen. Administrationen av gällande prisregleringar innefattar främst att utfärda tillämpningsföreskrifter, pröva frågor om dispens att överskrida stopp-, högst- eller utfästelsepriser, mottaga anmälningar om planerade prishöjningar och i samband därmed pröva ansökningar om förkortad tidsfrist, mottaga prisutfästelser samt övervaka efterlevnaden av prisregleringsbestämmelserna.

Till ledning för SPK:s behandling av dispensansökningar har regeringen utfärdat riktlinjer för prisstoppet. Nuvarande riktlinjer - som framgår av bilaga 5, kapitel 5 - innebär att dispensprövningen skall präglas av restriktivitet. SPK:s befogenhet att medge överskridande av stoppris bör utnyttjas endast när synnerliga skäl föreligger. Enligt riktlinjerna bör bestämmelserna om prisstopp tillämpas på ett sådant sätt att negativa sidoeffekter - dels i form av snedvridning av produktion eller distribution, dels genom att tillgången på för konsumenterna betydelsefulla varor äventyras - inte uppkommer. Vidare skall dispensprövningen utgå från det individuella företagets situation, dvs. samtliga i varje särskilt fall föreliggande omständigheter skall beaktas.

Regeringens riktlinjer för prisstoppet pekar på två förhållanden, som SPK får ta särskild hänsyn till vid dispensprövningar i den man de visas föreligga. Det första av dessa förhållanden är om sysselsättningen inom företaget kan väntas minska väsentligt om medgivande att överskrida stoppris ej lämnas. Det andra är om prisbilliga varor riskerar att försvinna från marknaden om medgivande ej lämnas. Enligt riktlinjerna får således löntagarnas

Prislagstiftningens och prispolitikens huvuddrag 25

intresse av att behålla sin anställning och konsumenternas intresse av tillgång till prisbilliga varor beaktas vid dispensprövningen. Däremot nämns företagens intresse, att genom prishöjningar kompensera sig för kostnadsökningar, inte i riktlinjerna som särskilt skäl för medgivande att överskrida stoppris. Indirekt kan dock kostnadsökningar vara dispensgrundande i den mån de är av sådan storleksordning att produktion eller försäljning inte kan

upprätthállas om kostnadskompensation inte skulle medges. Av rikt-

linjerna framgår vidare att medgivande att överskrida stoppris i t.ex. leverantörsledet inte automatiskt skall leda till att motsvarande prishöjning får genomföras i efterföljande led.

för har - med tvâ - Regeringens riktlinjer prisstoppet undantag varit i huvudsak oförändrade sedan den 6 september l973. Riktlinjerna avsåg från början tillämpningen av det från och med den 7 september 1973 gällande prisstoppet på vissa trävaror, men utvidgades den l0 maj l974 till att gälla även vid tillämpningen av prisstopp på övriga varor.

De tvâ undantagen avser de allmänna prisstopp som gällde under april-maj och september-oktober l977 i samband med nedskrivningar av svenska kronans värde. Vid dessa tillfällen utfärdade regeringen riktlinjer för prisstoppet som innehöll dels de bestämmelser som gällt sedan september l973, dels vissa särskilda bestänmelser rörande överskridande av stoppris på importerade varor. Dessa särskilda bestämmelser syftade till att effekten av devalveringen omedelbart skulle kunna slå igenom i prissättningen pâ importerade varor utan hinder av prisstoppsbestämmelserna.

I regeringens riktlinjer för prisstoppet har inte någon åtskillnad gjorts mellan tillämpningen av â ena sidan de kortvariga prisstopp som förekommit på ett flertal varu- och tjänsteområden sedan är l973, å andra sidan det långvariga prisstoppet på vissa subventionerade baslivsmedel som för merparten av dessa varor gällt under tiden den l januari l973 - den Zl oktober l980. I praktiken har det senare prisstoppet dock administrerats på ett sådant sätt att berörda företag givits möjlighet att kompensera

26 Prislagstiftningens och prispolitikens huvuddrag

sig för inträffade kostnadsändringar efter avdrag för normal,

genomsnittlig produktivitetsutveckling.

2.5 Sambandet mellan prisövervakning och prisreglering

Som förut har anförts fastslogs i samband med 1956 års lagstiftning på pris- och konkurrensomrâdet att prisövervakning är en permanent samhällsuppgift. övervakningen hade under 1950- och 1960-talen en passivt registrerande karaktär. Branschutredningar, prisundersökningar och konsumentupplysning-i prisfrågor var dominerande inslag i SPK:s verksamhet. Under l970-talet har prisövervakningen fått en annan, aktivare karaktär. SPK:s uppgifter inom ramen för prisövervakningen är numera att dels genom överläggningar med företagen söka påverka prissättningen i en för konsumenterna gynnsam riktning och särskilt försöka förhindra vissa i regeringens riktlinjer angivna slag av prishöjningar, dels sprida allmän kännedom om genomförda prishöjningar och motiven för dessa, dels anmäla till regeringen om utvecklingen påkallar särskild åtgärd och därvid förse regeringen med underlag för eventuella beslut om prisreglerande åtgärder.

Regeringens riktlinjer innebär att SPK skall anmäla till regeringen anmärkningsvärda prishöjningar som framkommer vid prisövervakningen. Regeringens beslut om prisreglerande åtgärder har i allmänhet fattats mot bakgrund av sådan information från nämnden.

Riksdagens finansutskott har - bl.a. i samband med riksdagsbehandling av proposition om förlängd tillämpningstid för PL - i olika uttalanden behandlat sambandet mellan SPK:s prisövervakning och de av regeringen införda prisregleringarna. Utskottet har bl.a. betonat vikten av att prisövervakning sker på sådant sätt att om prisstopp måste införas detta kan tillämpas utan eller i varje fall med så liten retroaktiv verkan som möjligt. I ett annat uttalande påpekar utskottet att en intensiv pris-

övervakning självfallet bör bedrivas. Utskottet konstaterar vida-

re att det självfallet ingår i övervakningsskyldigheten att anmäla för regeringen när enligt SPK:s mening ytterligare åtgärder bör vidtas som kräver regeringsbeslut.

Prislagstiftningens och prispolilikens huvuddrag 27

Ett starkt samband råder således mellan prisövervakningen och prisregleringarna genom att ett av prisövervakningens huvudsyften är att snabbt förse regeringen med erforderligt underlag för eventuella beslut om prisreglering respektive - då PL inte är i tilllämpning - beslut att sätta lagen i tillämpning.

Samtidigt förstärker detta samband SPK:s möjligheter att inom ramen för prisövervakningen påverka företagens prissättning i enlighet med nämndens instruktion och regeringens riktlinjer. Formellt föreligger en klar åtskillnad mellan prisregleringar och prisövervakningssystemet. När en reglering enligt PL beslutats, kan regeringen sägas ha tagit över ett ansvar för prissättningen. Så länge en sådan reglering inte råder har företagen själva ansvaret. Uppenbarligen måste dock företagen vid sina prissättningsbeslut beakta dels SPK:s inom ramen för prisövervakningen framförda synpunkter, dels möjligheten att regeringen ingriper med prisreglering enligt PL.

2.6 Vissa rättsliga frågor

Prisregleringskommittên har inte till uppgift att göra en rättslig översyn av den nuvarande lagstiftningen på prisomrâdet. I kommitténs direktiv anges dock att det står kommittén fritt att komma med förslag till eventuella förbättringar av det nuvarande systemet för prisövervakning och prisreglering. Inom kommittén har därför vissa frågor rörande prislagstiftningens syfte, funktion och tillämpning granskats översiktligt.

Som framgår av bilaga 6 finns i samband med tillämpningen av prisreglering ett antal rättsliga frågor som är oklara. Bakgrunden till detta är att reglerna i allmänna prisregleringslagen (PL) till stor del har överförts från kristidsförfattningar tillkomna i samband med de båda världskrigen. När PL kom till år l956 förekom inte i lagstiftningsärendet nägra mera ingående överväganden i tillämpningsfrágor. Detsamma gäller i fråga om l973 års ändringar i lagen. vägledande för tolkningen av PL blir därför främst motivuttalanden i samband med äldre lagstiftning. Dessa är emellertid på en rad praktiska punkter knapphändiga. Dessutom tog såväl

28 Prislagstiftningens och prispolitikens huvuddrag

l956 års PL som äldre lagstiftning sikte främst på situationer med varubrist till följd av extraordinära kriser. Det är uppenbart att de praktiska problemen delvis är andra vid prisreglering under nuvarande förhållanden.

Bland de problem som här avses och som närmare exemplifieras i bilaga 6 kan nämnas följande. En fråga som behöver belysas närmare är i vad mån prisreglering kan gälla endast säljarnas marginaler i stället för hela priset och vad marginalregleringen i så fall kan innebära. Det är vidare i vissa hänseenden oklart hur en reglering inverkar på tidigare träffade avtal. Bland annat gäller detta den praktiskt viktiga frågan om avtal med indexklausuler. Andra frågor är i vad män en reglering kan differentieras eller begränsas till vissa regioner, vissa säljled eller vissa individuella säljare.

I bilaga 6 berörs också vissa frågor av principiell art, som hänger samman med att PL har karaktär av beredskapslag. Detta innebär att lagen är avsedd att tillämpas i undantagssituationer. Speciella förutsättningar mäste vara uppfyllda för att lagen under fredsförhâllanden skall få sättas i tillämpning, och tillämpningstiden är begränsad till ett år i sänder. Genom ändring av PL âr l973 skedde en viss uppmjukning av förutsättningarna för PL:s tillämpning i syfte att öka möjligheterna till kortvariga ingrepp i prismekanismen som ett instrument i stabiliseringspolitiken. Samtidigt förutsattes dock att prisreglering liksom dittills skulle tillgripas endast i undantagsfall och att tillämpningen skulle vara mycket restriktiv.

Numera har PL genom ärliga beslut av regeringen med godkännande av riksdagen varit i tillämpning sedan den 22 december l972. Trots sin beredskapskaraktär har således lagen under rätt lång tid kommit att vara ett stående inslag bland de ekonomisk-politiska medlen. En sådan utveckling mot en permanent tillämpning av lagen är - med lagens nuvarande utformning - otillfredsställande från rättslig synpunkt.

Prislagstijñningens och prispolitikens huvuddrag 29

Det finns sålunda beträffande prislagstiftningen en rad frågor av principiell eller praktisk natur som kan diskuteras. En översyn av PL torde behövas av både principiella och praktiska skäl, oavsett i vilken omfattning prisreglering kommer att användas i framtiden. Frågorna hänger dock i hög grad samman med den större frågan om vilket syfte och vilken roll i den ekonomiska politiken som en prisregleringslagstiftning bör ha. Mot denna bakgrund framstår det som mindre lämpligt att kommittén föreslår detaljändringar i det nuvarande regleringssystemet.

Även det nuvarande prisövervakningssystemet kan lämpligen diskuteras närmare från rättsliga utgångspunkter vid en översyn av PL.

2.7 Prispolitikens utformning i vissa andra länder

Prisregleringar har under 1970-talet varit ett återkommande inslag i den ekonomiska politiken i flertalet västliga industriländer. I de flesta fallen har samtidigt skett ingripanden av skilda slag i lönebildningen. Av bilaga 7 framgår att Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Italien, Kanada, Nederländerna, Norge, Storbritannien, USA och österrike under kortare eller längre perioder tillämpat olika former av prisreglerande ingrepp medan Västtyskland och Schweiz helt avstått från prisregleringar i stabiliseringspolitiskt syfte.

De viktigaste av de prispolitiska ingrepp som förekommit i de undersökta länderna är prisstopp, reglering av vinster eller handelsmarginaler, förhandsanmälan av prishöjningar, fastställande av maximipriser, regler eller riktlinjer för prishöjningar och överenskommelser om prissättningen.

Olika former av prisstopp har under l970-talet förekommit i bl.a. Belgien, Danmark, Frankrike, Italien, Norge, Storbritannien och USA. Prisstopp kan vara strikta men är i allmänhet förenade med dispensmöjligheter. Vidare kan prisstopp vara allmänna eller endast avse ett visst varu- eller tjänsteområde. I flera länder har prisstopp förenats med generellt verkande regler för beräkning av tillåtna prishöjningar under prisstoppet. Dessa regler har i

30 Prislagstiftningens och prispolitikens huvuddrag

allmänhet inneburit att vissa, preciserade slag av kostnadsökningar helt eller delvis tillátits slå igenom i prissättningen. Sådana generellt verkande dispenser i samband med prisstopp har tillämpats i bl.a. Danmark och Norge.

Vinstreglering har förekommit i bl.a. Frankrike, Storbritannien och USA medan reglering av handelsmarginaler tillämpats i bl.a. Italien och USA.

Anmälningsplikt för planerade prishöjningar har förekommit i bl.a. Belgien, Finland, Italien, Norge, Storbritannien och Österrike. Anmälningsplikten innebär i vissa fall att prishöjning får genomföras viss tid efter anmälan, i andra fall att prishöjningen skall godkännas innan den får genomföras. Vidare förekommer att högsta pris kan fastställas om anmäld prishöjning inte ligger inom ramen för vad som anses godtagbart. I vissa fall begränsas anmälningsskyldigheten till särskilda kategorier av företag, t.ex. företag över viss storleksgräns.

Danmark, Frankrike, Kanada, Nederländerna, Norge, Storbritannien och USA har tillämpat olika system med kalkylregler, normer eller riktlinjer för prissättningen. Dessa regler för prissättningen har i allmänhet antingen anknutit till kostnadsutvecklingen och/ eller företagens vinstnivä eller stipulerat en viss total prisutveckling under en fastlagd period. I Storbritannien har förekommit en regel om att prishöjningar inte får genomföras oftare än var tredje månad.

Olika slag av samhällskontrakt rörande prissättningen har förekommit i bl.a. Belgien, Frankrike, Italien och Österrike.

Vid sidan av de prisreglerande åtgärderna har olika former av övervakning av prissättningen och prisutvecklingen förekommit i de undersökta länderna. Bland annat kan nämnas att man i USA âlagt vissa kategorier av företag att kvartalsvis redovisa pris-, kostnads- och vinstutvecklingen.

Prislagstiftningens och prispolitikens huvuddrag 31

I bi1aga 7 redovisas ett anta1 ekonomisk-vetenskapliga utvärderingar av 1970-talets pris- och lönepoiitik i USA och Engiand. Dessa undersökningar visar att prisreg1eringarna i dessa Iänder temporärt har haft en dämpande effekt på prisstegringstakten men att det är osäkert om de har haft någon varaktig sådan effekt. En1igt biiagan tycks dessa regieringar i bästa fa11 ha lett ti11 att pris- och lönestegringarna har 0mförde1ats i tiden i sämsta fa11 ti11 att inflationstakten har förvärrats. Därti11 kommer att reg1eringsâtgärderna har en kostnadssida, dvs. negativa effekter pâ resursa110keringen.

3 TILLÄMPNINGEN AV PRISUVERVAKNINGEN SEDAN ÅR 1972

3.1 Inledning

Underlag för detta avsnitt redovisas i bilaga 8, som behandlar bakgrunden till och utformningen av SPK:s prisövervakning. I bilagan behandlas vidare sambandet mellan SPK:s prisövervakning och av regeringen införda prisregleringar.

Den formella grunden för prisövervakningen behandlas även i bilaga 5, Prispolitikens framväxt, utformning och administration.

3.2 Grunden för prisövervakningens tillämpning

Grunden för SPK:s prisövervakande verksamhet under åren 1972-1980 har utgjorts av dels vissa föreskrifter i nämndens instruktion, dels tvâ regeringsuppdrag från december 1971 respektive oktober 1977.

Bestämmelserna om prisövervakning i SPK:s instruktion har ändrats i vissa avseenden under den period kommittén har haft till uppgift att utvärdera. Före den 1 juli 1973 innehöll instruktionen sålunda följande föreskrifter med avseende på prisövervakningen.

2 § Nämnden följer utvecklingen av och främjar allmän kännedom om pris- och konkurrensförhållandena inom näringslivet med undantag av bankväsendet och annan företagsamhet, över vilken bankinspektionen har tillsyn, samt försäkringsväsendet. 3 § Det åligger nämnden särskilt a t t insamla och registrera uppgifter om priser för olika förnödenheter och tjänster inom landet, a t t genom bearbetning och sammanställning av sådana uppgifter samt av prisuppgifter från utlandet klarlägga prisutvecklingen, a t t utföra undersökning rörande prisbildningen inom visst område av näringslivet, om prisutveckling, konkurrensförhâllanden eller andra omständigheter ge anledning till det,

Genom ändring i SPK:s instruktion den l juli 1973 föreskrevs i 2 § att nämnden är central förvaltningsmyndighet för frågor rörande prisövervakning. I 3 § tillkom en ny att-sats som före-

34 av prisövervakningen sedan år 1972 Tillämpningen

skrev att nämnden genom överläggningar med företag, organisationer och andra prissättare skall söka påverka prissättningen i en för konsumenterna gynnsam riktning. Vidare ändrades 3 § bl.a. såtillvida att det i första att-satsen föreskrevs att

nämnden skall insamla och analysera uppgifter om priser och mar-

ginaler för förnödenheter och tjänster i olika förädlings- och distributionsled inom landet.

Någon senare ändring i SPK:s instruktion av betydelse för prisövervakningen har inte förekommit.

Vid sidan av instruktionen har regeringen meddelat föreskrifter för SPK:s prisövervakning genom uppdrag den l7 december l97l. Detta uppdrag har således gällt under hela den tid som omfattats av kommitténs utvärdering. I uppdraget pekade regeringen bl.a. på att de senaste årens erfarenheter understrukit betydelsen av att utvecklingen på olika varu- och tjänsteområden noga följs och att en hög handlingsberedskap vidmakthålls, som möjliggör ett snabbt ingripande om tendenser till en inflationistisk utveckling på nytt skulle visa sig föreligga. Enligt uppdraget skall övervakningen avse utvecklingen av priser och marginaler för varor och tjänster inom samtliga förädlings- och distributionsled. Särskilt bör SPK beakta utvecklingen av priser och narginaler på varor och tjänster som är av betydelse för konsumenterna. Vidare åligger det SPK, enligt uppdraget, att fortlöpande underrätta regeringen och informera allmänheten om pris- och marginalutvecklingen inom de övervakade områdena samt att anmäla till regeringen om utvecklingen av prisnivån påkallar särskild åtgärd.

Den 20 oktober l977 fastställde regeringen följande kompletterande riktlinjer för den prisövervakning som SPK skulle bedriva efter den 31 oktober l977.

Det åligger nämnden att övervaka och försöka påverka prisutvecklingen så att några prishöjningar ej sker som kompensation för s.k. löneglidning.

Tillämpningen av prisövervakningen sedan år 1972 35

Prishöjningar som vidtas som kompensation för förväntade kostnadsökningar är inte förenliga med kravet på en stabil prisutveckling. övervakningen skall därför inriktas på att förhindra sådana prishöjningar.

övervakningen bör vidare ta sikte på att förhindra prishöjningar, avsedda att kompensera för minskad försäljningsvolym.

I en kommentar till beslutet att fastställa riktkompletterande linjer för SPK:s prisövervakning framhöll handelsministern att

regeringen genom uppdraget velat peka på några prishöjande faktorer som var särskilt allvarliga från ekonomisk-politisk synpunkt. Handelsministern anförde i sin kommentar vidare följande.

Löneglidningen är ett hot mot en stabil kostnadsnivå. Det är vidare högst olyckligt ur stabiliseringspolitisk synpunkt om prishöjningar genomförs för att kompensera företagen för kostnadsökningar som ännu inte har inträffat - och kanske inte kommer att inträffa. SPK skall därför verka för att förhindra sådana prisstegringar.

På grund av de mycket höga fasta kostnaderna som företagen har att utgå ifrån när de gör priskalkyler, så finns det en tendens att kompensera minskad försäljningsvolym med höjda priser. Sådana prishöjningar motverkar emellertid möjligheterna att genom ökad försäljningsvolym täcka dessa kostnader. Det är bakgrund till att regeringen fäst uppmärksamheten i på denna typ av prishöjningar riktlinjerna till SPK.

Den l8 december l98O fastställde regeringen, med upphävande av tidigare uppdrag och med verkan fr.o.m. den l januari l98l, nya riktlinjer för prisövervakningen. Liksom skall SPK:s tidigare prisövervakning inriktas på att förhindra eller motverka prishöjningar som vidtas som kompensation för förväntade kostnadsökningar, löneglidning och minskad försäljningsvolym. Nämndens bedömningar skall dock, enligt de nya riktlinjerna, ske med beaktande av samtliga i varje enskilt fall föreliggande omständigheter, såsom

exempelvis prissättningens betydelse för företagens möjligheter att finansiera ny- och ersättningsinvesteringar samt utveckling. Det åligger vidare nämnden att liksom tidigare underrätta regeringen och informera allmänheten om prisoch marginalutvecklingen inom de övervakade områdena samt att till anmäla om regeringen utvecklingen av prisnivån påkallar särskilda åtgärder. Det ändrade uppdraget berör inte prisövervakningen under den period som har omfattats av kommitténs utvärdering.

36 sedan år 1972 Tillämpzingen av prisövervakningen

Som framgått av kapitei 2 har riksdagens finansutskott gjort vissa uttaianden rörande tiiiämpningen av prisövervakningen. Bland annat har utskottet pekat på behovet av prisövervakning som underlag för regeringsingripanden med stöd av PL. Eniigt utskottets mening bör övervakningen ske på ett sådant sätt att retroaktivt verkande regieringar så långt möjiigt kan undvikas.

3.3 Prisövervakningens inriktning

I SPK:s instruktion görs ingen annan begränsning i skyidigheten att bedriva prisövervakning än att bank- och försäkringsväsendet undantas. övervakningen ska11 såiedes avse såväi priser som marginaier och täcka oiika förädiings- och distributionsied. Samma inriktning av övervakningen anges i regeringsuppdraget från december 1971, dock med tiiiägget att SPK särski1t bör beakta utveckiingen av priser och marginaier på varor och tjänster som är av betydelse för konsumenterna.

I praktiken har SPK:s övervakning av sådana varor och tjänster som nyttjas av enskiida konsumenter varit heitäckande. Den mätning av prisutveckiingen som genomförs b1ir därför ett samnanfattande mått på den genomsnittiiga prisutvecklingen för den totaia privata konsumtionen. Mätningen av prisutveckiingen har utgått från den sammansättning av den privata konsumtionen scm faststäiis för nationairäkenskaperna och som även iigger tüi grund för beräkningen av konsumentprisindex (KPI).

övervakningen på dessa områden har i ailmänhet även innefaitat överläggningar med prissättarna i syfte att påverka prissättningen. På vissa områden har eme11ertid övervakningen begrênsats ti11 en mer passiv uppföljningav förekommande prisröreiser. Detta har b1.a. gäiit för bostadsområdet och ifråga om sådana komnuna- 1a taxor och avgifter som faststäiis av poiitiska organ.

Vid sidan av konsumentvaror och -tjänster har en aktiv prisövervakning bedrivits från SPK:s sida på b1.a. områdena byggnacsmateriai, trävaror, emba11age, papper och pappersmassa, ianttruksmaskiner och transportmedei, tung e1dningso1ja, godstranspcrter

Tillämpningen av prisävervakningen sedan år 1972 37

och storhushållsprodukter. På flertalet råvaruområden har en löpande uppföljning av prisutvecklingen bedrivits utan försök att påverka prissättningen.

På vissa områden, främst av investeringskaraktär, har över huvud taget ingen prisövervakning förekommit. Detta gäller bl.a. anläggningsarbeten och maskinell utrustning för industrier.

Prisövervakningen har i allmänhet avsett samtliga distributionsled, dvs. inhemsk tillverkare eller importör, partihandel och detaljhandel. Information om prisrörelser har vanligen fångats upp i leverantörsledet och därefter följts via handelsleden till den slutlige konsumenten. överläggningar har förts med såväl tillverkaren rörande leverantörspriset som handelsleden rörande handelsmarginalen. I förekommande fall har överläggningar även förts med importörer rörande importörmarginalen.

överläggningarna i syfte att påverka prissättningen har, när det gäller importör- och tillverkningsleden, i allmänhet förts med det individuella företaget.

Inom betydande delar av handeln och tjänstenäringarna förekommer centrala prisrekommendationer utgivna av branschorganisationer m.m. Beträffande sådana branscher har SPK normalt fört överläggningar i syfte att påverka prissättningen med den organisation som utfärdar prisrekommendationerna. Genom löpande uppföljning av prisrörelser hos ett urval av företag har SPK följt rekommendationernas faktiska genomslag. Även i tillverkningsledet förekommer några exempel på branscher som följer centrala prisrekommendationer och där SPK har fört överläggningar med företrädare för branschorganisationen.

Inom de områden där SPK inom ramen för prisövervakningen har bedrivit överläggningar med enskilda företag har dessa i stor utsträckning inriktats på de pris- och marknadsledande företagen. Genom den i många industribranscher höga koncentrationsgraden har därigenom antalet kontaktpunkter mellan myndigheten och näringslivet begränsats. Detta innebär även att mindre företag i allmänhet inte har berörts av prisövervakningen.

- 38 Tillämpningen av prisövervakningen sedan år 1972

Prisövervakning beträffande t.ex. statliga myndigheter, affärsdrivande verk och stats- eller kommunägda bolag har bedrivits av SPK enligt samma principer som de som har gällt beträffande enskilda företag. I fall då statlig myndighet har att lämna förslag om taxa eller avgift som fastställs av regeringen har SPK fört överläggningar med myndigheten i avsikt att påverka utformningen av förslaget till taxesättning, varefter regeringen har fattat det slutliga avgörandet. För vissa statliga myndigheter och verk har regeringen föreskrivit skyldighet att samråda med SPK innan beslut fattas respektive förslag lämnas om höjning av

taxa eller avgift. Blir myndigheten och SPK inte ense i sådan

fråga skall ärendet avgöras av regeringen.

3.4 Prisövervakningens praktiska utformning

Prisövervakningen har i praktiken omfattat tre skilda moment, nämligen ett anmälningsförfarande, överläggningar med prissättarna och information.

Anmälningsförfarandet har syftat till att ge SPK information om förekommande prisrörelser inom de övervakade områdena. Systemet innebär att SPK med stöd av uppgiftsskyldighetslagen har anmodat vissa, utvalda företag att senast en vecka efter beslut om priseller marginaländring anmäla denna till nämnden. Anmälningsförfarandet har haft sin tyngdpunkt i leverantörsledet där det har omfattat ca 900 ledande tillverknings- och importföretag. Inom handelsleden har anmälningsskyldigheten främst fullgjorts genom att handelns organisationer har tillställt SPK rekommenderade cirkaprislistor. Pâ tjänsteomrädet har prisutvecklingen följts dels via prisrekommendationer från olika branschorganisationer, dels genom ett anmälningsförfarande som har omfattat ett statistiskt urval av ca l 600 tjänsteföretag. På vissa varuområden bl.a. dagligvaror, beklädnadsvaror och möbler - har anmälningsförfarandet kompletterats av periodiska undersökningar av prisutvecklingen. Utöver den obligatoriska anmälningsskyldigheten har vissa företag frivilligt åtagit sig att anmäla planerade prishöjningar viss tid i förväg.

Tillämpningen av prisövervakningen sedan år 1972 39

Anmälningar till SPK om beslutade prisändringar innehåller, förutom uppgifter om prisändringens storlek och tidpunkter för dess genomförande m.m., också viss information om orsaker till pris- I vissa fall ändringen. enligt SPK s uppskattning ca en fjärdedel av totala antalet anmälningar - har SPK begärt kompletterande material från företaget i syfte att få orsakerna till prisändringen närmare belysta och dokumenterade. I de fall SPK önskar få en än mer djupgående genomgång av motiven för en prisändring kan nämnden kalla företaget till överläggning. Enligt SPK:s bedömning har ca en tiondel av samtliga anmälningar lett till överläggning.

Överläggningarna mellan SPK och prissättande företag m.m. har således i allmänhet syftat till att dels klarlägga orsakerna till en beslutad eller planerad prishöjning, dels ge SPK möjlighet att i enlighet med instruktion och riktlinjer för prisövervakningen påverka prissättningen. SPK:s genomgång av orsaker till en anmäld prishöjning har tagit utgångspunkt i inträffade kostnadsändringar. I enlighet med regeringens kompletterande riktlinjer för prisövervakningen har SPK inte beaktat löneglidning, förväntade kostnadsökningar eller minskad försäljningsvolym vid beräkning av kostnadsmotiverad prishöjning. Vidare har nämnden reducerat inträffade lönekostnadsökningar med ett avdrag för den inom branschen genomsnittliga, långsiktiga produktivitetsutvecklingen. I de fall den

av företaget anmälda prishöjningen har överstigit vad som enligt

SPK:s beräkningar har varit kostnadsmässigt motiverat har en genomgång skett av orsakerna till den föreliggande skillnaden. SPK har därvid meddelat företaget att information till regeringen enligt gällande praxis lämnas om varje prishöjning som inte motsvaras av inträffade eller kända kostnadsökningar eller som står i strid mot regeringens kompletterande riktlinjer för prisövervakningen.

Information om resultaten av prisövervakningen har lämnats i form av dels månatliga rapporter över prisutvecklingen, dels särskilda rapporter om vissa prishöjningar.

De månatliga rapporterna över prisutvecklingen har - i enlighet med l97l års uppdrag - lämnats till dels regeringen, dels allmän-

40 av sedan âr 1972

Tillämpningen prisövervakningen

heten. Informationen till allmänheten har i praktiken lämnats till dels massmedia, dels intresserade privatperosner. Härutöver har rapporten distribuerats kostnadsfritt till bl.a. samtliga riksdagsledamöter samt ett antal myndigheter och organisationer.

Rapporten över prisutvecklingen har bl.a. omfattat dels en redogörelse för utvecklingen av den allmänna prisnivån i konsumentledet under den senaste månaden respektive från årets början, dels en jämförelse med prisutvecklingen i andra länder och dels en redovisning av under månaden genomförda prisändringar med uppgift om prisändringens storlek, det prisändrande företagets firma samt de av företaget angivna motiven för prisändringen. Redovisningen av prisutvecklingen under månaden och sedan årets början har efter hand byggts ut med olika slag av analyser som beslyser hur den samlade prisutvecklingen fördelar sig på olika distributionsled, varuområden, bidragande kostnadsfaktorer m.m. Arbete pågår med att samordna publiceringen av SPK:s rapport över prisutvecklingen och den av statistiska centralbyrån beräknade KPI. Detta har bl.a. lett till att SPK:s rapport och KPI fr.o.m. början av april l979 har publicerats pâ samma dag i månaden.

Vid sidan av den periodiska rapporten över prisutvecklingen har SPK vid ett flertal tillfällen lämnat information till regeringen genom handelsdepartementet rörande enskilda fall av genomförda eller aviserade prishöjningar. Före november 1977 har SPK informerat regeringen om prishöjningar som enligt nämndens bedömning inte har motiverats av inträffade eller kända kostnadsökningar. Därefter har nämnden informerat regeringen om de prishöjningar som inte varit förenliga med regeringens kompletterande riktlinjer för prisövervakningen av den 20 oktober l977. Informationen har i allmänhet lämnats i form av en skriftlig promemoria. I några fall har information lämnats genom muntlig föredragning.

Som närmare illustreras i bilaga 9 har regeringens beslut on prisreglerande åtgärder i allmänhet föregåtts av information från SPK till regeringen om genomförda eller aviserade prishöjningar på det berörda området. SPK:s informationer till regeringen har lett till beslut om prisreglering i endast ett förhållandevis ringa antal fall.

4 TILLÃMPNINGEN AV PRISREGLERINGAR SEDAN ÅR 1972

4.l inledning

Underlag för detta avsnitt redovisas i bilaga 9, Prisregleringar i Sverige sedan år 1972, för vilken kommitténs huvudsekreterare svarar. Denna bilaga omfattar dels en sammanfattande redogörelse för de prisreglerande ingrepp som förekommit sedan år 1972 och dessa regleringars samlade omfattning under olika perioder, dels en mer detaljerad genomgång av omständigheterna kring prisreglerande åtgärder pâ elva av kommittén utvalda varu- och tjänsteområden. Bilagan baseras bl.a. på dels material som har ställts till sekretariatets förfogande av SPK, dels kompletterande informationer och synpunkter som lämnats av vissa näringslivsorganisationer i samband med att dessa har beretts tillfälle att yttra sig över beskrivningen av prisregleringar på berörda områden.

Den formella grunden för prisregleringarna behandlas i bilaga 5, Prispolitikens framväxt, utformning och administration.

4.2 Förekomsten av prisreglerande åtgärder sedan är l972

Prisreglerande åtgärder kan införas av regeringen under förutsättning av att PL är i tillämpning. Under större delen av är l972 var lagen inte i tillämpning och nâgra prisreglerande ingrepp förekom därmed inte heller. Genom beslut av regeringen den 2l december l972 sattes PL itillämpning t.o.m. den 20 december l973. Tilllämpningstiden har därefter förlängts med ett är varje gäng så att lagen i praktiken har varit i tillämpning kontinuerligt. Genom regeringens senaste beslut har tillämpningstiden förlängts t.o.m. den 20 december l98l.

Den l januari l973 infördes prisstopp på vissa subventionerade baslivsmedel inom varuomrâdena mjölk, ost, kött, fläsk och charkuterivaror. Prisstopp för huvuddelen av dessa varor kom därefter att gälla t.0.m.den 2l oktober 1980. Vissa varuvarianter inom de berörda områdena hade undantagits från prisstopp tidigare, bl.a.

42 Tillämpningen av prisregleringar sedan år 1972 S(U 1981:40

i februari 1979. Prisstopp på vissa mjö1kprodukter även gä11er efter den 21 oktober 1980.

Från och med september 1973 har prisreg1eringar ti11ämpats på begränsade varu- och tjänsteområden under kortare perioder än som varit fa11et på bas1ivsmede1somrádet. Genom ändringeni PL den 1 ju1i 1973 har regeringen haft möj1ighet att ti11ämpa prisreg1ering i form av obligatorisk förhandsanmä1an av p1ane^ade prishöjningar respektive utfäste1se om högsta pris vid siian av de tidigare förekommande prisreg1eringsformerna prisstopp och högstprisreg1ering. En1igt ett utta1ande av departementsdüefen i samband med ändringen i PL ansågs en både ti11 tiden och ›mfattningen begränsad prisreg1ering i vissa situationer kuma vara 1amp1ig som ett 1ed i stabi1iseringsp01itiken.

I bi1aga 9 redovisas närmare de ti11 tiden och omfattningen begränsade prisreg1eringar som förekommit sedan september 1173.

Denna typ av prisreg1eringar har förekommit på b1.a. byggnadsmateria1området, trävaruomrâdet och pappersområdet. Så1unda infördes prisstopp på trävaruområdet och ob1igatorisk förrandsan- “ ma1an på pappersområdet i september 1973. Prisstopp på hyggnadsmateria1området infördes i mars 1974. Prisreg1eringarna på dessa områden har därefter ändrats vid ett stort anta1 ti11fä11en vad avser såvä1 formen av prisreg1ering som ti11ämpningen på che o1ika de10mrådena inom respektive sektor. Perioder he1t utan ;Wsreg1ering för något de1omrâde har varit för byggnadsmateriakrnrådet 1975 och första de1en av 1976 samt för pappersområdet - bcrtsett från anmä1ningssky1dighet avseende massaved och a11mänt prisstopp under september-oktober 1977 - tiden fr.o.m. juni 1977 t.c.m. mitten av mars 1978. Den hårdare formen av prisreg1ering, nän1igen prisstopp, har på dessa områden dock endast gä11t under vissa de- 1ar av perioden och ofta endast för vissa de1ar av respektive varuområde. Prisstopp gä11de så1unda för större de1en av b/ggnadsmateria1området under perioden mars-december 1974. Prisstopp för större de1en av trävaruområdet gä11de under perioden september 1973. - september 1974. På pappersområdet har prisstopp iite vid något ti11fä11e ga11t för huvuddelen av varuområdet.

Tillämpningen av prisregleringar sedan år 1972 43

01jeomrádet har varit föremå1 för o1ika prisreg1erande åtgärder, främst högstprisreg1ering, i samband med de båda s.k. o1jekriserna september 1973 - juni 1975 respektive november 1978 - september 1980.

Prisstopp på produkti0nsmede1 inom jordbruket, som via jordbruksregieringen har särskild betyde1se för prisutveck1ingen på jordbruksprodukter, har förekommit för 1antbruksmaskiner under perioden september 1974 - februari 1976 och för gödse1mede1 under perioden september 1974 - oktober 1975.

Vissa konsumentkapita1varor har omfattats av ti11 tiden re1ativt begränsade prisstopp. Så1unda gä11de prisstopp för e1ektriska hushå11sapparater under tiden december 1974 - december 1975 och för och bi1reservde1ar under personbi1ar de1s perioden augusti december 1976, de1s perioden november 1978 - januari 1979.

Pâ det kemisk-tekniska varuomrâdet gä11de prisstopp under perioden juni 1975 - mars 1976.

De tjänsteområden som varit föremá1 för prisreg1erande åtgärder är de1s 1astbi1stransporter, de1s uthyrning av hote11rum. Prisstopp för inrikes godstransport med 1astbi1 gä11de för sâvä1 1oka1- som fjärrtrafik under perioden september 1975 - ju1i 1976 och för endast s.k. koncessionerad fjärrtrafik under perioden december 1979 - december 1980. Rumsuthyrning i hote11- och pensionatsomfattades - 1979. röre1se av prisstopp under perioden maj augusti

Pâ 1ivsmede1s0mrådet har prisreg1eringarna i stor utsträckning haft samband med o1ika subventioner som utgår inom ramen för jordbrukspoiitiken. Detta gä11er så1unda för de1s det tidigare nämnda bas1ivsmede1somrádet, de1s mjö1 och matbröd, de1s kyck1ing. För mjö1 och matbröd har prisstopp gä11t de1s under tiden mars december 1974, de1s under tiden juli 1976 - oktober 1980. Under den me11an1iggande perioden har gä11t ob1igatorisk förhandsanmäian samt - under är 1975 - ett system med prisutfäste1ser för vissa varuvarianter. För kyck1ing har prisutfäste1ser gä11t kontinueriigt fr.o.m. september 1976 t.o.m. december 1980.

44 Tillämpningen av prisregleringar sedan år 1972

I övrigt har på 1ivsmede1s0mrâdet förhá11andevis kortvariga prisstopp gä11t för de1s konserverade och djupfrysta 1ivsmede1 under perioden mars - december 1976, de1s kaffe under ju1i månad 1977 respektive perioden maj 1979 - februari 1980. Ob1igatorisk förhandsanmä1an har gä11t för de1s kaffe, de1s margarin under andra hä1ften av år 1975, år 1976 och början av âr 1977.

- i samband med 1975 års dåliga För matpotatis skörd gä11de prisreg1ering i form av de1s högstpriser, de1s utfäste1sepriser under perioden november 1975 - juni 1976 respektive december 1975 - juni 1976.

Vid sidan av dessa se1ektiva prisreg1eringar har genere11a reg1eringar gä11t vid några ti11fä11en. A11mänt prisstopp gä11de så- 1unda under - - oktober 1977. perioderna apri1 maj och september A11män 0b1igatorisk förhandsanmä1an infördes i mars 1978 o:h begränsades ti11 att omfatta ca hä1ften av den privata konsumtionen i oktober samma âr. Våren 1980 gä11de a11mänt prisstopp under apri1 och första hä1ften av maj.

4.3 Reg1eringsperiodernas 1ängd och reg1eringarnas omfattning

På vissa de1ar av 1ivsmede1somrädet, där subventioner utgår inom ramen för jordbruksreg1eringen, har prisreg1ering gä11t under förhä11andevis 1âng tid. För huvudde1en av varuomrädet ost, kött, f1äsk och charkuterivaror har sä1unda prisstopp gä11t under tiden den 1 januari 1973 - den 21 oktober 1980, dvs. under närmare åtta âr. För vissa mjö1kprodukter, som innefattades i prisstoppet fr.o.m. den 1 januari 1973, gä11er fortfarande prisstopp.

Prisreg1ering på området mjö1 och matbröd har gä11t under perioden den 15 mars 1974 - den 21 oktober 1980, dvs. under ca sex och ett ha1vt år. Härav hade prisreg1eringen form av prisstopp under ca fem âr, näm1igen under perioderna den 15 mars - den 20 december 1974 och den 1 ju1i 1976 - den 20 oktober 1980.

SOU 1981240 Tillämpningen av prisregleringar sedan år 1972 45

För kyckling, som är föremål för visst statligt prisstöd, har utfästelse om högsta pris enligt 3a § PL gällt fr.o.m. den 6 september l976 t.o.m. utgången av år l980, dvs. i mer än fyra år.

För de selektiva prisregleringar som har förekommit på andra varuoch tjänsteområden gäller att regleringar i form av obligatorisk förhandsanmälan i allmänhet har varat under längre perioder än regleringar i form av prisstopp. Sålunda har obligatorisk förhandsanmälan för t.ex. massaved gällt dels under perioden den 7 september l973 - den 20 december l975, dels fr.0.m. den l6 juni 1976, dvs. hittills under sammanlagt närmare sju år. På pappersomrâdet har obligatorisk förhandsanmälan hittills gällt i sammanlagt över sex år. Andra exempel på områden som har varit föremål för obligatorisk förhandsanmälan under förhållandevis lång tid - är menstruationsskydd sammanlagt ca fem år - och margarin sammanlagt drygt fyra och ett halvt år.

Prisregleringarna i form av selektiva prisstopp har - med undantag för de delar av livsmedelsområdet som berörs av subventioner i allmänhet gällt under mer begränsade perioder. Det längsta prisstoppet på ett icke subventionerat varuområde avsåg pappersmassa och gällde under perioden den 6 november l974 - den 24 mars 1977, dvs. inte fullt två och ett halvt år. Det kortaste prisstoppet på dessa områden avsåg kaffe och gällde under tiden den 9 juli - den 4 augusti l977, dvs. 27 dagar. Totalt kan för åren l973 - l980 urskiljas ett trettiotal prisstoppsperioder avseende olika varu- och tjänsteområden vid sidan av subventionerade livsmedel. Mer än tre fjärdedelar av dessa prisstoppsperioder har varat i högst ett år. Den genomsnittliga prisstoppstiden för dessa områden uppgår till ca nio månader.

Högstprisreglering har endast förekommit på områdena potatis och oljeprodukter. Högstprisregleringen på potatis gällde under tiden den 24 november l975 - den 23 juni l976, dvs. exakt sju månader. På oljeområdet förekom högstprisreglering under perioderna den 7 december l973 - den 30 juni l975 och den 6 februari 1979 - den l2 september l980, dvs. under drygt ett och ett halvt år vid vardera tillfället. Den senare av perioderna med högst-

46 Tillämpningen av prisregleringar sedan år 1972

prisreg1ering föregicks av prisstopp på 01jeprodukter under ca två och en ha1v månad.

Vid sidan av de se1ektiva har vissa prisreg1eringarna genere11a reg1eringar förekommit. De a11männa som har förekommit prisstopp har samt1iga varit korta. Under våren och hösten 1977 gä11de a11-

mänt prisstopp under inte fu11t två månader vid vardera ti11-

fä11et. Under våren 1980 gä11de a11mänt under prisstopp ca en och en ha1v månad. A11män ob1igatorisk förhandsanmä1an infördes den

18 mars 1978. Mer betydande

begränsningar i anmä1ningssky1dighetens omfattning gjordes i de1s oktober de1s februari 1978, 1980. Den genere11a anmä1ningssky1digheten gä11de så1edes i ca sju månader. För de varu- och tjänsteområdensom i februari 1980 inte undantogs från anmä1ningssky1digheten - motsvarande ca en tredjede1 av den tota1a privata konsumtionen - har denna form av reg1ering sedan mars 1978 hitti11s gä11t i inte fu11t tre år.

Prisreg1eringarnas samman1agda omfattning sedan år 1972, uttryckt som de prisreg1erade varu- och tjänsteområdenas ande1 av den privata konsumtionen, framgår översikt1igt av figur 4.1 och redovisas närmare i bi1aga 9. Denna ande1 har under perioder med genere11a reg1eringar ti11 uppgått me11an 74 och 80 procent av den tota1a privata konsumtionen. Under perioder med endast se1ektiva reg1eringar före mars 1978, då a11män förhandsanmä1an infördes, har ande1en ti11 uppgått högst 18 och 1ägst 7 procent av den privata konsumtionen. Från och med oktober 1978, då anmä1ningssky1dighetens omfattning begränsades, har prisreg1eringarnas ande1 av den privata konsumtionen, under perioder då a11mänt prisstopp inte har gä11t, 1egat inom interva11et 41-57 procent.

Prisreg1eringarnas ande1 av den privata konsumtionen i genomsnitt för he1a perioden 1973 - 1980 - dvs. ink1usive perioderna med genere11a prisreg1erande - ti11 åtgärder uppgår drygt 30 procent.

Härav svarar för -

prisstopp drygt 12 procentenheter varav prisstoppet på vissa subventionerade bas1ivsmede1 6 procentenheter högstprisreg1ering för ca 2 procentenheter och ob1igatorisk förhandsanmä1an för inte fu11t 17 procentenheter.

OU 1981:40 Tillämpningen av prisregleringar sedan år 1972 47

1.933. . 8_ o o

8.. 8; o? 81 om: S.. o? om; F... omm.

m5.

xøtoumuzno CEWECSUCNFÖ*

m5.

. Ra_

m8_ .mtauømøx 35.8.

m8.

_ovoczzümn

5b..

uuüocotcgnam

aaoumøta

m5.

Em>

o o :..\›!J. ;om :om 19. -8 -om -av ;om :om p 8.

sedan år 1972 48 Tillämpningen av prisregleringar

4.4 Tillämpningen av olika former av prisreglering

Efter ändringen i PL den l juli 1973 medger lagen fyra olika former av prisreglering. Prisstopp och högstprisreglering kunde föreskrivas även enligt lagens tidigare lydelse. Obligatorisk förhandsanmälan och prisutfästelse tillkom som nya prisregleringsformer i PL genom 1973 års ändring. Dessa båda prisregleringsformer hade emellertid tidigare förekommit i lagstiftning som föregick PL.

De prisregleringsformer som främst tillämpats under åren 1973 - 1980 är prisstopp och obligatorisk förhandsanmälan. Högstprisreglering har endast införts vid tre tillfällen, nämligen tvâ gånger på oljeomrâdet i december 1973 respektive februari 1979 och en gång för matpotatis i november 1975. Prisutfästelser enligt 3a § PL har mottagits av SPK avseende tre olika varuomrâden, nämligen dels vissa varianter av matbröd för december 1974 -

perioden decem

ber 1975, dels matpotatis för perioden december 1975 importerad dels för september 1976 - december 1980 juni 1976, kyckling perioden

förhandsanmälan har tillämpats dels i form av selek- Obligatorisk tiv reglering på ett flertal varuomrâden under tiden fram till mars 1978, dels i form av generell reglering avseende samtliga varor och tjänster som inte samtidigt omfattades av prisstopp fr.o.m. mars 1978. I oktober 1978 begränsades förhandsanmälningsskyldigheten till att avse dels vissa varor inom främst områdena livsmedel och andra dagligvaror, byggnadsmaterial, vissa insatsvaror för jordbruket, oljeprodukter, papper, tidningar, beklädnadsvaror, möbler och läkemedel, dels vissa tjänster. Vissa av dessa områden har därefter undantagits från amälningsskyldigheten.

Prisstopp har som tidigare redovisats under perioden 1973 - 1980 tillämpats dels i form av selektiv reglering på olika varu- och tjänsteområden under kortare eller längre perioder, dels i form av kortvarigt allmänt prisstopp vid tre tillfällen, nämligen vären och hösten 1977 samt våren 1980.

sou 19s1;40 Tillämpningen av prisregleringar sedan år 1972 49

Under perioden förekommer vissa exempel olika på att prisregle-

ringsformer tillämpats på ett sådant sätt att de avlöst eller

kompletterat varandra på ett och samma område. Bland annat har i vissa fall obligatorisk förhandsanmälan under gällt en längre period samtidigt som prisregleringen för vissa delar av det berörda varuområdet tidvis har skärpts till prisstopp. Prisregleringen på pappersområdet under åren 1973-1977 utgör ett exempel på denna typ av tillämpning av prisregleringen. En annan typ av samordning mellan olika regleringsformer är när ett successivt prisstopp avvecklas för delar av ett varuområde och för dessa delar ersätts med obligatorisk förhandsanmälan. Prisregleringen på byggnadsmaterialomrâdet under åren 1974-1975 utgör ett senare exempel på det slaget av tillämpning av prisregleringen och redovisas närmare i bilaga 9, kapitel 6. Ett exempel på gradvis skärpning av regleringen återfinns bl.a. på oljeområdet där obligatorisk förhandsanmälan gällde från mars 1978. Regleringen på oljeområdet ändrades i november 1978 till prisstopp och i februari 1979 till högstprisreglering.

Vid några tillfällen har två prisregleringsformer förekommit parallellt och därigenom varandra. Under kompletterat 1975 gällde sålunda obligatorisk förhandsanmälan för matbröd som samtidigt ett trettiotal av landets största bagerier hade gjort prisutfästelser enligt 3a § PL avseende tre respektive företags vanligaste varianter av mjukt matbröd. område Prisregleringen på detta redovisas närmare i bilaga 9, kapitel 5. Vidare gällde, parallellt med högstprisregleringen på de i Sverige vanligaste sorterna av matpotatis under slutet av 1975 och första halvåret 1976, prisutfästelser från ett femtontal importörer avseende matimporterad av sorter som inte omfattades potatis av högstprisregleringen. Regleringen på detta område redovisas närmare i bilaga 9, kapitel ll. Ett tredje exempel på parallellt verkande regleringar utgör prisstoppet på sågade och hyvlade trävaror under perioden september 1976 - maj 1978. Detta endast prisstopp avsåg försäljning från sågverk. Som närmare av bilaga framgår 9, kapitel 4 gällde samtidigt obligatorisk förhandsanmälan av planerade prishöjningar på detta varuområde för andra distributionsled än sågverksledet.

sedan år 1972 SOL 1)81:40 50 Tillämpningen av prisregleringar

4.5 Motiv för att införa respektive upphäva prisreglerande åtgärder

I samband med att regeringen har fattat beslut om prisreglerxnde * åtgärd har i allmänhet en kommentar till beslutet lämnats Jressmeddelande från handelsdepartementet. Även om dessa pressmedielanden ofta är relativt kortfattade ger de många gånger en viss information om vad som bör kunna uppfattas som syftet med regleringen.

Regeringen har vid sitt beslut om införande av prisregleringi allmänhet haft till sitt förfogande visst informationsunderlag från SPK, som redovisat olika förhållanden som framkommit son ett led i SPK:s löpande prisövervakning. En allmän information om situationen på det berörda varu- eller tjänsteområdet - b.a. avseende genomförda och aviserade, eller av annan orsak förväntade, prishöjningar - såsom den uppfattats av SPK har således utgjort ett beslutsunderlag vid regeringens ställningstagande till ett eventuellt införande av prisreglering.

I bilaga 9 redovisas bl.a. bakgrunden till de prisreglerinça^ som förekommit på elva olika varu- och tjänsteområden. Därüd återges bl.a. utdrag ur de nämnda pressmeddelandena från handelsdepartementet och redovisas dels tidigare genomförda prishöjningar på området, dels prishöjningar som enligt SPK:s bedömning förväntades inträffa vid fri prisbildning.

En genomgång av dels kommentarer som lämnas i handelsdeparienentets pressmeddelanden, dels den allmänna situationen på marknaden som den uppfattats av SPK och redovisats för regeringen gervid handen att det vanligaste syftet med selektiva prisstopp piolika varu- och tjänsteområden har varit att förhindra prishöjningar som annars antogs skulle ha inträffat. Detta motiv har i vssa fall närmare utvecklats i olika avseenden. Sålunda förekonmer

bl.a. hänvisning till tidigare, betydande prishöjningar på områ-

det vilka i några fall inte hade varit kostnadsmässigt motverade eller hade medfört ökad lönsamhet för företagen. Vidare pems vid några tillfällen på att det berörda området direkt eller hdirekt har särskild betydelse för konsumenterna.

Tillämpningen av prisregleringar sedan år 1972 51

På områden där prisnivån i Sverige normalt följer en internationell prisnivå - bl.a. pappersområdet - har prisstopp införts med hänvisning till att prishöjningar på hemmamarknaden hade aviserats som skulle ha blivit större och kommit tidigare än motsvarande höjningar av exportpriserna. På kaffeområdet infördes prisstopp vid ett tillfälle med hänvisning till att prishöjningar hade aviserats trots sjunkande världsmarknadspris, vid ett annat tillfälle med det uttalade syftet att förhindra genomslag på svenska marknaden av internationella prishöjningar vilka bedömdes vara av tillfällig natur.

I ett fall, nämligen beträffande prisstoppet på sågade och hyvlade trävaror i sågverksledet, hänvisas till att risk uppstått för betydande prisstegringar på skogsråvara vilka, om de skulle inträffa, bedömdes skapa risk för prishöjningar i efterföljande led. Prisstoppet infördes sålunda i detta fall avseende köparna av den råvara där risken för prisstegringar bedömdes primärt kunna uppstå.

De aviserade prishöjningar som regeringen genom beslut om prisstopp har velat förhindra har i några fall angivits vara icke kostnadsmotiverade eller ej förenliga med regeringens prispolitik. Efter oktober l977, då regeringen meddelade riktkompletterande linjer för SPK:s prisövervakning, visar såväl uttalanden i handelsdepartementets pressmeddeladen som de allmänna omständigheterna i samband med beslutet om prisreglering att i prisstopp flera fall införts som en direkt reaktion mot prishöjningar som - om de hade genomförts - skulle ha stått i strid mot dessa riktlinjer.

Motivet för högstprisreglering på oljeområdet angavs i december l973 vara att ge det allmänna ett fastare grepp över prisutvecklingen så länge oljekrisen varade. I februari 1979 angavs högstprisregleringen syfta till att underlätta oljeförsörjningen på svenska marknaden. Som motiv för högstprisregleringen på matpotatis i november l975 angavs bl.a. att genomförda prishöjningar endast delvis hade varit kostnadsmässigt motiverade och att de särskilt hade drabbat barnfamiljer och låginkomsttagare. Det

52 Tillämpningen av prisregleringar sedan år 1972 s)u 193140

framstod därför för regeringen som angeläget att genom reglering sänka potatispriset till en mer skälig nivå.

Beslut om obligatorisk förhandsanmälan har i några fall uttryckmotiverats med en önskan från regeringens sida att närmare ligen följa utvecklingen på visst område. De allmänna omständigheterna införande denna kring av obligatorisk förhandsanmälan pekar på att i allmänhet har syftat till att skapa råd*um för regleringsform diskussioner mellan SPK och företagen, tillfälle till födjupad information rörande prisrörelser till regeringen och pågående att införa mer ingripande form av prisreglering innan möjlighet eventuellt aviserade hunnit genomföras. I ett fall prishöjningar hänvisas till väntad efterfrågeökning, nämligen beträffande sådana isoleringsmaterial som berördes av statligt energisparstöd.

De båda allmänna våren och hösten l977 infördes i samprisstoppen av svenska kronans värde. Vid båla dessa band med nedskrivningar tillfällen - den 4 april respektive den 29 augusti l977 ingick beslutet om allmänt som ett led i ett allmänt ekonomiskt prisstopp åtstramningspaket, som även omfattade andra ekonomisk-politiska förklarade i detta sammanhang att det var anåtgärder. Regeringen att inte leder till att geläget prishöjningar på importvaror svenska i motsvarande mån höjer priserna på prodlkter tillföretag verkade i Sverige. Beslutet om prisstopp skulle därmed firhindra vad regeringen uppfattade som omotiverade prishöjningar. Samtidigt riktlinjer, SPK möjligne: att gegav regeringen, genom särskilda nom dispenser medge att importföretag kompenserade sig får ökade kostnader hänförliga till valutakursändringar. Prisstoppet på svensktillverkade varor i kombination med dispens för devalveringens effekter på priset på importerade varor kan således sägas ha syftat till att förbättra konkurrensläget för svenska företag och förhindra att dessa omintetgjorde denna genom prishöjningar effekt av devalveringen. Genom att prishöjningar på den inhemska i samband med devalveringen förhindrades kuide även, produktionen en kommentar av handelsministern, kompenserande linekrav enligt motverkas vilka skulle omintetgöra växelkursändringens verkningar. I augusti l977 - i samband med den andra devalveringen och det andra allmänna under detta år - förklarades )CkSå prisstoppet

SOL? 1981:40 Tillämpningen av prisregleringar sedan år 1972 53

att prisstoppet syftade till att förhindra att växelkursändringen skulle ge upphov till en prishöjande spiral.

Det allmänna prisstopp som infördes i slutet av mars l980 uppgavs syfta till att underlätta den pågående avtalsrörelsen. I likhet med de allmänna prisstoppen år l977 ingick detta prisstopp som ett led i ett paket av flera tilltänkta ekonomisk-politiska åtgärder. I samband med att regeringen tillkännagav beslutet om bl a. allmänt prisstopp angavs att prisstoppet var tidsbegränsat men skulle förlängas intill årets slut om arbetsmarknadens parter träffade avtal på i stort sett oförändrade villkor. Denna förutsättning uppfylldes emellertid inte.

I mars l978 infördes allmän obligatorisk förhandsanmälan i anslutning till att ett nytt centralt löneavtal hade tecknats. Avtalet innehöll en prisstegringsklausul som medgav omförhandling om prisstegringen under år l978 överskred ett visst tal. I en kommentar av handelsministern till beslutet om allmän förhandsanmälan hänvisades till att regleringen borde ses dels mot bakgrund av att vissa kvardröjande inflationsförväntningar under en övergângstid kunde motverka den uppbromsning i prisökningarna som bedömdes vara på väg, dels som en uppföljning av regeringens kompletterande riktlinjer för SPK:s prisövervakning från oktober l977.

sou 1981:40 55

5 PRISPOLITIKENS ROLL I DEN EKONOMISKA POLITIKEN

5.1 In1edning

Syftet med detta kapite1 är att sammanfatta de principie11a s1utsatser teoretisk och empirisk forskning samt kommitténs egna undersökningar synes föra ti11 beträffande prisreg1eringars ro11 i den ekonomiska p01itiken i en modern, öppen b1andekonomi som den svenska.

Som vi framhå11it i kapite1 2 kom 1954 års priskontro11utredning ti11 huvuds1utsatsen att prisreg1ering inte var att rekommendera som ett regu1järt ekonomisk-p01itiskt mede1. Marknadsprisbi1dningens funktion att möj1iggöra hög effektivitet genom ett decentra1iserat ekonomiskt beslutsfattande i en stor de1 av ekonomin betraktades som grund1äggande. Inhemsk och ut1ändsk konkurrens ansågs under norma1a förhå11anden kunna e1iminera riskerna för a11tför stora prisstegringar. 1954 års utredning förutsåg i huvudsak två fa11 då dessa förutsättningar inte kunde antas gä11a.

För det första kunde förhå11andena varu- och tjänstepå vissa marknader vara sådana att ingen konkurrens, e11er ens hot om inträde av nya konkurrenter, före1åg. Utredningen menade eme11ertid att det då inte var prisreg1ering utan konkurrensbefrämjande åtgärder som borde ti11gripas.

För det andra förutsåg 1954 års utredning att det kunde uppkomma kris1ägen (krigssituation med varubrist, råvarukriser och dy- 1ikt) i vi1ka det var nödvändigt med direkta stat1iga ingrepp i prisbi1dningen. De färska erfarenheterna från andra vär1dskriget

och Koreainf1ati0nen torde här ha utövat ett betydande inf1ytan-

de på utredningen. För sådana situationer framstod en beredskaps- 1agstiftning som den natur1iga 1ösningen och prisreg1erings1agen fick också denna karaktär.

Härutöver anförde utredningen eme11ertid också att den inte kunnat bortse från möj1igheten av att de inf1at0riska krafterna

56 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken

även vid en inf1ation av inhemska orsaker kan tänkas göra sig gä11ande med en sådan kraft att de inte kan behärskas med genere11t verkande mede1 och att en stat1ig priskontro11 då sku11e kunna bidra ti11 att återstä11a den samhä11sekon0miska ba1ansen. Utredningen påpekade särski1t den psyk01ogiska betyde1se som enbart möj1igheten att införa prisk0ntro11 kan få på både företagarnas och 1öntagarnas hand1ande. Man kan kanske uppfatta utredningens tankar i detta stycke som uttryck för en intuitiv insikt i den förväntningsbi1dningens betyde1se som senare b1ivit en hörnsten i inf1ationsteorin. Vi återkommer ti11 frågan i vad mån den moderna synen på förväntningsbi1dningens ro11 i inf1eti0nsprocessen ger anledning att se positivt på värdet av prisreg1ering som ett mede1 mot inf1ation.

Den prispo1itik som fast1ades år 1956 på prisk0ntr011utredningens rekommendation byggde så1edes på en fri marknadspristi1dning under konkurrens. Erfarenheterna av denna po1itik under s1utet av 1950-ta1et och under 1960-ta1et b1ev också ti11fredss1ä11ande. Den år1iga prisstegringstakt på 3 procent i genomsnitt (exk1usive indirekta skattehöjningar) som registrerades från 195( ti11 1969 betraktades visser1igen som hög under perioden, men uppfattades knappast som ett argument för en prispo1itik med siörre ins1ag av prisreg1ering.

1970-ta1et kom att präg1as av en mycket kraftig höjning av inf1ationstakten. Genomsnittet per år b1ev 9 procent i Sverige för perioden 1969-1980 och he1a västvär1den genomgick en 1ikarmd förändring. Under årtiondet vidtog statsmakterna i a11a 1än@r inf1ationsbekämpande åtgärder av många s1ag med begränsad iramgång. Sverige 1iks0m f1erta1et andra industria1iserade marknadekonomier prövade därvid även prisreg1eringar.

Det framstår idag som natur1igt att de1s stä11a frågan onden svenska ekonomins funktionssätt e11er den internatione11eekon0miska mi1jön har ändrats på ett sådant sätt att de s1utsâser som 1954 års priskontr011utredning drog inte 1ängre är gitiga, de1s undersöka om erfarenheterna av 1970-ta1ets prisreg1«ingar

Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 57

kan ge an1edning ti11 andra siutsatser än dem som priskontroiiutredningen drog mot bakgrund av krigs- och efterkrigsårens reg1eringar.

Vi har därför i vårt arbete med att utvärdera effekterna av den svenska prispoiitiken sedan 1972 iåtit undersöka om den ekonomisk-vetenskap1iga synen på prisregiering förskjutits sedan 1950talet på ett sätt som sku11e motivera en omorientering av den svenska prispo1itiken såsom denna utformades på grundva1 av 1954 års priskontroiiutredning. Resu1taten av denna genomgång redovisas framför a11t i biiaga 1, men be1yses också av bi1agorna 3-4 samt 7 och 10-11. Vidare har vi iåtit utföra en genomgång av utvärderingar som gjorts av prisregieringars effekter i USA och Engiand under 1970-talet. Dessa resuitat redovisas i bi1aga 7. Vi har också 1åtit göra en översikt över o1ika prisreg1eringar i Sverige sedan år 1972 som redovisas i bi1aga 9. Här beskrivs utföriigt marknadsstruktur, prisutveckiing, angivna motiv för regieringarnas införande, dispensförfarande m.m.

Vi har också försökt sätta oss in i verkningarna på effektivitet, iönsamhet, investeringar m.m. i företag vars produkter prisreg1erats under 1970-ta1et. Underiaget har tagits fram på fiera olika vägar. För det första har i biiaga 9 redogjorts för de erfarenheter som via ett remissförfarande de1givits kommittén av berörda organisationer inom näringslivet och den administrerande myndigheten SPK. För det andra har vi haft hearings med sådana företag och deras intresseorganisationer. För det tredje har vi iåtit Statskonsu1t Organisation AB på fem vaida deiområden genomföra mera djupgående undersökningar av prisregieringarnas effekter på företagen i 01ika avseenden (biiaga 12).

S1ut1igen har vi iåtit utföra ett antai empiriska studier av de svenska erfarenheterna med hjäip av moderna metoder från den ekonomiska vetenskapen. Dessa omfattar deis ekonometriska metoder för att mäta effekterna av prisreg1ering och testa reievanta ins1ag i den moderna prisbiidningsteorin, de1s anaiyser av prisregieringens poiitiska ekonomi. Dessa studier redovisas i bi1aga 2-4 och 10-11.

58 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken ,

Våra slutsatser i det följande beträffande prispolitikens roll i den ekonomiska politiken bygger på en sammanställning o:h analys av dessa studier som kommittén låtit utföra, kompletterad med vissa allmänekonomiska resonemang.

5.2 Prisreglering i olika former

Med prisreglering menas i vanligt språkbruk i ekonomisk-vetenskaplig litteratur offentliga direkta ingrepp i marknadspisbildningen i syfte att påverka köpare och säljare att genomföa sina transaktioner vid andra priser än dem de skulle realisera i frånvaro av ingreppet. Det räknas således inte som prisregler ng om staten t.ex. går in och subventionerar kostnaderna för en vara så att aktörerna på marknaden själva väljer att genomföra sina transaktioner vid ett lägre pris. Inte heller talar man normalt om prisreglering när offentliga myndigheter sätter sådana priser på sina tjänster (ofta priset noll) att marknaden inte komner i jämvikt, trots att åtskilliga följder av sådan prissättnirg kan vara av samma slag som de som följer av prisreglering i oianstående mening.

I svensk juridisk terminologi avses med prisreglering de ngrepp som regleras rättsligt i prisregleringslagen. Denna lags (lika möjligheter till ingrepp i prisbildningen, nämligen prisstopp, högstprisreglering, obligatorisk förhandsanmälan och utfäüelse om högsta pris, faller alla under den i vetenskapligt språkbruk

vedertagna definitionenl).

Prisövervakningen regleras däremot inte i prisregleringslaen och faller därmed inte under den juridiska definitionen. hll sin funktion har prisövervakningen i praktiken dock i månç fall inneburit en sådan påverkan på prissättningen att den måst lik-

l) Obligatorisk förhandsanmälan är i viss mån ett gränsfal. Dels kan metoden fungera som ett temporärt prisstopp çnom att företagen måste vänta en månad innan de genomför m avsedd prishöjning. Dels kan företagen ibland tänkas drasig för att höja priset p.g.a. kravet på förhandsanmälan.

sou 1931:40 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 59

stä11as med prisreg1ering i den mening begreppet används i den ekonomiska litteraturen. De fortsatta övervägandena om prisregiering är såiedes i viss utsträckning ti11ämp1iga även på prisövervakningen.

5.3 Prisregiering som stabiiiseringspoiitiskt medei

Direkta ingrepp i prisbiidningen kan göras av 01ika skäi, som kan inde1as i stabiiiseringspoiitiska, fördeiningspoiitiska och aiiokeringspoiitiska. Måien för stabiiiseringspoiitiken brukar i en sådan systematisering samanfattas som fu11 sysseisättning, stabii prisnivå och jämvikt i betainingsbaiansen. Det stabiiiseringspolitiska syftet med prisregiering är då i första hand att påverka den ailmänna prisnivån, men hoppet om positiva verkningar i de båda andra avseendena kan givetvis vara ett viktigt eiier rent av det avgörande skä1et tiii ingreppet.

Ib1and ses prisregiering som ett mede1 för att hindra oskä1iga vinster hos säijarna. Ofta tänker man sig då sannoiikt också att lägre försäijningspriser, även då köparna är andra företag snarare än konsumenter, innebär en möjiighet att i sista hand få ner konsumentpriserna och därmed åstadkomma en inkomstomfördeining från kapitaiägare i företag med monopoiartad stäiining tili hushåiien i allmänhet. Motivet för prisregieringar är i sådana faii fördeTningsp01itiskt. Även a110keringspo1itiska (särski1t då strukturpoiitiska) må] kan tänkas. En bransch med överetabiering sku11e kunna tänkas bli sanerad genom att dess försäijningspriser regieras ned ti11 en iägre nivå.

I båda de senare fa11en sku11e det då vara fråga om ett för svagt konkurrenstryck vi1ket i det första fa11et ieder ti11 höga vinster och i det andra ti11 att för mycket resurser binds i verksamheten i branschen.

Vi har gjort den bedömningen att det i första hand är en konkurrensfrämjande poiitik som bör tiiigripas för sådana fördeiningsoch aiiokeringspoiitiska uppgifter. Exempei på sådana åtgärder

60 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken

kan vara undanröjande av handeishinder, stimuians av nyetabiering och ingrepp mot skadiiga karteiier o.dy1. Om detta inte är en framkomiig väg, t.ex. vid s.k. naturiiga monopol, torde olika

pubiic uti1ityarrangemang1) iigga närmare ti11 hands. Pubiic

utiiityiösningar innebär i och för sig offentiig prisreglering, men då i andra, och för uppgiften mera iämpiiga former än periodiska ingripanden med stöd av en a11män lag om prisreg1ering.

Vi har därför toikat vår uppgift så att vi åiagts att undersöka prisregieringarnas p1ats i stabiiiseringspoiitiken och mera precist möjiigheterna att dämpa infiationstakten med hjälp av prisregieringar. Syftet med införda regleringsåtgärder kan därvid i första hand tänkas vara att genom regieringen uppnå en direkt, dämpande verkan på infiationstakten. Prisregierande ingrepp kan emeiiertid också tänkas vidtas i stabiiiseringspoiitiskt syfte utan att den primära avsikten är att genom regieringarna i sig uppnå en bestående effekt på prisstegringstakten. Det kan t.ex. vara fråga om, som 1954 års priskontroliutredning tänkte sig, att man önskar vinna rådrum i avvaktan på att andra stabiiiseringspoiitiska åtgärder ska11 hinna genomföras och få effekt. I ett sådant fa11 är väi syftet snarast att bryta förväntningar om kommande snabba prisstegringar. Man kan också tänka sig faii där prisregieringar bedöms utgöra ett poiitiskt nödvändigt direkt insiag i ett stabiiiseringspoiitiskt åtgärdsprogram och därvid syfta ti11 att programmet ska11 b1i accepterat.

5.4 Betydeisen av ett stabiit penningvärde

Under 1970-taiet har infiationstakten stigit i praktiskt taget a11a iänder vi1ket har iett tiil svåra störningar i ekonomiernas funktionssätt. Både de godtyckiiga inkomstomfördeiningarna och snedvridningarna i resursfördeiningens effektivitet har blivit a11tmera omfattande och tiiiväxttakten i näringsiivet har

1) Med pubiic utiiity menar vi ett offentiigt e11er privatägt företag som producerar en vara e11er tjänst under m0n0po1iserade förhåiianden och vars prissättning av detta skäl är underkastad permanent offentiig kontroii.

roll i den ekonomiska politiken 61 Prispolitikens

försvagats avsevärt. I en avancerad penninghushållning är ett någorlunda stabilt penningvärde en förutsättning för att systemet skall kunna fungera.

Det kan visserligen hävdas att en hög inflationstakt inte får sådana svåra verkningar om den förutses av alla ekonomiska beslutsfattare och lagstiftningen anpassas i olika avseenden till inflationen. Om alla aktörer i ekonomin har korrekta förväntningar om den framtida inflationstakten och är fria att fatta ekonomiska beslut och ingå kontrakt som tar hänsyn till dessa förväntningar så undanröjs en mycket stor del av inflationens skadeverkningar. De nominella räntesatserna måste t.ex. då tillåtas stiga så att sparare kompenseras för penningvärdefallet och skattelagstiftmåste så att långivarna inte beskattas för inflaningen anpassas och lântagarna inte drar av den i sin inkomsttionskompensationen deklaration till Växelkurspolitiken måste anskattemyndigheterna. på ett sofistikerat sätt till skillnaderna i inflationspassas takt mellan det egna landet och omvärlden. Stora delar av de skador som den höjda inflationstakten har åstadkommit i Sverige skulle således teoretiskt ha kunnat undanröjas genom ändrad lagstiftning.

Förutsättningen för att alla medborgare skall kunna ha korrekta förväntningar om inflationen är dock att inflationstakten är någorlunda stabil över tiden. Om den fluktuerar mellan 6 och l3 procent per år, som den gjort i Sverige under l970-talet, är korrekhos alla en omöjlighet. Fluktuationer i inflata förväntningar tionstakten medför dessutom betydande relativprisändringar genom att genomslag i tiden varierar starkt mellan prisändringarnas marknader med olika struktur (bilaga l).

Vissa av de skadeverkningar som vâllas av svårigheterna att förutse inflationstakten kan till en del kompenseras med indexering. har dock nackdelar som här inte skall närmare beröras. Indexering Indexering kan bl.a. inte klara problemet med relativprisändringar vållade av förändringar i inflationstakten.

62 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken SOU 181:40

Slutligen bör det framhållas att även då inflationstakten kai hållas någorlunda stabil och räntebildning, skattelagstiftning )Ch andra institutionella lösningar är anpassade till denna, så kvarstår betydande nackdelar. Beslutsfattarna i ekonomin, och särskilt då hushållen som köper halva BNP, baserar sin uppfattning om huruvida priser är höga eller låga på tidigare observatiomr. Då dessa observationer har gjorts vid olika tidpunkter och alltså i olika penningvärden blir informationen snedvriden och svårtolkad. Kvaliteten på de ekonomiska besluten sjunker därmed.

I verkligheten sker dessutom inte alla dessa anpassningar son skulle krävas för att minimera inflationens följder. Inflati)nen har därför under de senaste tio åren hunnit omfördela inkoms:er och förmögenheter i samhället i en omfattning som helt översuggat de omfördelningar som skett i lönerörelser och genom ska:tepolitiken. Inflationsfördelningar är i bästa fall godtycklig1,i sämsta fall en systematisk omfördelning från de sämst utbildade, mest godtrogna eller hederligaste till de bäst utbildade, snurtaste eller mest skrupelfria.

Snedvridningen av prisbildningen har också försämrat kvalite:en på det ekonomiska beslutsfattandet i andra avseenden. Inflationen har fört över resurser från produktiva investeringar till pliceringar i fastigheter, mark, antikviteter osv. De internationella skillnaderna i inflationstakt har stört det internationella ›etalningssystemet och hindrat den internationella handeln. Läider med hög inflation har hamnat i betalningsbalanskriser och an;ett sig tvingade att föra en ekonomisk politik som medfört höga (ostnader i form av arbetslöshet och utslagning i onödan av företag som hade varit utvecklingsdugliga i ett läge med samhällsekoiomisk balans.

Argumenten mot fortsatt hög inflationstakt är alltså utomordentligt starka. Det bör dock framhållas att dessa argument gäller en stegring av den allmänna prisnivån. Eftersom marknadshushillningens fördelar bygger på ändringar i relativpriserna måste priserna på vissa marknader alltid kunna stiga jämfört med prixer-

Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 63

na på övriga marknader. I tider av snabb genomsnittiig infiation kan det därmed inte undvikas att mycket höga prisstegringar sker på vissa deimarknader, om marknadshushåiiningen ska11 kunna fungera effektivt med hjäip av reiativprisändringar. Denna fråga behand- 1as närmare nedan.

5.5 Mekanismer i infiationsförioppet

Ingen tror att prisstegringar i en marknadsekonomi kan förbjudas permanent med hjälp av prisregiering. De många missiyckade försöken med prisregiering i o1ika iänder under 1970-taiet är taiande vittnesbörd på denna punkt. Ska11 man håiia en stabii prisnivå genom att staten permanent bestämmer priserna övergår man från marknadshushåiining ti11 en utprägiad regieringsekonomi. Förhoppningarna att med bibehå11en marknadshushåiining kunna dämpa infiationstakten med ti11fä11iga prisregieringar måste därför bygga på vissa förestäiiningar om hur infiationsmekanismerna ser ut och hur stabiiiseringspoiitiken fungerar i en modern marknadsekonomi.

gfterfrågeinfiation gon jmportgrad_inflatign

Den tidigaste och iänge dominerande infiationsteorin under efterkrigstiden var att infiationen he1t enkeit berodde på att den ekonomiska poiitiken skapade efterfrågeöverskott vid rådande prisnivä. Prisnivån antogs då börja stiga och fortsätta därmed ti11 dess överskottsiikviditeten i ekonomin eiiminerats. Infiationstakten biev en funktion av efterfrågeöverskottets storlek.

I en sådan infiationsgapsmodeii var uppenbariigen utrymmet begränsat för prisregiering i inf1ationsbekämpningssyfte. Den sjäivkiara stabiiiseringspoiitiken biir i en sådan mode11 att styra den totaia efterfrågan, så att den hå11s inom resursutrymmet.

Samvariationen me11an infiationstakt och sysseisättning formaiiserades under 1960-talet i den s.k. Phiiiipskurvan. Eniigt denna syntes det föreiigga ett ganska stabiit samband me11an dessa båda storheter. Stabiiiseringspoiitiken fick därför väija me11an oiika

64 roll i den ekonomiska politiken Prispolitikens

kombinationer av infiationstakt och arbetslöshet och eftersom fuilständig prisstabiiitet verkade kräva en ganska hög arbetsiöshet fick man i stäiiet acceptera en infiationstakt på några procent per år för att hå11a nere arbetsiösheten under två procent. På iängre sikt kunde en röriighetsstimuierande arbetsmarknadspoiitik förbättra vaimöjiigheterna men något utrymme för prisregiering i infiationsbekämpande syfte förefö11 inte he11er denna mode11 ge i sin tidigare utformning.

Det blev efter hand a11tmera uppenbart att i en 1iten, öppen ekonomi sambanden måste se något annor1unda ut. överskottsefterfrågan skulle där i stäiiet huvudsakiigen ieda ti11 ökad import och, vid fasta växeikurser, faiiande vaiutareserv. Visseriigen sku11e den inhemska prisnivån drivas upp något genom ökad efterfrågan på inhemska varor och tjänster utan goda utiändska substitut, men möjligheterna att på detta sätt förkiara en bestående hög inf1ationstakt vid fasta växeikurser är uppenbariigen ringa. Under 1960-taiet växte insikten om att ett iitet 1and med stor utrikeshande1 och fasta växeikurser i huvudsak fick sin inf1ati0nstakt bestämd av väridsinfiationen. Eniigt den s.k. EFO-modeiien (se bi- 1aga 1) medförde dessutom ski11naderna i produktivitetsökning me1- 1an den för utiändsk konkurrens utsatta sektorn och resten av ekonomin en ytter1igare höjning av infiationstakten. Penning- och finanspoiitik fick inriktas på att upprätthå11a en ti11räck1igt stor vaiutareserv genom att begränsa den tota1a efterfrågan. Inte hei- 1er i denna infiationsteori finns det något utrymme för prisreg1ering som infiationsbekämpande medei. Denna syn kom, i EFO-mode1- 1ens tappning, att utöva ett växande infiytande på svenskt ekonomisk-poiitiskt tänkande från siutet av 1960-taiet.

Siutsatsen b1ev att en stram penning- och finanspoiitik i föremed en revaiveringspolitik var en både nödvändig och ti11ning räckiig förutsättning för en godtagbar prisstabiiitet.

Under 1970-ta1et övergavs eme11ertid det fasta växe1kurssystemet då fiera industriiänder inte vi11e godta att en hög infiationstakt tvingades på dem från omväriden. Några iänder övergick ti11 mer

Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 65

eller mindre fritt flytande växelkurs och länder som höll fasta kurser mot varandra betraktade inte längre växelkursen som given för överskådlig tid utan som ett ekonomisk-politiskt medel. Det blev därmed återigen väsentligt att förklara hur inflationen i varje land uppkom och hur den skulle kunna bekämpas. Växelkursen fick sedan anpassas efter hur lyckosam inflationsbekämpningen blev. Länder med fast växelkurs som tvingades devalvera tvangs konstatera att inhemska drivkrafter till inflationen tydligen dominerade. Man skulle då vara tillbaka till den tidigare slutsatsen att en nedskärning av den totala efterfrågan var lösningen.

yägandggmarknagskoncentration

Det har vidare hävdats att en växande grad av företagskoncentration i den västliga industrivärlden skulle ha lett till en alltmer utpräglad monopol- och oligopolprissättning som skulle kuhna förklara den stigande inflationstakten.

Denna hypotes ter sig inte lovande vid en genomgång av de empiriska och teoretiska aspekterna. Det är för det första inte uppenbart att koncentrationen ökat och konkurrensen minskat i Sverige eller i industrivärlden under l960- och l970-talen. Visserligen har antalet producenter av olika produkter ofta sjunkit kraftigt i varje land, men genom liberaliseringen av utrikeshandeln och tillkomsten av nya leverantörer i nya länder synes konkurrensen ha hårdnat på många viktiga varu- och tjänsteområden. En genomgång av viktiga svenska branscher från järnmalm, stål, fartyg, bilar och papper till skor, tekoprodukter och glas pekar på att konkur-

renstrycket hårdnat avsevärt och ofta har pressat försäljnings-

priserna lägre än vad den svenska industrin kan klara vid normal lönsamhet. Härtill skall läggas att konkurrensen ofta kommer från substitut, aluminium och plast konkurrerar med stål osv.

Vidare är stegringen i inflationstakten fördelad geografiskt och tidsmässigt på ett sätt som starkt talar emot hypotesen. Inflationstakten steg häftigt i början av 1970-talet i stora delar av västvärlden, trots att någon plötslig och genomgripande struktur-

66 roll i den ekonomiska Prispolitikens politiken

förändring i riktning mot större företagskoncentration inte ägde rum just vid den tiden. En annan väsentiig observation är den stora variationen i inf1ationstakt me11an olika iänder. Under 1970taiets andra häift var den genomsnittiiga årstakten endast 2,5 procent i Schweiz, 4,2 procent i Västtyskiand och 5,6 procent i Österrike. Under samma period noterades i de mera infiationistiska Iänderna USA, Storbritannien och Itaiien respektive 9,5 procent, 15 procent och 17,8 procent. Dessa länder torde inte ski1ja sig från varandra på något systematiskt sätt vad gäiler förändring i företagskoncentration på o1ika produktmarknader.

Man bör också observera att modern makroana1ys ger ekonomisk-veti1i den infiationsvåg som drabbade OECDtenskapiiga förkiaringar iänderna under 1970-ta1et. Infa11svink1arna skiijer sig åt, men dessa makroekonomiska analyser har ändå det gemensamt att de förklarar den observerade variationen i infiationstakt me11an iänder och perioder.

Den vetenskapiiga iitteraturen kring sambandet me11an industrie11 koncentration och prisbiidning är omfattande och slutsatserna är inte men det kan konstateras att något gott stöd inte entydiga, går att hämta där för hypotesen att ökad företagskoncentration sku11e vara någon väsent1ig förkiaring ti11 den höjda infiationstakten under det senaste årtiondet. Många av de forskare och debattörer, som hävdar att hög företagskoncentration påverkar prisbiidningen på ett grundiäggande sätt, menar dessutom att denna påverkan 1eder ti11 prissteihet både uppåt och nedåt utan att de för den sku11 drar några siutsatser om föijderna för den a11männa infiationstakten.

Empiriska studier som refereras i biiagorna 1 och 7 ger inte he1ier stöd för uppfattningen att ökningen i infiationstakten sku11e vara ett direkt resuitat av att en ökad företagskoncentration på 01ika marknader sku11e ha möjiiggjort högre priser.

Utveckiingen mot oligopoimarknader och a11t mera differentierade kan eme11ertid vägar vara av stor betydeise i produkter på andra

Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 67

olika inflationsmodeller. Det förefaller säkerställt att försäljningspriserna på sådana marknader är mindre känsliga på kort sikt för förändringar i kostnader och efterfrågeförhållanden. En sådan allmän slutsats kan stödjas på flera olika iakttagelser.

För det första innebär medvetenheten om att det egna prissättningsbeteendet påverkar konkurrenterna att en strategi som leder till prisstelhet ofta ter sig naturlig för ett oligopolföretag. För det andra är den optimala prishöjningen vid en kostnadshöjning normalt lägre under vad som i teorin kallas ofullständig konkurrens än under mera atomistisk konkurrens. Därvid gäller också det omvända att den optimala prissänkningen är lägre vid en kostnadssänkning. För det tredje leder de höga informationskostnaderna på marknader med produktdifferentiering (som torde vara den vanligaste orsaken till vad som i teorin kallas ofullständig konkurrens) till att förändringar i både kostnader och efterfrågan primärt får sitt genomslag i volymförändringar snarare än prisförändringar. Teorin för sådana customer-marknader presenteras närmare i bilaga l.

Olika tumregler för prissättningen används t.ex. ofta när ett fö-

retag säljer många produkter på grund av förekomsten av samkostnader, skillnader i efterfrågeelasticiteter och begränsad information. Ett sådant beteende är s.k. mark-up-prissättning, en metod som dock inte är förbehållen företag under ofullständig konkurrens utan motiveras framför allt av just informationskostnaderna vid försäljning av många produkter. Mark-up-prissättning innebär att företagen gör ett pålägg på sina kostnader. Vid ökad efterfrågan blir därvid den omedelbara reaktionen snarare volymökning än prishöjning. Om de fasta kostnaderna utgör en stor andel faller dessutom styckkostnaden varvid priserna temporärt rentav kan tänkas falla eller, under inflation, stiga långsammare än de eljest skulle ha gjort. Omvänt stiger då styckkostnaden vid efterfrågebortfall, varvid den omedelbara effekten skulle kunna bli att priset höjs.

Forskningen kring prisbildningen på oligipolmarknader ger således inte vid handen att företag på sådana marknader skulle höja sina

68 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken

priser särskilt snabbt eller särskilt mycket vid en given förändring av kostnaderna. Inte heller följer som någon allmän slutsats att de skulle höja priserna mera oberoende av marknadsläget än företag som arbetar på marknader med mera homogena produkter eller med flera leverantörer. Föreställningen att de skulle uppvisa en asymmetri så att de vid en given störning åt ena eller andra hållet skulle vara mer benägna att avvika uppåt än nedåt från en given prisökningstakt kan inte heller sägas vara styrkt.

Den slutsats som följer av de flesta modeller och empiriska studier är att oligopolföretag som arbetar på marknader för differentierade produkter uppvisar en viss prisstelhet både uppåt och nedåt. Det är optimalt för dem att vid ändrade marknadsförhållanden anpassa volymen först och dröja med prisändringar. Detta beteende är som vi skall se av grundläggande betydelse för förutsättningarna att bekämpa inflationen med vanlig stabiliseringspolitik. Den frågan behandlas nedan tillsammans med presentationen av förväntningsbildningens roll, då oligopolistisk prissättning och förväntningsbildningen på marknaderna har likartade verkningar på stabiliseringspolitikens effektivitet.

5.5.3 förväntningsbildnjnggns_roll

En stark betoning av förväntningsbildningens betydelse är ett av de viktigaste inslagen i makroteorin under de senaste femton åren. De väsentligaste aspekterna av detta synsätt för vår problemställning är att alla ekonomiska beslut (löneavtal, prissättning, investeringsbeslut osv.) fattas på grundval av förväntningar om framtida priser och kostnader. Dessa förväntningar förefaller påverkas mer eller mindre av erfarenheten av tidigare inflation. Härigenom uppkommer väsentliga svårigheter för stabiliseringspolitiken.

Å ena sidan medför en oväntad inflationistisk utveckling i omvärlden eller en oväntat expansiv inhemsk ekonomisk politik att priser och löner till att börja med inte stiger så mycket som marknaderna skulle tillåta vid oförändrade kvantiteter. Vi får istäl-

Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 69

let en kvantitetsanpassning innebärande att produktion, sysselsättning, orderstockar och leveranstider ökar. Å andra sidan innebär en oväntat låg inflationstakt utomlands eller en oväntad kontraktiv inhemsk ekonomisk politik att pris- och lönestegringarna överstiger de nivåer som är förenliga med oförändrad produktion och sysselsättning i volym. Vi får då en kvantitetsanpassning nedåt så att produktion och sysselsättning sjunker.

I bilaga 3 redovisas en studie av förväntningsbildningen i Sverige. Enligt denna har de svenska hushållen ganska klara förväntningar om den framtida inflationstakten och förväntningarna synes vara starkt influerade av den redan upplevda inflationstakten. Denna undersökning stöder alltså ovanstående beskrivning av samspelet mellan kvantitetsanpassning och pris- respektive löneanpassning.

Fördröjningen i pris- och löneanpassningen genom förväntningsbildningens karaktär förstärks uppenbarligen av de ovan beskrivna egenskaperna hos marknaden för differentierade produkter och arbetsmarknaden för differentierad arbetskraft. (Dessa frågor behandlas närmare i bilaga l). Även den rena mark-up-prissättningen torde ha sådana förstärkande effekter genom att förväntade kostnadsstegringar inkorporeras i prissättningen. Under anpassningsprocessen torde dessutom volymvariationen slå igenom i prissättningen och förstärka tendensen ytterligare genom att ökad produktion och försäljning tack vare fördröjda prishöjningar ger lägre fasta kostnader per enhet, medan minskad produktion och försäljning vid fördröjd dämpning av pris- och lönestegringstakten höjer de fasta kostnaderna per enhet och därmed ytterligare motverkar prisanpass-

ningen1).

Avtalen på arbetsmarknaden ingås vidare för relativt långa perioder, ibland ända upp till tre år. Detta innebär att den ekonomis-

l) Ett liknande beteende torde föreligga på arbetsmarknaden särskilt om denna har karaktären av s.k. career-marknad (se vidare bilaga l).

70 roll i den ekonomiska politiken sou 198140 Prispolitikens

inte så lätt kan utformas för att den ekonomiska politiken bryta ka utveckling som var väntad när löneavtalen ingicks.

En möjlig tolkning av uppgången i inflationstakten i västvärlden under 1970-talet är just att både reala störningar (oljeprisch0cskördebakslagen) och monetära (inflationistisk ekonomisk kerna, i USA och Storbritannien) drev upp inflationstakten och politik den till alla länder som inte snabbt vidtog motåtgärder med spred av växelkurspolitik och intern åtstramning. Försöken att hjälp sedan få ner inflationstakten stöter nu på problemet att både förväntningsbildningen i allmänhet och pris- och lönebildningen på delmarknader med karaktär av cust0mer- och careerviktiga marknader inledningsvis medför att större delen av anpassningen slår ut i form av vplym- i stället för prisanpassningar med stagflation som följd. En sådan tolkning synes väl förenlig med iaktatt i början av l980-talet därvid snarast sytagelsen problemet nes vara att sänka utan höga kostnader i form prisstegringstakten av arbetslöshet, och långsiktiga skador på näproduktionsbortfall ringslivets expansionskraft.

Den ökade vikt som kommit att fästas vid förväntningsbildningens roll i inflationsförloppet har också lett till ett utbrett tvivel ovan refererade Den möjlighet att välja på det Phillipssambandet. mellan inflation och arbetslöshet som detta samband tycktes erhar i växande grad börjat uppfattas som resultatet av en bjuda alltför kortsiktig analys. Det förefaller som om en expansiv penskulle medföra en höjning- och finanspolitik visserligen primärt av inflationstakten i förening med ökad arbetskraftsefterfråning gan. På några års sikt verkar det emellertid som om lönestegringstakten också varvid åter sjunker. Sluteffekhöjs sysselsättningen ten skulle då bli höjd inflationstakt vid oförändrad sysselsättningsnivå. Upprepade försök att med expansiv konjunkturpolitik höja sysselsättningen i lägen då denna redan är ganska hög skulle därmed medföra en successiv höjning av inflationstakten. En sådan skulle i så fall ha varit en bidragande förklaring till politik i inflationstakten under det senaste årtiondet. En allstegringen män tendens i den ekonomiska att försöka förbättra arpolitiken

Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 71

betsmarknadens funktionssätt och allmänt påverka utbudssidan i stället för att höja den totala efterfrågan har därför kunnat förmärkas under senare år. De, åtminstone till dels, kortsiktiga sysselsättningsökningar som kunnat vinnas till priset av en mera per-

manent stegring av inflationstakten har enligt samma synsätt till

följd motsvarande kortsiktiga ökningar av arbetslösheten vid försök att med hjälp av allmän efterfrågedämpning sänka inflationstakten. Även då får man kvantitetsanpassningen före pris- och löneanpassningen. Försöken i allt flera industriländer att på detta sätt dämpa inflationen torde på samma sätt vara en bidragande förklaring till den ökade arbetslösheten under senare år.

5.5.4 Eogtnagsjnflation

En ofta framförd och mycket debatterad inflationsförklaring är att kostnaderna skulle stiga på något självständigt sätt och därmed driva upp prisnivån. Vi har redan ovan berört den speciella form av kostnadsinflation som ökad säljarkoncentration och därav följande prishöjningar skulle kunna medföra. Denna behandlades särskilt emedan den kan synas ge ett mera omedelbart skäl för prisreglering. En prisreglerande myndighet skulle då ersätta marknadskonkurrensen som återhållande kraft på marknader med bristande konkurrens.

Kostnadshöjningar som till synes inte uppstår genom föregående efterfrågeökning utan framstår som i någon mening autonoma i en nationell ekonomi kan vid närmare studium lika fullt visa sig vara efterfrågestyrda. Ukad global efterfrågan driver t.ex. upp världsmarknadspriserna varefter det egna landets priser på export- och importvaror följer med på grund av fasta växelkurser._Något inhemskt efterfrågeöverskott behöver inte föreligga. Vad som på det nationella planet ter sig som en kostnadsinflation framstår emellertid som en efterfrågeinflation om den geografiska horisonten vidgas.

Vidare kan den ovan beskrivna förväntningsbildningen ses som ett förlopp där ett efterfrågeöverskott i en tidigare period medför

72 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken

pris- och lönehöjningar i senare perioder som därmed i en enperiodsanalys framstår som autonoma höjningar, dvs. som kostnadsinflation. Även i detta fall får således företeelsen karaktären av efterfrågeinflation om analysen vidgas, dock nu i tiden i stället för i rummet.

Skördebakslag och övergångar till kartellprisbildning på olja under första hälften av l970-talet kan ses som mindre kontroversiella exempel på kostnadsinflation. Det är emellertid då frågan om engångsföreteelser och det krävs en förklaring till varför inflationen kan fortsätta. En möjlig förklaring är att den realinkomstminskning som industriländerna drabbats av genom oljeprishöjningarna har lett till olösliga fördelningskonflikter. Olika grupper försöker kanske försvara sina tidigare realinkomster trots att

den samlade produktionen inte ger underlag för bevarad realinkomst

för alla. Redan före l970-talets oljeprishöjningar hävdades vidare att olika grupper väl kunde göra anspråk på andelar av det totala produktionsresultatet vilka tillsammans översteg l00 procent av BNP. Slutligen har det framkastats att snabb inflation och betydande förskjutningar i relativpriserna kan leda till en så stor osäkerhet om den faktiska relativa positionen för olika grupper att intressegruppernas ambitioner blir oförenliga.

Alla sådana teorier för kostnadsinflation förutsätter att statsmakterna ackommoderar kostnadshöjningarna med en följsam stabiliseringspolitik. De kostnadshöjningar som startar inflationsförloppet skulle inte kunna få en kontinuerlig karaktär om inte statsmakterna med expansiv penning- och finanspolitik och, vid behov, devalvering hindrar olika grupper från att prissätta sig ur sina marknader. En alternativ eller kompletterande metod för ackommodation kan vara att den offentliga sektorn uppträder som arbetsgivare i sista instans och alltså tar hand om dem som blir arbetslösa vid kostnadshöjningar som går utöver vad som är förenligt med full sysselsättning vid en given stabiliseringspolitik.

Betraktad på detta sätt framstår kostnadsinflationen som resultatet av en icke-konsistent uppläggning av den ekonomiska politiken.

Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 73

Man kan förenkiat uttrycka det så att det finns två huvudaiternativ i detta avseende. Det första är att statsmakterna för en penning-, finans- och växe1kurspo1itik som iämnar utrymme för en given prisstegringstakt. Aktörerna i ekonomin, företag, fackföreningar osv., sätter sedan fritt priser och iöner men med den begränsningen att de sjäiva har huvudansvaret för att produktion och sysselsättning kan upprätthå11as. Det andra aiternativet är att statsmakterna har huvudansvaret för att fu11 sysseisättning upprätthåiis, varvid pris- och 1önebi1dningen i princip måste reg- 1eras centrait. Det senare torde innebära att grund1äggande deiar av marknadshushåiiningen måste uppges.

K0stnadsinf1ati0n kan med detta synsätt uppfattas som en ickekonsistent ansvarsförde1ning me11an statsmakterna och marknaden. Löner och priser sätts på marknaderna med utgångspunkten att det ankommer på statsmakterna att upprätthå11a fu11t kapacitetsutnyttjande. Infiationstakten b1ir då i princip obestämd i systemet men intressekonfiikter torde medföra att den stiger efter hand.

Det är en omstridd fråga b1and fackekonomer, huruvida det är meningsfy11t att använda begreppet kostnadsinf1ati0n. Vi har varken möjlighet eiler aniedning att ta stä11ning i denna fråga. För utredningens ändamål torde det vara ti11räck1igt att vissa inf1ati0nsför10pp kan beskrivas på ovan refererade sätt, eftersom vår uppgift inte är att utveck1a inf1ationsteorin utan att överväga

prisreg1ering som stabi1iseringspo1itiskt mede1 b1 a i sådana 1ä-

gen. Såvitt vi kan se sku11e försök att mera permanent k0ntr011era priser och 1öner i syfte att hindra infiation vid stat1igt tota1ansvar för sysseisättningen innebära övergång ti11 ett väsentiigt annoriunda ekonomiskt system. Denna iösning vi11 vi inte rekommendera. Däremot kan man givetvis ha aniedning att stä11a frågan huruvida det är möjiigt att med seiektiva e11er a11männa kortvariga statiiga ingrepp i prisbi1dningen bidra ti11 att bryta infiationsföriopp av det beskrivna siaget. Denna fråga berörs i avsnitt 5.11.

74 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken

5.5.5 §mitth§rdshypoteseg

En hypotes om infiationens orsaker e11er åtminstone dess föriopp som har framförts sku11e kunna ka11as smitthärdshypotesen. Trots att det knappast finns något underiag i den vetenskapiiga iitteraturen för en anaiys av denna förestäilning, anser vi oss böra kommentera den, eftersom den sku11e kunna ge ett särskiit motiv för sådana seiektiva och kortvariga prisregieringar som har ti11iämpats i Sverige under 1970-taiet. Underiaget för 1973 års ändringar i PL pekar också på att en sådan hypotes föresvävade iagstiftaren.

Smitthärdshypotesen synes innebära att priserna börjar stiga snabbare av inte närmare specificerade skä1 på någon enstaka marknad (smitthärden) och senare sprider sig ti11 andra marknader och efter hand kanske ti11 he1a ekonomin. Spridningsmekanismerna sku11e kunna vara antingen att smitthärdsprodukten är en viktig insatsvara, vars prishöjning vidarebefordras som en kostnadshöjning på andra områden e11er att förväntningar om a11männa prishöjningar fortpiantas på psykoiogisk väg. Om detta är en riktig bild av infiationsförioppet sku11e det kunna te sig rim1igt att ingripa med prisregiering på smitthärden. Effekten på den a11männa prisstegringstakten skuiie då kunna b1i betydande samtidigt som de negativa effekterna på effektiviteten borde bii mycket begränsade.

Smitthärdshypotesen är inte omedeibart föreniig med de förestäii-

ningar om hur marknadsprisbi1dning]) går ti11 som har växt fram

ur forskningen på området. Det kan också befaras att hypotesen ti11 de1s vunnit gehör på grund av ytliga toikningar av prisstegringsförioppets fördeining me11an branscher över tiden vid konventioneii efterfrågeinfiation. Det är uppenbart att de höjningar i infiationstakten som har iakttagits i det förflutna vaniigen startar på enstaka deimarknader. Detta iigger väi i iinje med

1) Med detta uttryck avses då inte enbart iärobokens grundläggande fa11 med perfekt konkurrens utan överhuvudtaget f^i prisbiidning på marknader med monop01istisk konkurrens, homogena och differentierade 01igopo1 osv.

Prispoiitikens roll i den ekonomiska politiken 75

teorin om skillnaderna i prisbildning mellan auktionsmarknader å den ena sidan och customer- och career-marknader å den andra. Om ett allmänt efterfrâgeöverskott uppstår på världsmarknaden kan alltså priserna förväntas stiga snabbt på metaller, malmer, jute, olja och dylikt, som är typiska auktionsmarknader, medan priserna på verkstadsprodukter, läkemedel och dylikt, liksom lönerna, bör stiga först med en betydande fördröjning. Accelerationsförloppet i inflationen skulle därmed uppvisa en kronologi som är väl förenlig med smitthärdsteorins förutsägelser utan att därmed utgöra något stöd för hypotesen.

Smitthärdshypotesen synes möjligen kunna försvaras med hänvisning till samspelet mellan å ena sidan marknadsprisbildningen och å den andra stabiliseringspolitikens villkor, offentliga regleringssystem och kollektivavtal. Man kan peka på följande exempel. Dramatiska förändringar på utbuds- och efterfrågesidan på världsmarknaderna för olika produkter inträffar ibland och medför kraftiga relativprisförskjutningar. Sådana kan visserligen i princip äga rum inom ramen för en oförändrad allmän inflationstakt, men ofta uppstår betydande anpassningsproblem som i praktiken blir lösta genom en höjning av den allmänna prisstegringstakten. Oljeprishöjningarna under 1970-talet är exempel på en sådan utveckling.

Vidare har vi reglerad prissättning på baslivsmedel och på delar av bostadsmarknaden. Det hävdas ofta att prisstegringar på insatsvaror (handelsgödsel, trävaror 0. dyl.) slår igenom med obönhörlig automatik via regleringssystemet och därigenom skapar en inflationsspiral. Den slutsatsen följer uppenbarligen inte, om inte tankegången kompletteras med antaganden om hur fortsättningen ser ut. Eljest skulle vi endast konstatera att när en insatsvara blir dyrare så kommer den att höja relativpriserna på alla varor och tjänster i vars produktion den är betydelsefull. Detta är i prinen önskvärd utveckling eftersom sådana förändringar i relativcip priserna är den mekanism som åstadkommer anpassningar i en marknadshushållning. De problem man brukar peka på är att processen i relgeringssystemet kan visa sig irreversibel, så att framtida prisfall på insatsvaran inte slår igenom. En annan förklaring

76 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken SCU 1981:40

skulle kunna vara att insatsvaran (t.ex. byggmaterial) inte säljs under fungerande konkurrens regleringarna på zvnämar-

på_grung_av

sidan. En tredje förklaring som anförts under kommitténs överläggningar är att de nominella lönestegringarna ökar för att kompensera för prisstegringarna, vilket kan starta en löne- och prisspiral. En sådan utveckling har inte i sig något med regleringssystemet att göra. Vi har redan pekat på tendensen att re ativprisändringar tas genom en viss höjning av den allmänna prisnivån. Det kan emellertid tänkas att prisklausuler i gällande löreavtal har en sådan konstruktion att mycket små genomslag i den allmänna prisnivån kan utlösa betydande löneökningar med väsentligt höjd inflationstakt som följd. Sannolikheten för dessa slag av reaktioner beror således på hur stabiliseringspolitiken förs, hur de statliga regleringssystemen är utformade och hur eventuel“a prisklausuler i kollektivavtalen ser ut.

Det ligger nära till hands att ställa frågan om sådana äncriigar på enstaka viktiga marknader därmed bör ses som smitthärder, mot vilka selektiva prisregleringar kan användas med framgång. Av presentationstekniska skäl behandlas denna fråga i ett senare avsnitt.

5.5.6 Slutsatser om den höjda inflationstakten under

1910131211 _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

Med en djärv generalisering kan accelerationen i världsinilationen under l970-talet beskrivas på följande sätt. Den inflationistiska amerikanska politiken under slutet av 1960-talet oct början av l970-talet i förening med dollarns ställning som reservvaluta räcker långt för att förklara förändringen. Härtill kommer att höjda oljepriser och höjda livsmedelspriser som exogena crocker utifrån absorberades i västvärlden genom en allmän höjning av prisnivån. Sannolikt har också försöken att kompensera effekterna på reallönenivån av det försämrade bytesförhållandet mot (PEC-länderna drivit upp de nominella lönerna i industriländerna nera än som eljest skulle ha blivit fallet, varefter regeringarna har känt sig tvungna att släppa fram ytterligare prishöjningar med

Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 77

hjälp av en expansiv ekonomisk poiitik i syfte att undvika arbetsiöshet. Vidare är det tr01igt att även struktureiia förändringar som har verkat höjande på den registrerade arbetsiösheten i fiera iänder har mötts med en mera expansiv stabiliseringspoiitik i stä1iet för med rör1ighetsfrämjande åtgärder på kapitai- och arbetsmarknaden. Föijden har även då biivit ökad infiation.

Det synes aiitså inte krävas några förestäiiningar om ökad företagskoncentration, nytiiikommen asymmetri i pris- och 1önef1exi-

biliteten, kostnadsinfiation e11er smitthärdsföretee1ser1) för

att förkiara den kraftiga höjningen av infiationstakten. Resuitaten från forskning kring förväntningsbiidning och kring prisbiidning på marknader för differentierade produkter, på oiigopoimarknader och på moderna arbetsmarknader förkiarar emeiiertid också varför åtgärder för att med traditi0ne11 efterfrågepoiitik sänka en infiationstakt, som redan har etabierats och b1ivit inbyggd i förväntningarna, är förenade med stora kostnader i form av arbets- 1öshet, produktionsbortfaii och försvagad utveckiingskraft.

Det är första gången i den moderna biandekonomins historia som stabi1iseringspo1itikens uppgift är att s§nka_en internationeiit etabierad hög infiationstakt. Visseriigen har höga infiationstakter i många iänder under de båda väridskrigen nedbringats, men erfarenheterna från dessa händeiser är knappast ti11ämp1iga på dagens situation. Förväntningarna om en under överskåd1ig tid bestående inf1ationstakt var rimiigtvis inte iika djupt rotade då, när den uppievda inf1ati0nen kunde knytas intimt ti11 de onorma- 1a förhåiianden som kriget medfört och när fredsperioderna i övrigt ända sedan Napoieonkrigen hade prägiats av en stabii prisnivå. Perioder med svag prisuppgång hade aviösts av iånga perioder med iångsamt faiiande prisnivå, para11e11t med snabb tiiiväxt.

1) Det bör dock observeras att även om anpassningen ti11 relativprisändringar skedde genom höjningar av den a11männa prisnivån även före 1970-taiet så var prishöjningarna på 01ja och vissa jordbruksprodukter av en tidigare okänd omfattning. Infiationseffekten förstärktes sannoiikt också åtminstone ti11 en tid av att industriiändernas bytesförhåiiandeföriuster i oljehandein skärpte förde1ningskonf1ikterna.

78 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken

Prisnivån i Sverige l938 låg inte mycket högre än den hade gjort l92U och prisnivån l9l4 var i stort sett densamma som hade registrerats mer än ett halvt sekel tidigare. Förhållandena var likartade i andra industriländer. En lång period av kontinuerliga globala prisstegringar under fredstid är en ny företeelse och verkningarna på inflationsförväntningarna torde ha blivit genomgripande.

5.6 Erfarenheterna av prisreglering som medel mot inflation

Såvitt vi har kunnat finna har det således inte ägt rum någon tydlig förändring i den ekonomiskt vetenskapliga synen på inflationen som ger anledning att tro att prisreglering numera till skillnad från på l950-talet skulle vara ett nödvändigt eller verksamt ekonomiskt politiskt medel för att hindra en höjning av inflationstakten.

Det finns visserligen enligt vår uppfattning två observationer som kanske kan föranleda en viss omprövning av l950-talets skeptiska inställning till prisreglering som stabiliseringspolitiskt medel. För det första är det, som ovan framhållits, nu en huvuduppgift för stabiliseringspolitiken att sänka en sedan länge etablerad inflationstakt. För det andra har den ekonomiska turbulensen i världsekonomin ökat betydligt, dels genom häftiga förändringar i relativpriser (och därmed i bytesförhållandena mellan länder), dels genom de stora skillnaderna mellan industriländerna ifråga om den ekonomiska politikens utformning. Som vi skall häv da i ett senare avsnitt torde emellertid prisreglering för sådana syften behöva användas på ett väsentligt annorlunda sätt än som varit fallet i Sverige och de flesta andra industriländer under l970-talet. Framförallt synes det vara angeläget att då använda allmän kortvarig prisreglering i förening med kraftfull stabiliseringspolitik och någon form av statlig medverkan i lönebildningen.

Erfarenheterna av det slag av prisregleringar som bedrivits i OECD-området inbegripet Sverige under l970-talet är däremot föga övertygande. Flertalet OECD-länder har under l970-talet prövat

sou 193140 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 79

prisreglering i varierande former. Schweiz och Västtyskland är

de enda som har helt avstått från prisreglering i stabiliseringspolitiskt syfte. Ett omfattande material finns att tillgå i form av utvärderingar av utländska erfarenheter. Amerikanska och engels-

ka erfarenheter sammanfattas i bilaga 7 och visar en viss dämp-

ning av inflationstakten under några månader. Den bestående effekten har enligt dessa studier varit försumbar eller obefintlig.

Då prisingreppen har varit något annorlunda utformade i Sverige än i flertalet andra länder behöver dessa erfarenheter inte nödvändigtvis vara tillämpliga på den svenska prispolitiken. De undersökningar på svenskt material som utredningen låtit genomföra synes dock inte peka i annan riktning.

5.6.l Schematiska illustrationer av prisregleringars âfiehtempê inilátioaen _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

En närmare analys av prisregleringars eventuella verkan på inflationen förutsätter en precisering av vilket slag av verkningar som avses. Allmänna uttryck såsom prisstoppet har haft enbart kortsiktig verkan eller prisstegringen leder till lägre inflation även efter regleringsperiodens slut kan ge upphov till skiljaktiga tolkningar. Bland annat kan svårigheter uppstå ifråga om att skilja mellan effekter på inflationstakt och effekter på prisnivå. Syftet med föreliggande avsnitt är enbart att diagrammatiskt belysa ett antal principfall för att underlätta läsningen

av den följande analysen av olika undersökningsresultat.])

Förutsättningarna för resonemanget framgår av figur 5.l

l) Se bilaga 7 för en analys av de tänkbara förloppen.

80 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken

Figur 5.1

Prisnivå A

p

:nu

tl

Den allmänna konsumentprisnivån antas ha stigit från vid tid-

P0

punkten till vid tidpunkten dvs. i enlighet med den hel-

to P] t],

dragna kurvan i figuren. Vid tidpunkten införs prisreglering.

t]

Den streckade kurvan i diagrammet åskådliggör den fortsatta prisutveckling som skulle ha ägt rum om prisreglering inte hade in-

förts.1) Denna hypotetiska prisutveckling - i frånvaro av pris-

- i den med den faktiskt inregleringen jämförs följande analysen träffade prisutvecklingen efter tidpunkten I exemplet har

t].

den hypotetiska prisutvecklingen - i avsaknad av reglering antagits innebära en fortsättning av tidigare prisstegringstakt, vilket givetvis inte behöver vara fallet vid undersökning av en verklig situation.

Den fortsatta analysen skiljer på prisregleringens verkan på kort sikt, dvs. under regleringsperioden, och på något längre sikt, dvs. efter det att regleringen upphävts. I figur 5.2 har regleringsperiodens (pr) början markerats vid tidpunkten och dess

t]

slut vid tidpunkten I detta första exempel har antagits att

t2.

prisregleringen inte har åstadkommit någon inverkan på prisutveckdvs. den kurvan - faktisk - samlingen, heldragna prisutveckling manfaller med den streckade under regleringsperioden.

l) Om diagrammet tänkes med semilogaritmisk skala innebär en rät linje att prisutvecklingstakten är konstant.

Prispolitikens roll i den ekonomiska 81 politiken

Figur 5.2 Prisnivå

- Tid

pr Andra händeiseförlopp på kort sikt kan givetvis tänkas. I figur 5.3 iliustreras en situation där prisstegringen under regieringsperioden har dämpats i förhåliande ti11 den hypotetiska utveckiingen. Figur 5.3 risnivå

__-

;.Tid pr - Av figur 5.4 framgår det motsatta förioppet prissättarna har genomfört, och haft möj1ighet att genomföra, större prishöjningar än som sku11e ha varit failet vid frånvaro av reglering. Den fortsatta genomgången av olika tänkbara föriopp på något längre sikt har utgått från den situation som illustrerades i figur 5.3 ovan.

82 roll i den ekonomiska politiken

Prispolitikens

Figur 5.4 Prisnivå

Tid ,

En möjlighet är att prisregleringens verkan på infiationen helt upphör så snart reg1eringen avvecklas. I figur 5.5 återgår sålunda prisnivån omedelbart ti11 det läge den sku11e ha haft utan regiering. varefter den fortsatta prisutveckiingen sammanfaiier med den hypotetiska.

Figur 5.5

Prisnivå

,o

ø__ T

Tid 0 pr

Återgången ti11 den utveckiing som sku11e ha ägt rum i frånvaro av prisreg1ering kan också tänkas ske mer gradvis, som i figur 5.6.

Prispolitikens roll i den ekonomiska 83 politiken

Figur 5.6 Prisnivå

- - ___- 7

_ Tid a? 1 pr

En utveck1ing som föijer något av de i figur 5.5 eller 5.6 angivna i11ustrerar det fail att prisregieringen sett på 1ängre förloppen

sikt har varit utan verkan på infiationstakten men kortsiktigt

har dämpat prisnivåns utveck1ing.

En även på iängre sikt bestående verkan på infiationstakten i11ustreras i figur 5.7. I detta exempel sker en viss prisuppgång men i Iångsammare takt än som efter avveck1ingen av regleringen sku11e ha varit fa11et utan reg1ering, dvs. den he1dragna kurvan har en mindre brant 1utning än den streckade.

Figur 5.1 Prisnivå

;Tid pr

84 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken

I det exempel som framgår av figur 5.8 stiger prisnivån efter avvecklingen av regleringen i samma takt som enligt det hypotetiska förloppet. dvs. den heldragna och den streckade kurvan har samma lutning. Prisregleringen har därmed, å ena sidan, på sikt inte haft någon som helst inverkan på inflationstakten. Å andra sidan sker den fortsatta prisstegringen från en lägre nivå än som skulle ha varit fallet utan prisreglering.

Figur 5.8 Prisnivå

En sådan begränsad verkan av prisreglering kan emellertid omintetgöras genom en motsatt utveckling efter regleringsperioden. Ett exempel härpå framgick av figur 5.6 ovan. Ett längre gående exempel återfinns i figur 5.9. Prisregleringen har här följts av en prisrekyl - eller korken-ur-flaskan-effekt - som fört upp prisnivån på en högre nivå än enligt det hypotetiska förloppet. En jämförelse mellan de streckade ytorna A och B ger en bild av regleringens nettoeffekt.

figur 5.9 Prisnivå

;Tid

Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 85

Det mest ogynnsamma av de här behandiade aiternativen iilustreras i figur 5.10. Efter avveckiingen av regieringen stiger här prisnivån i en snabbare takt än eniigt det hypotetiska förioppet. Den högre infiationstakten antas i detta fail bli bestående, vilket innebär att regieringen på sikt har haft en kiart ogynnsam verkan på infiationen.

Figur 5.10 Prisnivå

=:Tid

Utöver de i detta sammanhang behandiade verkningarna av prisregieringar kan en påverkan på infiationen också tänkas före införandet av prisregiering som ett resuitat av att beslutsfattare i det ekonomiska systemet hyser förväntningar om framtida regieringsåtgärder.

5.6.2 Empiriska undersökningar av svenska prisregieringar unée: Dzfttâist _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

I biiaga 10 redovisas ett försök att med hjäip av en ekonometrisk modeii skatta eventueiia effekter på infiationstakten av den under 1970-taiet förda prispoiitiken.

Det grundläggande probiemet vid aila studier av viika verkningar en åtgärd e11er en företeeise har haft är att finna metoder för att beskriva hur det skulle ha biivit i åtgärdens eiier företeeisens frånvaro. Eftersom förändringar heia tiden äger rum måste man på något sätt kunna specificera viika förändringar som hänger samman med åtgärden och viika som skuiie ha inträffat ändå.

86 roll i den ekonomiska politiken

Prispolitikens

I bilaga l0 försöker författarna lösa detta det s.k. identifikationsproblemet genom att undersöka vilka ekonomiska faktorer som har haft ett centralt förklaringsvärde för den faktiska inflationen under dels perioden första kvartalet l958 - andra kvartalet l970, då inga prisregleringar förekom, dels perioden andra kvartalet l975 - kvartalet l976. Sambandet mellan fjärde förklaringsfaktorerna och den inträffade inflationen uttrycks i form av en ekvation.

I denna ekvation insätts därefter faktiska värden för de olika förklaringsfaktorerna under perioderna tredje kvartalet 1970 första kvartalet 1975 och kvartalet l977 - andra kvarta-

första

let l980, dvs. de perioder som inte utgjort underlag för uppbygg-

naden av inflationsekvationen. Härigenom erhålls en s.k. simule-

rad inflation för de undersökta perioderna, dvs. den inflation

som skulle ha rått om sambandet mellan förklaringsfaktorer och

inflation hade varit exakt detsamma under undersökningsperioderna

som under basperioderna. Den simulerade inflationen under undersökningsperioden jämförs med den faktiskt inträffade inflationen under samma tid varvid den observerade skillnaden tolkas som ett möjligt resultat av den förda prispolitiken.

För större delen av undersökningsperioden, dvs. för 33 av 39 kvartal, framkom inte nâgra statistiskt signifikanta skillnader mellan faktisk och simulerad inflation. För första och andra kvartalet l97l, tredje kvartalet l974, första kvartalet 1975 samt första och andra kvartalen l980 uppmättes emellertid en statistiskt signifikant skillnad. I samtliga fall utom för första kvartalet l980 var den faktiska inflationen lägre än den som framkom genom simuleringsekvationen. För första kvartalet l980 var den högre.

Det kan givetvis alltid ifrågasättas huruvida identifikationsproblemet har fått en tillfredsställande behandling. Den ekonometriska studien i bilaga l0 bygger på förutsättningen att den svenska ekonomin inte fungerade väsentligt annorlunda under l970talet än under l960-talet. Uppenbarligen har vissa grundläggande förhållanden ändrats, vilka a priori kan tänkas vara av betydelse för den svenska ekonomins inflationsbenägenhet under i övrigt lika

Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 87

förhållanden. Man kan peka på övergivandet av Bretton Noodssystemet, införandet av trygghetslagarna, nedgången 1 tillväxttakten, strukturbakslaget i industrin, den offentliga sektorns ökade andel och den utpräglade obalansen i ekonomin under l970-talet.

Författarna diskuterar i korthet dessa frågor, men finner inte skäl att modifiera sina slutsatser av sådana skäl. Det förefaller inte heller föreligga några tydliga argument för att de strukturella ändringarna skulle förrycka resultatet på ett systematiskt sätt. Försiktighet med slutsatserna är tillrådlig, men det måste likväl konstateras att den ekonometriska studien inte ger oss skäl att tillmäta prisregleringarna under l970-talet någon bestående verkan på inflationstakten.

Som framgår av den tidigare genomgången av motiv för prisreglerande åtgärder har prisregleringar på olika varu- och tjänsteområden i allmänhet införts med det uttalade syftet att förhindra prishöjningar som inte har bedömts vara förenliga med regeringens prispolitik. I bilaga 9 behandlas, för de elva varu- och tjänsteområden som har undersökts närmare, frågan i vad mån denna åsyftade effekt av prisreglerande åtgärder har uppnåtts på de berörda områdena.

Vidare behandlas i bilaga 9 utvecklingen på dessa områden efter avvecklingen av prisregleringen i syfte att belysa huruvida den eventuellt uppnådda effekten under prisregleringsperioden har omintetgjorts genom senare prishöjningar. Svårigheterna att av detta material dra slutsatser om mera bestående effekter på den svenska inflationstakten är uppenbarligen stora. Den första och största svårigheten ligger återigen i att försöka fastställa hur prisutvecklingen på de elva områdena skulle ha blivit utan reglering. Kommitténs sekreterare har utgått från uppgifter pels om de planerade, till SPK anmälda, prishöjningar som utlöste prisregleringen, dels om den internationella prisutvecklingen där möjlighet därtill funnits och dels om dispensansökningar till SPK som avslagits helt eller delvis.

Enligt en beräkning i bilaga 9 av kommitténs sekretariat skulle som har förekommit under åren 1973-1980 genom de prisregleringar

88 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken

ca 6 miljarder kr. ha direkt omfördelats under regleringsperioder-

na från företagen till köparna. Detta skulle i och för sig innebära,

om beloppet tänkesjämntfördelat över hela perioden, att konsument-

prisnivån legat omkring en halv procent lägre i genomsnitt sedan l973 än den skulle ha gjort utan dessa regleringar. Detta skall ses i relation till att prisnivån under perioden stigit med drygt lO0 %.

Det bör understrykas att det angivna räkneexemplet bygger på antagandet att prisnivån på de reglerade områdena omedelbart efter prisregleringens hävande återgått till vad den skulle ha varit utan reglering (jämför figur 5.5). Analysen kan dock inte stanna där. Även verkningarna i senare led av regleringen är av betydelse. Man kan å ena sidan tänka sig att priserna på de reglerade områdena antingen återgått till den tidigare ökningstakten från den lägre nivån eller rentav stigit långsammare efter regleringsperioderna. Vidare kan tänkas att priserna på andra varor och lönerna också stigit mindre tack dels strategiskt insatta pris-

vare

regleringar, dels den löpande prisövervakningen. Fältet öppnar sig där för spekulationer. Å andra sidan har köparna, enligt räkneexemplet, under i övrigt lika förhållanden haft 6 miljarder kr. mera att spendera enligt kalkylen. Att hushållens sparbeteende

skulle ha förändrats som en följd av regleringarna ter sig osanno-

likt. En del av den ökade disponibla inkomsten, kanske omkring hälften, har gått till ökad import av varor och tjänster (inklusive turistresor utomlands) och således inte påverkat inflationstakten i Sverige, men den andra hälften har medfört ökad efterfrågan på andra varor och tjänster. Om dessa därmed har stigit i

pris så skall detta också påverka kalkylen. Andra prisregleringar

och prisövervakningen har visserligen påverkat dessa områden, men den höjda efterfrågan bör ha medfört en prishöjningstendens.

Då redan ingångsdata i kalkylen är osäkra ter det sig föga meningsfullt att införa ytterligare osäkra antaganden på dessa punkter för att nå fram till en närmare kvantifierad slutsats om effekterna på inflationstakten under sjuårsperioden. Detta har inte heller varit syftet med studien. Slutsatsen synes dock vara att studien inte ger några belägg för att inflationstakten i Sverige skulle ha legat väsentligt lägre under perioden l973-1980 på grund av de prisregleringar som här studerats.

Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 89

Den största svårigheten i olika undersökningar av prisregleringars effekter på inflationstakten synes vara att avgöra huruvida någon bestående effekt uppnås. Man finner vanligen att prisstegringarna på de områden som prisregleras bromsas upp något och ligger lägre under regleringsperioden (jämför figur 5.3). Syftet måste emellertid vara mera ambitiöst än att nå en engångsvinst i form av en marginellt lägre, men därefter lika snabbt stigande prisnivå som utan reglering (jämför figur 5.6, 5.8 och 5.9).

Prisregleringen som sådan kan sägas ha som enda effekt att hålla priset på en produkt under den nivå som utbud och efterfrågan eljest skulle etablera. En bestående verkan torde inte uppnås om inte dessa marknadsförhållanden under prisregleringsperioden påverkas genom ekonomisk politik eller förskjuts av andra skäl. Användningen av prisreglering bygger därför rimligen på en föreställning om irreversibla förlopp eller förekomsten av betydande trögheter. Hypotesen är att om en prishöjning förverkligas, kommer den inte att återtas, även om marknadsläget, med eller utan ekonomisk-politiska åtgärder, återställs till vad som gällde innan förloppet började, i varje fall inte utan sänkt resursutnyttjande. Syftet med prisreglering i en marknadsekonomi kan således

sägas vara att hindra temporära förändringar i utbud och efterfrå-

gan att få bestående verkningar på prisnivån och därmed medverka till en prisspiral. Härav följer att kriteriet på en framgångsrik prisreglering inte gärna kan vara att prisstegringstakten har sänkts under regleringsperioden. Ambitionen vid intermittenta prisregleringar måste därför rimligen vara att i förening med andra ekonomiskt politiska medel få en långsiktig effekt på inflationstakten i den meningen att takten sett över längre perioder blir lägre (jämför figur 5.7). För att undersöka om denna effekt uppnåtts tvingas man göra mera makroinriktade studier av den typ som i bilaga l0 utförts på svenskt material och som genomförts i ett stort antal för andra länder. Dessa studier pekar som nämnts på att de mera långsiktiga effekterna av olika typer av prisreglering har varit obefintliga eller mycket små.

90 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken

5.7 Selektiv prisreglering mot smitthärdar

De svenska prisregleringarna Jnder l970-talet har i stor utsträckning varit selektiva. Man får anta att det förutom de fördelningspolitiska motiv som angivits i pressmeddelandena förelegat en förhoppning om att ingreppen på indirekta vägar skulle påverka prisstegringstakten inte bara på det just då reglerade området utan även i hela ekonomin.

Denna förhoppning kan antagas bygga på en föreställning om smitthärdar såsom framhållits i ett tidigare avsnitt. Det påpekades samtidigt att det faktum att priserna stiger tidigare på vissa områden än på andra vid en höjning av inflationstakten inte nödvändigtvis ger underlag för slutsatsen att prishöjningarna uppstår på de förra och sprider sig till de senare. Tvärtom leder vår kunskap om hur prisbildningen går till på olika slag av marknader just till en sådan fördelning över tiden av genomslaget av en höjning i inflationstakten.

5.7.1 gljeprishöjningar

Oljeprishöjningarna är emellertid ett något annorlunda exempel på en typ av fortplantning av en prisstegring till andra marknader. Man kan ställa frågan om erfarenheterna av de båda stora oljeprischockerna 1973-1974 och l978-1980 ger anledning till ett ställningstagande för selektiva prisregleringar i syfte att hindra smittspridning.

Oljeprishöjningarna innebar att oljan blev en dyrare insatsvara. En viktig utgångspunkt för analysen är att detta faktum måste signaleras till beslutsfattarna i den svenska ekonomin. Det är därför angeläget att relativpriset på olja och oljeintensiva produkter stiger. Det är därmed också från samhällsekonomisk synpunkt ett intresse att dessa relativprisändringar inte hindras.

I en ekonomi med mycket hög prisflexibilitet på alla marknader och med en förväntningsbildning grundad snarare på bedömning av

Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 91

det aktueiia 1äget än på tidigare erfarenheter skuiie en oijeprishöjning över huvud taget inte behöva påverka den a11männa prisnivån. statsmakterna sku11e föra en penning- och finanspoiitik inriktad på stabiiisering av den a11männa prisnivån och resuitatet sku11e bii att reiativprisförändringen tog form av vissa nominel- 1a höjningar av priserna på 01ja och oijeintensiva produkter kombinerat med vissa nomine11a sänkningar av priserna på övriga varor och tjänster.

En sådan f1exibe1 prisbiidning och rati0ne11 förväntningsbi1dning har vi inte. Sanno1ikt är en mark-up-prissättning dominerande så att de höjda oijekostnaderna s1år igenom med hjäip av vidaredebitering. Reiativprisändringarna åstadkoms då enbart med nomine11a prishöjningar och statsmakterna stä11s inför två huvudalternativ. Antingen ti11åter man en sådan 1ikvidisering av ekonomin att den allmänna prisuppgången kan finansieras och får då ett engångs1yft i prisnivån. E11er också hålier man ner iikviditeten i ekonomin och genomför en viss reva1vering i syfte att tvinga fram en anpassning av re1ativpriserna vid oförändrad utveckiing av den a11männa prisnivån. Resuitatet av en sådan poiitik torde b1i en viss sänkning av resursutnyttjandet genom att priser och 1öner i en1ighet med vad som sagts ovan då torde komma att överstiga vad som är fören1igt med fu11 sysseisättning under en anpassningsperiod.

Prisreg1ering på 01ja och oijeintensiva produkter ter sig i detta sammanhang o1ämp1igt eftersom det är angeiäget att just dessa priser stiger rea1t, dvs. i förhåiiande ti11 andra priser. Man kan visser1igen tänka sig ett utrymme för prisregiering vid en mycket ambitiös prisstabiiiseringsp01itik. statsmakterna sku11e då föra en så hård penning- och finanspo1itik i kombination med en viss revaivering att det inte gavs utrymme för någon uppgång a11s i den alimänna prisnivån. För att hindra nomine11a prishöjningar på a11a de varor och tjänster som har 1ågt o1jeinnehå11 och därför ska11 få en reiativprissänkning kunde man då tänka sig en prisregiering på a11t annat än o1ja och oijeintensiva produkter. Syftet sku11e då vara att hindra företag att prissätta sig ur sina marknader.

92 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken

Huruvida prisreglering över huvud taget är ett lämpligt medel för att hindra företagen att prissätta sig ur sina marknader i situationer då penning-, finans- och växelkurspolitik utformas för att medge lägre inflation än företagen väntar sig, återkommer vi till. Uppenbart är att lönebildningen måste tas med i analysen. Om statsmakterna räknar med att företagen kommer att höja sina priser mer än utrymmet tillåter, så måste man räkna med att lönerna också kommer att stiga mer än utrymmet tillåter. Löneproblemet är dessutom mera svårhanterligt, emedan oljeprishöjningen innebär en bytesförhållandeförlust för landet och därmed kräver en reallönesänkning. Priserna måste alltså stiga något mera än lönerna, vilket ställer krav på en mycket kraftfull och noggrannt avvägd ekonomisk politik med stram penningpolitik, en viss revalvering, prisreglering på icke oljeintensiva produkter och en överenskommelse med arbetsmarknadens parter om ett lågt löneavtal. Ett sådant komplicerat ekonomisk-politiskt paket kan väl visa sig överstiga statsmakternas förmåga. För de situationer som här diskuteras är det svårt att se värdet av enbart en prisreglering.

Det har vidare hävdats att det skulle finnas skäl att med hjälp av prisreglering på oljan låta en stor oljeprishöjning slå igenom mera successivt för att underlätta anpassningen. Detta ter sig principiellt tvivelaktigt. Ju större bytesförhållandeförlust dessto angelägnare torde det vara att prissignalen blir stark för att så snabbt som möjligt driva fram anpassningsåtgärderna i en decentraliserad marknadsekonomi. De fördelningspolitiska skälen att ingripa kan visserligen vara starka, men ingreppen bör då gå andra vägar än genom att dämpa signaler till hela ekonomin. Målet måste ju ändå vara att till slut låta priset stiga och då måste ändå fördelningspolitiska åtgärder vidtas. Invändningar att prisökningen inte skall tillåtas slå igenom förrän hushåll och företag har hunnit anpassa sig, är ohållbar av det enkla skälet att anpassningen i huvudsak åstadkoms genom att beslutsfattarna i ekonomin faktiskt konfronteras med den nya högre prisnivån.

Man måste emellertid också ställa sig frågan hur det över huvud taget kan vara möjligt att hålla priset på en importvara i Sveri-

Prispolitikens roll i den ekonomiska 93 politiken

ge nere under världsmarknadspriset. Vem säljer till Sverige, när han definitionsmässigt får mer betalt för produkten vid försäljning till andra köpare på den internationella marknaden? Svaret på den frågan innehåller möjligen ett argument för prisreglering på importerad olja i vissa lägen. Spotpriserna på Rotterdammarknaden har blivit allt mera lättrörliga. Vid en utbudsstörning i OPEC eller en konjunkturbetingad efterfrågeökning i OECD kan spotpriserna snabbt stiga till mycket höga nivåer. Det kan i sådana lägen tänkas att ett genomslag i ekonomin av de höga spotpriserna på marginella kvantiteter kan undvikas genom att man med prisreglering tvingar leverantörerna att förse sina reguljära kunder med spotolja till vad som på kort sikt är förlustpriser. Normalt borde visserligen kunderna i Sverige ha gjort en avvägning mellan kontrakts- och spotleveranser med hänsyn till den analyserade eventualiteten, men världsmarknaden för olja kan kanske hävdas vara så störd av politiska faktorer att vi inte kan lita till de enskilda beslutsfattarnas riskbedömningar. Det kan också tänkas att det svenska folkhushållet därmed kan få sin olja realt billigare genom att staten med hjälp av prisreglering lyckas vinna fördelar i ett maktpolitiskt spel.

Vi har givetvis inte haft möjlighet att göra en fullständig analys av hur den prispolitiska aspekten av landets oljepolitik bör utformas. Vi vill bara konstatera att det inte kan uteslutas att prisreglering kan ha en funktion att fylla på denna marknad i vissa lägen. Man kan se detta som en partiell tillämpning av det beredskapsargument för prisreglering som praktiskt taget alla godtar.

5.7.2 Häftiga världsmarknadsprishöjningar på svensk

EXB9ItB“9d!KE _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ ___

Läget är något annorlunda när smitthärden utgörs av en drastisk prisuppgång på världsmarknaden på någon svensk exportvara, t.ex. skogsprodukter. Frågan kan ju även då ställas om prishöjningen bör hindras i Sverige med tanke på dess effekt på den svenska prisnivån. Även här är det en utgångspunkt att relativprisändringen bör slå igenom. Signalen bör gå fram till producenten, att

94 roll i den ekonomiska politiken Prispolitikens

världsmarknaden nu är mera angelägen att få tillgång till hans produkter och till inhemska avnämare,att det är en samhällsekonomisk vinst att dämpa den inhemska förbrukningen.

Om prisstegringen är ett återkommande konjunkturfenomen är den sannolikt inget problem över huvud taget. Om det är fråga om en kraftig prisuppgång av annat slag aktualiseras emellertid frågan om ekonomisk-politiska åtgärder i syfte att försöka åstadkomma relativprisändringen utan höjning av inflationstakten. Analysen blir parallell med den nyss genomförda. En oförändrat stram penningoch finanspolitik parad med en revalvering är huvudförutsättningen för att undgå en accelererad uppgång i den allmänna prisnivån. Om prisreglering skall sättas in i kombination med sådana åtgärder, ligger det närmast till hands att angripa prisutvecklingen på andra varor än skogsprodukter (och produkter med högt innehåll av trä, papper 0sv.). Eftersom det i detta fall är fråga om ett förbättrat bytesförhållande och därmed ett vidgat utrymme för reallöneökning är däremot problemet att få löneökningstakten anpassad till en sådan politik rimligtvis mindre.

Det bör dock framhållas att det i det förflutna har varit sällsynt med så stora relativprisförändringar på enstaka svenska exportprodukter av sådan betydelse att den allmänna prisnivån avsevärt påverkas på detta direkta sätt. Koreakrisen är ett exempel på en sådan prischock.

5.7.3 ln§atsvaror_på_ständigt reglerad§_marknager

I våra diskussioner har också det argumentet framförts att prisreglering kan behöva tillgripas för att hindra prishöjningar på insatsvaror på områden med mera permanent prisreglering, närmare bestämt då livsmedel och bostäder. Skälet skulle vara att den kostnadsbaserade prissättningen i dessa regleringssystem medför ett direkt genomslag på dessa områden där priserna är reglerade just på grund av den politiska känsligheten för prishöjningar.

Åtminstone vid första påseende ter sig argumentet föga bärkraftigt. För det första måste nämligen höjda kostnader för insatsvaror eller

Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 95

investeringsvaror som gödselmedel eller lantbruksmaskiner förmedlas vidare till beslutsfattarna i jordbruket för att få önskvärda anpassningar i resursfördelningen. För det andra är genomslaget i livsmedelspriserna reglerat av staten, så att de ofta uttryckta farhågorna för överkompensation är borta. Av samma skäl borde ge-

nomslaget vara kortsiktigt reversibelt via regleringssystemet.

Det förefaller som om farhågorna framför allt gäller att ett genomslag som i sig är reversibelt fortplantas till lönebildningen genom att livsmedelspriser och bostadskostnader tillmäts särskilt stor vikt i löneförhandlingarna. Därmed skulle pris- och kostnadsnivån komma att lyftas upp mera permanent i landet även om prishöjningen på insatsvaror efterhand elimineras. Häremot kan dock flera invändningar anföras. Om de aktuella insatsvarorna är importerade kan ju inte prishöjningen regleras bort i Sverige. Om de produceras i Sverige är detta kanske möjligt, men det ter sig orimligt att göra en omfördelning från producenterna av just dessa varor till löntagarna i allmänhet med en långsiktig kontraktion

i den berörda industrin som resultat. Den lämpliga lösningen, om

man vill låta prishöjningen slå igenom, torde vara att genom en

skattefinansierad subvention till livsmedel eller bostäder kompen-

sera för prisuppgången, så att kostnaderna fördelas mindre godtyckligt och en anpassning till det högre priset på insatsvaror kan ske.

Det återstår då argumentet att prishöjningen på insatsvaror kan vara ytterst kortsiktig men via livsmedelspriser eller hyror bli mera permanent inbyggd i den allmänna pris- och lönenivån. En prisreglering skulle då eventuellt kunna motiveras med att nästa led i processen är reglerat och att lönebildningen påverkas påtagligt. Flera frågor inställer sig dock. Vet statsmakterna verkligen att

prishöjningen är tillfällig? Om den är bestående tvingas vi ju

acceptera prishöjningen i alla fall och skillnaden blir att höjningen kommer efter ett politiskt beslut om att släppa regleringen. Å andra sidan: om statsmakterna bedömer att prishöjningen är tillfällig, är det väl sannolikt att samma bedömning kan göras även av arbetsmarknadens parter och andra.

96 Prispolirikens roll i den ekonomiska politiken

Vidare kan ställas frågan hur betydelsefulla sådana prishöjningar på insatsvaror kan tänkas vara. Det torde vara endast ett fåtal insatsvaror som kan tänkas få en tillfällig relativprishöjning av sådan omfattning att livsmedelspriser eller bostadskostnader påverkas påtagligt. Det måste observeras att om flertalet insatsvaror stiger snabbt i pris samtidigt, så har vi sannolikt att göra med inledningsskedet till en stegrad inflationstakt, där selektiv prisreglering på några enstaka s.k. auktionsvaror torde vara en helt fåfäng åtgärd. Om prisreglering då alls är aktuell torde det krävas ett allmänt prisstopp i kombination med revalvering och åtstramning såsom skisseras nedan.

Det skulle möjligen kunna hävdas att prisklausuler i löneavtal ger ett argument för tillfälliga selektiva prisregleringar som är analogt med argumentet att priserna på insatsvaror kan behöva regleras på permanent prisreglerade områden. Närmare bestämt skulle detta kunna synas motiverat om prisklausulen innebär en omförhandling av lönerna som kan fruktas leda till överkompensation och därigenom dra igång en pris-/lönespiral. Erfarenheter av och sannolikheter för sådana s.k. triggereffekter behandlas närmare i ett särskilt avsnitt, S.l0. Vi finner det nämligen inte rimligt att försöka undvika att bryta igenom prisklausuler i löneavtal med hjälp av prisreglering på enstaka områden. Selektiv prisreglering för detta ändamål synes vara både skäligen ineffektivt och ägnat att skapa misstro mot den ekonomiska politiken genom sin karaktär av kortsiktig manipulation med enstaka priser i KPI. I den mån prisregleringen ingår som led i en ekonomisk-politisk strategi blir de synpunkter tillämpliga som anförs i avsnitt 5.10 och 5.ll.

Argumenten för selektiv prisreglering på insatsvaror på prisreglerade områden är således, såvitt vi kunnat finna, inte övertygande.

Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 97

5.7.4 Selektiv prisreglering för att hindra inhemska marginalhöjningar på importvaror med åUâbE.EVi$EPB9åU9 _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _._

Som vi tidigare understrukit innebär en snabb prisuppgång på en

viss importvara - t.ex. en råvara - att vårt land gör en förlust i bytesförhållandet gentemot det exporterande landet. Den totala kvantitet som vi kan förbruka av importvaran ifråga - allt annat oförändrat - minskar således. Detta faktum bör signaleras till svenska köpare genom att relativpriset på importvaran tillåts stiga. Därigenom åstadkoms både den något strängare hushållning med varan i fråga som är motiverad av att varan är relativt dyrare och den sänkning av realinkomster och total real efterfrågan som bör inträffa som en anpassning till bytesförhållandeförlusten.

På vissa inhemska marknader sker prissättningen enligt tumregler som åtminstone kortsiktigt kan medföra att prishöjningen i efterföljande led blir större än som motsvarar prisstegringen i importörledet, dvs. signalen till köparna blir starkare än vad som direkt motiveras av förlusten i bytesförhållandet. Det ligger ju i antagandet att insatsvarorna då har stigit mera i pris än de inhemska förädlings- och distributionskostnaderna. Vi tänker här främst på de områden där prissättningen i parti- och detaljhandelsleden sker med hjälp av procentuella pålägg på inköpspriset. En liknande verkan på den inhemska prissättningen kan dock även ske i tillverkningsledet där priset från producent framräknas med hjälp av procentuella standardpålägg på bl.a. råvarukostnaden.

Denna momentana förstärkningseffekt blir givetvis starkast när den importerade råvarans, halvfabrikatets eller färdigvarans andel avdet slutliga konsumentpriset är stor, där det procentuella pålägget är högt och där de internationella prisfluktuationerna är starka. Ett exempel på områden med hög råvarukostnadsandel och starka prisfluktuationer är kaffe, där råkaffet svarar för nära 60 procent av rosteriernas pris för färdigt kaffe. Ett exempel på områden med höga procentuella pålägg är kläder, där handeln tilllämpar pålägg på i storleksordningen l00 procent exkl. moms.

98 roll i den ekonomiska politiken Prispolitikens

De internationeiia prisändringar som på detta sätt fortp1an:ar sig ti11 den svenska marknaden kan i princip vara av tre s11g. För det första kan det röra sig om prisfiuktuationer som på Iängre sikt jämnar ut varandra och därmed inte åstadkommer någoi bestående ändring i bytesförhåiiandet. Dessa fiuktuationer kai ta sig uttryck i antingen snabba prisändringar i såväl höjande som sänkande riktning e11er i en successiv sänkning av re1ativp^iset en viss råvara som vid en viss tidpunkt bryts av siabba på t.ex. prishöjningar i samband med att säijaren söker återta den tidigare föriusten i bytesförhåiiandet. För det andra kan det gä11a en internationeii som ger uttryck för en bestående förprisändring ändring i bytesförhåiiandet, t.ex. meiian färdigvaror och råvaror. För det tredje kan stigande importpriser vara en föijd av a11män i iänder av stor betyde1se för väridhanpenningvärdeförsämring dein. En sådan utveck1ing driver så småningom fram en devaivering i ifråga, varvid priserna återstäiis uttryckt i imexportiandet portiandets vaiuta. Det siag av kraftiga prisfiuktuationer som främst är av intresse i detta sammanhang torde i aiimänhet kunna hänföras tili den första av dessa tre kategorier.

område i såvä1 som Prisändringar som på ett visst går höjande sänkande riktning, och därmed på iängre sikt jämnar ut varandra, torde normait sakna intresse ur stabiiiseringspoiitisk synpunkt. Frågan är om det kan föreiigga ett inhemskt prissättningsmöister som förstärker fiuktuationerna i efterföijande produktions- och distributionsied så att det sku11e finnas aniedning att modifiera denna ståndpunkt.

i reiativpriserna är nödvändiga uttryck för föränd- Förändringar ringar i teknoiogi, effektivitetsskiiinader me11an oiika produktionsområden m.m. Även mera kortsiktiga fiuktuationer i utbudet (genom t.ex. skördebaksiag e11er strejker) och i efterfrågan (av k0njunkture11a skä1) bör få s1å igenom i prisbiidningen. Skäiet är att såväi som distributörer och förbrukare bör få producenter signaier om att ändra sitt beteende på ett från samhäiisekonomisk ändamåiseniigt sätt. Vid ett skördebaksiag bör t.ex. prisynpunkt set stiga så att förbrukarna hushåiiar strängare med den knappa

SOU 198]:40 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 99

tiiigången samtidigt som producenter och distributörer av varan och av nära substitut får an1edning att kompensera bortfa11et på utbudssidan.

Snabba prisförändringar medför att aktörerna på marknaderna biir sämre informerade om prisreiationerna. När prisförändringarna återspegiar under1iggande utbuds- och efterfrågeförändringar biir de dock samtidigt bättre informerade om dessa än i det fa11 priserna hade iegat oförändrade. Däremot kan man resa frågan om den ytteriigare prissvängning som kan uppkomma genom ett fast procentue11t påiägg är en väsentiig samhäilsekonomisk kostnad att beakta även då utveckiingen är symmetrisk, så att någon 1ångsiktig effekt på infiationstakten inte antas förekomma. Någon form av prisregiering för att minska informationskostnaderna på marknaden sku11e då kunna synas motiverad. Vi finner dock en sådan siutsats oti11räck1igt underbyggd. Försök att på detaijerad nivå och på så svaga grunder ingripa i prisbiidningen kan tänkas skapa mera osäkerhet än som undanröjes.

En annan invändning sku11e kunna vara den eventue11a förekomsten av s.k. prishöjningsbias. Som närmare utveckias i biiaga I innebär prishöjningsbias att en prissättare reagerar o1ika vid prisökningar respektive prissänkningar på en insatsvara med avseende på genomsiaget i den egna s1utproduktens pris. SPK har såsom en erfarenhet från den prisövervakande verksamheten pekat på o1ika fa11 där företag vid prissättningen av de egna produkterna låtit prissänkningar på insatsvaror s1å igenom i 1ägre grad e11er med iängre fördröjning än som varit fa11et vid motsvarande prisstegringar på insatsvaror. Några vetenskapiiga undersökningar som kiariägger betydeisen och utbredningen av prishöjningsbias i den svenska ekonomin har dock inte genomförts. Såsom närmare framgår av biiaga 1 har internationeii ekonomisk forskning varken avvisat e11er be1agt hypotesen att prishöjningsbias förekommer för varor i aiimänhet. Tanken att margina1erna sku11e successivt öka och b1i på 1ång sikt bestående på grund av en tumrege1 i prissättningen ter sig dock föga övertygande. Det måste då rimiigen vara fråga om en oexp1oaterad monopoiränta som man väljer att ta ut i sam-

i

Å 100 roll i den ekonomiska i Prispolitikens politiken i 4 i

band med importprisuppgång. En sådan situation torde vara av engångskaraktär. En fort1öpande margina1höjning på grund av pdshöjningsbias av så envetet slag att den bidrar ti11 en höjmng av inf1ationstakten synes näm1igen bygga på orim1igt Iångsökta förutsättningar. Företaget e11er företagen i en sådan bransch näste då skyddas av etableringshinder av prohibitiv karaktär. Detta är mycket ovaniigt. Det ter sig något konstruerat att företagei, när det iikväi föreiigger en sådan marknadssituation, sku11e geiomföra sin anpassning på så sätt att internationeiia prisf1uktwtioner s1år igenom i höjande men inte i sänkande riktning. Under ai- 1a förhåilanden är det då en marknadssituation med permanenta etab1eringshinder som är prob1emet, inte förekomsten av en tunregei i prissättningen. Det ter sig därför föga ratione11t att an/ända temporära se1ektiva prisregieringar som ekonomisk-poiitiskt medel. I första hand torde en konkurrensbefrämjande p01itik som unianröjer etabieringshinder och underiättar import vara iösningen. I de fa11 konkurrens inte kan upprätthå11as torde det krävas sannä11sekonomiska ingrepp av mera systematisk och beständig karaktir.

Det har också hävdats att ti11fä11iga margina1höjningar på importvaror med snabb prisuppgång sku11e komma att inkorporeras i prisoch Tönestrukturen på ett icke-reversibeit sätt. Närmare bestämt sku11e iönerna stigaextra mycket för att kompensera för mar;ina1höjningarna. Lönerna sku11e sedan vara orör1iga nedåt och ei mera expansiv ekonomisk poiitik sku11e komma att ti11gripas förntt upprätthâ11a sysse1sättningen. Därmed sku11e he1a prisnivån komma att 1yftas upp vid varje margina1höjning av angivet s1ag. De avta1sen1iga 1öneökningarna i Sverige är eme11ertid f1exib1a den meningen att de under intryck av ski11nader i det ekonomiska Iäget har varierat me11an 3,5 procent och 10 procent under de senaste sex åren. De i ett makroekonomiskt sammanhang mycket små effekter som kan tänkas uppkomma genom marginaihöjningar på vissa importerade produkter borde a11tså kunna absorberas i dessa variationer.

Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 101

5-7-5

âammgniâitninsgom selektiva Brisreslerinsa:

Vår analys av tillfälliga selektiva prisregleringar synes leda till huvudslutsatsen att sådana åtgärder inte är ett effektivt ekonomisk-politiskt medel för att under bibehållen marknadshushållning påverka den allmänna inflationstakten. De svenska erfarenheterna av medlets användning under 1970-talet leder till samma slutsats.

Vi har däremot inte försökt analysera frågan om huruvida selektiva prisregleringar kan vara tillrådliga av andra skäl än de stabiliseringspolitiska. Vi utesluter således inte möjligheten att selektiv prisreglering i någon form kan visa sig vara ett lämpligt sätt att temporärt påverka prisbildningen på en kartelliserad marknad där såväl som hot importkonkurrens om nyetablering tills vidare bedöms som ringa. Inte heller utesluter vi möjligheten att använda selektiv som ett i en krisprisreglering inslag politik på oljeområdet i lägen med allvarliga störningar på den internationella oljemarknaden.

Det ter sig dock sannolikt att selektiv för sådana prisreglering icke stabiliseringspolitiska ändamål bör grundas på en annorlunda typ av än den nuvarande allmänna

lagstiftning prisregleringslagen,

eftersom prispolitiken då bör ingå som ett led i en struktureller krispolitik där andra inslag måste antas huvudrollen. spela

5.8 Prisregleringars nackdelar

fringipiella_svnpunkter

I en marknadshushållning är prisbildningen av fundamental betydelse för att åstadkomma en effektiv användning av resurserna. Länder med ekonomiska system utan marknadsbildning har vanligen stora svårigheter att använda sina produktionsresurser på ett sätt som kan betraktas som effektivt med de mått som statsmakterna i dessa länder själva anlägger. Det är därför vanligt att sådana länder låter de världsmarknadspriser som når dem via utrikeshan-

102 roll i den ekonomiska politiken Prispolitikens

de1n s1å igenom i de egna ekonomierna för att få utgångspunkter för en någ0r1unda effektiv prisstruktur. Deras utveckiing går också i huvudsak i riktning mot mera marknadsprisbi1dning e11er i varje fa11 mera marknadskonform prissättning under intryck av de prob1em som uppstått genom tidigare försök att åstadkomma en effektiv hushå11ning med resurserna med hjä1p av andra styrsystem.

I de industriaiiserade b1andek0nomierna har marknadssektorns ande1 visser1igen minskat ti11 förmån för den offentiiga sektorn och prisbi1dningen är dessutom ofta reg1erad på ett icke-marknadskonformt sätt i marknadssektorn. Den förhärskande instä11ningen i Sverige synes eme11ertid vara att marknadsprisbi1dningens förde1ar är så stora att man inte bör avstå från dem trots att många väsentliga konf1ikter me11an kraven på effektivitet i uppiever resursanvändningen i snävare mening och må1 för t.ex. inkomstförde1ningen.

Förtroendet för marknadsprisbi1dningen brukar underbyggas med grund1äggande vä1färdste0ri som visar att marknadsprisbiidning under s.k. konkurrens ger i en viss mening effektiva 1ösperfekt ningar på produktions- och fördeiningsprobiem. I en s.k. komparativt statisk anaiys kan man visa att samhä11sekonomisk effektivitet innebär att ett antai margina1vi11kor är uppfy11da. Med vetenskapens tekniska terminoiogi kan detta uttryckas så att ett anta1 transformations- och substitutionskvoter ska11 vara 1ika med varandra. Det mest väikända av dessa vi11kor är att priset ska11 vara 1ika med gränskostnaden för varje vara. Det brukar vara ett paradnummer i Iäroböcker att visa hur en marknadshushå11ning under perfekt konkurrens och i frånvaro av s.k. externaiiteter och andra marknadsimperfektioner 1eder ti11 en situation där a11a dessa vi11kor är uppfy11da, dvs. ti11 en situation med samhä11sekonomisk effektivitet.

I verk1igheten är dessa stränga vi11k0r givetvis inte uppfy11da och det kan då visas att det inte nödvändigtvis Ieder ti11 en samhä11sek0nomisk förbättring om åtgärder vidtas för att uppfy11a dessa vi11k0r. Omvänt sku11e då föija att det ytter1igare ett_av

Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 103

inte behöver 1eda tiil ett försämrat iäge om man genom t.ex. prisregiering bryter mot ytteriigare något av dessa vi11k0r. Denna den s.k. teorin för det näst bästa (the theory of second best) har a11tså viss reievans för frågan om prisregieringars snedvridande effekter på resursaiiokeringen. En prisregiering som medför en avvikeise från marknadsjämviktspriset kan därmed inte a priori hävdas sänka effektiviteten i ekonomin i ett statiskt perspektiv, eftersom de övriga viiikoren inte är perfekt uppfy11da.

Det kan visserligen anföras skäi varför prisregieringar i aiimänhet torde komma att försämra snarare än förbättra den statiska effektiviteten i ekonomin. Detta gä11er i varje fa11 om de införs av stabiiiseringsp01itiska skä1 och aiitså inte medvetet syftar tili att korrigera fe1a11okeringar. (Se biiaga 1). Det kan vidare konstateras genom analys av konkreta fa11, att prisreglering utan kompenserande åtgärder kan få ytterst o1yck1iga föijder även i ett statiskt perspektiv. Hyresregieringarna i många väst1änder är exempei på detta och erfarenheterna har också i f1erta1et fa11 medfört att regieringarna har uppgivits och ersatts med andra åtgärder.

Följderna för den statiska effektiviteten är eme11ertid knappast ett huvudargument i fråganom prisregieringars verkan på effektiviteten. Huvudinvändningen är istä11et att prisregiering tenderar att hindra prisbiidningen från att ombesörja den dynamiska anpassning av ekonomin ti11 ny teknoiogi, ny efterfrågan och nya konkurrensförhåiianden som är ett huvudskäi för marknadshushåiining. Annoriunda uttryckt: marknadshushåiiningens styrka iigger inte så mycket i att den idag sku11e ha fört ekonomin ti11 ett iäge i närheten av samhäiisekonomisk effektivitet. Samma effektivitet skuiie under heit statiska förhåiianden sannoiikt kunna upprättas med hjäip av andra styrmedei. Marknadshushåiiningens hitintiiis unika förmåga som aiiokeringsmekanism är just att genom prisbiidningen åstadkomma anpassning. Decentraiiserade besiutsfattare får genom prissystemet både information om ändrade förutsättningar och incitament att faktiskt vidta anpassningsåtgärder.

104 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken

Det är naturligt att anta att effektivitetsförlusterna blir små i början om en prisreglering i form av ett allmänt prisstopp införs i ett läge då relativpriserna är i jämvikt. Störningarna får då kanske i huvudsak effekten att den genomsnittliga lönsamheten blir lägre och den privata konsumtionen och hushållssparandet högre än vad som eljest skulle ha blivit fallet. Detta är t.ex. slutsatsen av de sekretariatsundersökningar beträffande selektiva prisregleringar som redovisas i bilaga 9. Vi kan tänkas få lägre investeringar och högre import av detta skäl, men också högre export genom att det blir lönsammare att sälja utomlands.

Hur en sådan utveckling skall värderas beror givetvis på målet för den ekonomiska politiken.

Om ett allmänt prisstopp behålls en längre tid hindras emellertid sådana önskvärda förskjutningar i relativpriserna som alltid äger rum vid fri prisbildning, vilket innebär att effektivitetsförlusterna ökar. Härtill komner att selektiva prisregleringar oitast riktar sig mot observerade tendenser till relativprishöjningar, varvid effektivitetsförluster uppkommer omedelbart. Vid hâ^dhänt prisregleringspolitik skulle efter hand varubrist på vissa områden med köbildning, ransonering och dylikt bli följden kombinerad med överskottsutbud på andra områden. Om prisregleringarna påverkar relativpriserna i mera begränsad omfattning torde effeterna stanna vid kvalitetsförändringar, minskad lagerhållning och dylikt.

Selektiva prisregleringar införs ofta då väsentliga prisstegringar har inträffat eller väntats inträffa på produktomrâden som antingen företer väsentligt ökad lönsamhet eller betraktas som politiskt känsliga. I det förra fallet motverkas en önskvärd anpassning av produktion, import m.m. till ändrade efterfrågeförhållanden. I det senare fallet kan återkommande prisregleringar eda till att den förväntade avkastningen på investeringar på sådana områden sjunker och därmed investeringsvolymen. Risken finns dessutom att nyskapande personer och företag undviker sådana onråden där sannolikheten är hög för att statsmakterna ingriper och redu-

SOU 1981240 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 105

cerar avkastningen på kreativa åtgärder. Dylika risker för underinvestering och bortsållning av de mest dynamiska företagarbegåvningarna just på politiskt prioriterade områden är givetvis särskilt olyckliga.

Andra skadliga följder för den dynamiska effektiviteten kan väntas uppkomma efter hand som prisreglering uppfattas som ett reguljärt återkommande stabiliseringspolitiskt medel. Producenter och distributörer får anledning att undvika att ställa sig i lägen med från lönsamhetssynpunkt låga priser för att inte få ett ofördelaktigt utgångsläge under perioder med reglering. Den för leverantörerna optimala prisnivån blir högre. Vidare kan incitamentet att pressa kostnaderna minska om leverantörerna har anledning att vänta sig återkommande situationer där deras prissättning skall motiveras med kostnadsargument. Rationaliseringsåtgärder är inte sällan förknippade med psykiskt obehag för företagsledningen och skapar ofta konflikter i hela företagsorganisationen. Om en del av eller hela avkastningen väntas gå förlorad genom prisreglering uppstår efter hand tendenser till att välja en för ledning och anställda bekvämare, mindre effektivitetsinriktad, uppläggning av företagets skötsel.

Slutligen kan det konstateras att återkommande ingrepp rent allmänt ökar osäkerheten i det ekonomiska systemet och därmed vid riskaversion sänker ex ante-avkastningen på investeringar. Företagen är organiserade för att förutse och möta marknadsinitierade relativprisändringar på sina egna avsalu- och insatsvarumarknader. Det är ju en av marknadshushållningens fördelar att så stor del av den i ekonomin befintliga kompetensen som möjligt mobiliseras för att hantera osäkerhet och risk. Statliga ingrepp i prisbildningen har emellertid en annan karaktär och ställer andra kompetenskrav. Häremot kan invändas att om prisregleringar systematiskt hindrar plötsliga och oväntade prisuppgångar på enskilda områden, så minskar osäkerheten för de företag som använder produkterna ifråga som insatsvaror. Om prisregleringarna är tillfälliga och selektiva är de å andra sidan inte möjliga att förutse med säkerhet. Därtill kommer att risken för prisreglering på den egna pro-

106 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken

dukten skapar osäkerhet om en av de viktigaste beståndsdelarna i ett företags kalkyl.

Vid långvariga prisregleringar torde följderna för effektiviteten bli större i vissa avseenden och mindre i andra. De blir större därför att den reglerade prisstrukturen efter hand kommer att skilja sig allt mera från de relativpriser som skulle etableras vid marknadsjämvikt. Därtill kommer att långsiktiga anpassningar till prisreglering blir möjliga och att en del av dessa sänker effektiviteten i ekonomin. Detta gäller t.ex. tendenser till kartellisering och minskad priskonkurrens. Om prisreglering används mera permanent och tillräckligt kraftfullt för att verkligen driva fram en annan prisutveckling än producenterna själva skulle ha valt på grundval av marknadsbedömningar, så torde dessutom personalens energi och kreativitet få en annan inriktning. En lyckad förhandling med prismyndigheten eller annan åtgärd som underlättar tillstånd till prishöjning kan visa sig vara mera lönsam för företaget än vanliga kostnadssänkningar, produktivitetsförbättringar och marknadsföringsåtgärder. På lång sikt kan rekryteringen av ledande personal förändras så att andra personlighetstyper blir dominerande i företagen till nackdel för effektiviteten i samhällsekonomisk mening.

Anpassning till långvarigaeller ofta återkommande prisregleringar kan emellertid också minska effektivitetsförlusterna i vissa avseenden genom att företagen finner vägar att kringgå regleringen så att prisstruktur och lönsamhet blir mera likartad den som vi skulle ha fått utan reglering.

Slutligen skall noteras att själva prisregleringsprocessen drar reala resurser i form av arbetstimmar, lokaler och dylikt dels hos den prisreglerande myndigheten, dels i de reglerade företagen.

Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 107

5.8.2 §venska erfarenheter

kostnader som prisregiering kan med- Den typ av samhäiisekonomiska föra är uppenbarligen mycket svåra att kvanpå ovan angivna vägar tifiera. Vi har försökt biida oss en uppfattning i dessa frågor med företrädare för näringsiivet, genom att iåta genom hearings Statskonsuit Organisation AB göra en speciaiundersökning och genom en sekretariatsstudie som redovisas i biiaga 9. Resuitaten är svårtolkade av fiera skäi. Deis hämtas primärmateriaiet från födeis är en stor dei av resuitaretag som är part i sammanhanget, ten svåra att kvantifiera även när effekternas riktning står kiar. Företrädarna för näringsiivet pekar på fiertaiet av de kostnader som vi från ovan, men det vihar anaiyserat principieii synpunkt sar svårt att få några konkreta och kvantitativa beiägg. Såsig vitt vi kan bedöma på grundvai av dessa undersökningar har de svenska under 1970-taiet inte medfört några beprisregieringarna kostnader stäiit i förhåiiande ti11 det totala produktionstydande värdet, men det materiai vi har pekar på att de samhäiisekonomiska kostnader som kan häriedas ur en principieii anaiys också uppkommer i verkiigheten.

Ett sådant utfa11 ter naturligt. Prisregieringarna unsig ganska der 1970-taiet har som regel varit kortvariga utom vad gäller prishar givits och avsikten har utstoppet på basiivsmedei. Dispenser varit att undvika att skapa varubrist e11er driva fram tryckiigen sysseisättningsminskning på regierade områden. Reiativpriserna torde därför inte mera påtagiigt e11er varaktigt ha förskjutits från vad de skuiie ha biivit utan prisregiering. Inte he11er har markerat stäiiningstagande gjorts för att något riktigt poiitiskt använda varför företagens benägenhet att reguijärt prisregiering, tiii ett sådant system torde ha fördröjts. De seiekanpassa sig tiva har i huvudsak skett för att hindra s.k. icke kostingreppen nadsmotiverade produktområden. Detta inprishöjningar på enstaka nebär att har riktats mot prishöjningar som skuiie regieringarna ha möjiiggjorts av ändrade efterfrågeförhåiianden. Regieringarna har därför rimiigen fått sina huvudeffekter på resursaiiokeringen iönsamhet och soiiditet och därmed investegenom en något iägre

108 Prispolilikens roll i den ekonomiska politiken

ringsviija, dvs. skäiigen iångsiktiga och därmed svåridentifierade verkningar.

Den direkta resursåtgången i prisregleringsprocessen kan tiil de1s beräknas som ski11naden me11an kostnaderna för SPK:s verksamhet med respektive utan prisreglering vid optimai anpassning av organisationen ti11 arbetsuppgifterna i båda fa11en. Så beräknade torde de direkta resurskostnaderna i SPK inte uppgå ti11 mer än några få miijoner kronor per år. Resursåtgången i företagen är kanske svårare att beräkna men är sanno1ikt inte mycket väsentiigt större.

Den direkta förbrukningen av resurser i torde regieringssystemet eme11ertid vara liten jämfört med de föriuster som kan uppkomma genom snedvridningar av prissystemet med feiaiiokeringar och minskad dynamik som föijd.

Vår bedömning av dessa svårhanter1iga frågor är att kostnaderna i de 01ika berörda avseendena b1ivit biygsamma under 1970-taiet, men att detta beror på att prisregieringarna n0rma1t inte har varit så drastiska att priserna påverkats på något mera genomgripande sätt samtidigt som regieringsåtgärderna inte av näringsiivet har uppfattats som en permanent institution ti11 vi1ken det har funnits aniedning att anpassa sig iångsiktigt. Slutsatsen kan a11tså inte överföras ti11 en bedömning av vi1ka samhäiisekonomiska kostnader som sku11e uppstå om prisregieringspolitiken permanentas och rentav intensifieras under 1980-taiet som ett reguijärt insiag i stabiiiseringspolitiken.

5.9 Prisregleringens ekonomi poiitiska

Under de senaste två årtiondena har den nati0na1ek0nomiska forskningen tagit upp pr0b1emstä11ningar inom ett område som komnit att ka11as po1itisk ekonomi. Denna forskning rör frågor som är ti11ämp1iga på prisregiering som ekonomisk-poiitiskt mede1. En översikt över probiemområdets ti11ämpningar på prisregiering ges i biiaga 2. I huvudsak behandias där frågor om varför och i vii-

Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 109

ken situation statsmakterna är benägna att tillgripa prisreglering. Vi har inte direktiv att behandla dessa frågor. Däremot finner vi skäl att ta upp några andra frågor som behandlas i bilaga 2 och som kan sägas ingå i kommitténs uppdrag.

För det första finns det en viss regleringsdynamik. Om man har prisreglering på vissa områden och regleringen innebär kostnadsbaserad prissättning så slår varje prishöjning på olika insatsvaror igenom i de reglerade priserna. Det blir då lätt en självklar slutsats att man måste reglera priserna på dessa insatsvaror osv. Flera av l970-talets prisregleringar har motiverats med existensen av prisregleringar på livsmedel (via jordbruksregleringen) och bostäder (via bruksvärdeshyrorna). Vi vill här bara konstatera att prisregleringar lätt föder nya prisregleringar och att man vid användningen av detta ekonomisk-politiska medel bör beakta följder av denna typ.

För det andra vill vi peka på risken för att nödvändiga men politiskt kostsamma åtgärder mot inflationen ersätts med prisregleringar vilka isolerade synes ha ringa verkan på inflationstakten, men genom sin karaktär av lagstiftning mot inflation ändå kan av allmänheten uppfattas som krafttag. En sådan tendens kan bli särskilt märkbar under perioder med bräckligt regeringsunderlag. Det kan därför finnas skäl att överväga om inte prisregleringsvapnet bör vara så utformat att dess användning förbehålls lägen då man också tillgriper mer omfattande ekonomiskt politiska åtgärder av annat slag i syfte att angripa inflationens mera grundläggande drivkrafter.

Slutligen bör man observera att selektiva prisregleringar nästan alltid kommer att ta formen av ingrepp mot planerade nominella höjningar som överskrider den allmänna prisnivåns stegringstakt, dvs.de riktas normalt mot relativprisändringar. Sådana är, som ovan framhållits, den grundläggande mekanismen för anpassning till ny teknologi, ändrad tillgång på råvaror m.m. i en marknadsekonomi. Risk föreligger därvid att statsmakterna har gjort en felbedömning och inskridit mot en relativprisändring som visar

110 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken

sig inte vara tillfällig. Den politiska reaktionen mot prisstegringen i samband med att regleringen upphävs vänds då lätt emot statsmakterna trots att orsaken kan vara en oljekartell, ett skördebakslag, en gruvstrejk eller en långsiktig internationell utbudsförändring utanför statsmakternas kontroll. Om selektiva prisregleringar uppfattas som ett normalt inslag i den ekonomiska politiken växer dessutom naturligen kraven från olika påtryckningsgrupper på att statsmakterna skall gå in och hindra relativprisändringar. Om statsmakterna i växande utsträckning blir indragna i denna process som i vårt system har förutsatts skola ske decentraliserat och anonymt blir arbetsbelastningen på det politiska systemet givetvis av en helt annan omfattning än i dag.

5.10 Allmänt prisstopp vid prisklausuler i löneavtal

Det har hävdats att speciella förutsättningar kan råda i det fall ett gällande löneavtal innefattar en s.k. garantiregel, dvs. en klausul med innebörden att vissa villkor i avtalet skall utlösas först om en på förhand fastställd prisstegringsgräns passeras. Sådana garantiregler har i Sverige förekommit i l978-l979, l980 och l98l-1982 års centrala löneavtal.

Garantiregeln i l978-1979 års avtal innebar rätt för löntagarsidan att påkalla nya förhandlingar rörande löner i det fall prisgränsen skulle överskridas. Denna prisgräns utgjorde för år l978 en stegring av konsumentprisindex med 7,25 procent i förhållande till indextalet för januari l978. Motsvarande prisgräns för år l979 fastställdes till en stegring av konsumentprisindex med 5 procent i förhållande till långtidsindex för december l978. Denna garantiregel utlöstes inte under år l978. Under år l979 utljstes däremot garantiregeln i och med att konsumentprisindex för augus-

ti månad översteg långtidsindex för december l978 med 5,9 p^0cent.

De nya löneförhandlingar som på grund härav upptogs ledde 3l.a. till att LO-medlemmarna fr.o.m. den l november 1979 fick et: generellt påslag med 48 öre per timme, motsvarande en lönekostnadsökning med ca 1,6 procent. Motsvarande generella ökning för p^ivattjänstemännen uppgick till l,5 procent. Härutöver utgick till he-

Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 111

1a 1öntagarko11ektivet ett engångsbe1opp med 240 kr som kompensation för prisstegringen utöver femprocentsgränsen fram t.o.m. oktober 1979. Engångskompensationen beräknades innebära en 1önekostnadsökning för företagen med 0,5-0,6 procent räknat för he1a året.

Garantirege1n i 1980 års 1öneavta1 faststä11de prisgränsen ti11 k0nsumentprisindexta1et 571 för oktober månad 1980, vi1ket motsvarade en prisstegringstakt under to1vmånadersperi0den oktober 1979 - oktober 1980 på ca 11 procent. Om prisgränsen uppnåddes e11er överskreds sku11e, en1igt avta1et, ti11 parternas förfogande inom varje avta1sområde stä11as en särski1d pott för 1önejustering motsvarande i genomsnitt 30 öre per timme. Prisgränsen överskreds i och med konsumentprisindex för september månad 1980. Från och med den 1 december 1980 utgick ett 1önepås1ag ti11 L0ko11ektivet med 30 öre per timme, vi1ket ökade företagens 1önekostnader med ca 1 procent.

Det centra1a avta1et me11an SAF och LO för åren 1981 och 1982 innehå11er en garantirege1 som utgår från prisutveck1ingen en1igt konsumentprisindex exk1usive posterna fjärrvärme, e1dningso1ja, kokgas och bensin. Prisgränserna faststä11des ti11 en ökning av det på detta sätt justerade konsumentprisindex med 8,9 procent för perioden december 1980 - december 1981 och med 6,5 procent för perioden december 1981 - december 1982. I det fa11 prisgränsen överskrids beräknas ski11naden me11an den faktiska prisökningen och prisgränsen. Denna ski11nad avrundas nedåt ti11 närmast 1ägre ha1va procentta1. Den återstående differensen, mu1tip1icerat med 0,65, utgör st0r1eken på den nivåhöjning av det genomsnitt1iga förtjänst1äget som ska11 utgå. Härutöver utgår ett engångsbe1opp vars stor1ek också är bereonde av när prisgränsen

överskrids.

Utmärkande för 1öneavta1 med garantirege1 är att de i vissa situationer och med viss utfomning av garantirege1n kan skapa en s.k. trigger-effekt. Härmed avses att en förhå11andevis 1iten förändring i den ut1ösande faktorn kan 1eda ti11 betyd1igt kraftigare återverkningar på den beroende variabe1n. Omvänt kan så1unda den

112 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken

situationen tänkas att prisutveck1ingen under en viss period stannar en bråkde1 under den gräns som sku11e ha ut1öst en 1önejustering, vi1ken i sin tur sku11e ha inneburit en icke obetyd1ig försämring av kostnads1äget för industrin. Det är därvid givet att möj1igheten att genom prisreg1ering motverka ut1ösningen av en garantirege1 i vissa 1ägen kan te sig 1ockande.

Frågan uppkommer då huruvida de senare årens 1öneavta1 hade kunnat skapa sådana trigger-situationer, som kan aktua1isera överväganden rörande prisreg1erande ingrepp. Vad beträffar 1981-1982 års 1öneavta1 synes detta inte vara fa11et. Den kompensation som ska11 utgå vid viss prisstegring utöver prisgränsen är faststä11d redan i avta1et. Genom de1s nedjustering av prisutveck1ingsdifferensen ti11 närmast 1ägre ha1va procentta1, de1s den ytter1igare reduceringen av denna differens med 35 procent innan nivåhöjningen beräknas b1ir nivåhöjningen av 1önekostnaderna a11tid 1ägre än den prisstegring utöver prisgränsen som ut1öser kompensationen. Någon trigger-situation torde därmed inte kunna uppkomma. Däremot är det givetvis en öppen fråga huruvida en, i förhå11ande ti11 den faktiskt inträffade prisstegringen, begränsad 1önek0stnadsökning i en viss situation ändock kan medföra en a11var1ig försvagning av det svenska närings1ivets konkurrensförmåga.

Vad gä11er 1980 års 1öneavta1 sku11e däremot teoretiskt den situationen ha kunnat uppkomma att konsumentprisindexta1et för oktober 1980 kunde bedömas hamna mycket nära prisgränsen 571. I en sådan situation sku11e en mycket 1iten prisförändring kunna vara avgörande för om företagen sku11e drabbas av en ytter1igare 1önekostnadsökning med 1 procent e11er ej.

I 1978-1979 års 1öneavta1 innebar, som ovan nämnts, garantirege1n inte att någon på förhand bestämd kompensation sku11e utgå utan att nya förhand1ingar kunde upptas om prisgränsen överskreds. Den kompensation som faststä11des efter förhand1ingar hösten 1979 torde få betraktas som mått1ig stä11d i re1ati0n ti11 ski11naden me1- 1an prisgränsen och den faktiska prisutveck1ingen t.o.m. oktober 1979. Någon trigger-situation kan så1unda inte sägas ha uppkommit

Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 113

i praktiken. Det är dock givet att nya förhandlingar skulle ha kunnat få ett helt annat resultat än som faktiskt blev fallet.

Erfarenheterna av de löneavtal under senare år som innefattat garantiregel visar sålunda att någon trigger-situation, som kunde ha aktualiserat prisreglerande ingrepp för att undvika att prisgränsen överskreds, knappast synes ha förelegat. Konstruktionen av 1978-l979 och 1980 års avtal utesluter dock inte möjligheten av en sådan situation vid en annan prisutveckling än den som fak-. tiskt ägde rum.

Även om det sålunda i vissa situationer torde vara möjligt att genom prisreglerande åtgärder undvika utlösning av en garantiregel i löneavtal, är det därmed inte givet att detta är en ändamålsenligt åtgärd. Det är exempelvis tänkbart att den kortsiktiga vinst som kan uppnås i ett visst läge senare kan omintetgöras i ett följande löneavtal. De olika situationer som kan tänkas är emellertid så mångskiftande att det här närmast är fråga om spekulationer.

En aspekt som kan vara av vikt i dessa sammanhang är vilken betydelse möjligheten att ingripa med prisreglering kan ha för parternas benägenhet att sluta löneavtal med garantiregel. Det får förutsättas att löntagarsidan ser en i avtalet som

garantiregel

en väg att acceptera en lägre löneökning än som annars skulle ha varit fallet. Därmed motverkas till en del prisförväntningarnas inflationsdrivande verkan. I den mån blotta möjligheten att tillgripa prisreglerande åtgärder skulle göra löntagarsidan mer benägen att acceptera en lägre nominell löneökning i kombination med en garantiregel skulle detta måhända kunna ha ett visst värde från stabiliseringssynpunkt. Det ter sig dock tvivelaktigt att statsmakternas möjlighet att hålla nere konsumentprisindex några tiondels procent över ett månadsskifte med hjälp av en tillfällig och selektiv prisreglering skulle vara ägnad att inge löntagarna ett sådant förtroende för statsmakternas beslutsamhet och förmåga att hälla nere inflationstakten på den stipulerade nivån. Om prisreglering skall kunna spela en påtagligt förtroendeskapande

114 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken SOU 1931:40

ro11 i ett dyiikt sammanhang torde det krävas en mera omfattande ekonomisk-poiitisk satsning av det s1ag som behandias i nästa avsnitt.

5.11 A11mänt prisstopp vid större omiäggningar av stabi1iseringspo1itiken

Resuitaten av både teoretisk och empirisk forskning och av på utredningens uppdrag genomförda undersökningar pekar på att återkommande seiektiva prisreg1eringar i sig har ringa e11er ingen verkan på den iångsiktiga infiationstakten. Samma siutsats synes kunna dragas beträffande a11männa kortvariga prisstopp som inte beiedsagas av andra stabi1iseringspo1itiska åtgärder.

Modern makroekonomisk forskning innehâiier å andra sidan några grundiäggande beståndsdeiar som kan tänkas ge utrymme för tili- Tämpande av a11mänt prisstopp i kombination med större omiäggningar av stabiiiseringspoiitiken och då väsentiigt öka möj1igheterna att bekämpa infiationen.

Som vi framhå11it tidigare synes fiera faktorer taia för att ändringar i efterfrågetrycket får genomsiag i priserna först med betydande fördröjning. Förväntningsbiidningen påverkas i avsevärd mån av tidigare erfarenheter av en högre infiationstakt, varför iöner och priser tenderar att stiga som förut under en kortare e11er 1ängre tid. Verkan kommer därför primärt att s1å ut i vo- 1ymförändringar i försäijning, produktion och sysse1sättning. Liknande resuitat av efterfrågeförändringar torde uppkomma på marknader för differentierade produkter och på moderna arbetsmarknader såsom beskrivits ovan och i biiaga 1. Härti11 kommer att marknader med fåtaiskonkurrens normait uppvisar en större tröghet i sin prissättning vid ändrade kostnader och efterfrågeförhållanden viiket är ägnat att ge samma effekt. S1ut1igen kan det tänkas att mark-up-principen för prissättning i oiigopoiföretag med höga fasta kostnader är ägnad att förstärka ovannämnda föijder genom att ökad efterfrågan 1eder ti11 ökad volym och därmed ti11 sänkt styckekostnad (och omvänt vid sänkt efterfrågan).

Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 115

De nu nämnda faktorerna är allmänt ägnade att öka motståndskraften på kort sikt mot inflation vållad av ökad efterfrågan. A andra sidan blir kostnaden för en neddragning av inflationstakten desto större.

Det har hävdats att de tidigare dominerande erfarenheterna av prisstabilitet i industriländerna fram till andra världskrigets slut gjorde det möjligt att hålla en hög efterfrågan utan att driva upp inflationstakten mer än marginellt. Efterhand har förväntningarna hunnit att inkorporera allt högre inflationstakter samtidigt som marknadsformerna gått i riktning mot allt mera oligopol med differentierade produkter och arbetsmarknader med trögheter i lönebildningen. Försöken att upprätthålla en hög sysselsättning med hjälp av hög total efterfrågan har därför i kombination med olika monetära och reala inflationsimpulser (Vietnamkriget, oljekrisen osv.) drivit upp inflationstakten till allt högre nivåer. De inflationstakter som nu etablerats synes kunna stabiliseras med hjälp av penning- och finanspolitik förutsatt att växelkurspolitiken anpassas till skillnaderna i inflationstakt mellan det egna landet och omvärlden. Det som skapar svårigheter är försöken att dämpa inflationstakten genom att minska den totala efterfrågan. Förväntningsbildningen och med marknadsformerna sammanhängande trögheter i pris- och lönebildningen ger då till en början utslag i volymkomponenterna och kostnaderna i form av arbetslöshet och produktionsbortfall kan bli både höga och långvariga.

Samma problem yppar sig om en oförutsedd efterfrågeexpansion uppkommer antingen genom utländsk efterfrågetillväxt eller genom misstag i den inhemska ekonomiska politiken. Inflationstakten ökar inte omedelbart, men innan en âtstramning av den inhemska efterfrågan hunnit vidtas kommer inflationstakten att ha lyfts upp på en högre nivå och åtstramningen kan komma att få sina effekter på sysselsättning och produktion i stället för på priserna. I sådana lägen, där en omfattande omläggning av stabiliseringspolitiken företas i syfte att mera beständigt sänka inflationstakten, skulle ett allmänt prisstopp

116 Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken

(kombinerat med motsvarande åtgärder på lönesidan) kunna vara effektivt. Syftet skulle då vara att under övergångstiden hindra företag (och löntagare) att prissätta sig ur sina marknader. Efter en lagom lång period skulle regleringarna kunna släppas med förhoppning om att aktörerna på dessa marknader då har uppfattat genomslaget av åtstramningspolitiken på sina respektive marknader och konstaterat att de påtvingade lönerna och priserna är de nya jämviktslönerna och -priserna.

Eftersom omfattande pris- och lönestopp knappast går att upprätthålla mer än en kortare tid måste de rimligen kombineras med en mycket kraftfull åtstramning av den nominella efterfrågan. Vidare är givetvis verkan på förväntningsbildningen beroende av att allmänheten har förtroende för statsmakternas förmåga att genomföra hela programmet. Det torde därför vara uteslutet att praktisera prisstopp av denna typ ofta och med diffusa resultat. Inte heller är det sannolikt att det skulle kunna användas i varje högkonjunktur utan att påverka förväntningsbildningen så att instrumentet förlorar sin verkningsförmåga. Slutligen måste givetvis växelkurspolitiken utformas i samklang med de övriga åtgärderna för att inte en utländsk inflation skall kunna slå in över landet och omintetgöra hela stabiliseringseffekten.

Slutsatsen av denna analys är således att ett allmänt prisstopp (och motsvarande åtgärder på lönesidan) skulle kunna minska kostnaderna avsevärt vid mera omfattande omläggningar av stabiliseringspolitiken i syfte att dra ner inflationstakten (eller hindra den från att stiga). Då en sådan typ av prisreglering sannolikt måste komma sällan och oväntat och mötas av förtroende på marknaderna är det angeläget att den har en tydlig prägel av krisåtgärd. Det framstår därför närmast som en fördel om införande av allmänt prisstopp grundar sig på en fullmaktslag som uttryckligen är avsedd att sättas i tillämpning endast i akuta krislägen.

Det måste understrykas att den typ av användning av prisreglering som behandlats i detta avsnitt har stöd i vetenskapen endast i

Prispolitikens roll i den ekonomiska politiken 117

den meningen att den är förenlig med vissa inslag i de senaste femton årens forskning som-har väckt stor uppmärksamhet. Det är dock möjligt att de svenska erfarenheterna från åren 1970-1972 kan tolkas som en halvt medveten tillämpning av den uppläggning vi har behandlat. Det allmänna prisstoppet var då helt oväntat och kom att kombineras med en mycket kontraktiv stabiliseringspolitik och ett internationellt sett lågt löneavtal. Det kan noteras att den ekonometriska undersökningen i bilaga 10 ger till resultat att prisreglering den gången hade signifikant effekt på inflationstakten. Det bör då också noteras att framgången gick förlorad genom att den inte följdes upp med en revalveringspolitik under åren l973-1974, vilket ytterligare understryker vikten av samordning av stabiliseringspolitikens olika beståndsdelar.

sou 1931:40 119

6 SAMMANFATTANDE UVERVÃGANDEN

6.l Inledning

Prisregleringskommitténs uppgift är att utvärdera den prispolitik som har förts i Sverige sedan 1972. Med prispolitik avses därvid de prisregleringsåtgärder som har vidtagits med stöd av allmänna prisregleringslagen (PL) och den prisövervakning som har bedrivits av statens pris- och kartellnämnd (SPK). Vi vill redan inledningsvis framhålla att prispolitikens verkningar är mångskiftande och svårmätbara. De i kommitténs direktiv ställda frågorna huruvida prispolitiken haft åsyftad verkan och i vilken utsträckning negativa sidoeffekter uppkommit kan därför inte besvaras enkelt och entydigt.

Vad gäller frågan om de prispolitiska åtgärderna haft åsyftad verkan måste till en början anmärkas att prispolitikens syfte aldrig synes ha klart preciserats. För de vidtagna åtgärderna har ibland förutom stabiliseringspolitiska motiv redovisats även skäl av mera allmänpolitisk art. Vi har emellertid förutsatt att vår bedömning skall avse frågan i vad mån prispolitiken bidragit till att hålla tillbaka prisstegringstakten såsom denna kommer till uttryck i konsumentprisindex.

Vi har sökt belysa de ställda frågorna ur olika synvinklar genom ett ganska omfattande utredningsmaterial. Detta innefattar en redogörelse för gällande rättsregler och deras bakgrund och tilllämpning samt en närmare beskrivning av prispolitiska åtgärder som har vidtagits. Vidare har skilda aspekter av prispolitiken belysts genom ett antal ekonomisk-vetenskapliga studier. Vissa bedömningar av prispolitikens effekter har gjorts av kommitténs sekretariat och av anlitade konsulter. Kommittén har också vid överläggningar med företrädare för berörda myndigheter och för näringslivsorganisationer tagit del av deras synpunkter på och erfarenheter av prispolitiken. Dessutom ingår i utredningsmaterialet en redogörelse för prisregleringar i utlandet under 1970-talet och vissa utvärderingar av prisregleringar i USA och England.

120 Sammanfattande överväganden

Vår sammanfattande bedömning av den förda prispoiitiken på grundva1 av detta materia1 är fö1jande.

6.2 Prispoiitikens innebörd

Bedömningen av prispo1itiken måste sjä1vfa11et utgå från de prispoiitiska åtgärdernas faktiska utformning och innebörd. Ti11 en början kan då konstateras att direkta ingrepp i företagens prissättning med stöd av PL har varit vaniiga under åren efter 1972. Vid varje tidpunkt under dessa år har en större e11er mindre dei av varu- och tjänsteutbudet varit prisreg1erad eniigt PL, huvudsak1igen i form av prisstopp e11er s.k. 0b1igatorisk förhandsanmäian. Prisstoppen har på varje enski1t varu- e11er tjänsteområde i rege1 varit kortvariga men ib1and återkomande. De har

re1ativt

ofta föregåtts e11er fö1jts av prisreg1ering i form av obiigatorisk förhandsanmä1an. Prisingrepp eniigt PL har så1unda kommit att b1i ett regu1järt ins1ag i den ekonomiska poiitiken.

I detta sammanhang är det också av väsent1ig betyde1se att beakta sambandet me11an prisregieringsåtgärderna en1igt PL och det prisövervakningssystem som har ti11ämpats. Som förut har nämnts består prispolitiken av två de1ar, nämiigen de1s direkta regieringsåtgärder en1igt PL, de1s prisövervakning. Ski11naden me11an dessa båda de1ar av prispo1itiken är att reg1eringsâtgärderna är rättsiigt tvingande medan prisövervakningen inte innebär något rättsiigt tvång mot företagen. Att prisövervakning sku11e vara en permanent samhä11suppgift fastslogs av statsmakterna när krigsårens prisreg1eringar s1ut1igt avskaffades år 1956. Därvid avsågs en prisövervakning som innebar registrering samt utredningar och information i prisfrågor. Syftet var att övervakningen indirekt sku11e verka återhå11ande på prisstegringarna genom att göra konkurrensen effektivare och konsumenterna mera prismedvetna. Däremot avsågs inte att myndigheterna sku11e direkt påverka enski1da företag i deras prissättning. Endast i fa11 av mon0po1istisk prissättning sku11e under norma1a förhålianden sådana ingrepp kunna ske, och då eniigt reg1er i konkurrensbegränsnings1agen. Den nu beskrivna inriktningen hade prisövervakningen också under 1950- och 1960ta1en.

Sammanfattande överväganden 121

I början av 1970-talet fick emellertid prisövervakningen en annan karaktär. Den blev mera aktiv och kom att innefatta direkt påverkan från SPK på individuella företag i form av överläggningar med syfte att hålla tillbaka prishöjningar. Denna nya inriktning av den prisövervakande verksamheten fastställdes formellt av regeringen genom en bestämmelse i den nya instruktion för SPK som kom till år 1973. Till ledning för verksamheten har regeringen meddelat riktlinjer, som b1.a. anger att SPK skall söka förhindra prishöjningar för vilka företagen anför vissa närmare angivna motiv, som enligt riktlinjerna inte anses godtagbara. Om ett företag vid överläggningarna med SPK vidhåller att det skall genomföra en prishöjning utöver vad SPK finner vara förenligt med riktlinjerna, anmäls detta till regeringen. Det ligger i sakens natur att regeringen då, om respekten för riktlinjerna skall uppehållas hos företagen, måste åtminstone i viktigare fall besluta att införa prisstopp eller annan formell reglering på det aktuella varu- eller tjänsteområdet. Så har också skett i ett flertal fall.

Prispolitiken under 1970-talet har alltså byggt på ett nära samspel mellan SPK:s prisövervakning, regeringens riktlinjer för denna övervakning och regeringens ingripanden enligt PL. Prispolitiken har på detta sätt inneburit att-offentliga organ fortlöpande påverkat och ingripit i individuella företags prissättning genom direkt reglering eller i annan form. Även om prisregleringar i formell mening i regel haft kortare varaktighet och endast avsett delar av marknaden, har det sålunda sedan år 1972 på prisområdet rått förhållanden som i betydelsefulla hänseenden är att jämställa med en permanent prisreglering. Det synes därför berättigat att beteckna nyssnämnda påverkan på och ingrepp i prissättningen i företagen som ett prisregleringssystem i funktionell mening. Det bör dock framhållas att prisövervakningen även innefattar verksamhet - och information - som inte utredning, registrering i och för sig har den angivna regleringskaraktären. Detta förhållande påverkar emellertid inte den lämnade beskrivningen av prispolitikens huvuddrag.

Med hänsyn till vad som nu har anförts är det inte möjligt att vid en ekonomisk-politisk utvärdering av prispolitiken strikt

122 Sammanfattande överväganden sou 1981:40

håiia isär de vidtagna formeiia prisregieringsåtgärderna och den bedrivna prisövervakningen. Tvärtom anser vi det nödvändigt at: i huvudsak bedöma dessa eiement i prispoiitiken som ett sammanhängande system.

6.3 Prispoiitiken från ekonomisk synpunkt

6.3.1 Brispg]itiken_i_ekonomisk:ygtgn§kapligt_per§pgktiv

I kapitei 5 har diskuterats viika argument som kan finnas för och emot prisregiering som ett instrument i den ekonomiska politiken. Därav framgår att prisregieringar i en modern, öppen biandekonomi som den svenska endast i undantagsfaii torde kunna vara ett ändamåiseniigt stabiiiseringspoiitiskt medei. Vidare framgår att prisregieringar praktiskt taget a11tid har negativa verkningar på det marknadsekonomiska systemets funktion.

Frågan i viika situationer prisregiering kan tänkas få positiva stabiiiseringspoiitiska verkningar har i kapitei 5 diskuterats närmare men utan anspråk på fuiiständighet. Vår uppgift är inte att söka i detaij ange förutsättningarna för att prisregierande åtgärder skaii ge positiva resultat. Vi vi11 här endast framhåila att om prisregiering ska11 kunna få sådana resuitat så måste det vara fråga om sällan förekommande åtgärder av extraordinär karaktär i kombination med omfattande stabiiiseringspoiitiska åtgärder av annat s1ag. Det kan konstateras att det svenska systemet med prisregiering och prisövervakning efter år 1972 inte har haft sådan undantagskaraktär. Det har i varje fa11 tiii större deien inneburit att o1ika åtgärder av regieringsnatur tiiiämpats tämiigen rutinmässigt och som ett reguijärt insiag i den ekonomiska poiitiken. Enskiida insiag i systemet kan visseriigen tänkas ha haft ett värde som 1ed i stabiiiseringspoiitiken. Men som heihet kan systemet vid en bedömning från ekonomisk-vetenskapiiga utgångspunkter inte anses ha varit ett ändamåiseniigt stabiiiseringspoiitiskt medei.

Mot det nu anförda kanske invänds att gängse ekonomisk-vetenskap- 1iga bedömningar av prisreg1eringar kan ha mindre reievans i frä-

. Sammanfattande överväganden 123

ga om det svenska regleringssystemet på grund av dettas speciella utformning. Vi kan dock inte finna något stöd för en sådan invändning. Det som främst karakteriserar det svenska systemet är att prisingreppen haft varierande innehåll, omfattning och varaktighet. Prisstoppen har sålunda under ett par korta perioder varit allmänna men i övrigt selektiva och tämligen kortvariga. Obligatorisk förhandsanmälan har varit en mindre ingripande regleringsform, som också i regel tillämpats selektivt men delvis under längre tidsperioder. överläggningar med företag inom prisövervakningens ram har inneburit den mjukaste formen av prispåverkan men har varit permanent och, frånsett speciella varu- och tjänsteområden, heltäckande. Dessa för det tillämpade svenska prisregleringssystemet specifika förhållanden innebär inte att systemet i fråga om grundläggande egenskaper skiljer sig från andra metoder för prisreglering. Det avgörande är att alla prisregleringssystem innebär att de individuella företagen inte kan sätta sina priser efter egen bedömning och utan direkt myndighetspåverkan.

6.3.2 i praktiken

frispolitikens_vgrkningar

Med hänsyn till vad som förut har sagts om prispolitiken som ett sammanhängande system är det vid utvärderingen av prispolitiken föga givande att vart för sig bedöma de olika fall av regleringsåtgärder som har förekommit. Vi har ändå ansett det vara av värde att som ett led i underlaget för en totalbedömning av systemet söka konkret beskriva ett antal särskilda fall av prisregleringsåtgärder enligt PL. Kommitténs sekretariat har, som närmare redovisats i kapitel 5, gjort en utförlig redogörelse för dessa fall (bilaga 9) och har därvid även gjort vissa beräkningar rörande skilda effekter av regleringarna. Enligt dessa har de beskrivna regleringarna på kort sikt inneburit att många prishöjningar som företagen planerat på det berörda varu- eller tjänsteområdet har förhindrats. Det är också närmast självklart att införandet av en formell prisreglering får denna verkan. De utvärderingar av utländska prisregleringar som redovisas i bilaga 7 utvisar också att de där studerade prisregleringarna inneburit en temporär nedpressning av prisstegringstakten. Här berörda underökningar har

124 Sammanfattande överväganden sou

mera utförligt behandlats i kapitel 5. Men vi vill understryka att beräkningarna avser kortsiktiga effekter av avgränsade regleringsåtgärder och att de inte berättigar till någon slutsats om hur prisstegringstakten generellt och på längre sikt har påverkats av regleringarna. Bestående verkningar på inflationstakten efter regleringsperiodens slut uppnås endast om prisregleringen ökar sannolikheten för att ekonomisk-politiska åtgärder eller det ekonomiska skeendets egen dynamik förskjuter efterfrågan eller utbud så att marknadsjämviktspriset blir lägre än det eljest skulle ha blivit. Användning av tillfälliga prisregleringar i inflationsbekämpande syfte förutsätter att deras funktion är att hindra prisstegringar som befaras bli bestående även när marknadsläget ändrats.

Vid en helhetsbedömning av den förda prispolitiken är således de berörda kortsiktiga verkningarna på prisstegringstakten förhållandevis ointressanta. Den betydelsefulla frågan är vilka mera långsiktiga verkningar prispolitiken får. I detta hänseende anförs i den nyss nämnda ekonometriska studien att det är osäkert om prisregleringarna haft någon långsiktig effekt på inflationstakten. De berörda utländska utvärderingarna har lett till motsvarande bedömning beträffande där studerade regleringar. Av kapitel 5 framgår att tillgängliga forskningsresultat i övrigt inte heller tyder på att prisregleringar har någon bestående inverkan på prisstegringstakten. Vi finner inte stöd för någon annan slutsats i fråga om den svenska prispolitiken. Vi anser det dock möjligt att prisregleringssystemet under de första åren av l970-talet hade en inflationsdämpande effekt. Detta vinner visst stöd av den ekonometriska studie som redovisas i bilaga lü, även om dess resultat måste tolkas med försiktighet. Det kan konstateras att det allmänna då kombinerades prisstoppet med en mycket stram ekonomisk politik och ett internationellt sett lölågt neavtal samt infördes oväntat efter en lång utan period prisregleringar.

Mot denna bakgrund är det särskilt att beakta den evenangeläget tuella förekomsten av negativa verkningar av prisregleringar i

Sammanfattande överväganden 125

form av effektivitetsförluster i samhällsekonomin. Selektiva prisregleringar kan därvid befaras ha större skadeverkningar än allmänna genom att de systematiskt riktas mot relativprisändringar, som är den grundläggande allokeringsmekanismen i en marknadshushållning. Även dessa frågor har behandlats i kapitel 5. I bilaga 9 redovisas vissa bedömningar rörande negativa effekter av de prisstopp med kortare varaktighet som beskrivs där. Resultatet är därvid att belägg saknas för påtagliga negativa verkningar i de olika behandlade fallen. Beträffande fem av de varuområden som omfattats av de angivna prisstoppen har en närmare undersökning gjorts av konsulter i Statskonsult Organisation AB. Enligt en sammanfattande rapport om denna undersökning (bilaga 12) har det inom samtliga fem studerade branscher funnits företag som vidkänts långtgående negativa effekter av införda prisstopp. Dessa effekter har främst kommit till uttryck på lönsamhetssidan. Undersökningarna har också enligt rapporten antytt att investeringsbenägenheten i några fall påverkats i negativ riktning. Bortsett från den negativa lönsamhetsutvecklingen är det enligt rapporten mycket svårt att härleda uppmärksammade förändringar till införda prisstopp. Dessa kan sägas ha bidragit till förändringarna och kanske påskyndat viss utveckling utan att de för den skull kan anges som enda orsak eller ulösande faktor.

De nu berörda bedömningarna hänför sig till särskilda fall av prisstopp med kortare varaktighet. Som vi tidigare framhållit kan emellertid vid utvärderingen av prispolitiken bedömningarna inte begränsas till sådana särskilda fall av prisingrepp. Det viktiga är effekterna på längre sikt av regleringssystemet som helhet. De negativa effekter på samhällsekonomin som därvid framträder är oftast indirekta och av sådan natur att de inte i någon större utsträckning kan konkret mätas. Slutsatsen att verkningar av detta slag uppkommer bygger därför väsentligen på ekonomisk-vetenskapliga överväganden i enlighet med vad som framgår av kapitel 5. Som där anförs ger kommitténs utredningsmaterial i övrigt inte anledning att frångå denna slutsats. Snarast ger materialet visst stöd för uppfattningen att den förda prispolitiken redan i någon mån har fått negativa effekter av angiven art.

126 Sammanfattande överväganden

Härför talar sålunda delvis den nyss nämnda konsultrapporten och vidare uppgifter som inför kommittén har lämnats av företrädare för vissa myndigheter,organisationer och företag. Självfallet bör beaktas att sådana uppgifter om negativa verkningar kan vara överdrivna eller avse effekter som skulle ha inträtt också om prisreglering inte hade förekommit. Det bör dock framhållas att uppgifterna i stort ligger i linje med vad som kan förutsägas från ekonomisk-teoretiska utgångspunkter och med slutsatser av tidigare offentliga utredningar rörande prisregleringar. Vi anser således att det samlade materialet ger anledning anta att prisregleringssystemet medfört vissa negativa verkningar av angivet slag, även om de hittills har varit av förhållandevis liten betydelse. Enligt etablerad ekonomisk analys är det sannolikt att sådana verkningar förstärks alltmera, om prisregleringssystemet kommer att uppfattas som ett reguljärt ekonomisk-politiskt medel.

6.3.3 Bekommgngationgr

Vår uppgift har varit att bedöma den förda prispolitiken, inte att lägga fram förslag till handlingsprogram för framtiden. Vi finner det emellertid naturligt att göra vissa rekommendationer, som framstår som en direkt följd av de bedömningar vi har gjort. En huvudslutsats blir därvid att prispolitiken inte bör fortsätta i sin nuvarande form. Detta innebär i första hand att formella prisregleringar enligt PL inte bör tillämpas som ett reguljärt inslag i den ekonomiska politiken. I enlighet med vad vi förut anfört bör prisreglering tillgripas endast om det uppkommer akuta krislägen med varuknapphet o.d. eller eljest extraordinära förhållanden föreligger.

Våra bedömningar leder vidare till att den del av SPK:s prisövervakning som innebär direkt påverkan på de individuella företagen genom prissättningsöverläggningar också bör upphöra. Visserligen kan sägas att denna påverkan får mindre tyngd, om formella prisingrepp inte längre kan väntas bli aktuella. Därmed minskas även riskerna för sådana negativa verkningar som förut har behandlats. I den mån SPK lyckas påverka prissättningsbesluten be-

Sammanfattande överväganden 127

håiier dock verksamheten ett drag av prisregiering, viiket mot bakgrund av våra överväganden i det föregående inte synes önskvärt. Sku11e å andra sidan prissättningsbesiuten inte påverkas, framstår verksamheten som meningsiös.

Det anförda innebär inte att den prisövervakning som SPK bedrivit sedan iänge bör upphöra. Vår uppfattning är dock att övervakningsverksamheten iämpiigen bör återfå den registrerande, konsumentuppiysande och konkurrensfrämjande inriktning som den hade i under 1950- och 1960-taien.

Vad här anförts grundas på vår bedömning av prispoiitiken från ekonomisk synpunkt. Att även rättsliga skäi taiar mot en fortsättning av prispolitiken i oförändrade former framgår av föijan de avsnitt.

6.4 Prispoiitiken från rättsiig synpunkt

Prisregieringskommittên har inte tiii uppgift att göra en rätts- 1ig utredning om prisiagstiftningen. Vi har emeiiertid under utredningsarbetet tagit upp vissa rättsiiga frågor rörande prispoiitiken, som framgår av kapitei 2.

En viktig fråga gäiier prispoiitikens faktiska utformning i förhåiiande tiii gäiiande iagstiftning. PL är en beredskapsiag avsedd att tiiiämpas i vissa undantagssituationer. Som har påpekats i kapitei 2 är med hänsyn härti11 en utveckiing mot en permanent tiiiämpning av PL - med dess nuvarande innehåii - oti11fredsstäiiande från rättsiig synpunkt. Vi anser därför att en översyn av iagstiftningen behövs, om prisregierande ingrepp även i fortsättningen kommer i fråga som ett mer eiier mindre reguijärt inslag i den ekonomiska poiitiken. I sådant fa11 bör lagstiftningens syfte, funktion och former samt dess förhåiiande tiii rättssystemet i övrigt närmare diskuteras och kiariäggas. Även för det fa11 att PL, i eniighet med vår rekommendation, skaii behåiia sin karaktär av beredskapsiag finns det skäi att se över iagen, såsom närmare redovisas i kapitei 2.

128 Sammanfattande överväganden sou 1981:40

En rättsiig översyn är önskvärd också i fråga om prisövervakningssystemet. Som har anförts under 6.2 har prisövervakning förekommit aiitsedan krigsårens priskontroii siutiigt avskaffades år

1956. övervakningen innebar ursprungiigen utredning, registrering

och konsumentinformation. På 1970-talet har prisövervakningen fått annan karaktär och kommit att innefatta även direkt påverkan på individueiia företags prissättningsbesiut. Det författningsmässiga stödet för denna verksamhet är en bestämmeise i SPK:s instruktion om att nämnden ska11 genom överiäggningar med företag, organisationer och andra prissättare söka påverka prissättningen i en för konsumenterna gynnsam riktning. Vidare har regeringen faststäiit riktiinjer för verksamheten eniigt vad som förut har redovisats. Det finns däremot ingen iagstiftning som grund för SPK:s påverkan på företagen och aiitså inga rättsiiga normer för hur överiäggningarna med företag ska11 gå ti11, viika kostnadsbegrepp som skaii iigga ti11 grund för överiäggningarna m.m. Detta synes otiiifredsstäiiande med hänsyn tiii att det är fråga om reiatio-

ner me11an offentiiga organ och enskiida rättssubjekt. Även om

SPK:s stäiiningstaganden vid överiäggningarna inte är rättsiigt tvingande, kan de ha stor praktisk betydeise för ett berört företag. Vi har i föregående avsnitt förordat att prisövervakningsverksamheten upphör i den dei som nu är i fråga. Om systemet ändå anses böra bestå, synes det i vart fa11 med hänsyn tiil vad här har anförts böra övervägas närmare från formeiia utgångspunkter mot bakgrund av b1.a. regeringsformens bestämmeiser om normgivning och aiimänna förvaitningsrättsiiga principer.

sou 1981:40 129

7 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN

7.1 Reservation av iedamoten Bengt A.w. Johansson med instämmande av Mikaei Ankers, sakkunnig i kommittén, och experten Åke Haiiman

Eniigt min mening borde huvudbetänkandets kapitei 6 ha haft föijande 1yde1se.

SAMMANFATTANDE ÖVERVÄGANDEN

Aiimänna förutsättningar för kommitténs överväganden

Prisregieringskommittêns uppgift är att utvärdera den prispoiitik som har förts i Sverige sedan år 1972. Med prispoiitik avses därvid de prisregieringsåtgärder som har vidtagits med stöd av a11männa prisregieringsiagen (PL) och den prisövervakning som har bedrivits. Huvuduppgiften, som den formuieras i kommitténs direktiv, är att kiariägga huruvida den hittiiis förda prispoiitiken har haft åsyftad verkan och i viiken utsträckning vissa negativa sidoeffekter har uppträtt. Härutöver iämnar direktiven möjiigheten öppen för kommittén att föreslå eventue11a förbättringar av det nuvarande systemet för prisreglering och prisövervakning. Vi vili redan iniedningsvis framhåiia att prispoiitikens verkningar är mångskiftande och svårmätbara. De i kommitténs direktiv stäiida frågorna huruvida prispoiitiken haft åsyftad verkan och i viiken utsträckning negativa sidoeffekter uppkommit kan därför inte besvaras enkeit och entydigt.

Vad gäiler frågan om de prispoiitiska åtgärderna haft åsyftad verkan måste ti11 en början anmärkas att prispoiitikens syfte aidrig entydigt preciserats. För de vidtagna åtgärderna har ibiand förutom stabiiiseringspoiitiska motiv redovisats även skäi av mera aiimänpoiitisk art. Vi har eme11ertid förutsatt att vår bedömning ska11 avse frågan i vad mån prispoiitiken bidragit tiii att håiia tiiibaka prisstegringstakten såsom denna kommer tili uttryck i konsumentprisindex.

130 Reservationer och särskilda yttranden

Vi har sökt beiysa de stälida ur o1ika frågorna synvinkiar genom ett ganska omfattande utredningsmateriai. Detta innefattar en redogöreise för gäiiande rättsregier och deras och ti11bakgrund iämpning samt en närmare beskrivning av prispoiitiska åtgärder som har vidtagits. Vidare har skiida aspekter av prispoiitiken beiysts genom ett anta1 ekonomisk-vetenskapiiga studier. Vissa bedömningar av prispoiitikens effekter har gjorts av kommitténs sekretariat och av aniitade konsuiter. Kommittén har också vid överiäggningar med företrädare för berörda myndigheter och för näringsiivsorganisationer tagit dei av deras synpunkter på och erfarenheter av prispoiitiken. Dessutom ingår i utredningsmaterialet en redogöreise för i utiandet under 1970prisregieringar taiet och vissa utvärderingar av prisregieringar i USA och Engiand.

En viktig utgångspunkt för kommitténs överväganden rörande pcispoiitikens utformning är de a11männa förutsättningar för ekonomisk verksamhet som för närvarande i desgä11er Sverige. Eniigt sa skaii den inhemska av varor produktionen och tjänster utanför den offentiiga sektorn vara inom ramen för ett decenorganiserad traiiserat besiutssystem där sker i fri konkurrens prisbiidningen me11an köpare och säijare. Det innebär i princip att varje enskild producent har rätt att själv bestämma sin produktionsinriktning, produktionens omfattning samt sina försäijningspriser. ska11 - inom Samtidigt ramen för ett decentraiiserat marknadssystem varje enskiid konsument fritt kunna vä1ja den konsumt onsriktning han eiier hon önskar och har ti11 med hänsyn möjiighet tiil sina ekonomiska resurser. Förekomsten av en fri och vä1 fungerande konkurrens är en grundiäggande förutsättning för det de-

centraTiserade marknadssystemets effektivitet, som förutsätts

1eda ti11 b1.a. en sådan av produktionsmetoderna, effektivisering som ger en iåg och stabii prisnivå.

Också kommittén anser att en fungerande marknadsekonomi med aktiv konkurrens inom näringsiivet i förening med en måimedveten och konsekvent stabiiiseringspoiitik är den bästa garantin för iêg prisökningstakt. Samtidigt måste dock konstateras att konkurren-

Reservationer och särskilda yttranden 131

sen inte alltid är tillräckligt verksam som prisregulator, dels på grund av konkurrensbegränsande åtgärder som kan vitagas av företagare eller sammanslutningar av företagare, dels på grund av brister i konsumenternas priskännedom och prismedvetande. En medvetenhet härom har också legat till grund för statsmakternas beslut om lagstiftning av olika slag på detta område.

Kravet på en ökad effektivitet i en alltmer öppen och internationaliserad ekonomi har drivit fram ett ökat tillvaratagande av stordriftsfördelar. Detta har bl.a. lett till ett på många områden större beroende av prisutvecklingen på världsmarknaden vilket har påverkat förutsättningarna för att upprätthålla en stabil prisnivå inom landet. Det har också lett till att koncentrationen inom stora delar av näringslivet har tilltagit genom dels förvärv av konkurrerande företag, dels företagsnedläggningar. Genom s.k. fåtalskonkurrens har en stelare och åtminstone på kort sikt tämligen efterfrågeokänslig prisbildning etablerats inom stora delar av näringslivet. Samtidigt har omfattningen av den administrativa ökat. prissättningen I många branscher såväl i tillverkar- som handelsleden - är koncentrerad till visprissättningen sa cirkaprisutgivande organisationer och företag. Den till varje enskilt företag knutna prissättningen har således på många håll i näringslivet kommit att ersättas av en central prissättning. Kommittén återkommer senare till frågan om i vad mån dessa förändringar kan tänkas ha påverkat prisutvecklingen och förutsättningarna för prispolitiken.

Utformningen av den svenska prispolitiken under l970-talet torde ha påverkats av det förhållandet att den måttliga inflationstakt som rådde under åren l952-l969 avlöstes av ett decennium med betydligt högre prisstegringstakt, inte endast i Sverige utan i flertalet västliga industriländer. Vidare torde ha inverkat föreställningar om att de strukturella förändringarna inom näringslivet och reaktionsmönster i ekonomierna - bl.a. det så kallanya de stagflationsfenomenet har ökat prisstegringstakten.

Dessa delvis nya erfarenheter under l970-talet har berörts i den ekonomisk-teoretiskt inriktade genomgång som vi har redovisat i

132 Reservationer och särskilda yttranden

kapitel 5. Vi har därvid funnit att en konsekvent antiinflationistisk finans- och penningpolitik i förening med en växelkurspolitik som hindrar import av inflation från omvärlden enligt den nationalekonomiska vetenskapens nuvarande ståndpunkt är nödvändiga och i regel tillräckliga villkor för att bevara en låg inflationstakt. Samtidigt måste vi konstatera att flertalet västliga industriländer uppenbarligen inte lyckades utforma sin finans-, penning- och växelkurspolitik under 1970-talet på ett sådant sätt att den eftersträvade låga inflationstakten uppnåddes. Samma konstaterande kan för övrigt göras beträffande verkningarna av de prisreglerande åtgärder som vidtagits i dessa länder. Schweiz, och Österrike är undantag, men de har i vissa hänse- Västtyskland enden haft speciella förutsättningar för sin ekonomiska politik. Vi har vidare konstaterat att några belägg inte föreligger för hypotesen att ändringarna i koncentrationsgraden och den minskade vid efterfrågebortfall i avgörande grad och i sig prisrörligheten skulle ha medverkat till uppgången i inflationstakten vid slutet av 1960-talet. Däremot kan prissättningsmönstret på en allt större andel oligopolmarknader försvåra en återgång till lägre pris- På det sättet kan en hög koncentrationsgrad minska stegringstakt. verkningsgraden av traditionell finans- och penningpolitik.

Ett flertal undersökningar, med skilda ansatser och inriktningar, har genomförts av kommittén. Dessa har dock, enligt vår mening, inte sådana empiriska resultat som kan läggas till grund givit för långtgående och bestämda slutsatser. Vår sammanfattande bedömning av den förda prispolitiken, som redovisas i följande avsnitt, får därmed ses som ett försök att så långt möjligt väga samman resultaten av dels tillgängliga forskningsresultat, dels pragmatiskt inriktade undersökningar och praktiska erfarenteter, dels en bedömning av ekonomisk-politiska och institutionella förutsättningar till en samlad bild av prispolitikens möjligheter och problem.

SOU 1981240 Reservationer och särskilda yttranden 133

Prispolitikens faktiska innebörd

Bedömningen av prispolitiken måste självfallet utgå från de prispolitiska åtgärdernas faktiska utformning och innebörd. Till en början kan då konstateras att direkta ingrepp i företagens prissättning med stöd av PL har varit relativt vanliga under åren efter l972. Vid varje tidpunkt under dessa år har en större eller mindre del av varu- och tjänsteutbudet varit prisreglerad enligt PL, huvudsakligen i form av prisstopp eller s.k. obligatorisk förhandsanmälan. Prisstoppen har på varje enskilt varu- eller tjänsteområde i regel varit relativt kortvariga men ibland återkommande. De har ofta föregåtts eller följts av prisreglering i form av obligatorisk förhandsanmälan. Prisingrepp enligt PL har sålunda kommit att bli ett reguljärt inslag i den ekonomiska politiken.

I detta sammanhang är det också av väsentlig betydelse att beakta sambandet mellan prisregleringsåtgärderna enligt PL och den prisövervakning som har tillämpats. Som förut har nämnts består prispolitiken av två delar, nämligen dels direkta regleringsåtgärder enligt PL, dels prisövervakning. Skillnaden mellan dessa båda delar av prispolitiken är att regleringsåtgärderna är rättsligt tvingande medan prisövervakningen inte innebär något rättsligt tvång mot företagen. Att prisövervakning skulle vara en permanent samhällsuppgift fastslogs av statsmakterna när krigsårens prisregleringar slutligt avskaffades år 1956. Därvid avsågs en prisövervakning som innebar registrering samt utredningar och information i prisfrågor. Syftet var att övervakningen indirekt skulle verka återhållande på prisstegringarna genom att göra konkurrensen effektivare och konsumenterna mera prismedvetna. Däremot avsågs inte att myndigheterna skulle direkt påverka enskilda företag i deras prissättning. Endast i fall av monopolistisk prissättning skulle under normala förhållanden sådana ingrepp kunna ske, och då enligt regler i konkurrensbegränsningslagen. Den nu beskrivna inriktningen hade prisövervakningen också under l950- och 1960talen.

I början av l970-talet fick emellertid prisövervakningen en annan karaktär. Den blev mera aktiv och kom att innefatta direkt på-

134 Reservationer och särskilda yttranden

verkan från myndigheternas sida på individueiia företag i form av överiäggningar med syfte att hå11a tiiibaka prishöjningar. Denna nya inriktning av den prisövervakande verksamheten faststäiides formeiit av regeringen genom en bestämmeise i den nya instruktion för SPK som kom ti11 år 1973. Tiii iedning för verksamheten har regeringen meddeiat riktiinjer, som b1.a. anger att den prisövervakande mydnigheten ska11 söka förhindra prishöjningar för viika företagen anför vissa närmare angivna motiv, som eniigt riktiinjerna inte anses godtagbara. Om ett företag vid överiäggningarna med den prisövervakande myndigheten vidhåiier att det skaii genomföras en prishöjning utöver vad myndigheten finner vara föreniigt med riktiinjerna, anmäis detta tiii regeringen. Det iigger i sakens natur att regeringen då, om respekten för r ktiinjerna ska11 uppehåiias hos företagen, måste åtminstone i viktigare fail besluta att införa prisstopp e11er annan formeii regiering på det aktue11a varu- e11er tjänsteområdet.

Prispoiitiken under 1970-taiet har aiitså byggt på ett nära samspei me11an prisövervakningen, regeringens riktiinjer för denna övervakning och regeringens ingripanden eniigt PL. Prispoiitiken har på detta sätt inneburit att offentiiga organ fortiöpande pâverkat e11er ingripit i företagens prissättning.

Som vi tidigare framhåiiit i kapitei 5 avses med prisreg1er*ng, i svensk juridisk terminoiogi, de ingrepp som regieras rätts1gt i PL. Prisövervakningen regieras inte rättsiigt i PL och faiier därmed inte under den juridiska definitionen på prisregiering. Ti11 sin funktion har prisövervakningen i praktiken dock i många faii inneburit en sådan påverkan på prissättningen att den kan 1 kstäi- 1as med prisregiering i den mening begreppet används i den ekonomiska iitteraturen.

Reservationer och särskilda yttranden 135

Prispolitiken från ekonomisk synpunkt

Brisgolitiåen 1 et: skgngmisk-xesenskaglis: gezsgeåtix

Som närmare framgår av diskussionen i kapitel 5 ger den ekonomiskvetenskapliga bild av inflationsprocessen som vuxit fram under de senaste l5-20 åren inte något stöd för slutsatsen att det skulle ha ägt rum sådana förändringar i de moderna blandekonomierna som skulle göra prisreglering till ett verksamt och nödvändigt medel för att bibehålla en låg inflationstakt. Vi har å andra sidan samtidigt konstaterat att industriländerna, för första gången i indu-

strialismens historia, står inför uppgiften att sänka en interna-

tionellt etablerad hög inflationstakt. Från ekonomisk-teoretisk synpunkt har i och för sig ingenting framkommit som motsäger slutsatsen att även denna uppgift kan bemästras med hjälp av en traditionell efterfrågedämpande politik. Enligt den i kapitel 5 redovisade finns emellertid risk för att en sådan analysen politik genom verkan av förväntningsbildningen och med rådande marknadsformer sammanhängande trögheter i pris- och lönebildningen - till en början skulle kunna ge utslag snarare i en volymanpassning än i en prisanpassning. Kostnaderna i form av arbetslöshet och produktionsbortfall kan i detta läge bli både stora och långvariga. Den teoretiska analysen pekar därvid på möjligheten att med hjälp av prisreglering - eventuellt kombinerad med motsvarande åtgärder - hindra och från att under en på lönesidan företagare löntagare övergângstid prissätta sig ur sina marknader.

Den ekonomisk-teoretiska analysen synes således peka på att prisregleringar i sig inte skulle vara ett ändamålsenligt stabiliseringspolitiskt medel men att de under vissa speciella förutsättningar skulle kunna minska de samhällsekonomiska kostnaderna för en inflationsbekämpande politik som baseras på mera traditionella finans- och penningpolitiska medel. Vi har i kapitel 5 mer i detalj diskuterat prispolitikens eventeulla roll i vissa specifika situationer. Huvudslutsatsen av dessa genomgångar är att ekonomisk-vetenskaplig teori och forskning inte ger något stöd för tanken att prisreglerande ingrepp skulle vara ändamålsenliga åtgär-

136 Reservationer och särskilda yttranden

der för att ensamma ge några långsiktigt gynnsamma effekter på inflationstakten. Undantag från denna slutsats kan dock tänkas. Om även institutionella förhållanden beaktas kan också situationer tänkas, där prisreglerande ingrepp framstår som försvarbara eller rent av nödvändiga inslag i ekonomisk-politiska åtgärdspaket. Vi återkommer till detta i våra överväganden.

När det gäller bedömningen av de negativa verkningarna av prisregleringar erbjuder den ekonomiska vetenskapen ett tämligen entydigt underlag. Som vi redovisat i kapitel 5 brukar förtroendet för marknadsprisbildningen underbyggas med grundläggande välfärdsteori, som visar att marknadsprisbildning under s.k. perfekt konkurrens mening effektiva lösningar på produktions- och ger i en viss fördelningsproblem. omständigheten att villkoren för att per-

Den

fekt konkurrens skall anses föreligga sällan eller aldrig är uppfyllda innebär inte att prisregleringar i praktiken skulle vara utan kostnader. Huvudinvändningen är att prisreglering tenderar att hindra prisbildningen från att ombesörja den dynamiska anpassningen av ekonomin till ändringar i teknologi, tillgång på produktionsfaktorer och efterfrågestruktur. Man kan på ekon0misk-te0retisk hävda att den från allokeringssynpunkt godtyckliga utgrund formningen av prisregleringar innebär att dessa sannolikt oftare försämrar effektiviteten än de förbättrar den.

I en dynamisk ekonomisk-teoretisk modell framstår prisregleringarnas kostnader som än mer konkreta. Det är naturligt att anta att effektivitetsförlusterna blir små i början om en prisreglei form av ett allmänt prisstopp införs i ett läge då relaring är i jämvikt. Om ett allmänt prisstopp behålls en tivpriserna tid hindras emellertid önskvärda förskjutningar i relativlängre vilket innebär att effektivitetsförlusterna ökar. Härpriserna, till kommer att selektiva oftast riktar sig mot prisregleringar observerade tendenser till relativprishöjningar, varvid effektivitetsförluster - om än begränsade - kan uppkomma omedelbart. De effekter som väntas vid en hårdhänt prisregleringspolitik är bl.a. varubrist på vissa områden - och därav följande köbildning eller ransoneringar - kombinerad med överskottsutbud på andra. Vid en

Reservationer och särskilda yttranden 137

miidare ti11ämpning av regieringarna torde effekterna eniigt den teoretiska ana1ysen stanna vid kvaiitetsförändringar, minskad 1agerhållning och dyiikt. Den teoretiska anaiysen pekar vidare på risker för hämmad strukturomvandiing, minskad dynamik i ekonomin, underinvesteringar, karte11isering, minskad priskonkurrens och snedvridning av personaiens energi och kreativitet inom företagen. Det är givet att sådana effekter på sikt kan väntas få ogynnsamma verkningar på prisstegringstakten. Siutiigen pekas på de reaia resurser som förbrukasi prisregieringsprocessen. Den direkta förbrukningen av resurser vid berörda myndigheter och företag bedöms dock vara liten jämfört med potentieiia för1uster av snedvridningar av prissystemet med fe1a110keringar och minskad dynamik ti11 följd.

EVÅSBMJPE9E5_Vå“Ei§aE i ereksiken

Effekter på prisstegringarna

Som vi iniedningsvis konstaterade synes prisp01itikens direkta syfte aidrig entydigt ha preciserats. Heit saknas dock inte vägiedning vid bedömningen av vi1ken verkan som kan ha åsyftats med Så1unda förutsätts - PL:s nuvarande vidtagna åtgärder. en1igt 1ydeise - att det ska11 ha uppkommit fara för a11var1ig prisstegring inom riket på viktigare varu- e11er tjänsteområde då regeringen bes1utar sätta iagen i ti11ämpning. I samband med ändringen i PL den 1 ju1i 1973 pekade departementschefen (prop 1973:58) på att prisstegringarna genom en regiering (kan) stoppas med omedeibar verkan, och därmed skapas en tidsfrist för vaiet av de ekonomisk-poiitiska mede1 som kan behöva sättas in mot de bakom- Iiggande orsakerna ti11 prishöjningarna. Vidare har vissa motiv för de ski1da prisregierande åtgärderna redovisats i de pressmeddeianden som utgivits av handeisdepartementet i samband med regeringsbeslut om sådana åtgärder.

Prispoiitikens dämpande effekt på prisökningarna inom avgränsade varu- e11er tjänstomrâden vore dock av mindre intresse ur ett övergripande ekonmisk-po1itiskt perspektiv om inte därmed en ef-

138 Reservationer och särskilda yttranden

fekt uppnåddes också på den samiade infiationstakten. Vi har mot denna bakgrund förutsatt att prispoiitiken haft ti11 ändamåi att åtminstone på kort sikt verka återhåliande på även den aiimänna prisnivåns stegring såsom denna kommer ti11 uttryck i t.ex. konsumentprisindex. Vi har vidare förutsatt att prispoiitiken avsetts utgöra ett led i den samiade ekonomiska poiitiken och såiunda vara ett kompiement tiil de traditioneiia stabiiiseringspoiitiska medien.

Någon avsikt att med hjäip av prispoiitiken, såsom ensamt ekonomisk-poiitiskt medei, söka angripa infiationens orsaker och därmed dämpa infiationstakten på iängre sikt har inte framgått av det tiiigängiiga underiaget. Även denna möjiighet berörs dock i det föijande.

En säker bedömning av om den förda prispoiitiken har haft åsyftad verkan är, som närmare utveckiats i kapitei 5, mycket svår att göra eftersom en sådan förutsätter en iika säker bedömning av viika prisstegringar som skuiie ha skett i ett aiternativt händeiseföriopp utan prisregieringar och prisövervakning men i övrigt he1t identiskt med det faktiska händeiseförioppet. Vi har mot denna bakgrund iåtit genomföra undersökningar med he1t skiida ansatser för att därigenom söka nå en samiad biid av prispoiitikens eventuelia effekter på prisstegringarna.

Vad först gä11er frågan huruvida prisregieringarna haft en dämpande effekt på prisutveckiingen inom det berörda varu- eiier tjänsteområdet under den aktueiia perioden synes undersökningarna visa att så har varit faiiet. Det är också tämiigen sjäivkiart att införandet av en formeii prisreglering får dessa effekter. Prisregiering har i de undersökta fa11en vaniigen införts i iägen då en våg av prishöjningar väntades på det aktueiia området. Genom regieringens verkan har dessa prishöjningar utebiivit eiier åtminstone dämpats. Det omedeibara syftet med regieringen, såsom det har kommit ti11 uttryck i handeisdepartementets pressmeddeianden, torde därmed ha uppnåtts. Detta förhåiiande berättigar i sig dock inte ti11 några siutsatser om huruvida någon bestående inverkan på den aiimänna prisstegringstakten uppkommit.

Reservationer och särskilda yttranden 139

En andra fråga är således huruvida den uppnådda dämpningen av prisstegringstakten på begränsade områden har medfört någon dämpad stegring av den allmänna prisnivån. I den mån de prisreglerade områdena ingår iden privata konsumtionen har därvid givetvis en direkt effekt uppstått som svarar mot prisdämpningens storlek på det berörda området och områdets värdemässiga andel i den privata konsumtionen. Häremot kan invändas att den prisdämpande effekten på ett område kan ha skapat utrymme för ökad efterfrågan och prishöjningar på andra områden så att någon effekt på den samlade prisstegringstakten inte skulle ha uppkommit. Som tidigare anförts har den ökade oligopoliseringen av näringslivet ansetts medföra en ökad tröghet i prissättningen med större benägenhet att variera kvantiteter än priser. Detta talar enligt vår mening för hypotesen att en prisdämpning på ett begränsat område åtminstone på kortare sikt skulle medföra en effekt på den allmänna prisnivån innan den eventuella anpassningen till ett ökat efterfrågeutrymme hinner göra sig gällande.

Storleken av den prisdämpning so: kan uppnås på kort sikt kan enligt vår mening knappast anges med någon större grad av precision med hjälp av tillgängliga metoder. Pâ det av en selektiv reglering berörda omrâdet kan givetvis den uteblivna prisstegringen i vissa fall vara icke obetydlig. Genom att de selektiva regleringarna i allmänhet har omfattat en förhållandevis liten andel av den privata konsumtionen blir effekten på den samlade prisstegringstakten mer begränsad. De beräkningar av den prisdämpande effekten av selektiva prisregleringar under åren l973-1980 som redovisas i kapitel 5 kan sägas motsvara en dämpning av den allmänna prisnivåns stegring med i storleksordningen en halv procent i genomsnitt för perioden. Detta kan ställas mot en genomsnittlig prispå i storleksordningen tio procent per år under denstegringstakt na tid. Utöver den på detta sätt beräknade prisdämpande effekten kommer dels indirekta effekter på andra områden än de reglerade, dels eventuellt kvardröjande effekter av prisregleringar efter det att regleringen upphävts, dels effekter av prisövervakningen. Häremot bör dock ställas att uteblivna prishöjningar på vissa områden medför att hushållens disponibla inkomst blir stör-

140 Reservationer och särskilda yttranden SOU 2981:40

re än den annars skulle ha varit. Även om en del av denna disponibla inkomst torde ha gått till import av varor och tjänster bör en efterfrågehöjande verkan ha uppkommit som kan ha medfört tendenser till prishöjningar - eller uteblivna prissänkningar - på andra varu- och tjänsteområden.

Även om resultaten av ovan nämnda undersökningar bör tolkas med försiktighet synes, enligt vår mening, stöd föreligga för s”utsatsen att den typ av prispolitik som förts i Sverige sedan år l972 kan åstadkomma en viss dämpning av prisstegringstakten på kort sikt.

Prispolitikens effekter på prisstegringstakten på längre sikt torde vara än svårare att med säkerhet belägga än de kortsiktiga effekterna. Detta sammanhänger främst med att prisutvecklingen under en längre period hinner påverkas av andra slag av impulser - t.ex. effekterna av de traditionella stabiliseringspolitiska medlens ut- - effekter blir allt svårare att formning varigenom prispolitikens renodla.

Vissa av de utvärderingar av prisregleringar som gjorts i USA och England har givit vid handen att den dämpande effekt på prisstegringstakten som först uppnåtts senare har omintetgjorts gencm starkare prisstegringar än som bedöms skulle ha inträffat utan prisreglering. Den samlade effekten av de prisreglerande åtgärderna har i några av dessa utvärderingar därmed bedömts vara försumbar eller obefintlig.

De genomgångar av prisregleringar på vissa områden som tidigare nämnts omfattar även en uppföljning av händelseförloppet efter avvecklingen av regleringen. Även om dessa genomgångar inte irnefattar någon egentlig modell för den alternativa prisutvecklinçen i ett läge utan föregående prisreglering synes resultaten peka på att någon prisstegringsvåg inte inträffat på mikronivå i sanband med upphävandet av prisregleringar.

Prispolitikens mer långsiktiga verkningar på den allmänna prisnivåns utveckling belyses i någon mån genom den i bilaga l0 redovi-

Reservationer och särskilda yttranden 141

sade ekonometriska undersökningen. B1and annat pekar resu1taten från år 1972 på att några kompenserande prishöjningar under e1- 1er efter avveck1ingen av 1970-1971 års a11männa prisstopp inte förekom. Efter 1972 framkommer genom den ti11ämpade mode11en en statistiskt signifikant prisdämpande effekt under vissa perioder åren 1974, 1975 och 1983. För den fortsatta perioden ger undersökningen ti11 resu1tat att den prisdämpande effekten, å ena sidan, inte är bestående i så motto att den faktiska prisstegringstakten mycket nära ans1uter sig ti11 den prisstegringstakt som antas sku11e ha rått utan Å andra sidan har prisreg1eringar. i motsats ti11 erfarenheterna från USA och - inte Eng1and några prishöjande effekter noterats som sku11e ha omintetgjort de tidigare positiva verkningarna.

Sammanfattningsvis finner vi att den sedan år 1972 förda prispo1itiken på kort sikt har haft en viss dämpande verkan på prisstegringstakten. Verkan på 1ängre sikt är däremot mer osäker. De genomförda undersökningarna ger dock inga be1ägg för att de på kort sikt uppnådda verkningarna sku11e ha omintetgjorts genom senare, kompenserande prishöjningar.

Negativa sidoeffekter

De risker för negativa sidoeffekter som kan fö1ja av prisreg1erande åtgärder är vä1 kända och har också diskuterats ingående av ett f1erta1 tidigare utredningar. I det föregående avsnitt som behand- 1ar prispo1itiken i ett ekonomisk-vetenskap1igt perspektiv har vi redovisat 01ika negativa verkningar av prisreg1eringar som fö1jer av en statisk respektive en dynamisk ekonomisk-teoretisk mode11. I kommitténs direktiv pekas särski1t på tänkbara sidoeffekter i form av konkurrenshämmande producentsamarbete och snedvridande effekter på produktion och distribution. Mot denna bakgrund har kommitténs arbete främst inriktats på att söka få fram ett empiriskt under1ag för en bedömning av om dessa s1ag av sidoeffekter uppkommit ti11 fö1jd av den sedan år 1972 förda prispo1itiken.

I bi1aga 9 redovisas vissa bedömningar rörande negativa verkningar av de reg1eringsåtgärder som beskrivs där. Resu1tatet är där-

142 Reservationer och särskilda yttranden

vid att belägg saknas för påtagliga negativa effekter i de olika behandlade fallen. Beträffande fem varuområden har en närmare undersökning gjorts av konsulter i Statskonsult Organisation AB. Enligt en sammanfattande rapport om denna undersökning (bilaga l2) har det inom samtliga fem studerade branscher funnits företag som vidkänts långtgående negativa effekter av införda prisstopp. Dessa effekter har främst kommit till uttryck på lönsamhetssidan. Undersökningarna har också enligt rapporten antytt att investeringsbenägenheten i några fall påverkats i negativ riktning. Bortsett från den negativa lönsamhetsutvecklingen är det enligt rapporten mycket svårt att härleda uppmärksammade förändringar till införda prisstopp. Dessa kan sägas ha bidragit till förändringarna och kanske påskyndat viss utveckling utan att de för den skull kan anges som enda orsak eller utlösande faktor. Härutöver har kommittên genomfört hearings med vissa näringslivsorganisationer och myndigheter i syfte att få konkretiseringar av negativa effekter av prispolitiken. Företrädarna för näringslivet pekar på flertalet av de negativa effekter som anses följa av prisregleringar, men det visar sig svårt att få några konkreta och kvantitativa belägg. Såvitt vi kan bedöma på grundval av dessa undersökningar och som vi har i 5, har de svenska prisregleringarna under angett kapitel l970-talet inte medfört några betydande kostnader ställt i förhållande till det totala produktionsvärdet.

Sammanfattningsvis finner vi det belagt att prisregleringarna sedan år l972 i ett flertal fall har lett till lägre lönsamhet hos berörda företag än som skulle ha uppnåtts om prishöjningar hade kunnat genomföras utan hinder av regleringsåtgärder. Detta torde kunna betraktas som en naturlig följd av att regleringsåtgärderna haft avsedd verkan på prissättningen. I övrigt har några snedvridningseffekter av större betydelse under den undersökta perioden inte kunnat beläggas. Det är vår uppfattning att mer påtagliga negativa sidoeffekter, om de hade förekommit, borde ha framkommit i genomförda undersökningar eller konkretiserats vid hearings.

Härav följer dock inte att man kan bortse från riskerna för de i ett kortare perspektiv mindre påtagliga men på längre sikt måhän-

Reservationer och särskilda yttranden 143

da betydiigt aiivariigare effekterna på närings1ivets dynamik och konkurrenskraft av en reg1erad prissättning.

Rekommenáazigns:

Prisreg1erande åtgärder en1igt PL

Erfarenheterna av de prisreg1erande åtgärder som har vidtagits sedan år 1972, ti11sammans med de överväganden som kan grundas på modern nationaiekonomisk teori, bör en1igt vår mening ge ett bättre underiag för utformningen av prispoiitiken än som tidigare varit ti11gäng1igt. Det är inte en huvuduppgift för kommittén att föresiå någon förändring av det nuvarande systemet för prisregieringar. Vi vill i det föijande dock sammanfatta vissa a11männa siutsatser rörande användningen av prisregieringar i stabiiiseringspoiitiskt syfte.

De resu1tat som redovisats i kapitei 5 ger en1igt vår uppfattning vid handen att prisreg1eringar inte bör användas som ensamt ekonomisk-poiitiskt mede1 i syfte att bekämpa infiationen och att största återhåiisamhet att utnyttja detta medel bör iakttas. Den funktion prisreg1erande åtgärder kan fy11a är som k0mp1ement ti11 andra ekonomisk-poiitiska åtgärder. Det bör ti11äggas att möj1igheterna att utforma prispoiitiken på ett sådant sätt att infiationsförväntningarna bryts hos o1ika bes1utsfattare på marknaden torde ha stor betydeise för den grad av prisdämpande verkan som kan uppnås genom prisreg1erande åtgärder.

Sidoeffekter av prisregieringar synes en1igt den teoretiska anaiysen i princip vara oundvik1iga om regieringen över huvud taget har någon inverkan på prissättningen. Även om påtagiiga snedvridningseffekter av hitti11s ti11ämpade prisreg1eringar i Sverige inte synes ha uppkommit ta1ar, en1igt vår uppfattning, riskerna för negativa sidoeffekter av iângvariga e11er ofta återkommande regieringar för största restriktivitet med denna typ av ingrepp. I den mån prisreg1erande åtgärder över huvud taget behöver ti11gripas finner vi att de bör ges kortast möj1iga varaktighet. Att

144 Reservationer och särskilda yttranden

vi inte vi11 avvisa möj1igheten att med stöd av PL ingripa i prissättningen sammanhänger med de i kapite1 5 redovisade utomordent- 1igt negativa verkningarna på det ekonomiska systemet och det ekonomiska bes1utsfattandet av en bestående hög inf1ationstakt. Dessa verkningar måste en1igt vår mening vägas mot positiva och negativa effekter av de ekonomisk-p01itiska motåtgärder som kan övervägas, därib1and prisreg1ering.

Mot bakgrund av dessa a11männa överväganden vi11 vi i det fö1jande peka på vissa situationer där prisreg1erande ingrepp kan utgöra ett tänkbart ins1ag i den sam1ade ekonomiska po1itiken.

Som framhå11its i kapite1 5 kan det en1igt ekonomisk-teoretisk ana1ys inte utes1utas att ett a11mänt prisstopp - eventue11t kombinerat med ett a11mänt 1önest0pp - sku11e kunna vara effektivt i 1ägen där en omfattande om1äggning av stabi1iseringspo1itiken företas i syfte att mera beständigt dra ner inf1ationstakten. Syftet sku11e därvid vara att under en övergångstid hindra företag och 1öntagare att prissätta sig ur sina marknader. Härigenom sku1- 1e de samhä11sek0n0miska kostnaderna i form av arbets1öshet och produktionsbortfa11 kunna begränsas ti11 dess att efterfrågedämpande åtgärder hunnit få fu11 verkan på prisutveck1ingen. En förutsättning för en sådan ti11ämpning av a11mänt prisstopp är så1unda att åtgärden kombineras med en kraftig åtstramning av den tota1a nomine11a efterfrågan och med en konsekvent utformad väke1kursp01itik.

A11männa prisstopp har tidigare ti11ämpats b1.a. under åren 1970- 1971 och vid två ti11fä11en under år 1977 i samband med nedsrivning av svenska kronans värde. Prisstoppet 1970-1971 kom att förenas med en mycket stram ekonomisk po1itik och ett internatioie11t sett 1ågt 1öneavta1 och företer därmed vissa 1ikheter med dei tänkbara ti11ämpning av a11mänt prisstopp som ett 1ed i ett omfaztande ekonomisk-po1itiskt åtgärdspaket som har skissats i det föregående. En1igt ana1ysen i bi1aga 10 torde 1970-1971 års a11männa prisstopp ha haft en initia1t inf1ationsdämpande verkan, som dock inte b1ev bestående. De a11männa prisstoppen våren och hösten 1977 skiäde

Reservationer och särskilda yttranden 145

sig från 1970-1971 års prisstopp ti11 såvä1 syfte som upp1äggning. Genom särski1da rikt1injer för ti11ämpningen av dessa senare båda prisstopp medgavs prishöjningar på importerade varor ti11 fö1jd av växe1kursändringen medan motsvarande prishöjningar på varor av inhemsk ti11verkning motverkades. Syftet härmed var b1.a. att förbättra den inhemska produktionens konkurrens1äge i förhå11ande ti11 importen. Eniigt vår bedömning är erfarenheterna av 1970-1971 och 1977 års a11männa prisstopp i huvudsak goda. Vi vi11 därför inte avvisa en motsvarande ti11ämpning i 1iknande situationer.

Den eventue11a ti11ämpningen av a11männa prisstopp sammanhänger så1unda en1igt vår mening med utformningen av andra ekonomisk-po- 1itiska åtgärder. Genom prisstopp torde i vissa situationer rådrum kunna skapas för att förbereda och genomföra andra stabi1iseringsp01itiska åtgärder, vars ekonomiska verkan gör sig gä11ande först på något 1ängre sikt. Man kan också tänka sig fa11 där prisreg1ering bedöms utgöra ett po1itiskt nödvändigt direkt ins1ag i ett stabi1iseringspo1itiskt åtgärdsprogram och en förutsättning för att programmet ska11 b1i accepterat.

Vad gä11er se1ektiva prisreg1eringar synes etab1erad ekonomisk teori inte ge något direkt stöd för sådana ingrepp som ett ins1ag . i stabi1iseringspo1itiken. Som indirekt framgår av bi1ag0rna 1 och 7 har den ekonomiska forskningen i Sverige och internatione11t inte närmare anaiyserat eventue11a ski11nader me11an verkningarna av o1ika s1ag av prispo1itiska ingrepp så att särski1da siutsatser sku11e kunna dras rörande de se1ektiva ingreppen i förhå11ande ti11 a11männa prisreg1eringar. Bedömningarna av de se1ektiva ingreppen måste därmed, ti11s vidare, mer vi1a på en praktisk än en teoretisk grund. Vi vi11 mot denna bakgrund inte utes1uta möj- 1igheten av så a11var1iga prisstegringsimpu1ser inom begränsade varu- och tjänsteområden att det i vissa 1ägen kan framstå som motiverat att motverka ett omede1bart genoms1ag i de faktiska priserna. Sådana situationer kan så1unda b1.a. tänkas uppkomma på o1jeområdet e11er för andra väsent1iga importråvaror.

Vidare sku11e starka prisstegringar på områden som har stor betyde1se för den a11männa prisnivåns utveck1ing i vissa situationer

146 Reservationer och särskilda yttranden sou 1981:40

kunna utgöra ett hot mot den ekonomiska stabiliteten. En förutsättning för denna typ av ingrepp på begränsade områden - och från stabiiiseringspoiitisk synpunkt - bör dock eniigt vår mening normait vara att prisstegringen bedöms vara ti11fä11ig eiier som grund har omständigheter som i särskiit hög grad kan motverka stabiiiseringspolitiska måisättningar och där rådrum erfordras för att sätta in andra ekonomisk-poiitiska åtgärder. Bestående reiativprisförändringar måste däremot tiiiåtas s1å igenom i syfte att åstadkomma en önskvärd anpassning av produktion och konsumtion.

Prisövervakningen

De skiida undersökningar som prisregleringskommittên har genomfört har antingen avsett prisregierande åtgärder med stöd av PL e11er behandiat prisregieringar och prisövervakning i ett sammanhang. Någon särskiid utvärdering av prisövervakningen har såiunda inte _

genomförts. De siutsatser och rekommendationer rörande prisövervak-

ningens fortsatta inriktning som vi redovisar i det föijande baseras därmed på aiimänna överväganden och inte på resuitaten av genomförda undersökningar.

Utöver den prisövervakning på vissa varu- och tjänsteområden som förekom redan på 1950-taiet anser vi att en grundiäggande uppföijning och ana1ys av prisutveck1ingen samt inträffade och väntade prisröreiser i oiika produktions- och distributi0ns1ed bör vara en permanent uppgift för prisövervakningen även fortsättningsvis. Intensiteten i bevakningen av oiika varu- och tjänsteområden finner vi närmast vara en avvägningsfråga med hänsyn ti11 de krav det rådande ekonomiska iäget stä11er. Denna grundiäggande övervakning bör eniigt vår mening utformas så att den kan utgöra ett underiag för regeringens överväganden och besiut rörande den ekonomiska politikens inriktning. Det iigger därvid i sakens natur att den prisövervakande myndigheten på iämpiigt sätt bör informera statsmakterna och aiimänheten om resuitaten av prisövervakningen. Denna grundläggande prisövervakning bör inte innehåiia några insiag av direkt påverkan på företagens prissättning. I sådana iägen där, eniigt vad vi har angett i det föregående, prisregierande ingrepp

Reservationer och särskilda yttranden 147 sou 1931:40

kan behöva övervägas är det naturiigt att prisövervakningen ges en mer aktiv ro11 med stöd av särski1da riktiinjer från regeringen.

Under av att prisövervakningen utformas i eniighet förutsättning med vad som ovan anförts finner vi sammanfattningsvis att den även bör bedrivas som ett ied i den samiade pris- och fortsättningsvis konkurrenspoiitiken.

Prispoiitiken från rättsiig synpunkt

har inte tiii uppgift att göra en rätts- Prisregieringskommittên om prisiagstiftningen. Vi har emeilertid under utiig utredning redningsarbetet tagit upp vissa rättsiiga frågor rörande prispoiitiken, som framgår av kapitei 2. Den gjorda genomgången, som närmare redovisas i 6, har närmast haft karaktären av en biiaga Vi dock anspråk på att ha gjort nåprobieminventering. gör inga e11er ens mera omfattande, genomgång av förekomgon fuiiständig, mande rättsiiga probiem utan vili snarast se de redovisade probiemområdena som exempiifieringar.

har me- De rättsiiga frågor som vi uppmärksammat pekar eniigt vår av en samiad översyn av prisiagstiftningen. En ning på behovet sådan bör inte stanna vid sådana deifrågor, ti11 stor de1 översyn av teknisk-administrativ karaktär, som vi har haft möjiighet att vid vår begränsade probieminventering utan syfta uppmärksamma tili ett av prisiagstiftningens syfte, funktion och kiariäggande former samt dess förhåiiande ti11 rättssystemet i övrigt. Vidare finns eniigt vår mening aniedning att i ett sådant sammanhang även behovet av en fastare rättsiig grund för prisöveröverväga vakningen.

vår behovet av en sådan sam1ad över- Eniigt bedömning föreiigger syn av prisiagstiftningen oavsett om prispoiitiken fortsättningsvis avses bedrivas med oförändrad inriktning e11er med de ändringar som vi i det föregående har rekommenderat.

148 Reservationer och särskilda yttranden

7.2 Särskilt yttrande av experten Ake Hallman

Jag ansluter mig till den utformning av kapitel 6, som i form av en reservation till majoritetens skrivning har fram av lelagts damoten Johansson. Dock borde inte i reservationen - lika Bengt lite som i majoritetens skrivning - en skiss till prisövervakningens framtida uppläggning och inriktning presenteras eftersom någon utvärdering och analys av prisövervakningens uppläggning, inriktning och effektivitet under l970-talet inte genomförts av kommittén.

7.3 Särskilt yttrande av Lars Jonung, i sakkunnig kommittén, angående nedläggning av statens prisoch kartellnämnd m.m.

5llmänna_syngunkter

Jag ansluter mig till den slutsats rörande den svenska prisregleringspolitiken under l970-talet som redovisas i huvudbetänkandet. Enligt huvudbetänkandet är prisregleringar ett ineffektivt medel för att bekämpa inflationen. Inte oväntat ansluter sig kommitténs majoritet här till den syn på kontroller som stöds av etablerad nationalekonomisk teori och av ekonometriska utvärderingar av pris- och löneregleringar som gjorts för ett antal industriländer. (Se bl.a. bilaga 7).

Orsaken till att priskontroller avvisas som stabiliseringspolitiskt instrument är i första hand att prisregleringspolitik angriper symptomen på, men inte de underliggande orsakerna till inflationen. Prisregleringar har dessutom en rad negativa effekter på resursallokeringen: prismekanismens centrala funktion som informationssystem undergrävs, prisregleringar minskar företagens lönsamhet och därmed också investeringsverksamheten och den ekonomiska tillväxten, samt bidrar till ett resurskrävande förhandlingssystem mellan företag och den prisreglerande myndigheten.

Reservationer och särskilda yttranden 149 sou 193140

Om politiken med prisregleringar och prisövervakning skulle göras mer omfattande och permanentas genom en massivt uppbyggd kontrollbyråkrati, då skulle också det ekonomiska systemet i Sverige förändras på ett genomgripande sätt. Det skulle övergå från en decentraliserad marknadsekonomi till en byråkratstyrd ekonomi med de välfärdsförluster en sådan övergång skulle innebära.

Den svenska prisregleringspolitiken har i vissa fall använts i syfte att omfördela inkomster, dvs. det stabiliseringspolitiska motivet har ersatts med ett fördelningspolitiskt. (Se bilaga 2). Det finns dock effektivare metoder att omfördela inkomster än prisregleringar, t.ex. subventioner riktade till de grupper som avses att gynnas.

Eözväninlngsäildninssu

Däremot finner jag att kommittén är för optimistisk beträffande möjligheten att påverka inflationsförväntningarna i inflationssänkande riktning genom prisregleringar i samband med en större omläggning av Finns det en tilltro till

stabiliseringspolitiken.

regeringens vilja och förmåga att föra en restriktiv stabiliseringspolitik, behövs knappast någon priskontroll. Då skulle t.ex. en deklaration att inflationen skall bekämpas vara tillräcklig för att inflationsförväntningarna skall dämpas. Om regeringens konjunkturpolitiska trovärdighet däremot är låg, kommer en pris-

reglering inte att påverka inflationsförväntningarna.1) En pris-

regleringspolitik för att begränsa inflationsförväntningarna vid en allmän omläggning av stabiliseringspolitiken förefaller såle-

l) Det motsattaresultatet, dvs. högre inflationsförväntningar, skulle t.o.m. kunna uppnås om allmänheten har erfarenhet av misslyckade stabiliseringspolitiska program med priskontroller. 4

150 Reservationer och särskilda yttranden SOU 198240

des antingen onödig eller ineffektiv.])2) (Se också bilaga 4L

Det bör också påpekas att företagen anpassar sitt uppträdande till den ekonomiska politiken. Väntar de sig prisregleringar, exempelvis vid en större omläggning av stabiliseringspolitikei, kommer företagen att i sin prissättning gardera sig mot sådanu Förekomsten av förväntningar om och därmed anpassning till kor troller utgör ett tungt argument mot användningen av prisreghringar som ett medel i stabiliseringspolitiken. (Se också sammnfattningen i bilaga 10).

Eriszeslsringenapglitisktekonomi

Jag finner vidare att prisregleringskommittên har gjort en altför snäv avgränsning av sitt arbete. Kommittén har tolkat dinktiven så att den i möjligaste mån bör undvika att behandla depolitiska aspekterna på priskontroller, trots att utredningsarmtet har pekat på väsentliga samband mellan den politiska processe och användningen av prisregleringar. Erfarenheten visar att pjsregleringspolitik ofta är ett sätt för en regering att söka undvika de impopulära åtgärder, som skulle vara nödvändiga fö

att på sikt dämpa uppgången i den allmänna prisnivån.3) Mycke:

tyder på att prisregleringar främst utnyttjas för att kortsikzigt förstärka en regerings politiska stöd.

l) Det är tänkbart att ett införande av prisregleringar skulh kunna förstärka tron på regeringens förmåga att dämpa inflxtionstakten. Det förefaller dock föga realistiskt att i da; räkna med en sådan effekt. Prisregleringar har använts under nästan hela 1970-talet samtidigt som inflationstakten har;tigit kraftigt. Regleringspolitikens brist på framgång i det förflutna såväl i Sverige som i utlandet talar mot en användnng av kontroller i framtiden. 2) Den svenska regleringspolitiken har för övrigt inte omfatnt lönebildningen, vilken har en central roll i inflationspro cessen. Allmänheten torde ha mindre tilltro till ett regle*ingsprogram som enbart omfattar reglering av prishöjningar än ñll ett som består av både pris- och lönekontroller. 3) Det finns en betydande risk att priskontroller i själva veket kombineras med en i övrigt inflationsdrivande stabiliserinspolitik.

Reservationer och särskilda yttranden 151 sou 193140

Det hade enligt min mening varit lämpligt med en mer ingående diskussion om prisregleringens politiska ekonomi, eftersom krav med stor sannolikhet kommer att resas av parpå prisregleringar tier och intressegrupper så länge en hög inflationstakt förelig- Det är frestande för regeringen eller oppositionen att framger. stå som handlingskraftig och aktiv genom att införa eller bygga ut respektive föreslå priskontroller. I den politiska processen finns således en tendens att driva fram en användning av prisregleringar. (Se diskussionen i bilaga 2).

Avâkafiande 2035

att det under dessa omständigheter är viktigt att ut- Jag anser forma en institutionell ram, som minimerar risken för användning av prisregleringsinstrumentet i den ekonomiska politiken. En lämplig reform är därför att avskaffa den myndighet som administrerar den nuvarande regleringspolitiken, nämligen statens pris- och kartellnämnd, SPK. SPK utgör dessutom i realiteten en påtrycknings- - även grupp för prisregleringar. Så länge SPK existerar om myn- digheten sysslar med andra uppgifter än prisreglering är risken att i framtiden kommer att använda betydande någon regering SPK för prisregleringar, trots att kunskapen finns att priskontroller inte sänker inflationstakten. Med stor sannolikhet kommer också SPK att vara intresserad av att prisregleringsinstrumentet används. De intressegrupper, som eventuellt önskar priskontroller, kan hänvisa till SPK och hävda att myndigheten har erfarenheter av prisregleringar och att den också bör syssla med denna verksamhet.

min mening vore mycket vunnet med att avskaffa SPK och där- Enligt med tillgângen till en institution som kan administrera prisreg- Risken för framtida prisregleringar skulle minska. En leringar. av SPK skulle dessutom vara en klar markering av att nedläggning 1970-talets har upphört. Detta steg skulle skaregleringspolitik till att priskontroller inte kommer att utgöra ett repa tilltro guljärt inslag i morgondagens stabiliseringspolitik.

152 Reservationer och särskilda yttranden sou 195140

SPK bör avskaffas i ett sammanhang där vissa delar överförs tdl andra statliga myndigheter vilka i dag sysslar med uppgifter iknande SPK s. Detta är inte tillfället för en närmare beskrivn ng av vilka och hur stora bitar av SPK som bör flyttas till olika förvaltningar_ Här lämnas bara några skissartade synpunkter på de detaljer av SPK som eventuellt bör finnas kvar inom andra myndigheter. En rejäl organisationsstudie bör göras i händelse av nedläggning av SPK.

SPK:s verksamhet är i dag huvudsakligen inriktad på att övervaka och reglera priser, att göra utredningar rörande konkurrensförhållanden, att bistå näringsfrihetsombudsmannen och marknadsdtmstolen med utredningar, att sammanställa statistik över prisub vecklingen och att informera om pris- och konkurrensförhållanen.

Prisregleringar

Prisregleringsverksamheten i dess nuvarande form inklusive der prisövervakning som syftar till att direkt påverka företagens prissättning bör enligt prisregleringskommittên upphöra. Jag finner det lämpligt att en del av denna verksamhet överförs tll Överstyrelsen för ekonomisktförsvar för att upprätthålla en v^ss beredskap för prisregleringar i extrema krissituationer, i fömta hand i samband med krigstillstånd eller blockadtillstånd. (Dessutom bör en undersökning göras av vilka former av

prisreglerirgar

som är lämpliga i akuta krislägen. Det finns starka argument lör att prisreglering bör undvikas just vid sådana tillfällen).

Utredningsverksamheten

En del av SPK:s utredningsverksamhet som rör konkurrensförhålhnden kan med fördel placeras inom statens industriverk som i da är med snarlika i sysselsatt uppgifter. Utredningsverksamheten samband med näringsfrihetsombudsmannens och marknadsdomstolens verksamhet kan organiseras på olika sätt. Den kan direkt knyta till dessa institutioner. Ett annat alternativ vore att flytta över den till industriverket. Här kan även andra lösningar str deras.

Reservationer och särskilda yttranden 153

Konsumentprisberäkningar och konsumentinformation

SPK:s beräkningar av konsumentprisernas utveckling kan med fördel helt överlåtas på statistiska centralbyrån. Den nuvarande ordningen där både SCB och SPK beräknar konsumentprisutvecklingen förefaller onödig och bidrar dessutom till att skapa förvirring om inflationens utveckling. De mer konsumentpolitiskt orienterade prisberäkningarna på enskilda varor eller varugrupper kan läggas på konsumentverket. Den del av SPK:s verksamhet som är knuten till konsumentpolitiken och konsumentinformationen bör överföras till konsumentverket. En sådan överföring har till stor del redan skett.

âlgtgrá

SPK synes vara ett välskött verk. Det är beklagligt att dess resurser för närvarande i så stor utsträckning används till prisregleringar - en verksamhet med negativa verkningar på samhällsekonomin.

Förslaget att avskaffa ett ämbetsverk och därmed genomföra en rationalisering av den statliga centralförvaltningen bör också ses mot bakgrund av det kärva statsfinansiella läge som den svenska ekonomin befinner sig i. Här finns en möjlighet till betydande besparingar samtidigt som den svenska ekonomins funktionssätt förbättras när prisregleringspolitiken överges.

Statens offentliga utredningar 1981

Kronologisk förteckning

. HS 90: Hälsorisker. S. . HS 90: Ohälsa och vårdutnyttjande. S. HS 90: Hâlso- och sjukvård i internationellt perspektiv. S. HS 90: utgångspunkter och riktlinjer för det fortsatta arbetet. S. . Ny arbetstidslag. A. . Översyn av lagen om församlingsstyrelse. Kn. . Lag om värd av missbrukare i vissa fall. S. . Översyn av siölagen 1. Ju, . Enhetligt huvudmannaskap för högskolan. U. . Datateknik i verkstadslndustrin. I. . Datateknik i processindustrin. I. . lnrikesflvget under 1980-talet. K. . Närradio. U. . Reformerat kyrkomöte, kyrklig lagstiftning m. m. Kn. . Grundlagsfrágor. Ju . Film och TV i barnens värld. U. . Industrins datorisering. A. . Minskat tobaksbruk. S. . Översyn av radiolagen. U. . Omprövning av samvetsklausulen. Kn. . Internationellt patentsamarbete III. H. . Sjukersättniqgsfrågor. S. . Tekniska hjälpmedel för handikappade. U. . Socialförsäkringens datorer. S. . Bra daghem för små barn. S. . Omsorger om vissa handikappade. S. . Omsorger om vissa handikappade. Sammanfattning, lagförslag. specialmotiveringar. S. 28. Turism och friluftsliv. Det centrala myndighetsansvaret. Jo. 29. Forskningens framtid. U. 30. Forskarutbildningens meritvärde. U. 31. Avtalsvillkor mellan näringsidkare. Ju. 32. Fluor i kariesförebyggande syfte. S. 33. Effekter av investeringar utomlands. l. . Fristående skolor för skolpliktiga elever. U. 35. Siukresor. S. 36. Begravningsverksamheten. Kn. 37. Företags obestånd ll. B. 38. Om hets mot folkgrupp. A. 39. Svenk krigsmaterielexport. H. 40. Prisreglering mot inflation? H.

Statens offentliga utredningar 1981

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Kommundepartementet Översyn av siölagen 1. [8] Översyn av lagen om församlingsstyrelse. [6] Srundlagsfrågor. [15] Reformerat kyrkomöte, kyrklig lagstiftning m. m. [14] Avtalsvillkor mellan näringsidkare. [31] Omprövning av samvetsklausulen. [20] Begravningsverksamheten. [36] Socialdepartementet 4älso- och sjukvård inför 90-talet. 1.Hälsorisker. [1 ] 2. Ohälsa och zårdutnyttjande. [2] 3. Hälso- och sjukvård i internationellt Jerspektiv. [3] 4. Utgångspunkter och riktlinjer för det fortsatta arbetet. [4] .ag om vård av missbrukare i vissa fall. [7] Vlinskat tobaksbruk. [18] Sjukersättningsfrågor. [22] Socialförsäkringens datorer, [24] Bra daghem för små barn. [25] Jmsorgskommittén. 1,Omsorger om vissa handikappade. [26] Z. Omsorger om vissa handikappade. Sammanfattning, lagför- ;Iag, specialmotiveringar. [27] :luor i kariesförebyggande syfte. [32] Siukresor. [35]

Kommunikationsdepartementet nrikesflyget under 1980-talet. [12]

Budgetdepartementet :öretags obestånd ll. [37]

Utbildningsdepartementet Enhetligt huvudmannaskap för högskolan. [9] Nlärradio. [13] :ilm och TV i barnens värld. [16] Översyn av radiolagen. [19] lekniska hjälpmedel för handikappade. [23] Jtredningen om forskningens och forskarutbildningens situaion. 1. Forskningens framtid. [29] 2. Forskarutbildningens neritvärde. [30] ?ristående skolor för skolpliktiga elever. [34]

Jordbruksdepartementet Turism och friluftsliv. Det centrala myndighetsansvaret. [28]

-landelsdepartementet nternationellt patentsamarbete III. [21] Svensk krigsmaterielexpon. [39] risregleringskommittén. 1, Prisreglering mot inflation? [40]

lrbetsmarknadsdepartementet dy arbetstidslag. [5] ndustrins datorisering. [17] Dm hets mot folkgrupp. [38]

ndustridepartementet )ata- och elektronikkommittén. 1. Datateknik i Verkstadsinduitrin. [10] 2. Datateknik i processindustrin. [11] Effekter av investeringar utomlands. [33]

lnm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.

LibérFörlag ISBN 9138-061 Allmänna Förlaget _IssN 037s-25ox