Skatt på energi betänkande. Bilagor

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Statens offentliga utredningar

ww 1982:17

@

Budgetdepartementet

Skatt

på energi

Bilagor

Betänkande av

Iânergiskattekommittén

Stockholm 1982

Omslag Jan Bohman Jernström Offsettryck AB ISBN 91-38-06871-0 ISSN 0375-250X Gotab, Stockholm 1982

F Ö R 0 R D

Energiskattekommittén skall enligt direktiven utforma en energibeskattning som ger den bästa möjliga energipolitiska styrfunktion samtidigt som de miljömässiga aspekterna tillgodoses och beskattningens statsfinansiella betydelse beaktas. Det framhålls särskilt att skatten bör utformas så att den främjar användning av sådana energivaror som ersätter olja.

Utredningens slutsatser och förslag presenteras i en särskild SUU. I denna SOU redovisas i bilageform vissa utredningar som utgjort underlag till energiskattekommitténs betänkande.

Publiceringen av dessa bilagor innebär inte något ställningstagande till de slutsatser och förslag som redovisas i bilagorna.

Stockholm i mars 1982

(Ãk;-{rc

á ,v . axørr; l

4k

; H

Per-Olof Hanson Urban Aspên

ordförande sekreterare

I N N E H Å L L

Om effekter av energiskatt Miljöanpassad energiskatt Beskattning av överskott från svensk vattenkraft Energiskatter i den energikrävande industrin Kapitel 7 i SOU 1981:69 Pris på energi

OM EFFEKTER AV ENERGISKATT RAPPORT TILL ENERGISKATTEKOMMITTEN

FORSKNINGSGRUPPEN FÖR ENERGISYSTEMSTUDIER ALF CARLING JOYCE DARGAY CHRISTXNA OETTINGER

INNEHÅLL

Inledning

Likabehandling och styrning i beskattningen l.l Om man vill vara neutral 1.2 Likformig energiskatt 1.3 Differentierad energiskatt

Den energikrävande industrin 2.l Energibeskattning och konkurrenskraft 2.2 Nuvarande särbestämmelser 2.3 Ett alternativt system

Styr- och fördelningseffekter i hushållsektorn 3.1 Energianvändning i olika hushållsgrupper Direkt och indirekt användning Inkomst och familjesammansättning Geografiska faktorer Boendeform Drivmedelsanvändningen 3.2 Priskänslighet och anpassningsförmâga Elasticiteter för hela hushâllssektorn Skillnader mellan hushållsgrupper 3.3 Beskattningens fördelningseffekter Kortsiktseffekter i ett par beskattningsalternativ Kompenserande åtgärder

Styreffekter på lång sikt 4.1 Kalkylmodellen 4.2 Dataunderlag och dataantaganden 4.3 Utvecklingen till l990 (Referensalternativ) 4.4 Skattens inverkan på energianvändningen 4.5 Konsekvenser för samhällsekonomin

Tabellbilaga

Litteraturförteckning

INLEDNING

Sommaren 1980 fick FFE i uppdrag av energiskattekommittên att med ett antal kalkyler belysa effekter av olika alternativ för av elkraft och bränslen i Sverige. beskattningen skulle avse flera slags ekonomiska konsekvenser Kalkylerna av beskattningen, främst de följande:

inverkan av de skilda energislagen i på användningen hushâllssektorn och i olika delar av näringslivet,

inverkan kostnadsläget och konkurrenskraften för på olika industribranscher,

inverkan realinkomster/konsumtionsmöjligheter för på hushåll i skilda inkomstlägen och i olika delar av

landet, samt

inverkan samhällsekonomin i stort, uttryckt i termer på bl och av a produktionsutveckling, konsumtionsutrymme utrikeshandel.

Ett beskattningsalternativ har tagits fram inom tjugotal sekretariat. Kalkylresultat för dessa, och utredningens som avser de ovan nämnda typerna av effekter, har redovisats till utredningen fortlöpande under 1981.

med denna rapport är att ge en samlad, översiktlig Syftet av det material vi tagit fram som underlag för redovisning utredningens arbete. Rapporten innehåller ingen fullständig för eller ens för alla de redogörelse kalkylresultaten, som undersökts. Här får vi i stället beskattningsalternativ hänvisa till tabellsammanställningar och annat underlagsmaterial, som tidigare överlämnats till utredningen.

är kortfattad och översiktlig också i ett annat Rapporten i av de kalkylmetoder och avseende, nämligen beskrivningen som använts. Utförliga redogörelser återfinns dataunderlag

i rapporter, som överlämnas till samtidigt Delegationen

för energiforskning (DFE)l).

Den följande redogörelsen har delats upp på fyra kapitel:

I det första diskuteras ett antal i principiella frågor samband med beskattning av och annan energianvändning användning av produktionsfaktorer/insatsvaror. om Frågor likformighet (eller neutralitet) i skattesystemet är betydelsefulla i samband med sådan beskattning,0ch dessa frågor skall också här ges relativt stort Vidare utrymme. diskuteras olika problem i samband med styrande beskattning, avsedd att fylla t ex och energipolitiska miljöpolitiska syften.

Det andra handlar kapitlet om beskattningens inverkan på produktionskostnader och konkurrenskraft - och särskilt om åtgärder för att undvika icke önskade bieffekter på strukturomvandlingen i den mest energiberoende delen av näringslivet. Dagens skattesystem innehåller ett antal undantags- och dispensregler med detta syfte, och dessa regler försvagar betydligt skattens effektivitet som energipolitiskt styrmedel. Kapitlet avslutas med en skiss till alternativ utformning av då det regelsystemet, gäller beskattningen av den energiintensiva processindustrin. Avsikten är att åstadkomma ett system, där ett industripolitiskt motiverat skydd för vissa branschers konkurrenskraft kan uppnås, utan att energibeskattningens styreffekt i riktning mot ökad energihushållning onödigtvis försvagas.

I det tredje kapitlet behandlas hushållens energianvändning -hur den påverkas av energiskatter och hur beskattningen drabbar olika kategorier av hushåll. Hushållens förmåga/benägenhet att anpassa sin energianvändning vid stigande priser (eller skärpt beskattning) mäts med priselasticiteter, och vi redovisar ett antal försök att skatta sådana elasticiteter. dvs hur kon- Fördelningseffekterna,

l) Joyce Dargay: Hushållens energianvändning Christina Oettinger: Effekter av minskat oljeberoende, Några ekonomiska långsiktskalkyler.

sumtionsutrymmet påverkas för hushåll i skilda inkomstlägen, för glesbygdshushåll, för barnfamiljer osv, har vi uppskattat med hjälp av hushållsbudgetdata. Dessa effekter kan ha betydelse vid valet av skattesystem, eller som underlag för kompenserande åtgärder vid sidan av energibeskattningen.

Det avslutande kapitlet handlar dels om olika skattesystems långsiktiva inverkan på användningen av elkraft och bränslen i Sverige, dels om konsekvenserna i stort för produktion, konsumtionsutrymme och utrikeshandel. För kalkylerna har vi använt en 36-sektors tillväxtmodell för den svenska ekonomin. Indata till modellen har hämtats från många källor, men de viktigaste är energistatistik och försörjningsbalanser från SCB för basåret 1979, allmänna tillväxtantaganden från långtidsutredningen samt pris- och substitutionselasticiteter från FFE:s egna, ekonometriska studier.

Som framhölls inledningsvis har kalkyler för ett gjorts stort antal beskattningsalternativ. Redovisningen i denna rapport har dock koncentrerats på dels effekterna av de skatteförändringar som genomförts mellan l979 och 1981, dels effekter av en övergång från nuvarande till system något av utredningens två slutliga alternativ (systemen I och II). Av tabell l framgår den särskilda energiskattens utformning i de fyra skattesystemen. I systemen I och II har energin förts in i mervärdeskatten, för fjärrvärme med 60 % av full skatt. Detta har praktisk betydelse endast för de energianvändare, som inte är mervärdesskatteskyldiga, dvs för hushåll, offentlig sektor och vissa tjänsteproducerande företag. Slutligen har mervärdeskatten för samtliga varor och tjänster sänkts med drygt två procentenheter i system I, så att skatteomläggningen inte ändrar de sammanlagda skatteintäkterna. I system II är däremot mervärdeskattens storlek oförändrad.

Tabell l. Energiskattesatser System I System II

- - Dieselolja,

- - Eldningsolja 1,

- - Eldningsolja 2-5,

LIKABEHANDLING OCH STYRNING I BESKATTNINGEN

Huvudsyftet med föreliggande är att för rapport redogöra resultaten från de effektkalkyler vi för gjort utredningens räkning. Arbetet med dessa kalkyler och av deras tolkningen resultat har emellertid aktualiserat några problem av mer principiell karaktär. Det gäller bl a frågor om vad som skall avses med neutralitet eller likabehandling i samband med och annan energibeskattning beskattning av produktionsfaktorer. Det gäller också en del tolkningsproblem beträffande önskemål energipolitiska om styrning och mer allmänt energibeskattningens syfte. Några sådana frågor behöver redas ut för att man skall kunna nå fram

till en systematisk av

behandling styreffekter och bieffekter av energibeskattningen.

Det är således önskemålet att få en fastare grund för den följande effektdiskussionen, som motiverat tillkomsten av detta första kapitel.

En del av frågorna har vi varit inne på tidigare, i DFErapporten Att styra (särskilt s 191energianvändningen 199). Men mot bakgrund av diskussionen där - bl a om distinktioner mellan likformig och diskriminerande beskatt- - finns ning det skäl att söka vidareutveckla resonemangen och göra dem mer konkreta.

Också här är dock alldeles för litet för utrymmet att rymma en ens tillnärmelsevis uttömmande, principiell diskussion. Vad vi kan åstadkomma är en schematisk som genomgång, syftar till att belysa problemet i stora och ut drag peka några huvudregler.

En klar av är formulering beskattningens syften givetvis nödvändig, om man vill ställa upp för effektiv regler utformning av skattesystemet. Vi har valt att dela in diskussionen i tre steg (avsnitt), där successivt mer omfattande och komplicerade antas bakom styrönskemâl ligga u beskattningen. I det första steget antas önskan finnas ingen att påverka - det energianvändningen handlar om beskattning

med statsfinansiellt I nästa steg syftar skatten syfte. till att hålla tillbaka totalt, men energianvändningen det finns inga önskemål om att ändra dess sammansättning. i avsnitt 1.3, diskuteras det mer realistiska Slutligen, fallet att man vill såväl den totala energianvändpåverka inom landet som dess fördelning mellan energislag. ningen

l.l Om man vill vara neutral

Det finns en omfattande, välfärdsteoretisk litteraganska tur vad som brukar kallas neutral (eller icke-distrikring eller effektiv) beskattning. Vad man då i första minerande, hand avser är ett som inte ändrar pris- och skattesystem, kostnadsrelationerna mellan olika varor och tjänster, eller mer exakt mellan skilda alternativ i hushållens och företagens ekonomiska valsituationer.

neutral beskattning hör m a 0 hemma i situa- Begreppet där man undvika styreffekter av beskattningen. tioner, yill Då bortses från den indragning av köpkraft och allmänt effekt, som i sådana fall är skattens efterfrågedämpande önskemål att eller den totala syfte. begränsa köpkraften i den sektorn är också vad som brukar efterfrågan privata då man - med en inte särskilt tydlig formulering avses - talar om statsfinansiella skäl för beskattning. Sådana önskemål motiveras i sin tur av att man vill skapa utrymme i ekonomin för dels den offentliga sektorns egen eftervaror och dels en ökad efterfrågan frågan på tjänster, sådana som man vill stödja genom inkomstöverfrån grupper föringar (t ex barnbidrag).

Låt oss alltså tills vidare anta, att inga motiv finns söka resursanvändningen, utöver den omför att påverka till konsumtion och till bestämda fördelning offentlig som nämndes ovan. Helst skulle man då hushållsgrupper Med det avses att vilka utnyttja s k klumpsummeskatter. överhuvud inte påverkas av hushållens skattebeloppen taget val mellan skilda alternativ, dvs av deras konsumtionsval, av arbetstid, val av bostadsort osv. Skatterna ändrar val

då inte heller kostnadsförhållandet mellan alternativen för hushåll och företag, och därför finns ingen risk för att de snedvrider resursanvändningen.

Sådana helt neutrala skatter finns emellertid inte att tillgå i tillräcklig utsträckning för att man med deras hjälp skall kunna åstadkomma alla önskade inkomstomfördelningar. Man hamnar därför i valsituationer, där s k näst bästa lösningar måste tillgripas. Termen effektiv beskattning brukar då i stället reserveras för sådana skatter (eller system av skatter) som åstadkommer en given minskning eller omfördelning av köpkraft med minsta möjliga

snedvridande inverkan på resursanvändnin;en1›

Att fastställa vilka skattesystem som är effektiva eller

neutrala i denna mening är i själva verket en formidabel empirisk uppgift. Det behövs information om priselasticiteter och korspriselasticiteter för olika slags konsumtion och om motsvarande mått på lönernas (efter skatt) inverkan på förvärvsfrekvenser, yrkesval, övertidsarbete osv. Den empiriska kunskapen om dessa förhållanden är ofullständig, milt uttryckt, vilket starkt begränsar möjligheterna att uttala sig om inverkan på resursanvändningen av t ex inkomst- och varuskatter.

Det finns inga enkla, generellt giltiga regler för effek-

tiv beskattning i näst bästa situationer.2) Hänsyn måste

tas bl a till hur skatt på en vara eller produktionsfaktor påverkar efterfrågan på andra varor och tjänster, dvs till förekomsten av utbytbarhet och komplementaritet. som en förenklad bild av problemet kan ändå följande punkter användas:

1) Eller, för att använda välfärdsteoretisk terminologi, en skatt som medför minsta möjliga förlust av konsumentoch producentöverskott (minsta excess burden). För en utförlig genomgång av denna beskattningsproblematik hänvisas till Atkinson & Stiglitz (1980), kapitlen 12-14.

Inkomstbeskattning och generellt utformad varubeskattning får antas ge jämförelsevis liten snedvridande effekt på resursanvändningen. Huvudproblemet gäller här inverkan på hushållens val mellan arbete/ arbetsinkomster och fritid. Mervärdeskatten, lika väl som inkomstskatten, ger en marginalskatteeffekt, dvs den ändrar realvärdet av ersättningen för ökad arbetsinsats. För att motverka skattens inverkan på arbetsutbudet kan det finnas skäl att beskatta de varor och tjänster, som är komplement till fritid, hårdare än andra. I de följande resonemangen bortser vi emellertid från denna komplikation.

Skatter på naturresurser, t ex mark och mineraltillgångar, ger i princip ingen effekt på användningen. Under förutsättning att avkastningen från sådana resurser (land rents) kan särskiljas från andra inkomstslag, kan skatten knytas till avkastningen lika väl som till ägandet.

Skatt på företagens nettovinster kan, om vissa krav på symmetri eller rätt till vinst/förlust- utjämning över tiden är uppfyllda, betraktas som neutrala. Då förutsätts emellertid dels att företagen strävar efter största möjliga vinst, dels att man kan dra en skarp gräns mellan vinst och kapitalersättning.

Även punktskatter, som drabbar användningen av enskilda varor eller tjänster, kan fungera som led i en ickediskriminerande finansiering, under förutsättning att efterfrågans priskänslighet för de berörda varorna är mycket låg.

Differentierade varuskatter kan emellertid också spela en annan roll i ett skattesystem, avsett att omfördela köpkraft. Så uppnås exempelvis en inkomstutjämnande effekt, om högre skatter tas ut på varor som mest används av hushåll med höga inkomster, medan nödvändighetsvaror beskattas lägre eller inte alls.

Den första regeln kan tillämpas på mervärdeskatten, om denna är generellt utformad och således inte ändrar prisrelationerna mellan olika slags konsumtion. Då vissa delar konsumtionen är befriade från mervärdeskatt - i det av svenska systemet exempelvis persontransporter och många andra - däremot en diskriminerande slags tjänster uppkommer effekt. Användning av de icke beskattade tjänsterna uppmuntras i förhållande till andra konsumtionsalternativ genom skattens inverkan på prisrelationerna. Mervärdeskatten skulle således i princip kunna göras mindre allokeringsstörande, om alla undantag och särbestämmelser togs bort.

Så långt har mervärdesskatten betraktats isolerat, dvs utan hänsyn_till att moms-befriade varor i en del fall beskattas på annat sätt. Det gäller ju inte minst för hushållens användning av el och eldningsoljor. Där har de särskilda energiskatterna under vissa perioder varit högre, under andra perioder lägre än vad som svarar mot mervärdeskattebelastningen för övriga varor.

Utifrån samhällsekonomiska effektivitetsöverväganden kan hävdas, att man i mervärdesskatten bör inrymma alla varor och tjänster, för vilka inga speciella önskemål om styrning av användningen föreligger. Läget är mer komplicerat, då det gäller varor och tjänster vilkas användning man vill åt håll - i för t ex hälsopåverka något positiv riktning vård och delar av kulturområdet, i negativ för t ex konsumtion som försämrar den yttre miljön. Till den senare kategorin hör bl a de fossila bränslena med hänsyn till konsekvenser för utlandsberoende och miljö.

Man kan ställa frågan om det är meningsfullt att moms-belägga sådana varor och tjänster, då man ändå vill påverka av dem särbehandling i förhållande till användningen genom andra varor. vår mening finns emellertid klara skäl Enligt för en enhetlig beskattning (t ex mervärdeskatt) i botten, som sedan byggs på med särskilda skatter resp. subventioner vid sidan av momssystemet för de varor, vilkas användning

man vill påverka. Det gör beskattningen mer överskådlig och underlättar en rationell utformning av skattesystemet i förhållande till de önskemål om särbehandling/styrning, som kan föreligga med hänsyn till bl a olika slags brister i marknadernas sätt att fungera.

De anförda skälen talar emellertid inte nödvändigvis för att full mervärdeskatt skall uttas för alla energislag. Det skulle de visserligen göra, om mervärdeskatten drabbade alla andra varor och tjänster likformigt. Men i dagens system finns viktiga avvikelser från sådan likabehandling, avvikelser som bl a gäller nära substitut och komplement till vissa av typer energianvändning yrkesmässiga persontransporter, bostadstjänster, byggnadsinvesteringar. Om det anses vara omöjligt eller olämpligt att ta bort dessa avvikelser, kan de medföra att också moms-uttaget på energiområdet bör differentieras. Vi skall inte här gå in närmare på dessa avvikelser, men konsekvenserna för bensin- och fjärrvärmebeskattningen berörs i huvudbetänkandet.

Användning av naturresurs- och vinstbeskattning som ickestyrande skatteformer (punkterna b och c ovan) har speciellt intresse i samband med fördelningspolitiska överväganden. Ett påtagligt exempel inom energiområdet erbjuder diskussionen om beskattning av vattenkrafttillgångar, alternativt av s k övervinster från vattenkraftbaserad elproduktion. Ett huvudproblem vid utformningen av en sådan skatt gäller just att undvika inverkan på utnyttjandet av vattenkraften - t ex att som ökar ombyggnader verkningsgraden motverkas genom beskattningens utformning. Helst bör skatten därför knytas till innehavet av naturresursen i sig eller till rätten att utnyttja den, inte till hur mycket eller på vilket sätt den används.

Vilka skatter på produktion eller användning av enskilda varor som fungerat (eller avsetts fungera) enligt punkt d ovan, är inte lätt att avgöra. Troligen har dock skatterna på bensin och andra drivmedel, åtminstone tidigare, varit

att betrakta som en finansieringskälla snarare än som ett styrmedel. Här, liksom då det gäller skatterna på andra energislag, har dock såväl effektbedömningar som intresseinriktning förskjutits en del de senaste åren (jfr diskussionen om bensinefterfrågans priskänslighet i kapitel 3).

Att beskatta produktion eller användning av enskilda varor (dvs punktbeskattning) måste betraktas som en riskfylld metod, om man vill undvika effekter på resursanvändning och konsumtionsinriktning. Ett punktskattesystem blir än mer svårhanterat, om man dessutom skall beakta de inkomstfördelningsaspekter, som berörts i punkt e. Dessa svårigheter ger starka argument för att använda allmän och likformig varuskatt, snarare än punktskatter, om syftet är statsfinansiellt. För energibeskattningens del talar de för ett införande i moms-systemet som ett medel att likställa hushållens energianvändning med annan konsumtion.

Man kan också dra slutsatsen, att en beskattning som syftar till att omfördela vinsterna från vattenkraften bör utformas som förmögenhets- eller vinstskatt, inte som en skatt per producerad enhet elkraft. Då kan man undvika att skatten negativt påverkar effektiviteten i utnyttjandet av vattenkrafttillgångar. En sådan beskattning reser dock svåra, skattetekniska problem, vilka närmare diskuteras 1) i en annan bilaga till utredningen.

1.2 Likformig energiskatt

Huvudsyftet med en särskild beskattning av elkraft och bränslen, utöver den belastning som införande i mervärdeskatten skulle innebära, är att långsiktigt begränsa energianvändningen. Detta motiveras i sin tur delvis av miljöskäl men kanske främst av hänsyn till de risker ett starkt beroende av importerade bränslen anses innebära

l) Göran Bergendahl, Thomas Hartman, Ted Lindblom: Beskattning av överskott från svensk vattenkraft.

för samhällsekonomin. Vi skall inte här ge oss in på någon diskussion av den mer precisa innebörden av dessa - en relativt disenergipolitiska överväganden utförlig kussion återfinns i DFE-rapport 34, kapitel l.

I det följande väljer vi helt enkelt som utgångspunkt, att användning av energi anses medföra större kostnader för samhället än som framgår av rådande importpriser och andra synliga kostnadsslag. Därav följer att energianvändningen blir för stor, samhällsekonomiskt sett, om inga styrmedel sätts in för att korrigera den spontana utvecklingen. Energiskatter är en metod att åstadkomma sådan styrning, och frågan gäller den lämpliga utformningen av sådana skatter.

Då man vill påverka energianvändningen är det uppenbarligen någon form av speciell varu- eller faktorskatt (punktskatt) som krävs. Men samtidigt som man vill åstadkomma diskriminering i en del avseenden kvarstår önskemål om neutralitet i andra avseenden. Det följer av att man vill undvika bieffekter och därmed uppnå den önskade styrningen så billigt som möjligt, samhällsekonomiskt sett.

Vilka typer av likabehandling bör då eftersträvas och vilka bör undvikas för att nå effektiv styrning? Svar på den frågan kan ges endast om man noggrant anger syftet med beskattningen. Huvudregeln kan, med måttliga krav på precision, uttryckas som att differentieringen bör knytas så nära som möjligt till den allokeringsdimension i

styra.l)

vilken man vill Som illustration kan vi ta följande jämförelse mellan två tänkbara fall.

Antag först att energiskattens enda styruppgift är att begränsa den slutliga användningen av energi i Sverige och därmed bidra till en internationell hushållning med energivaror. Man vill då diskriminera mot all energiansom ingår i svensk slutefterfrågan, oavsett om vändning l) Styrproblem av den här aktuella typen har utretts relativt i av ingående analyser handelspolitik - internationellt Se t ex industripolitik varuutbyte. Cordeni Trade and Economic Welfare. Policy

energin tillförts varorna i Sverige eller utomlands. Energiinnehållet i importerade varor skall således beskattas, medan å andra sidan svenska producenter, som säljer varor på utländska marknader, inte skall behöva betala skatt för energiinnehållet i dessa varor. Skattens främsta effekt kan ju annars bli en omfördelning av energiintensiv produktion från Sverige till andra länder, och med den valda målformuleringen är det en icke önskad bieffekt.

Kravet på lika behandling av inhemsk och utländsk tillverkning uppfylls om energibeskattningen inordnas i mervärdesskatten. En svaghet hos den lösningen är emellertid att den knappast ger tillräcklig styreffekt. Att el och bränslen påläggs mervärdeskatt på samma sätt som andra varor och produktionsresurser innebär ju bara att energianvändningen inte gynnas i förhållande till andra alternativ. För att nå reell styreffekt måste man således lägga ytterligare skatt utöver mervärdeskatten på företagens och hushållens energianvändning. Också denna särskilda energiskatt bör konstrueras så att den drabbar även importens energiinnehåll, och så att den lyfts av från exporterade varor.

Om däremot syftet är att åstadkomma en minskad bränsletill - t ex med till risker i samband import Sverige hänsyn med vissa former av utlandsberoende - bortfaller kravet detta likabehandling. Detsamma gäller om man av på slags miljöskäl vill begränsa energiomvandlingssektorns storlek och användningen av fossila bränslen inom landet. Det kan i båda dessa fall uppfattas som en avsedd effekt av beskattningen att begränsa t ex den svenska processindustrins energianvändning, även om detta skulle innebära en viss utflyttning av sådan produktion till konkurrentländerna. I det följande utgår Vi från att motiven för beskattningen är av denna nationella typ, dvs att det är bränsleimporten och miljöeffekterna inom landet man vill påverka.

Låt oss tills vidare anta att all energianvändning ger samma merkostnad för samhället, utöver det synliga priset.

I så fall finns det inga motiv för att söka påverka energianvändningens sammansättning med skatten, utan endast användningsnivån totalt. Antagandet är säkert inte realistiskt, och vi skall återkomma till differentiering mellan energislag i nästa avsnitt. Men också här finns skäl att ett i - vi behöver klara ut vad gå steg taget lika behandling innebär, innan vi kan föra en meningsfull diskussion om lämplig diskriminering eller styrning.

Vi utgår alltså från att all energianvändning inlemmats i momssystemet, och att en särskild skatt dessutom skall uttas för att begränsa energianvändningen men inte påverka dess sammansättning. En sådan skatt måste givetvis omfatta alla energislag. Den måste också drabba olika

användningar

av samma energislag likformigt. Förbrukningen av en ytterligare kwh skall bestraffas lika hårt, oavsett om det sker i ett industriföretag, ett transportföretag eller ett hushåll. Det betyder bl a att el och hetvatten, i olje-

eller koleldade anläggningar, bör belastas lika hårt som

om bränslena använts direkt, t ex i processindustrin.

Beskattningen skall omfatta all den energi som åtgår, inklusive distributionsförluster. Det innebär exempelvis att elskatten, räknad per kwh levererad till abonnenten, bör vara högre för hushåll och andra småkunder än för de stora högspänningsabonnenterna. Dock finns ingen anledning att knyta denna skillnad till priserna för olika slags elleveranser. Det är bara distributionsförlusterna, inte kostnader för ledningsnät etc, som skall påverka skattebestämningen. Om skatterna läggs på kraftproducenter,

oljebolag etc, och räknas per kWh, per m3 osv, behövs

överhuvudtaget ingen ytterligare differentiering i detta system.

Återstår frågan vilka skattesatsrelationer som skall tillämpas mellan energislagen i ett likformigt (eller partiellt neutralt) system av här aktuellt slag. Är det en värdeskatt, en energilikformig skatt eller möjligen något tredje alternativ som innebär likabehandling av olja, kol, torv, elkraft osv? Den norm vi här utgår

från, är att skatten inte skall ändra betingelserna för val (substitution) mellan energislagen. Tyvärr ger den normen inte några enkla och självklara regler för valet vav skattebas. Det kan illustreras med ett par exempel:

(1) En viktig konkurrenssituation gäller valet mellan olja, kol, torv och flis som bränsle i stora eldningsanläggningar. Hur skall skattesatserna avvägas, om man inte vill att beskattningen skall påverka sådana val? I allmänhet väljs bränsle redan vid investerings-

tidpunkten.1) Detta val grundas på den förväntade,

totala kostnaden för att framställa en given värmemängd i form av t ex ånga eller hetvatten.

Skatten bör följaktligen utformas så att den inte kan påverka en rangordning av bränslena efter lägsta totalkostnad. Det åstadkommer man genom att knyta skatten till bränslenas energiinnehåll, korrigerat för normal verkningsgrad vid användning av respektive bränslen i processer av detta slag. Om exempelvis kol, genomsnittligt sett, beräknas ge 10 % lägre verkningsgrad än olja, skall också kolskatten vara 10 % lägre än oljeskatten, räknat per kWh.

Samma neutralitet mellan bränslena skulle åstadkommas, om man knöt beskattningen direkt till den utlevererade värmemängden. Men liksom andra former av beskattning i sena led har en sådan lösning den svagheten, att skattens incitamentseffekt bortfaller i fråga om åtgärder som höjer processens verkningsgrad.

Det bör också observeras att en värdebaserad skatt inte är effektiv (dvs icke-diskriminerande) i det här fallet. Den missgynnar alternativ, där själva bränslet utgör en jämförelsevis stor del av den sammanlagda kostnaden för värmeproduktionen, dvs främst oljeeldade anläggningar. 1) Det kan emellertid lätt visas, att slutsatsen beträffande skattesatserna blir densamma, om det handlar om en redan existerande anläggning, som till viss kostnad kan ställas om för användning av annat bränsle.

En annan intressant konkurrenssituation finner man i valet av uppvärmningsform för småhus, och vi kan i det fallet för enkelhets skull inskränka diskussionen till val mellan individuella oljepannor och eluppvärmning.

Är det också här korrekt att utgå från energiinnehållet, korrigerat för skillnader i verkningsgrad? Svaret på den frågan blir beroende av hur man uppfattar hushållens sätt att välja mellan alternativ, som skiljer sig åt beträffande; - för bränsle och löpande utgifter underhåll, - för investeringskostnader anläggningen, - krav arbetsinsatser på egna drift- och leveranssäkerhet, och eventuellt kvaliteten hos den färdiga konsumtionsvaran, dvs inomhusklimatet och boendemiljön i övrigt.

I teorin för hushållens konsumtionsval är det pris: relationerna mellan olika nyttigheter, som tillsammans med dendisponibla realinkomsten bestämmer konsumtionens sammansättning. Man kan därför hävda att skatter proportionella mot priserna (dvs värdeskatter) skulle vara att föredra, om man vill förhålla sig neutral mellan el- och oljeproducerat inomhusklimat. Men det bör observeras att här lika väl som i det förra fallet är det totala priset som räknas, dvs kapitalkostnaderna och värdet av eget arbete skall räknas med. Den regeln leder normalt fram till helt andra skattesatsrelationer än direkt proportionella mot olje- och elpriserna.

Det framstår i praktiken som amüligt att denna på väg nå fram till enhetliga regler för icke-diskriminerande skattesatser, främst därför att samma skattesatser påverkar prisrelationen olika i skilda valsituationer - (nybyggnad konvertering, hus av olika ålder osv.). En enkel - och troligen inte särskilt snedvridande lösning torde vara, att i stället bortse från eventuella kvalitetsskillnader hos slutprodukten. Resone-

17. mangen kan då föras på samma sätt som för det tidigare fallet med stora eldningsanläggningar.

Sammanfattningsvis leder resonemangen om likabehandling fram till en särskild energiskatt med följande egenskaper:

a) alla energislag beskattas b) samma energislag beskattas lika i alla användningar c) distributionsförluster beskattas d) skatten på ett bestämt bränsle är densamma oavsett distributionssväg (omvandlingskedja) fram till slutlig användning. för olika energislag, som konkurrerar i samma process, är skattesatsen densamma per kwh, med korrektion för genomsnittlig skillnad i verkningsgrad.

Tyvärr får detta regelsystem antas leda till motsägelser, om man försöker tillämpa det strikt. Regel e) ger säkerligen inte exakt samma skattesatsförhållande, t ex mellan olja och kol i alla användningar, och sådana skillnader strider mot regel b). Liknande konflikter kan uppkomma mellan reglerna d) och e), då el eller fjärrvärme konkurrerar med individuell bränsleanvändning för värmeproduktion. Förhållandet mellan olika bränslen i en likformig beskattning får uppenbarligen bestämmas approximativt, utifrån en i någon mening representativ konkurrenssituation.

Det bör ändå kunna slås fast utifrân diskussionen i detta avsnitt, att energiinnehållet snarare än priset är den naturliga utgångspunkten för energibeskattning, om skattens syfte kan tolkas som begränsning av energianvändningen. Saken kommer i ett annat läge, om problemet i stället formuleras i termer av brist på utländsk valuta (betalningsbalansproblem). Vi återkommer till det fallet i nästa avsnitt.

Differentierad energiskatt

Skälen för att differentiera beskattningen mellan energibärare eller distributionsformer för energi kan enklast uttryckas som att de risker eller merkostnader för samhällsekonomin som motiverar beskattningen, bedöms vara olika stora. Ett påtagligt exempel erbjuder miljöeffekterna. Skillnader i fråga om luftförereningar föreligger t ex mellan naturgas och olja/kol, men också mellan olika oljeresp kolkvaliteter. Sådana skillnader i miljöpåverkan - externa effekter - motiv för olika ger otvivelaktigt behandling i skatteavseende.

Ett betydligt mer svårbedömt prdblem gäller favorisering

av inhemska bränslen, via undantag i beskattningen eller på annat sätt. Frågan om det samhällsekonomiska värdet av att främja importsubstitution är i själva verket en av de mest kontroversiella på det energipolitiska fältet. Delvis har bedömningen här att göra med hur man uppfattar de handelspolitiska riskerna i samband med stort importberoende på bränsleområdet och sättet att anpassa sig till sådana risker hos privata beslutsfattare. Men dessutom är det viktigt att söka uppskatta vilka effektivitetsförluster (om nâgra) samhällsekonomins normala funktionssätt åsamkas, om man diskriminerar bränsleimport. Denna senare del av problemet skall vi kortfattat diskutera i samband med långsiktskalkylerna i kapitel 4. Vi får däremot hänvisa till andra källor - i första hand 34 och DFE-rapport kommande från det - för en rapporter s k KRAN-projektet utförligare behandling av störningsrisker och balansproblem i utrikeshandeln som motiv för energipolitiska ingrepp.

Här utgår vi således från som givet dels att energiskatten skall bidra till att minska beroendet av importerade bränslen, dels att den skall fylla vissa miljöpolitiska uppgifter. Härtill kommer, utformningen kan behöva

att

påverkas av att man vill undvika vissa icke avsedda

konsekvenser (bieffekter) av skatten. Till en del handlar

det då om snedvridning av resursanvändningen dvs icke avsedda styreffekter som orsakas av att man avviker från

de regler för likabehandling, som diskuterades i förra avsnittet. Men orsaken kan också vara att man vill undvika alltför snabba förändringar i pris- och kostnadsförhållanden, som kan innebära svåra och kostsamma omställningar.

Vi skall diskutera sådana frågor, som gäller konkurrenskraft och strukturomvandling i den mest energiintensiva industrin, i nästa kapitel. Bieffekter vid beskattning av hushållens energianvändning, i form av minskat konsumtionsutrymme för särskilt utsatta grupper, diskuteras i kapitel 3. I båda fallen är en viktig fråga om man vid skattens utformning måste väga önskan att undvika bieffekter mot styrönskemålen, eller om sådana målkonflikter kan undvikas genom kompensationer till utsatta branscher (resp. hushållsgrupper) utanför det egentliga energiskattesystemet.

Tills vidare bortser vi från eventuella krav på kompromisser av hänsyn till strukturomvandlings- och fördelningseffekter. Frågan är därmed vilka typer av diskriminering, dvs differentiering av skattesatser, som aktualiseras med hänsyn till de förut nämnda styrönskemålen.

De motiv, som har att göra med störningsrisker och utlandsberoende, kan i allt väsentligt översättas till krav på diskriminerande behandling av olika energislag. Det är uppenbart, att de implicerar jämförelsevis höga skattesatser för oljeprodukter. Låg skatt (eller skattebefrielse) för inhemska bränslen som torv och flis, i syfte att underlätta introduktion i stor skala, är också ett led i en sådan importsubstitutionspolitik.

Under de närmaste 10-15 åren, då redan utbyggd vatten- och kärnkraft med litet eller obefintligt importinnehåll dominerar elproduktionen, kan det också finnas motiv ge

att

elkraften en förmånlig behandling i skattesystemet. Här måste emellertid också riskerna för långsiktiga läsningar vid ett högt elberoende beaktas. Hur man skall se på eli ett bestäms bl a av hurbeskattningen längre perspektiv man bedömer förutsättningarna för en framtida elproduktion baserad på inhemska bränslen. Den lämpliga ut-

av under det närmaste årtiondet formningen elbeskattningen i beroende av vilken taxepolitik som blir också hög grad under denna med avseende på kapacitetsläget ganska väljs Motiven för låga skattesatser förstärks, speciella period. tillåts över marginalkostnaderna för att om taxorna ligga medge full kostnadstäckning.

är svårare att ta ställning tilL Frågan om kolbeskattningen - i med inriktning i övrigt Om man linje energipolitikens f n - vill en snabb introduktion av kol som ersättning gynna är det att kolskatten bör för tung eldningsolja, uppenbart nivå. Men det bör framhållas, att detta hållas kvar på låg motverkar introduktionen avinhemska bränslen, samtidigt skulle konkurrera på samma delmarknad vilka huvudsakligen kolet. En behandling av kolet i skatteavseende som förmånlig kan därför endast vara motiverad som en tidsbegränsad åtgärd, till att en introduktion i stor skala av och då med hänsyn fram i tiden. För att inhemska bränslen anses ligga långt skall kunna undvikas är det också viktigt, felinvesteringar får information om kolskatternas sannolika att förbrukarna utveckling på längre sikt.

betraktas som ett bättre alternativ än I vad mån kol bör sett, beror givetvis i hög grad på olja, handelspolitiskt framtida marknadsutvecklingen. I det hur man ser på den finns osäkerheter på ömse håll. Om avseendet betydande främst kan hänföras skälen för att begränsa bränsleimporten för kan det dock till dess konsekvenser betalningsbalansen, skattesatsrelationen mellan kol och finnas skäl att knyta till snarare än till bränslenas olja prisförhållandet

energiinnehåll.

motiv skall Skattesatsdifferentiering utifrân miljöpolitiska närmare här, eftersom den frågan behandlas inte diskuteras 1) i en särskild bilaga. Vi nöjer oss av naturvårdsverket

med att peka på fyra huvudpunkter:

1) Miljödifferentierad energiskatt. (Bilaga 2)

- Skillnader i skattesatser mellan olika bränslen bör i princip bygga på uppfattningen om storleken (värdet) av den skada, som ökad användning av resp bränslen förorsakar. Några egentliga mått på sådana marginella skadekostnader kan man knappast få fram, men det är inte något skäl för att avstå från differentiering i de fall skillnaderna i miljöpåverkan bedöms vara stora.

Det är i många fall mer angeläget från miljöskyddssynpunkt att diskriminera mellan olika kvaliteter av samma bränsle - och kol med olika bensin med olja svavelhalt, olika osv - än mellan t ex kol och totalt. blyhalt olja

Beskattning och regleringar (normer, förbud) är i vissa avseenden alternativ till varandra. Men i många fall kan de komplettera varandra, som t ex då en föreskrift om högsta tillåtna svavelhalt i eldningsoljor kombineras med sänkt skatt för oljor, vilkas svavelhalt väsentligt understiger normvärdet.

Miljöpolitiska skäl kan i vissa fall föranleda olika behandling i skatteavseende inte bara mellan bränslen och mellan bränslekvaliteter utan också utifrân det sätt på vilket bränslet hanteras (transporteras, lagras) och används. Det kan leda till ett behov av kompensationer då avancerade metoder för rökgasrening används. I övrigt torde man dock riskera att skattesystemet blir alltför svårhanterligt vid en långtgående differentiering i sena hanteringsled.

Slutligen bör framhållas, att önskemålen om differentiering baserad på miljöhänsyn i en del fall kan komma i konflikt med andra, energipolitiska syften med beskattningen. överhuvud taget måste bestämningen av skattesatser för de olika bränslena baseras på en avvägning mellan olika

önskemål om styrning och hänsyn till riskerna för ogynn-

samma bieffekter av beskattningen.

DEN ENERGIKRÄVANDE INDUSTRIN

2.1 Energibeskattning och konkurrenskraft

Höjda priser på el och bränslen bidrar till minskad energianvändning inom industrin:

(a) därför att det blir mer lönsamt att använda energiteknik och sätta in resurser för energihussparande hållning, och dessutom att söka ändra produkternas utformning så att de kräver mindre energiinsats.

därför att konkurrensbetingelserna och därmed produktionsinriktningen ändras till de mest energinackdel - kostnader kan beroende företagens höjda inte övervältras på köparna utan att efterfrågan påverkas.

Effekter av den sistnämnda typen blir särskilt starka i de fall då är rent inhemska, som energiprishöjningarna exempelvis vid en ensidig skärpning av den svenska 1) medför - i motenergibeskattningen. En skattehöjning sats till vad som är fallet med en internationell olje- - att svenska med prishöjning företag energiintensiv får sin konkurrenskraft försämrad i förhållande produktion till utländska konkurrenter. Energiintensiv produktion kan därmed på sikt flyttas utomlands

Det är ett av med energibeskattningen att ju huvudsyftena bidra till en begränsning av energianvändningen i det svenska Från energipolitisk synpunkt får näringslivet. effekter av typ (b), likaväl som effekter av typ (a), betraktas som önskvärda. Men samtidigt kan konkurrenskraftseffekterna innebära risker för arbetslöshet, om de att strukturomvandlingstakten påskyndas, t ex betyder inom skogsindustrin och metallindustrin.

l) Här avses den särskilda energiskatten - mervärdeskatt energi saknar betydelse för olika industribranschers på konkurrensbetingelser.

Industripolitiska skäl har sedan länge anförts mot att låta energibeskattningen slå igenom med full styrka i den utlandskonkurrerande processindustrin.

Frågan om inverkan på kostnadsläge och konkurrenskraft i denna del av näringslivet har behandlats i ett flertal energipolitiska sammanhang under de senaste åren, bl a i energikommissionens och konsekvensutredningens arbete. Den mest utförliga genomgången av dessa frågor återfinns i FFE-rapport 8: Energipolitikens effekter inom industrin där vi redovisar resultat från nâgra branschstudier för energikommissionens räkning.

I praktiken har man hittills Valt en försiktig linje, då det gäller beskattning av processindustrins energianvändning. Genom individuell skattenedsättning, knuten till produktionens försäljningsvärde, eller i vissa fall genom fullständig befrielse från energiskatt, har man värnat om processindustrins konkurrensförmåga. Reglerna har emellertid utformats så att de inte bara starkt reducerar konkurrenskraftseffekten (dvs punkt b ovan) utan också i många fall helt eliminerar skattens energihushållningseffekt via bl a teknikvalet (punkt a).

Från energipolitisk synpunkt måste detta uppfattas som en allvarlig brist hos regelsystemet. Om en särbehandling av den energiintensiva processindustrin anses ofrånkomlig av industripolitiska skäl, är det viktigt att reglerna utformas så att skattens avsedda styreffekt på energianvändningen bibehålls i största möjliga mån.

2.2 Nuvarande särbestämmelser

Dagens system för energibeskattning innehåller två slags särbestämmelser:

I ett fåtal fall är produktionen helt befriad från energiskatt. Då rör det sig i allmänhet om processer där elkraft

eller fossila bränslen betraktas som råvaror (användning för icke energiändamål). Exempel utgör elanvändningen i elektrokemiska processer, som t ex framställning av aluminium, klor och klorat, samt användningen av oljeprodukter som plastråvara. Också elanvändningen för järnvägsdrift är befriad från skatt.

Vanligare är emellertid de individuella dispenserna i energibeskattningen. De innebär att energiskatten för ett företag eller en tillverkningsgren kan reduceras till en bestämd andel av salutillverkningsvärdet, f n 1,3 %. Den regeln kan i praktiken utnyttjas av alla producenter, för vilka summan av skatterna på el, eldningsolja och kol annars skulle nå över denna gräns. Till dem hör bl a flertalet producenter av massa och papper, järnmalm, järn_ 0d7Stá1›fefUNf9efH©ar , tegel och cement, samt emballageoch planglas. Totalt utgör nedsättningsbeloppet för närvarande drygt 400 milj. kr. mot ca 200 milj. kr. för den tidigare nämnda skattebefrielsen.

Energiskattens styreffekt på energianvändningen bortfaller helt, inte bara i fallen med skattefrihet utan också för de företag som i frånvaro av dispens skulle ha hamnat klart över 1,3-procentgränsen. För producenter med dispens får energiskatten karaktären av en omsättningsskatt, dvs den bestäms av försäljningsvärdet och inte av energiförbrukningen. Från energipolitisk synpunkt skulle i själva verket en branschvis nedsättning av skattesatserna vara att föredra - t ex halverad för massa- och energiskatt pappersindustrin - eftersom den ändå skulle lämna kvar en del av incitamentseffekterna.

Här skall vi emellertid diskutera möjligheterna att gå ett steg längre, då det gäller att återställa energiskatternas styrförmåga. I nästa avsnitt skisseras huvuddragen i ett modifierat dispenssystem med detta syfte. Dessförinnan skall de nuvarande dispensreglernas betydelse för processindustriernas kostnadsläge kortfaztat beskrivas.

Inverkan på skattebelastningen i de viktigaste berörda delbranscherna framgår av tabell 2:1, som bygger på ansökningsmaterial för år 1931. Tabellen anger omedelbara kostnadseffekter, dvs ingen hänsyn tas till eventuell anpassning av företagens energianvändning vid högre effektiva skattesatser.

I den första kolumnen anges skattebelastningen totalt, av energiskatt och beredskapsavgift, vid nuvarande skattesatser och nedsättningsregler. Det kan förefalla paradoxalt att siffrorna genomgående ligger över 1,3 %, trots dispensreglerna. Orsaken är att endast en mindre del av beredskapsavgiften för oljeprodukter får inräknas i underlaget för

nedsättning ( f n 20 kr av totalt 89 kr/m3). Som framgår

av tabellen leder det till att skattebelastningen för de mest oljekrävande processerna i jord- och stenvaruindustrin når upp till ca 3 %, dvs mer än dubbla nedsättningsgränsen. I flertalet övriga fall stannar dock belastningen vid 1,5-2 % av saluvärdet.

En jämförelse mellan de tvâ första kolumnerna i tabellen visar, att nedsättningen av energiskatten har stor betydelse för produktionskostnaderna i en del industribranscher. I de mest utsatta branscherna skulle skattebelastningen utan dispenser uppgå till mer än 8 % av saluvärdet. Nedsätt- 1) ningen betyder mest för ferrolegeringsverken som driver en mycket elintensiv produktion och vars skattebelastning med dispens utgör endast l,5 %. Cement- och kalkindustrin, som använder mycket olja, betalar redan nu 3 % av saluvärdet i energiskatt. Här blir således dispensernas effekt något mindre, trots att energiskattebelastningen utan nedsättning skulle uppgå till nästan 9 %.

Även och delar av den kemiska industrin järnmalmsgruvor skulle få vidkännas kostnadshöjningar. Inom påtagliga massa- och är det anläggningar för mekanisk pappersindustrin 1) Vi bortser då från den produktion, som nu är helt befriad från energiskatt. Där saknas färska uppgifter om energiåtgång och saluvärden. Att döma av tidigare beräkningar skulle dock en beskattning utan nedsättning av energianvändningen för produktion av aluminium, klor och klorat innebära en kostnadshöjning med drygt 10 % av saluvärdet.

Tabell 2:1 i delbranscher med Energiskattebelastning höga energiåtgångstal. Procent av saluvärdet.

Med Utan Bransch dispenser dispenser 1981 års 1981 års System System skatt skatt I II

Massa- och pappersindustri Mekanisk massa (ointegrerad) Mekanisk massa + tidningspapper Mekanisk massa + Papp Sulfatmassa + kraftpapper Fin- och mjukpapper Papp

§§2z2§=9s§=@§E2;;z2§§

Järnmalmsgruvor Handelsstål, elektro Övriga handelsstålverk Specialstål Ferrolegeringar

§9§§=Q§E=§E§Q%2§E§EE%

Cement och kalk Tegel Förpacknings- och planglas

Q§%§§=§Z=§§§%§§=%2§2§§§%

(gödselmedel m m)

massa som är mest beroende av skattenedsättning, vilket förklaras av deras stora elkraftberoende.

Som framgår av tredje kolumnen i tabellen ändras dessa slutsatser om skattenedsättningens effekt på produktionskostnaderna ganska litet, om man övergår till skattesystem I. Jämfört med nuvarande system utan dispenser skulle det ge vissa kostnadsökningar för de oljeintensiva delarna av jord- och stenindustrin. För cement- och kalkframställning skulle energiskattebelastningen nå över 10 % av saluvärdet. Elintensiva branscher som ferrolegeringsverk och anläggningar för mekanisk massa gynnas av omläggningen. För övriga energiintensiva branscher skulle ett införande av system I innebära ganska små sänkningar av energiskattebelastningen.

I diskussionen av system II har förutsatts att dispenserna för energikrävande industri avskaffas. Det är därför lämpligt att jämföra skattebelastningen i detta system med dagens skatt utan dispenser. Man finner då att skatteomläggningen skulle innebära minskad belastning för samtliga delbranscher utom ferrolegeringsverken och delar av jordoch stenindustrin. Den största höjningen skulle drabba producenter av cement och kalk.

Slutligen bör framhållas att våra branschjämförelser i fråga om skattebelastningen inte utan vidare ger grund för utsagor om vem som drabbas hårdast, om särbestämmelserna tas bort. Möjligheterna att anpassa sig till skatte- - ändrad men kanske höjningar genom produktionsteknik, främst genom att övervältra kostnadsökningen på köparna via - mellan höjda priser skiljer sig säkerligen kraftigt branscherna. Det är exempelvis långtifrån säkert att cementoch kalkindustrin (hemmamarknadsindustrier, som dessutom torde ha jämförelsevis goda möjligheter till bränslesub-› stitution) skulle drabbas hårdare lönsamhetsmässigt än de mest energiberoende delarna av konkurrensutsatta branscher som stålindustrin eller massa- och pappersindustrin. Då frågan om inverkan på konkurrensförmågan behandlats relativt utförligt i andra FFE-rapporter skall vi emellertid inte gå närmare in på den här.

2.3 Ett alternativt system

Utgångspunkterna för diskussionen rörande särbestämmelsernas lämpliga utformning är följande:

Det finns från energipolitisk (hushållnings-) synpunkt ingen anledning att särbehandla användning av el och bränslen som råvara.

För att undvika risker för snabb utslagning av energiintensiv produktion med därav följande omställningsproblem kan tidsbegränsade lättnader i beskattningen vara motiverade för vissa branscher.

Sådana särbestämmelser bör utformas så att energiskattens styreffekter i riktning mot energisparande teknikval, spillvärmeutnyttjande inom företagen etc. kvarstår.

Bestämmelserna bör således ha samma principiella utformning för all användning av elkraft och importerade bränslen. Samtliga förbrukare, dvs även de som nu är helt befriade från bör betala inkl. skatt Vi energiskatt, priser förutsätter att skattskyldigheten läggs i producent- och importörledet. Till producenter av vissa, på förhand bestämda, varor sker återbetalning av energiskatt med ett för varje vara bestämt belopp per producerad enhet. Då âterbetalningen knyts till produktionsvolymen i stället för till energianvändningen i det enskilda företaget, försvagas inte incitamenten till energisparande åtgärder.

Skattekonstruktionen är av samma typ som nu gäller i fråga om koks för järnframställning. Den illustreras av följande räkneexempel, som avser framställning av mekanisk pappersmassa, dvs en process där elåtgången är hög:

Vid i branschen gängse, modern teknik antas åtgå 2 600 kWh elkraft per ton massa. Om elskatten är 2 öre per kWh, utgör skatten 52 kr/ton eller, vid ett massapris på 1 300 kr/ton, 4 % av saluvärdet.

Låt oss vidare anta att en sådan skattebelastning betraktas skäl - den måste som alltför hög av industripolitiska reduceras till 1,5 % av saluvärdet i genomsnitt för branschen. Skatteåterbetalningen kan då fastställas till: 4 - 1,5 = x 52 32,50 kr/ton massa 4 Denna återbetalning (kompensation) kan tillämpas oavsett om pappersmassan säljs till utomstående eller vidareförädlas inom företaget.

Systemet medför att den slutliga energiskattebelastningen - eller saluvärde i förhållande till produktionsvolym varierar mellan företagen i branschen, beroende på hur energikrävande teknik de använder. Incitamenten att utnyttja energisnåla processer förstärks.

Ett system av här skisserat slag förutsätter ett delvis annorlunda underlagsmaterial än det nuvarande dispenssystemet. Individuella uppgifter från företagen om försäljningsvärde och energianvändning behövs inte. Däremot krävs produktionsvolymuppgifter för specificerade varugrupper. torde inte innebära något problem

Redovisningsmässigt detta

för de företag som kan bli aktuella här - de måste redan nu ta fram en kvantitetsredovisning bl a som grund för uppgifter till SCB:s industristatistik.

På förhand och som grund för regelsystemet måste fastläggas:

dels en lista på särskilt energikrävande produkter som skall omfattas av särbestämmelserna,

dels åtgångstal för elkraft och bränslen ungefärliga i genomsnitt för de berörda produktgrupperna.

Bestämning i detalj av det lämpliga tillämpningsområdet för särbestämmelserna förutsätter en noggrann genomgång av produktionsstrukturen i den energiintensiva processindustrin. Den varulista, som presenteras i tabell 2:2, får uppfattas endast som en illustration av vilka slags

Tabell 2:2 Varulista till grund för särbestämmelser i energibeskattningen

Varubeteckning Nummer enligt tulltaxan

Mꧧê_9çh_pêp9§: mekanisk och termomekanisk massa 101-103 › 170-260 finpapper

Malmer och metaller järnmalm 100 tackjärn kiseljärn och kiselmanganjärn 201-305 ferrokrom 401-405 järnpulver och järnsvamp järn- och stålgöt aluminium (obearbetat): framställt genom elektrolys 100.1,200.1 -- -omsmältning 100.2,200.2

J9:é:_9çh_§§§np:9é9䧧: 25.22

K§mi§h§_p:9§uk§§:

kisel klorat kalciumkarbid kvävegödselmedel fosforgödselmedel NPK och kalisuper 200,909 grafitelektroder 201,205

varor det kan röra sig om. Underlaget utgörs av erfarenhetsmaterial beträffande det nuvarande dispenssystemets tillämpning. Listan anknyter också rätt väl till de varuförteckningar, som låg till grund för generellt medgivna avdrag i energibeskattningen före l975 (jfr exempelvis Riksskatteverkets cirkulär nr 4 - 1971).

För basplaster med petroleumprodukter som råvara saknar vi underlag som möjliggör en någorlunda systematisk uppställning. Plastframställningen har därför utelämnats i tabellen liksom några användningar i mindre skala för icke-energiändamål. Här liksom på övriga områden krävs ingående diskussioner med branschexpertis, och sådana diskussioner pågår inom ramen för utredningens arbete.

För varorna i tabell 2:2 (och några till) gäller det således att finna sådana återbetalningsbelopp per producerat ton, att skattebelastningen i genomsnitt för resp. bransch reduceras till den högsta acceptabla nivån. Vilken denna nivå är för branscher med skilda konkurrensbetingelser kan man givetvis ha olika mening om. Men vissa ledtrådar kanske kan finnas i den skattebelastning som branscherna faktiskt utsätts för i dagens system (jfr tabell 2:1).

Skattebelastningen för processindustrierna, inkl. beredskapsavgifter, uppgår 1981 till mellan 1,5 och 2,5 av saluvärdet i de flesta fall. Vi utgår från system I och antar att återbetalningarna av skatt skall återföra den slutliga skattebelastningen till det intervallet. Återbetalningarna måste då motsvara (i genomsnitt för resp. varugrupper): - till hälften av i delar av massa- och upp skattebeloppet pappersindustrin, men i övrigt i den sektorn endast ca en tredjedel, - ca två för och men tredjedelar järnmalm ferrolegeringar, små andelar i återstoden av järn- och stålproduktionen (bortsett från reduktionskoks), - minst tre för cement och och mer än fjärdedelar kalk, hälften också för tegel och planglas.

Att döma av tidigare beräkningar skulle man dessutom för aluminium, klor och klorat behöva betala tillbaka storleksordningen 80-85% av skatten för att nå ner till 2-procentnivån.

För en detaljerad framräkning av återbetalningsbelopp per producerad enhet krävs en ganska omfattande genomgång av produktionen och energianvändningen i var och en av de aktuella varugrupperna. Härtill kommer att det kanske finns skäl att differentiera den slutliga skattebelastningen mellan mer och mindre konkurrensutsatta branscher - motiveras av risker för återbetalningarna ju utslagning genom försvagad konkurrenskraft. Det återstår följaktligen en del kalkyler och överväganden innan man kan åstadkomma en lista på kompensationsbelopp (återbetalningar) per producerad enhet, och dessutom avgöra på vilka varuområden den föreslagna metoden är praktiskt användbar.

Utredningen har lämnat ett särskilt uppdrag till företagsekonomiska institutionen vid Göteborgs universitet att studera konsekvenserna i olika branscher av en skatteomläggning. Undersökningen avser å ena sidan det här skisserade systemet (då kallat tackjärnsmet0den), å andra sidan en branschvis, procentuell nedsättning av skatten (växthusmetoden). Resultaten redovisas i en annan bilaga till utredningen.

3. STYR- OCH FÖRDELNINGSEFFEKTER I HUSHÅLLSSEKTORN

För att kunna bedöma konsekvenserna för hushållen av stigande priser eller höjda skatter på elkraft, bränslen och drivmedel måste man belysa hur energianvändningen varierar med olika faktorer, som t ex inkomst, familjesammansättning och bostadsort. En sådan kartläggning, baserad huvudsakligen på hushâllsbudget- och input-outputstatistik, görs i kapitlets första avsnitt.

Det är emellertid också nödvändigt att undersöka hushållens möjligheter och benägenhet att anpassa sig till prisändringar genom att ändra sitt konsumtionsmönster. Denna anpassningsbenägenhet kan mätas med priselasticiteter. Den har betydelse såväl för skattens styreffekter (dvs inverkan på energianvändningen) som för hur hårt olika kategorier av hushåll drabbas vid en skärpning av beskattningen. I avsnitt 3.2 skall vi redovisa ett antal försök att uppskatta priskänsligheten i hushållens efterfrågan på energi.

I ett tredje avsnitt skall vi utnyttja resultaten beträffande skilda hushållsgruppers energianvändning för att belysa kortsiktiga effekter på realinkomstfördelningen av ett par olika skattesystem. Kapitlet avslutas med en kort diskussion av de slutsatser beträffande skattesystemet och behovet av kompenserande åtgärder, som kan föranledas av de redovisade resultaten.

3.1 Energianvändningen i olika hushållsgrupper

Pl§§EE-9§b_iQ§iE§EE_âEY§Q§EÅE9

Uppgifter om konsumtionsmönstret i olika hushållsgrupper kan erhållas från 1978 års hushållsbudgetundersökning. Där kan bl a utläsas utgifterna för den direkta användningen av energivaror, dvs av elkraft för belysning och drift av hushållsmaskiner, drivmedel till egna bilar och el eller olja för bostadsuppvärmning. Vi har skilt ut denna energiförbrukning från hushållens övriga konsumtion och

räknat om den till kvantiteter (kwh) utifrån SCB:s kon-

sumentprisstatistik för 19781).

Av betydelse är emellertid också den indirekta energianvändningen, dvs den energi som åtgår vid tillverkning av andra varor och tjänster som hushållen köper. För att underlätta våra beräkningar av den indirekta energianvändningen har det varit nödvändigt att arbeta med en begränsad varor - ett mängd produktionssystem med 35 sektorer. Med hjälp av energiåtgångstal för 1979 och en koefficientmatris, som beskriver leveranserna mellan sektorer samma år, har den totala energiåtgången per krona produktionsvärde beräknats för varje sektor.

Sådana åtgångstal innefattar all den som i de olika energi, produktionsleden åtgått för att producera varan i fråga. Men eftersom energiskatter berör endast energianvändning 7 vid produktion inom landet, har åtgângstalen korrigerats för importens energiinnehåll med av om hjälp uppgifter importandelar.

Varorna har därefter förts samman till 13 konsumtionsvaru- - utöver de tre grupper formerna av direkt energianvändning i hushållen. Energiåtgången per krona konsumtionsutgifter i de 13 grupperna framgår av tabell B:1 i tabellbilagan. De sammanlagda åtgångstalen varierar mellan 0,1 och 0,8 kWh/krona, i flertalet fall med eldningsolja som den klart största delposten.

Drygt en tiondel av hushållens konsumtionsutgifter kan hänföras till direkt och indirekt År 1978 energianvändning. då genomsnittshushållets totala var ca konsumtionsutgifter 60 000 kr, svarade den direkta - dvs energianvändningen egna av el, bränsle och drivmedel - för inköp 8 %xm den indirekta energianvändningen för 3 % av utgifterna.

Några förenklande antaganden har fått göras i brist på mer detaljerade uppgifter. Hushållens drivmedelsförbrukning har sålunda antagits bestå uteslutande av bensin. Bränslekostnaderna i flerfamiljshus har räknats som eldningsolja, och motsvara 13 antagits % resp 16 % av boendekostnaden i hyres- resp. bostadsrättslägenheter.

I det följande undersöks i vad mån faktorer som inkomst, familjesammansättning, bostadsort och boendeform påverkar hushållens energianvändning. Jämförelserna mellan olika kategorier av hushåll görs i termer av energiåtgângstal (kWh per krona konsumtionsutgifter). De skall i senare avsnitt utnyttjas för analysen av energiskatternas inverkan på realinkomstfördelningen.

Det är knappast överraskande, att hushåll med höga inkomster och därmed jämförelsevis stor totalkonsumtion, också uppvisar högre energiförbrukning än genomsnittet. Innehavet av kapitalföremål, som kräver direkt energi för sin användning (bilar, småhus, hushållsapparater) ökar påtagligt med stigande hushållsinkomst. Av större intresse för bedömning av energiskattens fördelningseffekter är emellertid hur relativa tal som utgiftsandelar eller energianvändning per utgiftskrona skiljer sig mellan hushåll i skilda inkomstklasser.

Analysen försvåras av det samband som föreligger mellan hushållsinkomst och antal hushållsmedlemmar, eftersom också familjesammansättningen kan antas ha betydelse för energianvändningen. Vi har därför i tabell 3:1 grupperat hushållen efter såväl familjesammansättning som disponibel inkomstintervall har använts 1)_ inkomst. Följande låginkomst 35 000 kr medelinkomst 35 000 - 85 000 kr höginkomst 85 000 kr

Som framgår av tabellen finns tämligen stora skillnader, såväl mellan inkomstgrupper som mellan hushåll med olika sammansättning. Skillnaderna beror huvudsakligen på den direkta energianvändningen, medan energiintensiteten hos den övriga konsumtionen skiljer sig endast obetydligt.

1) I de senare redovisade kalkylerna beträffande fördelningseffekter har mellangruppen delats upp i två: 35-60 tkr och 60-85 tkr (jfr avsnitt 3.3 och tabellbilagan).

De totala energiåtgångstalen minskar betydligt med stigande inkomst för - för varje hushållstyp utgifterna energi utgör också i allmänhet en mindre andel i höginkomsthushållens än i låginkomsthushållens konsumtion. Främst beror detta på att åtgångstalet för eldningsolja (eller egentligen eldningsolja plus fjärrvärme) genomgående minskar med stigande inkomst. Även för elanvändningen kan man spåra en viss relativ minskning vid högre inkomst. Bensinanvändningen per utgiftskrona stiger däremot i flertalet fall mellan låg- och medelinkomstgruppen för att åter sjunka i den högsta inkomstgruppen.

Skillnaderna mellan hushållstyper i samma inkomstgrupp är små, utom då det gäller pensionärshushållen. Dessa har en relativt hög direkt energiförbrukning i kombination med låg övrig konsumtion. Följden blir höga totala åtgångstal för samtliga energislag utom bensin.

Tabell 3:1 Inhemsk energianvändning i olika hushållsgrupper (kWh per kr konsumtionsutgifter) 1978

bensin eldningsolja el totalt

låginkomst l vuxen barnfamiljer pensionärer medelinkomst 1 vuxen 2 vuxna barnfamiljer pensionärer höginkomst 2 vuxna barnfamiljer pensionärer

§§99Eê§i§Eê_§êEE9E§E

Man kan vänta sig att energiåtgången för såväl bostadsuppvärmning som individuella transporter skiljer sig mellan olika delar av landet till av klimat - och följd avståndsförhållanden. Vi har därför indelat hushållen efter bostadsort, och därvid skilt dels mellan norra och

södra Sverige1), dels mellan glesbygds- och tätortsområden.

Resultaten sammanfattas i tabell 3:2. Eftersom den genomsnittliga inkomsten varierar mellan olika områden, har vi valt att göra jämförelserna för varje inkomstgrupp för sig.

Hushåll i norra Sverige har en något högre total energiförbrukning per utgiftskrona än motsvarande hushåll i södra Sverige. Detta föga oväntade resultat förklaras huvudsakligen av högre direkta åtgångstal för drivmedel och el. Däremot finner man inte den effekt på användningen av eldningsoljor, som man skulle förvänta sig med tanke

klimatskillnaderna - siffrorna i stället en

på anger något lägre oljeförbrukning i norra än i södra Sverige. En delförklaring till detta kan vara en högre elanvändning för bostadsuppvärmning i norra Sverige.

Det är inte möjligt att direkt särskilja glesbygds- och tätortshushåll i det tillgängliga materialet beträffande hushållens konsumtion. Uppgifterna i tabellen avser i stället hushåll bosatta i församlingar med olika tätortså - för ren har vid 9.9 % grad gränsen glesbygd dragits tätortsbefolkning, gränsen för ren tätort vid 90 %. Resultaten visar som väntat en högre total energianvändning per utgiftskrona i glesbygdsområden, där såväl drivmedels- som elförbrukningen ligger klart över motsvarande tal för tätortshushållen. Däremot noteras något högre åtgångstal för eldningsolja/fjärrvärme i tätorterna, där andelen flerfamiljshus är väsentligt större.

1) Till norra Sverige har räknats Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands, Västernorrlands, Gävleborgs och Kopparbergs län, medan övriga län räknats till södra Sverige.

Tabell 3:2 Inhemsk energiförbrukning för hushåll i olika delar av landet (kwh per krona konsumtioneutgifter) 1978

Hushålls- Driv- Eldningsolja kategori medel låginkomst norra Sverige södra Sverige medelinkomst norra Sverige södra Sverige höginkomst norra Sverige södra Sverige

låginkomst glesbygd tätort medelinkomst glesbygd tätort höginkomst glesbygd tätort

êesaêsâeäm

Man kan av två skäl förvänta sig att hushåll bosatta i småhus är större energikonsumenter än de som bor i flerfamiljshus. Dels blir energibehovet för uppvärmning större 1 småhus, dels får samvariationen mellan småhusboende och bilanvändning antas vara betydande. Stöd för dessa hypoteser kan hämtas från tabell 3:3, där energiåtgången i kWh per utgiftskrona redovisas med fördelning efter inkomst och boendeform.

Markanta skillnader noteras, särskilt bland hushåll med låga inkomster, där åtgångstalet är 20 % högre för de småhusboende. Det finns också anledning observera den jämförelsevis höga elkraftsandelen i småhus, vilken i allt väsentligt kan återföras på en större användning av elvärme.

Tabell 3:3 Inhemsk energiförbrukning för hushåll i småhus resp. flerfamiljshus (Mwh/kr) 1978

Drivmedel Eldningsolja Totalt låginkomst småhus flerfamiljshus medelinkomst småhus flerfamiljshus höginkomst småhus flerfamiljshus

Qrizmséslsênzêaéainasa_:_s2_§ammaa§a§§ni99 Vår analys i de föregående avsnitten har varit ofullständig i så måtto, att vi inte kunnat ange den relativa betydelsen av olika faktorer (inkomst, bostadsort osv) och ta hänsyn till de inbördes sambanden mellan dessa. För det skulle krävas mer formaliserade modeller, där orsakssambanden mellan samtliga variabler specificeras och estimeras samtidigt. Vi saknar i flertalet fall tillräckligt dataunderlag för en sådan mer ambitiös studie.

som avslutning skall vi emellertid illustrera hur en sådan kausalmodell fungerar med hjälp av en skattning som avser hushållens bensinanvändning. Det rör sig om en s k pathanalys (eller stiganalys), där vi söker beskriva de mekanismer, som ligger bakom hushållens val av kapitalvaror (här bilar) och deras utnyttjande av dessa varor.

Modellens funktionssätt beskrivs översiktligt i figur 3:1, där de antagna orsakssambanden mellan olika variabler anges av pilarnas riktning. Modellens ekvationssystem återges 1 anslutning till tabell B:2 i tabellbilagan.

I systemet ingår fyra exogena variabler, dvs utifrån givna bestämningsfaktorer, som påverkar de övriga variablerna men inte själva påverkas av dessa. De fyra återfinns längst

till vänster i diagrammet.

dummyvariabel, där norra Sverige = 1 gçgigng andel tätortsbefolkning i hemkommunen Iätgrtsgradi Hushållsstorlek antal hushållsmedlemmar där = 1 dummyvariabel, pensionärshushåll

Dessa variabler påverkar bensinanvändningen dels direkt,

dels indirekt via sin inverkan på hushållens inkomster, val av bostadstyp och bilinnehav. Sådananellanvariabler definieras på följande sätt:

Inkomst disponibel inkomst i kr/år dummyvariabel med småhus = 1 Egstadstypg Antal bilar: antal bilar som disponeras av hushållet

Vi ser exempelvis, att hushållets inkomst påverkar bensinanvändningen på tre vägar. Högre inkomst ökar möjligheterna att hålla sig med (en eller flera) bilar, och att bo i småhus. Småhusboendet ökar i sin tur i allmänhet arbetsresornas längd och beroendet av privata biltransporter. Det finns också en direkt effekt av höga inkomster på bensinanvändningen, vid givet antal bilar och given boendeform. Den avspeglar troligen främst innehav av större, mer bensinkrävande bilar samt en större användning för fritidsresor .

Skattningen av modellen baseras för 1978 på uppgifter för ca 4 000 hushåll, hämtade från hushållsbudgetundersökningen. De skattade koefficienterna anges vid pilarna i diagrammen, och det framgår att de alla har förväntade tecken. Bensinanvändningen ökar med ökat antal hushållsmedlemmar, med stigande inkomst och med ökat antal bilar. Den är också - oförändrat - för småhusboende och för större allt annat hushåll i norra Sverige, men lägre för tätortshushåll och för pensionärshushåll.

Med hjälp av koefficienterna kan vi beräkna den totala effekten av var och en av de förklarande faktorerna

3:1 Path-diagram för hushållens bensinanvändning Figur år 1978

R

i_Il_egio›n ____ A

H .17

_0_4 Boâfadstyp

a 0 B A Antal - Bensin-

hääuääå

/ Bilar användning 0.03 - 0.36

l 0» /

iHusha11sstor{eJ

0.04 /// I Inkomst

R Region H Bostgdstyp .11 0.015 S

ätortsgradT B

N

› A 0.63

Antal \ .Biensân-

vandn1ng Bilar

F 0.3/

Hushållstorlek

Inkomstl

P , Ålder

42.

och inbördes. En sådan redovisas jäanföra dem beräkning i i Man kan där bl a utläsa att såväl tâbeell B:2 bilagan.

inkgmät som hushållsstorlek har relativt stark, positiv

& energianvändningen. I båda fallen går effekten på två via inverkan bilinnehavet,

tilllungefär tredjedelar på

medân den återstående tredjedelen är inverkan på bilarnas

stoklfek och körsträckor. Av de geografiska faktorerna

framsttår tätortsgraden som den klart mest betydelsefulla,

medän skillnaden i övrigt mellan norra och södra Sverige är 9betydlig.

För om mönstret för hushållens bensinanvändattt undersöka ning ?har förändrats under 1970-talet, har vi skattat path-

m°d9171en också utifrån 1969 års hushållsbudgetdata (det

nedre diagrammet). De mest påtagliga skillnaderna gäller

inverlkan av bilinnehav och inkomst.

Bilinänehav har mindre inverkan 1978 än 1969, dvs bensin-

bil har minskat. Orsaken måste vara kortare

åtgånsgen per

körstiräckor år och/eller mer bensinsnåla bilar. Den

per

direkita inverkan av inkomst på bensinanvändningen har

däremhot ökat, vilket kan bero på att bilägare med låga

inkomnster minskat sitt bilutnyttjande mer än de med högre

lnkomnster.

32 och Priskänslighet anpassningsförmåga

Hur ett hushålls konsumtionsstandard påverkas vid Sstarkt

höjdaa eller skatter på energi, beror dels på dess

priser i utgångsläget, dels på hur lätt hushållet

enarggianvändning

har ändrat konsumtionsmönster. På aatt anpassa sig genom kort sikt är dessa anpassningsmöjligheter i stort sett

beäräänsade till ett mindre utnyttjande av kapitalvaror

äännkt inomhustemperatur, mindre bilâkande osv. På längre sikt kan hushållet också minska energiåtgången genom ini exempelvis bättre värmeisolering, mer energi- Veätêeringar

snålêa bilar och hushållsapparater.

Skillnaderna i anpassningsmöjligheter mellan och kort lång sikt medför, att de effekter på energianvändningen som kan åstadkommas med av t ex blir hjälp energiskatter starkt beroende av tidsperspektivet. 1 ânpass_ Trögheterna ningen till en innebär det är prishöjning samtidigt, att de omedelbara effekterna av en är skatteskärpning, som mest kännbara för hushållen. Längre fram, då man KU“nat anpassa sig genom att förändra konsumtionsmönsterr Fran sportsätt, värmesystem etc, mildras effekterna kÖ“Sum_ på tionsstandarden.

âlêêäieisêäeä_ä§:_helâ_E2§bêll§§e5§9§n

Anpassning till ändrade energipriser mäts med hushållens priselasticiteter för elkraft, drivmedel och I bränêlên detta avsnitt skall vi mycket kort sammanfatta reêultaten från ett antal studier, som genomförts i äkatta syfte atö sådana elasticiteter för hushållssektorn som i helhet Sverige.

Först redovisas några skattningar,

byggda på partiella

modeller, där efterfrågan på varje bestäm$ energislag separat, oberoende av andra energislag och konsumti@ns

varor.1) Genom att, vid sidan av och Öckså

pris inkomst, ta med användningen i tidigare perioder i efterfrågem

funktionen, kan man skatta såväl som långsiktiga

kortsiktiga elasticiteter.

Våra skattningar av

bensinefterfrâgans samband med Pris

och inkomst har gjorts med hjälp av kvartalsdata från perioden 1962-76. För skattningar av el

efterfrågan på

och olja har årsdata för 1962-78 I samt_ perioden använts. liga fall rör det sig om tidsserieanalys, baserad På aggregerade data för hela landet.

Resultat beträffande efterfrågan på bensin,

eldninG$@lja

samt bostadsenergi totalt (el och bränslen i bostäâegj presenteras i tabell 3:4. är Samtliga redovisade sambånä signifikanta på minst 95-procentnivå. Då det gälleñ åfter_

1) För en mer av utförlig redovisning metoder och-Wolknings problem hänvisas till J. Dargay, A. Lundin: Huswållens energiefterfrågan (FFE-rapport nr 14).

frågan på el ger de hittills erhållna resultaten inte tillräckligt underlag för utsagor om pris- och inkomstelasticiteter.

Tabell 3.4 Skattade pris- och inkomstelasticiteter pgiselastigiteteg inkomstelasticiteter kort sikt lång sikt kort sikt lång sikt Bensin -0.3 -0.7 +0.5 +1.2 a

b sammanlagd användning av el och bränslen i bostäder

Tabellen illustrerar tydligt skillnaden mellan kortsiktig och långsiktig anpassning. För bensin skulle varje procents prishöjning på kort sikt (här ett kvartal) medföra en efterfrågeminskning med 0.3 %, medan fullständig anpassning efter ett antal år skulle innebära en minskning med 0,7 %. Liknande resultat erhålls för eldningsolja, där dock med kort sikt avses anpassningen under ett år.

Vi noterar också, att den långsiktiga priselasticiteten är lägre för bostadsenergi totalt än för enbart eldningsolja. Det kan tolkas så, att den minskning av oljeanvändningen som åstadkommes genom höjda oljepriser delvis motsvaras av ökad användning av andra energislag. Något bestämt värde korselasticitet mellan och el - som på olja är ett mått på substitution av detta slag - har vi dock inte kunnat få fram.

Hushållens efterfrågan på olika energislag har också 1) skattats utifrån ett fullständigt utgiftssystem. Fördelen med en sådan ansats är att det inbördes beroendet mellan energislagen, liksom mellan energi och andra konsumtionsvaror, i hushållens budget kan beakcas. Å andra sidan måste funktionerna förenklas så att de endast tilllåter begränsad utbytbarhet mellan olika varor.

1) Den modell vi använt för detta ändamål är en utvidgning av det linjära utgiftssystem, som utvecklades av A. Klevmarken för IUI:s långtidsbedömning 1976. Modellen innehåller 13 konsumtionsvarugrupper.

Våra skattningar av utgiftssystemet baseras på årsdata för perioden 1950-76. För bensin, el och olja erhålls följande (kortsiktiga) priselasticiteter: bensin -0.40 eldningsolja -0.24 el -0.14

Elasticiteterna för bensin och eldningsolja är inte signifikant skilda från dem som framkom i de partiella skattningarna. Resultaten tyder också på att elefterfrågan är betydligt mindre priskänslig än efterfrågan på andra energislag.

Slutligen har priskänsligheten för eldningsolja skattats även med hjälp av individuella hushållsdata, hämtade från 1969 och 1978 års hushâllsbudgetundersökningar. Studier av denna typ får antas mäta långsiktig anpassning. Men eftersom vår studie avser enbart hushåll bosatta i oljeuppvärmda småhus, kommer den del av anpassningen som sker genom val av uppvärmningsform (olje- eller eluppvärmning) inte med. Det är därför väntat, att priselasticiteten här blir något lägre än den långsiktiga elasticitet som redovisats tidigare: ca -0.4 mot -0.7.

Sammanfattningsvis kan konstateras, att efterfrågestudierna givit som resultat en betydande långsiktig priselasticitet för bensin och eldningsolja samt för bostadsenergi totalt. På kort sikt är priskänsligheten mindre, om än ej helt försumbar. Dessa resultat överensstämmer väl med dem som erhållits i utländska studier av hushållens energiefterfrågan.

êäillEꧧE_@§llêE_§!§Eêll§9EEEP§E

Priselasticiteterna i förra avsnittet beskriver reaktionen energiprisändringar hos hushållssektorn som helhet. De på säger däremot ingenting om skillnader mellan enskilda hushåll eller grupper av hushåll, då det gäller anpassningen till prisändringar. En orsak till sådana skillnader kan sökas på preferenssidan, dvs i att olika hushålls värdering av t ex ändringar i inomhusklimatet eller Eritidsresandet

med bil skiljer sig åt. Men eftersom energivarorna är insatsvaror i produktionsprocesser, där också andra resurser (framförallt kapitalvaror) utnyttjas, spelar troligen också hushållens resurser och finansieringsmöjligheter stor roll.

I många fall kan det vara praktiskt att tala om skillnader i anpassningsförmåga mellan skilda kategorier av hushåll, även om det i princip alltid handlar om ett samspel mellan benägenhet (preferenser) och förmåga (fysiska och ekonomiska resurser) att substituera andra varor för energi. Även inkomsteffekten måste beaktas vid icke kompenserade prishöjningar på varor, som spelar stor i roll i hushållens - hushåll kan dra ner budget tvingas energianvändningen eftersom deras totala utrymme för konsumtion har minskat genom prishöjningen.

Olikheterna i anpassningsförmåga mellan hushållsgrupper kan tänkas vara betydande på energiområdet. Hushåll med lägre inkomster har exempelvis jämförelsevis små möjligheter att finansiera investeringar i värmeisolering och moderna, energisnåla kapitalvaror. Hushåll i glesbygdsområden utan tillgång till allmänna transporter kan ha svårt att minska sin bilanvändning. Många pensionärer kan tänkas av hälsoskäl ha svårare än andra grupper att dra ner inomhustemperaturen och belysningen.

För att kunna mäta hur kraftigt och hur snabbt olika hushåll reagerar på energiprisändringar skulle man behöva tidsseriedata för enskilda hushåll (eller i varje fall för ett antal hushållsgrupper). I brist på sådana data har vi varit hänvisade till betydligt mindre ambitiösa metoder, som endast kan ge vissa indikationer på skillnader mellan olika grupper. Någon statistisk testning i egentlig mening har inte varit möjlig.

Våra beräkningar bygger på uppgifter om ett antal hushållsgruppers energianvändning enligt 1969 och 1978 års hushållsbudgetundersökningar. Efter avdrag för en beräknad effekt av mellan de två åren - baserad inkomständringar på antagna

inkomstelasticiteter - kan man beräkna en procentuell förändring i användningen av olika energislag. Genom att dividera denna med den procentuella realprisändringen får man fram ett slags priselasticitetsmått för varje hushållsgrupp och varje energislag.

Resultat från sådana beräkningar av priselasticiteter redovisas i tabell 3:5. Den antagna inkomstelasticiteten

är 1.0 i samtliga fall.1) Det prismått Vi använt för eld-

ningsolja är oljepriset dividerat med den allmänna prisnivån; för el har vi däremot utgått från prisrelationen el/eldningsolja. Elasticiteterna har, med ett enda undantag, förväntat tecken, dvs höjt pris ger minskad användning.

För eldningsolja noteras en klar tendens till större priskänslighet i högre inkomstlägen. Detta kan sägas ge visst stöd för de tidigare uppställda hypoteserna om anpassningsförmågan. Några systematiska skillnader mellan norra och södra Sverige, mellan glesbygd och tätort eller mellan pensionärer, barnfamiljer och övriga hushåll kan inte utläsas. Däremot framstår priskänsligheten för småhusboende som högre än för dem som bor i flerfamiljshus. Det speglar troligen större möjligheter att övergå till annan uppvärm- - eventuellt också en ningsform högre energisparbenägenhet hos småhusägarna, som individuellt står för värmekostnader och Värmereglering.

Beträffande elefterfrågan kan för det första konstateras att elasticitetstalen är väsentligt högre än för eldningsoljan. Här kan inget systematiskt samband med hushållsinkomsten konstateras. Däremot är priselasticiteterna som väntat jämförelsevis höga för glesbygdshushåll, för hushåll i småhus och för barnfamiljer, dvs i de hushållsgrupper för vilka eluppvärmning av bostäder fått störst betydelse.

1) Om denna elasticitet höjs till 1,5 eller 2,0, får man fram något större, negativa tal för oljepriselasticiteterna och något mindre tal för elpriselasticiteterna. Det allmänna mönstret förändras emellertid inte.

48.

Tabell 3:5 Priselasticiteter för eldningsolja och elkraft (antagen inkomstelasticitet: 1.0) A- §l§ElE9§9liê

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ . -_p_-___-_______-_-________-______-____-__

B. Elkraft

Då det gäller bensinefterfrågan finns inte några möjligheter att beräkna priselasticiteter utifrån jämförelser mellan 1968 och 1978, eftersom det reala bensinpriset var i stort sett detsamma båda åren. Bensinförbrukningen per hushåll steg under perioden med 27 %, men samtidigt ökade andelen bilhushåll med nästan 40 %. För åtminstone en del av bilhushållen måste följaktligen bensinförbrukningen ha minskat. Av hushållsbudgetmaterialet framgår att en tendens till minskning finns i alla inkomstklasser, men att den är betydligt mer markerad för hushåll med låga inkomster (jfr resultaten från path-analysen i avsnitt 3.1). Det är svårt att uttala om orsakerna till dessa skillnader - i sig varje fall utan en detaljerad studie av hur det reala bensinpriset varierat under perioden, och av de trögheter som kan föreligga i olika hushållsgruppers anpassning till prisförändringar.

4 § 3.3 Beskattningens fördelningseffekter › i

l I detta avsnitt skall resultaten hus-

beträffande olika hållsgruppers energianvändning utnyttjas för en undersökning av hur starkt förändringar i energibeskattningen påverkar hushållens konsumtionsstandard. Beräkningarna avser endast › de kortsiktiga (eller omedelbara) effekter, som uppkommer

L

vid oförändrat konsumtionsmönster. Det kan dock lätt visas, § att resultaten beträffande fördelningseffekter skulle

ändras endast obetydligt, om hänsyn togs till priskänslig-l

heten - och till skillnaden i mellan huspriskänslighet - i med de som redovisahållsgrupper enlighet skattningar

des i förra avsnittet.1)

K9E§§l5E§§§§§EE§E_i_§§E_EâE_§EêE§§êlE§EEêEåY

Beräkningar av fördelningseffekter har gjorts för ett tjugotal skattesystem som varit föremål för överväganden inom utredningen. Här begränsar vi oss emellertid till att

1) För en något utförligare diskussion av sambandet mellan priskäns1ighet/anpassningsförmåga och fördelningseffekter av prishöjningar hänvisas till DFE-rapport nr 34, sid. 237-239.

50.

redovisa jämförelser dels mellan dagens system och de skattesatser som gällde våren 1979, dels mellan utredningens huvudalternativ (system I) och dagens skattesystem. I de mer detaljerade jämförelser, som redovisas i tabellbilagan, har dessutom utredningens alternativ II medtagits.

Mellan våren 1979 och sommaren 1981 har skatterna höjts för såväl elkraft som bensin och eldningsoljor. Dessa höjningar innebär givetvis kostnadshöjningar för direkt och indirekt energianvändning i samtliga hushâllsgrupper. För genomsnittshushållet motsvarar höjningarna en utgiftsökning på 1 600 kr eller 2,3 % vid givet konsumtionsmönster (jfr tabell 3:6). I kronor räknat är denna ökning större för hushåll i de högre inkomstgrupperna. Men ser man den i förhållande till resp. hushâlls totala konsumtionsutgifter är skillnaden mellan hög- och lâginkomsttagare nästan obefintlig.

Skattehöjningarnas inkomstfördelningseffekt kan m.a.o. varken betraktas som progressiv eller regressiv. Det förklaras av att höjningarna av bensinskatten givit relativt stort utslag i medel- och höginkomsttagarnas budget, och därmed motvägt den regressiva effekten av höjda skatter på bostadsenergi. Skattehöjningarna har också i genomsnitt slagit hårdare mot glesbygdshushåll, småhusboende och barnfamiljer än mot andra hushåll i motsvarande inkomstlägen.

En övergång till system I innebär, att mervärdeskatt införs på all energianvändning (utom bensin), samt att skattesatserna i den särskilda energiskatten ändras till förmån för el och till nackdel för fossila bränslen. Samtidigt sänks uttagsprocenten i mervärdeskatten så att skatteomläggningen, totalt sett, är statsfinansiellt neutral.

För hushållens - eller närmare den konbestämt privata sumtionens - innebär del, omläggningen:

att den direkta användningen av eldningsolja och el fördyras, 2. att kostnaderna för andra varor och tjänster, som hushållen konsumerar, påverkas genom: a. ändrade särskilda energiskatter som påverkar varupriserna b. mervärdeskatt på energianvändningen för icke momsbelagd produktion (påverkar också priserna) c. sänkt uttagsprocent i den allmänna mervärdeskatten.

I tabell 3:6 ser vi att den samlade effekten av dessa förändringar för genomsnittshushållet inte blir exakt noll, trots den statsfinansiella neutraliteten. Det beror på att inte bara den privata konsumtionen berörs, utan också andra - konsumtion, efterfrågekategorier offentlig investeringar och export.

vad som intresserar oss här är emellertid inverkan på realinkomstfördelningen, dvs skillnaderna mellan de olika kategorierna av hushåll. Den regressiva tendensen är mycket tydlig, om än kanske inte särskilt kraftig. Skatteomläggningen missgynnar således låginkomsthushållen, relativt sett - skillnaden mellan den och den inkomsthögsta lägsta | är ca 400 kr/år. Den orsaken till denna gruppen viktigaste

l omfördelningseffekt är att skatteomläggningen till stor

i

del drabbar kostnaderna för bostadsuppvärmning, som är en

u stor post i låginkomsthushållens budget.

l

Tabell 3:6 Förändringar i skattebelastning för olika hushållsgrupper (i kr och % av totala konsumtionsutgifter 1981) | Disponibel 1981 års skatt Skattesystem I

a

inkomst tkr jämfört med jämfört med

_ _ __ _ _ -in_ Genomsnittsi hushåll .

Samma huvudtema återkommer, då man jämför olika kategorier av hushåll inom samma inkomstgrupp. En övergång till system I innebär exempelvis kostnadshöjningar för pensionärshushâllen, för vilka uppvärmningskostnaderna är en stor utgiftspost. Utfallet är gynnsammare för barnfamiljer,där andra utgiftsposter än energi dominerar och där följaktligen den allmänna moms-sänkningen väger tungt. Hushåll i tätorter förefaller drabbas något mer än glesbygdshushåll, vilket kan bero på att oljan spelar större roll för bostadsuppvärmningen i tätorterna än på landsbygden. Omläggningen innebär ju en skärpning av oljebeskattningen i förhållande till skatten på el.

För mer ingående effektjämförelser mellan skilda kateav hushåll - där också alternativ II gorier utredningens med - hänvisas till tabellerna B:3 - B:8 i tabelltagits bilagan.

K9@E§Q§§EêE§§_§E9§EQ§E

Då det gäller hushållens energianvändning, lika väl som processindustrins, kan skattesystemets utformning behöva bedömas utifrån en avvägning mellan styrönskemâl och icke avsedda bieffekter. Man kan exempelvis ställa frågan, om skattesystem I måste modifieras, med tanke på de omfördelningar av realinkomster (konsumtionsutrymme) systemet innebär jämfört med nuvarande beskattning. Är t ex omförmellan och - i delningseffekten hög- låginkomsthushåll hushåll och år genomsnitt ca 400 kr per acceptabel? Och är det acceptabelt att pensionärshushåll drabbas av en skatteskärpning med 140 kr/år, jämfört med andra hushåll i samma inkomstlägen?

Svaren sådana frågor måste givetvis baseras på förpå delningspolitiska värderingar, och särskilt på bedömningar

av realinkomstfördelningen i utgångsläget. Men viktigast

här är att beakta möjligheterna att vid sidan av energiåstadkomma sådana kompenserande omfördelbeskattningen ningar av inkomster, att eventuella, icke-acceptabla om-

fördelningseffekter av reformen undviks. Endast om möjligheterna att genomföra sådana kompenserande åtgärder - via ändrade inkomstskatter, höjda pensioner etc av någon anledning betraktas som uttömda, finns det anledning att modifiera en energibeskattning, som bedömts önskvärd av energi- och miljöpolitiska skäl.

Den icke obetydliga som utmärka priskänslighet, tycks hushållens energiefterfrågan (i varje fall sikt) på lång ökar betydelsen av att beskattningen kan utformas så långt möjligt utifrån energipolitiska hänsyn. Höga priselasticiteter representerar en förmåga och benägenhet till anpassning hos hushållen, som gör energipolitisk styrning lättare och mindre kostsam, samhällsekonomiskt sett.

54.

4. STYREFFEKTER PÅ LÅNG SIKT

I detta kalkyler, avsedda att belysa kapitel presenteras de effekter som uppkommer i ekonomin, om man långsiktiga inför ett nytt skattesystem. Vi skall också studera effekter av redan genomförda höjningar av energiskatterna. De som vi här kommer att arbeta med är: fyra skattesystem

1979 års skattesatser, dvs samma (nominella) skattesatser som då utredningens direktiv skrevs gällde våren 1979. 1981 års skattesatser, i enlighet med det senaste riksdagsbeslutet om energibeskattningen. I och II, som de redovisas i inledningen systemen (sid. 4)

En av energibeskattningen ger upphov till en förändring rad i ekonomin. I stor utsträckning anpassningsprocesser är det fråga om önskade styreffekter på energianvändningen inom landet och dess fördelning mellan skilda energislag. Någon mer påtaglig sådan styreffekt av en skatteomläggning kan dock inte antas omedelbart, eftersom fleruppkomma talet av tar ganska lång tid i anpassningsprocesserna Det gäller beträffande övergång till mer energianspråk. snål genom ny kapitalutrustning, mer produktionsteknik bensinsnåla bilar, isoleringsstandard osv, men också högre för som möjliggör en övergång från olja till andra åtgärder bränslen eller elkraft.

som kan förväntas vid höjda Viktiga exempel på anpassning energiskatter är följande:

a. Ersättning av de berörda energislagen med andra (t ex obeskattade) energislag i företags och hushâlls produktionsprocesser.

b. Begränsning av energiâtgången i produktionen genom ökad insats av andra dvs i första produktionsfaktorer, hand arbetskraft och kapital.

Minskad efterfrågan inom landet (t ex för privat konsumtion) på sådana energikrävande produkter som blivit dyrare på grund av åtgärderna. Ändrad exportinriktning med mindre andel energikrävande produkter. Ändrad importsammansättning med större andel energikrävande produkter. Ändrad sammansättning av produktionen i enlighet med de efterfrågeändringar som angivits i punkterna c, d och e. Omfördelning av arbetskraft och kapital mellan branscher i samband med ändrad produktionsteknik och produktionsinriktning.

Också faktorersättningarna (dvs reallön och kapitalavkastning) påverkas, liksom prisrelationerna mellan varor med olika energiinnehåll. Dessa priseffekter har betydelse bl a för en bedömning av åtgärdernas inkomstfördelningseffekter på lång sikt.

Vår uppgift i detta kapitel är att med hjälp av en kalkylmodell och antaganden om styrkan hos olika anpassningsmekanismer beskriva dels inverkan på energianvändningen, dels effekter på samhällsekonomin i stort av ändrad energibeskattning. Vi kommer att undersöka åtgärdernas långsiktiga inverkan på bl a ekonomins tillväxttakt, konsumtionsutrymmet och utrikeshandeln. Kalkylerna gäller jämförelser mellan olika energipolitiska alternativ för 1990. Men innan vi kommer in på kalkylresultaten skall vi ge en kort beskrivning av modell och indata.

4.1 Kalkylmodellen

Det är inte något nybyggt modellsystem, som ligger till grund för våra kalkyler. Den centrala analysmodellen har i sina huvuddrag övertagits från den energihushållningsmodell, som byggts upp av Lars Bergman vid EFI och som

använts bl a för 1) konsekvensutredningens långsiktskalkyler. Det är en flersektors tillväxtmodell (MSG-modell) av den 2) tYPI som utvecklats av Leif Johansen. Liknande modeller 3) används bl a i lângtidsutredningens perspektivplanering.

Det som främst skiljer Bergmans och vår variant av MSGmodellen från de ovan nämnda hänger samman med utrikeshandeln - där infört och Bergman explicita import- exportfunktioner - samt av behandlingen energisektorerna.

Särbehandlingen av energisektorerna innebär att energivaror , i likhet med arbetskraft och kapital, betraktas som utbytbara produktionsfaktorer. El och bränslen kan således i viss mån ersätta varandra och dessutom utbytas mot arbetskraft/kapital. Insatsleveranserna från övriga sektorer är däremot proportionella mot bruttoproduktionsvärdena i den mottagande sektorn.

I Bergmans modell ingår 26 produktionssektorer och 10 konsumtionsvarugrupper. Vi har utökat antalet producerande sektorer till 36. Dessutom har vi genomfört en viss omfördelning mellan de 10 konsumtionsvarugrupperna så att drivmedel får utgöra en egen grupp. Produktionssektorindelningen framgår av tabell 4:1.

Förutom de producerande sektorerna finns även en bokföringssektor för kapitalvaror. Denna sektor har fasta inputkoefficienter, som visar hur investeringarna är sammansatta av leveranser från olika sektorer.

Energiproduktionen representeras av en sektor för petroleumprodukter och kol samt en elsektor. Den senare innefattar förutom produktion av elkraft även fjärrvärme, gas

1) L. Bergman och A. Por: A Quantitative General Equilibrium Model of the Swedish Economy. 2) L. Johansen: A Multisectoral Study of Economic Growth. 3) Ds E 1981:10 Utvecklingen på längre sikt. Bilaga ll till LU80.

Tabell 4:1 Modellens sektorindelning

och vatten. Fasta, inhemska bränslen såsom flis och torv ingår som leveranser från skogsbrukssektorn.

För att göra modellen bättre lämpad för att studera energipolitiska problem har vi kompletterat den med en särskild energisubstitutionsmodell. Den tillåter utbytbarhet mellan vissa encrgislag, och ger dessutom en uppdelning av bränslesektorns produktion på kol och fyra typer av oljeprodukter samt en uppspjälkning av elsektorn på el och fjärrvärme.

Huvudmodellen är av allmän jämviktstyp, där utbudet av arbetskraft och kapital samt nettoinvesteringarna vid varje tidpunkt betraktas som givna. Även världsmarknadspriserna och den offentliga sektorns storlek bestäms utanför modellen. Däremot bestäms produktion, konsumtion, export, import och alla inhemska priser endogent i systemet.

Produktionssambanden i ekonomin ges av produktionsfunktionerna (1), (2) och (3) samt av antagandet att åtgången av alla intermediära varor är proportionell mot bruttoproduktionsvärdena 1 Varje sektor (4). 1ü.

kapitalstock för sektor j

ysselsättning för sektor

teknikfaktorer för sektor j leveranser av vara i till sektor j bruttoproduktionsvärde för sektor j

Ekvation (1) är en Cobb-Douglas funktion med arbetskraft och kapital som inputs, vilken definierar en sammansatt produktionsfaktor Substitutionselasticiteten mellan

Fj.

arbetskraft och kapital är 1 i alla sektorer.

I ekvation (2), som är en s k CES-funktion (constant elasticity of substitution), anges substituerbarheten mellan bränsle och el. substitutionselasticiteten är 1 är liksom en sammansatt produktionsfaktor.

Hj Fj

l-yj.

Även ekvation (3) är en CES-funktion. Den visar hur aggregatet arbetskraft/kapital kan substitueras för

(Fj)

aggregatet bränsle/el Elasticitcten anges av ut-

(Hj).

-1trycket , 1- .

°3

Beskrivningen av produktionsstrukturen bygger således på ett antagande om parvis utbytbarhet mellan olika produktionsfaktorer och på skapandet av sammansatta produktionsfaktorer, som även de är parvis utbytbara. Detta förfarande har vi vidareutvecklat i encrgisubstitutionsmodellen, där vi arbetar med utbytbarhet mellan tung eldningsolja och antingen kol eller lätt eldningsolja, samt mellan elkraft och fjärrvärme.

Hushållens konsumtionsefterfrågan representeras av ett linjärt utgiftssystem, där konsumtionsökningen i varje varugrupp, jämfört med basåret, bestäms av en marginell utgiftsbenägenhet och en “vanefaktor.

Konsumtionen under basåret av olika konsumtionsvarugrupper, multiplicerad med respektive vanefaktor, betraktas som ett slags existensminimum. Skillnaden mellan de totala konsumtionsutgifterna och denna nödvändiga konsumtion fördelas på de olika konsumtionsvarugrupperna i enlighet med storleken av den marginella utgiftsbonägonhetcn. Vanefaktorn anger efterfrågans trendmässiga Förändring över tiden.

tio konsumtionsvarugrupperna är: Livsmedel Drycker och tobak Kläder Drivmedel Personlig hygien Bostäder Transporter Fritid Heminredning övrigt

Utrikeshandeln representeras av import- och exportfunktioner, där volymen bestäms av relationen mellan inhemska och utrikes priser, antaganden om priselasticiteter och en parameter som anger världshandelns tillväxt.

Förutom den konkurrerande importen förekommer i energisektorerna en komplementär import av varor, som inte produceras inom landet. Det rör sig om råolja och kol till bränslesektorn och uran för elkraftsproduktion. Importen av dessa varor antas vara proportionell mot bruttoproduktionsvärdena i respektive sektorer.

Bytesbalansens saldo är exogent bestämt och får således uppfattas som ett krav eller en restriktion, som kan varieras i olika simuleringar.

Efter denna beskrivning av modellsystemet skall vi övergå till att kortfattat redogöra för modellens indata och de antaganden vi gjort om olika parametrar (dvs om elasticiteter av olika slag, världshandelstillväxt, teknisk utveckling osv).

4.2 Dataunderlag och dataantaganden

Huvuddelen av det empiriska underlaget utgörs av nationalräkenskapsdata från 1979, som är basåret i simuleringarna.

Från inputoutputstatistiken har hämtats uppgifter om tillgång av marknadsprodukter och slutlig användning. Handelsmarginaler, indirekta skatter och subventioner har fördelats proportionellt mellan inhemsk produktion och import, som på så sätt ingår i simuleringarna räknade till mottagarpriser.

från 1979 är tyvärr inte komplett. Input-outputmaterialet Själva inputmatrisen, som anger leveransmönstret mellan är från 1975. Några större förändproduktionssektorerna, ringar i insatsstrukturen i olika sektorer har knappats skett mellan 1975 och 1979, varför inga allvarliga störningar i kalkylresultaten kan ha uppstått av detta skäl.

Från nationalräkenskaperna har vi även hämtat uppgifter om förädlingsvärden, uppdelade på löner, kapitalförslitdriftsöverskott och icke varuanknutna skatter och ning, subventioner. Kapital- och sysselsättningssiffror för de 36 producerande sektorerna har vi också fått från NRstatistiken.

På konsumtionssidan har vi använt en matris från 1979 med konsumtionen av olika varor indelad efter ändamål. Med hjälp av denna har vi konstruerat en transformationsmatris som översätter konsumtionen mellan de 36 varorna och de 10 varugrupperna.

Från Statistiska Centralbyrån har vi förutom NR-data också erhållit energistatistik för år 1979. Där ingår

uppgifter i fysiska enheter (m3, ton, Gwh) och i värde-

termer för varje sektors förbrukning av kol och koks, bensin, dieselolja, lätt eldningsolja, tung eldningsolja, övriga elkraft och fjärrvärme. Ur dessa oljeprodukter, data har räknats fram för varje sektor implicita priser och energislag.

Låt oss nu övergå till att studera modellens anpassningsi vid egenskaper. Anpassningsmöjligheterna produktionen förändrade faktor- och energiprisrelationer bestäms av de

62.

substitutionselasticiteter som antagits för produktionsfunktionerna. Ju högre substitutionselasticiteten är, ju större är utbytbarheten mellan produktionsfaktorerna (eller energislagen), dvs en viss förändring av relativpriserna ger ett förhållandevis stort utslag på faktor- (energi)användningen. Våra elasticitetsantaganden för produktionen grundar sig på skattningar gjorda av Joyce Dargay vid FFE. Vi skall nedan redovisa några centrala elasticitetsantaganden, främst för de energiintensiva processindustrierna och bostadssektorn.

När det gäller utbytbarheten mellan kol och tjock eldnings-

olja har vi i jord- och stenindustrin och kemisk basindustri antagit relativt höga elasticiteter (2 respektive 3). Det rör sig här främst om produktion av högtemperaturvärme i stor skala, dvs processer där koleldning är ett näraliggande alternativ. För skogsindustrin har antagits substitutionselasticiteter på 0,9. Gruvor och järn- och stålindustri ligger lägre (0,33), vilket bl a sammanhänger med att en stor del av koksanvändningen här sker för reduktionsändamål.

Substitutionen mellan gl och fjärrvärme berör främst bostadssektorn, den offentliga sektorn och delar av sektorn privata tjänster. Vi har här antagit elasticiteter mellan 0,4 och 0,67, där den högsta utbytbarheten antas gälla för bostadstjänster.

Även när det gäller möjligheten att ersätta bränslen med aggregatet el/fjärrvärme, enligt produktionsfunktion (3), är produktionen av bostadstjänster speciellt betydelsefull,dâ denna sektor använder stora mängder av såväl eldningsoljor som el och fjärrvärme. Tillgängliga studier tyder på att en betydande del av oljeuppvärmningen relativt lätt kan ersättas med elvärme eller fjärrvärme, och substitutionselasticiteten har därför antagits ligga över 1.

I processindustrierna, där det teoretiskt sett skulle kunna finnas goda möjligheter att byta ut bränslen mot el,

är elasticiteterna dock relativt låga (0,1-0,3). Det torde förklaras av att produktionsprocesserna inom dessa sektorer är förhållandevis låsta, även på medellång sikt.

Även när det gäller utbytbarheten mellan och energi arbetskraft/kapital enligt produktionsfunktion (2), är elasticiteterna låga i processindustrierna (O,25).

Antaganden om elasticiteter i export- och importfunktionerna har vi byggt på skattningar gjorda av Carl Hamilton vid Institutet för internationell ekonomi och Leif Jansson vid Industrins utredningsinstitut. För starkt exportinriktade industrier som gruvor, järn- och stålindustri, massa- och pappersindustri samt verkstadsindustri ligger exportpriselasticiteterna mellan -2 och -3. Av viktigare importvaror har vi antagit att textilvaror har importelasticiteten 2,5, kemiska produkter c:a 1,4 och verkstadsprodukter 2,0.

Vissa indata i modellen gäller utvecklingen över tiden, › \ världshandelns exempelvis tillväxt, teknikförändringar l och vanefaktorer i konsumtionen. För exogena variabler, I såsom världsmarknadspriser och centrala makrovariabler, måste vissa antaganden göras om värdena i slutet av den som avser. Vi ska i korthet redo-

i

period simuleringarna visa vad som antagits beträffande dessa tidsberoende variabler.

Teknikfaktorn X. i ekvation (1) utgör den årliga förändringen i den totala faktorproduktiviteten i olika sektorer. Den speglar hur förhållandet mellan produktionen och insatserna av arbetskraft och kapital utvecklas över tiden. Våra antaganden om den tekniska utvecklingen i de olika sektorerna grundar sig på bedömningar som framkommit i 1980 års långtidsutredning.

Även i ekvation (2) finns en teknikfaktor, . Storleken

kg

på denna bestäms av vilka möjligheter till energibesparingar vid given produktionsvolym som antas existera i olika branscher. Underlaget för dessa bedömningar är hämtat från

industriverkets energiprognoser. Energibesparingspotentialen antas vara relativt stor i energiintensiva processindustrier som massa- och papper samt järn- och stål. I tjänstesektorerna däremot är besparingsmöjligheterna små.

På konsumtionssidan, liksom när det gäller elasticiteter i produktionen, stöder vi oss på beräkningar gjorda av Joyce Dargay. Vi har anpassat vanefaktorn och marginella utgiftsbenägenheten så att vi nått överensstämmelse med Dargays skattningar av pris- och inkomstelasticiteter för olika konsumtionsvarugrupper.

När det gäller prognoserna för världsmarknadsprisernas utveckling och trendfaktorerna för export- och importfunktionerna har uppgifter hämtats från en FN-studie av 1) Leontief. Beträffande olje- och uranprisernas förändring har vi däremot följt andra bedömningar, som innebär att oljepriserna (realt) stiger med 1 % per år fram till

199O,2) medan uranpriset antas förbli oförändrat. Dessa

prognoser måste betraktas som mycket osäkra. Vi har därför också gjort känslighetsanalyser, för att belysa effekterna på ekonomin av en högre oljeprisstegringstakt.

Betydelsefulla för det ekonomiska utvecklingsförloppet

är även de tillväxtantaganden, som görs för den offentliga sektorn, kapitalbildningen och sysselsättningen. Vi har där huvudsakligen byggt på bedömningar som gjorts i den Senaste långtidsutredningen. Även bedömningarna av investeringsutvecklingen och den offentliga sektorns tillväxt är dock så osäkra att flera alternativ behöver belysas. Dessa alternativ beskrivs i nästa avsnitt.

I en långsiktsmodell av det slag som används här kan inte alla förändringar fångas upp via trender och elasticiteter. Man måste t ex ta hänsyn till redan beslutade eller förväntade, statliga satsningar, vilka inte kan ses som direkta uttryck för anpassning till pris- och teknikförändringar. Näraliggande exempel är här kärnkraftpro-

1) W. Leontiefz The Future of the World Economy. 2) SIND PM 1981:4. Internationella förutsättningar för den svenska oljeförsörjningen under 1980-talet.

introduktion av inhemska bränslen grammet, satsningar på och ökad användning av ångkol i el- och fjärrvärmeproduktionen. Inom industrin kan man förvänta sig en högre förav i den industrin och en fortsatt brukning ångkol tunga mot termomekanisk massa i skogsindustrin. För utveckling sådana icke trendmässiga förändringar har vi genomfört schablonmässiga ändringar i indata.

När det inhemska bränslen har vi följt energiprogäller riktlinjer och antagit en biomasseanvändning positionens 35 Twh 1990. Huvuddelen av denna förbrukning antas på komma till stånd i elsektorn. Modelltekniskt har vi åstadkommit detta genom att öka leveranserna från skogsbruket och minska Denna teknikförändring är bränsleimporten. densamma i alla simuleringar. Pâ grund av modellens bekan flisanvändningen inte tillåtas variera gränsningar med till ändrade Priset på flis hänsyn prisförhâllanden. går överhuvudtaget inte att infoga i kalkylerna.

Ett problem av annan art är de skillnader i kapitalavkasti olika sektorer som finns under basâret. Vissa ning t ex bränslesektorn, vinster långt över branscher, uppvisar medan andra gör förluster, som delvis kan genomsnittet av stora statliga subventioner (exempelvis varvsdöljas

industrin). Vi har i kalkylerna för 1990 afbetet med en

viss av avkastningsnivån i olika branscher. För utjämning de mest krisdrabbade branscherna ligger avkastningskravet på 40 % av genomsnittet.

Vi har också känslighetsanalyser med helt genomfört Dessa ger en större ökning utjämnad kapitalavkastning. av den konsumtionen och en snabbare BNP-tillväxt privata under fram till 1990 än de kalkyler där vi perioden bibehållit vissa skillnader i kapitalavkastning.

4.3 Utvecklingen till 1990 (Referensalternativ)

Ett centralt problem, när det gäller att undersöka ie långsiktiga effekterna av ändrade energiskatter, är att åstadkomma en rimlig referenskalkyl för 1990. En såian kalkyl syftar till att återge det utvecklingsförlopp, som skulle komma till stånd vid oförändrad energipolitiç. Givetvis är referenskalkylens utfall ytterst känsligt för olika slags antaganden.

I tabell 4:2 återges den ekonomiska i utveckling försörjningsbalanstermer som under 1980-talet genereras i vår referenskalkyl. Som en jämförelse har vi också tagit med den senaste långstidsutredningens alternativ I för den ekonomiska utvecklingen fram till 1990.

Tabell 4:2 Försörjningsbalans 1979-1990

Årlig procentuell förändring. Jämförelse mellan referenskalkylen och 1980 års långtidsutredning LU80 Referenskalkyl 1993 BNP 2,3 2,1 Privat konsumtion 0,8 0,8 Offentlig konsumtion 0,9 0,9 Bruttoinvesteringar 2,9 2. Export 5,4 4, Import 3,3 1 I

När vi arbetat fram referenskalkylen har vi försökt att i största möjliga utsträckning stämma av resultaten mot LU 80, såväl på makro- som på sektornivå. Trots detta kan man notera tydliga skillnader på en del punkter. Så har t ex i kalkylresultaten framkommit en något lägre BNPtillväxt. Även utrikeshandeln ökar långsammare i vårt referensalternativ än i långtidsutredningen.

Vi har - i likhet med LU - att förutsatt, utrikeshandeln skall vara i balans år 1990. Kravet på jämvikt i bytesbalansen tillsammans med stigande realpriser på kol och olja medför, att exporten måste öka snabbare än importen

under 1980-talet. Ju mer Sveriges bytesförhållande försämras, ju större blir gapet mellan och export- importtillväxten, räknat i fasta priser.

Förklaringen till att vår referenskalkyl i många avseenden avviker från LU kan delvis sökas i skillnader i indata. så har vi exempelvis antagit långsammare tillväxt på de svenska exportmarknaderna och väsentligt högre elasticiteter i export- och importfunktionerna.

Mycket viktig för den ekonomiska utvecklingen under 1980talet är frågan om olje- och kolprisernas förändring. Vi har antagit en realprisökning på 1 % per år mellan 1981 och 1990 för både olja och kol och då även tagit hänsyn till de kraftiga prishöjningar som inträffat 1979-1981. I samtliga referenskalkyler har 1981 års skattesatser arbetats in i energipriserna.

LU 80 har varit mer pessimistisk i sina antaganden om oljemarknaden. Där räknar man med oljeprisökningar på 2 % under perioden 1980-1990. Detta kan delvis förklara den skillnad i utrikeshandelns utveckling, som noteras i tabell 4:2.

Låt oss nu övergå till att studera hur energianvändningen utvecklar sig under 1980-talet i referenskalkylen. I tabell 4:3 har vi sammanställt resultaten för 1990 med uppgifter om faktisk användning 1979 samt med SIND:s prognoser och energipropositionens riktvärden för energianvändningen 1990.

Det bör emellertid starkt understrykas, att den kalkylmodell som används har klara brister som prognosinstrument. Den är ett betydligt sämre redskap om man vill bestämma framtida nivåer för bränsle- och elanvändningen än då man vill ange skillnader mellan alternativ för ett bestämt år. Trots detta bör uppgifterna i tabellen ge en ganska god uppfattning om storleksordningen hos de styrbehov energipropositionen implicerar i förhållande till en spontan utveckling av energianvändningen.

68.

Tabell 4:3 Energianvändning 1979 och 1990 (TWh) enligt olika prognoser och referenskalkylen l9_79 L929 SIND Faktisk LU-alter- Prop: Referens- 7 7 användning nativet 1980/81:90 kalkyl

tionens riktlinjer.

Uppgifterna för oljeprodukter innefattar naturgas, raffinaderibränsle, asfalt, smörjoljor och olja för icke- (dvs främst oljeprodukter som råvara i energiändamâl den kemiska industrin). Däremot ingår inte förluster vid råoljeraffinering. Siffrorna för inhemska fasta bränslen innehåller inte bark och lutar som används i massaindustrin. Dessa svarade 1979 för 36 TWh och beräknas 1990 ha ökat till 42 TWh.

Elsiffrorna i tabellen avser - i motsats till vad som är fallet i huvudbetänkandet - användning netto, dvs. slutlig exklusvie omvandlings- och distributionsförluster.

En jämförelse mellan vår och SIND:s referenskalkyl (mer detaljerade och bättre underbyggda) prognoser för 1990 ger intrycket att modellen, trots de reservationer man måste göra, kan ge en trovärdig bild av utvecklingen. På el- och fjärrvärmesidan vi nära ligger mycket SIND:s prognos, liksom när det gäller den totala bränsleanvändningen. Däremot skiljer sig fördelningen mellan olika bränsleslag. Våra kalkyler ger en högre av användning fasta bränslen och en lägre förbrukning av oljeprodukter. Det sammanhänger delvis med att vi infört en torvexogent och flisanvändning om 35 TWh i vilket kalkylerna, ligger 18 TWh över den av SIND antagna nivån.

Referenskalkylen ger också en snabbare kolintroduktion än SIND:s prognoser. Inte heller detta är oberoende av de teknikförändringar som via ändrade indata har införts i modellen. Genom en mellan kol och omfördelning tjock eldningsolja har vi således fått fram en kolanvändning ä 1990, som ansetts rimlig med hänsyn till den förväntade ä energipolitiska satsningen på koleldade kraftverk och värmeverk. Självfallet kommer sedan att kolförbrukningen variera i olika kalkyler, beroende skilda och på prisskatteantaganden.

En jämförelse mellan referenskalkylens energianvändning 1990 och den faktiska användningen 1979 kan också vara av intresse. ökad elförbrukning kan ses som en anpassning till de beslut om kapacitetsutbyggnad i elsektorn, vilka i sin tur är en konsekvens av kärnkraftsomröstningens resultat. Pris- och taxepolitiken under 80-talet kommer med all säkerhet att utformas för att uppnå avsättning för den el som kan produceras.

De senaste årens tendens till minskad av förbrukning oljeprodukter kommer att fortsätta under 80-talet. Speciellt minskar användningen av eldningsoljor, vilket hänger samman med en övergång till fasta bränslen i kombination med ökad användning av fjärrvärme. Den totala bränsleförbrukningen hålls enligt kalkylen på en oförändrad nivå, medan el- och fjärrvärmeanvändningen ökar med ca 35 %.

70.

Bensinanvändningen minskar avsevärt i referenskalkylen, medan förbrukningen av dieselolja går upp. Detta ligger helt i linje med SIND:s prognoser.

Vad händer med den ekonomiska utvecklingen och energianvändningen, om man antar en snabbare oljeprisstegring eller en långsammare ekonomisk tillväxt än i huvudkalkylen? Vi skall i det följande redovisa resultaten från några s k känslighetsanalyser.

Vi har genomfört två kalkyler med en förväntad prisstegringstakt för olja och kol på tre procent per år 1981-1990. I det första fallet, alternativ A, har kravet på jämvikt i bytesbalansen år 1990 bibehållits. Ökningen i oljenotan har beräknats till ca 5 miljarder kr i 1979 års priser. Det kan vara tveksamt om det är politiskt möjligt att låta denna höjning drabba ekonomin främst i form av minskad privat konsumtion. Därför har vi i alternativ B arbetat med ett underskott i bytesbalansen på just denna summa.

Tabell 4.4 Försörjningsbalans 1979-1990. Årlig procentuell förändring. Jämförelse mellan referenskalkylen och några känslighetskalkyler

Referens- Högre Högre Lägre

Privat konsumtion 0,8 _ 0,5 0,8 -0,4 * Offentlig konsumtion 0,9 0,9 0,9 O

Bruttoinves-

prisstegring.(%) 1981-1990 1,0 3,0 3,0 1,0

Nettoinves- . teringar årlig förändring %) 2,0 2,0 2,0 1,0

Bytesbalansens O ; O _ 5 O saldo 1990 miljarder kr (1979 års priser) ;

Av tabell 4:4 framgår att effekterna på de makroekonomiska storheterna av snabbare oljeprisökningar inte blir särskilt dramatiska. I inget av fallen påverkas BNP-utvecklingen. Alternativ B innebär mycket små förändringar jämfört med referensalternativet. Man bör dock hålla i minnet, att vi där måste öka vår upplåning utomlands och således skjuter betalningsbalansproblemen framför oss. I alternativ A kan man notera en minskning i den privata konsumtionen och en ökning av exporten. Det är priset som måste betalas för den dyrare oljan.

Ytterligare en känslighetskalkyl gäller ett ekonomiskt utvecklingsförlopp med lägre tillväxttakt. På makrosidan har vi antagit nolltillväxt i den offentliga sektorn och sänkt nettoinvesteringarnas ökning till en procent per år. Dessutom har även teknikfaktorn i varje sektor sänkts till hälften, liksom takten för världshandelns tillväxt utom i bränslesektorn. Resultatet har blivit ett alternativ med en BNP-tillväxt på endast 1,4 procent per år, en långsammare ökning av utrikeshandeln och en sjunkande privat konsumtion.

Låt oss nu övergå till att studera energianvändningen i känslighetskalkylerna (Tabell 4:5). Hur reagerar oljeförbrukningen på höjda oljepriser eller lägre ekonomisk aktivitetsnivå?

i

I Självfallet sjunker oljeförbrukningen i högprisalterna- I I tiven jämfört med referensalternativet. Elanvändningen x I blir samtidigt 1-2 Twh Mest hålls högre. oljeanvändningen tillbaka i alternativ A. Förutom prisstegringarnas direkta effekt uppkommer där en uppbromsning via det minskade utrymmet för privat konsumtion, som främst visar sig i minskad användning av drivmedel och lätt eldningsolja. Användningen av kol/koks och tung eldningsolja är däremot lägre i alternativ B. Detta torde förklaras av att bytesbalansunderskottet medför minskade krav på exportindustrin, som svarar för en stor del av förbrukningen av dessa energislag. Det bör påpekas att även kolpriserna antagits stiga med 3 % per år i högprisalternativen. Detta medför

72.

att någon substitution från oljeprodukter till kol inte kommer till stånd. I stället får vi en viss övergång till el och fjärrvärme.

Oljeprodukter

övrigt

Vad händer med energianvändningen i lågtillväxtfallet? Såväl bränsle- som elanvändningen ligger långt under referenskalkylens värden. Resultaten är inte förvånande. Att är ytterst känslig för variationer energianvändningen i den ekonomiska aktiviteten är numera allmänt bekant. Det faktum att den ekonomiska tillväxten blivit mycket än man väntat sig är orsaken till att många energilägre prognoser slagit fel.

Ovanstående kalkyler syftar till att beslysa känsligheten i för variationer i vissa centrala kalkylresultaten I avsnitt skall vi dock hålla fast antaganden. följande - som innefattar 1981 års skattevid huvudalternativet satser - och med det som utgångspunkt göra jämförelser med andra skattesystem.

73.

4.4 Skattens inverkan på energianvändningen

Ett huvudsyfte med den förestående av omläggningen energibeskattningen är att åstadkomma en styrning av energianvändningen och dess fördelning mellan olika energislag. Det är naturligt att knyta denna till de målformulering riktlinjer för energianvändningen, som kommit fram i den senaste energipropositionen. Vi har i föregående avsnitt redovisat vilka riktvärden i som vi energipropositionen valt att utgå från.

Vid diskussion av olika skattesystem är det att viktigt ha klart för sig var styråtgärder måste sättas in för att energipropositionens riktlinjer skall kunna förverkligas. Som framgår av tabell 4:3 är det främst oljeanvändningens omfattning som måste begränsas. Den spontana nedgång, jämfört med 1979, som förväntas ske i referenskalkylen, är således inte tillräcklig. kan en av Visserligen ökning kolanvändningen från kalkylens 46 TWh tillåtas, om man skall hålla sig inom energipropositionens intervall, men den totala bränsleanvändningen ligger ändå för i vår högt huvudkalkyl. Det räcker således inte med att substituera mellan bränsleslagen, utan en restriktiv för att politik nedbringa den samlade bränsleförbrukningen måste föras.

Däremot ligger elanvändningen i under den huvudkalkylen förväntade kapaciteten på 121 TWh 1990. En skattepolitik som stimulerar elanvändningen kan leda till att kravet på nedgång i bränsleförbrukningen lättare uppfylls.

I tabell 4:6 visas långsiktiga effekter på energianvändningen vid en övergång till utredningens system I och II. I nästa avsnitt skall vi redovisa verkningarna på försörjningsbalansens poster.

Vilken tidpunkt effektredovisningen bör utgå ifrån när det gäller skattesatsnivå enligt nuvarande skattesystem kan diskuteras. Avgörande här är vad man vill belysa. som visats har kraftiga skattesatsförändringar vidtagits resp. planerats från den tidpunkt då direktiven skrevs och fram

till dagens datum. För många syften är det naturligtvis viktigt att utgå från de mest aktuella skattesatserna. När det gäller att belysa mer långsiktiga effekter av beskattningen bör beaktas att de skatteförändringar som vidtagits successivt från år 1979 och fram till nuläget år 1979 har - frånsett bensinbe- (före energiskatterna - relativt stilla under en 10skattningen legat dryg årsperiod) har bidragit till anpassningsrörelser som efterhand håller på att växa fram. Av denna anledning är det också av intresse att belysa långsiktiga effekter av de skatteförändringar som redan genomförts från början av år 1979.

Tabell 4.0 Energianvändning 1990 i olika alternativ (TWh)

1979 års Referenskalkyl System I System II

Låt oss först undersöka den inverkan på energianvändningen 1990 som 1981 års skattesatser skulle ge jämfört med 1979 års skattesatser, dvs effekten av redan vidtagna skatteförändringar. som framgår av tabell 1 i inledningskapitlet innebär de senaste årens höjningar att beskattningen av elkraft och oljeprodukter blivit mer likformig genom att skatten på eldningsoljor har ökat mycket snabbare. I relation till 1979 års.skatt innebär den nuvarande skatten eldnings- och dieseloljor i det närmaste en fyrdubbpå ling. Bonsinskatten har ökat med 50 procent, elskatten

med 30-50 procent (snabbare ökning för högspänd el) och skatten på kol har förblivit oförändrad.

Dessa ändrade skatterelationer gör att höjningarna 1979-81 inte bara ändrar energianvändningens nivå, utan också fördelningen mellan olika energislag. Effekten på oljsprodukterna är starkast. Vi skulle få en användning 1990 som är 16 Twh lägre än om vi bibehåller 1979 års energiskatt. Elanvändningen minskar bara med l Twh medan fjärrvärmen Ökar något.

Trots att den totala bränsleanvändningen sjunker, ökar kolförbrukningen med 6 TWh. Detta är givetvis en följd av de ändrade prisrelationer mellan kol och tung eldningsolja, som uppkommer vid den kraftiga ökningen av oljeskatten.

I stor utsträckning medför de senaste årens skatteförändringar att energianvändningen styrs i en riktning som överensstämmer med de formulerade målen. Användningen av oljeprodukter begränsas och kolintroduktionen påskyndas. Elanvändningen når dock inte upp till den produktionskapacitet som kommer att finnas 1990.

Det beskattningssystem (system I) som utredningen föreslår Å innebär en viss omfördelning av skattetrycket mellan olika och olika användare med skatte-

g

energislag jämfört dagens satser. Generellt gäller att icke mervärdesskatteskyldiga, I dvs hushåll, offentliga sektorn och delar av tjänstesektorerna får bära en större del av energiskattebördan. För användare - främst industrin - skulle införande av övriga system I innebära en sänkning av elskatten, en måttlig höjning av oljeskatten och en betydligt kraftigare höjning av kolskatten. Bensinskatten förblir oförändrad för alla.

En omläggning av energibeskattningen från nu gällande system till system I ger endast små effekter på oljeanvändningen totalt. Visserligen erhålls en icke obetydlig - en effekt på den totala bränsleanvändningen ytterligare

76.

minskning med 7 TWh. Men höjningen av kolskatten medför att den minskningen till huvudsaklig del drabbar kol- och koksförbrukningen.

Som framgår av tabellen leder omläggningen till mindre användning av lätt eldningsolja, främst beroende på att eluppvärmning av bostäder gynnas. Samtidigt är emellertid användningen av tunga oljor oförändrad genom att kolanvändningens ökning bromsas.

Till de mål eller planer för oljeanvändningen, som anges i energipropositionen, är det långt kvar i system I, som enligt kalkylerna ger en oljeanvändning på 252 TWh. Det är 16 Twh mindre än vid ett bibehållande av 1979 års skattesatser. Men för att nå propositionens högre alternativ krävs en minskning med ytterligare 40 Twh. För att nå så långt enbart med hjälp av beskattning skulle det krävas skattesatser för olja som är flera gånger högre än den som diskuterats inom utredningen. Det kan vara av intresse att i ett senare led undersöka i vilken storleksordning dessa skattesatser kan tänkas ligga.

En övergång till system II innebär främst en omfördelning av skatten från näringslivets till hushållens direkta energianvändning (vid oförändrad total beskattning av energi). Det åstadkommes genom att energin moms-beläggs, samtidigt som den särskilda energiskatten sänks i motsvarande mån. Av naturliga skäl ger en sådan förändring endast mycket små styreffekter, totalt sett.

Den totala bränsleanvändningen blir med system II densamma som i referensalternativet. Kolintroduktionen bromsas i viss mån, men mindre påtagligt än med system I. Inverkan på oljeanvändningen går i fel riktning, dvs användningen blir några Twh högre än med nuvarande skattesatser.

Eventuella effekter av skatteomläggningen på införandetakten för inhemska bränslen (torv, flis, mm) framgår inte av beräkningarna. Vi har i samtliga alternativ antagit att tillräckliga styrmedel, i form av bidrag etc.,

77.

sätts in för att den i propositionen förutsatta nivån skall uppnås.

En övergång till beskattning enligt system I eller II skulle innebära större elanvändning, även om effekten, särskilt i system I, framstår som mycket måttlig. Det bör observeras att elsiffrorna i tabellen avser slutlig användning netto. Räknade som bruttoförbrukning, inklusive omvandlings- och distributionsförluster, motsvarar våra kalkylsiffror ca 130 Twh för år 1990. Propositionens riktvärde för bruttoförbrukningen 1990 är 134 Twh.

4.5 Konsekvenser för samhällsekonomin

I detta avsnitt skall vi undersöka den långsiktiga inverkan på försörjningsbalansen dels av de senaste årens skattehöjningar, dels av en övergång till systemen I och II. Effekterna uttryckta i miljarder kr visas i nedanstående tabell.

Tabell 4:7 Inverkan försörjningsbalansen 1990på Miljarder kr i 1979 års priser Vid övergång från 1979 års skatte- nuvarande skattesystem till det system till nuvarande system I system II __ H_m__u_ H E§:ä9é:;u9_a2;

förmågan (BNP) sjunker med ca 0,8 miljard kr. Då samtidigt

inverkan på handelsutbytet med utlandet kan väntas bli klart gynnsam - minskat behov av exportansträngningar, förbättrat - en bytesförhållande registreras positiv effekt på konsumtionsutrymmet.

Det finns betydande osäkerheter i antagandena om exportpriselasticiteter, skillnader i avkastningskrav mellan branscher och andra faktorer som påverkar resultatet på denna punkt. Siffran +1,4 miljarder kr för inverkan på konsumtionsutrymmet bör därför förses med starka reservationer. Men troligen kan man ändå dra slutsatsen att de skatteskärpningar som hittills vidtagits i syfte att minska oljeberoendet inte behöver betalas med en minskning av utrymmet för konsumtion i framtiden. Det hindrar naturligtvis inte att målkonflikter av det slaget kan uppkomma, om man vill gå Vidare och väsentligt öka beskattningen för att hålla tillbaka oljeanvändningen.

Inverkan på totalsiffrorna för produktion, konsumtion och utrikeshandel vid en övergång från nuvarande skattesatser till något av systemen I och II blir obetydliga. Effektens riktning får i många fall betraktas som osäker, t ex när det gäller utrymmet för privat konsumtion. Man kan i det fallet spåra en svagt positiv effekt av skatteskärpningen i system I, och en svagt negativ effekt med system II, men resultatet bör tolkas med försiktighet.

Ur kalkylerna kan också utläsas långsiktiga effekter på branschnivå, dvs skatteomläggningens inverkan på kostnadsläge, produktion och sysselsättning i olika branscher. Kostnadseffekterna redovisas i bilagetabell B:9. Inom industrin är dessa effekter mycket små; i allmänhet rör det sig om sänkningar motsvarande ett par promille av företagens totala kostnader. Den kostnadshöjande effekten av drabbar till helt övervägande del bostadsomläggningen sektorn. Även produktions- och sysselsättningseffekterna branschnivå blir - för en på synnerligen begränsade diskussion av sådana effekter vid kraftigare förändringar av energibeskattningen hänvisas till DFE-rapporten Effekter av minskat oljeberoende.

Sammanfattningsvis kan sägas att effekterna på produktionssystemet och försörjningsbalansen av att övergå till något av de föreslagna skattesystemen blir mycket små. Här liksom då det gäller energianvändningen är inverkan av de senaste årens energiskattehöjningar klart större, även om inte heller de påtagligt ändrar förhållandena på makronivån.

T A B E I_ I_ B I I_ Å G A

Tabell B21 Energiintensitet i konsumtionsvarugrupper kwh/kr, 1979 )

Inhemska åtgångstalx

!totaltXX

V 5. Privata transporter exkl. drivmedel 0.39 0.09 0.20 0.05 6. Allmänna trans-

* bränsle 0 el § 0.12 0.05 0.04 0.02

3 12. Diverse 0.31 0.06 0.21 0.03

tjänster?

* Ä 13. Hotell o 1 restauranger 0.31 w0.06 0.21 0.03

i i

2 x) dvs med avdrag för energiinnehållet i importerade

i varor

å xx) inklusive övriga bränslen, t ex kol, gas och ved.

Tab B:2 Effekter på hushållens bensinanvändning, path-koefficienter

via: antal bilar 0.182 0.102 -0.034 0.00 bostadstyp och 0.002 0.027 -0.036 antal bilar inkomst 0.054 inkomst 0 antal bilar 0.100

inkomst, bostadstyp o antal bilar 0.001 total effekt 0.283 0.328 0.507 -0.130 0.015 -0.110 0.00

I = F +

pIF uI

H = F * I + T * “ PHP PH: PHT

A = F + M + I + T + PAF PAM PA: PAT “A

B = F + A + I + T + R + P + PBF PBA PBI PBT PBR PBP “B

De variabler som ingår i definieras som systemet följer:

= hushållens disponibla inkomst i kr år per = antalet hushållsmedlemmar

HKIJWH

n hushållets bensinanvändning under året = för tätortsgrad hushållets hemkommun, O-100 % där 100 % anger rena tätortskommuner antalet bilar som hushållet disponerar

Härtill kommer följande dummy-variabler:

Il H = bostadstyp småhus

flerfamiljshus = ålder

o_ao_›o_›

p pensionärshushåll H hushåll övriga R = region norra Sverige

södra Sverige

Tabell B:3 Förändring i skatteutgifter. Nuvarande skatt jämfört med mars 1979. Kr/år. Disponibel inkomst tkr

N Samtliga 830 1 380 2 010 2 460 1 620

34 B:4 i skatteutgifter. Nuvarande skatt Tabell Förändring med mars 1979, % av totala konsumjämfört tionsutgifter

Disponibel inkomst tkr -35 35-60 60-85 85- Samtliga Hushållskategori * norra 2.4 2.4 2. 2.4 Sverige Q 2.3 2.2 2.3 2.3 2. ] 2.2

södra Sverige Z

Glesbygd Tätort

En Vuxen Två vuxna Barnfamiljer Pensionärer

Småhus Flerfamiljshus

Bilhushâll Icke-bilhushåll

Samtliga

Tabell B:5 Förändring i skatteutgifter vid en övergång till skattesystem I. Kr/år

Disponibel inkomst tkr

Samtliga

Tabell B:6 Förändring i skatteutgifter vid en övergång

till skattesystem I. % av totala konsumtionsutgifter Disponibel inkomst tkr

Glesbygd Tätort

En vuxen Två vuxna Barnfamiljer Pensionärer

Småhus Flerfamiljshus

Samtliga

Tabell B:7 Förändring i skatteutgifter vid en övergång

Tabell B:8 Förändring i skatteutgifter vid en övergång till skattesystem II. % av totala konsumtionutgifter Disgonibel inkomst tkr Hushållskategori -35 35-60 60-85 85- Samtliga Norra Sverige

Småhus Flerfamiljshus 0.6 0.3 0.3 0.2 0.3 Samtliga 0.6 . 0.4 0.3 0.2 0.3

Tabell B:9 Långsiktig effekt på kostnadsnivån av olika

skattealternativ jämfört med nuvarande

skattesatser. Procentav totalkostnad

Bransch I II System System 5. - 0.1 0.1 Malmgruvor 6. Andra gruvor, stenbrott + 0.2 + 0.1 7. livsmedelsindustri ! - 0.1 0.2 Skyddad 8. Konkurrensutsatt livsmedels-

I

industri - 0.1 - 0.2 9. och tobaksindustri - 0.1 - 0.2 Dryckes-

förlagsverksamhet)

16. Gummivaruindustri - 0.2 - 0.4 17. Kemisk basindustri - 0.2 - 0.3 18. Kemisk-teknisk industri - 0.2 - 0.1 19. Glas, T - 0.2 - 0.2 porslin ; 20. Tegel, cement, kalk + 0.3 + 0.2

Å 21. mineralvaruindustri O - 0.2 Övrig 22. Järn, stål, 0 - 0.2 ferrolegeringar 23. Metallverk u - 0.3 - 0.6 24. metallvalsverk - - Gjuterier, 0.3 0.3 25. Metallvaruindustri - 0.2 - 0.2

26. Maskinindustri instrument - 0.2 - 0 2 1 27. - - Transportmedel utom varv 0.2 O 2 28. Elektroindustri - 0.2 - 0 1 1 29. Varv - 0.2 - 0 2 30. Övrig - 0.2 - 0 1 § tillverkningsindustri

35. Bostadstjänster (inkl. värme och el) + 3.6 + 1.9

LITTERATURFÖRTECKNING

Atkinson A.B. och Lectures in Public Economics Stiglitz J.E. (1980)

Att styra energianvänd- DFE-rapport nr 34. FFE (1980) ningen

bergman L. och Por A. A Quantative General Eguiiinrium Model of the Swedish Economy Stencil, IIASA (1979)

Carling A, Dargay J, Energipolitikens effekter inom Oettinger C. och industrin. FFE-rapport nr 8 Sohlman Å. (1978)

Corden W.M. Trade Policy and Economic Welfare (1974)

Dahlman C.J. och Den privata konsumtionen 1931- Klevmarken A. 1975, IUI (1971)

Dargay J. och Lundin A. Hushållens energiefterfrågan. Empiriska studier för Sverige. FFE-rapport nr 14 (1978).

Dargay J. The Demand for Energy in Swedish Manufacturing. IUI-rapport (1980

Dargay J. Hushållens energianvändning. Några studier av efterfrâgans bestämningsfaktorer och av energibeskattningens fördelnings effekter. DFE-rapport nr 46 (1982)

Ds E 1981:10 Utvecklingen på längre sikt. Bilaga till 1980 års långstidsutredning.

Leontief W. The Future of The World Economy. United Nations (1977) C. Effekter av minskat oljeberoende Oettinger Några ekonomiska långsiktskalkyler. DFE-rapport nr 47 (1982)

1980/31:90 Riktlinjer för energipolitiken Prop

SIND 1980:17 Energi på 80-talet

SIND PM 1981:4 Internationella förutsättningar för den svenska oljeförsörjningen under 1980-talet.

SOU 1980:52 Långtidsutredningen 1980

TATENS NÅTURVÅRDSVERK BILAGA 2 MILJÖANPASSAD ENERGISKATT

TENS NATURVÅRDSVERK

1981-10-12 Dnr 400-472l-8lP

Energiskattekommittén Budgetdepartementet 103 33 STOCKHOLM

Miljöanpassad energiskatt

Statens naturvårdsverk överlämnar härmed ett förslag till utformning av energiskatten med hänsyn till miljön. Kommittén har under hand uppdragit åt verket att utforma ett sådant förslag. Verkets nu överlämnade bidrag till det fortsatta utredningsarbetet inom kommittén skall ses mot bakgrund av kommitténs direktiv som utgår ifrån att energiskatten dels inryms under mervärdesskatten, dels att en av energipolitiska skäl betingad och samhällsekonomiskt avvägd energiskatt i import och producentledet införs. Vidare framhålls i direktiven att den sistnämnda delen av energibeskattningen skall utformas, avgränsas och avvägas med beaktande av miljöeffekter, försörjningstrygghet m m men också med sikte på att underlätta utbyggnaden av mottryckskraft och introduktionen av nya energikällor (t ex vind, sol, torv och biomassa).

Naturvårdsverket vill att det inte varit understryka möjligt för verket att i detalj penetrera de rent skattetekniska aspekterna. Verket utgår ifrån att kommittén kompletterar verkets förslag i dessa delar i sitt fortsatta utredningsarbete.

Beslut om detta förslag har fattats av undertecknad generaldirektör. Vid handläggningen av ärendet har i övrigt närvarit avdelningscheferna Lundblad, Bsping, Persson och Hanson, planeringschef Ahlgren, byråchef Lindau, avdelningsdirektörerna Åslander, Lövgren och Almgren, föredragande, byrådirektör Hanell samt byrâsekreterare Olerup.

&

Val V3%:LJ/ rid Paulsson

Q/Lv/á...

Almgren/Fáçs

Richard

SÄNDLISTA Jordbruksdepartementet Budgetdepartementet Bilavgaskommittên(Jo 1977:08) Naturresurs- och miljökommittên (Jo 1978:01) Riksdagens upplysningstjänst (8 ex) Styrelsens ledamöter Gd och samtliga ac, Pi, Ps

STATENS NATURVÅRDSVERK 2

1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

INNEHÅLL (forts)

4.3 styrmedel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..76

4.5 Konsekvenser av förslaget . . . . . . . . . , _ , , _ ,_80 4.5.1 Administration m m . . . . . . . . . ... .80 4.5.2 Effekter för individen och samhället . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..8l

5 SAMMANFATTANDE BEDÖMNINGAR OCH SLUT- SATSER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..83 5.1 Motiv . . . . . . . . . . . . . ... . . . . . . . . . . . . . . . . ..83 5.2 Förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... .84 5.3 Konsekvenser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..87

LITTERATUR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... ..89

TENS NATURVÅRDSVERK

1981-10 -12 Dnr 400-4721-8lP

l BAKGRUND

Naturvårdsverket berörde energiskatten i sitt yttrande över energikommissionens betänkande och förde där bl a fram tanken att energiskatten måste en ges medveten styrande verkan.

Naturvårdsverket framhöll i sitt yttrande bl a att all energianvändning förorsakar Dessa miljöproblem. miljöproblem är exempel på vad som i ekonomiska sammanhang brukar benämnas negativa externa effekter. svårigheterna att fastställa värdet på de externa effekterna är emellertid stora. för ade- Underlaget kvata beräkningar av samhällsekonomiskt betingade skattesatsdifferentieringar är därför bräckligt. Samtidigt ifrågasatte verket om detta underlag är väsentligt sämre än annat underlag som används i skatte-

sammanhang.

Naturvårdsverket anser det i vilket fall som helst vara bättre att miljöfrågorna beaktas skattevägen på grundval av mera allmänna eller bedömöverslagsvisa ningar och uppskattningar än att de olika energislagens skilda miljöpåverkan inte alls beaktas. På så sätt bör det vara möjligt att den långsiktiga styrningen av energianvändningen sker med viss hänsyn till tillståndet i miljön.

Det fortsatta arbetet med utvecklingen av ett nytt energisystem karaktäriseras av knapphet på vissa energiråvaror, prisökningar och miljöproblem. Alla dessa faktorer talar för en ökad energihushållning. Ett medel som kan vara verksamt är energiskatten.

I denna utredning med till av förslag utformning energiskatten från miljösynpunkt utgår vi från att - i med vad som i energiskatten enlighet sägs direktiven till - om så att energiskattekommittên läggs

l) det energiskattebelagda området inryms under mervärdesskatten

2) en styrande energiskatt i import- och producentledet införs.

Att väga in alla miljöfaktorer i en styrande energiskatt vore i princip möjligt. En sådan vägningsprocedur skulle emellertid vara svår att utomordentligt genomföra och med säkerhet inte invändningsfri och enkel.

Det nu framlagda förslaget behandlar med styrning hjälp av energiskatten från tre olika utgångspunkter, alla avseende den styrande delen av energiskatten (punkt 2 ovan).

STATENS NATURVÅRIDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721-81?

I ett första steg till utformning av energiskatt med hänsyn till miljöintressen har de olika energislagen sorterats utifrån en allmän bedömning efter deras samlade miljöpåverkan.

Två väsentliga miljöproblem som blivit alltmer akuta under 1970-talet är försurningen resp blyföroreningen av mark och vatten. Ett sätt att ta hänsyn till miljöintressen är att differentiera skatten just med hänsyn till dessa båda miljöproblem. I ett andra steg har vi därför valt att differentiera skatten efter bränslenas innehåll av svavel och bly. Svavelhaltiga bränslen är framför allt olja och kol. Bly tillsätts enbart till bensin.

I kapitel 2 behandlas sålunda allmänna ut@üQSpunkter f* fördelningen av energiskatten mellan olika energislag med hänsyn till deras samlade påverkan på miljön. I kapitel 3 behandlas ett förslag till miljöstyrande drivmedelsskatt (styrning med avseende på drivmedlets blyinnehåll). I kapitel 4 behandlas ett förslag till miljöstyrande bränsleskatt (styrning med avseende på bränslets svavelinnehåll).

slutsatserna och förslaget till utformning av energiskatt sammanfattas i kapitel 5.

ENS NATURVÅRDSVERK

1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

2 ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER

2.1 1) MILJÖPÅVERKAN VID ENERGIPRODUKTION

Hälso- och miljöeffekterna vid energiproduktion är framför allt av tre slag. Det är fråga om

negativa hälsoeffekter genom utsläpp av tungmetaller, cancerogena och mutagena ämnen 0 d som bly, kadmium, polyaromatiska kolväten, ädelgaser som följd av förbränning av fossila bränslen och energiskog, olika led i kärnbränslecykeln, biltrafik etc,

negativa miljöeffekter, dvs belastningen på atmosfären, vattnen och marken genom utsläpp till naturmiljön av föroreningar som koldioxid, svaveldioxid, tungmetaller o d som följd av förbränning av fossila bränslen (olja, kol, naturgas, skiffer för olje- eller uranutvinning, torv), ved från energiskogar, avfall samt andra förändringar på naturmiljön som landskapsförändringar, odlingsåtgärder för energiskog etc,

naturresursutnyttjandet, dvs uttag av lagrade energiformer som olja, kol, naturgas, torv skiffer etc, ianspråktagandet av mark- och vattenområden för energiskogar, vntmxafümxk, Vattenkraftverk och andra anläggningar i konkurrens med andra nyttjandeintressen som naturvård och friluftsliv.

2.1.1 Effekter på människans hälsa

Ett mål med miljövârdsarbetet är att en upprätthålla god hälsa även hos de känsligaste mäuüskorna.I de fall föroreningsnivâer för acceptabel miljökvalitet kan fastställas bör man ändå eftersträva att halterna ligger väl under dessa med till att hänsyn svårigheter fastställa hur de känsligaste människorna reagerar. Låga föroreningsnivâer har därmed ett egenvärde.

Hälsoeffekter av spridning av metaller som kadmium och bly behandlas under avsnitt 2.1.2.

Kväveoxider

Kväveoxider har direkta hälsoeffekter i första hand på andningsvägarna men medverkar även vid bildning av andra sekundära föroreningar med medicinska effekter, t ex ozon. Det dominerande till de bidraget höga halter som förekommer härrör från biltrafiken men även förbränningsanläggningar (olja, kol., torv, avfall)spelar roll. Kväveoxidutsläppen är vanligtvis dubbelt så stora vid kolförbränning, räknat per energienhet än vid förbränning av olja, torv och ved. I tätorterna överskrids i dag ofta de riktvärden som av Världshälsoföreslagits

l) Avsnittet baseras i huvudsak på naturvârdsverkets meddelande (SNV PM 1086) Naturvårdsverkets syn på energipolitiken Yttrande över energikcnndssionens betänkanden, 1978.

E›lZ\TE?.-3S NATURVRKRIDSVEZIE( l98l-l0-12 Dnr 460-4721-8lP

organisationen, vilket medför att ett betydande antal människor påverkas medicinskt. Naturvårdsverkets uppfattning är att en kombination av åtgärder i fråga om bilavgaser, fasta energianläggningar samt utveckling av fjärrvärmen är nödvändiga för att förbättra situationen. Den teknik som används i första hand i Sverige är att ändra förbränningsbetingelserna så att lägre halter bildas. Utsläppen av kväveoxider kan vid kolförbränning begränsas genom förbränningstekniska åtgärder till ca 0,15-0,30 gram per megajoule tillfört bräns le (g/MJ). Typiska värden för utsläpp av föroreningar vid förbränning återges i tabell 2.1. Det bör understrykas att utsläppens storlek i vissa fall kan variera inom vida gränser.

Komplexa organiska ämnen

Den mest kända gruppen av komplexa organiska ämnen med negativa hälsoeffekter är de polycykliska aromatiska kolvätena (PAH). Det finns emellertid också andra grupper av ämnen med liknande negativa egenskaper. En gemensam benämning för dessa är polycykliskt organiskt material (POM).

Kunskapen om polyaromatiska kolväten är i dag mycket bristfällig. Den kunskap som finns är emellertid tillräckligt oroande för att räcka som motiv för att söka minska dosen till människan. Ett flertal av dessa ämnen är starkt cancerframkallande. När det gäller utsläppens storlek är kunskapen bäst beträffande bilavgaserna, medan utsläppen från fasta anläggningar fortfarande är osäkra. Det är sannolikt så att man hittills underskattat utsläppen av PAH med hänsyn till att man vid mätningar hittills vanligen inte beaktat utsläppen i gasfas. Särskilt stor osäkerhet präglar uppskattningarna av utsläpp från förbränning av biomassa och bedömningarna av möjligheterna att minska utsläppen. Tillgängliga uppgifter tyder på att POM-utsläppen kan komma att utgöra en restriktion på utformningen av förbränningsanläggningar för ved och torv men även för olja och kol Detta gäller särskilt mindre anläggningar. Det är helt klart att måste beaktas åtminstone Vid POM-utsläppen utformning av ett energisystem baserat på fasta bränslen. Det är däremot f n inte möjligt att ange vilka krav på begränsning av utsläppen som kan komma att ställas. Åtgärder för att minska POM befaras kunna leda till ökade utsläpp av kväveoxider, Varför effekterna av de samlade utsläppen särskilt bör uppmärksammas i detta sammanhang.

Dosen till människan bestäms utöver utsläppens storlek också av spridningsförhållandena, där bilavgaserna dominerar effektbilden. Det är olämpligt med hänsyn till ovanstående att i större omfattning förbränna fasta bränslen (ved, kol, torv) i små enheter i tättbebyggda områden. Detta bör förbehållas stora enheter med möjlighet till mer kontrollerade förbrännings- och bättre alternativt små enheter i gles-

âprådningsförhållanden Y9 -

1981-10-12 Dnr 400-4721-811?

m N 0 0 0 0 0 v v v N N N N 0

moo.0 ›oo.o ›oo_o ›oo.o Hoo.o Hoo.o Hoo.o voo.o 80.0 30.0 08.0 oom.o oom.o

V V

.:m»mH0x

ä

1201._ :å

CHUWCM å

:Baåvmx G8

.

-Vadå ;mia mm”

uuumam äoä :så

:mo

©u

;musa

rumumnabm

umsmz. 42

m8 u?

#33226

Haag

.sä

mmnameamozHzumomomem:q

ummcacwnounw

.odsaoz

vunwaüu

?§1

m

wâodåox

vunna

nn N 8

amus än

Mmm

332m

:wvum 100x424 IWOZHZ

(DUO

DAF

:gmuø (LIEgKI-IPPJHKI-lhlühlüüc

uwmu

m

mxmnaza

m5

A.m

qqnxhuxmzm

Hamnma

STATENS NATURVÅRDSVERK

1981-10-12

Noter till tabell 2.1

a. Det förutsätts att bästa teknik enligt gällande lagstiftning utnyttjas

A. Stort kondenskraftverk (1 000 Mwth, högeffektivt elfilter med 99,5% stoftavskiljning, ñüçmsavsvavling, NOX-begränsande åtgärder)

Kraftvärmeverk, värmeverk, industripanna (ca 100 högeffektivt elfilter ned 99J% stoft- Mwth, avskiljnlng) Mindre värmeverk, industripanna (ca 6 MWth , småcykloner ned 70% stoftavskiljning)

Villapanna (ca 0,01 MW inga tekniska miljöth skyddsåtgärder) Lastbil, buss

Personbil

Anläggningstypen förekommer inte

ATENS NATURVÅRDSVERK

Dnr 400-472l-8lP :L98l_l0_l2

Bilavgaser

Spridningen av bilavgaser utgör i dag ett av våra allvarligaste miljövårdsproblem, vilket ju också understrukits i flera sammanhang. Flertalet utredningar på senare år i detta ämne har kommit fram till att effekterna av bilavgaser är allvarliga.

Det finns starka skäl att anta att ett betydande antal människor påverkas medicinskt av de kvävedioxidhalter som uppkommer till följd av bilismen i städer under högtrafik och vid låga vindhastigheter. Dessa förhållanden råder relativt ofta i våra medelstora och stora städer. Det bör vidare framhållas att den skillnad i lungcancerförekomst som finns mellan land och stad åtminstone delvis kan förklaras med ut- I i släppen av cancerogena ämnen, huvudsakligen från bilavgaser, samt att dessa ämnen därför sannolikt nu ; orsakar flera hundra människors död årligen.

Ifråga om bly från bilavgaser är säkerhetsmarginalen mellan nuvarande expositionsnivå och den som medför - kliniska sjukdomstillstånd relativt liten, mätt med hittills använda mått. På senare tid

r

toxikologiska har även indicier framkommit för mentala skador hos K | barn och ökad blyhalt i hjärnan på grund av exponeg ring av blyföreningar. Vidare tyder forskningsresultat i hos människor

l

på förhöjda blynivåer hjärnan l som bor intill tätt trafikerade gator. Frågan om bly

E i bensin kommer att behandlas utförligare i kapitel

l 3.

l L Det bör även framhållas att i bilavgaser hittills \ identifierats ca l 000 olika föreningar, av vilka 7 i många på grund av sin kemiska struktur enligt experi- \ mentella resultat kan befaras ge hälsoeffekter. En \ samverkande av skadeeffekter med andra förstärkning i föroreningar förekommer. Toxikologiska och medi- \ cinskt-hygieniska studier av dessa substanser saknas i stor utsträckning.

Dieselolja innehåller vidare biologiskt aktiva ämnen, som negativt kan påverka människans hälsa. Det är med den utgångspunkten också önskvärt att begränsa körning med dieseldrivna bilar i tätorter, såvida inte effektiv reningsteknik kan utarbetas.

Naturvårdsverket kan inte acceptera denna situation och en förbättring måste ske. Det finns i princip två möjliga handlingsvägar, dels begränsning av utsläppen från bilarna, dels trafikreglerande åtgärder som t ex trafikbegränsning. Enligt naturvårdsverkets uppfattning bör en kombination av åtgärder av båda slagen genomföras. En väg att förbättra läget är vidare att i större utsträckning utnyttja metanol som bränsle.

STATENS NATURVÅRDSVERK

1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

IQ .l.2 Effekter på naturmiljön

I första hand behandlas begränsningar till följd av miljöeffekter i den normala situationen (normal drift). I ett särskilt avsnitt behandlas begränsningar av energianvändningen till följd av speciella situationer, risker för olyckor, terrordåd etc.

Klimatförändringar

Målet för miljövårdsarbetet när det gäller inverkan på klimatet är att inga påtagliga förändringar får befaras uppstå till följd av energianvändning i sådan takt att konsekvenserna inte kan behärskas.

Klimatpåverkan av betydelse kan uppstå vid energiomvandling genom utsläpp av framför allt koldioxid (alla fossila bränslen) men även bl a värme (alla icke-förnybara energislag), stoft (all förbränning) samt kväveoxider (kvävegödsling av biomassa samt från förbränning). Osäkerheten i bedömningen av olika faktorers påverkan på klimatet är i vissa fall stor. De förmodade konsekvenserna är emellertid så omfattande enligt den kunskap vi har i dag, att vår miljö kan befaras bli förändrad i en helt annan skala än vad som annars diskuteras. Flertalet experter är emellertid ense om att vi redan nu bör planera energisystemet så att riskerna för klimatpåverkan i framtiden minskar i stället för att som i dag öka.

F n synes riskerna för från koldioxidklimatpåverkan utslä vara allvarligast. All förbränning ger upphov till sadana utsläpp. Halterna i atmosfären har ökat

relativt konstant under de senaste decennierna. En

ökad halt befaras kunna ge till den s k växtupphov huseffekten med ökade temperaturer och klimatförändringar som följd. Atmosfärens koldioxidhalt påverkas dock inte vid förbränning av ved, eftersom det som frigörs tidigare tagits upp av växterna. Vid förbränning av fossila bränslen (kol, olja, naturgas, torv) fås ett nettotillskott. Med hänsyn till att torvtillgångarna är relativt begränsade torde koldioxidutsläppen inte innebära en restriktion i detta se avseende, tabell 2.1.

Enligt nuvarande kunskap finns det ingen nivå på ko]dioxiduts]äppen som på kortare sikt skulle medföra en minskning av atmosfärens koldioxidhalt. Problemet är särskilt allvarligt eftersom det tar ca 500 år för atmosfärens koldioxidhalt att återgå till ursprunglig nivå efter det att av användningen fossila bränslen har upphört. tekniskt-ekono- Någon miskt rimlig reningsmetod för att avlägsna koldioxid - ur rökgaser eller ur atmosfären finns inte. En fortsatt global ökning av användningen av fossila bränslen med 3 % per år uppskattas leda till en tem- - 1,0 OC redan år 2000. peraturförhöjning på 0,5

,, . 10 STATENS NATURVÅRDSVERR

1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

Försurning av mark och vatten

Målsättningen med miljövårdsarbetet när det gäller är att så långt möjligt återställa den försurning naturliga miljön i mark- och vattenområden. Vattnens pH-värde bör âterföras till de ursprungliga värdena, vilket innebär att en skogssjö kommer att vara surare än en slättsjö. Normalt innebär det att alla sjöar bör ha ett pH-värde över 5,5, vilket är den gräns under vilken skador uppkommer på kräftor, känsliga fiskarter, insekter och plankton;

Totalt finns det i Sverige minst 14 000 måttligt försurade och ca 4 000 gravt försurade sjöar. En sjö räknas som måttligt försurad om pH-värdet någon gång under året understiger 5,5. En gravt försurad sjö är sådan där pH-värdet hela året understiger 5,0. De försurade sjöarna skall sättas i relation till Sveriges ca 85 000 sjöar.

Svaveloxider bildas av svavelinnehållet i bränslet. Det naturliga svavelinnehållet i bränslena varierar inom vida.gränser men är för olja vanligen 0,1 1 g/MJ - - - (0,5 4 %), kol 0,1 0,5 g/MJ (0,4 2 %›, torv 0,07 g/MJ, ved 0,01 g/MJ och avfall 0,02 g/MJ, se tabell 2.1.

Man kan begränsa utsläppen av svaveldioxid genom att \ förbränna naturligt lågsvavliga bränslen, att in- * stallera rökgasavsvavling, att avsvavla bränslet eller att förbränna i s k fluidiserad bädd med kalktillsatser. kol med - Naturligt lågsvavliga 0,3 0,5 % svavel finns bl a i Canada och Australien. En rökgasavsvavlingsanläggning kan begränsa svavelutmed 70 - 90 %. Dessa är i förssläppen anläggningar ta hand aktuella på större kol- och oljeeldade i pannor. Avsvavling av tjocka eldningsoljor kan minska svavelhalten ned till ca 0,3 %. Tvättning av kol ä i kan också till viss del minska svavelinnehållet. , För fjärrvärmeverk av någon storleksordning med låg- § svavliga bränslen eller rökgasavsvavling kan ut- § släppet begränsas till 0,1 gram svavel per megajoule * tillfört bränsle (ca % svavel i kol) Och för 9,35 stora kondenskraftverk kan ytterligare reduktion av utsläppet göras.

Kväveoxidernas betydelse för försurningen är fortfarande men f n till ca 10 - 30% av

oklar uppskattas bidra-

get fran svavelföreningarna.

är att en fortsatt

Naturvårdsverkets uppfattning ökning

av forsurningen av mark och vatten i inte kan Sverige Riksdagen har fastställt en med

accepteras. målsättning

begränsning av utsläppen av svaveldioxid till hälften av den nivå som i mitten av gällde 1970-talet, d v s ti11 Ca 300 000 ton år. per Verket har f n i uppdrag att l dec 1981 till redovisa

senast regeringen förslag i

fraga om miljökrav vid eldning med fossila bränslen. Bakgrunden till uppdraget är avsikt att i regeringens början av 1982 lägga fram om ytterligare förslag åtgärder mot försurningen.

ll STATENS NATURVÅRDSVERK l98l-10-12 Dnr 400-472lu8lP

I kapitel 4 behandlas frågan om begränsning av svavel mer utförligt.

Metallförorening av mark och vatten

Målen för miljövårdsarbetet när det gäller att begränsa metallförorening av mark och vatten av metaller som kvicksilver, kadmium, nickel, vanadin och beryllium måste med hänsyn till dessa metallers effekter och människors hälsa vara att i i på naturmiljö x få ned cirkulationen av dessa ämnen till den nivå som de naturligen förekommer i. 1 1 1 Många metaller ackumuleras i levande i organismer. 1 kan effekter även om tillförseln l Därigenom uppstå till inte är så Genom 1 omgivningen hög. försurningen x av mark och vatten ökar rörligheten hos metallerna.

Naturvårdsverket anser att varje, även liten, ändring i den naturliga halten av metaller i miljön utgör en potentiell risk för rubbning av balansen i det ekologiska systemet. En grundläggande strävan måste därför vara att inte väsentligt öka metallhalterna i naturen över den naturliga nivån.

Utsläppen av metaller varierar kraftigt beroende på metallinnehållet i energiråvaran. Metallutsläpp från förbränning av olja är sålunda betydligt lägre än från förbränning av ved, torv och kol. Detta gäller i synnerhet små anläggningar utan stoftavskiljning. Undantag gäller för vanadin och nickel. Metallutsläpp kan därför komma att utgöra en restriktion för ved och torv som energiråvara, särskilt. i små anläggningar_ Kvicksilver- och kadmiumhalten i kol kräver särskilt hänsynstagande.

Utsläppen av metaller begränsas normalt effektivt i större förbränningsanläggningar med elfilter eller spärrfilter. En avskiljningsgrad på 99,5 % är möjlig att klara. Undantag är kvicksilver som i huvudsak avgår i gasfas.

Naturvårdsverket behandlar i det följande mera ingående metallerna kvicksilver, bly Och kadmium. Det bör påpekas att vissa metaller, i första hand och bly kadmium, särskilt påtagligt inverkar på människors hälsa, se avsnitt 2.l.l.

§Y$9E§llY§E

Målet för miljövårdsarbetet när det gäller kvicksilver är att upplagring av kvicksilver i flora och fauna skall reduceras och att minskning skall ske av antalet sjöar som svartlistats på grund av för höga kvicksilverhalter i fisk.

Naturvårdsverket bedömer att kvicksilvertillförseln till naturmiljön måste begränsas i avsevärd grad för att målet skall kunna uppnås. Försurningen av mark och vatten förstärker kvicksilvrets negativa miljö-

12 snrzxrrmq s N ATU RVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721-81?

effekter. En fortsatt försurning av mark och vatten kan förutses för det närmaste decenniet, främst på grund av transporten av svavel från andra europeiska länder. Det förefaller också som om en global transport av kvicksilver äger rum, vilket innebär att även här effekten av åtgärder i Sverige inte kommer att slå igenom fullt ut.

Kraven av kvicksilvertillförseln till

på begränsning

maste ses mot bakgrund av de senaste årens

naturmiljon

I av 1960-talet beräknas den

miljovardsarbete. mitten

samlade tillforseln till naturmiljön ha till uppgått 40 - 50 ton storleksordningen kvicksilver per år. Fis- 1 antal hade då så halter av

ken ett stort sjöar höga

kottet att den inte utan vidare kunde an-

kvicksilver i

som livsmedel. En alltför stor konsumtion av

vandas

fisk från dessa vattenområden innebär hälsorisker för manniskor. Därefter har kvicksilverutsläppen kunnat minskas mycket påtagligt.

Kvicksilver tillhör också de ämnen som kan transporteras vidare i organismernas näringskedjor. Med tanke på de stora mängder kvicksilver som hittills tillförts naturmiljön och dessa ämnens effekter på hälsa och miljö måste strävan vara att så långt det är möjligt begränsa tillförseln av kvicksilver till naturmiljön. I annat fall blir resultatet en ständigt ökande mängd kvicksilver som cirkulerar.

Inom energianvändningssystemet förekommer kvicksilverutsläpp främst i samband med förbränning av kol skiffer. Kol skiffer innehåller l00 - l 000 och och gånger så höga kvicksilverhalter som olja.

Tekniska metoder att begränsa kvicksilverutsläppen vid förbränning av kol saknas f n. Naturvårdsverket bedömer emellertid att problemen är av den karaktären att de på sikt bör kunna lösas tekniskt.

Naturvårdsverkets inriktning av miljövårdsarbetet när det gäller kvicksilver är att begränsa utsläppen till några få ton per år.

äêêmiem

Målet för miljövårdsarbetet när det gäller kadmium är att på sikt bryta den nuvarande tendensen till ökning av kadmiumhalten i mark och jordsbruksprodukter och liksom för andra metaller helt få bort utsläppen.

Naturvårdsverket bedömer att det i första hand är effekter på njurar som begränsar intaget av kadmium. Intaget av kadmium sker till stor del via livsmedel, främst jordbruksprodukter. Kadmium tillförs odlingarna främst med handelsgödselgivor (60 %) och nederbörd (30 %). En stor del av det kadmium som tillförs via nederbörd har ursprung i industriutsläpp och utsläpp

1 3 STATENS NATURVÅRDSVERK

1981-10-12 Dnr 400-4721-81?

från avfallsförbränning. I första hand bedöms det angeläget att minska halterna i och handelsgödsel begränsa utsläpp frân miljöfarlig verksamhet. Kadmium är fr 0 m l juli 1982 att använda förbjudet för ytbehandling och som färgämne och stabilisator liksom också import av varor där kadmium och kadmiumföreningar använts på detta sätt.

Bly

Målet för miljövårdsarbetet när det gäller motorbränslen är att på sikt enbart helt bränslen blyfria skall användas.

Blyhalten i bensin sänktes l98l till O,l5 g per liter bensin. Frågan om bly i bensin kommer att ytterligare behandlas i kapitel 3.

Vattenförorening

Av den vattenförorening som kan förekomma inom energisystemet behandlas i det här sammanhanget enbart utsläpp av olja i samband med transport samt utsläpp av uppvärmt kylvatten i stor skala från kondenskraftverk.

Utsläppen av olja i samband med sjötransporter är ett svårt hot mot både livet i havet och på stränderna. Utsläppen vid olyckor har ofta väl synliga, dramatiska korttidseffekter. Till sjöss har utsläpp av olja visat sig orsaka sjukdomar, beteenderubbningar och genetiska förändringar hos de djur och organismer som lever i och på vattnet. Utsläppen kan orsaka omfattande fågeldöd och skador på fiskbestånden samt bidra till utrotning av känsliga arter,t ex sälar och vissa sjöfåglar. Även vid stränderna har utsläppen biologiska effekter. Strandzonens djur är känsliga för påverkan. Utsläppen smetar också ned klippor, badstränder, båtar, bryggor m m och kan därmed bl a orsaka omedelbara skador.

Utsläpp av olja sker enligt tillgängliga uppgifter i betydande utsträckning. Under år 1979 registrerade tullverkets kustbevakning 363 oljeutsläpp inom sitt ansvarsområde, varav 180 inom svenskt territorialhav. De flesta av dessa utsläpp är medvetna utsläpp i strid mot svensk lag eller internationella överenskommelser. Förutom de rapporterade utsläppen kan ett stort antal utsläpp ha skett utan att bli upptäckta.

För att minska skadeverkningarna av inträffade utsläpp har en beredskap för bekämpning och sanering av miljöskadliqa utsläpp till sjöss byggts upp. Ansvaret för oljebekämpnlngen till sjöss ligger på tullverkets kustbevakning.

Arbetet med att utveckla säkerheten och miljöskyddet

STATENS NATURVÅRDSVERK

1981-l0-12

till sjöss måste till stor del ske genom internationellt samarbete. Den internationella havsföroreningskonventionen (MARPOL 73/78) väntas t ex träda i kraft under 1982.1)

Oljeutsläppen kan begränsas i omfattning genom olika typer av förebyggande åtgärder som särskilt miljösäkra fartyg, trafikövervakning, trafikseparering, lossning m m samt vissa åtgärder för att minska skadeverkningarna när väl ett utsläpp har skett. Exempel på den sista typen av åtgärder är beredskapsplaner för bekämpningsarbete, s k miljöhandbok, med känsliga och värdefulla naturområden utprickade, förråd av bekämpningsmaterial etc.

Riksdagen har nyligen antagit ett handlingsprogram : för miljösäkrare sjötransporter (prop 1980/8l:ll9, JIHJ l98(L/81: 33, TU 31, CU 38, rskr 442)

g 1980/8l:375,376,

När det gäller är målet för miljövårdsvärmeutsläpp arbetet att inga storskaliga effekter på ekosystemnivåerna får uppstå och inte heller någon påverkan på fisket av ekonomisk betydelse.

Stora mängder uppvärmt kylvatten släpps ut från framför allt stora kondenskraftverk. För att förhindra att djur och växter begränsar kylvattenflödet tillsätts bl a kemikalier till kylvattnet. Risk för oacceptabla effekter föreligger främst genom att den förhöjda vattentemperaturen ändrar produktionen och nedbrytningen av organiskt material, varigenom utoch ingångarna för olika grundämnen och föreningar till biosystemet ändras. I förorenade områden kan tungmetaller frigöras ur förorenade sediment. Anriknjngen ökar i biosystemet av metaller och miljögifter.

Vissa fiskarter lockas av varmvattnet och fisk ansamlas vid utsläppens närområde. Detta en förger ändring av artsammansättningen i området. Risk för spridning av sjukdomar och parasiter mellan fiskarna ökar. Fiskägg och larver kan dödas av temperaturtopparna.

Kylvattenutsläpp måste ske i stora vattenområden av utpräglad renvattenkaraktär och med snabb utspädning för att verkningarna skall kunna begränsas. Kylning kan även ske med kyltorn, varvid värme och avånga ges direkt till atmosfären. En lokal förändring av väder och klimat kan ske kring stora kyltorn.

Naturvårdsverket bedömer att inte i värmeutsläppen första hand kommer att verka begränsande på energisystemet i stort. Däremot kan lokalt värmeutsläppen verka begränsande för kondenskraftverk kol-, (olje-, kärnkraftverk). I) MARPOLrprotokollet. Internationell havsföroreningskonvention (International Convention for the Prevention of Pollution fran ships, MARPOL 73/78). Sverige har tillträtt konventionen, scnnberäknas träda i kraft i slutet av 1982.

;STATENS NATURVÅRDSVERK

1981-10-12

Långsiktig förorening av mark och vatten från av-

fallslager

Målet för miljövårdsarbetet när det gäller långsiktig förorening av mark och vatten från avfallslager är att utforma tekniken så att så små mängder som möjligt bildas och tillförs miljön. En strävan bör vara att använda avfallet på ett miljömässigt invändningsfritt sätt. Deponeringen måste ske så att yt- och grundvatten inte förorenas, ens i ett långsiktigt tidsperspektiv. Utläckningen av metaller, organiska och andra ämnen med långtidseffekter måste begränsas. Hänsyn måste därvid tas till att omgivningens egenskaper kan förändras med tiden så att t ex utlakningstendenserna ökar. Stora mängder avfall, med sådana föroreningar som kan ge miljöeffekter under mycket lång tid framåt, uppstår främst i form av aska från förbränning av fossila bränslen (främst kol och skiffer) samt i form av lakrester från utvinning av uran ur skiffer. Problemet med metallhaltig aska från koleldning kan påverka lokaliseringen av bl a kondenskraftanläggningar. Enligt naturvårdsverkets uppfattning kan riskerna minskas genom att askan deponeras på täta lager av lera. Stora ytor med tillräckligt tjocka lerlager finns dock bara i vissa områden, varför problemet är styrande för lokaliseringen av sådana anläggningar.

Mängden aska vid kolförbränning uppgår vanligen till 7 - 15 % av kolmängden. Vid är avfallstorveldning mängderna mindre, 2 - 5 %, vid 0,5 - 2 % Vedeldning och vid - %. Även oljeeldning 0,02 0,03 rökgasavsvavling vid stora pannor ger betydande avfallsmängder i form av kalkslam, se tabell 2.1.

Problemen med hur avfall från kolförbränning skall hanteras utreds f n inom ramen för vattenfallsverkets Kol-Hälsa-Miljö-projekt (KHM).

Naturvårdsverket bedömer att problemen med långsiktig förorening av mark och vatten från avfallslager inte kommer att vara begränsande för någon del av energisystemet. Däremot kan avfallsfrågan vara lokaliseringsstyrande. Denna bedömning inskränker sig till verkets arbetsområde och den omfattar inte kärnbränslecykelns miljöproblem.

16 JTATENS NATURVÅRDSVERK

1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

Effekter på raturmiljön till följd av stora olyckor

Målet för miljövårdsarbetet när det gäller effekter på naturmiljön till följd av stora olyckor är att så stora tillfälliga utsläpp av föroreningar som kan innebära massdöd bland djur och växter inte kan accepteras. Detta gäller oavsett om miljön kan förväntas återhämta sig efteråt eller om enstaka stora utsläpp från verksamheten för en längre tidsperiod ändå uppfyller gällande bestämmelser.

När det gäller olja som energikälla är risken för stora effekter på naturmiljön mer uppenbar än risken för skada på människan till följd av stora olyckor, under det att det i allmänhet förhåller sig tvärtom med ener- 1 gikällor som kol och kärnkraft. Det är då viktigt att i kan till risker för naturmiljön, vilka på sikt leda sérömxskåüiga konsekvenser även för människan, ges , tillräcklig tyngd och betydelse vid vägningen av oli- ; ka energikällors för- och nackdelar. Olja kan förknip- ° pas med risker för stora utsläpp i samband med prospekteringar, vid transporter och förvaring och utgör ett allvarligt sådant problem. Erfarenheterna från hittills inträffade oljeutsläpp i världshaven visar att de olyck- › or som fått de allvarligaste konsekvenserna har inträf- : fat i grunda, relativt instängda vatten. Även smâ olje- § utsläpp kan få lokalt stora konsekvenser, speciellt i l skärgårdsområden.

Stora Olyckor som följd av brott på fyllda kraftverksoch reglerdammar har inträffat utomlands vid åtskilliga tillfällen. Det har då i allmänhet varit fråga om höga betongdammar som sprängts in mellan bergväggar. De svenska kraftverksdammarna är i allmänhet lägre jordoch stenfyllnadsdammar. Dessutom ligger de stora sven- 1 ska dammarna i utpräglad glesbygd. Risken för stora 1 i samband med olyckor vattenkraftens utnyttjande bör 1 därför inte tillmätas alltför stor vikt.

Stora olyckor kan också inträffa i samband med transport av naturgas i gasform i eller i vätskeledning form i fartyg. i - som Transport ledning närmast är aktuell för del - anses Sveriges vara relativt riskmed stora

frl. _Olyckor konsekvenser kan dock inträffa

vid saval som rorledningarna terminalerna.

Utarmning av naturmiljö, flora och fauna

Malen for när det

miljovardsarbetet gäller naturmiljö,

och ar

flora fauna att utnyttjandet skall ske så att

stor handlingsfrihet som möjligt skapas för framti-

åa en. For Sveriges natur

representativa delar av olika av

typer ekologiska system (älvdalar, myrar etc) bör

behallas l status och i

viss tillräcklig omfattning för

kraven pa och av

âå§å§å:naA:$llä0dose

rekreation skydd

for av

ske mark

måste åagtzlngån sa an :V att andra produktion energi

sen till 5 satt nyttjandeintres-

N 90 skall dessutom

med OS§s._Arbetsforetag utföras

Storsta mojllga till hansyn naturmiljön.

smuvr1zxus IJA1“.UEi*.7ÅIDSVERK

1981-10-12 Dnr 400-4721-s1p

Naturvårdsverket bedömer, med hänsyn till såväl resurshushållnings- som miljövårdens intressen, att det i framtiden blir alltmer nödvändigt för landet att lösa energibehovet med inhemska resurser. En långsiktig satsning på de energikällor som är förnybara bör ske. Karakteristiskt för dessa energiformer, t ex energiskog och vindkraft, är att de är mycket markkrävande. Det gäller även vattenkraft och torv.

Utnyttjandet av torde vara den som olja energiform med den kunskap som nu finns - mest ger negativa verkningar på faunan. De risker som är förbundna med transporter av olja är välkända. Alltför många avsiktliga och oavsiktliga med oljeutsläpp betydande negativa verkningar pâ bl a sjöfågeln har inträffat under årens lopp.

Många oljekatastrofer finns också dokumenterade. Även när det gäller landsvägstransporter förekommer utsläpp som kan påverka sjöar, fauna och flora. Även utsläppen av avgaser från fordon har negativa effekter.

Användningen av olja som energikälla förorsakar även andra förändringar i landskapet. Dessa har dock inte någon begränsande inverkan på energisystemet i stort utan kan bemästras genom god lokalisering och i övrigt landskapsvårdande åtgärder. Upplag av sprängstensmassor vid bergrum för råoljelagring påverkar landskapet. Oljekraftverk och raffinaderier med följdindustrier, rörledningar m m påverkar landskapsbilden och djurlivet.

Rörledningar för naturgas påverkar starkt landskapsbilden, djurlivet och friluftslivet men inte i sådan grad att förhållandena behöver bli begränsande för energisystemet. I stor utsträckning räknar man med att föra rörledningarna under jord. Största intrånget gör då de trädfria 10 m breda rörledningsgatorna.

Landskapsförändringarna i samband med utnyttjandet av

kol är inte begränsande. Inverkan i landskapet är en

effekt som kan betraktas enbart från lokal synpunkt. Brytningen av kol påverkar inte förhållandena i Sverige. Genom god lokalisering och landskapsvårdande åtgärder kan den lokala inverkan på landskapet av och kollager slagg mildras.

Vid utvinning av skiffer har bevarandeintressena (naturvården, friluftslivet och kulturminnesvârden) flera områden av riksintresse att bevaka. Naturvårdsverket anser att eventuell skall ske ett utvinning på miljömässigt acceptabelt sätt. Verket vill peka på vikten av att bl miljövårdskraven, a landskapsgestaltningen, beaktas i ett tidigt Med till de skede. hänsyn svenska skifferområdenas naturvärden måste en skifferutvinning begränsas i Skåne, öland, Västgötaber en och östgötaslätten. Skifferbrytning för energiän amål tar emellertid relativt små arealer i med t ex anspråk, jämfört grustäkt. .

TATENS NATUIKÃÄRDSVIEZRK

1981-10-12 Dnr 400-4721-81?

Målen för miljövårdsarbetet i fråga om torvområdenas

utnyttjande bör vara att bevara en betydande och representativ del av myrarna orörda samt att utforma brytningen så att skadorna på naturmiljön blir så små som

möjligt.

Främsta motstående till markanvändningsintresse energiutnyttjandet är vetenskaplig naturvård. är en Myrmarken särpräglad naturtyp med speciell fauna och flora. Det finns arter som bara förekommer på myrar. Flera av de stora myrarna har mycket högt skyddsvärde. Naturvårdsverket har regeringens uppdrag att inventera i första hand de skyddsvärda

myrarna (våtmarksinventeringen).

En första har översiktsetapp redan redovisats och en

noggrannare inventering görs f n i områden med exploateringstryck.

g Naturvårdsverket bedömer att arealanspråken är starkt

I begränsande för torvutnyttjande. Torv har dock ännu

inte utnyttjats i större skala i landet, varför det

finns stora områden som kan utvinnas. Exploateringen bör i första hand inriktas sådana där på myrar ingrepp redan skett.

Torvtäkt förändrar landskapet såtillvida att mossen el-

ler myren som biotop försvinner helt. Detta får stora negativa konsekvenser för faunan och floran. Många djurarter är beroende av våtmarkerna. Landskapsbilden förändras dock inte i någon större under omfattning brytningen. Efter brytningen blir en landskapsbilden annan, olika beroende på vilken man markanvändning väljer. De vanligaste alternativen är skogsmark eller Torvsjö. § marker har också karaktären av historiska klimat- och § vegetationsdokument.

Osäkerheten är stor om de och hydrologiska hydrokemiska förändringarna. Eftersom dessa kan påverka förhållandena nedströms vad gäller översvämningsrisk, fiske, badmöjligheter tas en ökad fram bl a i forskkunskap ningsprojekt som naturvårdsverket leder och finansierar.

Naturvårdsverket bedömer att betydande arealer kan ut-

nyttjas för energiproduktion i landet som helhet utan

att konflikter uppstår med naturvårdsintressen. Mycket talar dock för att det i många fall kommer att bli van-

ligt med konflikter. Exploatering av torv bör i första

hand inriktas på myrar där redan ingrepp gjorts.

Den miljöpåverkan som kan befaras från intensiv produktion av utgörs av energiskog påverkan på grundvatten genom höga nitrathalter av kvävegödsling, påverkan på

ytvattnet genom tillförsel av kväve och fosfor och som en följd härav av eutrofiering (övergödning) sjöar och vattendrag, påverkan fauna och flora av kemiska på bekämpningsmedel, påverkan på fauna och flora av kadmiumhalter i gödselmedlen, påverkan fauna och flora på genom att naturlig mark undandras, samt påverkan på landskapsbilden, särskilt vid känsliga lägen.

Miljöeffekterna av energiskogsproduktion undersöks f n med stöd av naturvårdsverkets forskningsmedel.

19 STATENS NATURVÅRDSVERK

1981-10-l2 Dnr 400-4721-8lP

skall kunför att

En förutsättning energiskogsodlingen om-

är att den 1 form utan

na accepteras sker extensiv

kemiska och fattande användning av bekämpningsmedel

handelsgödselmedel.

Naturvårdsverket bedömer att betydande markarealer kan utnyttjas för energiskog. En lämplig avvägning får dock ske i förhållande till andra intressen, främst olika våtmarksintressen. Konkurrensen med andra nyttjandeintressen kan bedömas bli en starkt begränsande faktor. Det är främst våtmarker inklusive torvmarker som aktualiserats för energiskogsbruk men även skogs-, ängs-, hag- och åkermark kan komma i fråga.

förändras av energiskogarna. Täta od- Landskapsbilden en slyvegetation och hindlingar ger ogenomtränglig rar fri sikt. kan i stort komma att Energiskogsområden sakna rekreativa värden. Konflikt uppstår också med andra naturvårdsintressen. Ursprungliga biotoper kommer att undan, växt- och djurarter hotas av trängas monokulturerna, vilket särskilt gäller våtmarkerna. Faunan också. Gnagarna kan antas öka i antal påverkas och risken för massförökningar av insekter är stor. i stor omfattning är därför negativt Energiskogsbruk från Energiskogarna kan också komma i faunasynpunkt. konflikt med kulturhistoriska värden om produktionen förläggs till kulturlandskap.

Det traditionella skogsbruket kommer dock sannolikt att den största konkurrenten, såväl i våtmarutgöra ker som på torr mark.

för uppvärmning kräver anord- Solenergins utnyttjande ningar inom tätbebyggelseomrâden vilka inte påverkar antas bli aktuell i Sverinaturlandskapet. Solenergin ge främst för uppvärmning och kräver då solfångare på hustaken samt lagringsanordningar. Dessa kräver viss, men relativt begränsad areal.

Målen för miljövårdsarbetet i fråga om yattgnkraften

är att bevara en och representativ del av betydande i orört skick och att vid utbyggnad motvattendragen verka skadorna på naturmiljön med hjälp av landskapsvårdande åtgärder.

Störst naturmiljön uppstår av regleringspåverkan på och kraftverksmagasinen. Stora arealer sätts under vatten vilket drabbar växt- och djurliv, vägar, bosättningar, areella näringar, turism och friluftsliv. förstör livsmiljön för ett stort Vattenregleringen antal och förändrar den ekologiska balansen. organismer Inverkan blir stor växt- och djurliv, fiske och renpå näring.

påverkas av de tekniska anläggningarna. Damm- Landskapet konstruktioner, kraftledningar, täkter, schaktmassor, erosion, torrlagda älvfåror och sterila strandzoner är exempel på förändringar i naturmiljön.

Älv- och ådalarna utgör visserligen bara en mindre del av landets yta, men det är just till dessa delar som de konkurrerande intressena som bosättning, odling och turistisk verksamhet är koncentrerade. Vattenkraften ko-ar och vindkraft

ATI-ZNS NATURVÅRDSVERK

1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

redan utnyttjad i stor utsträckning. Varje ytterligare utbyggnad innebär därför en skärpt konkurrens med and-

ra intressen.

Naturvårdsverket bedömer när det gäller vattenkraftut-

byggnaden att denna nu nått så långt att konflikterna med framför allt bevarandeintressena blivit mycket framträdande. Denna effekt, att konkurrensen med andra g markanvändningsintressen blir allt starkare större i ju utbyggnadsgrad man nått, gäller generellt för alla mark-

krävande energislag.

Verket anser att med till bevarandeintressena, hänsyn den ringa tillgången på älvsträckor med strömnaturligt mande vatten och vattenfall, numera måste sättas i förs-

ta rummet. Ledprincipen vid all bör vara projektering att utvinna kraft till minsta inte att möjliga skada, få maximalt kraftekonomiskt Man bör i detta läutbyte. ge koncentrera utbyggnaden av vattenkraft till att av-

se förbättrat utnyttjande av kraften i redan existeran-

de anläggningar.

Naturvårdsverket anser att de fyra huvudäl-

outbyggda

varna (Torne älv, Kalix älv, Piteälven och Vindeläl-

ven) och de övriga s k skogsälvarna enligt riksdagens beslut 1977 om riktlinjer för vattenkraftutbyggnad

(prop 1977/78:57, CU 1978/78:90, rskr 1978/78:100)i

första hand även fortsättningsvis bör bevaras orörda.

Verket vill också betona att de värdena vetenskapliga i Vindelälven och Piteälven skulle lida stor skada av

varje ändring i älvarnas naturliga vattenföring.

I strävan att bygga upp ett med energisystem förnybar energi är naturvårdsverket om att självfallet medvetet trycket på fortsatt utbyggnad av vattenkraften är stort. Verket vill då i första hand hänvisa till dezprojddzsan bedömts vara tekniskt-ekonomiskt men utbyggnadsvärda som inte värderats från den högst vetenskapliga naturvårdens synpunkt i utredningarna om vattenkraftutbyggnad i norra Sverige.

Målen för miljövårdsarbetet i fråga om vindkraftutnyttjande bör vara att inte skada värdefull natur och att inte förstöra de mest och frekventerade landomtyckta skapen.

Det primära markbehovet för Vindkraftproduktion är en följd av utbyggnad av aggregatfundament, vägar, kraftledningar och ställverk. sekundärt tas dock mycket större arealer i att anspråk genom aggregaten för att inte vindskugga varandra måste stå på stort avstånd storleksordningen en kilometer - från varandra. Den sekundärt ianspråktagna ytan ger begränsade möjligheter till bostadsbebyggelse, arbetsplatser och fritidsbebyggelse.

och

Jord- skogsbruk däremot bör kunna bedrivas normalt.

Mojligheterna till friluftsliv hindras visserligen inte direkt men naturens värde för rekreation kommer att

STATENS NATURVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 4C-0-472l-8]..P

minska starkt.

De mycket höga vindkraftaggregaten kommer att dominera landskapsbilden. Det omfattande ledningssystemet mellan aggregaten påverkar landskapsbilden negativt. Fågellivet kan påverkas i någon mån genom kollisionsrisk under mörkret i områden där fågelsträcken är intensiva. Vindkraftens beroende av de största vindstyrkorna innebär en stor konflikt genom att de flacka skoglösa kuststräckorna är mest intressanta från kraftssynpunkt. Dessa kuststräckor har samtidigt ömtâlig och omtyckt landskapsbild.

Naturvårdsverket bedömer att landskapsförändringar och krav på markutnyttjande kan komma att bli en avgörande begränsande faktor för vindkraftens utnyttjande.

Utnyttjandet av kärnkraft förorsakar vid normal drift inte sådana landskapsförändringar som är begränsande. Uranbrytning i dagbrott förorsakar dock stora ingrepp i landskapet. Denna inverkan är liksom vid ofrånkomlig all annan gruvdrift. Sådan lokal inverkan vid brytning, av massupplag och av lakrester kan mildras genom god lokalisering, landskapsvârdande och tekniska åtgärder. Kylningsprocessen påverkar lokalt växt- och djurliv i vattenområden.

ggller och infraljud

Kunskaperna om buller och infraljud vid vindkraftverk är f n mycket begränsade. Såvitt nu kan bedömas kan buller och infraljud bli ett besvärande miljöproblem i den närmaste omgivningen till ett vindkraftverk. Med hänsyn till att ett stort antal vindkraftverk kan komma att placeras relativt tätt, storleksordningen en kilometers mellanrum, kan bullerproblemet komma att bli relativt utbrett. Det kan därför komma att utgöra ett hinder för introduktion av vindkraft i stor skala. Kunskaperna om bullerproblemets omfattning vid vindkraftverk kommer att öka under 1982 dels genom att två fullskaleprototyper i Sverige kommer i drift, dels genom det särskilda uppdrag som naturvârdsverket f n har från nämnden för energiproduktionsforskning (NE) att utreda buller- och infraljudsproblemen vid vindkraftutnyttjande.

2.1.3 Naturresursutnyttjande

Naturvårdsverkets principiella uppfattning är att energiförsörjningen på sikt till den dominerande delen bör baseras på förnybar energi. En rad oklarheter måste dock närmare penetreras innan den mer precisa utbyggnaden av ett sådant system kan fastställas. De förnybara - förutom vattenkraften energikällorna kan därför inte lämna mer betydande bidrag till energiförsörjningen redan under 1980-talet.

STATENS NATURVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

2.2 MILJÖPOLITIKENS MÅL OCH MEDEL

2.2.1 översikt

Målet samhällets är olika

för miljöpolitik enligt de-

partementschefsuttalanden

att garantera alla en livsvänlig miljö,

att miljöförstöringen måste hejdas,

att förstörd miljö så långt måste. möjligt återställas,

skall göras för

att naturen tillgänglig allmänheten

for att tillgodose dess behov av en god miljö

Vidare har konstaterats

om miljökraven vid av industri-

beaktas

aäå

e utbyggnaden

andra anläggningar industriell

lakoch

Va an en utveckling

forenas med kravet pa en god miljö

I den svenska miljöpolitiken ligger tyngdpunkten på administrativa styrmedel, främst fysisk planering och tillståndsprövning. I det följande redovisas kortfattat de medel som används. l)

Den fysiska planeringen styr lokaliseringen i stort av industribyggande, bostadsbyggande och andra liknande samhällsaktiviteter. Planeringen av markens användning sker främst i kommunerna. Byggnadslagen (1947:385) och byggnadsstadgan reglerar planeringsverksamheten. Ett system av planer med olika detaljeringsnivåer (regionplan, generalplan, markdispositionsplan, områdesplan, kommunöversikt, stadsplan, byggnadsplan) styr den närmare utformningen.

I den fysiska riksplaneringen fastlägger riksdagen riktlinjer för den fysiska planeringen i stort i syfte att vägleda regering, myndigheter och kommuner i deras markanvändningsplanering. Riktlinjerna avser dels utnyttjandet av vissa avgränsade områden dels hur konflikter mellan olika verksamheter bör behandlas. Genomförandet av intentionerna i den fysiska riksplaneringen sker med stöd av i första hand byggnadslagen men även speciallagar som t ex naturvårdslagen och vattenlagen.

Tillkomst och lokalisering av industriell eller liknande verksamhet som är av väsentlig betydelse för

hushållningen med energi, träfiberråvara eller landets

samlade mark- och vattentillgångar skall prövas av regeringen med stöd av 136 a § byggnadslagen. Regeringens beslut blir bindande vid fortsatt prövning enligt byggnadslagen och miljöskyddslagen. Nyetablering av t ex oljeraffinaderier eller större energiproduktionsanläggningar prövas alltså av regeringen innan anläggningen får komma til] stånd.

1) För en utförligare redogörelse hänvisas tj]] miljökostnadsutredningens slutbetänkande (SOU 1978:43) Miljökostnader (18)

STATISNS NATunviuzDsvERK

1981-10-12 Dnr 400-472l-8lP

Mark- och vattenanvändningen i övrigt regleras med stöd av en rad olika lagar, bl a jord- och skogsbrukslagstiftningen, vattenlagen, lagar om jakt och fiske. För miljövårdens del är främst naturvårdslagen (1964: 822), bokskogslagen (1974:434) och terrängkörningslagen (1975:1313) av intresse.

Reglering av föroreningsutsläpp från fasta anläggningar sker med stöd av miljöskyddslagen (l969:387, senast ändrad 1981:420). Prövningsmyndighet är koncessionsnämnden för miljöskydd eller länsstyrelsen. De tillståndsbeviljande myndigheterna meddelar i beslut de villkor om miljöskyddsåtgärder, högsta tillåtna föroreningsutsläpp o d som skall gälla för versamheten för att den skall få bedrivas. I första hand skall prövningsmyndigheten ta hänsyn till vad som är tekniskt möjliga åtgärder. Åtgärderna skall dock avvägas mot vad som kan anses vara ekonomiskt och mot vad rimligt som krävs för att tillgodose allmänna t ex intressen, hälsovårdens, naturvårdens och friluftslivets intressen.

Reglering av föroreningsutsläpp från sker med fartyg stöd av lagen (1971:1154) om förbud mot av avdumpning fall i vatten, lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg, renhållningskungörelsen (1974: 1024) samt lagen (1973:1198) om ansvarighet för oljeskada till sjöss. Av central betydelse är också MARPOLprotokollets bestämmelser.

Reglering av föroreningsutsläpp från motorfordon sker med stöd av bilavgaskungörelsen (1972:596). För att en avgasbegränsande skall avses vara anordning godtagbar skall föroreningsutsläppen av kolväten koloxid, och kväveoxider understiga vissa bestämda värden.

Genom lagen (1973:329) om hälso- och vamiljöfarliga ror kan import, och tillverkning övrig hantering_§v ämnen som kan utgöra fara för människors hälsa eller for miljön regleras. också varor Lagen gäller som innehåller sådana ämnen. En grundläggande bestämmelse i lagen är att var och en som hanterar sådana ämnen skall vidta sådana åtgärder att varan inte får skadlig verkan. Det innebär också att varans hälso- och miljöeffekter skall undersökas före Vissa varor hanteringen. kan förbjudas til] viss användning, registreringstvâng kan införas för vissa varor, t ex bekämpningsmedel, deklarationstvång kan föreskrivas etc.

Genom lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle regleras gyavelhalten i fossila bränslen (kol, olja, naturgas, torv). I hela Sverige är det förbjudet att förbränna sâdana bränslen som medför svavelutsläpp över en viss gräns. För tjock eldningsolja får svavelhalten inte överstiga 1%, vilket motsvarar 0,24 För hug/MJ. vuddelen av Sverige gäller gränsen 0,24 g svavel och i norra Sverige (norr om Gävleborgs och län) Kopparbergs 0,60 g svavel per megajoule (MJ) bränsle fram till 1 okt 1984. Efter denna tidpunkt gäller den lägre gränsen i hela Sverige.

FATENS NATURVÅRDSVETRK

1981-10-12 Dnr 400-472l-8lP

Renhållning och hantering av avfall regleras främst genom renhållningskungörelsen OB74dD2M och ñkor@ünqm1 (1975:346) cm miljöfarligt avfall. .syftena med regleringen är flerfaldiga, nämligen dels att undvika dåliga hygieniska förhållanden, dels otrivsamma förhållanden i övrigt, dels att undvika hälso- och miljörisker av miljöfarligt avfall, dels också befrämja återvinning av material.

Som komplement till de administrativa styrmedlen har i viss utsträckning ekonomiska styrmedel utnyttjats. I samband med miljöskyddslagens tillkomst skapades sålunda möjligheter för den redan befintliga industrin att till vissa delar finansiera Sina miljöskyddsåtgärder med har också statliga bidrag. Bidrag tidigare kunnat delas ut till byggande av kommunala avloppsreningsverk och avfallsanläggningar, miljöskyddsâtgärder inom jordbruks- och trädgârdsföretag och mottagningsanläggningar för olja. Bidrag kan f n delas ut till kalkning av sjöar för att återställa försurade vattenområden

eller förebygga försurning. kan också aktua- Bidrag liseras för bokskogsplanering och för landskapsvårdsåtgärder.

Avgifter med styrande karaktär förekommer i knappast den svenska miljövårdspolitiken. Däremot utnyttjas finansieringsavgifter i viss utsträckning. Kommunerna tar sålunda ut en avgift som motsvarar deras tjänster på avfalls- och tas ut för avloppsomrâdena. Avgift registrering av bekämpningsmedel och vissa undersökningar enligt lagen om hälso- och varor. miljöfarliga Enligt svavellagen kan en s k dispensavgift tas ut då undantag från de generella reglerna medges. Avgiftens syfte är att ekonomiskt jämställa av bränsle användning med tillåten svavelhalt och bränsle med svavelhögre halt. En motsvarande dispensavgift tas ut i samband med undantag från bestämmelserna om bly i bensin. I bil-

skrotningslagstiftningen finns bestämmelser som i mycket liknar ett pantsystem med syftet att undvika att bilvrak slängs i naturen och stimulera en kontrollerad skrotning och återvinning av bildelar.

Enligt miljöskyddslagen kan fr o m l juli 1981 en s k mil ösk ddsav ift tas ut, utöver sedvanliga sanktioner, om nagon bryter mot villkor i beslut av prövningsmyndighet (koncessionsnämnd, länsstyrelse) så att en betydande störning uppstår.

övriga styrmedel i miljövårdspolitiken är viten, böter

och skadestand. Vidare kan de s k mjuka styrmedlen forskning, utbildning och information räknas hit. De sistnämnda har alla syftet att samla in och sprida kunskaper.

25 SZYIxTENS Nm?LIRVÅRDSVERK

1981-10-12 Dnr 400-4721-81?

2.2.2 på energiområdet Styrmgdel

På elkraftområdet styrs utvecklingen när det gäller

miljövårdsåtgärder genom fysisk planering och i övrigt

genom tillståndsprövning enligt olika lagar. För vattenkraftverk fordras tillstånd av vattendomstol enligt vattenlagen. För vindkraftverk (mer än 25 kw uttagen effekt) fordras anmälan till länsstyrelsen enligt miljöskyddslagen. För större vindkraftverk, som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön kancñt därutöver fordras samråd med länsstyrelsen enligt naturvårdslagens bestämmelser. För bränsleeldade kraftverk (mer än 500 MW tillförd effekt) fordras tillstånd av regeringen enligt 136 a § byggnadslagen samt av koncessionsnämnden för miljöskydd enligt miljöskyddslagen. För fossilbränsleeldade anläggningar gäller därutöver svavellagens bestämmelser.

På värmeenergiområdet styrs också miljövârdsinsatserna till en del genom fysisk planering. Innan ett fjärrvärmeverk byggs fordras också för de allra största anläggningarna tillstånd av regeringen (mer än 500 MW tillförd effekt) och av koncessionsnämnden för miljöskydd (mer än 300 MW tillförd effekt). För mindre anläggningar (l0 -300 MW tillförd effekt) krävs tillstånd av länsstyrelsen. För de minsta pannorna (mindre än 10 MW) finns generella bestämmelser i Svensk (SBN). Byggnorm För all förbränning av fossila bränslen gäller svavellagens bestämmelser. För torveldade anläggningar fordras samråd med länsstyrelsen enligt naturvårdslagen före torvtäkt.

Även på kommunikationsomrâdet spelar utformningen av den fysiska planeringen en betydande roll för vilken dos människor drabbas av när det gäller bilavgaser och buller. Vägar kan prövas enligt miljöskyddslagen med hänsyn till bl a bilars bulleralstring. I övrigt har riksdagen nyligen fastslagit riktlinjer för trafikbuller (prop 1980/8l:l00, TU 1980/8l:23,rskr 1980/8l:257). Normer för högsta tillåtna avgasutsläpp från bilar finns i bilavgaskungörelsen. Blyhalten och bensenhalten i bensin regleras genom kungörelsen (45§) om,hälso- och varor.

miljöfarliga

Den lagstiftningsapparat som successivt byggts upp på miljövârdsområdet medger mestadels att krav på tekniska miljöskyddsåtgärder eller i övrigt kan miljöhänsyn föras fram. Det finns emellertid vissa frågor som inte med framgång kan hanteras via det nuvarande styrsystemet. Det gäller bla en övergripande styrning av energisystemet mot mer miljövänliga energislag. Endast i de fall ett energislag i något avseende är direkt hälsoeller miljöfarligt som t ex beträffande i blyinnehållet bensin kan denna egenskap regleras.

TENS NATURVÅRDSVER 1931-1042 Dnr 400-4721-819 Större energiproduktionsanläggningar prövas av statliga myndigheter och olika villkor för driften kan ställas med stöd av lagstiftningen. Denna styrning sker dock först efter det att valet av energislag har gjorts. För en övergripande styrning till fördel för mer miljövänliga energislag kan energibeskattningsinstrumentet utgöra ett effektivt medel.

På trafikområdet har såväl utsläppen av bilavgaser som halten av bly i bensin successivt kunnat begränsas med stöd av lagstiftning. På detta område är emellertid det internationella beroendet särskilt tydligt. Sverige både exporterar och importerar bilar till betydande värden. Transportapparaten är till en avgörande del (ca 97%) beroende av bensin, som antingen direktimporteras eller via importerad råolja raffineras i Sverige. Både när det gäller regleringen av bilavgaser och bly i bensin har Sverige infört bestämmelser som är striktare (eller lika strikta) än övriga länder i Europa. En-dast USA och Japan har hårdare krav på begränsning av bilavgaser än Sverige. I Förbundsrepubliken Tyskland begränsades blyhalten i bensin redan l976 till den nivå som infördes i Sverige 1980/81. Det inbördes internationella beroende som mera utpräglat råder på bilavgasområdet gör att möjligheterna är synnerligen begränsade att fullfölja de ytterligare minskningar av föroreningsutsläppen som hälso- och miljöskäl starkt talar för. Regleringsvägen är stängd eller nästan stängd. En styrning med hjälp av ekonomiska styrmedel, som möjliggör en viss frivillighet i valet mellan olika produkter, är dock en möjlighet till ytterligare styrning som fortfarande står öppen. En energiskatt som har utformats så att den har en styreffekt som tillgodoser miljöintressen är därför en av de få vägar som fortfarande kan utnyttjas.

Det svavelnedtrappningsprogram som antogs av statsmakterna år 1976 kommer att vara fullföljt vid mitten av l980-talet. De allvarliga kvarstående försurningsproblemen gör det motiverat att söka vägar att ytterligare minska utsläppen av försurande ämnen. Som diskuteras närmare i kapitel 4 kräver en fortsatt minskning av svafrån - åtminstone kort sikt velutsläppen förbränning på att andelen lâgsvavliga kol och lågsvavlig olja i den svenska bränsleimporten ökar. I de största förbränningsanläggningarna kan rökgasrening vara ett alternativ till användandet av lågsvavligt bränsle. På sikt kan också en ökad avsvavlingskapacitet i Sverige bli aktuell.

En skatterabatt för extra lågsvavligt bränsle skulle stimulera bolagen att tillhandahålla sådant bränsle på

marknaden. I behövs i sådant

geplsvenska dispenser bristlägen fran

1“te_na9ra om bolagen

hah

myndigheterna e over minska andelen extra lagsvavligt bränsle,

STATENS NATURVÅRDSVERK 27

1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

En omfattande och administrativt betungande dispensgivning skulle däremot periodvis kunna bli nödvändig om man i stället generellt sänkte de högsta tillåtna

svavelhalterna i olika bränslen. En annan väsentlig fördel med ekonomisk styrning jämfört med skärpt lagstiftning är att man på ett smidigt sätt kan påverka valet mellan tjock och tunn i Vissa eldningsolja typer av anläggningar (se kapitel 4).

STATENS NATURVÅRDSVERK l98ll0-12 Dnr 400-472l*8lP

2.3 NUVARANDE ENERGIBESKATTNING

Den nuvarande särskilda beskattningen av energi utgår i form av allmän energiskatt, bensinskatt, kilometerskatt, och särskild beredskapsavgift för oljeprodukter.

Den allmänna energiskatten omfattar bensin, motorgas för drift av motorfordon, eldningsolja, motorbrännolja, kol och koks samt elkraft. Det energiskattebunkerolja, belagda omrâdet är f n undantaget från mervärdesskatt.

Den nuvarande energibeskattningen är utformad med sikte att träffa utnyttjandet av bränsle och elkraft för på Detta innebär att skatten inte omfattar energiändamål. t ex som används i den petrokemiska industrin elolja ler koks som används i masugnar. Inte heller beskattas elkraft som används i elektrotermiska och elektrokemiska t ex vid framställning av aluminium. Vidare processer, är vissa undantagna, t ex el för användningsområden järnvägsdrift.

Skatten omfattar inte alla energislag. Bland bränslen som inte är skattepliktiga kan nämnas inhemska fasta bränslen som Ved, torv, avfall och svenskt kol. Förutom svenskt kol omfattas dock dessa av den allmänna mervärdesskatten.

Av annat energiutnyttjande som inte är skattebelagt kan nämnas solvärme och värme från värmepumpar. Ett utnyttjande av värme från kärnkraftverket i Forsmark skulle inte heller skattebeläggas med nuvarande regler.

Utöver skatter bränslena är bilarna belagda med på fordonsskatt. Fordonsskatten varierar med fordonsvikten och är alltså t ex oberoende av vilket bränsle fordonet drivs med. Skatten f n till 280 kr per år uppgår för fordon till 900 kg tjänstevikt och med ytterupp 75 kr för varje påbörjat 100-tal kg. ligare

Kilometerskatt utgår för fordon som drivs med andra än motoralkohol eller motorgas t ex drivmedel bensin, motorbrännolja, el eller gengas.

I tabell 2.2 sammanfattas skattesatserna i kr per m3

eller kr ton. skattesatserna har också räknats om per i kr per energienhet.

Storleken skatten varierar kraftigt med avseenpå de bränslets energiinnehåll. Sålunda är f n skatten på både och tmuxeldningsolja ca 20 gånger högre på tjock än skatten kol räknat per enhet tillförd energi. på Skatten bensin till över 50 kr/GJ medan motpå uppgår svarande skatt motorbrännolja uppgår till 2/3 av detta på kilometerskatt för normalbilisten). Sådana belopp (inkl skatteskillnader är inte motiverade från miljövårdssyn-

punkt.

/ERK 28h STATENS NA URVI

1981-10-12 Dnr 400-472l*8lP

Tabell 2.2 översikt över nuvarande skatter, avgifter och priser på energi

Energislag Energi- Densitet Skattesats innehåll (GJ/ton) - (ton/m3) kr/m3 kr/ton kr/kwh kr/GJ

Bränslen Eldningsolja 1-2 (allm energi) (särsk beredskapsavg)

Eldningsolja 3-5 (allm energi) (särsk beredskapsavg)

Bunkerolja (allm energi) (särsk beredskapsavg)

Naturgas stenkol Stenkolsstybb 0 -briketter Brunkolsbriketter Koks och koksbriketter Koksstybb Skiffer Torv (50 % vatten Ved Lutar uran (primärt alstrad termisk energi)

Drivmedel Bensin (allm energi) (bensinskatt) (särsk beredskapsavg) (2 247) Mogog_(allm energi) gas (bensinskatt)

Metanol (allm energi) (bensinskatt)

Etanol (allm energi) (bensinskatt) (924) Fotogen (allm energi) (kilometerskatt) Motorbrännolja (allm energi) (1490) (särsk beredskapsavg) (kilometerskatt) (1561)

0:04 11 11 0:03b 8:335

ainkl km-skatt för normalbilist (14 000 km/år, 1500 1/personbil,år, 0:l085 kr/km) bför industri norrlandskommuner för den del av förbrukningen som överstiger 40 000 kwh/år och generellt i vissa

Cmoms tillkommer dGJ/1000 m3 epriser vid den vanligaste tillämpningen inkl skatt felektrifierat hushåll i Mellansverige utan elvärme, 5000 kWh/år gstörre industri eller tätort i Mellansverige, 130 kv

29 ATENS NATURVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721-a1p

UTGÅNGSPUNKTER FÖR UTFORMNING AV ENERGI- SKATT FRÅN MILJÖSYNPUNKT

2.4.1 Allmänna utgångspunkter

All energiomvandling innebär att naturresurser utnyttjas och att människans hälsa och hennes miljö påverkaa En låg energianvändning medför i regel . en låg miljöbelastning genom att uttaget av naturresurser blir begränsat och störningarna i form av utsläpp 0 d blir mindre. Med denna utgångspunkt borde all energitillförsel beskattas. Så är inte fallet f n. Förbränning av ved, torv och lutar är t ex inte skattebelagd. De nuvarande skattesatserna har också mera tillkommit av rent statsfinansiella skäl och inte för att styra energitillförsel eller energianvändning i någon bestämd riktning.

I avsnitt 2.1 har naturvårdsverket identifierat ett tiotal miljöproblem som enligt verkets uppfattning är de som bör vara avgörande för en bedömning av energislagens olika miljöpåverkan. När det då gäller att värdera de olika energislagen sinsemellan med avseende på miljöpåverkan är det självfallet betydelsefullt vilket eller vilka av dessa miljöproblem som bör väga tyngst. Det visar sig att det är förenat med betydande svårigheter att finna en från miljösynpunkt samlad som bedömning, är invändningsfri. För att närmare motivera en sådan samlad bedömning redovisar verket i det följande hur en energiskatt skulle konstrueras enbart med hänsyn till ett enskilt av dessa miljöproblem. Därefter redovisar verket sin samlade bedömning.

Risken för globala klimateffekter på grund av utsläppen av koldioxid i atmosfären är en av av följd förbränning fossila bränslen. De fossila bränslena har därför från denna utgångspunkt värderats förorsaka risk för stora hälso- och miljöeffekter (XXX), se tabell 2.3.

De globala tillgångarna på torv har bedömts vara så pass begränsade att torven som energiråvara från klimateffektsynpunkt kan bedömas kunna orsaka risk för begränsade hälso- eller miljöeffekter (XX). Övriga energislag bedöms med denna utgångspunkt kunna utgöra en risk för små hälso- eller miljöeffekter (X).

I tabell 2.3 redovisas på liknande sätt ett försök till bedömning också för Varje enskilt av de identiövriga fierade miljöproblemen. För redovisas varje energislag också olika stora eller anläggningar utsläppskällor (A=stort kondenskraftverk, B= medelstort kraftvärmeverk, värmeverk, industripanna, C= mindre värmeverk, industripanna, D= villapanna; E= lastbil,. buss, F= personbil). I de fall en Viss inte anläggningstyp förekommer för ett har i taenergislag anläggningen bellen försetts med parentes.

NATURVÅRDSVERP \ STATENS

Dnr 400-472l-8lP

X X X X X X X X X X X x X X X X X X X X x X X X X X X X X X X X X X X X X X X x XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX ›<›<><›<><›<›<><›<›<><><›<›<><><x><><

››<›<›<›<<›<›<›<›<›<›<><›<›<><›<›<›<›<›<><›<›<›<›<›<><›<><›<›<><><›<›<><›<›<›< |›:››<›<›<<›<›<

›xxxxxxxxxxxxxxxxx›<›q›<›<›<›<<›<›<›<xxxxxxxxxxxx ››<4›< XXXXXXXXX

xxixxxxxxxxxx

›xxxxxxxxxxxxxxxx›<›<<›<›<><›<›<><›<›< ››<“›<< XXXXXXX ›<›<›<›<›<›<›<›<›<›<>< XXXXXXXXXXXX ››<›<›<<›<›<›<

››<xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx ››<›<›<›<<›<›<›<›<›<›<

?nånn .Huang

››<›<›<›<›<›<›< xxxxxxxxxxxxxxxx

42.5_

xxxxxxxxxxxxxxxx><›<›<›<›<›<><><›<›<x xxxxxxxxxxxx

-§93 ozuzmm

xxxxxxxxxxxxxxxx xxxxxxxxxx

.EE ››<›<›<›<›<›<›<

:om

:E8244

avsäga .mswåeáxøm mqmaå.

Hö xxxxxxxxxxxxxxxxx››<›<›<›<›<›<›<›c›<x ><›<›<›<›<›<><›<><><›< xxxxxxxx xxxxxxxxxxxxxxxx ››<›<›<<›<›<›<

r

:UHB ä

mmmzâmomhüuüê

Eâä

xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx xxxxxxxxxxxx ›e››<›<›<›<›<›< xxxxxxxxxxxxxxxv ››<›<<

5 ånga

ä? .U0 ä.

m

wvumnuuazu:

man??

d xxxxxxxxxxxx

.üoäøzå

xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx J:

ååøh

››<›<<›<›<›<›: ><›<›<><›<›<>< XXXX xxxxxxxxxwxx

å 5.55, Eonøm

UT,

u xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx xxxxxxxxxxxx

ummcwaumum

:andas ;få

xxxxxxxxxxxxxxxxxxxx

än):

xxxxxxxxxxxxxxxx H

muvnm

mcuwugmuwø

netmoêktmunscm äâmoêgønuogmoo mmmummmmmmlum

:oo

m

:E20

:m

:oamcmun

muwzssvwm ...mmzncououmw

må mnm m om.

n m 5

mnaowåam mnaomøäêü Hamwzüaawzâ: aoccmunuounxz ämüamuug pumbâcåøx

mcønuoug mmmueuni åmâä ümöeuu..

m.m _

åamcmä :wmouom A232 825m

.ö Am

:enas

30h RK g ;W131i s N IVXTURMUÃRDSVE 1981«l0-12 Dnr 400-4721-81?

Noter till tabell 2-3

a. Det förutsätts att bästa teknik enligt gällande lagstiftning utnyttjas b. A. Stort kondenskraftverk ( l 000 MW högeffektivt h,

elfilter med 99,5% stoftsavskiljning, rökgasav-

svavling, åtgärder)

NOX-begränsande

Kraftvärmeverk, värmeverk, industripanna (ca 100 , högeffektivt elfilter med 99,5% stoftsavw

Mwt

skiäjning)

Mindre värmeverk, industripanna (ca 6 MW h, småcykloner med 70% stoftsavskiljning)

Villapanna (ca 0,01 inga tekniska miljöv

Mwth,

skyddsåtgärder) Lastbil, buss

Personbil förekommer inte Anläggningstypen Ingen risk för hälso- och miljöeffekter

Risk för små hälso- eller miljöeffekter

Risk för begränsade hälso- eller miljöeffekter

Risk för stora hälsoa eller miljöeffekter

3 l STATENS NZ›TURV1°x.RI)SVERI(

1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

Naturvårdsverket har valt att formulera en samlad bedömning av de olika energislagens miljöpåverkan i mera generella termer. Verket har då försökt att integrera energislagens olika miljöpåverkan.

Det visar sig vid en sådan samlad bedömning av miljöpåverkan att det inte endast är energislagen som sådana som avgör vilken miljöpåverkan som förorsakas. Det gäller särskilt de föroreningsutsläpp som påverkar människans hälsa, t ex metallutsläpp och utsläpp av kolväten. I dessa fall är utsläppen från mindre pannor mångdubbelt större än från de större, räknat enhet tillper förd energi. Det innebär att anläggningens storlek och den tekniska utrustningen också spelar en avgörande roll. Möjligheterna till övervakning och kontroll av t ex en förbränningsanläggning är också betydelsefulla,

När man bedömer vilken skattesats ett bränsle skall ha måste man därför ta hänsyn till vilken huvudsaklig användning som bränslet kan väntas få. Skattesatsen bör således återspegla såväl egenskaperna hos själva bränslet som den ungefärliga reningsnivån i de anläggningar där det används.

Naturvårdsverket föreslår - mot bakgrund av sin samlade - att de olika bedömning energislagen grupperas så att energiskatten är lika hög för bränslena tunn.(eo 1-2) och tyxk (eo3-5) eldningsolja, kol,_vEd, torv, hushållsavfall samt att naturgas förses med en lägre skatt.

För drivmedel föreslår verket att bensin, motorbrännolja, fotogen, metanol och etanol förses med en lika hög skatt samt attnwtorgas förses med en skatt. lägre

För gl föreslår verket att vattenkraften förses med en högre skatt än vindkraft samt att kondenskraft baserad kol eller tjock beskattas

på eldningsolja på samma

sätt som bränslen. I det sistnämnda falLet är skattesatsen således oberoende av om bränslena för utnyttjas att producera värme eller el.

När det gäller vatten- och kärnkraftproducerad el kommer knappast energiskattens att utformning verka stypa vilka

rande nya utbyggnadsprojekt som får komma till

stand. Politiska beslut har i dessa fall fattats som sätter snäva gränser för fortsatt utbyggnad.

för att

Motiven fâvorisera naturgas och motorgas har ti-

digare i avsnitt 2.1.

behandlats Fördelarna från miljö-

synpunkt med förbränning av är naturgas i huvudsak

något minskad risk för klimateffekter av koldioxidutsläpp

3 2 rzvrxsm s Nzrrt;avlxzzusvu1zrz

1981-10-12 Dnr 400-4721-8119

- av mark och ingen försurning vatten och inga hälsoeffekter som följd av utsläpp av svaveloxider

- minskad försurning av mark och vatten samt minskade

hälsoeffekter som följd av utsläpp av kväveoxider

- minskade hälsoeffekter som av av följd utsläpp mutagena och cancerogena polycykliska

kolväten

ingen förorening av naturmiljön och inga hälsoeffekter som följd av innehållande bl a metalstoftutsläpp ler som kadmium, krom, nickel och vanadin

- när det särskilt gäller jämförelsen med kol, ingen för-

orening av naturmiljön och inga hälsoeffekter som

följd av utsläpp av kvicksilver

- fast avfall inget att omhänderta efter.fÖrbrännin9en-

- när det särskilt gäller jämförelsen med olja ingen förorening av mark och vatten på grund av transport

genom en fast anordning (rörledning) i stället för med

fartyg och/eller lastbil.

det gäller vissa andra

när miljöstöningar är dock mil-

jöfördelarna inte så påtagliga. Det gäller t ex risken för stora olyckor samt påverkan på landskapsbilden. åverkan på landskapsbilden är dock inte stor och är mer en fråga om god 1 det fall planering. att import av nedkyld naturgas, LNG, med fartyg skulle aktualiseras kan detta komma att innebära en nackdel från säkerhetssynpunkt men fördel från landskapssynspunkt.

Fördelarna från miljösynpunkt med drift av fordon med

motorgas är i huvudsak

- minskade hälsoeffekter som följd av de klart lägre koloxidutsläppen

- minskade hälsoeffekter som de följd av lägre och mindre biologiskt aktiva kolväteutsläppen

- minskade hälsoeffekter av genom frånvaro blytillsatser och åtföljande scavenger-additiv

När det gäller vissa andra är fördelarmiljöstörningar na inte särskilt påtagliga. Det t ex gäller hälsoeffekter som följd av och hälsoaldehydutsläpp och miljöeffekter av kväveoxidutsläpp.

De motorkonstruktioner som f n finns utvecklade för mo-

torgasdrift utnyttjas i allmänhet inte till fullo de

potentiella fördelar som dessa fordon har från miljösynpunkt. Intresset för motorgasdrift senare âr har på emellertid initierat ett utvecklingsarbete i flera länder.

Det bör påpekas att motorgasdrift inte torde kunna medföra någon avgörande av den förbättring allmänna föroreningssituationen i tätorterna. Antalet motorgasdrivna bilar sikt

kan även på beräknas bli förhållandevis

begränsat jämfört med bilparken i sin helhet. Blyfri

33 STATENS NATURVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721419

regularbensin i kombination med avancerad avgasrening kan bedömas vara mera effektivt när det gäller att förbättra tätortsmiljön.

Verket innefattar i den bedömningen också ekonomiska faktorer med hänsyn till att flertalet bilar är konstruerade för bensindrift. Fordon som fullt ut har anpassats för motorgasdrift saknas i stor utsträckning. De tillsatsutrustningar som finns för bensindrivna bilar har ofta barnsjukdomar. Motorgasen fordrar att ett separat distributionssystem byggs upp som är mer komplicerat och dyrare än motsvarande för blyfri bensin. Det hindrar inte att motorgasen har potentiella miljöfördelar, särskilt i ett längre tidsperspektiv.

En förutsättning för en fördelaktigare beskattning bör dock vara att motorgasen ges en enhetlig och miljövänlig sammansättning. Bränslet har nämligen olika egenskaper beroende på sammansättningen. Motorgas med stor andel propan har sålunda från miljösynpunkter bättre egenskaper än motsvarande med butan. F n finns inte någon svensk standard för motorgas.

2.4.2 Styrning efter kvalitatativa egenskaper

Den nyss nämnda indelningen av energislagen efter hög resp låg skatteklass tar sikte på att valet i stort mellan olika energislag skall ske efter miljömässigt rimliga utgångspunkter.

Det är önskvärt att undersöka om denna övergripande styrning kan kompletteras med en styrning som är specifikt inriktad på något eller några av de svåraste miljöproblemen i energisektorn.

Naturvårdsverket har mot denna bakgrund övervägt i vilken utsträckning energiskatten skulle kunna differentieras inom ramen för den nämnda För hög-lâgindelningen. att en differentiering skall vara lätt att hantera bör den knytas till kvalitativa egenskaper hos energislagen.

Det gäller då

identifiera egenskaper som kan lösa mil-

att väsentliga

jöproblem,

att miljöproblemen skall vara väldokumenterade och tydliga i miljön,

att det skall vara tekniskt att möjligt infoga egenskapen i ett system med konenergibeskattning (mätbara trollerbara egenskaper m m) samt

att det inte skall vara onödigt komplicerade egenskaper.

34 RK ATEN s NATU RVÅRDSVE 1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

Flera hos energislagen har betydelse för de egenskaper miljöproblem som tidigare behandlats. Det gäller bildningen av koldioxid, svaveloxider, kväveoxider, kolväten, metaller, vattenföroreningar, avfallsmängder etc. Med de kriterier som nämnts ovan blir det ganska naturligt att välja utsläppen av svaveloxider från förbränning av bränslen och bly från förbränning av bensin som styrfaktorer.

I kapitel 3 och 4 kommer förslag till styrande drivmedelsskatt resp styrande bränsleskatt att behandlas närmare. Redan nu redovisas emellertid också dessa förslag så att verkets samlade energiskatteförslag kan bedömas Verket föreslår således - förutom de i översiktligt. avmüxt 2.4.1 nämnda - att differentieringarna blyfri bensin energiskattemässigt ges en skatterabatt om 0:30 kr/l. Vidare föreslår verket att olja och kol som medför ett svavelutsläpp som är mindre än 0,17 g svavel per megajoule (MJ) tillfört bränsle ges en skatterabatt om 100 kr/ton 1), se figur 2.1.

Pris (kr/ton) 0

Dispensavgift

Skatt

Avsvavling (motsvarar ca 100 kr/ton)

Eldningsolja L V (0,17 0,17- ›0,24 Svavelut- 0,24 släpp (9/MJ)

Figur 2.1 Exempel på effekten när det gäller priset på tjock eldningsolja av naturvårdsverkets förslag till utformning av energiskatt från miljövârdssynpunkt

skatterabatten har beräknats på bensin resp tjock eldningsolja och kol, dvs de energislag som innehåller bly resp svavel i en mängd som är intressanta i detta sammanhang. Andra energislag som normalt är blyfria eller innehåller litet svavel bör från miljösynpunkt beskattas analogt.

35 STATENS NATURVÅRDSVERK l98l»l0-12 Dnr 400-4721-8lP

Naturvårdsverkets förslag innebär att energibeskattningen får åtta olika skattenivâer.

Naturvårdsverket har valt att formulera energiskattens svaveldifferentiering på samma sätt som nu gäller enligt svavellagstiftningen, dvs efter högsta tillåtna utsläpp i gram per megajoule. Det är från skatteadministrativ synvinkel självfallet enklare att arbeta med svavelhalten i bränslena i stället för med utsläppen i samband med förbränning. Från miljösynpunkt är det att föredra att skatten utgår ifrån utsläppet. Det är emellertid förenat med acceptabel noggrannhet att utnyttja samma värden för svavelhalten i bränslen som verket har föreslagit för utsläppen.

A TENS vzxwunvzmnsvmnx \

Dnr 400-4721-8lP 1981-10-12

KONFLIKTER MELLAN MILJÖPOLITISKA OCH ÖVRIGA MÅL I ENERGIPOLITIKEN

I riksdagsbeslutet (prop 1980/81:90, NU 1980/81:60, rskr 1980/8l:38l) om riktlinjer för energipolitiken läggs ett antal mål för energipolitiken fast. Det centrala målet anges vara

att väsentligt minska beroendet av importerad olja

övriga mål för energipolitiken anges vara

att skapa förutsättningar för ekonomisk och social utveckling,

att utnyttja tillgängliga energikällor på bästa möjliga sätt,

att effektiv hushållning skall främjas,

att miljön skall värnas,

att skapa förutsättningar för en avveckling av kärnkraften enligt riksdagens beslut samt

att en successiv utveckling skall ske mot ett energisystem i huvudsak baserat på varaktiga, helst förnybara och inhemska energikällor med minsta möjliga miljöpåverkan.

Det torde vara svårt att skapa ett energisystem där alla målen samtidigt kan uppnås, se tabell 2.4. Energiskatten är ju heller inte det enda medlet i energipolitiken. Det kan därför leda fel att behandla målet som en god miljö gentemot övriga mål enbart sett utifrån energiskatten. Det kan emellertid i detta sammanhang vara ändamålsenligt att föra en sådan förenklad och renodlad diskussion.

Det centrala målet anges, som tidigare nämnts, vara att minska oljeberoendet. Med den borde utgångspunkten alla oljeprodukter beskattas hårt. Det är helt i linje med naturvårdsverkets förslag om beskattning av blyhaltig bensin,se tabell 2.4. Målet står delvis i strid med verkets övriga förslag när det gäller drivmedel.

På bränsleomrâdet överensstämmer oljeberoende- och miljömålen när det gäller naturgas och lâgsvavlig eldningsolja (l% svavel). För lågsvavligt kol och hushållsavfall råder målkonflikt. För bränslen är målsättövriga ningarna delvis stridande mot varandra. På elomrâdet råder målkonflikt när det vattenkraftens gäller utnyttjande och delvis också för vindkraften.

Målen om att skapa förutsättningar för ekonomisk och sooch om att

g;§l_g§y$gkligg utnyttja tillgängliga energi-

källor pa bästa möjliga sätt har Verket tolkat sa beenergiskattens nivå att den borde sättas

träffande ge-

nomgaende på en låg nivå (alt 1). En sådan skatteut-

STATISNS NATLIRVÅ-.Rusvrznzz

1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

formning står självfallet i konflikt med varje diffe-

rentierad energiskatt. En annan tolkning kan vara att

sådana energislag skall främjas som kan befrämja den

svenska industrin genom förädling och teknisk utveck-

ling (alt 2). En genomgående låg energiskatt skulle också stå i konflikt med målet om en effektiv energi-

hushållning. En effektiv hushållning med energi är an-

nars i linje med strävan att åstadkomma en god miljö eftersom all energipåverkan negativt påverkar männi-

skans hälsa och hennes miljö.

Målet om att skapa för en avvecklin förutsättningar av kärnkraften bör för del innebära att energiskattens andra elkraftkällor än kärnkraft förses med skatt. låg Det står då i konflikt med verkets när det förslag gäller vattenkraft och delvis också med vindkraft.

Det sista målet för energipolitiken, att en nämligen successiv utveckling skall ske mot ett i energisystem huvudsak baserat på varaktiga, helst och införnybara hemska energikällor med minsta möjliga miljöpåverkan är helt i linje med naturvârdsverkets principiella uppfattning. Verket utgår från att skall vaenergislagen ra förnybara i ett I det planeringsbart perspektiv. korta perspektivet när sådana tillgången på energikällor är begränsad måste med en nödvändighet sådan målsättning stå i konflikt med andra mål en rad på punkter, så också med naturvârdsverkets till förslag uttolkning av miljömålet.

abell översikt över energipolitikens mål och deras konsekvenser 2 4:

för energiskattens utformning jämfört

meg naturvardsverkets

om att målet om att miljon skall varnas. förslag uppfylla

nergislag Energiskat%)vid olika energipolitiska mål

1 Minskat Ekono- -Effek- Mil- Avveck-

Utnytt- varaktiga,

misk och tiv en- a ling av förnybara r oljebe- ja till- jön

roende vär- kärn-

sociaJ_ut_gängliga ergi- inhenska

veckling energi- hushåll- nas kraften energikallor

___.._._.. _kanon_ ning altl__alt2 altl alt2

l i 0 - 0 0 0 o 0 o

åäligeaâlh

0 - 0 0 0 0 0 0 ø

tancá I - 0

0 0 0 0 0 ø tand 0 0 - 0 0 0 0 0 ø togen 0 0 U 0 9 9 - 9 torbrännolja ø

nsin (blyfri) O O - Q U 0 . 0 . ø nsin o 0 o - o (blyhaltlg) 0 g 0 g

ränslen

0 0 0 - 0

atWas . 0 0 0 0

extra lå svavlig) ldningso ja 3-5 o _ 0 . U 0 0 . . lågsvavlig) °l 0 0 - 0 0 0 0 0 ø

extra_lågsvavlg)

ol . (lagsvavligä 0 0 0 . . _ .

0 ushallsavfall _ 0 0 . 0 . . . O

l

0 Q 0 0

I Naturvårdsverkets förslag

I Hög skattesats ø Medelhög n 0 har inte

Naturvårdsverket kunnat gradera noggrannare än hög (0) resp (låg (0)

for andra energipolitiska mal än miljömålet

utgår ifrån att av motoralkoholer kcnnem att baseras

Naturvådsverket tillverkningen

pa ved, torv, jordbruksprodukter ed även an tillverkningen i ett inledningsskede kqnner att baseras på naturgas eller kol

STATENS Nnürunxrfxnnsvr-:RK

1981-10-12 Dnr 400-472l-8lP

MILJÖSTYRANDE DRIVMEDELSSKATT

MILJÖPÅVERKAN FRÅN MOTORFORDON

3.1.1 Översikt

En fungerande är en transportapparat förutsättning för att ett modernt samhälle skall fungera. Framför allt bilismen har emellertid efterhand kommit att få två negativa effekter för samhället, nämligen när det gäller trafiksäkerheten och den negativa påverkan på miljön.

Motorfordon påverkar den yttre i humiljön negativt vudsak tre avseenden, nämligen genom

- av utsläpp avgaser (bly, kväveoxider, koloxid, kolväten m m)

spridning av asbestdamm från bromsbelägg

buller från motorer och däck

I finns bilavgaserna sammanlagt tusentals kemiska ämnen. De flesta förekommer i små mängder och alla är heller ännu inte entydigt identifierade.

Motorbensinen har successivt genom i förändringar tillverkningsprocessen kommit att bli en från hälsooch miljösynpunkt alltmer riskabel I produkt. raffinaderierna omvandlas de i râoljan naturliga kolvätena till bl a aromater och varav flera alkener, visat sig kunna medföra allvarliga risker för människans hälsa och hennes Vidare tillförs en rad miljö. olika tillsatsmedel, bl a tetraalkylbly och s k scavenger additiv.

En vanlig bensinmotors avgaser består till mer än 70 % (volym) av luftens kväve som opåverkat passerar genom motorn. Ca 13 % är Denna del av avvattenånga. gaserna, sammanlagt ca 83 %, är ofarlig för såväl hälsa som miljö.

Ca ll % består av koldioxid. Koldioxiden är ofarlig för hälsan men är en potentiell risk för miljön genom att den befaras kunna bidra till globala klimatförändringar på sikt.

Resterande 3 - 4 % innehåller ämnen som är skadliga för människans hälsa och/eller miljön. De ämnen som avges är i huvudsak koloxid, kväveoxider, kolväten och stoft (inkl sotpartiklar och blyföreningar), se tabell 3.1.

TI-.TENS ?LZVPKJRVIÃBIDSVERK Dnr 400-4721-8lP

Tabell 3.1: Sammansättning och hälso- och miljöeffekter av en vanlig bensinmotors avgaser

Andel av Hälso- Miljöeffekt gasvolymen effekt (volym %) Luftkväve ner än 70 Ofarlig Ofarlig

Vattenånga 13 Ofarlig Ofarlig

Koldioxid ll Ofarlig Risk för globala klimatförändringar Koloxid Försmrad syreupptagning, andning , blodcirkulation -

Kväveoxider Luftvägssjukdanar, Försurning av mark och lungskador vatten, fotokenisk smog

Kolväten (i gas- Dålig lukt, besvär, Nedsmutsning, fotokemisk “ form) luftvägssjukdanar smog

Stoft(bla bly, Dålig lukt, besvär, Nedsmutsning, blyförorening och1«üNäua0 bebaxüesüümimyuy avrmuk aj1växux z/ nervskador, enzymförändringar, cancer , ärftlighetsskador, fosterskador

Källa (3)

Dessa ämnen orsakar i huvudsak två problem, ett lokalt tätortsproblem p g a höga avgashalter i omedelbar närhet av trafiken och ett regionalt problem genom uppkomst av s k fotokemiska oxidanter, bl a ozon och peroxyacetylnitrat (PAN).

Det lokala problemet medför olägenheter och risker för hälsoeffekter på människor som bor och vistas i gatumiljön. Trafiken svarar f n för en betydande del av de samlade föroreningsutsläppen till luft i Sverige. Gränsvärden för luftkvalitet som rekommenderats av Världshälsoorganisationen (WHO) överskrids frek-

41 STATENS NATURVÅRDSVERK

1981-10-12 Dnr 400-4721-8113

vent i belastad trafikmiljö. Skador kan också uppstå på växter och material. Av de skador som kan uppstå kan nämnas att koloxid hämmar blodets syreupptagningsförmåga, vissa kolväten är cancerframkallande, kväveoxider medverkar till luftvägssjukdomar. Vidare tillhör bly de ämnen som kan upplagras i människokroppen. Redan vid små halter i blodet uppträder beteendestörningar, t ex minskad koncentrations- och inlärningsförmåga, trötthet och nedsättning i prestationsförmåga. Vid höga halter i blodet uppträder svårare förgiftningssymptom till följd av skador på nervsystemet och blodbildande organ. I luftföroreningar har påvisats ämnen som orsakar cancer, främst lungcancer, men troligtvis även andra former av cancer. Luftföroreningar befaras även kunna ge upphov till ärftliga skador och fosterskador.

Det regionala - av s k bilavgasproblemet uppkomsten fotokemiska oxidanter - är en av att kolväten följd och kväveoxider under vissa betingelser beträffande bl a solljus omvandlas till oxidanter med mer aggresiva egenskaper än utgångsprodukterna. Detta fenomen är inte begränsat till bilstråken utan kan uppträda på vidsträckta landomrâden. Sådana smogepisoder har observerats också i Sverige, bl a i Göteborgs- och Stockholmsområdena, även om problemet är mer markant i de stora världsstäderna.

Ett annat regionalt miljöproblem, där bilavgaserna (kväveoxider) bidrar, är försurningen av mark och vatten.

Ett problem som är nära kopplat till det lokala bilavgasproblemet är gpridningen av asbestdamm från bromsband. Förekomsten av asbest är huvudsakligen ett arbetsmiljöproblem men även i omgivningsmiljön sprids betydande mängder asbest. Asbesthaltigt damm tillförs den yttre miljön i samband med d v s förslitningen, när bilarna bromsar. 500 - l 000 ton sådana asbestprodukter (räknat som ren asbest) tillverkas eller importeras varje år. Asbestfibrer tas upp i kroppen på två sätt, nämligen genom andningsvägarna och magtarmkanalen.

Utöver utsläpp och spridning av olika ämnen och föroreningar orsakar fordonen buller. Buller från motorfordon består dels av motorbuller, t ex förbrännings-, insugs-, avgas-, fläkt- och mekaniskt buller, dels av det ljud som uppstår genom fordonets kontakt med vägbanan, däcksbuller. Vid låga hastigheter, 50 - 70 km/h, dominerar normalt motorbullret medan däcksljudet alltmer blir det som bestämmer totalbullret vid högre hastigheter.

Vägtrafikens buller påverkar ett stort antal människor. Trafikbullerutredningen beräknade redan i början på 1970-talet att ca 2,5 miljoner boende i tätorter var utsatta för bullernivåer än vad som sohögre på ciala och medicinska grunder borde Situaaccepteras.

STATENS NATURVÅRDSVERK

1981-10»12 Dnr 400-4721-8lP

tionen har inte förbättrats sedan dess. Av nämnda 2,5 boende var 30 % utsatta för ljudnivåer miljoner som motsvarar en fördubbling av hörselinungefär trycket.

3.1.2 Val av styrfaktor

av de olika typer av miljöpåverkan som Begränsningen behandlats i avsnitt 3.1.1 sker och översiktligt kommer att ske med en rad olika medel. Miljöskyddsoch lagen om hälso- och lagen, bilavgaskungörelsen varor är de viktigaste. Den nu aktuella miljöfarliga kan emellertid också utformas så att energiskatten den blir ett effektivt medel för att minska den på-

gående försämringen av tätortsmiljön genom bilavgas-

utsläpp och buller.

Det är emellertid förenat med betydande svårigheter att åstadkomma ett effektivt instrument som tar häntill alla de komponenter som försämrar tätortssyn Verket har därför valt att föreslå en central miljön. som nämligen bly. Det intresförorening styrfaktor, santa frân miljösynpunkt är att skapa förutsättningar för införandet av bensin. Innehållet avbly i blyfri bensin har successivt begränsats med stöd av lagen om hälso- och varor. F n gäller att all miljöfarliga bensin får innehålla högst 0,15 g bly per liter bensin. .

Det finns emellertid två viktiga skäl för samhället att styra användningen av bly i bensin. ytterligare Det första skälet är att bly har så stora negativa effekter människans hälsa att ämnet inte alls borpå de användas till nu aktuella ändamål. Ett direkt förbud mot användning av bly som tillsatsmedel i bensin är emellertid inte enkelt att genomföra. Såväl bilsom bensinmarknaden är i hög grad internationell och ett måste, för att bli verkningsfullt, inblyförbud föras samtidigt i såväl Sverige som flertalet västländer. I USA, som haft blyfri bensin i europeiska flera år, förekommer såväl blyad som blyfri bensin jämsides. Det kan vara en framkomlig väg även för

Sveriges del.

Ett mål i miljövårdsarbetet när det

langsiktigt gäl-

ler motorbranslen är att enbart helt bräns+ blyfria len skall anvandas. har 1 olika

Regering och riksdag

att malet ar en till

uttalat övergång bly-

:ammânhang Vid 1968 om

av frågan

häisoiçåig. riäådagsbehandlingen ytillsatsen uttalade så-

riksdagen

lunda ( rlg:gOm.4 Ia 5, 1968:55, rskr 1968:

_ II:79,g Lu

339) a t tmot satsa som

man borde pa atgarder leder till

av i

en successiv minskning blyhalten bensin, varvid

°Ver9an9Stiden borde göras så kort som Jordmöjligt bruksministern uttalade i riksdagen 1979

(riksáags-

STATENS NATURVÅRDSVER

1981-10-l2 Dnr 400-4721-8lP

protokoll 1978/79:82) att han ansåg det nödvändigt att

ytterligare påskynda nedtrappningen av blyhalten i bensin och övergången till helt blyfria och eljest miljövänliga motorbränslen. Bilavgaskommittên har i till-

läggsdirektiv (dir 1979:29) fått i uppdrag att lägga fram ett förslag till fullständig av avveckling blytillsatser i motorbensin. 1980 upprepade jordbruksministern (riksdagsprotokoll 1979/80:l3l) att målsätt-

ningen är införande av blyfri bensin. Riksdagen har

vidare uttalat (NU 1979/80:35, rskr 1979/80:234) att

det är nödvändigt att det arbete som f n bedrivs inom

området kan leda fram till att alternativa drivmedel

med det snaraste införs i I samband med be- Sverige. handlingen av frågor om vatten och luftvård uttalade

riksdagen (JoU 1980/81:14, rskr 1980/8l:l37) att det är angeläget att åtgärderna för att minska bilavgasernas miljöstörningar genomförs med införansamtidigt det av alternativa drivmedel och att till övergång oblyad bensin sker snarast i detta Rikssammanhang. dagen framhöll att den tidsplan som för arbetsgruppen blyfri bensin har angivit bör vara för utgångspunkt regeringens bedömning härvidlag. Riksdagen uttalade i det energipolitiska beslutet 1980 (prop 1980/81:90, NU 1980/81:60, rskr 1980/8l:38l) att det finns starka

skäl som talar för att ett M15-bränsle med (bensin 15% metanol) ej bör bibehålla blytillsatser, att därigenom möjligheter skapas att senare införa långtgående

avgasrening, t ex katalytisk som förutavgasrening sätter bensin utan bly. bör därför vara Målsättningen att blyfri bensin skall införas i Sverige.

Det andra skälet till att användytterligare styra ningen av är - som och bly regering riksdag redan har pekat på - att till tillgången blyfri bensin öppnar vägen för introduktion av bilar med avancerad avgasrening, t ex katalytisk som kräver rening, blyfri bensin, även på den svenska bilmarknaden. De två

svenska bilföretagen Volvo och Saab tillverkar och

säljer redan sådana bilar på den amerikanska marknaden. Genom att det i inte saluförs Sverige blyfri bensin kan dessa bilar inte säljas i vårt land. Mot-

svarande gäller andra europeiska tillverkare bilar. av

På så sätt kan även av utsläppen andra hälso- och miljöfarliga luftföroreningar successivt begränsas ytterligare, t ex koloxid, olika av typer kolväten och kväveoxider.

Spridning av bly till sker naturmiljön emellertid inte enbart från biltrafiken l (ca 000 ton/år) utan också genom till luft industriprocesser och vatten. Dessutom sker spridning av metalliskt till bly omgivningen genom blyhagel, plåtburkar och annat se skräp, tabell 3.2. Det bör dock observeras att det här är fråga om olika former av vilka i olika bly, grad är farliga för människans hälsa och miljön.

SLPATPJLIS NATURVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721-8113

Blyet i konstgödsel är sålunda i form av den förhållandevis stabila blysulfaten, vilket innebär att detta bly inte är i den allra farligaste formen. Blyet i blyhagel är i metallisk form som under en lång period (l 000 tals år)omvand1as till blysulfat. De största ansamlingarna av blyhagel finns i anslutning till skjutbanor. Blyet i plåtburkar är också i metallisk form. Huvuddelen av detta bly är också under relativt god kontroll genom insamlingen av hushållsavfall. Däremot förekommer blyet i den blyade bensinen till ca 10% i form av organiskt bly, som är den hälsofarligaste formen. Resterande mängden bly (90%) förekommer som blyhalogenoider som genom tillsatser av s k scavengeradditiv kommit att bli vattenlösligt och få låg smütpunkt. Även detta bly övergår på sikt till blysulfat. Bensinblyet sprids över stora områden både i Sverige och i andra länder. Blyet från industriprocesser släpps ut främst i form av blyoxider och åstadkommer ett föroreningsproblem inom begränsade områden genom att antalet industrikällor med blyutsläpp av betydelse endast uppgår till något tiotal.

Begränsningen av blyhalten i bensin 1981 medför att blyutsläppen från biltrafiken beräknas kunna begränsas till ca 700 ton/år. Även efter denna begränsning framstår biltrafiken som den största källan till blyspridning till miljön. Detta gäller i synnerhet tätortsmiljön, där problemen med blyhalterna är som störst. Utsläppen till atmosfären av bly genom industriprocesser kommer genom redan fattade beslut av koncessionsnämnden för miljöskydd eller genom åtaganden av berörda industrier att åtminstone halveras under 1980-talet. Motsvarande begränsningar kommer även att ske av utsläppen till vatten.

miljön av från

Spridningen till bly hagel, plâtbur-

o ar ocksa stora men berör inte

kar d tätortsmiljön

lika direkt.

3.2: av den samlade

Tabell Fördelning spridningen av

till i

b§Y naturmiljön Sverige 1970-1980 och bedömning

tiden fram till 1990.

for

Kalla Medium Spridning (ton/år) a) 1970 1981 l990(bedömning) Konstgödsel mark Blyhagel mark oo Plåtburkar mark _, 500 __ Bilavgaser luft 2 000 1 000 300 b) Industriprocesser luft l 000 200 100 Industriprocesser vatten 300 100 50 a) Olika former av bly med olika för tillgänglighet ekologiska system. b) Förutsätter att naturvårdsverkets förslag genomförs, utsläppen från 700 i

annars ökar lägst ton/år takt

med okningen av bilismen.

STATENS IQATURVÃRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721-81p

Att skapa förutsättningar för introduktion av blyfri bensin är således en viktig åtgärd för att begränsa tätorternas miljöproblem genom förorening av bilavgaser.

med styrningen bör alltså vara tvåfal- Målsättningen dig:

l. Eliminera av det hälsofarliga ämnet utsläppen bly från trafikmiljön.

2. förutsättningar för introduktion på den Skapa svenska bilmarknaden av bilar med avancerad avgasrening, t ex katalytisk rening som kräver blyfri bensin.

3.1.3 Hälso- och miljöeffekter av bly

Hälsoeffekter

Inget annat ämne eller kemisk förening med jämförbar och förmåga att ackumuleras i organismerna giftighet sprids genom mänsklig verksamhet till miljön i samma omfattning som bly.

är en tungmetall och kan inte som andra Bly giftig föroreningar från trafiken ens på längre sikt brytas ner i naturen till ofarliga produkter. Blyutsläpp innebär därför att mängden bly successivt byggs upp i vår omgivning. Luft, vatten, mark, djur och växter har med tilltagande bilism, spridning av bly genom samt spridning genom jakt med haindustriprocesser gel och nedskräpning på detta sätt fått ökade blyhalter. Människan nås av blyet på många olika vägar, genom andningsluft, dryck och föda. Luftburet bly tas upp av människan mera effektivt via andningsvägarna än det bly som tillförs genom födan. Blyhalterna i det stoft som finns på eller nära gatan är ofta höga. Detta bly antas vara en viktig källa för barns blyintag, eftersom barn befinner sig nära gatunivån. Barn tar också upp bly i mag- och tarmkanalen ungefär fem gånger så effektivt som vuxna.

Bly som kommer in i människokroppen upplagras delvis, bl a i benstommen och hjärnan. Under vissa omständigheter kan detta bly åter mobiliseras och akut påverka hälsotillståndet. Halten bly i blodet utnyttjas vanligen som ett mått på hur mycket bly människor utsätts för. Detta mått är dock inte helt tillförlitligt. Vid högre blodblyhalter är det fullt klart att svåra skador på bl a blodbildande organ och nervsystemet kan uppstå. Så höga halter förekommer dock inte i Sverige till följd av det diffusa blyintag som bensinblyet kan ge upphov till att nämnda svåra symptom uppstår.

Blyskador vid lägre halter är svåra att fastställa, eftersom symptomen kan bero av flera orsaker. Under senare år har dock förbättrat underlag för riskbedöm-

STATENS NATURVÃRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

ningen tagits fram. Uppfattningen om vad som är säkra blynivåer har härigenom successivt fått omprövas. Bl a tyder vissa resultat på att nervsystemet hos barn kan pâverkas så att beteendestörningar i form av minskad koncentrations- och inlärningsförmåga kan uppstå vid en blybelastning som inte är så mycket över den som redan förekommer på många håll i Sverige. Säkerhetsmarginalen mellan de värden som har observerats hos människor och de värden där skador har kunnat konstateras är alltså snäv. En reservation får dock göras genom att undersökningarna hittills varit relativt begränsade. En svårighet som uppkommer vid värderingen av blodblyhalter är att provtagningsoch analysmetodik tidigare inte varit tillräckligt god.

I en population varierar blyexponering och blyupptag påtagligt både vid jämförelser mellan individer och i tiden. Hos ett större antal individer är ofta de högsta värdena av blodblyhalt 2 - 3 gånger högre än genomsnittsvärdena. Känsligheten för bly kan också variera avsevärt mellan olika individer.

Blyanvändningen i bensinen medför en stor grundbelastning av bly, särskilt för tätortsbefolkningen. Blyet i form av de organiska blyföreningar som tillsätts i motorbensin är i sig mycket toxisk. Vissa nedbrytningsprodukter har därtill mutagena egenskaper. I proportion till blyet tillsätts vidare s k scavengeradditiv som består av organiska halogenföreningar (EDB och EDC). Dessa har konstaterats ha både mutagena och cancerogena egenskaper. Både organiska blyföreningar och scavengeradditiv förekommer som luftförorening i trafikmiljön på grund av avdunstning och ofullständig förbränning. Teoretiska beräkningar indikerar att de halter som kunnat mätas i avlidna stadsbors hjärnor är av en sådan storleksordning att nervcellernas funktion kan ha påverkats. Detta har dock ännu inte klart kunnat beläggas.

Miljöeffekter

Få undersökningar har ännu utförts över direkta biologiska effekter i naturen genom blyutsläpp från trafik. Undersökningar har dock kunnat belägga att blyhalten ökar i vegetation och i olika grupper av markdjur i riktning mot trafikerade vägar. Förmultningsprocesserna i skogsmark påverkas emellertid inte mycket av närheten till väg. Sänkningar i fosfatfrigörelsen har dock konstaterats, vilket kan få skogsekonomiska konsekvenser på längre sikt.

Blyhalten i grödor odlade nära vägar är påtagligt högre än annorstädes. Rekommendationer finns numera utfärdade av statens livsmedelsverk och statens naturvårdsverk avseende odling av vissa grönsaker intill starkt trafikerade vägar (statens livsmedelsverk meddelanden M 3/79).

47 STATENS NATURVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

Bly binds hårdare än de flesta metaller i marken och har därför oftast en låg biologisk tillgänglighet._ Pâ vissa jordar föreligger emellertid risk för urlakning av bly särskilt i samband med en tilltagande allmän försurning. På sikt kan en areell grundvattenförorening av bly inte uteslutas inom sådana områden.

Blyhaltigt stoft transporteras med dagvattnet till avloppsreningsverken. Rötslammet får därigenom bl a höga blyhalter, vilket begränsar användningen av slammet i jordbruket.

3 . 2 MÄTPROBLEM

3.2.1 Mätmetoder

Blyhalten i bensin kan mätas på två olika sätt. Atomabsorptionsspektrometer är snabbare och är den

metod som statens provningsanstalt använder rutin-

mässigt. Jodmonokloridmetoden (SIS nr 155140) används för att kontrollera atomabsorptionsavstämnin en. Analysnoggrannheten vid rutinanalyser av bly är _ 0,01 g/l.

Kostnaden för enbart en blyanalys uppgår till ca 150 kr. Kapacitet för sådana analyser (åtminstone i registret hundratals analyser per år) finns bl a vid tullverket och statens provningsanstalt. Normalt bestäms med de regler som f n gäller också bensenhalt och oktanhalt. Analyskostnaden inkl provtagning uppgår då till f n ca 330 kr per analys. Härtill kommer kostnader för frakt och administration.

Tillsynen och kontrollen inom miljövårdsområdet har efterhand kommit att få allt högre prioritet. Det är därför troligt att kontrollverksamhet av detta slag kan komma att kunna klaras inom överskådlig tid.

Rutinmässigt utförs blyanalyser vid det raffinderi som tillverkar bensinen. Analysvärdena medföljer lcveranser till depå.

3.2.2 Mätled

F n sker kontroll av blyhalten i bensin ungefär en gång per år. Hittills har kontroll genomförts i konsumtionsledet, d v s direkt vid bensinstationerna. Framdeles kommer kontrollen att ske i samband med importen, d v s direkt vid tankbåtar. Några annorlunda mätrutiner till följd av det nu framlagda förslaget erfordras inte.

Antalet analyser vid provtagning i import- eller tillverkningsledet kan komma att uppgå till nâgra hundra per år. Vid provtagning i samband med utleverans från depå eller vid bensinmackar skulle antalet analyser komma att bli betydligt flera, storleksordningen några tusen per år.

PATENS NATURVÄRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721--8lP

Den slutliga uppläggningen av kontrollverksamheten på detta område är emellertid ännu inte klar. Bl a påverkas uppläggningen av den provtagning och de analyser som oljebranschen själv utför och regelbundet redovisar till produktkontrollnämnden.

STATENS NATURVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

3 . 3 STYRMEDEL

3.3.1 Regleringen av bly i bensin

Bestämmelserna om högsta tillåtna halt bly i bensin har successivt skärpts. F n gäller att blyhalten i bensin får uppgå till högst 0,15 gram per liter, se tabell 3.3.

Tabell 3.3: Svenska bestämmelser om blyhalten i bensin l963-1981

a År Tillåten halt Genomsnittli halt högsta

(g bly/liter?

(g bly/liter) 1963 ca 0,84 (0,8 volympromille ° tetraalkylbly/liter) 1970 0,70 0,50 1973 0,40 °›34 1980 0,15 (regular bensin) 0,24 ° 1981 0,15 (premium bensin) a All bensin Som tidigare nämnts har frågan aktualiserats att ytterligare begränsa blyhalten i bensin. I januari 1979 anförde sålunda chefen för jordbruksdepartementet i riksbl a rapporter om risker för skador i samband med dagen blyexposition var mycket oroande. Han betonade att detta gällde särskilt i fråga om barn. En arbetsgrupp skulle tillsättas för att utarbeta förslag om åtgärder. En utgångspunkt skulle bl a vara att en blyfri motorbensin av regularkvalitet skall introduceras inom fem år. Möjligheterna skulle undersökas att utnyttja ekonomiska styrmedel för att inrikta bilisternas efterfrågan till ett blyfritt och i andra avseenden miljövänligt motorbränsle. Vidare skulle arbetsgruppen utforma förslag till bestämmelser om hur nytillkommande bilar skall Vara konstruerade för att utan risk för skador på motorn kunna drivas med blyfritt och alkoholhaltigt bränsle.

Arbetsgruppens betänkande (Ds Jo l979:ll) Bensin utan bly avlämnades i augusti 1979. Förslagen innebär att en regularbensin utan blytillsats skall införas fr 0 m 1 januari 1983. Merkostnaden beräknas till 2 - 6 öre per liter. En avgift i storleksordningen l0 öre/liter på blyad bensin föreslås införas. Bilar av l983 och senare års modell skall enligt förslagen vara konstruerade så att de kan drivas med blyfritt motorbränsle. Fr 0 m 1985 års modeller skall de kunna drivas även med bränsle som innehåller metanol eller andra alkoholer.

Arbetsgruppen förslag har remissbehandlats och bereds f n i jordbruksdepartementet.

från de nuvarande bestämmelserna om högsta

Qigpggs

i bensin kan meddelas av

tillatna blyhalt produktkontroll

namnden. Till dispensmöjligheten är en särskild avgift kopplad. Avsikten med avgiften är att den skall utjämna den ekonomiska fördel en dispens kan tänkas innebära.

TATENS IJATURVÅRDSVERK

1981-10-12 Dnr 400-472l-81P

Den skall heller inte framstå som eftersom billig det då är risk för fler än dispenser nödvändigt.

Avgiftens storlek är beroende av i första hand oktantalet. Det finns fyra olika mindre än avgiftsgrupper: 93 oktan (regular), 93-95 och 95-98 okblandningarna tan samt mer än 98 oktan (premium). Varje avgiftsgrupp är sedan uppdelad dels efter bensinens blyhalt, dels efter bensenhalt. vid halter Avgift börjar utgå över 0,15 gram liter och bly per 5 volymprocent bensen, som är högsta tillåtna halter.

Avgiften regleras med stöd av 10 a § i lagen (1973:329, ändrad senast l980:784)om hälso- och miljöfarliga varor samt 45 § i kungörelsen ändrad senast (l973:334, 1931; 200) till samma lag. Naturvårdsverket har därutöver givit ut tillämpningsbestämmelser i kungörelsen (SNFS 1981: l, PK:l2) om avgiftstaxa för dispens från bestämmelser om högsta bly- och bensenhalt i motorbensin.

Avgiftstaxan fastställs av produktkontrollnämnden efter samråd med riksrevisionsverket (RRV) och statens prisoch kartellnämnd (SPK).

Fram till l januari 1980 hade inga dispenser givits för högre blyhalt än de tillåtna men för bennågra högre senhalt. Under 1980 gavs tre från dispenser gällande bestämmelser, varav två gällde tävlingar.

Härav kan man dra slutsatsen att det inte varit svårt att hålla de bestämmelser som infördes l jan 1980 om högsta halt och 0,15 gram bly liter i per regularbensin.

3.3.2 Andra åtgärder på bilavgasområdet

I Sverige har successivt införts olika bestämmelser i syfte att begränsa av utsläppen luftföroreningar från fordon. Bestämmelserna, som innebär krav på avgasrening, finns samlade i bilavgaskungörelsen (l972:596, ändrad 1978: 673» se tabell 3.4.

5l STATENS NATU RVÅRDsVEiRK l98l-l0-].2 Dnr 400-472l-8lP

Tabell 3 . 4: Svenska bestämmelser för begränsning av bilavgaser

Biltyp Krav Berakna d föroreningsminskning

Bensinbilar personbilar av al- krav pâ motorjustering till i gencrnsnitt 10 procent lägre koloxidhalt vid = från bilar utan 1a årsmodeller tangâng koloxidutsläpp - särskilda avgasreningsanordningar högst 4,5 volymprocent l (vissa möjligheter till undantag finns)

sluten vevhusventilation 100 procent minskning av utpersonbilar fr o m 1969 års släppen av vevhuslager modeller

krav ca 40 procent lägre utsläpp av personbilar på avgasrening fr o m 1971 års koloxid och kolväten modeller

fr o m krav på avgasre- 65-70 procent lägre koloxid personbilar skärpta 1976 års modeller och kolväteutsläpp och ca 45 ning procent mindre kväeveoxidutsläpp i jämförelse med bilar utan åtgärder.

Dieselbilar

alla ar smodeller krav avseende avgasrök synlig rök skall ej förekomma

och plonbendng av bräns- annat än kortvarigt vid start leinsprutningspwrlp i god- och växling känt läge strängare krav för stadsbussar

ATENS NIYFUFIVÅIKDSVERK

1981-10-12 Dnr 400-4721-81?

De svenska kraven överensstämmer i huvudsak med

dem

som tillämpades federalt i USA för 1973 och 1974 ars

personbilar.

Kraven kontrolleras i samband med godkännande av nya bilmodeller för försäljning på den svenska marknaden. Biltillverkaren tillhandahåller några provfordon av den aktuella modellen för provning på riksprovplatsen för fordon, AB Svensk Bilprovning. Sedan bilmodellen har godkänts får bilar av denna modell föras ut i trafik mot intyg att bilarna är identiska i en rad specificerade avseenden. Ett godkännande kan dras in om det i efterhand visar sig att den produktionen av löpande bilar inte uppfyller kraven. Indragning aktualiseras först om mer än 40 % av de provade bilarna blir underkända. Biltillverkaren får bl a först tillfälle att rätta till felen.

För bilar som tagits i bruk kontrolleras f n endast koloxidhalten i samband med den årliga kontrollbesiktningen vid bilprovning. F n kontrolleras att koloxidhalten inte överstyger 4,5 % (volym) och ätt avgasreningsutrustningen är i funktionsdugligt skick. Ca 3,5 miljoner kontrollbesiktningar genomförs varje år.

Ännu mer långtgående krav av på begränsning föroreningsutsläppen har införts bl a i USA, Canada och Japan, se tabell 3.5. I Californien tillämpas ytterligare strängare krav. I Australien har införts bestämmelser som ungefär motsvarar de i Sverige. I EG-länderna och övriga Norden tillämpas avgasregler som är betydligt mindre långtgående än Sveriges.

Föreskrifter om drivmedlens sammansättning har diskuterats vid ett flertal tillfällen under årens Förelopp. skrifterna har till och hittillsbegränsats blyhalten f n också bensenhalten i bensin, se avsnitt 3.3.1. För dieselbrännolja har också inom ramen för svavellagstiftningen svavelhalten begränsats till f n 0,3 viktprocent.

Vidtagna trafikplaneringsâtgärder har också lett till att avgasproblemet i viss minskat beroenutsträckning de på att personbiltrafiken i innerstäderna begränsats. Tätorternas trafikplanering har emellertid i stor utsträckning inriktats på att öka trafiksäkerheten.

n arbetar bilavgaskommittên med § frågan om fortsatta atgärder för att begränsa av föroreningen tätortslufmed Kommittén

ten bilavgaser. har tvâ huvudalternativ

nar det galler tekniska begränsningsåtgärder, nämligen att antingen sikt ansluta pa oss till de federala USAkraven, vilket skulle innebära en avsevärd skärpning av nuvarande svenska krav eller ansluta oss till EG-kraven, innebära en i

Zåläâåtskulle

försämring förhållande till

53 STATENS NATURVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

Tabell 3.5: Krav på begränsning av avgasutsläpp från bensindrivna personbilar i USA och Sverige 1981.

Högsta tillåtna föroreningsutsläpp (g/km) koloxid kolväten kväveoxider (co)

(CHX) (Nox)

Sverige 24:2 1r9

USA 2,1 0,6

3.3.3 Andra avgifter

Utöver direkta skatter och avgifter belastas importerade bränslen med farledsvaruavgift om 1-4 kr per ton. Sådan avgift utgår för gods som importeras eller exporteras med fartyg. Avgiften beräknas efter godsets bruttovikt, se tabell 3.6.

Tabell 3.6: Nuvarande farledsvaruavgift

Avgift (kr per ton) a Avgiftsklass b

- 2:78 1:63

Väner-området 2:90 1:75

- 3:02 1:87

Inre Mälaren, Hjälmaren-om-

râdena 3:14 1:99

a Olika avgift beroende där på kommun, godsets lastningseller lossningsort är belägen

b - - . . eller .. .. . Raolja mineraloljeprodukter, till tullhanforliga taxenummer 27.09 eller 27.10 och som transporteras i bulk.

Källa SFS 1978:12

Farledsvaruavgiften är delvis utformad med hänsyn till effekter i

mojliga miljön såtillvida att olja

och

oljeprodukter beskattas hårdare än övrigt gods

att

samt vissa miljökänsliga områden belastas med

hogre avgift. Avgiften gäller bara vid export eller import och omfattar alltså inte trafik mellan svenska hamnar.

PATENS NATURVÅRDSVERK

1981-10-12 Dnr 400-4721-81p

Kommittén för miljörisker vid sjötransport (MI$T) föreslog 1979 att avgiften skulle höjas. Regeringen föreslår i stället i (1980/8l:ll9) om propositionen sjötransporter att fyravgiften och farmiljösäkrare ledsvaruavgiften fr 0 m l januari 1982 kompletteras med en särskild avgift för farledsverksamhet knuten till lotsavgiften. Riksdagen beslutade l980/81: ;TU 31, rskr 1980/8l:442) att-avgiften skall införas l juli 1984.

Den nya avgiften avses gälla transport av olja i om-_ råden som är särskilt svårnavigabla och känsliga fran miljösynpunkt, vilket menas Vänern-Göta älv, Mälaren och Stockholms skärgård. På sikt kan även andra områden komma att inkluderas i avgiftssystemet.

Fartyg med förhöjd miljösäkerhet föreslås bli befriade från avgift. Sålunda avses oljetankfartyg som har

segregerade barlasttankar enligt MARPOL-protokollets bestämmelser för nya tankfartyg eller fartyg som har dubbel botten bli befriade från avgift.

Avgiftens storlek kommer att utredas av sjöfartsverket. Ett riktvärde för avgiften anges vara 2 kr per ton olja. Avgiften tas ut vid ett lossningstillfälle under tran* sport inom VänernvGöta älv och Mälaren-Stockholms-området. Inkomsterna för avgiften avses utnyttjas för att minska anspråken på höjning av andra sjöfartsavgifter inom ramen för kravet på full kostnadstäckning.

3.3.4 Tänkbara alternativa skatte- och avgiftskonstruktioner

För att sänka blyhalten i bensin utöver existerande reglering (avsnitt 3.3.1) kan flera alternativa medel vara aktuella. Ett direkt förbud mot av användning bly i bensin är det medel som med till nuvarande hänsyn reglering ligger närmast till hands. Ett förbud innebär emellertid att den svenska bilparken helt måste anpassas till blyfria bränslen. Problemen med de internationella relationerna är i detta fall Ett sådant föruppenbara. bud är emellertid fullt tänkbart.

En aygift på som tas ut tetraalkylbly i samband med import av blyet till raffinaderierna är ett alternativ. Vid av bensin skulle

import blyhaltig avgiften utgå ef-

ter bly i Skatten

mangden bensinpartiet. skulle i detta

alternativ utgå på mängden bly i bensinpartiet enligt de

analysvarden som rutinmässigt följer med varje leverans.

55 ssTATENs NATURVÅRDSVLRK

198l»lO-12 Dnr 400-4721-8lP

Ett annat alternativ är att närliggande sätta en skatt på användning av tetraalkylbly. Skatten skulle i detta

fall beräknas efter den mängd som används bly per parti färdigblandat bränsle. Vid av benimport blyhaltigt sin skulle skatten efter i utgå mängden bly bensinpartiet.

Ett fjärde alternativ är att särskilt föreskriva vissa prisdifferenser mellan blyhaltig och blyfri bensin i

konsumentledet. En sådan föreskrift måste kompletteras med en föreskrift om skyldighet att tillhandahålla de

miljövänliga kvaliteterna på t ex varje försäljningsställe med omsättning över en viss samt med gräns att marknadsföringen måste ske på likvärdig basis.

I detta alternativ får hantera bolagen själva differen-. tieringen och någon särskild till statsverket uttaxering erfordras inte. Konsumenternas i detta fall inköp styrs mot miljövänligare bensinkvaliteter.

Det femte alternativet är att införa en

differentiering

av bensinskatten så att miljövänligare blyfria bränslen far lägre skatt. Om skatten differentieras i flera haltsteg måste blyhalten fastställas i den vara som importeras eller tillverkas vid de svenska raffinaderierna.

Alla de tre avgifts- och skattekonstruktionerna styr bolagen mot att använda billigare blandningskomponenter än bly för att uppnå oktanantal. erforderligt

56 ,igxw-:xss NATURV/ÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-472l-8lP

3.3.5 Förslag till miljöstyrande drivmedelsskatt

Naturvårdsvserket föreslår att blyfri bensin får en skattemässig rabatt om 0:30 kr per liter. Avsikten är att skatteskillnaden skall vara tillräckligt stor som incitament för bensinbolagen att införa blyfri bensin. Det som närmast då torde bli aktuellt är blyfri regularbensin. Med tanke på att många äldre bilar fortfarande enbart kan köras på blyad bensin är tanken att blyad och blyfri bensin skall finnas jämsides. Det innebär att ytterligare en bensinprodukt skulle införas på den svenska marknaden.

Syftet med skatteskillnaden mellan blyad och blyfri bensin avses vara att öka benägenheten hos de bilister som kan köra på blyfri bensin att verkligen göra det. Det förutsätter för det första att den lägre beskattade blyfrdabensinen överhuvudtaget finns tillgänglig på tillräckligt många bensinstationer. För det andra förutsätter det att priset för konsumenten blir lägre än för blyad bensin.

Det sistnämnda förhållandet väcker frågan om det är nödvändigt att föreskriva en viss minsta prisskillnad som speglar skatteskillnaden. Det skulle emellertid innebära att den fria prisbildningen sätts ur spel. Det skulle också innebära en ytterligare kompletterande reglering, som stämmer dåligt med grundtanken med den smidigare ekonomiska styrningen. Naturvårdsverket har övervägt frågan och kommit till slutsatsen att en sådan bestämmelse sannolikt inte är nödvändig.

Skatteskillnaden bör göras så stor att de bilister som kan använda blyfri bensin verkligen gör det. För de bilar som är utrustade med katalytisk avgasrening är den blyfriabensinen en förutsättning. Samtidigt bör skatteskillnaden inte göras onödigt stor så att de bilar som måste köras på blyhaltig bensin får en alltför stor ekonomisk belastning.

Den vanlige konsumenten är enligt flertalet undersökningar inte särskilt känslig för prisskillnader. De senaste årens prisökningar på bensin har dock resulterat i en sjunkande bensinkonsumtion. Vidare har konsumtionen från sedelautomater, där priset per liter bensin är ca 8 öre billigare, ökat relativt snabbt. Även på andra områden på transportområdet har prisinstrumentet visat sig vara effektivt.

Skatteskillnadens storlek bör sättas i relation till de nuvarande priserna på bensin, som är ca 3:68 kr/l för regularbensin och 3:76 kr/1 för premiumbensin.

STATENS NATURVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

Införande av bensin medför att ytterligare ett blyfri distributionssystem för bensin måste tillskapas - tank - båt av båt är möj- (raffinaderi (renspolning - - - tank - bensinstation. lig) depå rörledning

En normal bensinstation har tankar för:

a) regular bensin b) premium bensin c) diesel

Ibland också:

d) fotogen (för traktorer)

Skatteskillnaden har beräknats så att den skall spegla kostnaderna för att producera och hantera de olika kvaliteterna:

- kostnaderna för att tekniskt tillverka blyfri bensin - 6 från 0,4 till 0,15 g/l plus 2 - 6 (2 öre/1 öre/1 från 0,15 till 0 g/l). Fr 0 m 1982 blir kostnaden 2 - 6 öre/1.

kostnader för bolagen att hålla ytterligare en produktkvalitet med i varje fall i början, liten marknad (konkurrensfördel för nationella bolag)

distributionskostnader:

raffinaderier distributionsbolag bensinstation (i regel separata företag).

Investeringskostnaderna för uppbyggnaden av ett fullständigt system för distribution och egen lagring av blyfri bensin kan f n uppskattas till storleksordningen en miljard kr. Om man som ett räkneexempel fördelar investeringen på den mängd blyfri bensin som kan tänkas att säljas under den första introduktionsperioden blir kostnaden ca 0:15 kr/1 bensin 1). Därutöver kommer driftkostnader för distribution och lagring. Den sammanlagda kostnaden för tillverkning, distribution och egen lagring av blyfri bensin skulle med dessa förutsättningar uppgå till 0:22-0:27 kr/1.

I slutet av 1980-talet då andelen blyfri bensin kan förmodas vara betydligt större sjunker kapitalkostnaden för investeringen till ca 0:04 kr/1 2). Den sammanlagda kostnaden att tillhandahålla blyfri bensin skulle då uppgå till 0:13-0:15 kr/1.

1) 1982, real 8%, 10 års

Intrcduktion kalkylränta avskrivnings-

tid, blyfri bensin av totalt 5 milj m /år. Vid andra

20%

kalkylrantor (4%, 12%) blir kostnaden 0:02-0:03 kr/1 lägre resp högre 2) 1990, real kalkylränta 8%, avskrivningstid, 75% bly-

l03ârs

fri bensin av totalt 5 milj m /år. Vid andra kalkylräntor (4%, 12%) blir kostnaden 0:01 kr/1 lägre resp högre.

STATENS NATLIRVÅRDS\7LI)RK

1981-10-12 Dnr 400-472l-8lP

(Jo 1977:8) utreder f n såväl kost- Bilavgaskommittên naderna för att tillverka blyfri bensin som kostnaderna att distribuera sådan bensin.

Om man utgår ifrån att skatteskillnaden är fastställd så att den verkligen överstiger tillverknings- och distributionskostnaden enligt ovan kan man utgå ifrån att bensinbolagen kommer att tillhandahålla också blyfri bensin. förutsätter att bolagen handlar ratio-

Det

nellt och stravar efter att minimera sina kostnader.

Det kan därutöver förmodas komma ett konsumenttryck på bensinbolagen att ta fram blyfri bensin, eftersom en sådan produkt skulle komma att bli både billigare och hälsosammare för konsumenten.

Det finns ingen anledning att ytterligare differentiera skatten med avseende på blyhalt. Det skulle ba-

ra bli svårigheter att hålla reda på vilka blyhalter vid ett visst givet ögonblick finns i olika de-

som

paer.

Skattedifferentiering av drivmedelsskatt är ingen har t ex lägre skatt f n. Tidigare nyhet. Motorgasen var det skatt än regularbensin. Det högre på premium vissa Det visade sig nämligen vara skapade problem. svårt att klart hålla isär de olika bensinkvaliteterna. Dessa distribuerades ju i samma distributionssystem. Den och blyade bensinen måste distribueblyfria ras i skilda De små blyrester som kan bli system. kvar i en tank med tömd blyad bensin kan vara tillför att drift av en bil med kataräddiga omöjliggöra rening. svårigheterna från skatteuttagssynlytisk bör därför bli mindre med förslaget om olika punkt skatter på blyfri resp blyad bensin.

En differentiering av skatten på blyad resp blyfri bensin medför att några ytterligare mätproblem inte utöver de som erfordras för att kontrolleuppkommer ra den halten om 0,15 g bly per ligällande högsta ter. Det bara att hålla reda på om det är frågäller ga om blyfri eller blyad bensin.

Den .skattemodellen medger att bilar med föreslagna avancerad kan komma att utnyttjas också avgasrening i Sådan reningsutrustning förutsätter drift Sverige. med bensin. Den avancerade avgasreningen har blyfri utvecklats för att klara de reningskrav som ställs i USA. särskilda regler i den nu Några ytterligare bilavgaskungörelsen erfordras inte som följd gällande av mer än på en punkt. För att få full förslaget effekt bör införandet av blyfri bensin kombineras med bestämmelser om att nya bilar skall vara konstruerade så att de utan risk för motorskador kan köras på bensin utan De skador som närmast är akblytillsats. tuella är risken för onormalt ventilsätesslitage. Dessa skador leder normalt till stora föroreningsut-

släpp och ökad bränsleförbrukning.

59 STATENS NATURVÅRDSVERK

1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

Tekniken att förstärka ventilsäten är väl känd. Den har tillämpats av den amerikanska bilindustrin sedan införandet av blyfri bensin i USA i mitten av 1970talet. - De bilföretag som exporterar bilar till USA bl a SAAB och Volvo - tillverkar mestadels samtliga sina bilar så att de klarar att köra på blyfri bensin. Ungefär hälften av alla de bilar som i säljs Sverige är utförda på detta sätt. Det är f Ö en förhållandevis billig åtgärd för biltillverkaren, något eller några hundratal kr per bil.

De nämnda bestämmelserna kan kontrolleras effektivt endast genom efterkontroll. Tillverkare kan åläggas ett ekonomiskt ansvar för reparationer av bilar i drift om felet visat sig vara systematiskt och kunnat konstateras inom Viss tid eller körsträcka.

|ATENS NATURVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-472l-8lP

3.4 KONSEKVENSER AV FÖRSLAGET

3.4.1 Administration

Naturvårdsverket har utgått ifrån att riksskatteverket - och vid - liksom import generaltullstyrelsen f n bör bli beskattningsmyndighet. De regler som f n gäller om skattskyldighet, registrering, skatteperioder, redovisning m m kan i allt väsentligt bibehållas. Den enda skillnaden i administrativt avseende som kommer till med naturvårdsverkets förslag är att det blir olika skattesatser på olika bensinpartier, beroende på om partiet innehåller bly eller inte.

3.4.2 Tillverkning av blyfri bensin

Bensin utan bly kan införas på två sätt. Antingen ersätts den nuvarande blyade regularbensinen med en motsvarande oblyad produkt eller också införs ytterligare en blyfri produkt på bensin marknaden. Naturvårdsverket har i sitt förslag utgått från den senare modellen.

Det finns ett antal metoder att ersätta blyet i bensinen för att upprätthålla oktantalet: l. ökad raffinering till högoktaniga bensinkomponenter vid inhemska raffinaderier

import av högoktaniga bensinkomponenter från utländska raffinaderier

inblandning av nya komponenter som alkoholerna metanol eller etanol, andra organiska föreningar som metyl-t-butyleter (MTBE) eller t-butylalkohol (TBA)

inblandning av andra âdditül som den metallorganiska föreningen metyl cyklopentadienyl mangantrikarbonyl (MMT).

Möjligheterna att få fram en regularbensin utan bly har utförligt belysts i betänkandet (Ds Jo 1979:11) Bensin utan bly avgivet av arbetsgruppen för blyfri bensin genom ett omfattande tekniskt underlag. Det är enligt betänkandet fullt tekniskt möjligt att framställa en regularbensin utan bly (metod l och 2) som i övrigt uppfyller kvalitetskraven i svensk standard för motorbensin (SS 155421). Arbetsgruppen räknar med att detta kan ske inom ramen för befintliga och redan planerade raffinaderianläggningar i Sverige och Nordväst-Europa. Merkostnaden beräknas variera mellan 2,4 och 6,5 öre/liter för de olika oljebolagen beroende på förutsättningarna i respektive raffinaderier. Den har av arbetsgruppen i genomsnitt uppskattats till 4,1 öre/liter. F n kan kostnaden uppskattas uppgå till i genomsnitt 6 öre/liter.

STIFATEN NATURVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-472l-8lP

Alkoholer som metanol, etanol, propanol och butanol har alla höga oktantal och kan blandas med bensin (metod 3). Metanol och etanol kan tillverkas frân andra utgångsprodukter än olja. De kan dessutom användas som drivmedel i såväl ren form (t ex s k MlO0-bränsle, dvs 100% metonol) som blandningar med bensin (t ex s k M15-bränsle, dvs 15% metanol i bensin).

Konventionella bilmotorer kan i allmänhet drivas med bensin som har 15-20% inblandning av metanol eller etanol. Vissa material i nuvarande bilar klarar dock dåligt metanolinblandningen. Det innebär att nya bilar bör vara utförda med material som tål alkoholinblandning. Etanolinblandning kräver i mindre utsträckning ändringar i motorn. Etanolen är också mindre giftig än metanol. Däremot är etanoltillverkningen kostsammare och mer energikrävande.

Självfallet bör blandbränslen med metanol vara blyfria. Det sägs också i det energipolitiska beslutet (prop 1980/81:90, NU 1980/81 :60, rskr 1980/8l:38l) att starka skäl talar för att M15-bränsle inte bör innehålla blytillsatser.

Blandbränslen med metanol (t ex sk M15-bränsle) är bäst lämpade för nya bilar som särskilt fabriksmässigt optimerats för detta bränsle.

Ren metanol som drivmedel (MlO0) har potentiella fördelar från hälso- och miljösynpunkt i jämförelse med blandbränsle (M15). Sådana motorer finns dock ännu inte utvecklade. Utsläppen av koloxid, kolväten och kväveoxider blir lägre medan av aldeutsläppen hyder blir större än vid blandbränslen. Förutsättningar finns dock att vid Ml0O-drift använda avancerad avgasrening för att minska aldehydutsläppen.

Av andra tillsatser har MTBE aktualiserats som tillsats för att höja oktantalet. I USA förekommer 7% inblandning av MTBE i blyfri bensin. En sådan inblandning ställer inga nya krav på befintlig Med bilpark. de uppgifter om hälsorisker som f n finns tillgänglig finns det inte anledning att förmoda att hälsoriskerna skulle öka som följd av inblandningen.

Även inblandning med 7% TBA förekommer i USA. Även om tillgången på denna produkt f n är relativt begränsad.

Av andra additiv (metod 4) för att höja oktantalet har MMT använts tidigare. MMT är en metallorganisk förening med mangan. Hälsoeffekterna av MMT är ännu förhållandevis okända. MMT används heller inte längre regelmässigt som tillsats i bensin för att höja oktantalet. MMT kan dock förekomma i mindre mängder som tillsats i bensin.

62 “PATENS NATURVÃRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721-81P

Krav en regularbensin beräknas innebära på blyfri att ca 2% mer behöver importeras. Denna ökråolja emellertid genom att bensinen får ning kompenseras ett större energiinnehåll per liter (högre densitet) och att produktion av gas, diesel och eldningsgenom kan ökas. Den ökade importen av råolja innebär oljor därför också en minskad import av färdigprodukter.

Arbetsgruppen för blyfri bensin diskuterade i sitt betänkande vilket oktantal en blyfri bensin borde ha. Arbetsgruppen kom fram till att en regularbensin utan blytillsats bör ges samma oktantal som dagens regularbensin (93/85 RON/MON). Därvid har hänsyn tagits till teknisk-ekonomiska möjligheter, befintlig bilparks oktantalsbehov och den totala energiekonomin i både produktions- och konsumtionsled. Svenska Petroleum Institutet har i stället förordat att oktantalen sänks till 92/82. Därigenom skulle verkningarna inom petroleumbranschen begränsas.

I en utredning av bilparkens oktantalsbehov som naturvårdsverket genomfört åt arbetsgruppen visar att det år 1983 är ett mycket litet antal bilar (ca 2%) som beräknas kunna utnyttja ett bränsle med oktantal 92/82. Upprätthålls dagens kvalitet blir motsvarande andel av bilparken ca 32%, se tabell 3.7. Sänks oktantalskraven på den blyfria regularbensinen till 92/82 kan miljöeffekten av ett införande av blyfri bensin endast bli marginell. I stället drivs konsumtionen av blyad premiumbensin upp.

Det bör noteras att oktantalen på den blyfria bensinen i USA under senare år successivt har höjts. Förhållandena på USA-marknaden är styrande vid utformningen av bilmotorer för blyfri bensin. Om det i Sverige skulle införas bensin med lägre kvalitetskrav än i USA minskar sannolikt utbudet på den svenska marknaden av bilmodeller avsedda för bensin utan bly. Kvalitetskraven på den blyfria bensinen bör därför anpassas till vad som kan antas gälla på USA-marknaden. Det ligger också i linje med riksdagens beslut om mål för bilars bensinförbrukning att hålla uppe oktantalen, så att en hög verkningsgrad kan bibehållas.

Tabell 3.7: Bilparkens beräknade oktantalsbehov vid införande av en blyfri regularbensin med Ok? 93/85 RON/MON resp 92/82 RON/MON år

åâgåal

Oktantal Andel av bilparken RON 93 97 99

92 97 99

SII\TEX\'1'S IQATEIRXWxRDESNWZRK

1981-10-12 Dnr 400--4721-811?

För att undvika kontaminering i distributionskedjan med blyad premiumbensin erfordras särskilda åtgärder Kontaminering kan ske genom att tankar, rörledningar tankbâtar och tankbilar ena för gången utnyttjas blyad och andra gången för bensin utan blytillsats. Den blyfria bensinen kommer i konsumtionshärigenom ledet att innehålla en del trots att den från bly början var blyfri.

Blyhalten i bränslet blir för hög för att kunna utnyttjas för drift av bilar med avancerad avgasrening om inte särskilda åtgärder för att undvika kontaminering vidtas. Sådana bilar är utrustade med avgaskatalysatorer, lambdasonder m m som görs inaktiva genom blyet. Den avgasrenande effekten bortfaller därigenom successivt.

Den blyfria och den bensinen måste blyade på grund av risker för kontaminering lagras och distribueras i separata system. I USA f n en tillämpas högsta tillåten kontamineringsgrad om 0,013 gram per liter. I ett inledningsskede kan det nämligen vara svårt att undvika kontaminering. Fn ligger i den blyhalterna blyfria bensinen långt under ( 0,00l g/l) tillåten halt. Högsta tillåtna blyhalt i blyfri bensin bör ansluta sig till förhållandena i USA.

Andra utredningar

Arbetsgruppen för blyfri bensin har i sitt slutbetänkande (Ds Jo 1979:11) Bensin utan bly lagt fram förslag till införande av oblyad regularbensin. Arbetsgruppens förslag har kommentidigare terats.

Vägtrafikskatteutredningen (B l977:05) har i ett delbetänkande (Ds B 1980:13) översyn av vägtrafikbeskattningen föreslagit att fordonsskatten slopas för vissa fordon och att skattebortfallet ersätts genom en höjning av drivmedelsbeskattningen. I ett annat delbetänkande (Ds B 1981:4) översyn av vägtrafikbeskattningen, del 3, Beskattningen av eldrivna fordon lämnar utredningen förslag som jämställer eldrivna fordon med likvärdiga, konventionellt drivna fordon.

Bilavgaskommittên (Jo 1977:8) har genom tilläggsdirektiv (Dir 1979:29) fått i att föreslå de uppdrag åtgärder som behövs för att en övergång till blyfritt bränsle skall kunna genomföras.

Oljeersättningsdelegationen (I 1979:01), OED, har utarbetat ett förslag till för införande av strategi alternativa drivmedel i rapporten (Ds I 1980:19) Introduktion av alternativa drivmedel.

Etanolutredningen (Jo 1979:05) har studerat förutsättningarna för tillverkning av etanol ur främst sockerbetor och andra jordbruksprodukter och redovisat sitt förslag i betänkandet (Ds Jo 1980:7) Etanol ur jordbruksprodukter.

TATENS NATURVÅRDSVERK 1981-10- 12 Dnr 400-»4721-81?

3.4.4 Effekter för individen och samhället

F n kan omkring 20% av den svenska bilparken utan ändringar eller justeringar köras på blyfri bensin. Andelen kan beräknas öka till ca 30% vid utgången av l984. Med smärre justeringar av bl a tändning kan andelen 30% av bilparken uppnås vid utgången av 1982.

Med utgångspunkt från att dessa 30% utnyttjar blyfri bensin samt att ca 5 milj m3 bensin/år förbrukas i Sverige skulle spridningen av bly till miljön direkt kunna minskas från ca 700 till ca 500 ton/år. Minskningen skulle därefter successivt kunna fortsätta allteftersom andelen bilar ökar som kan köras med blyfri bensin.

I slutet av 1980-talet när motsvarande andel av bilparken kan bedömas uppgå till 70-80% skulle blyspridningen kunna minskas ned till 150-200 ton/år. Utsläppen av bly från biltrafiken skulle då komma ner i ungefär samma nivå som industriprocessutsläppen vid samma tidpunkt.

Den blyfria bensinen möjliggör också införandet av mer avancerad bilavgasrening, s k katalytisk rening. Om man utgår ifrån att större delen av de bilar som använder blyfri bensin också förses med katalytisk - -

rening måhända ett hypotetiskt antagande skulle

motsvarande minskningar som de för bly av även andra luftföroreningar från bilar kunna ske, jämför tabell 3.1.

Om blyet i bensinen ersätts av t ex 15% metanol innebär det att förutom det hälsofarliga blyet också de åtföljande s k scavenger additiven tas bort.

Vid tillverkning av blyfri bensin kan blyet komma att ersättas med andra högoktaniga bensinkomponenter, t ex vissa typer av aromatiska kolväten som bensen och xylen. Dessa kan också komma att medföra negativa hälsoeffekter. Andelen aromatiska kolväten beror också på råoljans ursprung. Nordsjöolja kan t ex förväntas ge en mindre andel aromatiska kolväten än andra råoljor.

Införande av blyfri bensin kan alltså komma att höja aromathalten i bensinen. En viss ökning i utsläppen av dessa produkter, bl a polyaromatiska kolväten (PAH), kan förväntas. Något klart samband mellan bensinens aromathalt och aromathalten i avgaserna har dock inte ännu kunnat påvisas vid de undersökningar som hittills genomförts.

Effekten med inblandning av en större andel av aromatiska kolväten är anledningen till att också högsta halten bensen i den nuvarande lågblyhaltiga bensinen är maximerad till 5% (volym).

STATENS NATURVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

En viktig princip i miljövårdsarbetet är att inte ersätta en skadlig produkt med en annan lika skadlig. Riskerna med ökade halter av aromatiska kolväten skall därvid inte underskattas. Mot bakgrund av blyets och de s k scavengeradditivens dokumenterade hälsofarlighet bör det emellertid vara möjligt att finna från hälsosynpunkt acceptabla ersättnings- V produkter.

Införandet av blyfri bensin kan kpmma att marginellt påverka för bilarna. I riksdagens energiekonomin trafikpolitiska beslut från 1979 (prop 1978/79:99, TU 1978/79:18, rskr 1978/79:4l9) angavs vissa riktlinjer för energihushållningen på trafikområdet. En viktig målsättning är bl a att minska den genomsnittliga bränsleförbrukningen i den totala personbilsparken. Som en utgångspunkt för fortsatta förhandlingar med bilbranschen anges att den genomsnittliga bränsleförbrukningen skall minska från 0,93 l/ mil för 1978 års bilar till 0,85 l/mil för 1985 års bilar och till 0,75 l/mil 1990. De närmare värdena och tidpunkterna kommer senare att fastställas av regeringen.

I riksdagens beslut konstaterades att skärpta krav beträffande avgasutsläpp och trafiksäkerhet i vissa fall inverkar negativt på bränsleförbrukningen. Riksdagen betonade emellertid att hänsyn skulle tas inte bara till bränsleförbrukningen utan också till miljö- och säkerhetskrav vid valet av åtgärder på personbilsområdet.

Ett införande av blyfri bensin i Sverige och samtidiga krav på att nya bilar skall kunna köras på blyfri bensin skulle av andra länder kunna betraktas som ett handelshinder. Inget annat europeiskt land har f n blyfri bensin, även om sådant införande diskuteras bl a i Norge. I Japan, USA och Canada finns däremot blyfri bensin tillgänglig på marknaden.

Inom den europeiska gemenskapen (EG) har införts bestämmelser om att blyhalten inte får understiga 0,15 g/l och inte överstiga 0,40 g/l. De flesta EG-länderna kommer att uppfylla kraven under 1981. I Europa har Sverige, Förbundsrepubliken Tyskland och Schweiz, de mest långtgående kraven på begränsningar, högst 0,15 g/l, se tabell 3.8.

I EFTA-konventionen, Sveriges frihandelsavtal med EG och GATT-avtalet finns bestämmelser som möjliggör att ett enskilt land inför säkerhetsföreskrifter till skydd för hälsa och miljö. Skälen skall vara välgrundade och inte medföra godtycklig och oberättigad diskriminering. Ett införande av blyfri bensin skall alltså kunna motiveras med god dokumentation om de blyhaltiga bränslenas skador på människans hälsa och hennes miljö.

JÅTENS NATURVÅRDSVERK

198lvl0-12 Dnr 400-4721-81P

Tabell 3.8: Högsta tillåtna blyhalten i bensin i olika länder Land Högsta tillåtna Ikraftträdande blyhalt (9/1)

Norden Danmark jan 1978 Finland Oljebolagspraxis, 0,45 g/1 medelvärde Norge april 1974 Sverige regular jan 1980 prenimn april 1981

Övriga västeuropa Belgien s jan 1978 s okt 1978 Frankrike s april 1976 s 1981

I-“CNbG\O\O\®-D›LNJKD LHLAJCWLMAbOUWtHKD

jan Grekland s april 1966

OOOOOOOOOOO

Irland s praxis Italien premium s april 1964

regular s UTUW dec 1967

Nederländerna s jan 1978 Portugal s U1 juni 1958 Schweiz regular jan 1978 preniun jan 1975 prenium 1982 Spanien RON 98 jan 1976 RON 96 RON 90 Storbritannien Förslag för 1981 Förbundsrepubliken jan 1976 Tyskland Österrike jan 1972

Östeuropa Sovjetunionen NEN 76 jan 1979 RU? 93 RON 98

Nordamerika Canada oblyad regular 0,013 pranim 0,013 blyad regular 0,11 USA oblyad regular C,Cl3 1974 premium 0,013 medelvärde för all bensin inkl oblyad 0,21 jan.l978 0,13 okt 1980

Sydamerika Brasilien 0,8 praxis Asien Japan O, 0 0 1975

feb

0, 2 (eg 0,2 ml tetraetylbly/1)

Australien Australien 0,45-0,84 varierar inom landet

Nya Zeeland 0,84 praxis

Källa:(4)

67 STATENS NATURVÅRDSVERK

1981-10-12 Dnr 400-4721-819

Vid skattedifferens mellan blyad och blyfri bensin bestämmer bensintillverkaren själv den tid som behövs för en omställning. Information om skattebestämmelser som möjliggör införandet av blyfri bensin i Sverige måste emellertid i god tid meddelas våra handelspartner. Regeringen har i EFTA och enligt GATT-överenskommelsen tillkännagett bestämmelser om att bensinbilar skall vara konstruerade så att de kan köras bensin på blyfri som innehåller upp till 20% metanol eller annan alkohol

(riksdagsprotokoll 1979/80:13l).

En skattekonstruktion av den som typ naturvårdsverket nu föreslagit torde inte komma att betraktas som ett handelshinder. Inte heller torde inverkan handelspå balansen komma att bli annat än marginell.

En bil med katalytisk rening och som drivs med blyfri bensin är i första hand hänvisad till att köra i Sverige, där det finns sådan bensin att Om en köpa. efterfrågan skapas kan emellertid blyfri bensin efter hand komma att i fall i erbjudas varje Sveriges gränstrakter och utefter huvudvägarna utomlands.

Det är emellertid tekniskt möjligt (men omständligt) för en bil med katalytisk att köra också rening på blyhaltig bensin under förutsättning att bilmotorn ställs om i förväg på bilverkstad.

Europeisk bilindustri säljer t ex f n bilar i Europa till amerikanska köpare. Bilen levereras med katalysatorn monterad by pass. Innan bilen kan börja köras i USA monteras av tillverkatalysatorreningen karens organisation.

Det bör i sammanhanget noteras att med bil långresor ned till den europeiska kontinenten kommit att avta i omfattning. Denna trend kan komma gissningsvis att förstärkas framöver i takt med kostnadsförskjutningarna till förmån för transportalternativen tåg, flyg resp hyrbil på platsen.

Problemen med luftföroreningar från en utbredd och växande biltrafik har under senare år uppmärksammats i flera länder. har också Motåtgärder vidtagits. Det är emellertid rätt stora skillnader i kraven mellan olika länder. Det gäller inte minst i blyhalten bensin, se tabell 3.8.

Försök har gjorts att få till stånd en internationell samordning av miljöskyddskraven. Dessa försök har hittills inte varit särskilt framgångsrika.

Det finns f n få länder som utnyttjar bensin med lägre blyhalt än 0,15 g/l. F n är det enbart USA, Canada och Japan som har sådana krav.

Med hänsyn till bestämmelserna i bl a EG-länderna torde det under överskådlig tid vara att nödvändigt det i Sverige parallellt med den bensinen blyfria också finns tillgängligt bensin. blyhaltig

STATENS NATURVÅRDSVERK

1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

Intresset för blyfri bensin finns emellertid även i flera andra europeiska länder, t ex Norge, Storbritannien, Västtyskland, Schweiz och Österrike. Intresset finns i varje fall i så måtto att olika statliga kommittéer arbetar med blyfri bensin som ett alternativ för den framtida drivmedelsförsörjningen. I Storbritannien har beslut fattats om att införa lâgblyhaltig bensin (max 0,15 g bly/l) från 1985. I Australien har vidare beslut fattats om att också införa blyfri bensin från 1985.

Det finns alltså skäl som talar för att ett införande av blyfri bensin i Sverige parallellt med den blyhaltiga skulle kunna få efterföljare i andra länder. Någon direkt samordning med andra länder torde emellertid inte erfordras.

Under förutsättningen att alla de bilister som kan köra på blyfri bensin (ca 30% år 1982, 70-80% år 1990) verkligen gör det skulle förslaget medföra en drivmedelsförsörjningen fördyras med till en början 450 kr för att sedan till 1 125 kr 1 milj stiga milj slutet av 1980-taletu Samtidigt innebär förslaget att det från ett samhällsekonomiskt perspektiv kan komma att te sig attraktivt med hänsyn till förbättringar av människors hälsa och miljön.

Om skattedifferensen utformas så att de samlade skatteinkomsterna från bensin blir oförändrade kommer skatten på blyad bensin relativt sett att bli högre än f n. I detta fall skulle sådana bilister som har äldre biltyper som inte kan köras på blyfri bensin drabbas i viss av den utsträckning högre skatten. En sådan relativt högre skatt bör dock ses mot bakgrunden av de senaste årens och skatteprishöjningar på bensin.

Av f n ca 5 milj

Sveriges bensinkonsumtion, m3/år,

importeras ungefär hälften och hälften framställs vid inhemska raffinaderier. Sverige är därmed i hög grad beroende av utlandet för sin bensinförsörjning.

Vid tillverkning av blyfri bensin ersätts blyet med tillsatser av alkohol (metanol, etanol) eller högoktaniga bensinkomponenter. I samband med en bristsituation på oljemarknaden är det troligt att tillverkningen av de högoktaniga bensinkomponenterna minskar. Det kan i sådana lägen bli svårt att få tag i erforderliga kvantiteter av de som beprodukter hövs för tillverkning av blyfri bensin.

STATENS NATURVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721-81p

Införandet av blyfri bensin ställer därför något högre krav på försörjningsberedskapen. Det kan t ex bli nödvändigt att öka lageruppbyggnaden av vissa oljeprodukter.

Vidare är det väsentligt att kapaciteten för framställning av högoktaniga bensinkomponenter vid raffinaderierna i Sverige byggs ut i samband med introduktion av blyfri bensin. Parallellt bör ökade ansträngningar göras för att införa alkoholhaltiga blyfria drivmedel i Sverige. Tillverkningen av alkoholer är ju inte utlandsberoende.

I samband med att en ny blyfri bensinkvalitet införs är det från miljösynpunkt angeläget att de bilägare som har bilar som kan köras på blyfri bensin verkligen uppmärksammas på detta. Det är fråga om en relativt omfattande informationsuppgift med hänsyn till att vi i Sverige f n har ca 3,1 milj bilar och att det finns tusentals motorvarianter i bilparken.

Det tekniska innehållet i de rekommendationer som ges till bilägaren bör biltillverkaren svara för. Man kan inte förutsätta att den enskilde bilägaren själv kan avgöra vilken typ av motor hans bil har. En och samma bilmodell kan ha en rad olika motorvarianter.

En relativt säker väg att selektivt få fram rätt information till rätt bilägare är att utnyttja modell- _kod och chassinummer i centrala bilregistret (CBR) vid trafiksäkerhetsverket. Det kan t ex ordnas så att biltillverkarna skickar information om sina bilar till trafiksäkerhetsverket och att verket sedan via CBR sänder rätt information till den enskilde bilägaren.

ATEES .wunvnansvnnx 1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

4. MILJÖSTYRANDE BRÄNSLESKATT

4.1 SVAVELUTSLÄPP OCH DESS MILJÖPÅVERKAN

Svavel är ett grundämne. Det kan reagera med syre och väte varvid olika kemiska föreningar bildas, t ex svaveldioxid, sulfater, swmmüxäte och svavelsyra. Genom sin gemensamma nämnare svavel står dessa föreningar i förbindelse med varandra och bildar på så sätt en cykel. Den atmosfäriska delen av svavelcykeln illustreras schematiskt av figur 4.1.

havssalter 10 så svaveldioxid 20 120 i 70 60 s biologisk neder- ronde- Gdbfvlning börd position

100 90 150 50 biologisk havs- neder- gasfov. odbrvt- wav börd mig ab-

Figur 4.1. Den globala atmosfäriska,svavelcykeln.

Siffrorna anger det bidrag i miljoner ton svaveldioxid per år som varje källa står för. Man bör dock observera att siffrorna visar en global bild. Lokalt kan proportionerna vara helt andra. De mänskliga källorna är t ex koncentrerade till Västeuropa och andra industrialiserade områden, där utsläppen innebär en hård belastning på miljön.

Det mänskliga bidraget i form av föroreningsutsläpp är den del av svavelcykeln, som vi direkt kan påverka storleksmässigt. Dessa utsläpp härrör framför allt från förbränning av fossila bränslen (olja, kol) samt från industrier, vilka använder svavel i sina processer (massa- och pappersindustri, järn- stål- och ferrolegeringsverk, gödselmedelsindustri samt svavelsyra- och ammoniakfabriker). En ytterligare källa är våra odlingsmetoder i jord- och skogsbruket. Det är oklart hur stort deras bidrag är, men att de påverkar omgivningen råder det ingen tvekan om.

7l

SUTATEIGS NATURVÅIDS*JIZRI( 1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

Sammanlagt släpps årligen omkring 25 miljoner ton svavel ut från industrier och tätorter i Europa. Av dessa utsläpp härrör drygt 40% från eldning av kol och ca 50% från oljeeldning. Därtill kommer knappt 10 % från industriella processer. Sveriges andel av Europas totala svavelutsläpp motsvarar i dag drygt 1%, dvs ungefär 300 000 ton svavel per år. 70% av de svenska utsläppen härrör från oljeeldning och omkring 30% från industriprocesser, medan bidraget från koleldning är tämligen obetydligt.

Svavlets miljöpåverkan brukar delas upp i tvâ perspektiv: det lokala och det regionala. Den lokala påverkan uppkommer på grund av höga koncentrationer av svavelföreningar i tätortsluften. Detta kan leda till hälsoproblem för människor och djur, skador växter samt på angrepp i form av korrosion på byggnader och material. Den regionala påverkan uppkommer genom att svavlet har förmågan att transporteras över långa sträckor. De sura substanserna faller successivt ner med bl a nederbörden, vilket leder till en försurning av mark och vatten.

De hälsoeffekter hos människor och djur som luftföroreningar kan medföra är skador på andningsorganen. Hur allvarliga dessa är beror på koncentrationen av farliga partiklar i luften samt personernas känslighet för detta. Effekterna brukar bedömas i termerna ökad dödlighet respektive ökad sjuklighet. Bägge har noterats speciellt efter kritiska situationer med s k fotokemisk smog i storstäderna. Emellertid är det inte helt klart vilken roll som svavlet spelar i förhållande till andra luftföroreningar.

Skador pâ vegetationen uppkommer genom de störningar på växternas olika livsprocesser som luftföroreningarna kan framkalla. Det resulterar i ett för åldrantidigt de samt en långsammare växttakt. Liksom varitidigare erar känsligheten för sura substanser mellan olika arter. Lavar är t ex speciellt och kan därför känsliga användas som indikatorer på luftföroreningar.

Korrosion innebär att föremåls (metaller, sand, kalksten, betong) ytor angrips och att deras strukturer därmed bryts ner. Detta leder mer direkt än tidigare till fullt mätbara ekonomiska konsekvenser. De mer påtagliga effekterna i form av rostskador och vittring som orsakas av luftföroreningar och sur nederbörd har uppskattats till mellan 100 och l 000 kr år. milj per Dessa uppskattningar är emellertid inte fullständiga och inkluderar bl a inte föremâlens kulturella värde.

Försurningen av mark och vatten är kanske det mest uppmärksammade miljöproblemet av dem som förorsakas bl a svavelutsläpp. Kväveoxider i detta

av spelar sam-

manhang också en viss roll. Det är också att

naturligt försurningen uppmärksammats eftersom den drabbar större arealer än de vilka tidigare uppräknade problemen, främst gäller de större tätorterna.

sqxwrasns NAELIR\JZxRDS-JE\J{I 1981-10-12 Dnr 400-472l-8lP

På grund av sin utbredning och karaktär för försurmed sig vittgâende konsekvenser. Det sura nedningen fallet hamnar på såväl mark som vatten. Det påverkar att miljöbetingelserna förändras för ekosystemen genom allt levande på alla nivåer.

Problemet uppmärksammades i slutet av 1960-talet. Våra sjöar och vattendrag blev successivt allt surare. I vissa områden sjönk pH-värdet till en så låg nivå att fisken inte kan överleva. Även andra organismer samt vegetationen pâverkas. över huvud taget blir sammansättningen av arter fattigare.i en sur vattenmiljö.

Det är emellertid inte bara vattnen som drabbas. Marken tar också skada. Näringsämnen lakas ur jorden, den mikrobiologiska aktiviteten förändras och försurningen ÖüurörLmmeüa1 av metaller. Detta misstänks kunna leda till att produktionen av biomassa minskar, vilket skulle betyda minskade skördar för jord- och skogsbruk.

Undersökningar har visat på förekomst av surt grundvatten i framförallt enskilda ytliga vattentäkter. Surt grundvatten kan medföra ekonomiska konsekvenser för den enskilde och orsaka sjukdomsfall eller andra olägenheter. Vi är till stor del såväl kvalitativt som kvantitativt beroende av grundvattnet för vår Vattenförsörjning.

Liksom i många andra fall är konsekvenserna beroende av mottagarens känslighet. Det sura nedfallet kan hamna i buffrande alkalisk miljö och därmed neutraliseras. Situationen kan även vara den motsatta som i Sverige, där underlaget till stor del redan är surt (granit- och gnejsberggrund) vilket medför att följderna blir desto svårare.

4.2 UTSLÄPPSBEGRÄNSANDE ÅTGÄRDER VIDTAGNA OCH MÖJLIGA

Svavelutsläpp sker som tidigare nämnts dels i samband med förbränning av fossila bränslen, dels från industrier som använder svavelhaltiga produkter i sina processer. Utsläppens storlek är beroende av bränslets svavelhalt, mängden bränsle som förbrukas, processens utformning samt vidtagen rökgasrening.

4.2.1 Den svenska svavelpolitiken

Bränslets svavelhalt var det man först riktade in sig på för att begränsa utsläppen. Det skedde 1969, då förbränning av eldningsolja med högre svavelhalt än 2,5 viktprocent förbjöds med stöd av förordningen (1968:551) om begränsning av svavelhalten i eldningsolja. Med stöd av förordningen kunde regeringen föreskriva lägre värden inom landet som helhet eller inom vissa områden. Kraven skärptes successivt till högst l viktprocent för de större tätortskommunerna. a-

STATENS NATURVÄ-.RDSVEBRK 1981-10-12 Dnr 400-472l-8lP

Riksdagen faställde 1976 (prop 1976/77:3, JoU 1976/77:4, rskr 1976/77:24) en samlad svavelpolitik. Målet är att fram till mitten av l980-talet begränsa utsläppen av svaveldioxid till hälfuan av den nivå som rådde i mitten av 1970-talet, dvs till ca 300 000 ton per år.lkmta skal] ske genom att:

(l) successivt utvidga de tidigare bestämmelserna, dels geografiskt, så att kraven fr 0 m den l oktober 1984 gäller hela landet, dels energislaçsmässigt, så att alla fossila bränslen inkluderas. Det senare ledde till en omformning av 1%-gränsen för andra bränslen än eldningsolja så att utsläppen ses i relation till energiutvinnin en. Formellt äller att förbränning inte får

ske av täock eldningsogja med högre svavelhalt än l

viktpr0cent,vilket motsvarar 0,24 gram svavel per megajoule bränsle. För andra bränslen gäller att förbränning inte får ske som medför större utsläpp av svavelförenin ar i luften än 0,24 gram svavel per megajoule

bränsle? Det motsvarar 0,7 _ 0,3% för kol och koks.

För tunna eldningsoljor och dieselbrännolja infördes fr 0 m 1 oktober 1980 den lä re qränsen 0,3 % svavel. I vissa fall blev det aktuel t att ge dispens från bestämmelserna om svavelhalt-i bränslen. Till dispensen kopplades en avgift. Dispensavgiften beskrivs närmare nedan.

(2) skärpa kraven för tillstånd att bedriva en viss verksamhet enligt miljöskyddslagstiftningen. Det gäller då främst att granska industriernas processer och begränsa processvavelutsläppen.

Eftersom svavlets miljöpåverkan nu har nått en sådan omfattning att naturen behöver hjälp med att läka sig själv kompletterades ovanstående åtgärder med:

(3) statsbidrag för att kalka sjöar och vattendrag. Verksamheten har bedrivits som ett försök under fem år och har nyligen utvärderats av fiskeristyrelsen och naturvårdsverket. Det förslag till fortsatt verksamhet, som statsmakterna har att ta ställning till, innebär att kalkningen permanentas samt utvidgas genom att anslaget avsevärt ökar och statsbidraget höjs.

Kalkning av sjöar och vattendrag har bedömts vara ett nödvändigt komplement för att begränsa svavelutsläppens verkan så länge som merparten av det sura nedfallet härrör från källor utanför landets gränser.

Den effektivaste vägen att påverka opinionen i andra länder är genom att aktivt delta i de internationella organisationernas arbete. Emellertid är det rimligt, för vår trovärdighets skull, att parallellt med det internationella engagemanget även vidta åtgärder för att reducera våra inhemska utsläpp.

STATENS NATURVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

4.2.2 Metoder att minska utsläppen

Som tidigare nämnts finns följande möjligheter att reducera svavelutsläppen, att minska bränslenas svavelhalt, utveckla processerna samt rena rökgaserna.

För bränslet finns det tvâ vägar, antingen att avsvavla det eller att byta till svavelfattigare bränsle.

Eldningsoljans svavelhalt varierar bl a med râoljans härkomst. Generellt sett är råolja från Mellanöstern medan den från Nordafrika och Nordsjön är högsvavlig Vid raffinering av râoljan fås oljor med lågsvavlig. olika viskositet. Svavlet anrikas till de tjockare produkterna medan de lättare blir lâgsvavliga. Tekniken för att avsvavla är både välkänd och välbeprövad. Det är emellertid främst de tunna oljorna som avsvavlas. I har t ex Scanraff i Lysekil investerat i Sverige avancerad utrustning för att också avsvavla tjocka oljor.

I finns egentligen bara ett fossilt bränsle dagsläget som är fritt från svavel och det är naturgas.

Det finns redan en del förbränningstekniska metoder som reducerar. svavelutsläppen, t ex förbränning i svävbädd eller tillsats av vissa kemikalier vid förbränningen. Dessutom kan göras energisnålare genom att processerna spillet minskas och utvinningsgraden ökas.

En ytterligare möjlighet att begränsa svavelutsläppen är att rena Vid reningen får man en produkt, rökgaserna. vilken kan betraktas som antingen avfall eller en säljbar (elementärt svavel, koncentrerad svavelprodukt dioxid eller svavelsyra samt gödselmedel). I de fall kan försäljas medför det en inkomst. I annat produkten fall blir det avfall, som måste deponeras, vilket kostar pengar.

Tidigare har vi nämnt kalkning som en tänkbar restaurativ metod. Naturvårdsverket anser att de preventiva, åtgärderna är att föredra. Under en utsläppsbegränsande övergångsperiod är det emellertid nödvändigt att komplettera med återställande åtgärder.

Valet av metod eller kombination av metoder för begränsav svavelutsläpp beror på effekten de ger i förning hållande till kostnaden. Kostnaderna att minska svavelutsläppen varierar inom vida ramar för olika metoder men normalt till 5 000 - 20 000 kr ton avuppgår per skilt svavel, se tabell 4.1. Sammanställningen inkluderar de metoder som kan komma ifråga sedan redan beslutade åtgärder har genomförts. Det bör understrykas att de angivna uppgifterna endast utgör mycket grova uppskattningar.

75 STATENS NATURVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

Tabell 4.1. Metoder för att minska utsläppen av svaveldioxid, reduktionseffekt samt kostnad per ton avskilt svavel Metod Reduktionseffekt, Kostnad per ton per år ton avskilt

S02

svavel, kr per ton

Avsvavling av tjock olja från l % till 0,5 % svavel

Rökgasrening vid koleldade anläggningar (motsv en minskning av svavelhalten från 0,8 % till 0,4 %,

2 1 000 MW, 26 000 h/år

5150 MW, §3 000 h/år

Minskning av utsläppen från industrins processer

Billigaste åtgärderna 5 5 000

Dyrare åtgärder 5 000 och 000

l)Räknat på 1985 års förbrukning

2)Anläggningar med en förbrukning på sammanlagt

ton förutsätts då fâ rökgasrening

av tabellen är

som framgår rökgasrening mycket dyr i

sma de största

anlaggningar. l anläggningarna blir

daremot med

kostnaden jämförbar eller t 0 m lägre än

vid avsvavling av olja.

76 STATENS NZTUJJURVÅxRDSV.JZRI( 1981-10-12 Dnr 400-4721-819

4.3 STYRMEDEL

Eftersom effekterna på naturen och för människan traditionellt inte ingår i företagens kalkyler behöver samhället använda olika styrmedel, bl a ekonomiska, för att förmå företagen att minska utsläppen. Styrmedlen kan inriktas så att de tjänar som stimulans till att förbättrad och förnyad teknik tas fram och utnyttjas.

Grovt sett brukar styrmedlen delas in i hårda respektive mjuka. De hårda går direkt på produkterna och deras utsläpp, medan de mjuka syftar till att förändra attityder. De hårda brukar vidare delas in i administrativa och ekonomiska styrmedel. De administrativa går lagstiftningsvägen och de ekonomiska påverkar priseller kostnadssituationen.

Bland de administrativa styrmedlen finns generellt förbud eller enskild prövning. Någon typ av avgift, t ex konstruerad som en skatt, eller subventioner i form av bidrag eller förmånliga lån är exempel på ekonomiska styrmedel. Attitydpåverkan genom information inom ramen för t ex de internationella organisationernas arbete är ett s k mjukt styrmedel.

I detta sammanhang är följande styrmedel aktuella, se också avsnitt 2.2. Prövning av enskilda anläggningar sker framför allt genom miljöskyddslagstiftningen men även via byggnadslagen. Denna typ av prövning kan främst påverka utsläppen från de industriella processerna samt större energiproduktionsanläggningar.

Suvbentioner ges i form av bidrag till företagen för att underlätta utprovning av ny teknik i full skala. Pâ det industriella området kan det vara fråga om att prova effektiva metoder för avsvavling eller processtekniska förbättringar.

Försök att förändra attityder om svavelutsläppens konsekvenser sker kontinuerligt genom publikationer och konferenser, både nationellt och internationellt. Närmast förestående är försurningskonferensen i Stockholm 1982, tio år efter FN-konferensen 1972 om den mänskliga. miljön.

Svavelnedtrappningsprogrammet från år 1976 kommer att leda till avsevärt minskade utsläpp av svavel i Sverige. Fortsatta minskningar av utsläppen kan komma till stånd genom att de generella begränsningarna av svavelhalt i bränslen skärps i svavellagstiftningen, tillämpningen av bestämmelserna i miljöskyddslagen skärps och/eller genom att lagstiftningen kompeltteras med någon form av ekonomiska styrmedel. En skärpt lagstiftning är klarare i sitt budskap, eftersom den inte tillåter några alternativ, medan en skattekonstruktion av nu aktuellt slag ger större handlingsfrihet.

Ur praktisk synvinkel är det i detta fall lämpligt med

77 STATENS NATURVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721419

en skatte- eller avgiftskonstruktion. Tillgången på lågsvavlig olja resp lågsvavliga kol på världsmarknaden kan variera. I vissa lägen skulle det kunna vara svårt för Sverige att tillfredsställa ett ökat behov av t ex lågsvavliga bränslen genom import. Att utöka avsvavlingskapaciteten inom landet tar tid. En omfattande och administrativt betungande dispensgivning skulle därför sannolikt bli nödvändig vid en skärpt lagstiftning.

Om energiskatten differentieras så att man får en skattedifferens mellan olja som ger utsläpp på 0,24 g/ MJ och lågsvavligare olja blir det lönande för oljebolagen att öka andelen extra lågsvavlig olja på den svenska marknaden.

Den föreslagna skattekonstruktionen innebär att tunn eldningsolja som ju ger utsläpp under 0,17 g/MJ kommer att fa en lägre skattesats än tjock eldningsolja. Detta skulle stimulera användningen av tunn eldningsolja i de anläggningar där båda typerna av olja kan användas, dvs främst mindre industrianläggningar. Under slutet av sjuttiotalet har det skett en viss övergång till tjock olja i sådana anläggningar eftersom den tunna eldningsoljan periodvis stigit snabbare i pris än den tjocka. I dagsläget är dock kostnadsskillnaden mellan tunn och tjock olja mycket måttlig, förmodligen delvis beroende på det hårda konkurrensläget på den vikande marknaden för tjock olja. Förbrukningen av tjock eldningsolja i Sverige har sjunkit under de båda sista eldningssäsongerna.

Förbränning av tjock eldningsolja i små industriella anläggningar har betydande nackdelar från miljösynpunkt. Om skatten på tunn eldningsolja sätts lägre än skatten på tjock olja motverkas övergången till tjock olja i de små industrianläggningarna, vilket vore gynnsamt från miljösynpunkt.

En sänkning av skatten på tunn olja i förhållande till tjock skulle i vissa tätortsomrâden kunna påverka valet mellan - som baseras - och fjärrvärme på tjock olja i individuella - som baseras tunn eldning pannor på olja. Verket bedömer emellertid att fjärrvärmen även efter en skattedifferentiering av det föreslagna slaget skulle vara konkurrenskraftig i områden med radhus, kedjehus, tät villabebyggelse etc. Marginellt kan dock övergången till fjärrvärme i sådana områden påverkas. Även andra styrmedel än ekonomiska står emellertid till förfogande för att påverka fjärrvärmeutbyggnaden. Kommunerna kan t ex inom ramen för den kommunala energiplaneringen i hög grad påverka valet av uppvärmningsform i olika områden.

Den föreslagna differentieringen av energiskatten kan också användas i syfte att introducera tjock eldningsolja med en svavelhalt under 1% på den svenska marknaden. Skatteskillnaden måste då något överstiga skillnaden i pris mellan enprocentig och extra lågsvavlig

78 ;TATENS NATURVÄRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

olja. Motsvarande resonemang kan föras för kol där

skatten skulle differentieras mellan kol med 0,8% svavelhalt och extra lågsvavligt kol. I bristlägen behövs inte några dispenser från myndigheterna om bolagen behöver minska andelen av extra lâgsvavliga bränslen.

Svavelutsläppen vid kolförbränning svarar i dag för en obetydlig del av de totala svavelutsläppen från förbränning. Kolets betydelse för energiförsörjningen kan dock väntas öka avsevärt i framtiden. Från miljösynpunkt är det angeläget att man redan från början söker bygga upp en marknad för lågsvavligt kol i landet.

Skattefavören för lâgsvavliga bränslen bör dock utformas så att den också gäller när utsläppen minskas genom avancerad rening. För vissa förbrukare kan det då löna sig att installera rökgasrening i stället för att köpa de extra lâgsvavliga bränslena.

Möjligheterna att varaktigt säkra låga svavelutsläpp i Sverige blir större om avsvavlingskapaciteten i landet utökas. Om man vill stimulera en sådan utbyggnad bör skattedifferensen sättas så att den minst svarar mot kostnaden för avsvavling till den gräns som väljs.

Hur stort genomslag en skattesatsdifferentiering får beror således på hur stor man gör skatteskillnaden. Vid en liten skatteskillnad (50 kr per ton olja resp kol) begränsas effekten förmodligen till

- att installeras vid de största förrökgasrening bränningsanläggningarna med lång utnyttjningstid

att andelen extra lâgsvavliga bränslen på den svenska marknaden ökar då tillgången på sådana bränslen på världsmarknaden är god och priset på den gynnsamt

att användningen av tunn eldningsolja i små industrianläggningar stimuleras.

Om skatteskillnaden görs större blir rökgasrening lönsam vid allt fler anläggningar och lâgsvavliga bränslen intressanta att importera också vid något mindre gynnsamma priser.

För att man skall få ett starkt genomslag krävs att skatteskillnaden görs så stor (minst 100 kr per ton) att den leder till att avsvavlingskapaciteten i landet byggs ut.

Sammanfattningsvis finns således redan en rad styrmedel, som syftar till att bl a minska svavelutsläppen. Det är generella bestämmelser om svavelhalt i bränslen, enskild prövning av industrianläggningar, bidrag till utprovning av ny teknik samt internationellt arbete. Åtgärderna kan emellertid med fördel kompletteras med en från miljövårdssynpunkt styrande energiskatt.

79 STi-JYENS NAFU1'VÅR[1S\7El-1K 1981-10-12 Dnr 400-4721-811»

4.4 FÖRSLAG TILL MILJÖSTYRANDE ENERGISKATT

Syftet med den föreslagna differentieringen av energiskatten är att styra in konsumenterna på att i större utsträckning använda mindre miljöskadliga bränslen.

Naturvårdsverket föreslår som beskrivits i kapitel 2 att skatten för bränslen differentieras i två så steg att man dels grupperar bränslena sinsemellan (efter bränsleslag), dels skiljer mellan olika kvaliteter av ett bränsleslag (efter svavelhalt).

Naturgas bör, som redan framhållits, få en lindrig beskattning. övriga fossila bränslen (eldningsoljor, bunkerolja, kol, skiffer och torv) samt ved medför vid förbränning så stora miljöfarliga utsläpp att de som nämnts bör beskattas hårdare.

Differentieringen inom ett bränsle går direkt på svavelhalten. För att administrationen skall bli enkel bör man inte ha för många skatteklasser. Verket föreslår att bränslekvaliteter som leder till ett svavelutsläpp på högst 0,17 g/MJ tillfört bränsle (motsvarar ca 0,7% svavel i tjock eldningsolja och ca 0,5% i kol) får en lägre skattesats. Bränslen som ger ett svavelutsläpp på mellan 0,17 och 0,24 g/MJ (ca 0,7-1% svavel i tjock eldningsolja och ca 0,5-0,8% i kol) bör få en högre skattesats.

Från skatteteknisk är det enklare synpunkt självfallet att knyta den föreslagna svavelgränsen till svavelhalten i bränslet. Värdena blir i båda fallen desamma. Skatten föreslås ju tas ut i import- eller producentledet. Svavelhalten i eldningsolja och kol bestäms rutinmässigt i samband med raffinering e d. Det analysprotokollet kan ligga till grund för skattebestämning. Den tillsyn och kontroll som utförs som följd av svavellagstiftningens bestämmelser kan enkelt utökas till att även innefatta skattebestämmelserna.

Utsläpp över 0,24 g/MJ är förbjudna enligt den tidigare behandlade svavellagstiftningen med undantag för norra Sverige, där gränsen 0,60 g/MJ (2,5% tjock eldningsolja) fortfarande gäller. Därför bör norra Sverige få respit till den l oktober 1984, då 1%-gränsen generellt gäller i hela landet, om det skulle bli aktuellt att genomföra förslaget till energiskatt före den tidpunkten.

Naturvårdsverket föreslår att skatteskillnaden mellan de olika kvaliteterna sätts till 100 kr per ton tjock eldningsolja och motsvarande belopp för andra bränslen beroende på energiinnehållet. Skattedifferentieringen avser som framhållits att stimulera användningen av svavelfattigare bränslen.

Skatten föreslås att tas ut i import- eller producentledet. Eftersom utsläppen inte bara är beroende av bränslenas kvalitet utan även av den processmetod och rening som används, bör detta förhållande tas i beak-

80 TATENS NATURVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

tande. Den högre skatten föreslås utgå generellt om bränslet har den högre svavelhalten. Om emellertid avancerad rening av svavelutsläppen förekommer vid en anläggning, skall skattebeloppet återbetalas till konsumenten i de fall reningen begränsar utsläppen så att en lägre skatt torde tillämpas. Antalet konsumenter som på detta sätt kan få restitution beräknas under 1980-talet uppgå till högst något eller några tiotal.

4.5 KONSEKVENSER AV SKATTEFÖRSLAGET

Det följande avsnittet behandlar de följder en miljöstyrande energiskatt kan fâ. Konsekvenserna kan delas in i (l) effekter angående det praktiska handhavandet, dvs administration, produktion och distribution och (2) effekter för individen och samhället.

4.5.1 Administration m m

Administrationen blir enklare och därmed billigare om den miljöstyrande energiskatten kan samordnas med existerande regleringar och redan befintliga skatter och avgifter. För bränslen finns följande skatter och avgifter. Energiskatt för eldnings-, dieselolja, stenkol, koks samt stybb. Eldnings- och dieselolja är även belagda med en särskild beredskapsavgift, se tabell 2.2. Därutöver finns den tidigare nämnda dispensavgiften, som kom till i och med att det blev aktuellt att i vissa fall ge dispens från bestämmelsen att fossila bränslen högst får innehålla en viss svavelhalt eller medföra ett visst svavelutsläpp. Avgiften och kontrollen av svavellagstiftningen skall nu närmare beskrivas, eftersom man bör kunna dra nytta av de kontrollrutiner som redan finns för att hantera den föreslagna differentieringen av energiskatten.

Dispensavgiften avser att neutralisera den ekonomiska vinning som en dispens kan ge. Följande undantag från bestämmelserna medges: (l) vid brist, (2) på grund av att erforderlig utrustning för hantering och lagring ej har installerats, (3) andra tekniska skäl samt (4) på grund av att olja, som inköptes innan bestämmelserna trädde i kraft, finns kvar.

Vid (l) och (3) utgör avgiften prisskillnaden mellan låg- och normalsvavlig olja, vid (2) som den föregående men med ett tillägg och vid (4) sätts avgiften i proportion till bränslets verkliga svavelhalt.

Antalet beviljade dispenser var från oktober 1977 till och med 1978 ca 100 stycken. Därutöver fick ca 50 avslag eller ansökan togs tillbaka. Under 1979 beviljades ca l50 st och 50-100 fick avslag eller tog tillbaka ansökan. Den vanligast förekommande anledningen till att söka dispens var och är att gammal olja finns kvar i tanken.

I SNV PM 1276 Mätmetoder för kontroll av svavelutsläpp enligt lagen om svavelhaltigt bränsle finns metoder

81 STATENS NATURVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721-s1p

för mätning av svavelhalt i petroleumprodukter, kol och koks samt rökgaser beskrivna. Mätningen sker enligt vissa internationella standardmetoder. Noggrannheten hos respektive metod finns också angiven.

Kontroll av bränslenas svavelhalt har inte skett samlat sedan en kampanj 1976, dvs före bestämmelsernas ikraftträdande. slumpmässigt sker dock en kontroll i samband med andra arbetsuppgifter. Egentligen skall svavelhalten analyseras hos den som förbränner bränslet, men av praktiska skäl sker det vanligtvis hos oljebolagen.

Myndigheternas utgifter för provtagning och analys skall ersättas av den ansvarige om ett brott mot bestämmelserna har begåtts. I andra fall skall enligt förordningen naturvârdsverket sätta upp regler om debitering.

Kostnaden för provtagning och analys påverkas naturligtvis av om det gäller en enstaka mätning, eller flera samtidigt. Provtagningen för en enstaka analys av olja kostar ca 250 krl) exklusive resekostnader. Analysen kostar ca 100 kr. Kostnaden för att kontrollera svavelhalten i kol ligger väsentligt högre.

Ansvaret för dispenser samt analyser och kontroller i

samband med dem ligger hos respektive länsstyrelse.

I anslutning till den nuvarande svavellagstiftningen har mätmetoder tagits fram för att analysera svavelhalten i bränslen och vissa kontrollrutiner byggts upp. Detta bör väsentligt underlätta den föreslagna differentieringen av energiskatten.

Distributionen av den färdiga produkten kommer i motsats till fallet med drivmedel inte att kräva ett dubbelt kommunikationsnät även om det i båda fallen är fråga om tvâ olika produkter. En viss mindre förorening i distributionsledet av den extra lågsvavliga produkten kan i detta fall tolereras.

4.5.2 Effekter för individen och samhället

Den föreslagna differentieringen av energiskatten skulle kunna bidra till att på sikt väsentligt minska svavelutsläppen i Sverige.

En fullständig övergång till olja och kol som ger utsläpp av högst 0,17 g svavel/megajoule tillfört bränsle skulle minska de beräknade svaveldioxidutsläppen år 1985 från ca 300 000 ton till knappt 250 000 ton. En omställning till extra lågsvavligt bränsle måste dock som redan framhållits ta tid. Det är emellertid klart att man potentiellt kan få väsentliga utsläppsminskningar.

l›Pris för att hyra en konsult för en timmes arbete

82 PATENS NATURVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721-81?

Endast ca 25% av svavelnedfallet över Sverige kommer från svenska källor. Vi kan därför inte komma till rätta med försurningen enbart genom att skära ned utsläppen inom landet. Ensidiga svenska utsläppsbegränsningar kan dock få påtagligt gynnsamma effekter lokalt kring enskilda större föroreningskällor samt i de delar av landet där den svenska andelen av nedfallet är förhållandevis stor. En reduktion av de svenska utsläppen skulle t ex ge klara förbättringar i Bergslagen och i Norrlands kustland.

Långtgående åtgärder för att begränsa de inhemska utsläppen måste dessutom ses som en förutsättning för att Sverige med framgång skall kunna påverka andra länder att minska utsläppen - det på sikt helt avgörande för att komma till rätta med försurningen. Härtill kommer de positiva effekter i form av förbättrad hälsa, minskad korrosion av material m m som en minskning av svavelutsläppen ger.

Några framgångar kan spåras i det internationella arbetet genom bl a konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (se prop 1980/81:31). Vidare sker numer begränsningar av svavelutsläppen bl a från de stora kraftverken i Ruhromrâdet och från raffinaderier och kraftverk i Nederländerna ungefär till de värden som generellt krävs i Sverige.

Eftersom lâgsvavligt bränsle kostar mer att få fram än högsvavligt ökar kostnaderna för energiförsörjningen när andelen svavelfattigt bränsle ökar. Om exempelvis en tredjedel av förbrukningen av olja och kol skulle komma att bestå av det mest svavelfattiga bränslet skulle fördyras med ungefärligen

85 milj energiförsörjningen krl . Detta innebär att utrymmet för konsumtion

av andra varor (offentliga eller privata) eller investeringar minskar i motsvarande mån. Som jämförelse kan nämnas att kostnaderna för det nuvarande svavelnedtrappningsprogrammet kan beräknas bli ca 700 milj kr per år när programmet är fullt genomfört.

1) Kostnaden per ton avskilt svavel förutsätts då vara ca l0 000 kr.

sükÅTi-JXGS NATURVÅRDSVEIK 83 1981-10-12 Dnr 400-472l-8lP

SAMMANFATTANDE BEDÖMNINGAR OCH SLUTSATSER

Energiskattekommittên (B 1979:06) har under hand uppdragit åt naturvårdsverket att utarbeta ett förslag till hur en energiskatt skulle kunna utformas med hänsyn till miljösynpunkter. Kommittén skall enligt sina direktiv utarbeta ett förslag till energiskatt baserad dels på mervärdesskatt (jämställer energiförbrukning med annan förbrukning), dels på en styrande energiskatt i import- eller producentledet (möjliggör viss selektiv styrning, bl a med hänsyn till effekterna i miljön av olika energislag.)

Naturvårdsverkets nu framlagda förslag anknyter nära till tankegångar och förslag som tidigare har lagts fram av miljökostnadsutredningen, bilavgaskommittên och arbetsgruppen för blyfri bensin.

5.1 MOTIV

All energiomvandling innebär att naturresurser utnyttjas och att människans hälsa och hennes miljö påverkas. En lâg.energianvändning medför i regel en lág miljöbelastning genom att av uttaget naturresurser blir begränsat och störningarna i form av utsläpp 0 d blir mindre. Med denna utgångspunkt borde all energitillförsel beskattas.

Målet för samhällets miljövårdspolitik är bl a att garantera alla en livsvänlig miljö och att miljöförstöringen måste hejdas.

I miljövårdspolitiken ligger tyngdpunkten på administrativa styrmedel, främst fysisk planering och tillståndsprövning. En övergripande styrning av energisystemet mot mer miljövänliga energislag kan inte genomföras med hjälp av de konventionella medlen på miljövårdsområdet. Energibeskattningsinstrumentet kan här bli ett effektivt medel.

Pâ trafikområdet har den administrativa regleringen medfört vissa förbättringar i miljön. Problemet med föroreningen av tätortsmiljön kvarstår i allt väsentligt.Pâ detta område är det internationella beroendet särskilt tydligt. Möjligheterna är därför synnerligen begränsade att med ytterligare regleringar fullfölja de minskningar av föroreningsutsläppen ytterligare som hälso- och miljöskäl starkt talar för. Även här kan ett ekonomiskt medel som energibeskattningsinstrumentet utnyttjas.

Det svavelnedtrappningsprogram som antogs av statsmakterna l976 kommer att vara fullföljt vid mitten av 1980-talet. Väsentliga miljövinster har kunnat noteras på några områden. Försurningsproblemet kvarstår emellertid. Fortsatt minskning av svavelutsläppen

84 STATENS NATURVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721-.e1p

från förbränning kräver att andelen lågsvavlig kol och lågsvavlig olja i den svenska importen (alt rökgasavsvavling, alt avsvavling i raffinaderierna)ökar. För att undvika en omfattande och administrativt betungande process med bl a dispensgivning kan energiskatten bli ett smidigt sätt att påverka valet mellan olika bränslen.

I det fortsatta miljövårdsarbetet står valet på det nu aktuella energiområdet i väsentliga avseenden mellan ytterligare skärpt reglering eller ekonomisk styrning med exempelvis energiskatt. Verket har funnit att en styrning med energiskatten skulle vara en fördelaktig väg att utnyttja.

5.2 FÖRSLAG

Naturvårdsverket föreslår att energiskatten utnyttjas för att . påverka energianvändningen i landet till förmån för mer miljövänliga bränslen. Detta skulle enligt verket kunna genomföras så att energiskatten differentieras dels mellan olika energislag beroende på miljöpåverkan, dels för varje enskilt energislag beroende på dess sammansättning i vissa bestämda från miljösynpunkt viktiga kvalitativa avseenden. På så sätt skulle de energislag som minst negativt påverkar människans hälsa och hennes miljö få en rabatt i energiskatt.

När det gäller differentieringen mellan energislag lämnar verket förslag till några allmänna utgångspunkter för en skattekonstruktion. Underlaget för en mer sofistikerad differentiering saknas f n, varför indelningen med nödvändighet blir grov.

Den enskilda energianläggningens tekniska utformning är i första hand avgörande för miljöfarligheten. Det finns dock därutöver skillnader mellan olika bränslen som enligt verkets uppfattning bör komma till uttryck i energiskattens storlek.

Verket föreslår att de olika energislagen grupperas så att energiskatten är lika hög för bränslena tunn och tjock eldningsolja, kol, ved, torv, hushållsavfall samt att naturgas förses med en lägre skatt.

För drivmedel föreslår verket att bensin, motorbrännolja, fotogen, metanol och etanol förses med lika stor skatt samt att motorgas förses med en lägre skattesats.

För el föreslår verket att vattenkraften förses med en högre skatt än vindkraft samt att kondenskraft baserad på kol eller tjock eldningsolja beskattas på samma sätt som bränslen, se tabell 5.1.

Verket utgår ifrån att skattesatsen är oberoende av om

bränslena utnyttjas för att producera värme eller el.

När det gäller vatten- och kärnkraftsproducerad el kommer knappast energiskattens utformning att verka styrande på vilka nya utbyggnadsprojekt som får komma till stånd. Politiska beslut har i dessa fall fattats som sätter snäva gränser för fortsatt utbyggnad.

STIxTENS NA1*URVJ“›.R:;›S*JER1 1981-10-12 Dnr 400-4721-81P

Tabell 5.1 Översikt över naturvârdsverkets förslag til miljöanpassad energiskatt

Energislag Blyhalt (Pb) Energiskattens skatterabattc a resp svavel- utgângsnivå utsläpp (s)

DrhmEdel Nbtorgas Blyfri Låg Metanol Hög ll II ll Il Motorbrännol- II Il ja Bensin 0:30 kr/l Bensin mindre än 0,15 g Pb/l Bensin mer än Hög + dispens- - 0,l5 avgift Bränslen Naturgas mindre än 0,01 9 S/MI låg Eldningsolja l-2 0,07 Hög 100 kr/ton Ved 0,01 Tbrv 0,07 Eldningsolja mindre än H 3-5 0,17 100 kr/ton Il_ II kr/ton Eldningsolja 3-5 0,17-0,24 Kol Hushållsavll ll b Eldningsolja mer än 0,24 Hög + dispens- 3-5, kol avgift

§1_ Vindkraft Låg Vattenkraft Hög Kondenskraft(se ovan) Kärnkraft

aHög resp låg skatt respresenterar skattenivâer, vars storlek na-

turvârdsverket inte tar ställning till. Det bör vara energiskattekannittêns uppgift att fastställa

bEndast efter särskild dispens från gällande bestännelser

Cskatterabatterna

har bensin

beräknas pa resp tjoçk eldningsolja.

och kol, dvs de energislag san innehåller bly resp svavel i en

mängd son är intressanta i detta S . , Nära energiska* som

normalt är blyilla och innehåller litet svavel bör från miljösynpunkt beskattas analogt.

TATENS NATURVÅRDSVERK 86

l98l-10-12 Dnr 400-4721-8lP

När det gäller den kvalitetsmässiga differentieringen av energiskatten föreslår naturvårdsverket att energiskatten för drivmedel (bensin) differentieras med avseende på blyhalt och för bränslen (främst olja och kol) med avseende på svavelhalt. För såväl bly- som svavelinnehäll i drivmedel och bränslen finns det redan bestämmelser som reglerar högsta tillåtna halter. verkets förslag innebär att utnyttjandet av mindre hälso- och miljöfarliga drivmedel och bränslen premieras skattemässigt till ett belopp som något överstiger merkostnaden att utnyttja bränslet. Den skattemässiga styrningen skall ses som ett komplement till den administrativa regleringen.

För drivmedelföreslår verket att blyfri bensin får en skattemässig rabatt om 0,30 kr per liter. Det innebär att det kommer att finnas två olika skattesatser för bensin, en för bensin med blytillsats upp till 0,15 g/1 och en för helt blyfri bensin. Det bör att - även om skatten tas ut i understrykas producentledet - kravet även i på blyfrihet gäller konsumentledet.

Syftet med en sådan skattekonstruktion för drivmedel skulle vara att på sikt eliminera utsläppen av ett hälsofarligt ämne (bly) frân trafikmiljön samt att skapa förutsättningar för introduktion på den svenska bilmarknaden av bilar med avancerad avgasrening, t ex katalytisk rening som kräver blyfri bensin. Regering och riksdag har på senare âr uttalat att målsättningen är att införa blyfri bensin i Sverige.

För bränslen föreslår verket att bränslen som ger ett svavelutsläpp som är mindre än 0,17 gram per megajoule (g/MJ) tillfört bränsle (motsvarar ca 0,7 % svavel i tjock eldningsolja och 0,5% i kol) får en skatterabatt om 100 kr per ton olja eller kol.

Även för bränslen innebär förslaget att det kommer att finnas tvâ skattesatser, en för bränslen som ger ett svavelutsläpp mellan 0,17 och 0,24 g/MJ tillfört bränsle - 1% svavel i (0,7 tjock eldningsolja) och en för bränslen som ger ett svavelutsläpp under 0,17 g/MJ. I norra Sverige kommer det fram till l okt 1984 att vara tillåtet att förbränna bränslen som ger ett maxutsläpp om 0,60 g/MJ. Om de föreslagna energiskatterna införs före detta datum är det rimligt att den skattehögre satsen gäller inom intervallet - för 0,17 0,60 g/MJ norra Sverige.

med skattekonstruktionen för bränslen är att

Syftet ytter-

ligare minska utsläppen till atmosfären av ämnen som orsakar försurning av mark och vatten samt att förbättra luftkvaliteten i tätorterna.

STATENS NATURVÅRDSVERK 87

1981-10-12 Dnr 400-4721-8lP

Skatten föreslås liksom nuvarande energiskatt att tas ut i producentledet. Konsumenter som bränner svavelhaltiga

bränslen med rökgasavsvavling eller andra utsläppsbe- 1

gränsande åtgärder, får enligt skattekonstruktionen restitution av skatt eftersom energiskatten redan är uttagen när bränslet når konsumenten. En förutsättning är dâ3 att svavelutsläppen genom rökgasavsvavlingen inte överstiger värdet 0,17 g/MJ tillfört bränsle. F n finns det inga konsumenter som på detta sätt skulle kunna få restimen antalet kan komma att till eller

tution stiga något

nagra tiotal under 1980- och 1990-talen.

5.3 KONSEKVENSER

En viktig utgångspunkt i naturvårdsverkets förslag har varit att skattemyndigheterna på samma sätt som hittills - eller det sätt som på energiskattekommit- - skall tên kan komma fram till i sina bedömningar svara för De särskilda skattediffeskatteuppbörden. r@“1erHKFüna med avseende på svavel och bly fordrar en viss kontroll- och mätapparat. Det är dock viktigt att att det nu framlagda förslaget inte kommer påpeka att erfordra någon ytterligare kontrollverksamhet utöver den kontroll som redan håller på att byggas som följd av den administrativa regleringen. Det upp är heller inte nödvändigt att ändra något i administrativa som beträffande svavel i regler gäller bränslen och bly i bensin mer än på en punkt. I bilbör införas en bestämmelse om att avgaskungörelsen nya bilar skall kunna köras på blyfri bensin.

för samhället ökar som följd av det nu fram- Kostnaderna Eftersom bränsle kostar mer lagda förslaget. lågsvavligt att fâ fram än ökar kostnaderna för energihögsvavligt när andelen extra lâgsvavligt bränsle ökar. försörjningen en av förbrukningen av olja och Om exempelvis tredjedel kol skulle komma att bestå av det extra lågsvavliga bränslet skulle energiförsörjningen fördyras med unge- 85 milj kr årligen. Detta innebär att utrymmet färligen för konsumtion av andra varor (offentliga eller privata) eller minskar i motsvarande mån. Som jäminvesteringar förelse kan nämnas att kostnaderna för det nuvarande kan beräknas bli ca 700 svavelnedtrappningsprogrammet milj kr per år när programmet är fullt genomfört.

sätt en av förbrukningen av Om på motsvarande tredjedel bensin skulle komma att bestå av blyfri bensin skulle drivmedelsförsörjningen årligen fördyras med ungefärligen 450 milj kr.

För att kunna bedöma effekterna av naturvârdsverkets nu framlagda skatteförslag är det nödvändigt att jämföra med de nuvarande priserna pâ bränslen, som för

lågsvav-3\

lig tjock eldningsolja uppgår till 35 kr/GJ (l 360 kr/m 1

kol 13 kr/GJ, torv 17 kr/GJ (vid max 100 km i

STATENS NATURVÅRDSVERK 88

1981-l0-12 Dnr 400-4721-8lP

transport) och för skogsbränslen 24 kr/GJ. Skatterabatten för bränslen enligt verkets förslag uppgår till 2:60 kr/GJ (100 kr/ton för tjock eldningsolja), skatterabatten för blyfri bensin, 0:30 kr/l,ska11 jämföras med det nuvarande priset på regularbensin, ca 3:68 kr/l.

De redovisade kostnaderna måste emellertid vägas mot värdet av förbättringarna i miljön. Naturvårdsverket har inte kunnat genomföra någon fullständig samhällsekonomisk kalkyl. Verket bedömer dock att förslaget kommer att medföra så stora förbättringar att det är värt att prova.

Verkets förslag är väl förenligt med målen för energiolitiken när det gäller att värna om miljön och att hushalla med energi. Till vissa delar, bl a när det gäller svavelhaltiga kol, är verkets förslag motstridigt mâlet om minskat oljeberoende.

Den huvudsakliga styreffekten av naturvârdsverkets förslag kommer troligtvis att bli

att förutsättningarna för ökad import av naturgas förbättras,

att möjligheterna att köra motorfordon på motorgas ökar,

att importen och konsumtionen av kol och tjock eldningsolja kommer att styras mot de lågsvavligaste kolen resp oljorna,

att den nu pågående utvecklingen mot en ökad förbränning av tjocka eldningsoljor i små pannor i stället för tunna kommer att kunna brytas och ev över i gå motsatt riktning,

att möjligheterna att införa bensin i blyfri Sverige förbättras, .

att som en följd av detta möjligheterna ökar att införa avancerad avgasrening även i Sverige.

89 STATENS NATURVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721-81?

EITTERATUR

(1) Naturvårdsverkets syn på energipolitiken SNV PM nr 1086, 1978

Att - och (2) styra energianvändningen problem möjligheter för svensk energipolitik. DFE rapport nr 34, 1980

(3) Bilarna och luftföroreningarna. Lägesrapport (SOU 1979:34) från bilavgaskommittên

(4) Bensin utan bly. Betänkande (Ds Jo 1979:11) av arbetsgruppen för blyfri bensin

(5) Avgiftssystem för premiering av lågblyade och eljest miljövänliga motorbränslen. Diskussionspromemoria 1979-02-09 av Olle Åslander, bilavgaskommittên

(6) Bly i bensin. Faktablad från statens naturvårdsverk, 1979

(7) Danell. Konsekvenser av blyhagelanvändning för vattenfåglar och deras miljö. Sveriges lantbruksuniversitet, institutionen för viltekologi, rapport 4, 1980

(8) Liedholm, Lindgren, Roos. Metallutsläpp i j Sverige. Rapport SNV PM 1390, 1981

(9) Om metaller. Rapport SNV 1976

(10) översyn av vägtrafikbeskattningen del 2 Slopad fordonsskatt och höjd bensinskatt. Betänkande (Ds B 1980:13) av vägtrafikskatteutredningen

(11) Air pollution across national boundaries. The impact on the environment of sulfur in 1 air and precipitation. Swedens case study Ä for the United Nations conference on the human 1 environment, 1972

i

l av - en studie av (12) Begränsning svavelutsläpp styrmedel. Betänkande (SOU 1974:101) av ut- S redningen om kostnaderna för miljövården

(13) Mindre svavel - bättre miljö. Betänkande (Ds Jo 1976:2) från utredningen om åtgärder för att motverka de negativa effekterna av svavelutsläpp

Reg prop 1976/77:3 om åtgärder för att motverka negativa effekter av svavelutsläpp

I 90 TATENS NATURVÅRDSVERK 1981-10-12 Dnr 400-4721431?

Mätmetoder för kontroll av svavelutsläpp enligt lagen om svavelhaltigt bränsle. SNV PM 1276

Åtgärder mot försurningen. Skrivelse 1981-06-01 till regeringen från fiskeristyrelsen och naturvårdsverket

Miljövårdskostnader 1979-1985. Underlagsmaterial (Ds Jo 1979:12) till 1980 års långtidsutredning utarbetat inom statens naturvårdsverk i samhällsekonomin - Miljökostnader. Miljön kostnadsslag, kostnadsfördelning, styrmedel. Betänkande (SOU 1978:43) av utredningen om kostnaderna för miljövården.

Samhällsekonomisk utvärdering av energiprojekt. NE 1981:12.

BILAGA 3

BESKATTNING AV ÖVERSKOTT FRÅN SVENSK VATTENKRAFT

Göran Bergendahl Thomas Hartman Ted Lindblom

Ett uppdrag för Energiskattekommittên Januari 1982

INNEHÅLL

ANALYS AV BEGREPPEN ÖVERSKOTT OCH ÖVERVINST

l 1 Inledning 1 1.2 Begreppen vinst, kostnad och intäkt 4 1.3 Relativa lönsamhetsmått 9 1.4 Analys av övervinst 14

2 KARTLÄGGNING AV VATTENKRAFTPRODUKTION I 21 SVERIGE - STRUKTUR OCH VÄRDE OMFATTNING,

2.1 Kraftmarknadens struktur 21 2.2 Prissättning 28 2.3 Vattenkraftsöverskottens användning 32

3 UTLÄNDSKA SYSTEM FÖR BESKATTNING AV 36 EXTREMT STORA VINSTER

3.1 Storbritannien 37 3.2 Norge 41 3.3 Danmark 44 3.4 USA 46 3.5 Kanada 46 3.6 OPEC 47

4 ALTERNATIVA SKATTEMODELLER 49

4.1 Skatt per producerad kWh 51 4.2 Skatt per installerad kW 54 4.3 Särskild skatt på vinster från vattenkraft 55 4.4 Särskild skatt pâ extrema vinster från 57 vattenkraft

5 EFFEKTERNA AV EN VATTENKRAFTSSKATT PÅ DE 60 ENSKILDA FÖRETAGEN

5.1 Skatt per producerad kWh 63 5.2 Skatt per installerad kW 64 5.3 Särskild skatt på vinster från vattenkraft 65 5.4 Särskild skatt på extremt höga vinster 66 från vattenkraft 5.5 Slutkommentarer 68

6 SAMMANFATTNING 71

REFERENSER

1. Analys av begreppen överskott och övervinst 1.1 Inledning I den statliga energiskatteutredningen föreligger ett tillläggsdirektiv (Dir. 1980:73), där kommittén har att belysa frågan om de stora ekonomiska överskott som, på grund av principerna för prissättningen på elektrisk kraft, kan uppstå hos ägare av äldre kraftanläggningar, främst vattenkraftverk. Kommittén skall även presentera tekniska modeller för hur ett ingripande mot sådana övervinster kan vara utformat.

Föreliggande rapport syftar för det första till att närmare utreda hur överskott respektive övervinst kan definieras. För det andra skall effekterna av olika skatteutformningar presenteras och utvärderas. Intresset riktas främst mot de privata och kommunägda kraftföretagen, där betydelsen av såväl kraftbalansstruktur, ägarförhâllande och avnämarkategori kommer att stå i centrum.

Kraftbranschen är mycket heterogen i Sverige. Till skillnad

från våra grannländer, där vanligen ett eller högst två

kraftslag är förekommande (t ex Norge med huvudsakligen vattenkraft och Danmark med övervägande kol- och oljebaserad kraftproduktion), så genereras elkraften i Sverige med många olika kraftslag (se figur 1.1).

Vattenkraften har varit och är fortfarande det viktigaste kraftslaget. Vattenkraften har de klart lägsta rörliga produktionskostnaderna och används i första hand som baskraft. I viss mån utnyttjas Vattenkraften även under högbelastningsperioder (s k toppkraft). Kärnkraften har de näst lägsta rörliga produktionskostnaderna. Detta kraftslag används helt och hållet som baskraft, eftersom kärnkraftverkens tekniska beskaffenhet är sådan att de bör vara i drift under längre sammanhängande perioder. Kol, olja och gas hör till de dyra kraftkällorna. De är alla för-

1.1 Principskiss över hur kraftslagen används vid Figur belastningsintensiteter belastning 0 vattenkraft gasturbin

oljekondens \ mottryck x k 1k ra ft ._ r.__,_-r s.._.\_;.. _ _ ...\ kärnkraft

vattenkraft

i tid V

knippade med höga rörliga produktionskostnader och ntnyttjas därför sparsamt (i huvudsak under.högbelastningsperioder). _

Även beträffande ägarförhållanden är den svenska kraftbranschen mycket heterogen. I många andra länder äger och producerar staten all elkraft. I vårt land är visserligen den statliga kraftintressenten klart dominerande, bl a vad gäller prissättning, men även privata och kommunala kraftföretag utgör här ett betydande inslag. Under lång :id svarade privatägda företag för en mycket stor del av kraftproduktionen, och idag är man tillsammans med de konmunägda kraftföretagen ägare till drygt hälften av landets samlade kraftresurser. Detta 50/50-förhållande gäller i stort sett också innehavet av vattenkrafttillgângar. Däremot kan det förekomma stora individuella skillnader mellan enskilda kraftföretags kraftbalansstruktur. Sålunda är också de

privata kraftföretagen sinsemellan heterogena. Denna hetero-1

genitet gäller inte bara kraftbalansstrukturen, utan även

beträffande ägarförhållanden och avnämarkategorier kan det råda markanta skillnader. Speciellt bör det observeras, att många kraftföretag har andra betydande verksamhetsgrenar utöver kraftrörelsen. Ungefär hälften av de kraftprivata producenterna är t ex främst engagerade i pappers-,massaeller skogsindustrin. Länge var elproduktionen i dessa företag enbart avsedd att täcka det interna elbehovet. be- Idag sitter emellertid företag som SCA, Graningeverken och Billerud s k områdeskoncession och producerar således elkraft för såväl externt som internt bruk.

Kraftbranschens rådande heterogenitet innebär givetvis att skilda förutsättningar föreligger för enskilda kraftproducenters möjligheter att generera stora överskott. Sannolikt innebär den också att Överskotten för helt utnyttjas olika ändamål - som vi något skall återkomma till i nästa kapitel.

Som tidigare har framgått är syftet med denna rapport att närmare utröna möjligheterna till hårdare beskattning av övervinsterna på främst vattenkraft (extremt stora överskott kan även tänkas uppkomma vid äldre kärnkraftanläggningar). Det förefaller då uppenbart, att man därvid måste klargöra vad som menas med övervinster samt var dessa uppkommer.

Nyligen presenterades en statlig utredning (SOU 1981:69, Pris på energi, arbetsnamn: där över- TOPPEN-utredningen) vinster inom vattenkraften berördes - om än marginellt. I utredningen ges dock en definition av överbegreppet vinst. Övervinsten anses vara den del av rörelseöverskottet, som inte kan hänföras till och normal avskrivningar vinst, eller m a 0 vinst = normalvinst + övervinst.

Att helt ansluta sig till denna definition är dock inte fullt tillräckligt. Visserligen klargörs sambandet mellan begreppen rörelseöverskott, avskrivningar, normalvinst och övervinst, men i realiteten har vi nu inte längre

enbart ett begrepp att förklara (och bestämma) utan E53. För dessa begrepp existerar ingalunda några självklara eller entydiga definitioner. Det är t ex mycket tveksant om begreppet normalvinst över huvud taget kan ges en generell innebörd. TOPPEN-utredningens definition av begreppet övervinst synes därför vara svår att omsätta i praktiken. Även om man lyckades fastställa tillfredsställande beräkningsgrunder för bestämning av rörelseöverskott, avskrivningar och normalvinst, så ter sig kontrollen och övervakningen av beräkningsgrundernas efterlevnad oerhört arbetsintensiv.

Begreppet övervinst har förekommit tidigare i debatter under 1970-talet. Då var det huvudsakligen politiska representanter som använde begreppet. Många företag ansågs generera övervinster, men inget direkt mönster kunde spåras beträffande vilka företag det gällde. Inte heller då kunde övervinstbegreppet, eller änndndnenormalvinstbegreppet entydigt bestämmas.

Av ovanstående kan man förstå, att det är mycket svårt att ge en entydig definition på övervinst. Ännu mer komplicerat blir det när man vill beräkna övervinster. I det följande skall vi emellertid försöka förklara och belysa centrala

begrepp med tänkbar anknytning till övervinster på vatten-

kraft. Avsikten är att detta skall ge vägledning för utformning och utvärdering av olika former för beskattning.

1.2 Begreppen vinst, kostnad och intäkt Alla ekonomer torde vara överens om att vinst är en nödvändighet för ett företags fortlevnad. Men när det gäller att definiera begreppet vinst råder inte denna samstämmighet. Det existerar en rad definitioner av vinstbegreppet och vi avser här enbart att belysa några av dem.

Redan 1939 presenterade Hicks en definition, som rönt er-

kännande. Enligt Hicks är en människas vinst the maximum

value which he can consume during a week, and still expect to be as well off at the end of the week as he was at the

beginning (Hicks, 1939)1). Även Alexander (1950) föreslog

detta synsätt som grund för mätning av företagsvinster då han kritiskt utvärderade kostnadsdefinitioner, som används av redovisare. Hicks-Alexanders definition baseras på två centrala förutsättningar, vilka båda komplicerar operationaliseringen av begreppet. För det första skall framtiden kunna förutses med säkerhet och för det andra antas företaget ha oändlig livslängd. Om dessa förutsättningar är för handen utgörs vinst av skillnaden mellan nuvärdet av tillgångarna i början respektive slutet av perioden. I verkligheten uppfylls aldrig dessa två krav, varför Hicks- Alexanders definition endast äger intresse i teorin.

Bertmar diskuterar 1979 vinst- och resultatmätning i en utredning (SOU 1979:10). Han menar att vinstbegreppet kan ha många definitioner, vilka alla anpassas efter användaren och dennes syften med en vinstberäkning. Företagsledning, aktieägare och långivare kan alla förväntas ha olika syften. Företagsledningen vill erhålla ett mått, som kan användas såväl internt för planering och kontroll som externt för utformning av bokslut. Aktieägaren vill utröna förväntad avkastning vid en viss kapitalplacering medan långivaren vill få information som möjliggör säkrare beslut vad gäller kreditgivning till företaget. Bertmar utgår från en företagsledningsorienterad vinstberäkning, vilken baseras på företagets redovisade förmögenhet. vinstbegreppet benämns därvid anskaffningskostnadsbaserat och definieras enligt följande:

vinst = i = i förändring företagets förmögenhet förändring eget kapital.

1) översatt till att gälla företag: Vinst är det maximala belopp som kan utdelas under en tidsperiod utan att företagets förmögenhet (i reala termer) minskar. (vår tolkning)

Bertmar menar att denna definition väl överensstämmer med en allmän uppfattning av vad vinst är, samt att definitionen ger stora praktiska fördelar i och med att den är redovis- Årets vinst för ett företag kan t ex utläsas ningsbaserad. i såväl balansräkning (BR) som resultaträkning (RR) (se figur 1.2).

1.2 Vinstsambandet mellan resultat- och balansräk- Figur ningarna

BR RR

T= Tillgångar vid årets slut S= Skulder vid årets slut E= Eget kapital vid årets början I= Intäkter under året K= Kostnader_under året ÅV= Årets vinst

I balansräkningen framgår vinsten av förändringen i det egna och eftersom dessa förändringar i sin tur är bekapitalet, roende av de intäkter och kostnader, som företagets verksamhet till, kan vinsten även beräknas via resultatger upphov räkningen. Bertmar understryker emellertid att principerna för värdering och mätning av företagets tillgångar respektive skulder har en avgörande inverkan på vinstmätningen. Hans fortsatta diskussion överensstämmer i stora drag med den diskussion, som förs av Jaedicke och Sprouse (1965). J & S utgår också från en redovisningsbaserad vinstmätning och konstaterar, att vinstberäkningen vore relativt okomplicerad om hela livslängd motsvarades av den aktuella företagets

tidsperioden. Problemen uppkommer först när det gäller att mäta vinsten för en delperiod, d v s när företaget utgör en going concern (företagets verksamhet skall fortsätta under obestämd tid), eftersom företagets inkomster och utgifter då måste periodiseras. Periodiseringsproblemet är särskilt överhängande vid fastställandet (uppskattandet) av en periods kostnader. Det är nära nog en omöjlighet, att gåakt fastställa periodens förbrukning av en resurs, som också är i bruk i företaget under kommande tidsperioder. Vanligen antar företaget därvid, att resursen ifråga har en linjär, progressiv eller degressiv förslitning över tiden. I redovisningssammanhang (god redovisningssed) finns det emellertid fastlagda schabloner, som företaget har att beakta när det upprättar sin årsredovisning.

Utöver periodiseringsproblemet finns också mätningsproblemet.

Detta problem har bl a samband med enskilda prisförändringar på företagets olika resurser. J & S redovisar därför två alternativa definitioner av begreppet vinst (eller income):

1. Income is the amount by which realized sales revenue for a period exceeds the historical cost (measured in numbers of dollars spent, regardless of their purchasing power) of the assets used up to obtain the revenue. Income is the amount by which the revenue earned during a period exceeds the cost of replacing the assets up to obtain the revenue. (op cit. sid 9-10)

Båda dessa definitioner utgår från att företagets vinst utgörs av differensen mellan intäkter och kostnader. Skillnaden ligger i olika sätt att mäta och värdera en viss periods in-

täkter respektive kostnader. Enligt den första definitionen,

som för övrigt överensstämmer med Bertmars anskaffningskostnadsbaserade definition, utgörs vinsten av skillnaden mellan periodens realiserade intäkter och de historiska anskaffningskostnaderna för de resurser, som har förbrukats under perioden. Den andra definitionen har däremot större likheter med Hicks

och Alexanders definition. Vinsten utgörs här av skillnaden mellan periodens intäkter, alltså av såväl realiserade intjänade som icke realiserade intäkter, och âteranskaffningskostnaderna för de resurser, som har förbrukats under perioden. Huruvida ett företag skulle uppvisa en högre vinst enligt denna (återanskaffningskostnadsbaserade) eller den förra (anskaffningskostnadsbaserade) definitionen är bl a beroende av individuella prisförändringar på företagets anläggnings- respektive omsättningstillgångar och omfattningen av icke realiserade intäkter. Helt klart är dock att båda definitionerna helt eller delvis lämnar de praktiska problemen att mäta och uppskatta periodens intäkter respektive kostnader åt användarna.

Bertmar diskuterar ytterligare ett vinstbegrepp, real vinst.

De ovan presenterade vinstdefinitionerna är nämligen nominella. Den reala vinsten är ett uttryck för den vinst, som kan delas ut utan att köpkraften i det vid periodens början befintliga kapitalet reduceras (jämför Hicks och Alexander). Vid mätning av den reala vinsten utgår Bertmar från en återanskaffningskostnadsbaserad vinstmätning, där korrigeringar således har gjorts för individuella prisförändringar. Den reala vinsten erhålles sedan genom beaktande av deuallmänna prisförändringen, d v s inflationen.

1 v I av den Ä praktiken är användningen anskaffningskostnadsbaserade \ vinstmätningen klart störst. Det är också denna som ligger till

grund för framräkning av beskattningsbar vinst. Under senare

år har emellertid inflationen tilltagit mycket, varför användningen (och betydelsen) av återanskaffningskostnadsbaserad real och nominell vinstberäkning mmrökat I många företags årsredovisning förekommer ofta reala vinstberäkningar, som ett komplement till den traditionella anskaffningskostnadsbaserade beräkningen.

1.3 Relativa lönsamhetsmâtt Att känna till ett företags reala eller nominella vinst är ej ett tillräckligt kriterium för att kunna avgöra hur lönsamt företaget är. För detta ändamål beräknas i stället olika relativa lönsamhetsmått, t ex kan man sätta vinsten i relation till omsättningen. En vinst på 100.000 kronor kan i ett mindre företag anses vara mycket bra, medan den i ett större företag kanske i det närmaste skulle ses som en smärre katastrof. I det följande skall vi ge exempel på nâgra relativa lönsamhets-

mått, men vi skall också visa betydelsen av hur ett företag

väljer att ta upp och redovisa olika kostnader i sin resultatredovisning. Samtidigt avser vi att åskådliggöra de stora problemen som skulle föreligga vid ett fastställande av en normalvinst.

Vår genomgång kommer att vara anskaffningskostnadsbaserad och utgå från årsredovisningens resultat- och balansräkningar, eftersom det är dessa som i praktiken utgör den externt tillgängliga informationen. Låt oss därför studera figur 1.3 nedan, som visar hur resultat- respektive balansräkning skall upprättas enligt bokföringslagen.

Figur 1.3 Företagets resultat- och balansräkning

Resultaträkning Rörelsens intäkter - Rörelsens kostnader RÖRELSERESULTAT FÖRE AVSKRIVNINGAR - Avskrivningar RÖRELSERESULTAT EFTER AVSKRIVNINGAR + Finansiella intäkter - Finansiella kostnader RESULTAT EFTER FINANSIELLA INTÄKTER OCH KOSTNADER + Extraordinära intäkter - Extraordinära kostnader RESULTAT FÖRE BOKSLUTSDISPOSITIONER OCH SKATT

l0

+ Bokslutsdispositioner RESULTAT FÖRE SKATT - Skatt REDOVISAT ÅRSRESULTAT

Balansräkning TILLGÅNGAR SKULDER - OMSÄTTNINGSTILLGÅNGAR KORTFRISTIGA SKULDER - SPÄRRKONTO LÅNGFRISTIGA SKULDER - ANLÄGGNINGSTILLGÅNGAR OBESKATTADE RESERVER EGET KAPITAL

Det framgår av resultaträkningen, att det existerar flera

olika resultatbegrepp1) . Vi har rörelseresultat före respektive

efter avskrivningar, resultat efter finansiella intäkter och kostnader 0 s v. Enligt den anskaffningsbaserade Vinstdefinitionen söker vi det resultat, som visar förändringen i det egna kapitalet, d v s redovisat årsresultat. Vid en utvärdering av ett företags lönsamhet är emellertid detta resultat i sig självt helt ointressant. Bokföringslagen jämte kommunalskattelagen ger nämligen företaget stora möjligheter att på förhand bestämma årsresultatet - inte minst genom bokslutsdispositionerna (förändring i lagerreserv, investeringsfond, överavskrivning etc). När man skall utvärdera företagets lönsamhet eftersträvas i stället ett så opâverkat resultat som möjligt.

Ett vanligt sätt att utvärdera företagets lönsamhet är att genomföra en s k nyckeltalsanalys. Beräkningar görs då beträffande företagets räntabilitet på totalt respektive eget kapital. Vid bestämningen av räntabiliteten på totalt kapital

1) Ett positivt resultat kan ses som synonymen till begreppen vinst och överskott. Ett negativt resultat benämns däremot förlust respektive underskott.

ll

används RÖRELSERESULTAT EFTER AVSKRIVNINGAR + FINANSIELLA (RT) vilket sätts i förhållande till det i balansräk- INTÄKTER, redovisade totala kapitalet, d V s summan av kortfristiningen och skulder, obeskattade reserver och eget ga långñdstiga Med ett sådant relationstal erhålls ett lönsamhetskapital. som är av såväl bokslutsdispositioner och mått, opåverkat extraordinära transaktioner som den av företaget förda fi- Man får med andra ord ett mått på hur nansieringspolitiken. effektiv själva rörelsen är.

Beträffande räntabiliteten på det egna kapitalet används (RE) RESULTAT EFTER FINANSIELLA INTÄKTER OCH KOSTNADER. Detta resätts oftast i relation till summan av hela det sultatbelopp

egna kapitalet och halva de obeskattade reserverna1›. Detta

ett mått på den förräntning som ägarna får på ger ungefärligt i satsat Till skillnad mot inne-

företaget kapital. RT-måttet

fattas även av finansiella kostnader. Detta innebär

RE-måttet

således att måttet är beroende av den förda finansierings- Räntabiliteten pâ det i företaget investerade ägarpolitiken. beräknas också efter hänsyn till skatt, då man därkapitalet vid erhåller ett mått på den verkliga förräntningen.

Som vi nämnde ovan existerar det ett flertal relativa lönsamhetsmått, t ex vinst i förhållande till omsättning. De absolut lönsamhetsmåtten är dock de nominella räntabilitetsvanligaste talen. Bertmar diskuterar även den reala räntabiliteten på totalt och Vi skall emellertid fortsätta med ett eget kapital. som i första hand till att Visa graden av exempel, syftar

tillförlitlighet i räntabilitetstalenz). I andra hand är det

att i att försöka fastställa ett meningen påvisa svårigheten och därmed ett generellt gällande övervinstnormalvinstbelopp värde.

Obeskattade reserver i två lika delar. Denna 1) uppdelas vanligen beror att skattesatsen ungefärligen utgör 50 % uppdelning på varför hälften av de obeskattade reserverna räknas som en latent skatteskuld. Skulle företaget upplösas skulle ju hälften av de obeskattade reserverna betalas i skatt. 2) Exemplet baseras på en diskussion av Gandemo & Asztely (1981).

Exemgel

I detta exempel redogörs för vilka effekter olika sätt att

definiera och redovisa samma kostnad kan få på räntabilitets-

mätningarna.

1.4 Lönsamhetstalens beroende av redovisning Figur

Resultaträkningar Företag Företag Företag Företag 1 Mkr) A B c D (Belopp 500 500 500 500 Rörelseintäkter -450 -450 -445 -430 -Rörelsekostnader RESULTAT FÖR AV- 50 50 55 70 SKRIVNINGAR - 30 - 10 - 10 - 10 -Avskrivningar RESULTAT EFTER AV- , 20 40 45 60 SKRIVNINGAR

+Finansiel1a intäkter S 5 5 5 kostnader - 15 - 15 - 20 - 20 -Finansiella

RESULTAT EFTER FINANSIELLA INTÄKTER 10 30 30 45 OCH KOSTNADER

-Extraordinära kost- - - - 15 nader RESULTAT FÖRE BOK- SLUTSDISPOSITIONER 10 30 30 30 OCH SKATT

Bokslutsdispositioner -Avskrivning utöver plan ___: :_22 :_22 :_jäâ 10 10 10 10 RESULTAT sons SKATT - 4 - 4 - 4 - 4 -Skatt REDOVISAT ÅRS- 6 6 6 6 RESULTAT

Balansräkningar

Tillgångar:

Skulder: -KORTFRISTIGA SKULDER 80 80 80 80 -LANGFRISTIGA SKULDER 120 120 120 120 -OBESKATTADE RESERVER ACKUMULERADEAVSKRIV-

8,9% 15,0% 16,7% 21,7% RT 12,5% 33,3% 33,3% 50,0% RE

Figur 1.4 är ett utdrag från årsredovisningarna för fyra identiskt lika företag.

Varje företag uppvisar således lika stor försäljning och lika bra resultat före skatt. Vidare betalar de lika mycket i skatt och har samma nettovinst. redovisar emeller- Företagen tid sina kostnader och tillgångar på olika sätt, varför räntabilitetstalen inte blir desamma i resp företag. I företag A har man valt att redovisa utöver

inte avskrivningar plan

öppet. Detta påverkar såväl RÖRELSERESULTAT EFTER AVSKRIV- NINGAR som den totala Vidare har man balansomslutningen. uppfattat kursförlusten och den extraordinära kostnaden som rörelsekostnad, vilket även detta påverkar ovanstående resultatbegrepp och därmed räntabilitetsmätningen.

Företag B skiljer sig från företag A såtillvida, att avskrivningar utöver plan redovisas öppet. Därmed ändras både täljare och nämnare i och vi får en räntabilitetsuttrycket, drygt 6 %-enheter högre uppmätt räntabilitet totalt och på kapital en nära 21 %-enheter högre räntabilitet på eget kapital. Företag C skiljer sig i sin tur från företag B, då man har uppfattat en kostnadspost som kursförlust och redovisat denna bland finansiella kostnader, och inte bland rörelsekostnader.

Slutligen skiljer sig företag D från företag C i och med att företaget redovisar den extraordinära kostnaden öppet.

Således blir det stora skillnader mellan företag Azs och företag D:s räntabilitetstal. Och detta enbart p g a att företagen har olika öppenhet i sin och olika redovisning uppfattningar vad gäller två av kostnadsposterna. För en utomstående kan det emellertid vara mycket svårt, för att inte säga omöjligt, att genomskåda företag Azs relativt dolda årsredovisning.

Med detta exempel och med genomgången av företagsorienterade vinstdefinitioner, har vi försökt klargöra några av de problem, som är för handen om man skall bestämma övervinster utifrån förhållandet att vinst = normalvinst + övervinst. Vi har i tur

och ordning visat att:

- det inte existerar definition av

någon entydig begreppet vinst (än mindre normalvinst) - det i är svårt att oberoende av definition fastpraktiken ställa vinsten för en period - lönsamheten i bör i relativa lönsamföretagen specificeras hetstermer och inte i absoluta tal - olika räntabilitetstal inte alltid är företags jämförbara

Utan att ta ställning till förekomsten av övervinster, kan vi således konstatera att det i praktiken skulle vara i det närmaste omöjligt att fastställa den exakta övervinsten för ett enskilt företag.

Är det då meningsfullt att utröna övervinsters blotta existens? Frågan skall besvaras ja, om det finns ett allmänt önskemål att utjämna snedheter (t ex beträffande inkomstfördelningen mellan olika samhällsgrupper) som övervinster kan föranleda och om man ej har för avsikt att koppla en extra beskattning till övervinstens absoluta storlek. Frågan skall emellertid besvaras nej, om det därvid föreligger ett krav pâ en millimeterrättvisa, och naturligtvis också om det objektiv inte finns något önskemål att utjämna eventuella snedheter. Vi utgår här från att frågan besvaras jakande, och skall i fortsättningen av detta kapitel studera om övervinster existerar och i så fall var.

1.4 Analys av övervinst Vi skall utgå från den gemensamma nämnaren i samtliga vinst- 1) definitioner, nämligen den att vinst = intäkter - kostnader Då gäller att en vinstökning kan åstadkommas genom en intäktsökning och/eller en kostnadsreducering. Intäktsökningar kan antingen uppnås genom en prishöjning eller en volymökning, medan däremot kan erhållas genom ett kostnadsreduceringar

l) Vi bortser således från olikheter vad gäller förekommande mätnings- och periodiseringssätt.

flertal åtgärder. Ett företag kan t ex reducera sina kostnader genom rationaliseringar och effektivare lagerstyrning. Vi skall i detta avsnitt visa, att ett företags reella möjligheter att öka vinsten i mångt och mycket begränsas (eller styrs) av dess yttre omgivning.

Låt oss först penetrera ett företags möjligheter till intäktsökningar. Vi skall därvid enbart beakta en del av företagets

yttre omgivning nämligen marknaden för företagets produkter1)

Nicholson (1972) redogör för olika förekommande marknadsformer. I figur 1.5 nedan klassificeras marknadsformerna utifrån antalet företag och produkttyp. Med homogena produkter avses identiskt lika produkter och med differentierade produkter sådana produkter som i stort sett fyller samma funktion.

Figur 1.5 Marknadsindelning efter antal företag och produkttyp

x \\\_ Produkt-

Antal\\\typ Homogen Differentierad

företag \\\\\\ Många Perfekt Differentierad eller konkurrens monopolistisk konkurrens

Fåtal Oligopol Differentierat oligopol

Ett -------- -- Monopol

En marknad med perfekt konkurrens kännetecknas av att det finns många företag, vilka samtliga säljer en identiskt lika produkt. Inget av företagen är därvid tillräckligt stort för att vara prisledande, utan varje enskilt företag ser i stället marknadspriset som på förhand givet. I princip innebär detta att det enskilda företaget upplever en elastisk efterfrågan (se figur 1.6).

l) Begränsningar vad gäller kapitalmarknad, arbetsmarknad m m beaktas således inte.

Figur 1.6 Elastisk efterfrågan kr

i #

I D I I g enh qf D = efterfrågan = prisnivå

pl

= kvantitet företaget

qf

Att lägga priset över skulle medföra att

pl-nivån

således

företaget inte fick sålt en enda produkt . Det enda sättet att öka intäkterna skulle således vara att öka försäljningsvolymen. Huruvida detta skulle leda till en ökad Vinst, beror då på hur försäljningspriset förhåller sig företa-

till

gets genomsnittliga totalkostnader.

En marknad där det förekommer differentierad eller monopolistisk konkurrens kännetecknas, liksom marknaden med perfekt konkurrens, av att det finns många företag. Produkterna är dock inte identiskt lika och företagen upplever därmed inte längre efterfrågan som helt elastisk. Till viss del kan ett företag själv bestämma sitt pris.

Skillnaderna mellan produkterna behöver emellertid inte vara så stora. Det kan t ex röra sig om smärre differenser beträffande design, varför företaget i många fall måste beakta priset på substitutprodukter (jmf t ex TV- eller bilmarknaden).

l) En prissänkning skulle däremot medföra en oändligt stor

efterfrågan på företagets produkter, något som inte framgår av figuren. Enligt ekonomisk teori om allmän jämvikt så ten-

marknadspriset,

derar emellertid på längre sikt att hampl, na i nivå med företagets totalkostnader (dvs

genomsnittliga

rörliga kostnader + genomsnittliga fasta kostnader inkl. räntor och riskpremier på satsat kapital), varför en prissänkning skulle medföra förluster jämfört med ett accepterande av marknadspriset.

17 Oligopolmarknaden skiljer sig i stället från den perfekta marknaden vad gäller antalet företag. Varje oligopolföretag konkurrerar med en exakt identisk produkt, men eftersom det endast finns ett fåtal företag på marknaden så kan varje enskilt oligopolföretag i viss mån påverka prissättningen. Exakt i vilken utsträckning och vad detta sedan får för effekter beror dock på konkurrenternas reaktioner.

Även på den differentierade oligopolmarknaden råder det osäkerhet beträffande effekterna av olika vidtagna åtgärder. Denna marknad skiljer sig från den förra såtillvida, att oligopolföretagens produkter inte är exakt identiska.

På monopolmarknaden, slutligen, agerar endast ett företag, vilket säljer en enda produkt. Efterfrågan på denna enda produkt är det alltså upp till monopolföretaget att tillgodose. Enligt ekonomisk teori försöker emellertid monopolföretaget bjuda ut en volym som är mindre än vid perfekt konkurrens. Här fastställs det försäljningspris, som leder till största möjliga vinst. Detta innebär i sin tur att prisnivån kommer att bli högre än om det vore perfekt konkurrens och att utbudet kommer att bli mdre (se figur 1.7).

Figur 1.7 Skillnaden mellan perfekt konkurrens och monopol intäkt

total

Totalintäktskurva

Marginalintäktskurva

A,-Marginalkostnadskurva

Efterfrågekurva »“ kvantitet )

0 P = jämviktspris vid perfekt konkurrens 1 - _ P monopolpris 0 x = produktion vid perfekt konkurrens 1 x produktion vid monopol

Det är således helt klart att monopolföretaget har störst möjligheter att påverka sina intäkter. Så är dock inte fallet beträffande kostnadsreducerande åtgärder. I princip kan man säga att marknadsformen inte direkt inverkar på möjligheterna att genomföra sådana åtgärder. Ett enskilt företag kan alltså, oberoende av dess marknadssituation, effektivisera produktion, lagerstyrning samt administrativa rutiner och därigenom åstadkomma kostnadsbesparingar och en större vinst. Marknadssituationen;betydelse kommer här till uttryck i den tid under vilken företaget kommer att generera de stora vinsterna. Råder det perfekt konkurrens kommer snart vissa konkurrenter att följa efter och genomföra liknande åtgärder. Priset kommer att sjunka och en del företag kommer att slås ut. Dessa kompenseras dock av nya företag, som har upptäckt vinstmöjligheterna. Följden blir att priset fortsätter att tills ett vid vilket den 4 sjunka nytt jämviktsläge uppnås, 1 stora vinsten inte längre är för handen. Agerar företaget I däremot på en monopolmarknad, kommer inte denna kedjereak- 1) tion att uppkomma . Inga andra företag har här några större utsikter att lyckas slå sig in på marknaden. Skulle något företag lyckas förändras hela marknadssituationen och ett oligopol uppstår.

Av ovanstående kan det då tyckas, att man inte skulle kunna

hävda förekomsten av övervinster på en marknad, där det råder perfekt konkurrens och då knappast heller på en marknad, där det råder eller monopolistisk konkurrens. Att

differentierad ett företag är effektivt kan ju rimligen inte bestraffasz).

i

* Effektivitet torde inte ge några negativa effekter, utan snarare positiva. övervinster skulle alltså vara en företeelse som enbart vore förorsakad av monopolsituationen. Ä

1) kommer dock att korrigera försäljningspris och Företaget utbud, eftersom dess marginalkostnadskurva ändras och därmed också den optimala försäljningsvolymen. 2) Vi förutsätter att ev. övervinster kommer att beskattas hårdare i framtiden. Definieras därvid effektivitetsvinster som övervinst, så innebär detta en bestraffning.

Samtliga existerande monopolföretag genererar emellertid inte stora vinster. Att så är fallet är en vanlig uppfattning. Nicholson (1972, sid 298) skriver t ex följande:

Firms which occupy a monopoly position in a market are frequently damned for a variety of reasons. It has been

argued that monopolies earn excess profits; give poor,

unresponsive service; exploit their employees; stifle technical progress; and distort the allocation re-

of

sources.

Beträffande monopolets effekter på resursallokeringen konstaterar Nicholson att dessa effekter är samhällsekonomiskt negativa, eftersom företaget sätter priset högre än marginalkostnaden. Detta innebär nämligen att det finns köpare, som är villiga att betala ett pris för en extra enhet som överstiger marginalkostnaden för att producera denna enhet. Med andra ord utnyttjas inte kapaciteten samhällsekonomiskt optimalt. Nicholson påpekar dock, att förekomsten av ett monopolföretag även kan vara positiv. Det blir en viss stabilitet på marknaden och det finns ett visst utrymme för satsningar på forskning och utveckling. Incitament för sådana satsningar kan t ex vara att hålla undan för konkurrenter.

Försäljningsmonopol är emellertid inte en nödvändig förutsättning för att det skall uppkomma övervinster. Rätten att utnyttja begränsade naturresurser kan leda till marknasom präglas av en monopolprissättning. Vad gäller den

der

svenska energisektorn så förekommer här vissa monopolinslag, bl a genom att eldistribution i varje enskilt fall sker genom ett enda bolag. Här har man sökt undvika en monopolprissättning genom att låta Statens Vattenfallsverk agera som prisledare. Elpriserna har härigenom fått en likartad struktur inom olika delar av landet.

Vad naturresurser kan man rent generellt säga att rågäller varutillgångar såsom mineraler, vattenresurser, energiråvaror, m m i många länder betraktas som samhälleliga tillskogar Detta motsäges inte av att man låter privata intresgångar. senter och driva desamma. Privat företagsamhet kan utnyttja

anses borga för en effektiv utvinning och Samtidiproduktion. kan statsmakterna, bl a via en kontroll av kräv. exploatering, att de privata intressenterna erlägger avgifter (Ricardiansk. jordräntor) för möjligheten att utnyttja naturresurserna. I en del fall kan man tänka sig att dessa avgifter skall ses so. en kompensation för den miljöförstöring som uppkommer i samband med resursutnyttjandet. Men i de allra flesta fall avdessa enbart fiskala motiv - statsmakterna speglar avgifter ser här en möjlighet att skaffa kapital utan att i någon nämnvärd utsträckning störa utnyttjandet av resurstillgångarna.

Sammanfattningsvis betyder allt detta:

- att det råder stora svårigheter att ge en entydig bestämning av ett företags vinst framför allt beroende

på att man bland företagen använder såväl historiska

kostnader som återanskaffningskostnader när man fastställer det ekonomiska resultatet.

att svårigheterna är desto större när man skall urskilja en eventuell övervinst.

att övervinster framför allt uppstår i samband med konkurrensbegränsningar, men att även begränsningar i utnyttjandet av naturresurser kan leda till fördelar för dem som har dispositionsrätt på dessa.

2. av i - Kartläggning vattenkraftproduktion Sverige omfattning, struktur och värde

I Sverige sker nästan 2/3 av elkraftproduktionen i vattenkraftanläggningar och för ca hälften svarar Statens Vattenfallsverk. Resterande del produceras i privata och kommunala företags regi. Samtliga bolag, som är engagerade i elkraftproduktionen besitter s k områdes- och leveranskoncession, vilket innebär en skyldighet och rättighet att elproducera kraft. Detta förhållande innebär både ett leveransansvar och en monopolställning för varje enskilt företag/kommun inom dess region. Effekterna därav kan främst spåras på prissättningsoch investeringssidan, vilket diskuteras fram i detta längre avsnitt.

Den individuella kraftbalansen är högst varierande de olika kraftföretagen emellan. En del baserar sin elproduktion till mellan 80-90% på vattenkraft, medan andra i hög utsträckning

får förlita sig till andra har

energikällor. Många dock andelar i de speciellt bildade om än ibland bara kärnkraftsbolagen, några procentenheter.

2.1 Kraftmarknadens struktur

I det följande skall vi närmare beskriva den svenska elkraftmarknadens uppbyggnad. Vi koncentrerar intresset kring verksamhetsområde, ägarstruktur, vattenkrafttillgångar och omsättning. Genomgången baseras på årsredovisningar för de 17 största elproducenterna efter Statens Vattenfallsverk (Vattenfall). Den studerade tidsperioden sträcker sig över åren 1977-1980 (4 år).

I tabell 2.1 framgår vattenkraftens för de studerade betydelse företagen. Vi har beräknat andelen vattenkraft av den totala omsättningen i varje företag. Både produktion i hel- och delägda Vattenkraftverk har medtagits i täljaren vid procentberäkningen. värdena kan sägas illustrera hur stor del av den totala kraftanskaffningen som har avklarats i vattenkraftanläggningar.

i av total kraft- Tabell 2.1 Vattenkraftproduktion procent omsättning 1977-1980

Företag

Gemensamma ---- 58% 56% 56% AB Bergslagens Kraftförvaltning (BGK)

Bålforsens ---- 1 AB 90% 97% 98% Graningeverkens

60% 73% 64% 48% 1

Gränges AB

1 Kraft AB 54% 58% 59% 61% Gullspångs Bruk AB 16% 19% 19% 15% Holmens ---- ---- ---- ---- Kema Nobel AB

Korsnäs Marma AB 70%1) 73%1) 67%2) 70%2)

AB 64% 65% 67% 63% Krångede

Mo och AB 81%3) 74%3) 67%3) 6O%3)

Domsjö AB Skandinaviska Elverk 45% 46% 40% 40%

Kraftverk AB 94% 95% 96% 94% Skellefteå

Stora 67% 67% 67% 72% Kopparberg-Bergvik 40% 44% 45% 42% AB Svarthålsforsen

AB 26% 25% 27% 26% Sydkraft

Uddeholm AB 68% 68% 73%4) 74%4)

Kommentar: om ---- anges har andelen ej kunnat beräknas

1) på basis av normalårsproduktion

2) årsredovisning 1979/80

l

enligt 1 3) baserat på total produktion 1 4) inklusive mindre andel värmekraft I

kan nämnas att vattenkraften svarade för Som jämförelse

den totala i landet (se tabell 2.2). 61% av kraftproduktionen 16 från vilka värden erhållits, har således Av de företagen,

nio en eller lika stor andel vattenbaserad kraftprodukhögre

tion som genomsnittet i landet.

Tabell 2.2 Elkraftproduktion i Sverige

Total produktion därav vattenkraft (61%) 59,1 TWh kärnkraft (27%) 26,2 TWh annan värmekraft (12%) 11,6 TWh

Källa: sou 1981:69 sid 21.

Tidigare har också konstaterats, att elkraftproducerande företag uppvisar en differentierad ägarstruktur. Med denna hör också verksamhetsinriktningen ihop. Vi finner, att somliga elproducenter helt ägnar sig åt elproduktion, medan denna verksamhet i andra endast del av to- företag utgör en företagets tala verksamhetsområde.

De privata och kommunala företagens vattenkraftproduktion för åren 1977-1980 redovisas i tabell 2.3. Därvid har en uppdelning gjorts med avseende pâ deras huvudsakliga verksamhetsområde. Vi har valt att dela in företagen i tre grupper. I den första gruppen återfinns företag, vars huvudsakliga verksamhet är elproduktion och eventuellt även eldistribution. I den andra och tredje gruppen vi samlat de i

har företag,

vilka elkraftproduktion utgör del av resp. företags verken samhetsområde. Grupp 2 och 3 skiljer sig åt såtillvida, att den andra gruppens företag har sin huvudinriktning i skogs-, pappers- och massanäringen, medan den tredje gruppens företag verkar inom kemi- och metallindustrin.

Tabell 2.3 Vattenbaserad kraftproduktion i hel- eller delägda kraftverk (GWh)

Företag 1977 1978 1979 1980

Grupp 1: Enbart kraftrörelse ---- 836 943 786 AB Bergslagens Gemensamma Kraftförvaltning Kraft AB 1665 1646 1748 1757 Gullspångs AB 3524 4054 4541 3753 Krångede AB Skandinaviska Elverk 1609 1758 1627 1623

Sydkraft

Grupp 2: trä- och massa-

Bkogs-,

xoretag ---- 251 336 ---- Billerud Uddeholm AB

Kopparbergs

Grupp 3: Diverse AB 818 953 1019 739 Gränges Kema Nobel 890 890 890 890

Uddeholm ca 1700 1523 17002) 184023)

1) värdena är angiven normalårsproduktion 2) Inklusive andelar i Oskarshamns Kärnkraftverk 3) Inklusive andelar i Forsmarks Kärnkraftverk

Samtliga privata och kommunala kraftföretag i Sverige svarade 1980 för 55% av

(ca 53,3 Twh) den totala kraftproduktionenl).

Resterande del (ca 43,6 TWh) producerades i Vattenfalls anläggningar och importerades från våra grannländer. Vattenfalls elproduktion i olika anläggningar framgår av tabell 2.4.

Tabell 2.4 Vattenfalls elproduktion 1976/77 1979/80

Budget- Egen Egen värme- Inköp inom Import Total år vatten- kraftsprod landet kraftkraft- Fossil- Kärn- från från tillprod eldad kraft sam- övriga gång kraft körn- företag gruppen GWh GWh GWh GWh GWh GWh GWh

1976/77 26 437 4 942 6 917 4 344 286 3 793 46 719 1977/78 28 206 1 5l9 8 455 4 220 270 l 625 44 295 1978/79 30 222 1 633 7 717 4 034 432 2 760 46 798 1979/80 31 348 940 7 915 4 156 615 3 654 48 628

Källa: Anslagsframställning för budgetåret 1981/82, Statens Vattenfallsverk

Vid en summering av vattenkraftproduktionen hos de 17 studerade företagen blir resultatet ca 30 Twh. Det ligger därmed nära till hands att konstatera, att dessa företag jämte Vattenfall svarar för all vattenbaserad kraftproduktion i landet. Ett sådant konstaterande är emellertid felaktigt. Den andelsägda kraft, som ingår i en del företags statistik,härrör nämligen från andra fristående bolag. Dessa bolag är ibland kraftkonsortier, vilkas ägare utgörs av flera företag. Skälen för ett liknande sammangående kan exempelvis vara att underlätta finansieringen av nybyggnader. Jämför t ex med de relativt nya kärnkraftsbolagen Oskarshamns Kraftgrupp (OKG) och Mellansvensk Kraftgrupp (MKG), där ett flertal intressenter står bakom. Här får också delägarna kraft från kärnkraftverken i förhållande till kapitalinsatsen.

1) Källa: SOU 1981:69, Pris på energi.

26 De 17 privata och kommunala företag, som behandlas här är de största i landet, åtminstone då man intresserar sig för fristående bolag och grundar storleksbedömningen på total kraftomsättning. Ägarförhållande varierar dock kraftigt. Vi kan illustrera detta genom figur 2.1.

Figur 2.1 Exempel på ägarförhållande i kraftföretag

Svarthâls- Korsnäs Granges forsen Marma

17%

ASEA

Not. Procenttalen anger ägarandelen. Exempel: BGK äger 12% av Krångedes aktiekapital. Uppgifterna baserar sig på årsredovisningar för år 1980. Enda undantaget är ASEA:s andel i Skandinaviska Elverk, vilken höjdes under 1981 från 49% till i det närmaste 100%.

Figuren ovan visar hur det komplicerade ägarförhållandet kan se ut i några av de större kraftföretagen. Bakom de s.k. rena står således ofta - som kraftföretagen industriföretag något också har uppmärksammats på aktiemarknaden. Liknande förhållanden förekommer djupare ned i kraftstrukturen, där en mängd

mindre existerar, vilka är knutna till ett eller ett fåbolag tal vattenkraftverk (eller andra kraftgenererande anläggningar). Detta exemplifieras i bilaga 2.1, vilken visar Sydkrafts

disponerade vattenkrafttillgångar.

Beträffande de tio som i tabell 2.3 inplacerats i företag, 2 och 3, så är ägandet mer spritt. Dessa grupper av grupperna kraftintressenter utgör emellertid ett intressant inslag. trä- och insåg vid elektrifieringens

Skogs-, massaföretagen

en att förse sina egna industrier med inledning möjlighet elkraft. Sedermera kom även andra samhällssektorer i åtnjutande av elektriciteten. Vattenkraft var då den enda källan och Vattenfall dominerade utbudet av el jämte skogsbolagen till allmänheten. Idag levererar således vissa av skogsföreel till (exempelvis kommunala eltagen detaljdistributörer och till De företag som inte har nåverk) detaljabonnenter. extern förbrukar själva all producerad egon försäljning nergi.

Den externa stabila intäkter. försäljningen ger regelmässigt el är i konstant eller långsamt sti- Efterfrågan på Sverige Det som kort sikt efterfrågan på el är gande. på påverkar vintrar. Priset andra har också en inkalla på energikällor verkan. är ett dyrare alternativ, varför Idag oljeuppvärmning fler inrättas med elvärme. Då elefterfrågan stienfamiljshus har ett att i första hand tillgoger kraftföretagen åliggande dose sina externa kunder. Därigenom kan de tvingas köpa in kraft för att klara förbrukningen i den egna tillverkningen. Kostnaden för på kort sikt i hög kraftanskaffningen påverkas vattentillrinningen och den rörgrad av två ting, nämligen kostnaden för Företag med en hög liga övriga energikällor. därför kostnadsmässigt starkt av andel vattenkraft påverkas medan med en lägre andel vattenbägge faktorerna, företag kraft i första hand är avhängiga priset på energiråvarorna.

Vi konstaterar att intäkterna på externt försåld därför, är en funktion av såväl kWh som försåld kvankraft pris per titet. Kvantiteten är relativt på kort sikt. Prisbildjämn nedan. Kostnaderna för den levererade krafningen diskuteras ten beror i på varje enskilt förekvantitetsmässigt grunden kraftbalansstruktur. Prismässigt är också här prisbildtags

ningen på kraftmarknaden styrande.

Krafttillgångarna i de tio nämnda företagen med industrirörelse bidrar till en stadga för verksamheten. Dels kan man planera för energitillförseln till den industrin, dels egna utgör den externa kraftförsäljningen en inkomstkälla med stabila överskott. Den övriga verksamheten är i regel konkurrensutsatt både i Sverige och i utlandet. Efterfrågan på exempelvis pappers- och massaprodukter är konjunkturkänslig och vinstmarginalerna kan vara små. Vidare sker utbytet med utländska kunder i främmande valutor, varför kursförluster kan uppstå. Liknande risker löper man ej på den svenska kraftmarknaden. Det har också framkommit, att den externa kraftförsäljningen bland de 10 företagen endast utgör 5-l0% av koncernens totala fakturerade försäljning, medan kraftrörelsens andel av re-

sultatet efter planenliga avskrivningarl) kan uppgå till en

betydligt större andel.

Detta förhållande kan tyda på, att kraftrörelsen har varit lönsammare än övriga rörelsegrenar. Förhållandet kan också vara en funktion av att man inom kraftsidan har betydligt äldre anläggningstillgångar, vilka erfordrar lägre avskrivningbelopp.

2.2 Prissättning

Prisbildningen på den svenska kraftmarknaden behandlas ingående i den nämnda TOPPEN-utredningen. Även Hartman & Lindblom (1981) berör ämnet i en empirisk studie av svenska kraftföretag. Vi skall här inte fördjupa oss i ämnet, men då priset på energi har en synnerligen stor betydelse för överskotten skall vi ändå föra fram prisbildningens kännetecknande drag.

Prissättning av elkraft sker generellt på fyra sätt. Det första är genom de s k högspänningstarifferna. Dessa tillämpas vid försäljning av högspänd kraft från producent till distributör eller till industri. De senare omvandlar sedan kraften

1) Kraftrörelsens resultat efter planenliga avskrivningar Koncernens resultat efter planenliga avskrivningar

till den spänning de önskar. Distributören säljer kraften vidare med en lägre spänning till lågspänningskunder (exempelvis hushåll). Här blir den s k lâgspänningstariffen gällande. Kraftproducenter kan också vid kraftförsäljning till industrier debimma enligt speciellt kontrakterade villkor. Priset blir här en sak mellan säljare och kund. Det fjärde fallet av kraftförsäljning uppstår när en kraftproducent på tillfällig basis försäljer s k överskottskraft till en annan kraftproducenn För att kunna delta i detta utbyte (samkörning) måste villkor gällande leveranssäkerhet vara uppfyllda. F n deltar följande bolag i samkörningen (se figur 2.2 nästa sida).

Priset på kraftbörsen bestäms såtillvida att företag med överskott rapporterar sin aktuella marginalkostnad. Detsamma gör de företag med Försäljningspriset blir då

underskott.

genomsnittet av de tvâ uppgivna marginalkostnaderna. Enligt TOPPEN-utredningen sker dagligen kraftutbyte för ca en miljon kronor. I några företags årsredovisningar uppges att denna form av kraftförsäljning är mycket lönsam.

Prisbildningen i Sverige kännetecknas av Vattenfalls prisledande roll. Detta påpekas i TOPPEN-utredningen och påvisas ävenav Hartman & Lindblom (1981). Många kraftföretag ser Vattenfalls tariffnivå som ett tak, vilket inte bör överskridas. Anledningen är t ex att de anser sig ha fördelar på distributionssidan Vattenfall. Flertalet företag begentemot stämmer emellertid sina tariffer på basis av budgetarbetet.

Därvid söker man fastställa ett självkostnadsprisl). I detta

kommer av kapitalkostnaderna att få sammanhang beräkningen stor Man kan därför finna skillnader i tariffnivåbetydelse. er mellan olika kraftföretag.

Pâ sikt kommer och överskotten även att längre prisbildningen bero av Därvid kommer kraftbalaninvesteringsutvecklingen. sen i landet och för de enskilda företagen att påverkas. Ini styrs idag hårt från vesteringar produktionsanläggningar

1) Statens Pris- och Kartellnämnd övervakar dock prissätt- I anses därvid Vattenfalls pris utgöra ett ningen. praktiken maximipris.

mm

mm

MHOUCG

ma m

ummuxmucmHaum

amuocmumcm

C00

uvøumaaam eaozmcøs ømumaumx cøeeox Eaonwwwb

xumzømadmwcwpumxø

.commumummummm

.cwmmumumm

uaaau

Aruøuxøuum

.mmumunw

nom

mcmumüm

mm

cmaam:

mmmmv

mcmmuomamm

mm

coauxøooumummgx

:oo

nwwcacmuu

5 . _ _ . Xr

mamxum

mpxgusummux

nmxm

uwmux

m

CMHHQE

xmmmqamzmaa<>

mmm

.mcummm

vm:mm›nmms

“Sam

xuoam mvomcwnx mmøomcmnx wuwnuøuwmux umnncmm

uwmux umaamw

uaucmxm

HOWEMHW

mmummaamxm xumummux

mzmamam

mcmcx0 mxmHmc

m\m<

mcwmmdnmmmcaøunxsmm

Jvwumøwyawasøuw no

.

MJM

HOWUMHO

uuwmnm ummux

Hømam

mmumnm%mMm%aM@MmM

mcmmmammnmm

mm mc

umHwcuumm

m:acuamH©w.

ovwmcwux

mesmmcmsmo_ mmcwmmaaøo,

ummuxøwm

EBM

m :mmuom mm

mc_ .Hüom

um. ;gpococoovu mwsasaawszøa mmax :OH C-H ;zoom _ m

QMSUWMHM

m

mc

muwummmm |mm:muox

meumz

statsmakternas sida. Vattenkraftutbyggnader möter motstånd och kärnkraftsutbyggnaden har genom resultatet i 1980 års folkomröstning begränsats.

De begränsade utbyggnadsmöjligheterna för vattenkraften i kombination med ett stopp för en vidare utbyggnad av kärnkraften och kraftigt ökade oljepriser har betytt att priserna på elström stigit avsevärt under de senaste åren. Detta har betytt en ofrivillig vinstökning för vattenkraftproducenterna (och i viss mån även för elproduktionen från äldre kärnkraftverk).

Men även om kraftföretagen i vissa avseenden har en monopolställning så finns det två faktorer som försvårar att denna ställning utnyttjas till att av konsumenterna ta ut oskäligt höga priser. För det första har kraftföretagen, som vi tidigare har nämnt, en skyldighet att leverera sin vara till dem som efterfrågar den. För det andra råder en begränsad rätt till fri prissättning. Genom Statens Pris- och Kartellnämnds (SPK) försorg sker en övervakning av kraftföretagens pris-

sättning. I princip skall företaget inte få sätta ett högre

pris än självkostnaden för en kWh, dvs den genomsnittliga totalkostnaden. Kraftföretagen är således utsatta för reglering på såväl pris- som kvantitetssidan och därigenom skulle inte heller övervinster kunna uppkomma.

Men i det ändå stora överskott i många av praktiken uppkommer kraftföretagen. Till viss del beror detta på att SPK schablonmässigt låter Vattenfalls gällande prisnivå utgöra ett pristak. Det är först när ett företag vill sätta ett högre pris, som detta måste motiveras för SPK. Som vi nämnde ovan låter dock många av de mindre och medelstora kraftföretagen priset ligga i nivå med Vattenfalls. Om företagets samlade kraftproduktion därvid sker i äldre vattenkraftanläggningar, förelig- . . n 1 N stora att stora overskott ). Ju storre ger möjligheter generera

1) distributionsverksamhet inverkar också på det Företagets överskottet. Glesbygdsdistributionen är betydligt genererade kostsammare än tätortsdistributionen.

andel vattenbaserad kraftproduktion i gamla, sedan avlänge skrivna

anläggningar, desto gynnsammarel).

2.3 Vattenkraftsöverskottens användning

Det föreligger idag inga egentliga möjligheter att konstatera användningen av vattenkraftöverskotten, då man från företagens sida ej separerar intäkterna från skilda kraftanläggningar. De företag, som p g a efterfrâgeökning engagerat sig i kärnkraftutbyggnaden har emellertid fått avstå en del av överskotten till denna. I Hartman & Lindblom (1981) framgår, att somliga kraftföretag har som policy att själva äga sina produktionsanläggningar. Garanterade leveranser genom långtidsavtal utgör för dessa företag inget reellt alternativ (se sid 75). En del företag har således p g a sitt leveransansvar sett sig tvungna att investera i nya och dyrare produktionsanläggningar.

överskotten kan alltså användas på olika sätt. Vi visar avslutningsvis i detta avsnitt nâgra principiella modeller som står till företagens förfogande och som försvårar en samtidigt beskattning av överskotten på vattenkraften.

Modell l

industri kraft verksamhet verksamhet

Moderbolag Dotterbolag!

\ (MB) (DB) _; i

F-Koncernbidragç

Då man separerar kraftrörelsen från den övriga rörelsen genom dotterbolagsbildning kan överskott transfereras genom att DB lämnar koncernbidrag till moderbolaget. Detta är speciellt gynnsamt om MB har större avskrivningsmöjligheter än DB. Koncernbidraget tas nämligen upp som en intäktspost i MB:s resultaträkning.

1) Även beträffande kärnkraftanläggningar råder betydande skillnader mellan gamla och nya anläggningar (se Bergendahl & Segelod 1979).

Modell 2

Företag I kraft- Iindustriverksamhet

:verksamhet

I modell 2 är både kraft- och industriverksamheten under samma tak.Om bägge rörelsegrenarna uppvisar överskott kan medel exempelvis placeras i investeringsfond för att erhålla skattekredit och förbättra framtida möjligheter till investeringar. Om å andra sidan kraftrörelsen genererar betydligt högre överskott än den övriga verksamheten leder detta till att kraftrörelsens överskott sugs upp av företagets sammanlagda kost* nader. Företaget har också goda belåningsmöjligheter genom krafttillgångarna, vilket leder till att kraftrörelsen på skuldsidan subventionerar den övriga rörelsen.

Modell 3

Denna modell visar att kraftbolag med flera delägare (andra företag) har möjlighet att leverera den sammanlagda kraftanskaffningen till ägarna till internpriser, som understiger ägarnas alternativa kraftanskaffningskostnad. överskotten kommer då ej explicit till uttryck som redovisat överskott.

Modell 4

Kraft Extern försäljning

I den sista modellen, vilken kanske en av de vanliavspeglar gaste situationerna inom kraftförsörjningen, har vi åter ett kraftbolag i centrum. I motsats till modell 3 så försäljs kraften på den vanliga marknaden och inte i till proportion ägarinsatser. De överskott som uppkommer kan disponeras på många olika sätt, exempelvis för att finansiera investenya ringar inom den egna kraftverksrörelsen eller att evengenom tuella större ägare erbjuds lån. förmånliga

Sammanfattningsvis bör man notera att den svenska vattenkraftproduktionen sker via en blandning av dessa fyra modeller. Eventuella överskott kommer på detta sätt att överföras via koncernbidrag, internpriser och subventionerade låneräntor.

Bilaga 2.1

Några data för av Sydkraft disponerade vettenkrafttillgångar 1980

l . Utbyggnr Svdkrafts Valrendrag Kraftverk vauenmängd Intressenter disposimJ/s tionsralt 96

Bwrfors 0 450 B|urfors AB Sydkrafl 87.5 Bwrsfors N , 450 Bjurfors AB Sydkrafl ILO Umealven Harrsele , 450 203 Harrsele AB Bålforsens KraftAB.MoDoCeII AB 37,31 ochSyakraft Pengfors , 450 Pengfors AB Sydkrafl “ILO Moforsen , 6(1) Krångede AS ABBergslagens Gemensamma SAB Krafrförvaltnung, Fagersta Bruks AB, Ängerman- Korsnäs AB.Sandvikens Jcrnverks A8. alven ABSvertbålsforsen, AESvenska Kuflagerfabr. ochSydkraft Sollefteå . Sollefteå AB Sollefteå kommun ochSydkraft Storfrnnforsen . Krångede AB Seovan Ramsele . Krångede AB Faxalven Edsele , Edsele Kraft A8 Bålforsens Kraft ABochSvdkrafr H|alta . Hlalla Ae sauorsens KraftAB.Krångede Ae ochSydkrafr L Tunnsgodal , Norges Vasdragsv og Ägarna Elektrrsrtetsvesen o.Nordv Trøndelag Elekrnsilelsverk Sallsro - ABSxorboforsen Avesta Jemverks ABochSvdkraft Morsrr › Krångede AB seovan Krångede . 450 Krångede AB Gammelange N Krångede AB Stadsforsen , Statens Vatenfalfsverk Ägaren Lerrngsforsen , - , Statens Vanenfallsverk Ägaren Tornshamrrxar , Statens vattenfallsverk Ägaren Flas|o . - . Trångfors A8 Sydkrafl Trångfcrs , Trångfors A8 Svdkrafl Ratan . Svdkraft Ägaren Turinge V Svdkrafl Ägaren Bursnás . Svdkraft Ägaren Nrssasfrom , . Svdkreft Ägaren Sperlingsnalm , 36 , Sperlrngsnolms ElDistr AB Ägaren Marback , , Svdkraft Ägaren Lango . , Syakraft Ägaren Onsbruk , . Sydkraft Ägaren lvarsfors , , Sydkraft Ägaren Varmeshult , Sydkraft Ägaren Bro , Sydkrafl Ägaren Äbv , , Sydkrafl Agaren Lagan med Ljungby . . Ljungby Elverk Agaren ullflbden Skeen . . , Svdkraft Ägaren Traryd . , Sydkraft Ägaren Kvarnaholm , , Södra Skogsagarna AB Ägaren Turnsfors Svdkraff Ägaren Angaböck . , Sydkrafr Ägaren Mayenfors . Sydkraft Ägaren Hassan 4 Sydkraft Ägaren Knäred 0 . Sydkraft Ägaren Knared N , Sydkraft Ägaren Skogaby , , Svdkraft Ägaren Karsefors . Svdkraft Ägaren Laholm , , Sydkreft Ägaren Genastorp Svdkraft Ägaren Ostana Svdkraft Ägaren Njura Sydkraft Ägaren Helgeán Broby Sydkraff Ägaren

883588333 Nöbbeföv Sydkraft Ägaren Emsfors Sydkrefr Ägaren Knislrnge Svdkraft Ägaren Torsebro Sydkraft Ägaren Grano Syakrart Ägaren Morrums Hemslo O Sydkraft Ägaren

än Hemsm N Sydkraft Ägaren Marreberg Sydkraft Ägaren Klåvben Klåvbens AB Olofströms Kraft AEochSydkraft Långgolsmåla olofstroms Kraft AB Ägaren Karlsnas Kockums Jernverks AB Ägaren Verpervd Sydkraft Ägaren

6513652555.”

Ronnebyån Brantafors Sydkraff Agaren Kallinge Kockums Jernverks AB Ägaren Dgupafors Sydkraft Ägaren Ronneby Kockums Jernverks AB Ägaren Alsrerån Hornso ö Svdkraft Ägaren

Blankastrom Svdkraft Ägaren Hogsby Svdkraft Agaren Emån

8288 Fmsgo O Svdkraft Agaren Fins|o N Svdkraft Agaren Bororps- Ankarsrum Sydkraft Agaren

slrommen Svartestrom ala Sydkrafl Ägaren

ll exklIeveran! ullSollefteå stad ZlI» GWh vrdmax63MW 3!vldmaxrmaf fallhojd avfofenal med skyldngnct attåterleverera krafttIIagare ellermedrnuessent

Källa: Sydkrafts driftsrapport 1980

Utländska system för beskattning av extremt stora vinster

Samhällets krav på gäller av vattenbegränsningarlvad utbyggnad kraft kombinerat med ett förbud mot en vidare av kärnutbyggnad kraft har alltså betytt att elektrisk ström kommit priserna på att påverkas av stigande oljepriser. Därigenom har framför allt

ägarna av äldre Vattenkraftverk, men också de som innehar äldre

kärnkraftverk, erhållit en ofrivillig Vinstökning.

Det finns de som hävdar att övervinster av denna karaktär bäst elimineras genom att kraftföretagen en tillämpar prissättning efter genomsnittliga kostnader (självkostnader) istället för efter de som ligger på skulle marginalen. Därigenom exempelvis överskott från Vattenkraftverk kvittas mot underskott från mottrycksverk. Sådana tankegångar förutsätter för det första att samtliga kraftföretag har en någotsånär likartad blandning av olika kraftslag. Tabell 2.1 visade klart att detta inte kan vara fallet i Sverige. För det andra så skulle en sådan prissättning leda till avsevärda effektivitetsförluster för svensk kraftförsörjning och energiförbrukningen skulle stimuleras till ökningar som ej vore ekonomiskt motiverade. Detta förhållande har ingående klarlagts i olika sammanhang (se ex. SOU 1981:69, kap. 4-6).

Det finns ett flertal olika sätt att försäkra om att kraftsig företagen upprätthåller en prissättning enligt de marginella kostnaderna och samtidigt inte erhåller oskäliga överskott. Ett sådant sätt är att använda av s k progressiva blocksig tariffer (lifeline rates), där varje abonnent får en basförbrukning till låga kostnader men därutöver utsätts för priser, som motsvarar de marginella kostnaderna. Detta system tillämpas inom vissa stater i USA (se SOU 1981:69, sid 76-79). Ett annat sätt är att låta kraftföretagen fullt ut sätta pris efter marginalkostnad, men att istället förutsätta att de fasta avgifterna reduceras eller elimineras. Om det då trots detta skulle uppkomma oskäliga överskott så är beskattning ett instrument att begränsa dess omfattning. Det är väl främst detta andra sätt som är av intresse i detta sammanhang.

Vad gäller elsektorn har vi inte någonstans funnit att man ställt krav på en effektiv prissättning i kombination med en beskattning av oskäliga överskott. Möjligen kan man föreställa sig att sådana krav kan ha legat bakom de provinsiella vattenavgifter som återfinns i Kanada och som föreslås i Norge. Vi har däremot känt igen dessa motiv bakom den oljebeskattning (The Windfall Profit Tax on 0il) som infördes i USA år 1980. Vi kan också se hur liknande tankegångar på att samtidigt upprätthålla effektiviteten och kräva en beskattning ligger bakom beskattningen av olja i Storbritannien, Norge och Danmark.

Det är främst dessa skattesystem vi kommer att ha i åtanke när vi i nästa avsnitt (4) kommer att presentera några alternativa modeller till beskattning av svensk vattenkraft.

3.1 Storbritannien

Före exploateringen av gas och olja i Nordsjön fanns det i

Storbritannien föga intresse av speciella oljeskatter. Före-

tag såsom BP hade då möjlighet att via höga internpriser på vinster i Persiska viken (där skatteroljeprodukter generera na var låga) och förluster i hemlandet.

1965 upptäcktes naturgas i södra delen av Nordsjön. Utveckskedde före 1970 och produktionen hade sitt maximum lingen 1978, då man härifrån klarade av 63 % av Storbritanniens gasbehov. Försäljningen av gasen till konsumenter i Storbritannien skedde enbart genom British Gas Corporation (BGC), som är ett Kontrakten mellan leverantörerna och statligt företag. BGC skrevs före 1973 och vinstmarginalen var här liten. Av detta skäl har det aldrig varit aktuellt att införa någon speciell vinstskatt på dessa fält.

av och naturgas i norra Nordsjön började 1970 Upptäckten olja och startade 1975. År l980 fick Storbritannien produktionen lO0 % av sin l4 % av sin gas från dessa fält. I bör-

olja och

betalade företagen 12.5 % i royalty-avgifter och därutöver jan normal inkomstskatt. Royalty-avgifterna utgår från försäljminskat med kostnaderna för att föra oljan och ningspriserna gasen iland.

Storbritannien införde 1974 en speciell inkomstskatt kallad Petroleum Revenue Tax (PRT). Grundläggande för denna skatt var kravet på fence) för Vart och separatredovisning (ring ett av de 29 fälten. Vinster som uppstod i ett fält skulle beskattas separat. Kvittning mellan vinster i ett fält och förluster i ett annat fick enbart ske om verksamheten inom ett fält lades ner. Fr 0 m 1981 utgår en särskild skatt kallad Supplementary Petroleum Duty (SPD) med 20 % av försäljningsvärdet på olja och gas med avdrag för de första 500 000 ton som produceras varje halvår.

PRT har ett komplext beräkningsunderlag. Kostnader inom ett fält skall alltså kvittas mot framtida vinster inom samma fält. Här får man inte räkna ränta på skulderna utan som kompensation tillät man en uppskrivning (uplift) av dessa kostnader med till att börja med 75 %, men fr o m 1979 med 35 %. Från det så uppkomna överskottet subtraherar man sedan 12.5 % royalties samt ytterligare 20 % (Supplementary Petroleum Duty). På återstående 67.5 % utgick fr o m 1975 45 % skatt. Skatteuttaget höjdes till 60 % år 1979 och är nu 70 %. Undantagna från PRT var från början den första millionen ton olja som producerades varje år under de första 10 åren. Fr o m 1979 har denna skattefrihet reducerats till 1/2 million ton olja per år. Dessutom gäller att man introducerat en gräns för skatteuttaget. För det första gäller att om nettovinsten under ett år är mindre än 30 % av de ackumulerade kapitalkostnaderna fram till detta år, så utgår ingen PRT (the safeguard). För det andra så gäller att PRT inte något år får överstiga 80 % av skillnaden mellan nettovinsten och de ackumulerade kapitalkostnaderna.

På de belopp som nu återstår efter betalning av royalty och PRT utgår sedan en inkomstskatt på 52 %. Vid dessa beräkningar är räntor avdragsgilla.

De priser, som utgör beräkningsgrunden för beskattningen, skall utgöra marknadspriser. Detta kontrolleras av skattemyndigheterna. Separatredovisning krävs för varje enskilt fält, dock behöver man inte ha ett bolag per fält. BP har exempelvis ett dotterbolag för att driva sina andelar i de 29 fälten.

Kemp & Cohen (1980) och Mitchell (1981) har utfört en kritisk granskning av det engelska skattesystemet för olja och naturgas. Deras synpunkter kan sammanfattas enligt följande:

l. När skatteuttaget ökat så har nettovinsten sjunkit. Man har alltså haft svårt att ta ut skatt och samtidigt stimulera till högre effektivitet.

PRT har genom sin konstruktion med en undre gräns för skatteuttaget kommit att bli relativt progressiv. För de mer vinstgivande fälten Fulmar och Forties tar PRT mer än 50 % av bruttovinsten, medan man vid det mindre luckrativa fältet Cormorant South bara erlägger ca l % i PRT.

Men samtidigt som PRT blivit progressiv så har skatteuttaget totalt sett blivit mindre progressivt. Detta beror av att royalties baseras helt på oljepriserna, vilka inte är progressiva. Det beror också av att skattesatsen på nettovinsten är fast och PRT utgör ett tillåtet avdrag vid beräkningen av nettovinst.

PRT utgår för varje fält för sig, vilket betyder att det tar flera år innan ett fält ger överskott. Här slår dock inflationen hårt då skatten utgår på nominella värden. Detta betyder att när avdragen för kapitalkostnader skall utföras, så har realvärdet av dessa avdrag sjunkit.

Även om separatredovisningen av varje fält inneburit minskade avdragsmöjligheter vid betalning av PRT, så måste man observera att kvittning av överskott och underskott mellan olika fält är tillåten vid beräkning av den normala bolagsskatten.

Även om royalties i princip utgår med 12.5 %, så har man för licenser fram till år 1975 tillåtit avdrag för ledningskostnader från fältet in till kusten. I realiteten har detta inneburit att den verkliga royaltyprocenten varierat mellan högst ll.5 % (för Forties-fältet) och lägst 5.3 % (för Claymore-fältet). Förbudet att dra av räntekostnader vid beräkning av PRT har inneburit en snedvridning av lönsamheten av oljeutvinningen mot de fält som ger snabba återbetalningar och som kräver mindre kapitalkostnader.

På detta sätt har man gynnat mindre fält. Samma ten-H

dens uppstår genom den årliga skattefriheten på den först producerade halva millionen ton olja.

Kritiken mot de brittiska oljeskatterna har lett till att man tillsatt en kommitté för en total översyn av skattesystemet. Kommittén har nyligen offentliggjort sin slutrapport (Institute of Fiscal Studies, 1981) och har därvid presenterat för en vinstskatt grundvalarna ny a Petroleum Profits Tax - som skall (PPT) kunna ersätta samtliga nu existerande skatteformer (Royalties, Supplementary Petroleum Duty, Petroleum Revenue Tax and Corporation Tax).

Den skatten - PPT - skall fält för dvs man får nya utgå fält, ett ring fence för varje bolag och varje fält. Skatten blir progressiv, dvs högre vinster ger en högre skattesats. Slutligen så skall man söka göra skatten neutral. Detta betyder att den inte skall stimulera till kostnader som annars inte skulle förekommit. Ej heller skall den hindra sådana satsningar som skulle genomförts om skatten ej togs ut. Kravet på neutralitet innebär således att den inte skall påverka satsningar i Nordsjön jämfört med andra platser.

Konsekvenserna av dessa krav har blivit att det nya skatteförslaget PPT skall utgå på en nettovinst, där kostnader för investering m m varje år räknas upp med hänsyn till ränta inklusive inflation (nominalränta) men där man då i stället inte godtar upplupna räntor som avdragsgilla kostnader. Detta

skattesystem grundar sig då på de principer som föreslagits av Garnaut & Ross (1975, 1979).

Den därvid fastslagna nominalräntan utgör således en norm för acceptabla ränteutgifter. De vinster, uppkommit efter det

som

att dessa ränteavdrag verkställts, blir därvid beskattningsbara.

Det brittiska skatteförslaget är progressivt på så sätt, att man definierat nominalräntor med successivt ökade skatte- Egg satser enligt de alternativ som anges i tabell 3.1. Pâ detta sätt drabbar skatten lönsammare fält hårdare än de som är mindre vinstgivande.

Tabell 3.1 Skattesatser vid olika räntekrav

Vinster som uppstår ... beskattas med vid ett nominellt följande skattesatser:

3.2 Norge

De norska fyndigheterna av olja och naturgas beskattades fram till åren 1973-74 enligt följande delar (Finans- og tolldepartementet, 1975):

a) 26.5 %, statsskatt 21.3 %,

inkomstskatt utgörande

kommunalskatt 1.7 %, skatt till Skattefordelingsfonden och 1.3 % särskatt till utvecklingshjälp.

b) §§:m§9s9bs§§§5§§§Å efter vanliga regler

c) argalgygigtgr, m m av mindre storlek

d) pggggktiggggygggggg, (royalties)

utgående med 10 % fram till 1972 och mellan 8 och 16 % därefter beroende på produktionens storlek. För naturgas har beloppet fixerats till 12.5 %.

pggggktignsbgngg, utgörande en engångs-inbetalning

av 25 milj kr när produktionen når till upp 250.000 fat/dag och 50 milj kr när produktionen når 400.000 fat/dag, samt

g§§§9§y§§§kg§t§ay§§1, som formulerats i varje en-

skilt fall.

Dessutom har staten fr o m 1974 försäkrat sig om möjligheter av en andel av 50 - 55 % av statlig produktionen (före 1974 5 - 50 %).

Den norska fann 1974-75 det som regeringen ytterst angeläget att införa en särskild inkomstskatt (särskatt) på den förtjänsten som oljeföretagen når till att upp genom priserna är avsevärt högre än produktionskostnaderna. Detta innebär en direkt motsvarighet till den PRT. engelska

Enligt det norska skattesystemet, så kan man få göra avdrag för underskott som senaste 10 åren. Via en

uppkommit,de special-

lag som infördes 1965 så tillåter man en 15-årig avdragsrätt speciellt vid utvinning av och olja gas. Underskottsavdragen måste dock fördelas över minst 13 år med en årlig begränsning av 33 1/3 %.

Inkomstbeskattningen ändrades 1975 enligt mönster följande (Finans- og tolldepartementet, 1980):

En särskatt 25 % infördes utöver den på ordinarie inkomstskatten på 50.8 %. Vid av beräkningen särskatten etablerade man ett normprissystem för att fastlägga priset på råolja. Härvidlag godtogs att kostnader kunde skrivas av lineärt under 6 års tid. Dessutom man accepterade skattefrihet (fri inntekt)beräknad som 10 % av kostnaderna driftsmedel som på tagits i bruk de 15 närmast åren. föregående

Det gällde dock att företag som drev oljeutvinning kunde dra av underskott av annan verksamhet från intäkter från oljan. Fr 0 m 1975 begränsades denna avdragsrätt till att enbart gälla 50 % av underskott från annan verksamhet, som då dock måste vara förlagd i Norge.

År 1980 ändrades beskattningen bl a genom

a) att skattefriheten enbart skulle 6 Z gälla %, 3 b) att skattesatsen på särskatten ökades från 25 % till 35 %, c) att underskottsavdragen inte längre måste fördelas över minst 3 år och d) att avdrag inte längre medges för försäljning av olja mellan verksamheter med olika ägandeintressen.

Finansdepartementet har dessutom föreslagit

a) att räntor inte skall vara avdragsgilla vid beräkning av särskatten, samt b) att enbart räntor på upp till 70 % av bokfört värde skall kunna dras av vid den samlade skatteberäkningen.

Skatten på petroleum utgör idag en mycket betydelsefull inkomstkälla för den norska staten. Det är endast momsen, som inbringar större inkomster. För år 1981 budgeterades t ex petroleumskatten till 29.7 miljarder kronor, medan momsen budgeterades till 31.7 miljarder kronor och den vanliga inkomstoch förmögenhetsskatten till 10.7 miljarder (se Finans- og tolldepartementet, 1981).

Vid beskattning av elkraftgroduktion särskiljer man elverk som helt eller delvis ägs av stat och kommun. För dessa utgår ingen normal statlig inkomst- och förmögenhetsskatt, utan i stället sker enbart en kommunal beskattning. För närvarande utgör den beskattningsbara intäkten 5 % av nettoförmögenheten. Samtelverk är dock utsatta för - 0.7 % liga fastighetsskatt (0.2 av och för taxeringsvärdet) koncessionsavgifter (0.10 3 kr/ hästkraft).

I NOU 1981:23 diskuteras alternativa grunder för beskattning av producerad elkraft. Det huvudsakliga motivet till detta är, att det nuvarande skattesystemet medför stora skillnader och snedheter mellan olika kommuners skatteintäkter. I Norge genereras elkraften, liksom i Sverige, i såväl statlig (ca 29 %) och kommunal (ca 50 %) som privat (ca 21 %) regi. Men till skillnad mot vad som gäller i Sverige, svarar här nästan uteslutande de statligt och kommunalt ägda företagen för den allmänna elförsörjningen. Och eftersom kommunal verksamhet i Norge, liksom i Sverige, skall vara självkostnadstrogen, genereras inga gigantiska överskott vid elkraftproduktionen.

Men trots att motivet till en ny beskattning av elkraftproduktionen i Norge är en annan än i Sverige, så är det förslag som man i utredningen, NOU 1981:23, slutligen fastnar för intressant och kanske fullt möjligt att applicera på svenska förhållanden och då för att uppfylla SVenSka Syften-

Det nya förslaget om beskattning vid elkraftproduktion grundas på ett schablonmässigt förfarande. I utredningen föreslås nämligen att Stortinget årligen fastställer ett nettonormpris per producerad kWh. Den beskattningsbara intäkten skall sedan beräknas utifrân detta normpris och det genomsnittliga antalet producerade kWh under de fem senaste driftsåren. Det senare för att undvika stora årliga variationer p g a olika god vattentillrinning.

Rent generellt kommer nettonormintäktsbeskattningen att innebära, att nya vattenkraftanläggningar med höga kapitalkostnader kommer att beskattas hårdare, i förhållande till den faktiska lönsamheten, än äldre anläggningar. Det skall dock betonas, att jämfört med dagens gällande beskattning i Norge skulle skillnaderna bli mindre.

3.3 Danmark

Rättigheterna till utvinning av olja och naturgas från de danska delarna av Nordsjön ligger f n i privata händer. Budgetdepartementet förbereder emellertid ett statligt Övertagan-

de av dessa rättigheter med 50 % 1982-01-01, 25 % 1984-01-01 och 25 % 1986-01-01. Därefter skall staten i sin tur fördela dessa rättigheter på ett flertal intressenter. Därvid planerar man att införa en speciell beskattning av inuppkomna komster.

Det föreslagna beskattningssystemet är uppbyggt enligt jande principer (Budgetdepartementet, 1981-10-01):

l) fältbeskattning, dvs beskattningen knytes till komster för varje fält för sig, separatredovisning (ring fence), som innebär att man inte får göra avdrag för kostnader utanför varje enskilt fält, såvida det ej gäller borrhål som förklarats olönsamma och därför stängts, skatteuttaget kan antingen utformas som en tillläggsskatt eller som en helhetsskatt, dvs bolagsskatten fråndrages före av särskatt. Om man inuttag för en tilläggsskatt så måste man bl a överväga: a) att införa ett system med normräntor, för att begränsa möjligheterna till ränteavdrag,

b) att reglera möjligheterna till

förlustavdrag, samt c) att reglera avskrivningsmöjligheterna.

4) underskottsavdrag bör medgivas i 15 âr,

5) progressiv skatteprocent, dvs skatteuttaget ökar med överskottets storlek, 6) förmögenhetsskatt, bör utgå på oljelagren.

Det danska systemet är starkt influerat av Garnaut & Ross (1975 & 1979) förslag till en jordränteskatt (Resource Rent Tax), vars skattesats är lägre under en viss vinstnivå och högre därutöver.

3.4 USA

År 1980 infördes i USA den största skatt som någonsin lagts amerikansk industri - the windfall Profit Tax on Oil (WPT). på Skatten med en viss procent av skillnaden mellan ett utgår 1) och försäljningspriset . Skatteprocenten sattes grundpris till:

a) 30 % på olja som upptäckts efter 1978, b) 50 % på de första 1000 barrels per dag från lågproducerande stripper-källor eller från källor upptäckta fram till 1978 för sådana oberoende producenter, som inte raffinerar eller säljer olja för konsumtionsändamål, c) 60 % på övriga stripper-källor, d) 70 % på övrig olja.

Kongressen beslöt att göra ett undantag för olja från Alaska, för olja från källor som ägs av stat och kommun eller av indianer.

skatteunderlaget begränsades till maximalt 90 % av nettointäkten från en Den erlagda utgör sedan en avanläggning.

?katten

dragsgill kostnad vid den normala inkomstbeskattningen.

Av de inlevererade skatteintäkterna skall 60 % användas för att reducera den allmänna inkomstskatten, 25 % till stöd åt låginkomsttagare och 15 % till energi- och transportprogram. Om de totala inkomsterna från skatten överstiger ett beräknat belopp av 227 miljarder dollar, så skall av det överskjutande

beloppet 663 % användas för att reducera inkomstskatten och

3 % för stöd åt

33%

låginkomsttagare.

3.5 Kanada

I Kanada betalar av olja och naturgas som tillproducenterna till den nuvarande ytterligare skatter och

lägg inkomstskatten

l) Se Public Law 96-223-April 2, 1980 och Congressional Quarter ly, Oct 13, Oct 27, Dec l, Dec 8 och Dec 15, 1979, Congressiona Almanac pp. 473-477, 1980, samt The Decontrol of Quarterly Domestic Oil Prices: An overview, May 1979.

avgifter som varierar mellan olika provinser. De provinser som har olje- och tar en gasutvinning produktionsavgift (royalty) när produktionen sker inom landomrâden ägda av provinsen. I vissa fall är denna avgift vid avdragsgill inkomstbeskattning. Därutöver utgår vissa federala skatter på försäljning av olja och gas. För det första skall man en erlägga progressiv skatt på naturgas och LNG (flytande gas). För det andra fr 0 m utgår l januari 1981 en extra (8%-ig) inkomstskatt på olja och gas. Och för det tredje en utgår progressiv tilläggs-royalty på extra lönsamma fynd av olja och naturgas gjorda på federalt territorium (Canada Lands). Denna tilläggs-royalty innebär att den som innehar en produktionslicens betalar en 40%-ig skatt utöver den grundläggande 10%-iga royaltyn. Denna 40%iga skatt utgår på vinster en överstigande avkastningsgrad 1) av 25 % .

/ På vattenkraftsproducerad elström utgår vanligen en provin-

siell resurs- eller det miljöavgift antingen på för produktionen utnyttjade vattenflödet eller den på producerade elmängden .

Det stora företaget Ontario i Hydro provinsen Ontario har att erlägga en provinsiell vattenskatt (water rental charge). 1967 var denna 0.5 vilket nu mills/kWh, motsvarar 0.67 mills/ kwh.

Till allt detta kommer att användarna av energi också har att erlägga energiskatt. Denna varierar mellan olika provinser.

3.6 OPEC

I OPEC-länderna har under en oljeföretagen lång följd av år betalat l2.5 % (l/8) av intäkten i produktionsavgift (royalty).

l) För en detaljerad se The National beskrivning Energy Program for Canada 1980.

Uppgifterna om skatter på elkraft är hämtade från

Wingren 1981.

Andelen höjdes till 14.5 % i juni 1974. I september 1974 ändrades avgiften till 16.67 % samtidigt som inkomstskatten ökade till 65 %. I september 1976 ändrades dessa skattesatser till 20 % respektive 85 %.

4. Alternativa skattemodeller

Det finns en mångfald motiv till att stat och kommun engagerar sig i utnyttjandet av naturresurser. Vid icke-förnybara naturresurser kan en fri företagsamhet leda till att dessa tillgångar töms ut i en takt som är alltför snabb med hänsyn till kommande generationers vilja att betala för desamma. En 1) skatt kan här verka i ransonerande syfte .

Vid förnybara naturresurser (vattentillgångar, rekreation, djurliv m m) har motiven till samhällets engagemang framför allt varit fördelningsmässiga, miljömässiga och fiskala. Man har bekymrat sig om att olika kategorier av medborgare skall få till dessa resurser - en rättvis har tillgång fördelning eftersträvats. Man har sökt begränsa de bieffekter som kan uppstå vid ett fritt spelrum hos sådana resurser exempelvis i form av vattenregleringar och då i avsikt att undvika översvämningar och förbättra odlingsmöjligheterna. Men man har framför allt engagerat sig i sådana förnybara resurser för att försäkra sig om att avkastningen av dem skall komma samhället tillgodo.

Vid utvinningen av olja och naturgas från Nordsjön kan tvâ klara motiv till statliga engagemang spåras. För det första vill man förvissa sig om att dessa resurser ej töms ut i en alltför snabb takt - här kan en skatt verka som ett medel att hålla uppe prisnivån. För det andra synes denna verksamhet vara så vinstgivande att regeringarna i England, Norge och senast Danmark velat försäkra sig om de betydande skatteintäkter som här kan komma ifråga. Detta betyder att de rent fiskala motiven varit betydande. Samtidigt har man dock velat undvika att skatten skall drabba producenterna i en sådan omfattning att de tappar intresset för vidare verksamhet.

Den nya skatt på olja som man år 1980 introducerade i USA har framför allt fiskala motiv. När världsmarknadspriserna på olja stigit så har den redan existerande oljeproduktionen i USA kom-

l) Se t ex Herfindahl 1967 och Dasgupta & Heal 1974.

mit att bli alltmer lönsam. Genom denna skatt har man sökt bibehålla effektiviteten i oljeproduktionen samtidigt som man erhåller stora skatteintäkter. Skatten skall inte utgå till så stora belopp att den uppfattas som en ren konfiskation och därigenom minskar intresset för att hålla produktionen uppe.

Motiven till en skatt på vattenkraftsanläggningar i Sverige har framför allt varit fiskala. Från vissa håll har man upplevt att dessa anläggningar via den successivt ökade prisnivån på elström erhållit oskäligt höga vinster. En orsak till detta kan i statens - förbudet mot en vidaspåras utbyggnadspolitik re expansion av kärnkraften och hindren för uppförande av nya vattenkraftstationer har av naturliga skäl betytt att fossilbaserad elproduktion har hamnat på marginalen och därmed blivit styrande för prispolitiken på elektrisk ström. I dag är det endast i undantagsfall som det utnyttjandet av vat-

årliga

tenkraft och kärnkraft styrs av behovetl). Betonas skall dock

det årliga utnyttjandet, då vattenkraften utgör ett utmärkt instrument för reglering av elproduktionen mellan årets timmar - den totala fixeras dock av volymen vattentillrinningen.

Elproduktionen från vattenkraft kännetecknas av höga fasta och låga rörliga kostnader. Samtidigt som energipriset på kraftbörsen över âret kan variera mellan 5 och 30 öre/kWh så ligger 0.5 de rörliga vattenkraftskostnaderna i storleksordningen l öre/kWh. För att få ett effektivt utnyttjande av vattenkraften som regleringsinstrument över årets alla timmar så har de största kraftproducenterna beräknat s k vattenvärden, vilka i princip skall ge uttryck för knapphetsvärdet på vattnet i dammanläggningarna. Knappheten är alltså främst betingad av vattentillrinningen.

Dessa vattenvärden ger alltså uttryck för alternativanvändningen av vattnet, och så länge som inte en skatt på vattenkraften vid något tillfälle sätts som en avgift per kwh som överstiger vattenvärdet så bör inte skatten komma att påverka utnyttjandet av existerande vattenkraftstillgångar.

l) I extrema fall låter man under sommarmånaderna vatten spillas i stället för att användas i elproduktion.

Detsamma torde gälla i de mindre och medelstora kraftföretagen. Förvisso utnyttjas sällan ett vattenvärde i explicit dessa företag, men förutsatt att en skatt kWh per inte sätts högre än differensen mellan den rörliga produktionskostnaden för vattenkraft och närmast så dyrare kraftslag, skulle inte heller här skatten inverka pâ utnyttjandet.

Den överskuggande effekten av en vattenkraftsskatt är emellertid densom uppträder sikt. på längre Lönsamheten av nya vattenkraftsinvesteringar kan komma att sjunka. Lönsamheten hos kraftföretagen kan komma att minska. Möjligheten att via koncernbidrag m m från kraftproduktionen upprätthålla visserligen olönsam men regionalt önskvärd verksamhet minskar. De fasta avgifterna elkonsumenterna har att betala kan komma att stiga, vilket i sin tur kan innebära att antalet abonnemang minskar.

Mot denna bakgrund skall vi studera skattemodeller några som i en så liten som utsträckning möjligt påverkar utnyttjandet av vattenkraften. Valet av modell har mot gjorts bakgrund av erfarenheterna från ovan nämnda beskattning i England, Norge, Danmark och USA. Vi har därvid funnit skäl att studera följande fyra system:

a) En skatt per producerad kWh

b) En skatt per installerad kw

c) En särskild vinstskatt vattenkraft på d) En särskild skatt på extrema vinster från vattenkraften.

4.1 Skatt_per producerad kWh

Denna skatt tas ut av i vattenkraftsproducenterna proportion till producerat antal kWh. I den mån en-sådan skatt understiger vattenvärdena så bör den alltså inte av påverka utnyttjandet vattenkrafttillgångarna. Detta betyder att skatten inte bör utgå under sommarmånaderna.

Denna skatt är enkel att administrera. Den innebär emellertid att alla vattenkraftsproducenter med lika stor andel vattenba

serad elproduktion drabbas av en lika stor avgift. Fördelarna kommer att ligga hos dem som för länge sedan förvärvat och avskrivit sina anläggningar, medan nackdelarna blir stora hos dem som nyligen investerat eller som skall investera i nya produktionsanläggningar. Intresset för sådana investeringar kommer således att minska i takt med avgiftens storlek.

En styckeskatt av denna art är sålunda inte direkt riktad mot eventuella övervinster för vattenkraften utan behandlar alla lika. Konsekvensen synes bli att staten via Vattenfallsverket kan tvingas till köp av oräntabla kraftföretag, om de nuvarande ägarna finner att skatten lägger beslag på ett alltför stort vinstutrymme.

I detta sammanhang bör man observera, att det enskilda företagets prissättningsgrunder kan ha en avgörande betydelse vad gäller den faktiska förändringen av vinsten. I princip deklarerar man idag tre olika grunder för bestämning av prisnivån. För det första kan ett företag sätta priset efter marginalkostnaden. För det andra kan ett företag sätta priset efter självkostnaden och för det tredje kan det sätta priset i nivå med ett annat företags.

Som vi tidigare nämnt i kapitel 2 förekommer samtliga dessa prissättningsgrunder inom kraftindustrin. Förutsatt att Vattenfalls prisnivå hålls konstant kommer en skatt per producerad kWh att direkt påverka vinstutrymmet i de företag som följer Vattenfall. Detsamma gäller företag, som sätter priset efter marginalkostnaden.

Företag med en självkostnadsprissättning kan däremot helt eller delvis undvika verkningarna av en sådan skatt. Avgörande är här hur deras nuvarande prisnivå förhåller sig till Vattenfalls. Om denna ligger under Vattenfalls, kan företaget höja priset till Vattenfalls nivå och på så sätt övervältra en del av skatten på konsumenterna.

Storleken av inkomsterna för staten vid ett införande av en skatt per producerad kwh blir direkt avhängig skattesatsen.

Antag att man exempelvis inför en extra skatt på 2 öre/kWh den elström som under de åtta månaderna på september april produceras i Vattenkraftverk. Denna period är vald för att avspegla den tid då vattenvärdet ej når nivåer ner mot 0-2 öre/ kWh (se figur 4.1). Statens inkomster därav kan beräknas hamna i storleksordningen en miljard kronor/âr. Hälften av detta belopp utgör dock avgifter från statens eget Vattenfallsverk.

Figur 4.1 Marginalpriser på vattenkraftproduktion

- Medelvarde för vardags dagtid -- Medelvarde för övrig tid

i

\_

L

L.J. F M A M

Källa: Sydkraft

Denna skatt är som synes i stort sett identisk med den föreslagna nettonormintäktsbeskattningen i Norge. Skillnaden ligger i att vi här avser en beskattning av den verkliga produktionen under året och inte av ett genomsnittsvärde grundat på de fem senaste årens produktion. Förklaringen till detta är helt enkelt, att det här är fråga om att beskatta företagen när överskotten faktiskt uppkommer, medan det i Norge är viktigare att tillförsäkra kommunerna en så jämn

som

skattetillströmning möjligtl›.

En skatt av denna karaktär motsvarar systemet med royaltyavgifter på olja och naturgas. 2 öre/kWh är dock en något högre royalty än de 12.5 % som vanligen tas ut på oljeutvinningen.

4.2 Skatt per installerad kw

Denna skatt erlägges av vattenkraftproducenterna exempelvis i proportion till storleken på den installerade turbinen. Fördelarna med en sådan skatt är att den inte har någon effekt på utnyttjandet av anläggningen och att den är lika enkel att administrera som den förra. Den innebär dock att man avskräcker från kapacitetsutbyggnader, såväl i avsikt att öka energiproduktionen som att öka effektuttaget (energiproduktionen/tidsenhet). Motsvarigheten är här en förmögenhetsskatt eller en 1 slags extra fastighetsskatt.

I likhet med förhållandena vid fastighetstaxering kan man här använda av s k taxeringseffekt, dvs utbyggd eflämpligen sig fekt multiplicerad med faktorer som beaktar utnyttjandetid,

årsregleringar och belägenhet. Man kan dessutom även ta hänsyn

till skillnader i byggnadsvärde, markvärde och återanskaffningskostnad (de tvâ sistnämnda är vid fastighetstaxeringen kombinerade i s k godhetsklasser, se Riksskatteverket 1981).

Precis som vid en beskattning efter produktionen (öre/kWh) enligt ovan kommer inte heller denna skatteform att speciellt drabba vattenkraftanläggningar med stora överskott, Detta beror på att anläggningens utsprungliga anskaffningskostnad kan variera mellan olika kraftstationer på ett sätt som inte alls står i proportion till det bedömda âteranskaffningsvärdet. Skatten slår alltså lika hårt oberoende av vilka kostnader man haft för eller investering. Möjligen kan man tänka inköp sig att stimulera nyinvesteringar genom att befria dessa från skatten under en viss begränsad tid eller genom att tillåta från med kostnader uppkomna under ett avdrag taxeringsvärdet antal år tillbaka. 1) Ett år med god vattentillrinning och därmed ett högt utnyttjande av kapacitet innebär större över-

skott än vattenkraftanläggningens vid lagt kapaci etsutnyttjande, oavsett om anläggning-

en är gammal eller ny.

En skatt av denna karaktär skulle kunna motiveras av miljö-

skäl. Staten skulle på detta sätt kräva kompensation för den förstöring som vattenkraftanläggningen åstadkommit i land- “ A skapsmiljön.

4.3 Särskild skatt på vinster från vattenkraft

Denna skatteform utgör en tilläggsskatt utöver den normala bolagsskatten. Den innebär att man av vattenkraftverken kräver en separatredovisning (ring fence). Enklast sker

det-

ta i form av separata bolag och vi förutsätter här att detta blir fallet.

Ur avsnitt 1 har det framgått vilka svårigheter som uppstår .a när man skall bestämma den beskattningsbara vinsten. En första fråga gäller om man skall kräva en bolagsbildning för varje

enskild vattenkraftstation för sig (stationsbolag) alterna-

tivt om ett företag med kraftverksrörelse skall kunna sammanföra flera vattenkraftstationer inom samma bolag (driftsbolag). Om man kräver stationsbolag så skulle man enbart kunna ställa intäkter mot kostnader inom samma driftsenhet. Man måste då också klart kunna definiera om en utbyggnad av en fallrättighet skall leda till en ny bolagsbildning eller om denna utbyggnad är så nära förknippad med en existerande anläggning att den kan kallas en expansion av en existerande kraftstation. Det blir då också tveksamt hur man skall hänföra kostnader för en dammbyggnad som skall försörja flera

kraftstationerl). Om man, som ett alternativ, kräver att al-

la vattenkraftstationer inom ett bolag förs samman till ett separat dotterbolag (driftsbolag) så uppkommer möjligheten att årligen kvitta kostnader för och reparationer nybyggnad på en plats mot överskott på en annan. Men även här uppkommer betydande svårigheter genom att vissa kraftstationer är delägda och därför inte direkt kan föras samman inom ett bolag. Figur 4.2 på nästa sida ger en indikation på detta.

1) Dessa svårigheter liknar de man haft vid oljebeskattning-

en i Storbritannien då man vid royalty-beräkningen medgivit avdrag för ledningar in mot land. I vissa fall har dessa ledningar varit gemensamma för flera fält, varvid svårigheter uppstått rörande en rättvis kostnadsfördelning.

F\3uf Li .Z

ÄSELEÄLVEN

SCHEMÄHSK Blü 4W§“

ÄNGERMANÄLVEN

FAXÄLVEN FJÄLLSJÖÄLVEN “* ausø*m __ Anon: nu. ;sol/u ,__ wSTORSJOUVENh Ana-ot ;mmm m., Inn.: rm! .i :svv. r nu ars-Pb

^ * VOJMSJON v--i A w.u _nm . .. vsxvsuzn 4 G .u.. x -“ ° /. nan-Pnav.g

WW...§11 mfjsisv. . e.J.w-,v;s;, Ilmm

aovavuxross 5 \ NALGOMAJ \ 5 ass* :a: . V “I “ __°_°%

T

44 IM I E “ sn LÄNNVÅSSELV _, , 5 sengavtusv 7°“

»g-a.w- .øvâ -- w __. ::,,“_°..,..

I 4 v !

GERGVATYNEY B TUNNSJOJORHSJON . zwu:mom :nä/w meg.:an-.m k» ; VILI gg V.mi; m- sv ,UNNMEN n... . Eu-ø. namn 75mm. 5°*“E.,R; a; vV SEJ.:$.?/.'..1.._] ° _ ;g . m *Z V; W W “vägran” Å \ \ .v13 :annual/J nu /. zav.r.m 1 ”*°“ umøenssunng. \woAnovAvmsr . . S z|| s ” HOVING vonluNeon: jj nn ,. 16m, I r n . . n.. un.. nu. .. U 5E“““^F°“ . an; c u, , --4 aogsmopqssjq j/ Ashm Jan..und. | umJA-zu-ø. -- r 4 MORSSELEIANNA ,my hm_ _ - | - 1-;y:r ggn» 4 7-1 , ?Ãiâunhannah

F 3-4 .°“5*° ,ml- »ua-JA snu:)UH F_

FLÅsJoN u: w nu...u3.0.

l

____

uuanxuv.snu MSN \ En” n :Wu q

smøus umuun . *SJ*2125,. ?wo 1

z u

A:nu.manus m man?ns m:J?

NOHNGSJON _** LAFSSJON Anun*.iH5- _ .r V , u stoanuuronssn _ 2_ ä .Ã-*-* - 4- UEGUFWWEN

3317-55. zmi:nu nauannø BODUHSJON :z g

_ ;nam una :sn mn _ › . _ EäuwgynCWJ/n, _ ..._ __. -i-Do \_ Laxå unsF

:mio VANGELSJON aoøw Aun) nu. u:nä/u i an.rnu. GRANINGESJON Auralunanmssou. rmsn r_ Gummi 2 i FJÅLLSJDN ...nu nu.: nå. _ “Nä U * ,á--v-v uguø.suv.r mc wanna. swmpm _ _JLÅNÖBJORN

RAMSELE 1 FJALLSJD 3391149.: 11:7. itä? .annu-Juana u m: “W ^- J innehav m wuMJ/I EM/.rwu

su. ._._ A151!!! numcnnnf/u; rTS:-L^_4-- .l : = cum/n nov.:»m VIam:uuacznauii . “ 4 * §4ssz. 91:7 r.vals xøunsrmou AGARE 1900/31

LEmNsE 1,_ r Slaltns Vauenlansverk r. mm nun.c um; AB Maxae sw.r Grun-ngeverkens Krångede AB Guusm A6 auaspns KfuflA8 umrånseu Lnnnvasselv Kminag

agzawoumvlr-Pw-

›_r D __ M manm.. cm... w Holmens BrukAB ggvgcxurumn :manmy. ...kw Edsel: Krul!AB Utbyggnadselfeki mpbrullomugcsun Korsselhrdnnu AB Brulløiauhøm mp rtglermqsnopa vunna AB nnsonssu u Sallelleåtusens AB lhbyqgnadsvallenlorvng - nas nunu..:man Medelvallenlorung 9a:-m0 amd/Cs un.rwu Svarte AE Regunngsgrqa samerna; mmAB

urlllöuqnungså

gmuaaww”

Kmnsuanon .annwww) -ronsuo r_#i4____ - r ,mmmellerm.: »mm 4-4333 m_ _t ;ggjgsgggfgj M7 MW- 5:4 4 Reglernng .ann _

_.._ planerad ellerunder byggnad ousnekonssuø, om/ omm rullslaluonsaqur:

En andra fråga gäller kostnaden för överföring och distribution av den producerade elströmmen. Om distributionsverksamheten ej får sammanföras med produktionen så måste man finna former för att värdera den från vattenkraftstationen utgående elströmmen. Samma problem uppstår vid råkraftsförsäljning (dvs grossistförsäljning) av elström såväl externt som internt inom en koncern. Även här måste man kunna definiera värdet av försåld ström vid vattenkraftstationen. Även om det är möjligt att kraftbörsens momentana priser här kan tjäna som en norm, så kommer varje bolagskonstruktion att innebära betydande svårigheter om man söker uppskatta vad som är normala priser (jmf det norska förslaget med normpriser). Speciellt viktigt blir det att kontrollera att inte vattenkraftsproducenterna vältrar över skatten på nästa led och den på så vis drabbar konsumenten.

Det blir emellertid inte enbart dessa två frågor som kommer att vålla stora bekymmer utan en fråga blir finansietredje ringen av vattenkraften. Man måste då vid varje bolagsbildning klarlägga vilka lån som är knutna till vattenkraften och om räntorna på dessa uppfyller marknadsmässiga krav och således inte innebär en förtäckt vinstöverföring. Denna uppgift synes kräva en enormt stor kontrollapparat.

En vinstskatt av den här karaktären har stora likheter med Storbritanniens PRT, där man som ovan nämnts släppt problemen med räntebetalningar och ersatt ränteavdrag med en schabloniserad av kostnaderna (med 35 %). Vid de svenska uppskrivning vattenkraftstationerna är problemet svårare då det ibland gäller kostnader som ligger många tiotals år tillbaka i tiden och inte ett enkelt sätt kan skrivas upp. Dessutom har många på vattenkraftverk förvärvats vid flera tillfällen, varvid låneräntorna utgör de naturliga kostnadskomponenterna.

4.4 Särskild skatt på extrema vinster från vattenkraft

I likhet med vad som krävdes för det tredje förslaget ovan (avsnitt 4.3) så kommer man även här att behöva såväl separata inkomstdeklarationer från varje vattenkraftstation (dvs krav

på ring fence) som en kontrollerad prisbildning på den därifrån försålda elkraften.

Därutöver måste man definiera en tillfredsställande vinst-

nivå för vattenkraftsbolagen antingen baserad på en norm för

produktionskostnaden (vilket torde vara svårt) eller som en norm för vinsten i proportion till omsättningen. I det första fallet skulle detta motsvara USA:s system med Windfall Profit Tax on Oil och i det andra fallet systemet med enResource Tax(se Garnaut & Ross 1975, 1979).

Rent

Vid en beskattning av extrema vinster från vattenkraften synes en progressiv vinstskatt (motsvarande en Resource Rent

Tax) vara den mest näraliggande. En sådan utgör

skatteform

grunden för såväl förslaget till ny oljebeskattning i Storbritannien och Danmark som för systemet med tilläggs-royalties i Kanada (se avsnitten 3.1, 3.3 och 3.5 ovan).

man

två - A och B - vill hur bör

Följande exempel illustrera

kunna tänka sig en beskattning av extrema vinster. Förutsätt

här att en normal bolagsskatt skall utgå för samtliga vinster,

men att man för vinster över en avkastningsgrad av 20 % (nominalt, dvs baserat på löpande priser) inför en speciell över-

vinstskatt. Antag att den senare skattesatsen blir 25 % (allt-

så som tillägg utöver normal bolagsskatt).

Exempel A: Ett företag byggde en vattenkraftstation 1920 för

100 000 kr och den är idag fullständigt avskriven (till ett

värde av 0 kr). Årliga intäkter, kostnader och övervinstskatt

beräknas då enligt följande mönster:

i

B: Ett företag köpte en vattenkraftstation 1978 för Exempel 2 Mkr, vilken idag (1981) är bokförd till 800 000 kr. Årliga intäkter, kostnader och övervinstskatt beräknas då enligt följande:

(A) (B) (C) (D) (C-D) (A-B-D) År Intäkter Drifts- Ingående Avskriv- Utgående Netto* övervinstkostnader värde 1) värde vinst skatt 2) ning (tkr) (tkr) (tkr) (tkr) (tkr) (tkr) (tkr)

800 660 452 167

Obs! Anläggningens ingående värde år 1982 är lika med utgående Värde år 1981 multiplicerat med (1 + där är

rn), rn

nominalräntan. Här har vi använt = 0.2 (20 %).

rn

2) Skattesatsen är här satt till 25 %.

Genom avskrivningsmöjligheterna förskjuts övervinstbeskattningen här till dess anläggningen är helt avskriven (i exem- B till år 1985). Och genom att anläggningens resterande pel värde år får skrivas upp med nominalräntan så kom-

varje (rn),

mer övervinstbeskattningen att ytterligare senareläggas. Därigenom stimulerar man också till nyinvesteringar. (Svårigheter kan dock uppstå när det gäller att avgöra om en driftskostnad eventuellt i stället skall rubriceras som en nyinvestering och därmed innebära att anläggningens värde höjsl Systemet eliminerar både inflationens effekter och behovet av att klarlägga finansieringskostnaderna.

5. Effekterna av en vattenkraftsskatt på de enskilda företagen

De tidigare avsnitten har givit vid handen att:

vinstbegreppet är mângfacetterat och ett företag har med rådande lagar stora möjligheter att påverka det redovisade resultatet. det förekommer ett antal olika sätt att disponera

kraftföretagens driftsöverskott.

- det i en internationell utblick föreligger en rad motiv och tekniska modeller för av nabeskattning turresurser.

Idetta kapitel skall vi ge en bild av vilka effekter en vattenkraftsskatt får på de enskilda företagen. Som utgångspunkt har vi de fyra skattemodeller, som presenterades i avsnitt 4, Samtidigt skall vi ha i åtanke konklusionerna från avsnitten 1 och 2.

En grundlig 9enOmgâng av detta slag borde kunna ske med ut-

gångspunkt från nedanstående matris (figur 5.1).

Figur 5.1 Analysschema över olika skatteutformningar på

skilda företag

andel verksanr distribuê skatt skatt särskild särskild skatt

vatten- het tion till vinstskatt I

per per på extrema vinsterl kraft lågspännings- kW på vatten- från vattenkraft produkunder cerad kraft F * kWh 5 i

e

låg endast 5 ja (2o%) kraftr. nej “ avwn ja “ rörelse nej

Mxbl _atbst ja å (ca 60% kraftr. nej V k ; iäññâT__**§___"7 5 { . ;rörelse ñêj

endast ja

Hög ( .kraftr. mel I i

-wvwn ja 2

p å 3

Årörelse = nel_ 2 l å

Matrisen visar några av de faktorer, som huvudsakligen torde inVerka På hur en Vattenkraftsskatt drabbar de enskilda företagen.

I den första kolumnen har med avseenföretagen kategoriserats de På andelen vattenkraft. En hög andel vattenbaserad kraft- Produktion leder enligt samtliga skattemodeller till ett högre skatteuttag. Denna form av kraftproduktion kan i sin tur härröra från antingenövervägande nya eller gamla kraftanläggningar något som i hög grad påverkar kostnaderna och därmed överskotten.

I den andra kolumnen har företagen indelats med avseende på Verkamhetsområde. Företag med enbart kraftrörelse drabbas resultatmässigt direkt av ett ökat skatteuttag, medan företag med annan verksamhet har diversifierat sitt risktagande och kan därför i Olika de minskade överutsträckning kompensera skotten från kraftproduktionen. I den senare kategorin finner vi dels företag, vilka ser kraftrörelsen som ett komplement och som även genererar överskott i de andra verksamhetsgrenarna, dels företag som i hög grad är beroende av resultatutvecklingen på kraftsidan. Det kan i detta sammanhang också vara av intresse om den genererade kraften huvudsakligen används internt eller om större delen försäljs på den externa marknaden. Beträffande de två första skatteförslagen (skatt per kWh resp skatt per kw), så blir det här ingen skillnad kraf-

vart

ten går och vem som använder den. I fallet med de två förslagen till vinstskatter kan detta dock ha betydelse, särskilt om den internt förbrukade kraften faktureras till lägre internpriser än vad som alternativt hade kunnat erhållas vid extern försäljning.

Den tredje kolumnen i figur 5.1 åskådliggör att företagen kan bedriva distributionsverksamhet. Här skulle ytterligare en uppdelning kunna göras, då distributionsområdet kan vara glesbygds-respektive tätortsdominerat. Ett gleängdakmünerat område är förbundet med höga kostnader och låga intäkter, men

uppvägs i vissa företag av låga kostnader för kraftanskaffningen.

Det står klart, att en vattenkraftsskatt påverkar skilda företag på olika sätt beroende på deras individuella karaktäristika. Samtidigt är det önskvärt att här försöka ge en samlad bild över effekterna av en vattenkraftsskatt. Vi har därför funnit det intressant att sammanföra några av de nämnda karaktäristika till några och låta dessa utgöra grunden ytterlighetsfall, för en fortsatt analys.

I kategori ett har vi tänkt oss företag med en hög andel kraftproduktion i äldre vattenkraftanläggningar. Vidare har de ingen distributionsverksamhet eller enbart distribution i tätortsområden. Den första kategorins företag uppdelas på sådana som enbart ägnar sig åt kraftverksamhet (la) och på de som även bedriver annan verksamhet (lb).

I kategori två inordnas företag, som uppvisar en motsatt struktur. Företagens vattenkraftsproduktion antas huvudsakligen ske i nya anläggningar, d v s nya eller gamla anläggningar, som nyligen förvärvats genom köp. Samtidigt antas att dessa företag bedriver glesbygdsdistribution. Kategori två uppdelas till att dels gälla företag, som enbart har kraftverksamhet (2a) och dels till att gälla företag, som även bedriver annan rörelse (Zb).

Vi sammanfattar kategoriseringen i matrisen nedan.

Figur 5.2 Kategorisering av företag med avseende på ytterligheter för vissa faktorer. Endast kraftverksamhet Kraftverksanmet + annan rörelse

Jr

I Gmüaeudämmimyw Io I Ingen eller enbart Kategori 1a Kategori 1b å tätortsdistribution

Nyäanlåxmimwu . mnnñsaklLma1gles- Kategori 2a Kategori 2b kygdsdistribution

I det följande skall de fyra skattemodellerna analyseras med utgångspunkt från ovanstående kategoriseringar. Innan analysen påbörjas kan vi emellertid konstatera, att kategorierna 1 och 2 utgör varandras motpoler. Företag inom kategori 1 torde 1 dagsläget generera stora överskott. Även om företag inom kategori 2 knappast förluster, då prisnivåerna idag är uppvisar tillräckligt gynnsamma, så uppnår de tillnärmelsevis inte liknande överskott, som företag inom den första kategorin.

5.1 Skatt per producerad kWh

Under förutsättningen att företagen inom respektive kategori har en lika stor andel vattenbaserad kraftproduktion, kommer samtliga företag att drabbas av samma relativa skatteökning. Det är således helt oväsentligt huruvida företagen idag genererar stora överskott totalt sett eller inte. Givetvis kommer därför företag inom kategori 1a att ha de bästa förutsättningarna att klara ett efter kWh. Ett sådant skatteuttag producerad företag har dels fördelen att äga gamla vattenkraftanläggningar, i vilka en stor del av kraftproduktionen sker, och dels förmånen att antingen ha huvuddelen av sin detaljdistribution inom tätorter eller också inte ha någon detaljdistribution alls.

Företag inom kategori 1b har i flera avseenden en liknande ställning. Här är emellertid förutsättningarna att klara det ökade skatteuttaget beroende av konkurrenssituationen för den andra verksamheten. Under vissa betingelser kan företag inom denna kategori få betydande känningar av den nya skatten. Vi tänker då framför allt på de företag, som huvudsakligen producerar elkraften för internt bruk. Dessa företag har ofta en energiintensiv industriproduktion och deras industriella produkter är i mångt och mycket konkurrenskraftiga just tack vare tillgången till billig energi. I dagsläget genererar kanske sådanaföretag ett obetydligt överskott eller t 0 m en förlust. En ny skatt skulle därför leda till en sämre konkurrenssituation, eftersom företagen måste kompensera sig för den nya skatten med högre priser på sina produkter.

Även i företag med både extern och intern kraftförsäljning kan den nya skatten föranleda vissa problem. Då har dock företaget låtit den externa kraftförsäljningen direkt subventionera den andra, mer konkurrensutsatta verksamheten. I klartext betyder detta att företagets abonnenter till viss del har betalat de produkter, som sålts till företagets industriella kunder.

På företag inom kategorierna 2a och 2b kommer en skatt per producerad kWh, att slå relativt hårdare än på företag inom kategorierna 1a och 1b. Och det är kanske främst här, som denna skatt uppvisar den största svagheten. Kraftföretagen inom kategori 2a, vilka både har en kostnadskrävande produktion och distribution, borde rimligen inte beskattas hårdare, utan snarare då mildare.

Beträñande företag inom kategori 2b gäller i stort sett samma förhållande, som inom kategori 1b eller 2a. Avgörande är här konkurrensläget för den andra (industriella) verksamheten.

5.2 Skatt per installerad kw

Som vi tidigare har nämnt slår en skatt per installerad kw, liksom en skatt per producerad kWh, lika hårt på gamla respektive nya vattenkraftanläggningar. I sin renodlade form skulle därför denna skatt få liknande konsekvenser för företagen inom respektive kategori, som den förra skatten. Mellan de båda skatteprinciperna finns emellertid en grundläggande skillnad. En skatt per installerad kW är fast och oberoende av utnyttjandegraden, medan en skatt per producerad kWh är rörlig och avhängig produktionen. Till skillnad från kWh-skatten kan därför kW-skatten komma att utgå med olika belopp på företag inom samma kategori, även om den vattenbaserade kraftproduktionen ligger på samma nivå. så skulle t ex bli fallet om två företag hade olika stor vattenkraftskapacitet men före-

taget med den större inte kunde kapaciteten utnyttja denna fullt ut p g a en sämre vattentillrinning.

Men det finns ytterligare en skillnad betydelsefull mellan kWh-skatt och en kW-skatt. Den senare vilket kan, påpekades i avsnitt 4.2, modifieras och t ex utformas till att enbart gälla existerande idag vattenkraftanläggningar eller gamla anläggningar. Den skulle vidare kunna utgå som en differentierad skatt efter anläggningarnas ålder.

Givetvis skulle en differentierad skatt eller en skatt på gamla vattenkraftanläggningar innebära en av skatteutjämning Verkningarna mellan de olika och då kanske kategorierna, främst mellan 1) kategori 1a och 2a Förvisso skulle det även bli en utjämning mellan de andra kategorierna vad gäller rättvis beskattning av vattenkraftproduktionen, men p g a annan verksamhets konkurrenssituation kan företag inom kategori 1b, totalt sett, komma att drabbas hårdare än företag inom övriga kategorier.

5.3 Särskild skatt på vinster från vattenkraft

I avsnitt 4.3 framgick att detta skattealternativ är förknippat med ett flertal av svårigheter avgränsnings- och värderingskaraktär. Några slutsatser kan emellertid dras beträffande effekterna de på enskilda företagen.

Det står klart att inom företagen kategorierna 1a och 1b torde drabbas relativt hårdare än företag inom kategorierna 2a och 2b. Detta gäller om företagen tillåts göra avdrag för verk-

1) Vi vill här erinra om att kategori 2a innefattar företag, Vars huvudsakliga sker i kraftproduktion nya eller nyligen förvärvade gamla En skatt som vattenkraftanläggningar. enbart omfattar gamla eller anläggningar som görs differentierad, kan således ändå komma att slå hårt vissa på företag inom denna kategori.

liga finansieringskostnader. Anläggningarnasspecifika ålder är således ej av primär betydelse, utan ett förvärvande av äldre anläggningar, som betingat ett högt pris, kan för ägaren innebära höga kapitalkostnader och lägre redovisade vinster.

Inom kategori 1b är särskilt de företag intressanta, vars övriga verksamhet inbringar låga eller negativa överskott. Men en vinstbeskattning av vattenkraften kullkastar dessa företags stabila inkomstkälla och avsevärt högre krav kommer att ställas på den övriga verksamhetens resultatförmåga. Uppenbara likheter finns därvid med de tidigare två skattealternativen (se avsnitt 5.1 och 5.2). Generellt kan man dock säga, att detta skattealternativ beaktar det faktiska överskott, som uppkommer vid vattenkraftproduktion och således tar hänsyn till beskattningsârets specifika vattentillrinning.

Ovanstående förhållande gäller även när man studerar effekter på företag inom kategorierna 2a och 2b. Dessa företag genererar idag förhållandevis låga överskott, vilket skulle innebära ett lågt skatteuttag med föreliggande skattemodell. Effekten av ett ökat skatteuttag på det enskilda företaget är emellertid i hög grad huruvida kostnaderna för avhängigt distributionssidan får avräknas eller inte. Om denna blir alltför betungande kan resultatet bli, att företaget tvingas avyttra vissa distributionsområden till Vattenfall.

5.4 Särskild skatt på extremt höga vinster från vattenkraft

Denna skatteutformning förefaller vara den, som direkt SVarar mot intentionerna i direktiven. Enligt vår tolkning är det nämligen endast s k övervinster eller med andra ord extremt höga vinster, som skall bli föremål för en ytterligare skatt. Till skillnad från de förra modellerna söker man här urskilja eventuella övervinster. övriga modeller ges en mer generell innebörd till överskottsgenereringen på vattenbaserad kraftproduktion.

Ett närmande mot extrema vinster betyder också att avsteg görs från generalitet och enkelhet. Detta system torde således visa sig vara ännu svårare att administrera och kontrollera än de övriga systemen (i första hand alternativen med en skatt per kWh respektive kw). Vidare står man också

inför problemet, att avgöra ggg en extrem vinst egentligen

är, d v s bestämma ett rimligt avkastningskrav.

En bedömning av vilka företag, som kommerattdrabbas av denna skattemodell visar sig svårare att göra än vid de tidigare skattemodellerna. Det normerande avkastningskavet kommer därvid att spela en avgörande roll. Jämfört med de övriga modellerna kommer dock ett färre antal företag att bli skatteskyldiga. Dessa står främst att finna i kategorierna 1a och 1b (enligt vår indelning). Således är inte heller här vattenkraftanläggningarnas ålder avgörande för skatteuttagets storlek, utan gamla men nyligen förvärvade anläggningar innebär för den nye ägaren en lägre övervinst-skatt. Två handlingsmöjligheter kommer alltså att för uppenbara sig en ägare av gamla vattenkraftanläggningar. Den första är, att han behåller anläggningarna och därmed kan bli tvungen att erlägga en övervinst-skatt. Den andra handlingsmöjligheten är, att helt enkelt avyttra anläggningarnacxüli stället betala en realisationsvinstskatt. Det mest lönsamma handlingssättet är avhängigt rådande skatteregler etc.

Denna modell kommer att ge liknande effekter för företagskategorierna, som den förra modellen (se avsnitt 5.3). Det kommer emellertid att ställas högre krav på lönsamheten hos eventuell annan verksamhet (exempelvis massaförsäljning) samt

på distributionen av elektrisk ström. Denna modell ger dock,

vid förvärv eller nybyggnad, det enskilda företaget förmånen att förskjuta en eventuell övervinst-skatt tills dess vattenkraftanläggningen är helt avskriven (enligt de speciella

regler, som endast skall gälla denna skatteform).

5.5 Slutkommentarer

Vi har här för fyra alternativa förslag till redogjort en extra beskattning av svensk vattenkraft. Vi har därvid funnit att två av dessa - en skatt per producerad kwh och en skatt per installerad kw - är enkla att administrera. Däremot är de inte speciellt riktade mot eventuellaövervinster. De två övriga förslagen - en extra skatt på vinster respektive extrema vinster från vattenbaserad kraftproduktion - är avsevärt mer att samtidigt som komplicerade genomföra, de kan sägas vara mer riktade mot eventuella övervinster.

De motiv vi funnit till en vattenkraftsbeskattning baseras på, att kraftföretagen relativt fritt får bruka såväl förnybara naturresurser (vattnet) som icke förnybara sådana (landskapet m m). Dessutom innebär samhälleliga krav på en effektiv elatt skall baseras på kortsiktiga marproduktion, elpriserna ginalkostnader. När sådana krav kombineras med en begränsad av vattenkraften och kärnkraften, så kan konsekvenutbyggnad sen bli att det uppkommer extrema överskott i existerande produktionsanläggningar.

Kraven på en extra beskattning av vattenkraftsrörelse innebär en unik företelse inom företagsvärlden. Om företagen skall kunna vara verksamma med riskfyllda innovationer, så erfordras att man kan kombinera detta med mera säkra och lönsamma aktiviteter, varav vattenbaserad kraftproduktion är en. En märkbar beskattning av vattenkraften kan därför uppfattas som djupt orättvis och leda till, att satsningar på mera risksamtidigt fY1lda Projekt förhindras. Det kan därför ställas krav på att en beskattning av extremt höga vinster kombineras med en skattereduktion vad gäller extremt låga vinster.

Vi har funnit några internationella förebilder till en svensk vattenkraftsskatt. Speciellt har vi här analyserat beskattningen av vinster från produktionen av Man har därvid Nordsjöolja. sökt utforma skattesystem, som är neutrala, d v s inte pâverkar företagens vilja att satsa på riskfyllda investeringar.

Ett första krav på en eventuell vattenkraftsskatt är, att den behandlar alla lika. Detta innebär att skatten måste utgå för såväl statliga och kommunala organisationer som föreprivata tag. Eljest innebär beskattningen en snedvridning av konkurrensbetingelserna.

Ett andra krav på en vattenkraftsskatt är, att den inte skall kräva en alltför stor byråkrati. Den engelska beskattningen av 29 oljefält i Nordsjön sysselsätter idag omkring 25 personer. En vinstbeskattning av varje enskild kraftstation i Sverige kommer emellertid att innebära ett avsevärt större antal mycket skatteskyldiga enheter och svåra avvägningsproblem vad gäller kostnadsbärare och avräkningspriser. Svårt blir det ocksâ, att klarlägga om en nyinvestering skall leda till en ny beskattningsenhet eller inte.

Ett tredje krav på en vattenkraftsskatt blir att den inte vältras över på konsumenterna, utan verkligen belastar de som har en skatteförmåga. Detta synes vara en avsevärd administrativ uppgift.

För det fjärde får inte en vattenkraftsskatt stimulera till onödiga utgifter (s k goldplating, vilket syftar på att ol-

jeföretag gör onödigt dyra utsmyckningar av sina anläggningar).

Därför bör en eventuell skatt hållas på en rimligt nivå. låg

För det femte bör skatten utformas med tanke på beskattningsförmåga. Annars kan skattesystemet komma att leda till, att staten tvingas ta över ett stort antal mindre lönsamma kraftföretag.

och så är det möjligt att man i För det sjätte sista, med ett införande av en ny skatt tvinqas till ett samband förbud (embargo) på kön och försäljning av tillfälligt kan en introduktion av en vattenkraftanläggningar. Eljest skatt leda till snabba och stora transaktioner, varigeny övervinster realiseras under andra fornom eventuella mer.

6. SAMMANFATTNING

Denna rapport syftar till att för alternativa redogöra former, under vilka man kan beskatta extrema vinster (övervinster) från svensk vattenkraft. Den är i fem huvudavsnitt. uppdelad

I det första avsnittet visar vi att kostnad begreppen vinst, och intäkt ej entydigt kan fastslås. Detta beror hvudsakligen på två problem, nämligen och periodiseringsproblemet mätningsproblemet. Periodiseringsproblemet är särskilt märkbart vid fastställandet av en periods (kostnad) av en reförbrukning surs, som är i bruk i företaget över flera Mättidsperioder. ningsproblemet har sin grund i att det föreligger olika sätt att mäta och värdera en viss intäkter och kostnader. periods Vinsten blir således avhängig om företagen baserar sin redovisning på realiserade intäkter och historiska kostnader eller på intjänade intäkter och återanskaffningskostnader.

Här visas också att i normala fall så bör övervinster tolkas som en effekt av ett Ett företags monopolställning. monopol antas medge möjligheter att etablera och därmed höga priser att erhålla höga vinster. Det är emellertid inte en nödvändig förutsättning. Av intresse är här de fall där begränsade naturresurser driver upp priserna och skänker de som innehar företag nyttjanderätten en extremt högxánstmarginal.

Det andra avsnittet ägnas åt att beskriva den svenska vattenkraftproduktionen. Här finner man att nästan all svensk produktion är koncentrerad till 18 - Statens organisationer Vattenfallsverk och 17 aktiebolag. Av dessa aktiebolag bedriver sju stycken enbart kraftrörelse, sju stycken är skogs-, träoch massaföretag samt tre har en mer diversifierad verksamhet.

Prisbildningen på elkraft kännetecknas av Vattenfalls roll som prisledare. Principerna är därvid att de rörliga priserna (energiavgifterna) skall baseras på kortsiktiga marginalkostnader,medan krav på täckning av totalkostnader med regleras hjälp av de fasta avgifterna. Dessa som motiveras principer, av effektivitetsskäl, kan medföra att extrema överskott uppstår hos vissa kraftföretag.

överskotten från vattenkraften kan i princip användas på fyra olika sätt: De kan leda till koncernbidrag från ett dotterbolag med kraftverksamhet. De kan subventionera annan verksamhet med låg lönsamhet. De kan betyda sänkta elpriser till ägarbolag. Och de kan användas för att finansiera nya investeringar.

I det tredje avsnittet presenteras ett antal utländska system för beskattning av övervinster inom energisektorn. Samtliga dessa system kan karakteriseras som en extra skatt på vinsten eller som en skatt på övervinsten. Skillnaderna dem emellan ligger främst kring hur man beräknar det beskattningsbara beloppet.

Storbritanniens system för oljebeskattning bygger på fyra olika moment: royalty-avgifter, skatt på oljeintäkter (PRT), tillläggsavgift på olja (SPD) samt normal inkomstskatt. Centralt är här att man i princip ej får kvitta vinster i ett oljefält mot föduster i ett annat (ring fence). Centralt är också att räntekostnader ej är avdragsgilla, men investeringskostnaderna får skrivas upp i samband med avskrivningar (uplift).

Oljebeskattningen i Storbritannien har utsatts för hård kritik och ett förslag har nu arbetats fram, där man ersätter dessa fyra moment med ett enda, men fortfarande en vinstskatt (PPT).

Oljebeskattningen i Norge och i Kanada visar stora likheter med det existerande engelska systemet, medan förslaget till oljeskatt i Danmark mer liknar det nyaste skatteförslaget i Storbritannien (PPT).

Det amerikanska systemet för beskattning av övervinster på olja har vissa likheter med förslaget till ny elskatt i Norge. I båda fallen undviker man att fastlägga kostnadsdifferenser mellan olika producenter utan beskattar skillnaden mellan ett antaget försäljningspris och ett givet grundpris.

I Kanada förekommer dessutom vattenkraftsskatter i form av miljöavgifter eller vattenavgifter. Dessa utgår oberoende av vinsternas storlek, och kan därför knappast rubriceras som övervinstskatter.

73 Det fjärde avsnittet ägnas åt fyra olika skattemodeller:

l) en skatt per producerad kWh, 2) en skatt per installerad kw, 3) en särskild skatt på Vinster från vattenkraft och 4) en särskild skatt på extrema vinster från vattenkraft.

Av dessa fyra är förmodligen de två förstnämnda enklast att administrera, medan det i dessa fall är svårt att avspegla skillnader i anläggningskostnader. Dessa båda kan därsystem för ej rubriceras som övervinstskatter.

De tredje och fjärde skattemodellerna är i likhet med oljeskatterna i Danmark, Kanada, Norge, Storbritannien och USA direkta vinstskatter. Problemet är här att definiera de skattskyldiga på ett sådant sätt att extrema vinster inom en verksamhet ej kvittas mot underskott inom en annan verksamhet. Med hänsyn till de komplicerade ägareförhållanden som råder inom kraftverkssektorn, vore det förmodligen nödvändigt att särbeskatta varje enskild vattenkraftstation.

Vi har här redovisat ett system för beskattning av extrema vinster. En sådan progressiv vinstskatt förutsätter att alla anläggningskostnader (för investering eller inköp) årligen räknas upp med ett index motsvarande en markgenomsnittlig nadsränta på kapital. Dessa uppräknade kostnader är sedan avdragsgilla vid beskattningen. Och på detta sätt kommer nyinvesteringar och nyinköp att eliminera en övervinstskatt för många år framöver, medan intäkter från sedan länge avskrivna I\ vattenkraftstationer ställs inför denna skatt. 1 progressiva N \ 1 a Avsnitt fem visar slutligen hur de olika skattemodellerna \ drabbar vattenkraftföretag med olika karaktär. De som enbart \ 1 \ driver kraftverksamhet med hjälp av gamla anläggningar kommer att klara en avgift per kWh eller per kw utan större svårigheter, medan de drabbas hårt av en vinstbeskattning enligt modell 3 och 4. Det motsatta gäller då företag med nya eller nyinköpta anläggningar.

De slutsatser vi drar av allt detta kan kort karakteriseras en-

ligt följande:

l. En skatt i form av en avgift per kWh (modell 1) eller kW (modell 2) är relativt sett enkel att administper rera. Den kommer dock inte att drabba företag med övervinster hårdare än andra.

2. En extra vinstskatt (modell 3) eller en skatt på extrema vinster (modell 4) kan utformas på ett sätt som gör att den direkt drabbar extrema vinster. Ur administrativ synes den dock vara i det närmaste omöjlig att synpunkt omsätta i praktiken.

3. vore då att avkall En möjlig väg att gå förmodligen ge kravet en vinstskatt och istället beskatta innehapå på vet av en vattenkraftstation. En sådan förmögenhetsskatt skulle kunna utformas i likhet med fastighetsbemen man borde här få möjlighet till avskattningen, för kostnader uppkomna under ett visst antal år drag tillbaka. Dessa kostnader bör då, i likhet med vad som den progressiva vinstskatten ovan, skrivas upp gällde index för att avspegla inflation och ränta; enligt givna bör dock inte vara tillåtna vid köp och för- Avdragen säljning inom samma koncern.

4. En med ovan nämnda kombination av en förmösvårighet genhetsskatt (enligt modell 2) med kostnadsavdrag (enmodell 4) är att etablera den utan att skatterna ligt vältras över konsumenterna. Om den å andra sidan på hålles en nivå bör den inte stimulera till på rimlig onödiga utgifter.

5. Den blir dock om man ur ekonomisk synslutliga frågan kan etablera en skatt extrema överskott från punkt på vattenkraftstationer utan att införa en likartad beandra extrema överskott i vår ekonomi. En skattning pâ vattenkraftsskatt kommer obönhörligen att verspeciell ka snedvridande på företagens investeringsverksamhet. Och om man istället att motivera skatten som en väljer eller som en jordränta, så infinner sig gemiljöavgift nast varför man inte beskattar alla naturresurfrågan ser på ett liknande sätt.

6. Det enda kvarvarande motivet för att trots allt ha en speciell skatt på extrema överskott på vattenkraften är då, att staten via sina beslut att begränsa en fri utbyggnad av vattenkraft och kärnkraft drivit upp prisnivån på elkraft. Staten har härigenom förorsakat att överskotten inom elsektorn blivit onormalt stora. Existensen av överskott motiverar alltså inte en speciell skatt, utan det är enbart de extremt höga överskotten som skulle kunna motivera en sådan skatt.

7. Är det då rimligt att införa en ny skatt på extremt stora överskott? Den som är beredd att svara jakande på denna fråga måste då vara beredd att acceptera ett skattesystem som enbart approximativt kan sägas träffa dessa överskott. Dessutom måste han/hon vara medveten om, att en sådan skatt drabbar (förutom Statens Vattenfallsverk) i huvudsak 17 aktiebolag, varav flerta-

l let är verksamma inom regionala stödomrâden. Skatten

kan därför komma att uppfattas som ännu ett hot mot sysselsättningen inom sådana regioner.

REFERENSER

Alexander, S.S.: Income Measurement in a Dynamic Economy,

Five Monographs on Business Income, American Institute of Accountants, July l, 1950.

Bergendahl, G. & Segelod, E.: Finansiering av kärnkraftens restkostnader, FE-rapport 144, Företagsekonomiska institutionen, Göteborgs Universitet, 1979.

Forslag till elementerne i den kommende Budgetdepartementet: danske af indkomster ved invinding af beskatning olie og gas, Köpenhamn 1981.

Budgetdepartementet: Tilläggsdirektiv till energiskattekommittén (B 1979:06), Kommittêdirektiv, Dir 1980:73.

Utredning om beskattning av energi m m, Budgetdepartementet: Kommittêdirektiv, Dir 1979:25.

P. & Heal, G.: fThe Optimal Depletion of Exhaustible Dasgupta, Resources, Review of Economic Studies, 1974.

Finans- Om lov om skattleggning av unog tolldepartementet: m.v., ot. prp. dersjöiske petroleumsforekomster nr 26, Oslo 1975.

Finans- Om lov om endring i lov av og tolldepartementet: 13. juni 1975 nr. 35 om skattleggning av undersjöiske m.v., Ot. prp. nr 37, Oslo 1980. petroleumsforekomster

Finans- Skatter og avgifter til statsog tolldepartementet: kassen, St. prp. nr. 1 (1981-82), Oslo 1981.

B. S.: Finansiell Stockholm Gandemo, & Asztêly, planering, 1981.

Garnaut, R. & Ross, A.C.: Uncertainty, Risk Aversion and the Taxing of Natural Resource Projects, Economic Journal, June 1975.

Garnaut, R. & Ross, A.C.: The Neutrality of the Resource Rent Tax, Economic Record, September 1979.

T. & Lindblom, T.: - - Inves- Hartman, Kalkylränta Prissättning -- en studie av svenska tering empirisk kraftföretag, FE-rapport 173, Företagsekonomiska institutionen, Göteborgs Universitet, 1981.

Herfindahl, O.C.: Depletion and Economic Theory in Extractive Resources and Taxation, (e.d. M. Gaffney), University of Wisconsin Press 1967.

Hicks, J.R.: Value and Capital, Oxford 1939.

The Institute of Fiscal Studies: The Taxation of North Sea Oil, Report of a Committee of the Institute, London, December 1981.

Jaedicke, R.K. &

Sprouse,

and Cash , Prentice-Ha R.T.:l;Ac§ounti%g Elowså åncêçe, åunds, , nc., ng ewoo 1 s, ew

Jersey 1965.

Kemp, A.G. & Cohen, D.: The Impact of the of Petroleum System Taxation in the UK on Oil Operations and Government Revenue,University of Aberdeen, Aberdeen 1980.

Mitchell, J.: UK North Sea Taxation at a Turning Point, British Petroleum, London 1981.

The National Energy Program, Canada 1980.

Nicholson, W.: Microeconomic Illinois 1972. Theory, Hinsdale,

NOU 1981:23: Kraftverksbeskatningen, Orkanger 1981.

Riksskatteverket: “Värdering vattenfall, Allmän Fastighetstaxering 1981.

SOU 1979:10: Löntagarna och kapitaltillväxten, delen Löner, lönsamhet och soliditet i svenska industriföretag, Stockholm 1979.

SOU 1981:69: Pris på energi, Stockholm 1981.

SPK 1979:23: Produktion och distribution av elektrisk kraft, Stockholm 1979.

Statens Vattenfallsverk: för Anslagsframställning budgetåret 1981/82, Stockholm 1981.

Sydkraft: Sydkrafts driftrapport 1980.

Wingren, H.: Skatter, avgifter och royalties för elkraftföretag i Kanada, Sydkraft, Malmö 1981.

Dessa personer har hjälpt oss under utredningsarbetet. Vi vill här framföra vårt varma tack till dem.

H.K. Anderssen, Skatteministeriet, Köpenhamn Tom Togsverd, Budgetministeriet, Köpenhamn Michael Fuchs, Budgetministeriet, Köpenhamn

Aage Frohde, Finans- og tolldepartementet, Oslo Herr Hörthe, Finans- og tolldepartementet, Oslo Gunnar Ibenholt, NVE, Oslo Steinar Ström, Oslo Universitet, Oslo Ralph Turvey, ILO, Geneve John N. Crawley, Inland Revenue, London Martin Haigh, Inland Revenue, London Mr. Johns, Inland Revenue, London Mr. Dorken, Dept. of Energy, London David Hendersen, University College, London Michael Posner, Social Science Research Institute, London John Mitchell, British Petroleum, London Anthony C. Ross, University of Strathclyde, Glasgow Colin Robinson, University of Surrey, Guildford Chris Rowland, University of Surrey, Guildford Alexander G. Kemp, University of Aberdeen, Aberdeen

Ulla Hansson, Kanadensiska Ambassaden, Stockholm

The American Center, Stockholm Birgitta Rydell,

Magnus Grill, Industridepartementet, Stockholm Sigvard Berglöf, Riksskatteverket, Stockholm

Roland Andersson, Stockholms Universitet Per-Anders Bergendahl, Göteborgs Universitet Lennart Hjalmarsson, Göteborgs Universitet Erik Haglund, Göteborgs Universitet

Håkan Wingren, Sydkraft Bengt Söderström, Sydkraft Anders Björgerd, Sydkraft Åke Hugosson, Sydkraft Rune Månsson, Sydkraft

Elon Linde, Billerud Gunnar Haglund, Billerud Sven Hegstad, Uddeholm

Sven Anders Norland, Volvo Energi

BILAGA 4 ENERGISKATTER I DEN ENERGIKRÄVANDE INDUSTRIN Berndt Andersson Göteborg 1982-02-19

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

BAKGRUND OCH SYFTE Energiskatten i svensk energipolitik Motiv för styrmedel i form av energiskatt i energipolitiken Bakgrund till föreliggande studie _| Syfte och metod

l\ FORETAGSBESKRIVNINGAR [\J . -l EKA AB l\) . l\ Esso Chemical AB [\) . (N Gränges Aluninium AB 12 l\) . Jä- Holmens Bruk AB 13 h) . U1 Skäeblacka Bruk 15 h.) . 0* Supra AB 17 l\J o \I Union Carbide Norden AB 19

SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER 21

REFERENSER 25

BILAGA 26 Preliminär beräkning av skattesatser och nedsättningar av energiskatter i energikrävande industri

1BAKGRUND OCH SYFTE

1.1 Energiskatten i svensk energipolitik

Skatt på elenergi har i Sverige funnits sedan 1951 och på annan energi sedan 1957. Motivet till denna skatt var att den skulle finansiera statliga utgiftersåsom kärnkraftens utbyggnad. Efter den s k oljekrisen 1973-1974 började man diskutera möjligheterna att använda energiskatten som ett styrmedel i syfte att stimulera till bättre energihushållning. Den kraftiga höjningen 1975 måste också betraktas som statsfinansiellt motiverad även om den skulle användas för energipolitiska åtgärder. Anledningen till att skatten inte kan anses vara motiverad som ett styrmedel är den strävan som funnits att neutralisera verkningarna genom att befria viss energianvändning i industrin från skatt* samt att det totala energiskatteuttaget i industrin begränsats generellt. Enligt en särskild lag (1974:992, ändrad 1975:273) skall den genomsnittliga effekten av energiskatten på bränsle och elkraft för företag med samma produktionsinriktning inte överstiga 3% av de tillverkade produkternas försäljningsvärde fritt fabrik. Regeringen har möjlighet att besluta om ytterligare nedsättningar, vilket den också gjort.

Den nuvarande nedsättningen innebär att inget företag behöver betala mer energiskatt än 1,3% av produktionens saluvärde. Beräkningen av skatten efter nedsättning kan göras för ett helt företag eller en process i ett företag.

Energiskattekommittén tillsattes på rekommendation av Energikommissionen för att bl a utreda hur energibeskattningen skall kunna användas som ett styrmedel för att uppnå energipolitikens mål. Man syftar därmed till att åstadkomma en förbättrad energihushållning och substitution av oljeanvändningen mot ökad användning av inhemska bränslen, kol och i viss mån också el.

1.2 Motiv för styrmedel i form av energiskatt i energipolitiken

Anledningen till att statsmakterna skall behöva tillgripa styrmedel i energipolitiken är att vissa önskvärda mål inte uppnås vid marknadshushållning. Styrmedlen används då för att korrigera dessa imperfektioner i samhällsekonomin.

I en teoretisk analys om vilka korrigeringar avimperfekti0nersom kan vara nödvändiga är det naturligt att utgå från välfärdsteorins förutsättningar för en samhällsekonomiskt optimal resursallokering (Paretooptimum). Vi skall här inte gå in på alla dessa förutsättningar utan endast ta upp några avvikelser som kan korrigeras med energiskatter.

En viktig förutsättning för Paretooptimum är att priserna skall motsvara den samhällsekonomiska marginalkostnaden för att framställa och konsumera en vara. En av anledningarna till att priset inte motsvaras av denna kostnaden är de s k externa effekterna; Detta är kostnader son åsamkas annan konsumtion eller produktion när en vara konsumeras eller produceras. En sådan extern effekt är miljöstörningar vid energiproduktion. Ett exempel på en sådan är svavelutsläpp vid olje- eller kolförbränning som orsakar skada på skogar och sjöar och därmed dels påverkar produktionen i skogsindustrin och dels förstör vissa möjligheter till konsumtion av

* Se RSV:s cirkulärsamling nr 4-1971

friluftsliv. Dessa externa effekter påverkar det ekonomiska syste-

så sätt att andra människor åsamkas kostnader. Miljöeffekter metpå skada växter och som normalt sett inte har kan ofta också djur människor kan dock anse att de har något ekonomiskt värde. (Vissa

det beroende på annan moraluppfattning). är svåra att mäta och svåra att bedöma konsek- Många miljöeffekter venserna av. Det är således att bestämma de samhällsomöjligt kostnaderna för externa effekter och därigenom bestämma ekonomiska för så att och konsumtionen av skattesatserna energi produktionen får motsvarande en samhällsekonomisk marginalkostnad. energi priser

av är när priserna avviker En enklare korrigering energipriserna från som upphov till ienerqide marginalkostnader produktionen ger Huruvida denna skall göras genom skatter företagen. korrigering av taxorna beror fördelningseffekterna. Priseller förändring på kan leda till att inkomsterna behöver omfördelas med politiken

hjälp av energiskatter.

En annan i det ekonomiska systemet är att detta inte imperfektion beaktar den osäkerhet en viss energianvändning ger tillräckligt till med avseende tillgängligheten av energin i framtiden upphov på och effekterna handelsbalansen. anses av många vara utsatt på Oljan för denna osäkerhet. är ändliga även om man kan Oljefyndigheterna ha olika om hur stora de totala tillgångarna på mycket uppfattning är. Den största delen av Sveriges oljeimport kommer också jorden från kan betraktas som politiskt instabila. arabländerna,som Det finns därför risker för i leveranserna från dessa störningar också i hög grad av prishöjningar

1änder.Handelsbalansen påverkas

av de stora kvantiteter som importeras. på oljan på grund

1.3 Bakgrund till föreliggande studie

En förutsättning vid genomförandet av denna studie är att energi-

skatten skall utformas på ett sådant sätt att den leder till en

av de imperfektioner i samhällsekonomin som användningkorrigering en av olika medför. Detta innebär att energin beskatenergiformer tasmer än andra varor och att vissa energiformer diskrimineras

med andra. Är skatterna motiverade av att energins jämfört därigenom eller medför samhällsekonomiska kostnader produktion användning kan det vara att alla förbrukare drabbas lika av denna berimligt form av skattebefrielse skulle därför inte vara skattning. Någon

motiverad.

Vid en av alla kommer emellerlikformig beskattning energianvändare tid de målen att komma i konflikt med t ex sysselenergipolitiska och regionalpolitiska mål. Den mest energikrävande sättningspolitiska industrin har fått eller befrielse från skatt tidigare nedsättning för att den inte skall få sämre konkurrensvillkor i jämförelse med

utländsk industri med samma produktion.

är hur skulle kunna få en effekt även Frågan energiskatten styrande i de industrierna. I det nuvarande skattesystemet energikrävande finns det två metoder för skattenedsättning utöver 1,3%-regeln.

För viss att skatter sätts ned till en viss energianvändning medges av det ordinarie skattebeloppet. Denna typ av nedsättning procent med Denna tillämpas hos bl a handelsträdgårdsmästare växthusodling. för kallas därför förväxthusmetoden i metod skattenedsättning

fortsättningen.

Alf Carling och Christina Oettinger har en annan föreslagit metod som för ersättning regeln om nedsättning av energiskatten till 1.3% av saluvärdet och annan skattebefrielse (Carling m fl, 1981). Huvudidén med förslaget innebär att alla skall erlägga full skatt, men att vissa industrier skall konkurrenskänsliga kunna få en återbetalning av i förhållande till energiskatten

produktionen. Återbetalningsbeloppet skall fastställas bransch-

vis så att företag med större skall bli hårdare energiåtgångstal beskattade än de med av det energisnåla processer. Beskattningen kol som förbrukas vid framställningen av sker tackjärn idag ungefär på detta vis och vi kallar därför denna metod för energibeskattning för tackjärnsmetoden.

Det finns vissa problem med de här metoderna för att föreslagna få en bättre styreffekt av skatten i den energikrävande industrin.

Växthusmetoden ger en sämre styreffekt att skattesatsen redugenom ceras. Dessutom måste man fastställa hur stor del av full skatt olika

företag skall betala. Det finns då två sätt att gå tillväga. Antingen utgår man från nuvarande skattenedsättning och fastställer vilka Skattesatser som skall för eller gälla varje företag produktionsprocesssom nu är nedsättningsgrundande eller man en indelgör ning av företagen i branscher.

Av dessa alternativ borde det andra vara att föredra eftersom en

företagsvis fastställd procentsats konserverar de orättvisor som 1,3%nedsättningen skapat. Hit hör exempelvis att blir energiskatten beroende av integrationsgraden i Sålunda tillverkningsprocesserna. får ett företag idag lägre energiskatt om det en vara tillsäljer verkad i en energikrävande med ett som.til1process jämfört företag verkar samma vara och därefter förädlar den i som kräver produktion lite energi. Andra argument är att det är att naturligtvis otympligt detaljreglera skattesatserna på detta sätt och att det är svårt att motivera att olika företag med samma kan få olika tillverkning skattesatser.

Det finns också vissa problem med tackjärnsmetoden. Om energiskatten i ett företags energianvändning fortfarande är ur-

skiljbar finns det alltid möjligheter att jämföra den med kompensationsbeloppet. Om industrin skall stimuleras av skatten att minska

energianvändningen krävs det att kompensationsbeloppet inte ändras bortsett från någon form av Får man inte inflationskorrigeringf garantier för detta kommer inte skatten att incitament till ge några energihushållning. De totala energikostnaderna kan naturligtvis

fortfarande ge detta incitament men det är en annan sak.

Frågan är vilket återbetalningsbelopp som skall användas om

denna

energiskattemetod införs. En rimlig nivå kan vara den som grundar sig på› ett genomsnitt för energianvändningen i nuläget. Då kommer vissa

företag att få jämförelsevis lägreskatt än nu och vissa får högre.

I de fall vi endast har någon eller ett fåtal industrier inom en

bransch, vore det önskvärt om man också beaktade hur väl de svenska

företagen hävdar.sig i jämförelse med utlänska ur energihushållnings-

synpunkt. Görs inte detta riskerar man uppenbarligen att vissa _ branscher får ett för högt eller för 1 lågt återbetalningsbelopp förhållande till vad de hade fått om det fanns fler företag i varje

bransch i Sverige. Branscher som tidigare inte arbetat med att

hus-

hålla bättre med kan komma att få ett bättre an

energin utgångsläge

de som aktivt arbetat med att förbättra sina processer ur energisyn-

* Inflationskorrigering behövs om energiskatterna ökas vid pris-

stegringar.

punkt.

1.4 Syfte och metod

För att få en viss inblick i hur olika former av energiskatt

kommer att i enskilda företag kommer jag att beskriva fungera ett antal med energikrävande produktionsprocesser. För företag vart och ett av dem kommer jag också att diskutera de speciella för olika som leder till

förutsättningarna energiskattemetoder

en bättre än det nuvarande systemet, men ger en oförstyreffekt ändrad konkurrensförmåga.

med att beskriva de olika företagens förutsättningar är att Syftet visa vilka olika problem energiskattemetoderna kan innebära. d v s de som kan komma De positivaeffekterna, åtgärder företagen att vidta i med de målen, kommer tyvärr inte linje energipolitiska fram i denna studie eftersom det skulle kräva en betydligt mer om-

fattande av tekniska möjligheter och investeringskalkylerf

genomgång

från de förutsättningar som Beskrivningarna utgår huvudsakligen råder 1981 och i av har om inget annat beräkningarna energiskatter följande för året skattesatser tillämpats:

anges genomsnigtliga

och **för Den nuvarande skatte- 3 öre/kwh före el olja.

188.53kr/m

satsen för olja är 207 kr/m .

Efter sammanfattas de resultat som framföretagsbeskrivningarna kommit i studien.

till lämnas en beräkning av hur Som en bilaga rapporten preliminär de olika branscherna i den industrin kan komma att energiintensiva beskattas enligt olika energiskattemetoder.

* en av tekniska att hushålla bättre För beskrivning möjligheter med i de beskrivna företagen hänvisas till Andersson energin (1981) och Bergendahl & Liff (1977).

**Häri också de 20 kr av beredskapsavgiften på 89 kr som får ingår räknas in i den med nuvarande nedsättningsgrundande skattesystem

belastningen.

2 FORETAGSBESKRIVNINGAR

2.1 EKA AB

för hos EKA AB är elektrolysen som ger klor, Basen produktionen används sedan för en mängd andra lut och vätgas. Dessa produkter vilket framgår av nedanstående figur: produkter,

1 Produktionen hos EKA AB Figur

Kaliumhydroxid _ Insmalt alkall_ _% 9 Natriumhydroxid fabrik (kem. ren)

Sand3 Vattenglas, kali

9 Metasilikatfabrik “_-“““9 Vattenglas, natron

Metasilikat, 0 aq

Metasilikat, 5 aq

Kalilut

“*å Natronlut

El Bor Natriumper- 3 Perborat_ Salt

“““*“ a borat

Vatten fabrik Luft N Lut

Kloralkali- Väteperoxidfabrik*----9 Väteperoxid

Vä elektrolys gas T Å Komprimerad vätgas Klor

-9 ----w) Natriumhypoklorit

Hypokloritfabrik

--9 ----9 Saltsyra Saltsyrafabrik (kem. ren och teknisk)

Jämkmrid Järn -á Järnklorid- --9 (kem. ren och teknisk) _› fabrik Ferri Flock I 0 II

å Flytande klor

äm Svavelsyra Svavelsyrafabrik

Av den totala elanvändningen på 265 GWh går 220 GWh till

elektrg-

och av oljeförbrukningen på 7200 m används 2000 m lysprocessen i till denna process. Det är alltså kloralkalielektroanslutning som är den mest intressanta ur hos EKA. För lysen energisynpunkt energiförbrukningen en liten andel av proövriga processer utgör

duktionskostnaden.

För elkostnaden ca 36% av saluvärdet för klor elektrolysen utgör och lut och har därför lett till flera investeringar i förändringar

av med en specifik elförbrukning som resultat. processen lägre

All i är befriad från skatt. Med nuenergianvändning elektrolysen varande innebär det att energiskatten minskas med produktionsnivå Mkr till Mkr. Detta kan med omsättningen 1981 på 7,0 2,3 jämföras 310 Mkr och resultatet efter avskrivningar enligt plan ca 50 Mkr.

EKA har varit ett lönsamt men de sista årens utvecklänge företag, har inneburit en försämring. Överskottsgraden, d V 5 ovanstående ling resultatmått dividerat med omsättningen, uppgick 1979 till 20,9%,

1980 till 17,4% och 1981 till 16-17%.

Produktionsnivån är också i elektrolysen än den betydligt lägre varit Inte sedan 1972 har den haft så låg nivå. på länge.

lut är stor och den är därför lätt att sälja. Efterfrågan på mycket För klor är det dock “tvärt0m. Det både klor och vissa av de gäller som klor används till. En sådan vara är EDC, ett halvprodukter fabrikat i EDC har sålts till polyvinylklorid (PVC)-tillverkningen. till bl a Japan. Klor importeras från Norge trots mycket låga priser att det är svårt att få avsättning för svensktillverkad klor. till att norrmännen kan hålla så priser är att de Anledningen låga är i stort behov av som har en alternativkostnad. Med luter, hög de i Norge kan priset på kloren säljas jämförelsevis låga elpriserna till lägre nivå än konkurrenterna kan.

EKA:s till största delen elektrolysen, vilket produktion bygger på betyder att om tackjärnsmetoden skall tillämpas genom återbetalning i förhållande till av varor för försäljning, kommer produktionen att bli stora när man skall försöka fördela all problemen mycket energianvändning på de olika produkterna. Är målet att skall en begränsad del av saluenergiskatten utgöra värdet kommer att behöva ändras varje gång återbetalningsbeloppen en ändras till en högre eller mindre integraproduktsammansättning

tionsgrad.

Det senare inte att komma tillrätta med genom att återproblemet går relateras till i elektrolysprocessen. Det betalningen produktionen är inte givet vilket värde man skall tillmäta vätgasen, nämligen som endast används internt.

Växthusmetoden innebär också samma problem när energianvändningen skall relateras till Tillämpas den enbart på elektslutprodukterna. blir oförändrat jämfört med nu, d v s att energin rolysen systemet blir skattefri.

Det blir också med branschindelningen. Det förekommer två problem olika i för kloralkalielektrolys, kvicksilverprocesser Sverige som EKA använder, och diafragmaprocessen. Den senare processen, kräver för indunstning för att få samma koncentration bränsleenergi

på luten som kvicksilverprocessen, men elbehovet är något lägre. Produkterna blir ändå inte helt eftersom luten likvärdiga får vissa föroreningar i diafragmaprocessen. Det främsta skälet att

ändå välja denna process är att man

slipper kvicksilverutsläppen.

Energiskatten för diafragmaprocessen blir ca 129 kr/ton medan klor, den blir ca 114 kr/ton klor för kvicksilver med 1981 års skattesatser. Slas de olika samman i en processerna bransch när återbetalningsbeloppen i tackjärnsmetoden skall fastställas kommer dia-

fragmaprocessen att få en nackdel av detta som luten samtidigt har ett sämre marknadsvärde. Det alltså en föreligger konflikt mellan energipolitiken och miljöpolitiken.

2.2 Esso Chemical AB

Esso Chemical framställer eten som för huvudprodukt leverans till de övriga petrokemiska industrierna i Stenungsund, Berol Kemi,KemaNord Beroxoochünifos Kemi. Dessa använder eten för att tillverka bl a

glykol, PVC och polyten. Vid Essos av råvaran bearbetning gasbensin (nafta) bildas också ett antal av vilka vissa biprodukter exporteras och andra används i Sverige.

Gasbensinen ger utöver eten också är det bränngassom bränsle som används i

krackningsugnarna.

Ca 20% av gasbensinens energivärde utnyttjas därför som energi och resten som Totalt motsvarar detta en

råvaga. oljeförbrukning årligen

på ca 250 000 m vid ett

högt kapacitetsutnyttjande. Kvantiteten

varierar givetvis med produktionsnivån. används också Energi i form av elkraft och den till årliga förbrukningen uppgår omkring 250 GWh.

Produktionsutbytet vid krackning av ett ton av fölgasbensin framgår jande tabell. -

Tabell 1 Produktutbyte vid av ett ton 1976.1/

krackning gasbensin

Brodukter Utbyte per ton gasbensin

Eten 0.32

1/Dessa utbyten kan variera något beroende på råvarans samman-

sättning och t ex produktionsbetingelserna, temperatur.

Eftersom eten är huvudprodukt eftersträvas ett natuüigtvis stort utbyte av denna. Man har också förbättra lyckats etenutbytet under senare år jämfört med värdena i ovanstående tabell. Det är också normalt att man varierar med till produktionen något hänsyn prod-

som kan variera beroende på marknadsukternas täckningsbidrag, “ värdet.

brukar i företaget mätas i för- Den specifika energianvändningen hållande till och kan således variera med hänsyn etenproduktionen hur stor andel av som blir eten. Något bättre till gasbensinen dock inte att finna. Summan av ger inte nåmått går produktionen bättre och insatsen av råvaran kan inte helgot jämförelsevärde, ler användas eftersom den också används som energi.

av både el och bränngas är di- Den specifika energiförbrukningen rekt beroende av kapacitetsutnyttjandet. figur illustrerar detta samband. Följande

varje år jämförd med Figur 2 Specifik energiförbrukning produktionen.

Prod. nivå /\ MWh/ton (Skalan finns ej med i figuren)

1970: 100 toe/ton

Bränsle (toe/ton)

:l

E 1

,x

MWh/fon

\ \

2?

Prod7kti0n

Av denna figur framgår det dock inte direkt vilka processförändringnsom gjorts. Ett mer statiskt betraktelsesätt ger en bättre föreställning om i vilken utsträckning kapacitetsutnyttjandet inverkar på den specifika energianvändningen. Detta framgår av följande figur. Där har el- och bränngasförbrukningen sammanvägts så att elförbrukningen omräknats till ekvivalent mängd bränsle som behövs i ett oljeeldat kraftverk.

Figur 3 Sambandet mellan produktion och specifik energiförbrukning

/\ Specifik energiförbrukning Index 1979=100

- 150

”\ \ \

125 - \“\\\ \ ,_\\ *s +10%

+5% _ 1979 100

w 1 I l

60 80 100 Kapacitetsutnyttjande i procent Omsättningsutvecklingen har varit snabb under 70-talet. Anledningen är naturligtvis kostnadsutvecklingen på råvaran Resultatgasbensin. utvecklingen visar att Esso Chemical inte kunnat för kompensera sig dessa kostnadsökningar. Nedanstående tabell visar detta: Tabell 2 Omsättning och resultat hos Esso Chemical AB.

år_ Omsättning Resultat före bokslutsdisp. och skatt

i/ Exklusive 389 Mkr Swap-affärer på nafta (omsättningssiffrorna blir mer jämförbara genom denna exkludering men resultatet har givetvis påverk:- av Swap-affärerna).

Orsaken till den ogynnsamma prisutvecklingen är att priserna på

både råvara och slutprodukter är beroende av den internationella

marknaden. I vissa länder subventioneras råvaran från inhemsk ut-

så sätt att de egna petrokemiska industrierna betalar vinning på råvarupriser som ligger under rådande marknadspriser. Lågprisfrån och på sikt också från Mellanöstern säljs produkter Östeuropa på den västeurpeiska marknaden. J w 1 till största delen 4 Esso Chemicals kunder i Stenungsund tillverkar i å för vilket av nedanstående tabell: 1 export, framgår

Tabell 4 Exportandelen i petrokemisk industri.

Företag Exportandel av försäljningsvärde (%)

Berol Kemi 70

Beroxo 60

Kema Nord 50

Unifos 75

Av Esso Chemicals egen produktion går 25% av försäljningsvärdet

Stenungsundsföretagens produktion är lätt och billig på export. att och är därför starkt beroende av priserna i transportera väst-Europa. Värdet av exporten från Stenungsunds petroövriga kemiska industrier är större än värdet av de ungefär fyra gånger importerade råvarorna.

av 70-talet var för den ind- I början prognoserna petrokemiska ustrins optimistiska och kapaciteten byggdes därprodukter mycket för ut Den i efterfrågan som sedan mycket kraftigt. stagnation har medfört att det finns en betydande överkapacitet, vilföljt, ketytterligare verkar som en prispress.

och som också kan betraktas som energi, utgör ca Energin råvaran, 90% av de totala tillverkningskostnaderna. Esso Chemical betalar energiskatt på den el som förbrukas. All

annan är befriad från skatt. År 1980 uppgick elenergianvändning skatten till 5.5 Mkr. Den beräknades på en förbrukning på 212 Gkr,

vilket innebär att skattesats är 2,6 öre/kWh. Att den företagets under 3 öre/kWh beror pâ uttaget av reaktiv effekt. ligger

av innebär ett ytterligare försämrat Varje höjning energiskatten de som Esso Chemical har för närvarresultat. Med små marginaler kan lätt leda till förlust. ande en ytterligare skattebelastning är att Esso Chemical inte kan kompensera sig för kost-

Anledningen

i eftersom konkurrensbetingelserna leder nadshöjningar Sverige,

till marknadsprissättning.

Om Esso Chemical skulle försöka höja priserna på sina produkter kommer efterfrågan på dem att bli mindre. Detta innebär ett sämre kapacitetsutnyttjande och därmed sämre energieffektivitet.

Kostnadsförutsättningarna för ett företag av Esso Chemicals typ är redan idag ogynnsamma i Sverige jämfört med andra länder. Råvarukostnaden har redan diskuterats. Den är högre än i oljeproducerande länder. Sverige har också högre kostnader för bl a personal och miljöåtgärder. Elpriserna, som i Sverige ligger under genomsnittet i väst-Europa, har dock varit en balanserande faktor för det totala kostnadsläget.

Kostnaderna för råvaran gasbensin och energi är så stora i förhållande till andra kostnader att de motiverar stora ansträngningar till investeringar med nuvarande förutsättningar och Esso Chemical har ett omfattande investeringsprogram i syfte att reducera energianvändningen per producerad enhet med ca 15% på 10 år.

Investeringarna syftar också till att bredda råvarubasen så att också propan och butan kan användas. Detta görs för att få en tryggare situation för råvaruförsörjningen genom att olika leverantörer kan utnyttjas.

Det skulle vara möjligt att ytterligare reducera energianvändningen vid en investering i en helt ny krackningsanläggning. Det är många faktorer som bestämmer om en sådan investering skall göras, av vilka energikostnaden är en. Detta är emellertid en mycket stor investering, ca 2 000 och en kan stimu- Mkr, energiskatt knappast lera Esso Chemical att byta ut sin nuvarande Skatten anläggning. kan snarare reducera möjligheterna att investera vid alltför då- Ugt resultat.

Om det skulle bli aktuellt att beskatta sådan energi som används som råvara finns det anledning att ta upp några aspekter på detta som gäller speciellt för petrokemiska industrin.

Ur energipolitisk synpunkt kan det förefalla självklart att all energi skall beskattas lika oberoende av hur den skall användas. Ett sådant sätt att se på problemen med innebär energianvändningen att man anser att olägenheterna uppstår vid produktionen av energin eller importen och inte vid själva användningen. Alternativt kan detta synsätt innebära att man ”skär alla användare över en kam och låter energibeskattningen representera genomsnittet av de samhällsekonomiska konsekvenserna av all användning avenergi.

När Esso Chemical använder gasbensin som råvara görs inte detta för att den har ett visst energiinnehåll utan för att molekylsammansättningen lämpar sig för en omvandling till andra produkter, nämligen olika plastmaterial. Dessa har mycket stor betydelse i dagens samhälle. Även om den petrokemiska industrin lades ner i Sverige är det knappast troligt att vi skulle vilja avstå från att använda plast. Man måste således också beakta fördelarna med plastmaterial när man överväger en beskattning av råvaran för denna produktion. Dessa fördelar berör även det energipolitiska området, t ex när plast används som och därmed bidrar förpackningsmaterial till en effektivare varudistribution eller i närplastdetaljer bilar minskar bilens totalvikt och därmed dess bensinförbrukning.

Plast kräver ofta betydligt mindre energi i framställningon(råvaran inräknad) än många konkurrerande produkter av andra material såsom glas och papper.

Vid en eventuell beskattning av gasbensinen måste Esso Chemical kompenseras. Vid ett fullt kapacitetsutnyttjande innebär det att ca 1 000 kton gasbensin skall beläggas med skatt, som sedan återbetalas i förhållande till produktionen vid en tillämpning av tackjärnsmetoden.

Om man tillämpar 1981 års skattesats på olja med tillägg för den del av beredskapsavgiften, som nu kan berättiga till nedsättning av skatt, och översätter den till gasbensinens energiinnehåll betyder det en skatt på ca 260 kr/ton gasbensin vid fullt kapacitetsutnyttjande. Den totala ökningen av skattebelastningen blir då 260 Mkr (E) som skall återbetalas till företaget i förhållande av eten. Det betyder en återbetalning på ca 800kr/ton tillproduktionen eten och då ingår ändå inte merparten av beredskapsavgiften. Det kommer att uppstå mycket stora penningtransaktioner i detta system. Små felberäkningarav åtgångstalen kommer att kunna slå oerhört hårt företagets ekonomi i ena eller andra riktningen. Som vi på redan kunnat konstatera är det svårt att definiera åtgångstalen eftersom dessa dels beror på sammansättningen av huvudprodukten och som kommer ut ur processen och dels beror på biprodukterna kapacitetsutnyttjandet, tackjärnsmetoden kan därför inte tillämpas hos Esso Chemical AB.

Med växthusmetoden skall företaget betala en viss del av skatten. med skatt enligt ovan kommer det att behövas Beläggs gasbensinen ennedsättning av energiskatten till 7,5% av normal skattesats för attbeskattningen-nte skall ge kostnadshöjningar jämfört med nuvarande energiskatt. Den styrande effekten av skatten måste därvid bli obefintlig eftersom inga investeringskalkyler kan göras med en sådan precision att en så liten energiskatt kan ha någon inverkan.

2.3 Gränges Aluminium

Gränges Aluminium producerar årligen ca 80 000 ton aluminium av aluminiumoxid elektrolys. Utvinning av aluminiumimporterad genom oxid från bauxitmalm sker utomlands.

Vid av 1 ton aluminium går det åt ca 17 000 kWh el framställning och 540 (17. 6 GJ) kolmaterial till anoden i elektrolyscellen. kg Utöver i elektrolysen går det för varje ton alumr elförbrukningen niwnåt ca 250 kWh för andra ändamål. Den totala elförbrukningen blir därför ca TWh/år i förbrukat kolma- 1,4 energiinnehållet

ogh m 3

tertn_m0tsvarar ca 36 000 m olja. I gjuteriet förbrukas ca 2000 olja.

till ca 600 Mkr. Denna har under åren 1979-1981 Omsättningen uppgår gett ett genomsnittligt resultat på ca 30 Mkr före bokslutsdispositkxmr och skatter.

Elkostnaden till 25% av saluvärdet, eftersom företaget betalar uppgår ett 10 öre/kWh. All elförbrukning i elektrolysen är skatteelpris på fri. En viss del av övrig elförbrukning, ca 20 GWh, är dock skatteoch en total energiskatt för företaget på 0.6 Mkr. pliktig ger

Aluminium exporterar hälften av produktionen och har en Gränges marknadsandel i 50%. Det betyder naturligtvis att före- Sverige på

taget är utsatt för internationell konkurrens. En av de viktigaste konkurrensfaktorerna är elpriset. Huvudkonkurrent är den norska aluminiumindustrin, som endast betalar ca hälften av vad Gränges Aluminium får betala för elkraft.

Det finns mycket små möjligheter att minska elförbrukningen i nuvarande processer eftersom de möjligheter som tidigare funnits har tagits tillvara. Eftersom processerna utvecklas ständigt kommer dock nya anläggningar att vara betydligt effektivare ur energisynpunkt. Anledningen är naturligtvis att energikostnaden är den viktigaste konkurrensfaktorn. En elförbrukning ner till 80% av den nuvarande skulle kunna vara möjlig med en ny anläggning. De stora kapitalkostnaderna motverkar

dock ett byte av anläggning.

I likhet med plastmaterial kan användningen av aluminium istället för t ex stål bidra till en för samhället totalt sett lägre energianvändning. Detta kan ske om aluminium används i bilar.

i

i Pâ av de grund höga elkostnaderna i förhållande till saluvärdet är incitamenten att hushålla med el som mycket starka, speciellt det är elkostnaden som är det konkurrensmedlet. Det viktigaste finns därför ingen anledning att tro att skulle ha enenergiskatt någon annan styrande effekt än att blev olönsamt. företaget Det finns ingen möjlighetatt med kompensera kostnadshöjningar prishöjningar med den utpräglat internationella som råder prissättning i branschen. En elskatt på 2 öre/kWh skulle innebära att hela företagets nuvarande vinst före skatter och skulbokslutsdispositioner försvinna. Någon stimulans till byte av innebär inte anläggning

åe etta.

Aluminiumprocessen lämpar sig bra för beskattning enligt tackjärnsmetoden eftersom den inte är med andra intergrerad tillverkningsprocesser. En beskattning av energin inklusive kolet skulle med 1981 års skattesatser kräva en till med 530 återbetalning företaget kr/amproducerat aluminium vid fullständig kompensation.

kan inte med

Växthusmetoden tillämpas någon styreffekt hos Gränges

Aluminium eftersom skattesatsen skulle bli närmast obefintlig, 1,4% ordinarie skatt, om inte skall ändras. kostnadsläget

2.4 Holmens Bruk AB

Holmenkoncernens huvudsakliga produktion är och tidningspapper journalpapper. Företaget tillverkar också några andra papperskvalitéer samt byggmaterial och kemiska produkter. Pappersproduktionen sker vid fyra olika pappersbruk, nämligen Norrköping, Braviken, Hallsta och Wargön.

Tidningspapper framställs i Braviken med en mycket elkrävande process. Den pappersmassa som används är s k termomekanämligen nisk massa. Fördelen med den jämfört med kemisk massa är att den ger mer än dubbelt så mycket papper med samma kvantitet ved. I jämförelse med slipmassa, som också är en mekaniskt framställd massa, får man längre fibrer och kan därför tillverka ett starkare papper med mindre inblandning av kemisk massa. Genom de förbättrade kvalitetsegenskaperna har ytvikten kunnat sänkas på papperet

under 70-talet med ca 15% till 45 g/m2 för en stor del av

produktionen.

Användningen av termomekanisk massa för framställning av tidningspapper styrs av tillgången på ved med en högre som elförbrukning följd.

Holmens omsättning uppgick 1980 till 2221 Mkr och rörelseresultatet efter planenliga avskrivningar var 205 Mkr. Motsvarande siffror för 1979 var 2024 respektive 193 Mkr.

Energikostnaderna uppgår till ca 16% av omsättningen. Elenergiförbrukningen är ca 1960 GWh per år varav 90 GWh produceras i egna 3 mottrycksanläggningar. Oljeförbrukningen uppgår till ca 130 000 m . Elförbrukningen har ökat på grund av den ökade andelen termomekanisk massa i produktionen. Oljeförbrukningen har däremot minskat av flera skäl. Hit hör ökad barkeldning, energibesparande investeringar och en lägre mottyckskraftproduktion. 1 1 till att mottryckskraftproduktionen minskat är Anledningen att dess rörliga kostnader är för höga i jämförelse med landets övriga elproduktionskapacitet. Mottryckskraften utnyttjas därför

endast när elefterfrågan är särskilt stor. 1

1 Den stora energianvändningen berättigar till nedsättning av energiskatten enligt den lagstadgade regel som säger att energiskatten inte får bli större än 3% av Därmed › produktionens försäljningsvärde. får Holmen också nedsättning till den nivå som regeringen har möjlighet att bestämma, nämligen 1.3% av saluvärdet t 0 m 1981 och för 1982 1.6% av saluvärdet. Ändringen för 1982 gäller endast skogsindustrin. 1 1 För 1981 får därför Holmen betala nära 30 Mkr i energiskatt i stället för 80 Mkr, som den skulle varit utan nedsättningsregler. 1 Energianvändningen är naturligtvis inte lika i alla produktionsenheter, eftersom olika papper görs med varierande kvantiteter av olika sorters pappersmassa. Holmens produktion bygger alltid på 1 mekanisk massa, men dess andel i olika papperstyper varierar från 35 till 94%. En stor del av den använda massan produceras fortsom kräver ca 1500 kWh el ton massa. 1 farande som slipmassa, per

Elförbrukningen vid framställning av termomekanisk massa är ca 1

2100 kWh/ton massa.

I

branschvis skulle 1 En energibeskattning med skattesatser fastställda kunna tillämpas på en sådan produkt som tidningspapper, eftersom det är en tämligen homogen produkt. Ett problem är dock huruvida produktionsprocesser grundade på slipmassa och termomekanisk massa skall sammanföras till samma bransch. Energibeskattningen skulle i så fall styra tidningspapperstillverkarna mot en energisnålare på bekostnad av hushållningen med ved. Om detta produktionsprocess inte är önskvärt måste tidningspapperstillverkning med slipmassa termomekanisk massa föras till olika branscher vid enerrespektive gibeskattningen.

Holmenkoncernens oljeförbrukning skiljer sig åt mellan de olika och varierar från 35 liter till 200 liter per ton pappersbruken Skillnaden beror på hur mycket bark som bränns och till papper. en del också på effektivitet i energianvändningen. Wargöns pappersbruk får en stor del av sitt täckt genom leveranser från ångbehov en närbelägen fabrik.

Vid en energibeskattning enligt tackjärnsmetoden, där branschindelningen görs efter slutprodukterna, kommer Wargöns pappersbruk att i samma bransch som med samma produktion, men som ingå företag saknar att få överskottsånga från en annan industri. De möjlighet företagen får de en högre energiskatt än Wargön. Detta är övriga rationellt ur den synpunkten att den mest energieffektive producenten

får minst energiskatt. Frågan är bara om energibeskattninen är ett verksamt medel att åstadkomma samlokalisering av företag i syfte att nåen rationell energianvändning. En omlokalisering sker mycket sällan i denna typ av kapitalkrävande industri och det är många faktorer som styr valet av lokaliseringsort. En mot bättre styrning energieffektivetet borde i detta sammanhang ske vid investeringstillfället om styrningen skall bli verksam.

Av Holmens produktion exporteras ca 70%. Detta innebär naturligtvis att företaget är utsatt för konkurrens från utländska tillvermånga kare och ett försämrat för den svenska kostnadsläge produktionen leder förstås till sämre konkurrensmöjligheter. Tidningspapper säljs dessutom ofta på långa kontrakt (3-1 år), vilket ger en eftersläpning i prissättningen vid oförutsedda kostnadsökningar. Energiskatterna måste därför tas ut på ett sådant sätt att inte företagens planering försvåras.

2.5 Skärblacka Bruk

Skärblacka Bruk ingår i Fiskeby AB. Företaget ligger utanför Norrköping och tillverkar 280 000 ton sulfatmassa, 60 000 ton halvkemisk

massa och 315 000 ton papper per år. De papperskvalitéer som fram-

ställs är fluting, säckpapper, MG-kraftpapper, fettäta papper (greaseproof) och mjukpapper. Större delen av den framställdamassan används i papperstillverkningen, men en mindre del också. säljs

Skärblacka Bruk är fullständigt eftersom allt massabeintegrerat hov i papperstillverkningen täcks av den egna produktionen. Tillverkningen av halvkemisk massa och bildar en fluting separat fabriksenhet. Den övriga tillverkningen har framställningen av sulfatmassa som bas.

Sulfatmassa framställs genom att veden kokas tillsammans med natriumhydroxid och natriumsulfid. Därvid frigörs fibrerna från varandra när omgivande vedämnen löses ut. Resultatet blir att långa fibrer erhålls och man kan göra ett starkt papper av dem. Den mekaniska massan ger kortare fibrer genom att de slits sönder vid vedens delning. En nackdel med kemiska såsom sulfatmassaprocesser massaframställningen är att de ger mycket mindre massa per ton ved än de mekaniska processerna. En del av veden löses ju upp i luten. Tillförseln av energi till fabriken blir dock väsentligt mindre eftersom de i luten upplösta vedämnena kan förbrännas efter det att fibrerna tvättats ur och lutan indunstats. Detta sker i en sodapanna, som genererar ånga för fabrikens värmeförsörjning. Ångan utnyttjas också för framställning av mottryckskraft. Luten kan återvinnas från sodapannan för att efter behandling med kalk återigen användas i kokeriet.

Av den tillförsel an energi som krävs för ånggenerering vid Skärblacka Bruk kommer drygt 50% från luten (avlutar), vilket motsvarar ca 80 000 m3 olja. För den resterande tillförseln av energi svarar främst olja men också bark och vedavfall utnyttjas motsvarande

ca 10 000 må olja. Ca 15 000 m3 oljeekvivalenter olja och gasol

tillförs också för direkt förbränning i processerna.

Elenergiförbrukningen vid Skärblacka Bruk är ca 390 GWh/år, varav ca 140 GWh genereras internt i mottrycksanläggningen.

Den totala energiskatten för Skärblacka Bruk skulle med ovannämnda förbrukningstal bli ca 23 Mkr. I relation till Fiskeby AB:s totala

är dett 1.8% och berättigar därför till nedsättomsättning ungefär Fiskeby har dock ytterligare två pappersning enligt 1.3%-regeln. Bruk i Norrköping och Katrinefors Bruk i Mariestad, bruk, Fiskeby varför och därmed också energiskatten före nedenergianvändningen blir ytterligare något större. sättning

kan med vinsten före bokslutsdispositioner, Energiskatten jämföras och extraordinära för AB. Den uppgick 1980 skatter poster Fiskeby till 60 Mkr Och året innan till 27 Mkr

Skärblacka Bruks är långt ifrån enhetliga när det gäller produkter av Sulfatmassan är mer om den behöbehovet energi. energikrävande blekas. Vid måste den dessutom torkas. Den minst ver försäljning massa är den som är oblekt och direkt till energikrävande pumpas För denna krävs ca 340 liter oljeekvivalenter

pappersmaskinerna.

och ca 500 kWh el. Det är också denna som utgör den största bränsle av ca 2/3. Den flingtorkade massan är delen produktionen, blekt, den mest med ett energibehov på 630 liter oljeekvienergikrävande valenter bränsle och 1050 kWh el per ton.

Den halvkemiska massan, som används i tillverkningen av fluting,

den minst massatillverkningen, ca 130 liter oljeär energikrävande ekvivalenter bränsle och ca 270kWh el per ton.

Den sulfatmassa som används i den egna pappersprocessen är själv-

när det bränslebehovet genom förbränningen av försörjande gäller och bark. Det t o m ett visst överskott av interna avlutar uppstår som dock delvis behöver genom ett visst bränslen, kompenseras av för i processen. Den massa som tillskott olja direktanvändning nettotillskott av externa bränslen för säjls behöver ett visst

torkningen.

kräver 240-260 liter oljeekvivalenter bränsle Papperstillverkningen alla kvalitéer utom som behöver nära tre gånger så för greaseproof, Elbehovet varierar från 600kWh/ton för fluting till 1600 mycket. kvalitéerna kräver 1100-1200 kwh/ton för greaseproof. De övriga

kWh/ton.

är helt klart att en branschvis energibeskattning av ett sulfat- Det måste ske på ett sådant pappersbruk (liksom övriga pappersbruk) sätt att och substituerbara massa- och papperstyper likvärdiga till samma bransch. Det är inte rimligt att med tacksammanföres stimulera företaget att övergå från t ex greaseproof

järnsmetoden

till säckpapper.

har olika bör inte Eftersom olika pappersbruk integrationsgrad sammanföras med ett annat till samma bransch vid ett pappersbruk av om det ena bruket tillverkar en del av samma typ produktion sitt med massa. Produktionen av massa och papper på papper inköpt större ton olika platser ger en betydlig energianvändning per massan måste torkas före Ett sätt att papper eftersom transport. komma förbi detta är att beskattning med tackjärnsmetoden problem

sker massatillverkning repektive papperstillverkning separat.

på

kan ett sådant sätt att alla pappers- Växthusmetoden tillämpas på massa- och papperstillverkare med en viss inriktning på produktio-

kan få samma Skattesatser. Man behöver då inte skilja på nen och i olika branscher eftersom växthusmassa- pappersprocesserna till att differentiera beskattningen efter metoden inte syftar En nackdel ur statsfinansiell synföretagens energieffektivitet. är att skattesatserna måste en sådan nivå att de mest punkt ges

energikrävande (men för den skull inte minst energieffektiva) företagen i branschen inte skall få en högre beskattning än de har för närvarande. Andra företag kan därför komma att få en betydligt lägre skatt än den nuvarande.

2.6 Supra AB

Supra har anläggningar för framställning av gödselmedel i tre orter, Landskrona, Köping och Kvarntorp. Den mest energikrävande produktimum finns i Köping och Kvarntorp, varför vi endast skall se\pâ dessa. Följande figur illustrerar vilka produkter och processer företaget i Köping har.

Figur 4 Produktionsprocessen vid Supras fabrik i Köping

Koldioxid

äjäggg

wxalisalt NPK

EEEÃQEEXEQ1/

:BNP I -Vä Aas Olja Kalkammonsalpeterj

Ammoniañxåçâmmoniumnitrat Dolomit

Råfosfat Sal eters ra

a .NP+AK§I

Den totala i dessa processer till 158 GWh

energianvändningen uppgår

el och 68 000 m olja. I Kvarntorp tillverkas endast ammoniak och där används 90 GWh el och 62 000 m olja.

Ammoniakproduktionen är den process som är mest energikrävande. Den behöver ca 90% av Köpingfabrikens oljebehov och ca 60% av elbehovet. Anledningen till att oljeåtgången är så stor är att oljan används för att framställa vätgas. Den får sedan reagera med kvävgas och bilda ammoniak. Tillverkningsprocessen utvecklar mycket värme genom de kemiska reaktionerna, men tillförsel av krävs ånga trots att denna värmeutveckling tas till vara i viss utsträckning.

Eftersom endel olja används som råvara är den ock å skattefri.

För att beräkna den skattefria k a olja i m multipliceras

Eiteten

ammoniakproduktionen i ton med ( är

)_Talet 0,75 åtgångstalet

och 0,95 den specifika vikten. Vid en 60 000 ton, som

produktion på är en normal kvantitet i Köpingfabriken, får man en skatte-

alltså

fri oljeförbrukning på (60 000- 0,75 ) 47 368 m = 0,95 Den totala beskattningsbara olja som förbrukas i Köping

kvantigen

och Kvarntorp uppgår till 39 000 m

För 1981 kan man därför beräkna en för genomsnittlig energiskatt Köping och Kvarntorp på 15.8 Mkr. Detta skall jämföras med ett beräknat saluvärde på 337 Mkr för produktionen. Energiskatten uppgår därför till 4.4% av saluvärdet och till berättigar nedsättning enligt 1.3%-regeln till 4.4 Mkr.

En beskattning av hela oljeförbrukningen skulle gett en total en energiskatt på 32 Mkr, vilket är 9,5% av saluvärdet. Tyvärr går det ej att ställa kostnader i relation till något resultat eftersom Kvarntorps och inte Köpingfabrikerna utgör

Den energikrävande ammoniaktillverkningen är olönsam i Sverige beroende på konkurrensen från länder med egna råvaror, speciellt Världsmarknadspriserna har därför blivit mycket låga i naturgas. förhållande tillsupras tillverkningskostnader för ammoniakfram- Av denna anledning kommer Kvarntorpanläggningen att ställningen. läggas ned.

Genom att den mest energikrävande delen av Supras produktion, ammoniakframställningen redan är olönsam beroende på oljekostnaden, är det helt otänkbart att en beskattning av den olja som används skulle ge några ytterligare incitament att hushålla med oljan. Man kan istället vänta sig att företaget gör vad som går att åstadkomma för att förbättra lönsamheten ändå.

Det finns många möjligheter att samla upp värme i de olika processenm och detta sker också. Företaget levererar dessutom spillvärme till Köpings fjärrvärmenät.

Genom att den ammoniaken används i de olika slutenergikrävande och värme återvinns i flera processer blir det kompprodukterna licerat att fördela el- och oljebehovet på de slutliga produkterna. Det är naturligtvis ändå fullt möjligt, men de beräknade åtgångstalen skulle endast vara giltiga vid en viss sammansättning av produktionen. Den totala produktionen i Köping uppgår till ca 400 000 ton gödselmedel. Om tackjärnsmetoden skulle tillämpas för nedsättning av skulle âterbetalningen bli ca 69 kr/ton*. Egentligen energiskatten skulle den behöva differentieras för de olika produkterna. De därmed härledda återbetalningsbeloppen skulle dock endast vara gil- 1 tigaför Köpingfabriken och endast så länge ammoniaktillverkningen 1 1 1 Kvarntorp finns kvar.

I

I Landskrona tillverkas delvis samma gödselmedel, salpeter och NPK. Den ammoniak som erfordras för denna produktion importeras 1 emellertid och energiåtgångstalen blir då avsevärt lägre och därmed i blir också âterbetalningen av energiskatt enligt tackjärnsmetoden 1 lägre. Landskronafabriken har nu ingen nedsättning av energiskatten.

i

Med växthusmetoden blir problemen desamma om skattesatserna bestäms 1 branschvis.

De nämnda med båda skattemetoderna skulle lösas om man problemen i stället för att knyta energianvändningen till slutprodukterna endast lät den gälla för ammoniakframställningen. Med tackjärnsmetoden skulle man då få en återbetalning på 240 kr/ton* ammoniak för ett oförändrat kostnadsläge. Återbetalningsbeloppet blir nästan lika stort som den skatt man skulle behöva betala med 1981 års skattesatser för ammoniakproduktion. I princip skulle man därför gärna kunna tillämpa full skattefrihet för all energi i ammoniakprocessen och beskatta övrig produktion i normal omfattning. Energiskatten skulle då bli drygt 3 Mkr, vilket skall jämföras med nuvarande 4.4 Mkr.

växthusmetoden hela företagets produktion skall 13,8% Tillämpas på av full betalas. Då kvarstår emellertid frågan om tillenergiskatt i Landskrona också skall få samma skattesats eller kommer verkningen den att få det om den flyttas till Köping?

* har beräknats från den nuvarande Återbetalningsbeloppet energiskatten om den inte varit nedsatt på 32 Mkr minskad med den skatten 4.4 Mkr. Det återstående beloppet har sedan verkliga på fördelats 400 000 ton respektive 115 000 ton på gödselmedel ammoniak.

2.7 Union Carbide Norden AB

Union Carbide Norden AB tillverkar grafitelektroder och vissa spocialprodukter av grafit. De senare utgör endast ett komplement till produktionen av grafitelektroder och hardessutom mindre betydelse för energiförbrukningen.

Råvara vid tillverkningen är petroleumkoks, som bearbetas till s k greenstock. Denna del av produktionen sker utomlands. Bearbetningen hos Union Carbide börjar i Trollhättan i den 5 k bakingprocessen i oljeuppvärmda ugnar. Den produkt som då erhålles kallas råkol. En viss del av råkolet importeras. Detta behandlas i grafiteringsprocessen i elektriska motståndsugnar, varefter grafitelektroder erhålles. Dessa efterbearbetas sedan. Energin används således dels i bakingprocessen, där olja förbrukas och dels i grafiteringen, somfordrar elkraft. Övrig bearbetning kräver förhållandevis lite energi.

År 1980 förbrukades 51 GWh el i grafiteringen och 1981 väntas den bli något lägre, 47 GWh. Produktionen var 8 856 ton 1980 och beräknas bli 8 200 ton 1981. Det betyder en specifik elförbrukning på 5,7-5,8 MWh/ton grafit.

Den specifika elförbrukningen har minskat genom investeringar som lett till större produktionskapacitet med oförändrad elåtgång. År 1976 var den därför 7,3 MWh/ton.

Oljeförbrukningen väntas 1981 bli 2 570 ms i bakingprocessen för

en produktion av 5 700 ton grafit. Den övriga grafiten är således gjord med råkol. Den specifika oljeförbrukningen uppgår

importerat

till 0,45 m /ton grafit.

I en helt skulle man kunna få en elförbrukny grafiteringsprocess ning på 3-3,5 MWh/ton. En övergång till denna process skulle kunna motiveras av höjda elpriser och en ökad försäljning. Ett krav är då att den större försäljningen också leder till ett ökat kapacitetsbehov.

Omsättningen för den egna produktionen uppgick 1979 till 11 Mkr och 1980 till 119 Mkr. Denna omsättning och kommissionsförsäljning på 60 respektive 25 Mkr gav ett resultat före bokslutsdispositioner och skatter på 3.4 Mkr 1979 och 17.0 Mkr 1980.

Elkostnaden 1980 var 18,1 öre/kWh eller totalt 9.2 Mkr för grafi- För 1981 blir den totala elkostnaden oförändrad jämfört terngen, med 1980 beroende på ett högre pris.

Försäljningsvärdet för 1981 års produktion uppgår till 105.05 Mkr. Den sammanlagda energiskatten för grafitelektroderna skulle 1981 komma att uppgå till 1.9 Mkr. Detta är 1,8% av saluvärdet och besåledes till en nedsättning till 1,3% av saluvärdet, d V s rättigar till 1 366 000 kr.

Genom att Union Carbide Norden AB också tillverkar andra produkter som kräver elenergi kommer företaget att få ytterligare nedsatt skatt, men det som här redovisats utgör den största delen av skattenedsättningen.

Försäljningen sker vanligtvis i Sverige och övriga Norden. För närvarande exporteras mer än normalt, ca 30%, beroende på att produktion som annars görs i andra Union Carbide-företag i Europa nu lagts över till Trollhättan för att kapacitetsutnyttjandet skulle bli bättre.

I Sverige finns det en konkurrent, men annars konkurrerar Union Carbide med västeuropeiska, amerikanska och japanska företag. Japanerna har tidvis sålt till mycket låga priser.

Tillverkningen av grafitelektroder kan ske med högre energieffektivitet förutsatt att ett byte av anläggning kommer till stånd. För att detta skall bli aktuellt krävs dock att kapacitetsbehovet blir större.

Om skattereglerna ändrades så att den nuvarande nedsättningen togs bort skulle Union Carbide få en skatteenligt 1,3%-regeln för på 0.5 Mkr. Om man också inkluderar höjning grafitelektroderna skulle den till ca 0.6 Mkr. Jämfört med övrig produktion uppgå resultatet för 1980 får detta naturligtvis en ganska måttlig effekt förutsatt att detta resultat kommer att bestå. Det kan man inte ta för Det räcker med att tillbaka till 1979 för att fingivet. ju gå na betydligt sämre resultat.

En beskattning enligt tackjärnsmetoden kan inte bli helt problemfri hos Union Carbide e?tersom energianvändningen per producerat ton grafitelektroder är beroende av hur stor del av råkolet som importeras. Fastställer man ett åtgångstal med nuvarande produktimisom och skatteåterbäring enligt detta kan föreutgångspunkt ger lönsammare att ner bakingprocessen och taget göras genom lägga allt råkol till Sverige. Åtgärden är inte självklar efterimportera som den ökade lönsamheten måste ställas mot en eventuell kapacitotsi av Union Carbides utländska företag. Denna effekt utbyggnad någon av är dock lika trolig som den andra effekten tackjärnsmetoden den skulle kunna att den nuvarande anläggningen för ha, nämligen grafitering byts ut.

Är det en önskvärd effekt av beskattningen att bakingprocessen utomlands? Den kräver olja och leder därför till en lägre flyttas men behovet av råkol kvarstår och oljeberoendet blir oljeimport, oförändrat då det finns kvar i en utländsk producent. egentligen Handelsbalansen eftersom förädlingsvärdet av påverkas negativt råkolet måste importeras.

3 SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER

Det nuvarande systemet för nedsättning av energiskatten i den energikrävande industrin till 1,3% av saluvärdet är otillfredsställande ur två synpunkter:

1. När energiskattekostnaden i en industri skulle överstigit 1,3% av saluvärdet får energiskatten karaktären av omsättningsskatt och har därför ingen effekt som incitament för energihushållning i företaget.

2. Skattens storlek beror i hög grad på i vilken utsträckning varorna förädlas vid en fabrik.

Den sista punkten leder till en orättvis beskattning eftersom den är beroende av företagets struktur. De energikrävande processerna följs ofta av mindre energikrävande bearbetningar innan en vara kan säljas för konsumtion. Ett företag som bara har den energikrävande tillverkningen och sedan säljer ett halvfabrikat för förädling i andra företag får därför lägre skatt än ett företag som har samma energikrävande process, men också har den övriga förädlügen inom fabriken. En mer förädlad produkt får ett högre saluvärde och därmed också högre energiskatt.

I ett förslag till energibeskattning för den energikrävande industrin, där energiskatterna förutsätts ha styrande effekter på konsmmionsbeteendet, är det alltså viktigt att de nämnda nackdelarna med det nuvarande sytemet elimineras.

Det finns ytterligare en nackdel som har med det nuvarande systemms praktiska tillämpning att göra och det är att nedsättningen till 1,3% bestäms för varje år och gränsen 1,3% kan mycket väl komma att ändras. Det gör att företagen får svårare att planera. Därför behövs det regler som är mer varaktiga.

Anledningen till att det finns speciella regler för energibeskattningen i energikrävande industri är att denna i stor utsträckning också exporterar mycket av sin produktion och därför är utsatt för internationell konkurrens. Så länge som andra länder inte har samma energibeskattning som Sverige är det nödvändigt att den energikrävande industrin får en särbehandling vid om vi inte skall att

energibeskattningen riskera

de måste läggas ner.

En speciell särbehandling har de företag som helt är befriade från energiskatt i vissa tillverkningsprocesser. Motivet för skattebefrielsen är att energin ingår som råvara i tillverkningen och binds kemiskt i slutprodukterna. Detta argument är märkligt med tanke på att energianvändningens samhällsekonomiska kostnader knappast beror pâ*om den används som energi eller råvara. Däremot kan det mycket väl finnas anledning till skattebefrielse av samma skäl som att nedsättningen till 1,3% av saluvärdet medges. I denna rapport har vi med fyra industrier med partiell skattebefrielse, EKA AB, Esso Chemical, Gränges Aluminium AB och Supra AB. Gemensamt för dem är att energikostnadens andel av försäljningsvärdet för de tillverkade produkterna är mycket stor i förhållande till all annan energianvändning. Detta gör att man har anledning att tro att man på dessa företag ändå vidtar de åtgärder och genomför de investeringar som leder till bästa möjliga energiutnyttjande. En energiskatt skulle även om den var liten kunna göra dessa produktionsprocesser olönsamma. Detta

gäller naturligtvis speciellt för ammoniakframställningen, som redan nu har lönsamhetsproblmn.

I denna rapport har två modeller för reducering av energiskatten diskuterats. Den ena är den s k växthusmetoden, som innebär att energiskattesatsen reduceras till en för varje bransch rimlig nivå. Den andra är den s k tackjärnsmetoden, som innebär att företagen får betala full energiskatt men får en återbetalning i förhållande till produktionen av färdiga varor så att kostnadskonsekvenserna av beskattningen reduceras. Återbetalningsbeloppets storlek bestäms branschvis.

Båda metoderna förutsätter att företagen kan delas in i något så när homogena branscher. För växthusmetoden är kanske inte kravet på homogenitet lika stort som för tackjärnsmetoden, men företag med samma typ av produktion bör rimligtvis få samma skattesatser. Med tackjärnsmetoden förutsätts att återbetalningsbeloppet skall grundas på en för en speciell produkt ordinär energianvändning. Då får företag med en jämförelsevis hög energianvändning en kraftigare beskattning än de som har låg. För hela branschen kan skattetrycket göras lika stort son1detnuvarande. Ett alternativ kan vara att man bara låter det energieffektivaste företaget få oförändrat skattetryck. För att denna modell skall ha avsedd styreffekt måste branschindelningenvara sådan att varje företag har en rimlig chans att nå det kostnadsläge för energiskatten som det bästa företaget har. Detta måste vara en allvarlig svaghet med tackjärnsmetoden eftersom det inte är många företag som har helt likartad produktion. För att få en enhetlighet i branscherna skulle man behöva dela upp företagens produktion i olika produktgrupper. Då riskerar man emellertid att råka ut för mätproblem. Det är inte troligt man utan vidare kan bestämma energianvändningen för framställning av de olika produkterna. Tackjärnsmetoden kan annars vara rättvis ur den synpunkten att företag som satsat på att hushålla med energin premieras för detta medan de som inte gjort det bestraffas och stimuleras därför att genomföra motsvarande förbättringar av sina processer.

Tyvärr är inte energihushållningsproblemet så enkelt. Flera studier* har visat att det är investeringar i ny teknik som i första hand leder till effektivare energianvändning i industrin och inte förbättringar av gamla anläggningar. Investeringar i den energiintensiva processindustrin är vanligtvis mycket kapitalkrävande och har ofta en lång ekonomisk livslängd. Skillnaden mellan en bra och en dålig effektivitet i energianvändningen i tvâ olika industrier beror därför ofta på anläggningnarnas ålder. Sett mot denna bakgrund är det inte rättvist att skattemässigt premiera den nya anläggningen i förhållande till den gamla . Det är oftast möjligt att förbättra en anläggning byggd med äldieteknik så att den blir lika effektiv som en som byggts med nyare teknik. Är den resterande livslängden för den gamla anläggningen i storleksordninga110-15 år kommer en höjd energiskatt endast att påverka den ekonomiska livslängden mycket marginellt. Detta beror på relationerna mellan det stora kapitalbehovct nyinvesteringar och de i jämförelse med detta små driftsutgifterna för energiskatten.

En energiskatt motverkar till och med en ersättningsinvestering eftersom den försämrar lönsamheten för företaget under de år det ändå blir tvingat att använda den gamla anläggningen.

Det räcker inte med att fastställa ett återbetalningsbelopp per bransch eller produktgrupp, utan beloppet måste också relateras till hur stor del av tillsom skall få återbetalning har. Saknas ett tidigare led verkningen företaget i framställningen,som andra företag som tillverkar samma produkt,har, kommer det naturligtvis inte att krävas lika mycket energi itillverkningen. Om inte detta beaktas skulle företagen i princip kunna flytta produktionen mellan olika fabriksenheter för att optimera energiskatten. Det finns naturligtvis många faktorer som talar emot ett sådant beteende, men risken föreligger uppen-

* Se bl a Andersson & Bergendahl (1976) och Andersson (1981)

barligen åtminstone på lång sikt. På samma sätt skulle växthusmetoden kunna resultera i en omflyttning av produktionen till fabrikseneheter med låg skattesats på energi.

I branschindelningen kommer man också in på politiska målkonflikter. I beskrivningen av processer för kloralkalielektrolys omnämndes två processer, där den ena var mer energikrävande men fördelaktig ur miljösynpunkt. Skall då den diskrimineras i energipolitiken genom att låta processerna tillhöra samma bransch? Samma problem föreligger när rökgasrening införts vid någon anläggi en bransch. Den kräver alltid ning en ökad elanvändning.

I finns också en målkonflikt

pappersmassetillverkningen när det gäller val av

tillverkningsprocesser som ger mycket papper per ton ved med en hög energian-

sådana som ger sämre utbyte av papper

vandning eller men låg energianvändning.

l industrin tycks man prioritera en effektiv vedanvändning.

Vi kommer då in på vilken energiförbrukning som skall vara normgivande vid bestämning av återbetalningsbelopp i tackjäinsmetoden. Det är inte bara frågan om vilken ålder eller utrustning de olika anläggningarna har, utan en anläggning kan ge olika energibehov under olika driftsbetingelser. Hos Esso Chemical har vi kunnat konstatera att det specifika energibehovet varierar med kapacitetsutnyttjandet. En sådan variation finns också i många andra processer.

I de fall där det finns få processer för sama produktion i Sverige skulle man behöva jämföra med utländska anläggningar för att se huruvida den svenska branschen skall få en högre beskattning om den ligger dåligt till i förhållande till utländska företag och vice versa. En sådan jämförelse skulle också vara nödvändig om man skall få en något så när rättvis fördelning av beskattningen mellan branscher.

I de fall det finns huvudprodukt och biprodukter, där utbytet kan varieras riskerar man att få ett felaktigt relationstal om energibehovet relateras till huvudprodukten enbart. Detta problem föreligger hos Esso Chemical, men är antagligen inte så vanligt i den övriga energikrävande industrin och borde därför i allmänhet inte leda till några problem för tackjärnsmetoden.

Den praktiska tillämpligheten är olika för växthusmetoden och tackjärnsmetoden.Växthusmetoden kräver endast en definition av vilka företag som behöver ha en nedsatt skatt och hur stor denna nedsättning skall vara i varje bransch. Det är då viktigt att de processer som skall ha nedsatt skatt definieras så att inte all möjlig tillverkning knyts till ett företag bara för att det har låg cnergiskattesats.

är avsevärt mer om den få

Tackjärnsmetoden mycket komplicerad skall en konstruk-

tion som motsvarar syftet med den. Meningen är att

ju de energieffektiva foreta-

få en lindrigare beskattning per energienhet de inte lika

gen skall an som ar _

då att bestäma vilka som inte och vil-

effektiva. Det gäller företag ar effektiva

vilket inte alltid är så lätt då förutsättningen for produkka som ej är det, tionen varierar.

Om inte ett kan konstrueras vid tillämpning av

smidigt betalningssystem tack-

kan det stora kan leda till

järnsmetoden uppstå betalningstransaktioner som

ränteförluster för endera Man kan t ex bestamma hur stor del av

parten. direkt

som skall betraktas smn skattefri låg skatt och

energianvändningen eller ge

får då bara batala full skatt för den energi som överstiger denna företaget kvantitet .

Om tackjärnsmetoden skall tillämpas är det viktigt att återbetalningsbeloppen fastställs och dessutom värdebeständiga. Man kan inte vänta långsiktigt görs sig att energiskatten skall ha någon styrande effekt om man på företagen gör som innebär att i en prognos på återbetalningsbeloppet effektiviseringar energianvändningen följs av en minskad återbetalning. Återbetalningsbelopp måste också fastställas sådant sätt att strukturförändringar i industrin på ett Om ett att sälja halvfabrikat i stället för att möjliggörs. företag väljer tillverka måste det få möjlighet att tillämpa ett nytt återslutprodukten om inte detta halvfabrikat finns på den svenska marknaden. betalningsbelopp

I denna har inte om storleken på ett rimligt skattetryck berapport frågan handlats. Några jämförelser med resultatet har gjorts i de studerade företagen. När det om produktion där är skattefri måste man förutär frågan energin idag sätta att inte klarar annat än en mycket liten beskattning företagen per energienhet. Genom att energianvändningen är så stor som den är i dessa företag slår en energiskatt mycket hårt. Inte heller har den styrande effekten av energiskatten i energikrävande industri tagits upp i någon större utsträckning. Även i detta fallet har den nu skattebefriade industrin Detta har redan diskuterats i början av detta en särställning.

kapitel.

Min rekommendation till energiskattekommittén är att i första hand tillämpa växtiusmetoden eftersom den är relativt enkel och bör ha en bättre styrande effekt än det nuvarande systemet med nedsättning av energiskatt till 1,3% av saluvärdet (förutsatt att energiskatten verkligen har en styrande effekt i den energikrävande industrin, vilket jag inte tagit ställning till). Om skall tillämpas bör den tillämpas på processer, där helt liktackjärnsmetoden varor Återbetalningsbeloppen skall inte heller behöva värdiga produceras. fastställas i förhållande till slutprodukten utan i förhållande till produktionen Sålunda skulle t ex ett företag med en integrerad irespektive process. av mekanisk massa och tidningspapper kuna få återbetalning dels produktion i förhållande till massaframställningen och dels, om så anses erforderligt, i förhållande till papperstillverkningen. I många fall borde man med ett sådant förfarande kunna skilja ut en energikrävande process och ge den ett och sedan låta efterföljande mindre energikrävande återbetalningsbelopp belastas med full energiskatt.

REFERENSER

Andersson, B (1981): Energianvändningen i kemisk industri. FE-rapport 166, Företagsekonomiska institutionen, Göteborgs Universitet, Göteborg.

Andersson, B & Bergendahl, P A (1976): Förändringar i industrins energianvändning och de konsekvenser de får för input-, outputanalyser. FE-rapport 62, Företagsekonomiska institutionen, Göteborgs Universitet, Göteborg.

Bergendahl, G & Liff, R (1977): Industrins energianvändning några företagsstudier. Ds I 1977:17, Styrmedel för en framtida energihushållning, Stockholm. l

1 Carling, A , Dargay, J & Oettinger, Ch (1981):

Om effekter av energiskatt. Underlagsmaterial för energiskattekommittén, Stockholm. 1 1

1 Mäler, K-G (1977):

Energipolitiska styrmedel - en teoretisk diskussion.

1 Ds I för en framtida

1 1977:17, Styrmedel energihushållning, Stockholm. ;

Riksskatteverkets cirkulärsamling nr 4 - 1971: Riksskatteverkets cirkulär angående allmän energiskatt på bränslen, Stockholm.

Statens industriverk (1977): Industrins energihushållning. SIND 1977:6, Stockholm.

BILAGA

Preliminär av skattesatser och nedsättningar av beräkning energiskatter i energikrävande industri

Nedan redovisas en tabell med en beräkning av vilka preliminär Skattesatser som skall gälla med växthusmetodai och vilka åter-

som skall tillämpas för produktionen i varje betalningsbelopp bransch vid användning av tackjärnsmetoden.

Som utgångspunkt för beräkningarna har de skattesatser som gällde

i av 1981 (3 öre/kWh för el och 150 kr/m3 för

början utnyttjats med 20 kr av beredskapsavgiften inkluderad) och preliminära olja av saluvärde och produktionskvantiteter för samma år. beräkningar Skattesatser återbetalningsbelopp har bestämts så att respektive det totala i respektive bransch motsvarar det som skattetrycket i erhålles med Det enskilda företaget kan genomsnitt 1.3%-regeln. då få en eller lägre energiskatt jämfört med nuläget. Förhögre skall detta vara ett resultat av varierande effektihoppningsvis vitet i men skillnaderna kan också bero på en energianvändningen, branschindelning, vilken också måste uppfattas som ofullständig

preliminär.

Beräkningarna har grundats på en sammanställning av de företag

som nu får nedsättning av energiskatten till 1.3% av saluvärdet

av och vi bortser här från de företag som nu har produktioner skattebefrielse för vissa processer. Eftersom vissa branscher

endast av ett enda företag har de måst utelämnas representeras av sekretesskäl. Vissa uppgifter saknas också för att på grund dataunderlaget varit ofullständigt.

måste till värden för både

En ändring av skattesatserna leda nya

växthusmetoden och tackjärnsmetoden.

Det är faktorer som bidrar till att göra nedanstående tabell många och osäker, men den ger ändå en bild av hur de olika ofullständig kommer att inverka på branscherna och vilka variaskattesystemen tioner som uppstår dem emellan.

Bransch Procent av full energi- Återbetalningsbelopp skatt med växthus- med tackjärnsmetoden metoden i kr/ton slutprodukt

För Variationer För Variationer branschen för olika branschen för olika företag i företag i branschen branschen

Mekanisk massa (ointegrerad) 28 25-38 46 29-52

Mekanisk massa + tidningspapper 39 35-46 47 34-56

Mekanisk massa + papp 54 32-70 30 16-76

Sulfatmassa + 1 61

Handelsstålverk,

Förpacknings-

BILAGA 5

SAIVIVIANFATPNING xH SLUTSATSER FRÅN DEN S.K. IOPPEN-UTREDNINGELN (KAPITEL 7 i SOU 1981:69 PRIS PÅ ENERGY)

Sammanfattning och slutsatser

I kommitténs direktiv att vår anges analys och redovisning skall syfta till att ge ett underlag för att bedöma om samhällsekonomiska eller energipolitiska fördelar skulle kunna om taxor uppnås och priser vore annorlunda utformade än vad de är idag. Ett önskemål är därför att vi, så långt redovisar resultatet möjligt, av våra analyser och överväganden i form av översiktliga jämförelser mellan de nuvarande energipriserna och energipriser utformade efter principer som kan tänkas utgöra alternativ till de nu tillämpade.

Efter att i kapitel 2 och 3 ha redovisat hur priserna på energi är utformade i Sverige och i några andra länder ägnas kapitel 4 åt en analys av den teoretiska grundvalen för prissättningen. I samma kapitel söker vi också beskriva vilka effekter, positiva och negativa, som kan tänkas uppstå vid tillämpning av olika principer för prissättning av energi. Därvid behandlas dels de mena traditionella, kostnadsanknutna prissättningsprinciperna, såsom prissättning enligt självkostnad, enligt kortsiktig marginalkostnad och enligt långsiktig marginalkostnad, dels ett antal andra principer för och krav på prissättning på energi. Till dessa senare principer och krav hör att priserna skall stimulera energisparandet och införandet av nya energikällor, bidra till en balanserad regional inkomstutveckling, påverka och förmögenhetsfördelningen mellan energiproducenter och energikonsumenter på visst sätt m.m. Vi har även analyserat inverkan av de företagsekonomiska restriktioner som gäller oavsett vilken prissättningsprincip som tillämpas. Sådana restriktioner kan oftast sammanfattas som ett kravpå självfinansiering av nya investeringar och på kostnadstäckning inkl. viss avkastning på det i energiföretagen investerade kapitalet.

En central utgångspunkt för vår analys av olika prissättningsatt roll bör principer är uppfattningen prisernas viktigaste vara att bidra till en effektiv hushållning med samhällets resurser. Till dessa resurser hör inte bara energi i olika former utan också arbetskraft, realkapital (t.ex. maskiner, och transportmedel) och råvaror. Eftersom det inte byggnader finns överflöd av någon av dessa resurser måste hus-

något

hållning med samtliga betraktas som nödvändig. En god husom man vid givna standardkrav kan finna den hållning uppnås avvägning mellan åtgången av arbetskraft, realkapital, energi och råvaror som leder till att kostnaderna för den totala insatsen av resurserna blir så låga som möjligt. Frågan gäller således hur man optimerar den samtidiga användningen av olika resurser, inte hur man kan minimera utnyttjandet av en enda resurs. Skulle man t.ex. sträva efter att ensidigt minimera av energi i en viss verksamhet skulle detta inneanvändningen bära att för mycket av övriga resurser utnyttjades. Totalt sett skulle därmed ett slöseri med knappa resurser i uppstå samhället. Endast om vi hade överflöd på alla övriga resurser i ekonomin skulle en minimering av energianvändningen samtidigt vara en god hushållning med resurser.

Vad innebär då kravet för priserna utformpå god hushållning Prisernas kan sägas vara att förmedla information ning? uppgift till köpare och säljare av olika resurser,varor och tjänster. De hushåll och företag som uppträder som köpare bör via priserna kunna få en korrekt information om kostnaden, dvs. åtgången av olika resurser, för att tillhandahålla en vissa vara knappa eller För den som tillhandahåller eller säljer en protjänst. dukt information om köparnas betalger priserna på marknaden Förutom

ningsvilåa,

dvs. om hur köparna värderar produkten. att skall förmedla dessa informationer bör de leda till priserna mellan utbud och efterfrågan så att inte sådana fördeljämvikt som t.ex. köer och ransoneringar behöver tillningsmedtoder gripas i normala tider.

Ett krav på priserna är således att de förmedlar korrekt kostnadsinformation. Vad det härvid är frågan om är kostnaden för att ta i anspråk ytterligare resurser som har alternativ användning i ekonomin. Detta är ett kostnadesbeframåtsyftande grepp som är direkt förknippat med kravet på god hushållning med samhällets resurser. Den samhällsekonomiska kostnaden för att konsumera en enhet mera av en vara motsvarar den besparing som skulle uppstå för samhället om denna enhet inte behövde produceras. Detta kostnadsbegrepp har att med en ingenting göra verksamhets historiska kostnader, exempelvis kostnader för tidigare investeringar. Samhällsekonuniskt sett uppstod dessa - nu närmast bokföringsmässiga - kostnader när investeringen genomfördes. Det var då som knappa resurser i form av arbetskraft, kapital, energi och råvaror togs i anspråk. Vare sig den gjorda investeringen utnyttjades eller inte kan dessa resurser inte fås tillbaka. Därför bör de inte beaktas i ett kostnadsbegrepp som syftar till att på bästa sätt hushålla med nutida och framtida knappa resurser.

Om priset för att konsumera ytterligare en enhet av en vara, t.ex. en kwh elenergi eller en kwh fjärrvärmeenergi, understiger värdet av de resurser som måste tas i anspråk för att tillhandahålla denna ytterligare enhet av varan så leder detta rimligen till dålig med de resurser som måste tas hushållning i anspråk för att producera elenergi, hetvatten. Priserna bör därför resp. i princip aldrig understiga de rörliga produktionskostnaderna. Däremot kan det i vissa situationer vara förenat med god hushållning att sätta priset högre än vad som svarar mot den rörliga produktionskostnaden. Detta beror på ett annat av de krav som måste ställas på effektiva priser, nämligen att de skall leda till jämvikt mellan utbud och efterfrågan. Om ett baserat pris på den rörliga produktionskostnaden medför att efterfrågan blir

än vad som går att tillfredsställa med tillgänglig pro-

större

är det, såvida inte kösystem, ransoneringar duktionskapacitet annan form av administrativ reglering skall behöva eller någon att höja priserna till den nivå som ger tillgripas, nödvändigt I sådana situationer krävs således att priset inkluderar jämvikt. såväl rörlig produktionskostnad som kapacitetskostnad (knappför att en erforderlig hushållning skall upphetsprissättning) nås.

Av det som här om hur skall sättas för att bidra sagts priserna till med knappa resurser i samhället följer en god hushållning vi förordar att energipriset fastställs efter att principiellt marginalkostnad. Detta innebär att priset på energi kortsiktig sättas lika med den samhällsekonomiska kostnaden för att bör tillfälle en enhet, t.ex. en vid varje producera ytterligare kwh, inom ramen för existerande kapacitet.

Priser baserade på kortsiktig marginalkostnad kan för energivissa år som till stora företagen leda till såväl höga överskott andra år. som bl.a. därför, infinner sig när förluster En fråga förordas, är hur de företagsekonomarginalkostnadsprissättning skall kunna infrias. Med sådana avkastmiska avkastningskraven avser vi den avkastning på det investerade kapitalet ningskrav för att kapitalförsörjningen inom som krävs långsiktigt trygga energisektorn. Att vi här rekommenderar marginalkostnadsprisberor att vi anser det vara möjligt att vid sidan sättning på, energi ta ut sådana av de rörliga priserna på ledningsbunden som medför att krav på avkastning och fasta avgifter rimliga kan tillgodoses. Prissättning enligt kortsiktig finansiering behöver härigenom inte strida mot energiföremarginalkostnad av att förränta investerat kapital. Av avtagens intresse är emellertid att sådana fasta avgifter inte görande betydelsen påtagligt sätt blir styrande på energianvändningen. på något med olika resurser som Det resultat i form av god hushållning till får inte snedvridas. marginalkostnadsprissättningen syftar

Fasta avgifter påverkar investeringsviljan hos såväl energikonsumenter som energiproducenter. Sådana avgifter har därför betydelse för den långsiktiga strukturutvecklingen inom energisektorn.

För t.ex. den fastighetsägare som står i begrepp att välja uppvärmningsform i en planerad ny byggnad eller för det industriföretag som skall välja mellan olje-, kol- eller elbaserad processvärme till en ny fabrik är vid beslutstillfället inte investeringskostnader eller framtida avgifter låsta. I en sådan beslutssituation är det den förväntade framtida tariffnivån, dvs. kombinationen av fasta och rörliga avgifter för respektive energislag, som blir avgörande.

Samma sak gäller också vid beslut om nya energiproduktionsanläggningar. För energiproducenten är den relevanta frågan om betalningsviljan för den energi som kan levereras från en ny anläggning räcker för att täcka både investerginskostnaderna (som vid beslutstillfället ännu inte är låsta) och de rörliga kostnaderna för anläggningen.

: \ Man kan invända, att diskussionen här snarare gäller ett investeringsproblem än ett prissättningsprobelm och därmed faller utanför mandatet för denna utredning. I praktiken är det emellertid ofrånkomligt, att det finns ett ömsesidigt beroende mellan å ena sidan investeringsbeteende och å andra sidan tariffstruktur och tariffnivå. Detta beroende kommer bl.a. till uttryck i att prognoserna över den framtida betalningsviljan och prisutvecklingen som regel utgår från den efterfrågan som kan observeras vid prognostillfället. Denna efterfrågan är sin tur beroende av tariffnivåutvecklingen, dvs. av utvecklingen av både fasta och rörliga avgifter. Vidare har de fasta avgifterna

betydelse för energiföretagens lönsamhet och soliditet och därmed för förmågan att finansiera ytterligare investeringar. Detta 5 i sin tur påverkar de avkastningskrav som ställs på en tilltänkt investering.

Effekterna av sambandet mellan tariffnivå och strukturutveckär svåra att kartlägga och analysera i detalj och vi har ling inte funnit det att göra detta inom ramen för denna utmöjligt Vi kan därför inte heller ge något slutligt svar på redning. frågan, om de fasta avgifter som f,n. tar ut i samband med leverans av ledningsbunden energi styr den långsiktiga strukturutveckling på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Det kan därför enligt vår mening finnas skäl att i lämpligt sammanhang ytterligare analysera dessa frågeställningar:

I den energipolitiska debatten har många andra krav ställts på energipriserna än att de skall leda till en god hushållning. Till dessa krav hör t.ex. att energipriserna skall stimulera till energisparande, gynna införandet av förnybara energikällor, verka för regional balans eller påverka inkomst- och förmögensätt. Man kan därför fråga sig i vilken hetsfördelningen på visst utsträckning dessa krav infrias om energipriserna baseras på kortsiktig marginalkostnad.

Vi vill då erinra om den grundläggande regel som säger, att det i allmänhet krävs lika många styrmedel som det finns målsättningar.

Endast kan ett styrmedel uppfylla flera målsättundantagsvis samtidigt. Man bör därför inte förvänta sig att ett styrningar skall klara att uppfylla många olika målmedel, energipriserna, Det är därför önskvärt att statsmakterna anger vilken sättningar. styrmedelsroll som skall vara den primära för energipriserna. har, som framgår av det som här sagts, för sin del Utredningen funnit att kravet på god hushållning med olika knappa resurser bör vara för valet av prissättningsprincip. Detta inneü avgörande

att avkall måste göras på eventuella förväntningar på energipriserna som styrinstrument för andra ändamål.

Vi har tidigare understrukit att det som regel krävs minst ett styrmedel för varje mål. Valet mellan olika styrmedel bör träffas utifrån styrmedlens ändamålsenlighet när det gäller att uppfylla givna mål. Ett styrmedel är effektivt om det har stor effekt på det angivna målet och små oönskade biverkningar.

Bakom vår slutsats i denna del ligger uppfattningen, att energipriserna kan utgöra ett mera effektivt styrmedel när det gäller att hushålla med ekonomins olika knappa resurser än när det gäller att tillgodose andra mål.

Det är härvid inte i första hand begränsningar i energiprisernas förmåga att t.ex. stimulera införandet av nya energikällor eller bidra till regional utjämning som är avgörande. Avgörande är i stället de verkningar i form av slöseri och ineffektiv resursanvändning som skulle bli följden om energipriserna utnyttjades sm styrmedel för sådana syften. Genom att för dessa utnyttja andra styrmedel (t.ex. stimulans av investeringar i ny energiteknik respektive subvention av lönekostnad inom sysselsättningssvaga regioner) kan vissa eftersträvade effekter uppnås till lägre samhällsekonomiska kostnader än om styrningen skulle ske via energipriserna.

Vi har också jämfört nu rådande energipriser med de som skulle bli resultatet av en tillämpning av den prissättningsprincip som vi förordar, dvs. prissättning enligt kortsiktig marginalkostnad.

Sedan 1978 är dvs. den totala tariff-

högspänningstarifferna,

nivån vid försäljning av högspänd elkraft, baserade på råkraftleverantörernas genomsnittliga kostnader. Inom ramen för de fastställda tariffnivåerna har de rörliga avgifterna priset

på energi - så långt nuvarande utformning av mätarutrustning tillåter, anpassats till de marginella produktionskostnaderna.

På högspänningsnivån består Vattenfalls och flertalet andra kraftföretags tariff av fyra olika element: fast avgift, abonnemangsavgift, högbelastningsavgift samt energiavgift. På lågspänningsnivå har den fasta avgiften och abonnemangsavgiften

slagits samman till en säkringsavgift, medan energiavgiften

och högbelastningsavgiften slagits samman till en enda energiavgift.

Vi bedömer att dagens fasta elavgifter, i vart fall vad gäller leveranser av högspänd elenergi, har så begränsade styreffekter att de inte bedöms nämnvärt negativt påverka den eftersträvade De fasta svarar J effektiviteten i prissättningen. avgifterna l endast för ca tre procent av intäkterna från försäljning av I 4 högspänd elenergi.

1 J

Vid en strikt prissättning enligt principen om kortsiktig i

marginalkostnad skulle de rörliga energiavgifterna helst variera I

i

kontinuerligt under dygnet och under året alltefter variationerna i den totala belastningen. Så är för närvarande inte fallet. För de tariffer som nu tillämpas har man indelat dygnet och året i ett fåtal perioder. Dessa har valts så att man inom varje period skall få så likartade marginella produktions- och distri- 1 butionskostnader som möjligt.

Dagens priser på högspänd elenergi är differentierade mellan vinter- och sommarsäsong. Skillnaderna mellan vinter- och sommaravgifterna på energi är dock mindre än differenserna i marginalkostnader mätt med hjälp av samkörningens marginalpris. Energisommartid (och särskilt nattetid) överstiger den maravgiften kostnaden, medan energiavgiften vintertid (och då speginella ciellt klart understiger marginalkostnaden. Dessutom dagtid) varierar samkörningens marginalpris inom somar- respektive

vintersäsongen. En ytterligare differentiering mellan olika perioder under året är därför motiverad. En närmare bedömning av hur stor skillnaden är mellan den kortsiktiga marginalkostnaden och den rörliga avgiften framför allt under vinterperioden försvåras av, att det är oklart vilken roll högbelastningsavgiften spelar för att undvika överbelastning av nätet. Det är därför önskvärt att genom prisexperiment undersöka om enbart ett mera differentierat energipris bör ersätta högbelastningseffektavgiften.

Priset på _lågspänd elenergi bör svara mot summan av energiavgiften på högspänd elenergi och kostnaden för de ökade förluster som uppkommer vid lågspänningsdistribution samt, eventuellt, en kapacitetskostnad. Lågspänningsabonnenterna har dock via en högre energiavgift också fått bära en något för hög andel av det centrala distributionsnätets kostnader. Energiavgiften synes därför utifrån samhällsekonomisk synpunkt vara något för hög, möjligen med undantag av vinter dagtid då man kan anta att den innehåller en kapacitetskostnad. Variationerna i såväl energipriset på högspänd elenergi sm överföringsförlusterna motiverar en tidsdifferentiering av energiavgiften för långspänningsabonnenter.

Den s.k. självkostnadstaxa sm normalt tillämpas vid fjärrvärmedistribution, med undantag för ett introduktionsskede när en s.k. alternativtaxa tillämpas, är konstruerad för att så långt möjligt avspegla värmeverkens nuvarande självkostnader och då speciellt sambandet mellan fasta och rörliga kostnader. Taxaklbestår normalt av en fast årlig avgift, uppdelad på en fast och en effektberoende del, samt en indexerad avgift. Taxan är vidare utformad med hänsyn till den grundläggande princip

för komunal taxesättning som innebär att intäkterna skall motsvara självkostnaden. Den rörliga avgiften, energiavgiften, bestäms huvudsakligen av kostnaderna för bränsle inkl. transport, lagring och räntekostnader.

Prissätåningen på fjärrvärue avviker för närvarande inte nämnvärt från den kortsiktiga marginalkostnaden mellan olika säsonger. En övergång till eldning med fasta bränslen kan emellertid innebära betydligt större variationer under året. I viss utsträckning kan dessutom kostnadsdifferenser mellan dag och natt råda. Det är alltså här av primärt intresse att åstadkomma en säsongsvarierad prissättning baserad på kortsiktiga marginalkostnader.

Priserna på olja. kol och andra importerade, icke ledningsbundna energislag bestäms huvudsakligen av omständigheter över vilka vi i Sverige inte råder. Av den anledningen har vi främst riktat intresse mot de marknadsmässiga förutsättningarna för prisbildningen på de olika produkterna på den svenska marknaden. Detta ar den främsta orsaken till att prissättningen på icke ledningsbunden energi behandlats annorlunda än prissättningen på ledningsbunden energi. Framställningen utgör därför närmast W en beskrivning av hur marknaden för de icke ledningsbundna energislagen fungerar.

När det gäller priser på oljeprodukter föreligger inga mer varprisskillnader oljeföretagen emellan. De prisskillnader som aktiga finns mellan olika kunder beror på leveransläge (orts- och zontillägg) och på leveransstorlek (kvantitetsrabatter). Genom lokal konkurrens kan prisskillnader förekomma på bensin och villaolja.

Kostnadsunderlaget för prissättningen utgörs vid inhemsk raffi-

nering av råoljans anskaffningskostnad, frakt och raffineringskostnader och vid färdigvaruimport av importpriserna för raffinerade produkter. I båda fallen tillkommer omkostnader inkl. distribution.

Råoljeimporten baseras i huvudsak på kontrakt med råoljeproducenter eller ned de internationella oljebolagens moderföretag. Importen av färdigprodukter baseras till knappt hälften på spotinköpen. Priserna för dessa följer Rotterdamnoteringarna vilka varierar från dag till dag beroende på tillgång och efterfrågan.

Konkurrensförutsättningarna skiftar på oljemarknadens olika delar. Prissättningen är därför snarare marknads- än självkostnadsanpassad. Detta kan t.ex. få till följd att priset på tjock eldningsolja tidvis kan ligga under priset på kontraktsköpt råolja cif. De lättare destillaten har då fått bära en relativt sett större andel av totalkostnaden. Inom ramen för denna marknadsanpassning för olika destillat är emellertid totalnivån kostnadsbaserad.

För de olika destillaten är marknadsbilden i stort följande: Tillförseln av motorbensin kommer till två tredjedelar från svenska raffinaderier, medan spotinköpen uppgår till ca åtta procent av total tillförsel. Resterande del är kontrakterad import. Prissättningen baseras därför till större del än för andra destillat på raffinaderiföretagens kostnader.

Villaoljan (E0 1) kommer till drygt från svenska raffi-

nälften

naderier. Prissättningen på denna är stort anpassad till raffinaderiföretagens kostnader. Marknaden består av en inlandsdel

och en cargodel. Cargomarknaden avser leveraser i båt - hel

eller delad last - till större förbrukare som har egen depå i hamn. Priserna på den senare följer nära priserna på spotmarknaden.

Tjock eldningsolja komer liksom E0 1 till mer än hälften från svenska raffinaderier. Spotandelen av den totala försörjningen av tjocka oljor uppgår till ca 25 procent, i första hand lågsvavlig olja. Cargoköpen svarar för mer än 60 procent av tjockoljemarknaden, dvs. många storförbrukare har möjlighet att direkt eller

indirekt styra sina inköp över den öppna internationella marknaden. Prisförändringar på inlandsmarknaden sker främst vid ändrade råoljepriser, men med anknytning till Rotterdamnoteringarna genom flexibel rabattgivning. Tbtalt följer marknaden således väl Rotterdamnoteringarna. Ingen prisledanä kan urskiljas på någon delmarknad.

En prissättning efter kortsiktig marginalkostnad på oljemarknaderna att motsvaras av importpriserna - dvs. kommer naturligt i stort motsvarande nuvarande prissättningsförhållande.

När det gäller försäljning av och prissättning på kol, gas, i

i och torv för kan man f.n. tala 1 biomassa energiändamål knappast om någon etablerad enhetlig marknads- eller prisstruktur i Sverige.

har varit mer Vår analys av priserna på dessa energiråvaror än för och redovisningen besummarisk de övriga energiformerna gränsas i stort sett till en beskrivning av gällande förhållanden samt vissa påpekanden.

Kol f.n. huvudsakligen av fristående kolhandelsföretag. säljs Det rör emellertid härvid i första hand om kokskol som ansig vänds inom industrin främst järn- och stålindustrin, medan handeln med ångkol för energiändamål (förbränning) inte har större Ångkolspriserna, som än så länge nästan någon omfattning. alltid är spotpriser, varierar kraftigt med hänsyn till bl.a. energiinnehåll och utskeppningshamnar.

När det gäller den förväntade framtida utvecklingen av priset torde man på längre sikt kunna räkna med att på importad ångkol den blir beroende dels av kostnaden för kolbrytning i nyöppnade dels Det är endast ett begränsat antal kolgruvor, fraktpriserna.

länder med stora koltillgångar sm väntas kunna öka produktionen så att en ökad export möjliggörs under 1980-talet. Av dessa är Polen det land sm geografiskt sett ligger Sverige.

närmast

i Större delen av kolet torde dock få hämtas från avlägsna områden i l l l främst Australien, västra Kanada och USA. f›

Under de närmaste åren, innan prisnivån hinner påverkas av brytningskostnaderna i nyöppande gruvor blir priserna starkt beroende av efterfrågeutvecklingen märk på den internationella; naden. Ökar efterfrågan snabbt torde priserna få karaktär av knapphetspriser snarare än kostnadsbaserade priser, vilket kan medföra en snabb prisstegring. Oljeprisutvecklingen sätter dock i princip ett tak på kolpriserna med hänsyn till att en viss skillnad mellan olje- och kolpriset är nödvändig för att göra det ekonomiskt motiverat att satsa på de jämförelsevis kapitalkrävande förbränningsanläggningar som krävs för kol.

I de städer där försäljning av stadsgas sker utgör kostnaderna för den råvara so används för gasframställning (lättbensin eller gasol) normalt ca 70 procent av stadsgaspriset. Taxorna för gasleveranser till lägenheter där gasen används för enbart matlagningsändamål är ofta utformade som ackordstaxa eller blocktaxa, vilket innebär att enbart en fast årsavgift, som är beroende av lägenhetsstorleken, tas ut oberoende av hur mycket gas so förbrukas. För övriga abonnenter förekommer olika tariffsystem med det gemensamt att de består av en fast avgift och en förbrukningsavgift, den senare ibland knuten till ett oljeprisindex. Gastaxorna saknar helt anknytning till marginalkostnaderna.

Några principer för prissättning på biomassa och torv kan ännu inte sägas ha etablerats i Sverige. Förutsättningarna för prissättning på dessa bränslen skiljer sig i flera avseenden från vad som gäller för de importerade bränslena. Så har t.ex. dessa inget konstant värmevärde beroende på att såväl vattenhalten på

det levererade bränslet som energiinnehållet i torrsubstansen kan variera. Vidare medför den_geografiska spridningen av bränsleförekomsterna och de_höga transportkostnaderna att det kan tänkas uppstå ett antal separata marknader snarare än en gemensam svensk bränslemarknad. Mot detta talar dock möjligheten att substituera ett fast bränsle mot ett annat samt utveckling av pelleteringstekniker m.m.

I vår uppgift har bl.a. ingått att söka redovisa vilka effekter som skulle kunna uppnås om energipriserna vore annorlunda utformade. Vi har i det föregående redovisat vår principiella inställning till den roll energipriserna bör spela för att bidra till en effektiv hushållning med samhällets olika resurser och vilka restriktioner som därvid föreligger. Vi har också till diskussion tagit upp andra krav som kan ställas på energipriserna och olika alternativa principer för taxekonstruktioner. Slutsatsen av våra analyser kan sammanfattas som så att ju större avvikelser som finns mellan dagens energipriser och priser som vid varje tillfälle sammanfaller med den samhälleliga kortsiktiga marginalkostnaden för att tillhandahålla energi från befintliga anläggningar, desto sämre blir hushållningen med samhällsresurserna. Desto större är då också anledningen att åstadkomma energipriser som bättre än de nuvarande ansluter till marginalkostnaderna.

Vi har också (i kapitel 5) konstaterat, att de nuvarande marknadsförutsättningarna och prissättningsprinciperna leder till priser som för de viktigare energislagen mer eller mindre väl ansluter till de kortsiktiga marginalkostnaderna. Det är mot denna bak- 1 grund närmast av intresse att klarlägga vilka effekter, positiva och negativa, som skulle bli följden av en mera renodlad tilllämpning av kortsiktig marginalkostnadsprissättning. När det gäller elenergi har vi (i kapitel 6) försökt presentera och be-

skriva effekterna av två alternativ till existerande tariffsystem.

Det ena sättet att prissätta efter marginalkostnaderna är den mmentana prissättningen vilken bygger på att konsumenten tillhandahålls en sådan utrustning att han kan avläsa momentana förändringar i marginalkostnaderna. De senaste årens utveckling inom elektrotekniken_ har ökat möjligheterna att på sikt framställa en elmätare, som till rimligt pris och god teknisk prestanda kan uppfylla sådana krav på ett tariffsystem.

De andra alternativet är medelst dvs. året intervallprissättning, indelas i ett lämpligt antal tidsintervallroch priserna varierar mellan olika intervall men hålls fasta inom varje intervall. Denna prissättningsmetod bygger på att mät- och styrfrågorna klaras med hjälp av något eller några av följande alternativ: existerande enkeltariffmätare i kombination med en mätartillsats (som är under utveckling), existerande dubbeltariffmätare i kombination med flera avläsningar per år eller en utveckling av en elektronisk mätare som också kan användas vid momentan prissättning.

Utomlands finns exempel på att man söktsätta den samhällsekonomiska effektiviteten främst vid utformningen av priser på energi. Föregångare är här England och Frankrike, där priser efter kortsiktiga marginalkostnader kommit att medföra ett förbättrat resursutnyttjande och ett minskat investeringsbehov. I USA har.man under de senaste två á tre åren i många stater haft en snabb anpassning av priset till marginalkostnaderna. Effekterna har framför allt visat sig i form av en utjämning av eluttaget över dygnet och, om än i mindre utsträckning, över säsongerna. En förutsättning för en marginalkostnadsprissättning i USA har dock varit att man förhindrat att energiproducenter och energidistributörer erhållit en för hög avkastning

och samtidigt garanterat att den inte blivit för låg. Detta har skett dels genom att reglera de fasta avgifterna, dels genom att införa progressiva blocktariffer.

För att en mera renodlad marginalkostnadsprissättning verkligen skall leda till en bättre hushållning med de befintliga resurserna krävs att konsumenterna är priskänsliga och anpassar sin efterfrågan till de ökade prisvariationer som då skulle bli fallet. Jämfört med nuläget skulle energipriserna bli högre under dagtid och lägre under nattid.samt under vintertid och lägre

priserna högre

under sommartid. Hur ofta ändras och hur stora variationerna blir skulle till en början bero av hur pass nära den perfekta marginalkostnadsprissättningen (dvs. en momentan överensstämmelse mellan kortsiktig marginalkostnad och energipris) man vill eller kan komma. Som framgår av kapitel 5 och kapitel 6 är variationerna i t.eX. månadsmedelvärden för marginalkostnaderna betydligt lägre än variationerna i marginalkostnad mellan kortare tidsintervall. Om sedan konsumenterna reagerar på prisvariationerna på avsett sätt, dvs. så att en del av energiförbrukningen flyttas från högbelastningstid till lågbelastningstid både på dygnsbasis och årsbasis, kommer så smånigenom prisvariationerna att minska. För att uppnå denna effekt av en mera renodlad marginalkostnadsprissättning är det nödvändigt att energikonsumenterna dels lär sig energiprisernas variationsmönster, dels har möjligheter att anpassa sin efterfrågan till dessa. Härvidlag torde förutsättningarna skilja sig kraftigt åt mellan å ena sidan

industriella och andra storförbrukare av energi och å andra i

sidan småförbrukarna, främst de enskilda hushållen. När det { gäller konsumenternas kunskaper om förväntade prisvariationer

torde man kunna räkna med att storförbrukarna genom eget intres-

\ se och egna initiativ kommer att hålla sig välinformerade. För hushållssektorn kan man inte vara lika säker på detta med mindre än att särskilda informationsinsatser av lämpligt slag genomförs.

När det sedan gäller möjligheterna att anpassa energiuttaget efter de kostnadsbaserade variationerna i energipriserna och attityderna till en sådan anpassning kan förutsättningarna skilja sig åt mellan olika typer av energikonsumenter. För t.ex. en elintensiv industri skulle produktionskostnaderna kunna minskas påtagligt om det vore möjligt att anpassa produktionen så att elförbrukningen försköts från vintersäsong till sommarsäsong och från dagtid till nattid. En sådan omfördelning torde emellertid också medföra betydande förändringar för de anställda i form av t.ex. ökat skiftarbete och ändrad semestertid. För hushållsabonnenter finns det givetvis vissa möjligheter att t.ex. lägga sig vinn om att använda vissa hushållsmaskiner såsom tvättmaskin och diskmaskin endast under lågbelastningstid när elenergin är billig. För en elvärmeabonnent torde en viss förskjutning av eluttaget kunna ske genom dygnsackumulering av värme. Empiriska erfarenheter ger dock inget entydigt belägg för att hushållen skulle vara mindre priskänsliga än företagen.

Konsumenternas reaktion på ett förändrat prissystem är således en central fråga.Vid en otillräckling vilja eller förmåga till anpassning till varierande priser kan resultatet bli att konsumenternas kostnader ökar. Då uppnås heller inte de samhällsekonomiska vinsterna. En framkomlig väg kan därför vara ökade möjligheter till tidsdifferentierade energipriser enbart för de konsumenter som Så önskar.

För att de möjliga effektivitetsvinsterna av en mera renodlad marginalkostnadsprissättning skall realiseras krävs således att energianvändningsmönstret förändras i betydande utsträckning. Av de exempel på anpassningsåtgärder som vi här har anfört_ framgår att de kräver ett betydande engagemang från energikonsumenterna och medför också olika uppoffringar som inte kan negligeras. Allt detta kan givetvis påverka attityderna till en mera

långtgående anpassning av energipriserna till marginalkostnaderna. Viden mera ytlig betraktelse komer knappast en prisreform som innebär att energipriserna höjs under den tid som energin bäst behövs och sänks under den tid som den minst behövs att framstå so konsumentvänlig.

Slutsatsen av denna diskussion är att den samhällsekonomiska värderingen av en prisreform sm innebär en mera renodlad tilllämpning av marginalkostnadsprissättning inte får begränsas till de effektivitetsvinster som därmed kan vinnas inom energiproduktion och energianvändning. Andra viktiga element är det ökade engagemang och de uppoffringar som krävs från konsumenternas sida för att effektivitetsvinsterna skall realiseras. Även dessa begrepp står för samhällsekonomiskt relevanta kostnadsposter som måste beaktas i en övergripande värdering.

De samhällsekonomiska förlusterna av att vi inte fullt ut tilllämpar priser efter kortsiktiga marginalkostnader är svåra att kvantifiera. En ofullständig prisbildning på elenergi och fjärrvärme kan på kort sikt leda till konsumenterna styrs till en hög förbrukning under de tider när energiproduktionen är dyrbar. Härigenom kan kostnaderna för att producera och distribuera

energin bli högre än vad de skulle blivit vid en jämnare för-

brukning. Mot de besparingar som på detta sätt kan uppnås skall emellertid ställas de kostnader som uppstår hos konsumenterna för att anpassa sin energiförbrukning till varierande energipriser. De samhällsekonomiska totalkostnaderna för en bristande styrning av energiförbrukningen är därför svåra att bedöma men torde årligen kunna uppgå till belopp av inte obetydlig storlek. På längre sikt kan avvikelser mellan priser och samhällsekonomiska kostnader leda till onödiga investeringar hos producenter, distributörer och konsumenter. För låga priser i förhållande till produktionskostnaderna leder tillhög förbruk-

ning med påföljd att producenter och distributörer investerar i och bygger upp en produktionsapparat med onödigt stor kapacitet. Höga priser kan däremot leda till att konsumenterna onödigtvis anskaffar utrustning för att spara elenergi eller fjärrvärme. Emellertid skulle ett flexibelt tariffsystem kunna stimulera konsumenten till installationer för alternativ uppvärmning vilket skulle få som sekundär effekt att såbarheten vid leveransstörningar minskades.

En mera renodlad marginalkostnadsprissättning torde ha vissa effekter på inkomst- och förmögenhetsfördelningen. Bland konsumenterna kommer de som har möjlighet att överföra en del av sin energikonsumtion från högbelastningstid till lågbelastningstid att gynnas jämfört med dem som saknar sådana anpassningsmöjligheter. Sådana konsumentgrupper som har sitt energiuttag koncentrerat till högbelastningstid och som saknar anpassningsmöjligheter blir de som missgynnas mest av denna omfördelning. Det bör i detta sammanhang emellertid också erinras om att konsumenternas utgifter sammantaget bör minska till följd av att de befintliga energiproduktionsresurserna blir bättre utnyttjade så att de anläggningar som har höga marginalkostnader inte behöver utnyttjas lika mycket som med nuvarande energipriser. Om ändrade tariffer ändå skulle medföra att någon eller några konsumentgrupper drabbas av kostnadsökningar som bedöms som oacceptabla saknas inte möjligheter att lösa sådana problem genom utnyttjande av på lämpligt sätt utformade flerdelade tariffer (jfr kapitel 6).

Bland producenterna, närmast kraftföretagen, skulle ändrade tariffer också kunna medföra inkomstomfördelningar. Det är emellertid inte helt enkelt att på förhand ange vilka som skulle gynnas respektive missgynnas av ett införande av mer marginalkostnadstrogna priser. Av stor betydelse för hur omfördelningen faller

ut är i vilken riktning konkurrensförutsättningarna förskjuts mellan det prisledande kraftföretaget Vattenfall, och övriga kraftföretag. Om möjligheterna till ett effektivare resursutnyttjande är större inom Vattenfalls produktionssystem än hos de övriga kraftföretagen kommer överskotten inom den privata kraftindustrin rimligen att pressas ned medan resultatet blir det motsatta om effektiviseringsmöjligheterna är störst inom den privata kraftindustrin.

Den allmänna prisutvecklingen är starkt beroende av hur energipriserna utvecklas. Marginalkostnadstrogna priser skulle fluktuera kraftigare under olika tider av dygnet och året men på kort sikt knappast påverka den allmänna prisutvecklingen annorlunda än dagens energipriser. På något längre sikt, när energikonsumenterna har hunnit anpassa sig till marginalkostnadernas variationer, borde det bättre utnyttjandet av energiproduktionsresurserna och därav följande besparingar medföra en långsammare prisökningstakt.

Vi har hittills beskrivit de olika slag av effekter som skulle bli följden av en mera renodlad tillämpning av marginalkostnadsprissättning. Vi kommer så till frågan om hur pass angeläget det vore att införa en sådan prissättning och hur ett fortsatt arbete i denna riktning i så fall bör ske.

Innan vi försöker besvara denna fråga bör den sättas i sitt institutionella sammanhang. Köp och försäljning av energi sker i Sverige f.n. under i princip fria marknadsförhållanden. Att det på marknaderna för ledningsbunden energi förekommer mer eller mindre utpräglade monopolinslag och att den prisledande kraftproducenten är ett statligt affärsverk ändrar inte på detta

grundläggande förhållande. Av detta följer att de på respektive marknad verksamma företagen har full frihet att inom de ramar som marknadsförutsättningarna ger utforma priser och tariffer enligt eget gottfinnande. Inom denna insitutionella ram begränsas statens möjligheter att påverka prissättningen till vad som kan nås genom överenskommelse på frivillig väg med de olika energiföretagen och deras branschorgan. Beträffande priserna på elenergi, tillkommer möjligheten att systematiskt utnyttja Vattenfalls prisledande roll för att påverka tariffstrukturen i av staten önskad riktning. När det gäller prisbildningen på fjärrvärmeleveranser är statens möjligheter till direkt påverkan mindre. De flesta fjärrvärmeföretagen är kontrollerade av de kommuner i vilka de verkar. Om det från kommunal synpunkt bedöms angeläget går det således att ändra principerna för prissättning på fjärrvärme.

Skulle statsmakterna finna skäl att utöka sitt inflytande över energiprissättningen utöver vad som kan ske genom att statsmakterna på frivillig väg stimulerar en viss utveckling eller träffar överenskommelser med energiföretag och kommuner torde det behövas särskild lagstiftning eller andra former av styrmedel. Därigenom skulle den nuvarande marknadsstyrda prisbildningen mer eller mindre komma att förändras och avskaffas.

För att statsmakterna skulle ha anledning överväga detta alternativ med de följder det skulle innebära, skulle enligt vår mening den nuvarande prisbildningen behöva vara helt felaktig och dess konsekvenser omöjliga att undanröja inom rådande institutionella förhållanden. Vi har inte kunnat finna några skäl för att närmare överväga åtgärder av detta slag.

När vi diskuterar frågan om vilka förändringar i prissättningen på energi av olika slag som vi finner önskvärda gör vi det således med utgångspunkt från de marknadsförhållanden och

institutionella villkor som f.n. råder. Håller vi oss till de tre viktigaste energislagen kan det då inledningsvis konstateras att priserna på olika oljeprodukter i Sverige bildas under villkor .som präglas av konkurrens mellan oljebolag av olika slag. Givet att vi saknar möjligheter att påverka importpriserna leder detta till konsumentpriser som ansluter förhållandevis väl till de kortsiktiga marginalkostnaderna. En viktig reservation beträffande dessa priser är dock att vi inte inkluderar de externa

kostnader som är förknippade med oljeanvändningen. Dessa består

av såväl miljökostnader som den riskkostnad som är betingad av risken för drastiska störningar i oljeleveranserna (jfr avsnitt 4.8). För att få samhällsekonomiskt korrekta priser på oljeprodukterna utgör dessa externa kostnader motiv för oljeskatt.

När det gäller priset på fjärrvärmeleveranser har vi konstaterat att dessa inte följer marginalkostnadernas variationer under och året. I ett där enbart

dygnet fjärrvärmesystem olja i

används är kostnadsvariationerna måttliga och effektivitetsförlusterna till följd av de odifferentierade energipriserna tämligen begränsade. För fjärrvärmesystem som är baserade på flera olika bränslen ökar kostnadsvariationen och därmed motiven för att införa differentierade energiavgifter.

När det gäller elenergi har vi kunnat konstatera att energipriset varierar mellan olika tider på dygnet och under olika delar av året i mindre utsträckning än produktionskostnaderna. l Bristernai.överensstämmelse uppstår redan i högspänningstarifferna och förstoras därefter ytterligare när olika tariffelement slås samman i de förenklade lågspänningstarifferna.

Vår genomgång av erfarenheter från andra länder i vilka marginalkostnadsprissättningen har tillämpats en längre tid och de bedömningar som i övrigt kan göras tyder på att en betydande samhällsekonomisk vinst skulle kunna uppnås om energi-

priserna, främst på el, anpassades bättre till marginalkostnadernas variationer under året och dygnet. Med en sådan utveckling skulle emellertid också vissa samhällsekonomiska kostnadsposter vara förknippade. Till de viktigaste av dessa hör kostnaderna för en mera avancerad mätoch debiteringsutrustning än den som f.n. och de ökade krav SOH1 i

används

olika avseende skulle ställas på konsumenterna för att vinsterna av marginalkostnadsprissättningen skulle infrias.

Det har inte varit möjligt att i denna utredning kvantifiera de samhällsekonomiska intäkter och kostnader som är förknippade med en övergång till en längre driven marginalkostnadspris-

sättning. Överslagsberäkningar tyder dock på att de årliga

intäkterna kan uppgå till belopp av betydande storlek. Vi anser det mot denna bakgrund vara väl motiverat att närmare studera fördelar och nackdelar av en utveckling i denna riktning och därvid inte minst överväga konsumenternas attityder till en marginalkostnadstrogen prissättning.

Bland elproducenter och eldistributionsföretag liksom hos fjärrvärmeföretag finns ett intresse tarifferna mera kostnadsattçiöra trogna varvid också marginalkostnadstänkandet bli alltsynes mera accepterat. Således har de förändringar som har skett i högspänningstarifferna under senare år inneburit en ökad, an än otillräckling, differentiering av energiavgiften med utgångspunkt från marginalkostnadernas variationer. Inom svenska elverksföreningen pågår utredningsarbete i liknande syfte vad beträffar lågspänningstarifferna och försök också med planeras märarutrustning som är nödvändig för att tillämpa en mera renodlad marginalkostnadsprissättning. Svenska värmeverksföreningens förslag till nya tariffer präglas också av strävan att nå överensstämmelse mellan de kortsiktiga marginalkostnaderna och energipriserna i fjärrvärmetaxan.

övervägande skäl talar för att samhällsekonomiska vinster kan göras om kortsiktiga marginalkostnader i ökad utsträckning får styra prissättningen på energi.

Statens offentliga utredningar 1982

Kronologisk förteckning

1. Real beskattning. B. 2. Real beskattning. Bilaga 1-3. B. 3. Real beskattning. Bilaga 4-6. B. 4. Tandvården under 80-talet. S. 5. De fönroendevalda i kommuner och landstingskornmuner. Kn. 6. Sockernäringen. Jo. 7. Talböcker-utgivning och spridning. U. 8. Videoreklamfrågan. Ju. 9. Ny plan- och bygglag. Remissammanställning. Bo. 0. Sanering efter industrinedläggningar. Bo. 1. Den långsiktiga tillgången och efterfrågan på läkararbetskraft. S. 12. Statlig fondförvaltning m. m. E. 13. Kommunalföretaget. Kn. 14. Tillväxt eller stagnation. E. 15. Internationella företag i svensk industri. I. 16. Skatt på energi. B. . Skatt på energi. Bilagor. B.

Statens

offentliga utredningar 1982

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Videoreklamfrågan. [8]

Socialdepartementet Tandvården under 80-talet. [4] \ N Den långsiktiga tillgången och efterfrågan på läkararbetskraft. [11]

Ekonomidepartementet Statlig fondförvaltning m. m. [12] Tillväxt eller stagnation. [14]

Budgetdepartementet Realbeskattningsutredningen. 1. Real beskattning. [1] 2. Real beskattning. Bilaga 1-3. [2] 3. Real beskattning. Bilaga 4-8. [3] Energiskattekomminén. 1.Skatt på energi. [16]2.Skatt på energi. Bilagor. [17]

Utbildningsdepartementet Talböcker-utgivning och spridning. [7]

Jordbruksdepartementet Sockernäringen. [6]

Bostadsdepartementet Ny plan- och bygglag. Remissammanställning. [S] Sanering efter industrinedläggningar. [10]

Industridepartementet Internationella företag i svensk industri. [15]

Kommundepartementet De förtroendevalda i kommuner och landstingskommuner. [5] Kommunalföretaget. [13]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.

ISBN

HH ISSN 037 91-3§3›2O56Oö)8)gg1-O

LiberFörlag