Begränsning av svavelutsläpp

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

Begränsning

av

svavelutsläpp

studie

-en

styrmedel

av

Betänkande av kostnaderna Utredningen om för miljövården

SW] l974=l0l

Statens offentliga utredningar

l 974: 10 l

Jordbruksdepartementet

Begränsning

av

-

svavelutsläpp

en studie av styrmedel

Betänkande av

Utredningen om kostnaderna för miljövârden

Stockholm 1974

t» SOU 1974: 101

Till statsrådet och chefen för

jordbruksdepartementet

Genom beslut den 29 oktober 1971 bemyndigade Kungl. Majzt chefen för jordbruksdepartementet att tillkalla högst sju sakkunniga för utredning rörande kostnaderna för miljövården. Med stöd härav tillkallade departementschefen den 15 november 1971 såsom sakkunniga generaldirektören Valfrid Paulsson, ordförande, riksdagsledamöterna Birger Rosqvist, Jan Bergqvist, Inga Thorsson, Staffan Burenstam Linder, Sören och Sven Eric Åkerfeldt. Genom beslut den 10 juni 1974 Norrby förordnades Lennart Pettersson till sakkunnig i riksdagsledamoten utredningen efter ledamoten Thorsson, som tidigare anhållit om befrielse från uppdraget. De sakkunniga har antagit namnet utredningen om kostnaderna för miljövården. Att som experter biträda utredningen förordnade departementschefen den 24 november 1971 numera professorn Erik Höök, kanslirådet Bengt A W Johansson, departementssekreteraren Lars Hjorth, numera kanslirådet Kjell Svensson, numera länsrådet Allan Johansson (t. o. m. den 8 maj 1974), kanslirådet Ulf Lönnqvist, direktören Bo Helmerson, sekreteraren Eric Olerud, sekreteraren Jan Erik Moreau och direktören Olof Nilsson. Genom beslut den 18 februari 1972 förordnades som ytterligare experter generaldirektören Erik Grafström och numera departementssekreteraren Jan Söderberg. Till sekreterare i utredningen förordnade departementschefen den 24 november 1971 numera planeringschefen Nils Ahlgren och som biträdande sekreterare kanslisekreteraren Vanja Edwinson. Genom beslut den 18 februari 1972 och den 20 oktober 1972 förordnades dessutom byrådirektören Olsson och civilingenjören Richard Almgren att vara Inger biträdande sekreterare i utredningen. Utredningen har inom sekretariatet biträtts av socionomen Christer Hannerz och kansliskrivaren Solweig beslut den 8 december 1972 respektive den 20 oktober 1972. Ahlgren; Utredningen har tidigare avgivit rapporten Effekter av förpackningsavgiften, SOU 1974: 44. Huvudsyftet med det arbete som utredningen redovisar i föreliggande betänkande har varit att studera och analysera olika miljövårdspolitiska styrmedel. Denna granskning har skett med tillämpning på de miljöproblem som uppstår vid utsläpp av svaveldioxid i atmosfären. Utredningen har därvid utarbetat för ett underlag vad gäller mål, medel och kostnader

SOU 1974: 101

beslut om miljövårdspolitiken på detta område. I betänkandet ingår även förslag till utformning av styrsystem för begränsning av svavelutsläpp. För genomförande av detta arbete tillsattes inom utredningen en grupp bestående av experterna Grafström, Heimerson, Höök och Söderberg. Till gruppen har vid behandling av speciella frågor knutits byrådirektören Bo Assarsson, professorn Bert Bolin, professorn Lars Ingelstam, docenten Karl Göran Mäler samt avdelningschefen Göran Persson. Sedan denna del av utredningens arbete avslutats får utredningen härmed vördsamt överlämna betänkandet Begränsning av svavelutsläpp en studie av styrmedel. Till betänkandet är fogade en reservation av ledamöterna Burenstam Linder och Norrby och ett särskilt yttrande av experterna Grafström och Höök.

Stockholm den 11 december 1974

Valfrid Paulsson

Jan Bergqvist Staffan Burenstam Linder Sören Norrby

Birger Rosqvist Sven Erik Å kerfeldt Lennart Pettersson

/Nils Ahlgren

SOU 1974: 101

Innehåll

Kapitel 1 Sammanfattning 1.1 Allmänt om luftföroreningar 1.2 Svavel som miljöproblem 10 1.3 i Sverige 12 Svavelutsläpp 1.4 Kontroll av utsläppen 13 1.5 Metoder och kostnader för att reducera utsläppen av svaveldioxid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.6 . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Mål för svavelpolitiken 1.7 . . . . . . . . . . . . . . . 17 Styrmedelisvavelpolitiken 1.8 18 Utredningens ställningstagande 19 Summary

och dess bakgrund 31 Kapitel 2 Utredningsarbetet Direktiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.1 34 2.2 Uppläggningen av utredningens arbete i stort . . . . . . . av arbetet med detta betänkande 36 2.3 Uppläggningen Betänkandets 37 2.4 disposition 38 2.5 Genomförandet av utredningsarbetet 39 2.6 Några ordförklaringar och beteckningar

41 Kapitel 3 svavelutsläpp som miljöproblem En allmän översikt 41 3.1 3.2 Svavelkällor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 3.3 44 Det lokala föroreningsproblemet 3.3.1 44 Spridning 3.3.2 Skador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 3.3.3 46 Motåtgärder 3.4 Det regionala problemet - försurningsproblemet 46 3.4.1 46 De meteorologiska spridningsförloppen 3.4.2 över Sverige 48 Svaveldepositionen 3.4.3 Effekter 55 på mark och vatten av svavelnedfall 3.5 Diskussion av sambandet mellan svavelutsläpp och miljöpåverkan 62

67 Kapitel 4 Svavelutsläpp iSverige Källor 67 4.1 till svavelutsläpp i Sverige

6 Innehåll SOU 1974: 101

4.2 Oljor och oljeförbrukning . . . . . . . . . . . . . . . 67 4.3 Svavelutsläppens storlek . . . . . . . . . . . . . . . . 70 4.3.1 Nuläge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 4.3.2 Framtida utsläpp . . . . . . . . . . . . . . . . 71 4.4 Utsläppens fördelning . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 4.4.1 Fördelning på anläggningar . . . . . . . . . . . . 72 4.4.2 Geografisk fördelning . . . . . . . . . . . . . . 74 4.5 i Europa . . . . . . . . . . . . . . 74

Svaveldioxidutsläpp

Kapitel 5 Kontroll och mätprablem . . . . . . . . . . . . . . 79 5.1 Behov och utformning av kontroll och övervakning . . . . 79 5.2 Tekniska metoder för mätning av svaveldioxidutsläppen . 80 5.2.1 Direkta mätmetoder . . . . . . . . . . . . . . . 80 5.2.2 Indirekta mätmetoder . . . . . . . . . . . . . . 82 5.3 System för kontroll av svavelutsläpp . . . . . . . . . . . 83 5.3.1 Miljöskyddslagen . . . . . . . . . . . . . . . . 84 5.3.2 Förordning om högsta svavelhalt i eldningsolja . . . 84 5.3.3 Utsläppsnormer . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 5.3.4 Ekonomiska styrmedel . . . . . . . . . . . . . 85 5.3.5 Slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

Kapitel 6 Metoder och kostnader för reduktion av svaveldioxidutsläpp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 6.1 Källor för svaveldioxidutsläpp . . . . . . . . . . . . . 87 6.2 Uppläggningen av kostnadsberäkningarna . . . . . . . . 88 6.3 Övergång till naturligt lågsvavlig olja . . . . . . . . . . . 89 6.4 Avsvavling av eldningsoljor . . . . . . . . . . . . . . . 92 6.4.1 Tunna eldningsoljor . . . . . . . . . . . . . . . 93 6.4.2 Tjocka eldningsoljor . . . . . . . . . . . . . . . 94 6.4.3 Övergång från tjock till tunn eldningsolja . . . . . 99 6.5 Rökgasavsvavling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 6.6 Biprodukter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 6.7 Förbränningisvävbädd . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 6.8 Övergång till naturgas . . . . . . . . . . . . . . . 106 6.9 Reduktion av svaveldioxidutslâpp från processindustri . . 107 6.9.1 Massaindustri . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 6.9.2 Övriga processutsläpp . . . . . . . . . . . . . . 110 6.10 Sammanfattning om tekniska metoder . . . . . . . . . . 112

Kapitel 7 Kostnader för begränsning av .rvavelutsläppen i Sverige 1 15 7.1 Val av miljövårdsteknik . . . . . . . . . . . . . . . . 1 15 7.2 Kostnader för de samlade åtgärderna . . . . . . . . . . 119

Kapitel 8 Mål för svavelpolitiken . . . . . . . . . . . . . . . 121 8.1 De två svavelproblemen . . . . . . . . . . . . . . . . 121 8.2 Miljömål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 8.3 Värderingav miljöeffekter . . . . . . . . . . . . . . . 123

SOU 1974: 101 Innehåll 7

8.4 kostnader . . . . . . . . . . . . . . . 125 Svavelpolitikens 8.4.1 Externa effekter . . . . . . . . . . . . . . . . 126 8.4.2 . . . . . . . . . . . . . . 126 Offentliga ingripanden 8.4.3 . . . . . . . . . . . . . 127 Marknadsimperfektioner 8.5 mål . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 Miljövårdspolitiska

9 Miljövârdspolitiska styrmedel . . . . . . . . . . . . 129 Kapitel 9.1 Styrmedel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 9.1.1 Tillståndsprövning . . . . . . . . . . . . . . . . 130 9.1.2 Produktnorm . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 9.1.3 . . . . . . . . . . . . . . 130 Lokaliseringstillstånd 9.1.4 . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Utsläppsnormer 9.1.5 Subventioner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 9.1.6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Avgifter 9.1.7 . . . . . . . . . . . . . . . . 133 Föroreningsrätter . . . . . . . . . 134 9.2 Informationsbehov vid olika styrmedel 9.3 Inverkan av skillnader i kalkylränta . . . . . . . . . . . 138 9.4 variationer . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Slumpmässiga 9.5 . . . . . . . . . . . . . . . . 140 Inkomstfördelningsfrågor 9.6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 Dynamisk analys

av en svavelpolitik . . . 145 Kapitel 10 Styrmedelförgenomförande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 10.1 Förutsättningar 10.2 . . . . . . . . . . . 146 Det regionala försurningsproblemet 10.2.1 Mål- medel . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 . . . . . . . . . . . . . . . . 148 10.2.2 Tillståndsprövning 10.2.3 Produktnormer . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 10.2.4 Lokaliseringstillstånd . . . . . . . . . . . . . . 150 . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 10.2.5 Utsläppsnormer 10.2.6 Ekonomiska styrmedel . . . . . . . . . . . . . 151 l0.2.7 Val av miljövårdspolitiska styrmedel . . . . . . . 152 10.3 Det lokala svaveldioxidproblemet . . . . . . . . . . . . 153 l0.3.l Mål- medel . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 10.3.2 Prövning av villkor för enskilda utsläpp . . . . . . 154 10.3.3 Produktnormer . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 10.3.4 Samhällsplanering - lokaliseringstillstånd . . . . . 155 10.3.5 Utsläppsnormer . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 10.3.6 Ekonomiska styrmedel . . . . . . . . . . . . . 155 10.3.7 Val av miljövårdspolitiska styrmedel . . . . . . . 155 10.4 System av styrmedelisvavelpolitiken . . . . . . . . . . 155 10.5 Hittillsvarande svavelpolitik . . . . . . . . . . . . . . . 159 10.5.l om begränsning av svavelhalten i eld- Förordning ningsolja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 10.5.2 Miljöskyddslagen och miljöskyddskungörelsen . . . 161 l0.5.3 Byggnadslagen . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 till inom indu- 10.5.4 statsbidrag miljövårdande åtgärder strin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 10.5.5 Riktlinjer för luftvård . . . . . . . . . . . . . . 165

8 Innehåll SOU 1974: 101

10.6 Avgifter som styrmedelisvavelpolitiken . . . . . . . . . 166 10.6.1 Utgångspunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 10.6.2 Säkerheten och representativiteten i grundmaterialet. 167 10.6.3 Bestämning av avgiftsnivå . . . . . . . . . . . . 169 l0.6.4 Effekter av en avgift på svavelemittenterna . . . . 172 10.6.5 Inverkan på energiförsörjningen . . . . . . . . . 174 10.6.6 Fördelningspolitiska effekter . . . . . . . . . . . 174 10.6.7 Effekter på sysselsättning och regionalpolitik . . . 175 10.6.8 Utformningen av ett avgiftssystem . . . . . . . . 176

Kapitel l l Utredningens ställningstagande . . . . . . . . . . . 183

Reservation och särskilt yttrande . . . . . . . . . . . . . . . 191

Bilaga 1 och kungörelse Förordning om begränsning av svavelhalten i eldningsolja . . . . . . . . . . . . . . 197 Bilaga 2 Miljöskyddslagen . . . . . . . . . . . . . . . . 201 Bilaga 3 Miljöskyddskungörelsen . . . . . . . . . . . . . 213 Bilaga 4 Förordning om allmän energiskatt . . . . . . . . 223 Bilaga 5 Kungörelse med tillämpningsföreskrifter till förordningen om allmän energiskatt . . . . . . . . . . 233 Bilaga 6 Utdrag ur byggnadslagen . . . . . . . . . . . . 235 Bilaga 7 Kungörelse om statsbidrag till miljövårdande åtgärder inom industrin . . . . . . . . . . . . . . . 237 Bilaga 8 Omräkningsfaktorer . . . . . . . . . . . . . . 241 Bilaga 9 Ordförklaringar . . . . . . . . . . . . . . . . 243 Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

SOU 1974: 101

1 Sammanfattning

Den 29 oktober 1971 bemyndigade Kungl Majzt chefen för jordbruksatt tillkalla högst sju sakkunniga för utredning rörande departementet kostnaderna för miljövården. Utredningens huvuduppgift är att undersöekonomiska och konsekvenser i ka miljövårdsinsatsernas förutsättningar skilda avseenden. Inom denna vida ram kan fyra centrala uppgifter särskiljas, att kartlägga kostnaderna för olika åtgärder inom miljövårdens att kartlägga vilka metoder som finns för att mäta effekterna av område, olika miljövårdsåtgärder, att studera kostnadsfördelningen mellan stat, kommun, näringsliv och enskilda och belysa frågan om hur en lämplig fördelning av dessa kostnader skall kunna uppnås samt att granska och analysera olika systern av miljövårdspolitiska styrmedel. Utredningen inriktar sin verksamhet på allmänna kartläggningar av kostnader för miljövården inom olika samhällssektorer och på ett antal avgränsade utredningsprojekt. Inom ramen för kartläggningsarbetena sammanställning av resultaten från en enkät till pågår för närvarande landets samtliga kommuner inom ramen för KELP 74-78.] De delutredningar som utredningen arbetar med gäller miljövården inom enskilda industribranscher, kostnader för omhändertagande av hushållsavfall, restaurering av sjöar och vattendrag samt effekter av förpackningsavgiften och utformningen av styrmedel inom förpackningssektorn. Utredningen har tidigare publicerat rapporten ”Effekter av förpackningsavgiften, SOU 1974:44. Huvudsyftet med det nu publicerade arbetet har varit att studera och granska olika miljövårdspolitiska styrmedel med tillämpning på de som uppstår vid utsläpp av svaveldioxid i atmosfären. miljöproblem har dessutom varit att få fram ett beslutsunderlag för en Målsättningen svavelpolitik vad gäller mål, medel och kostnader. De resultat som redovisas men är givetvis i första hand tillämpliga på svavelproblemen, många av de frågor som behandlas är av allmänt intresse för miljövårdsarbetet.

1.l Allmänt om luftföroreningar

1 Kommunal ekonomisk Industrialismens genombrott och den snabba utbyggnaden av tätorterna långtidsplanering för peunder 1800-talet förde bl. a. med sig att utsläppen av sot och andra rioden 1974- 1978.

10 Sammanfattning

SOU 1974: 101

föroreningar till luften från framför allt av kol ökade förbränningen starkt. Luften försämrades inom de tätbefolkade områdena och förhållandena för människorna blev på många håll oacceptabla. För att komma till rätta med dessa problem började man bl. a. söka separera bostads- och industriområdena, bygga högre skorstenar för att sprida ut föroreningarna bättre och därmed sänka halterna av skadliga ämnen i luften. Utsläppen av föroreningar fortsatte emellertid att öka. Problemen kom även att i viss mån ändra karaktär, eftersom nya utsläppskällor tillkom. Samtidigt steg kraven på en bättre miljö med ren luft som en viktig beståndsdel. De hittillsvarande åtgärderna, som främst varit inriktade på att sänka halterna av skadliga ämnen i den luft som människor måste andas, visade sig snart vara otillräckliga. Kraftigare åtgärder för att direkt minska utsläppen från olika föroreningskällor måste därför vidtas. Aktivare insatser från samhällets sida blev också nödvändiga för att reglera utsläppen från den snabbt växande industrin och från anläggningar för värme- och energiförsörjning.

1.2 Svavel som miljöproblem

De negativa effekter som uppstår som en följd av utsläpp av svavel i luften kan tjäna som typexempel En på sådana luftföroreningsproblem. genomgång av detta problem kan även ge värdefulla erfarenheter för studier av andra miljövårdsområden. Det gäller i första hand givetvis sådana allmänna frågor som formulering av miljöpolitiska mål, metoder för val av miljövårdsteknik och utformning av styrmedel. Svavel finns i olika kemiska föreningar som en del i naturens kretslopp. Det förekommer där framför allt som svavelväte från förruttnelseprocesser och som sulfat i form av s. k. havsspray. Människan har sedan, främst genom förbränning av olja och kol men även genom olika industriella processer, ökat tillförseln av svavel till atmosfären. Dessa utsläpp består huvudsakligen av svaveldioxid. Det är framför allt de industrialiserade områdena som blivit hårt belastade och man har uppskattat att en femtedel av allt det svavel som tillförs lufthavet genom mänskliga aktiviteter kommer från en procent av jordens yta. Inom Västeuropa svarar de mänskliga källorna för mer än tre fjärdedelar av den totala tillförseln av svaveldioxid. Dessa utsläpp från förbränning av fossila bränslen och industriella processer ger negativa effekter av i huvudsak två olika slag. Den ena typen av effekter är en följd av att höga halter av svaveldioxid i luften kan uppkomma lokalt på grund av utsläpp, ofta på låg nivå. Dessa höga koncentrationer kan i sin tur skada såväl människor och växtlighet som bilar, byggnadsmaterial, järnkonstruktioner o. d. Det var också dessa problem som först uppmärksammades. Som exempel kan här nämnas de allvarliga luftföroreningssituationer som uppkom i London på 1950-talet, vilka sannolikt orsakades av en kombination av alltför av höga halter sotpartiklar, svaveldioxid och svavelsyra. I Sverige har man däremot inte funnit några klara belägg för att svaveldioxid i utomhusluft skulle ha

Sammanfattning ll SOU 1974: 101

skadat människors hälsa. Däremot tog vegetationen i Kvarntorpsområdet skada under 1940- och 1950-talen av utsläppen från skifferoljeverket. Andra effekter är korrosion på olika material och skador på påtagliga Sådana skador har beräknats kosta det kalciumhaltiga byggnadsmaterial. svenska samhället flera hundra miljoner kronor per år. Den andra effekten av utsläpp av svaveldioxid är en följd av att svavlet, efterhand som det transporteras vidare med vindarna, antingen faller ner i eller tvättas ur med hjälp av nederbörden. Det är torr form över jordytan över stora områden. Man räknar t. ex. med att här fråga om spridning av det svavel som faller ner över Sverige kommer från mer än 50 procent källor utanför landet. Detta nedfall av svaveldioxid kan medföra att mark och vatten försuras och att olika ämnen i de övre markskikten urlakas. Dessa försurningseffekter uppmärksammades först under andra hälften av 1960-talet och kunskaperna om dessa problem är fortfarande och ofullständiga. Det krävs långa observationsserier för att begränsade fastställa eventuella i de naturliga system som drabbas av förändringar nedfallet av svaveldioxid, eftersom naturen i regel reagerar långsamt. Vissa klara förändringar som är en direkt följd av svavelnedfallet har dock registrerats, främst i form av sänkta pH-värden isjöar och vattendragi södra och mellersta Sverige. Denna försurning har i sin tur medfört fisken har t. ex. i vissa sjöar försvunnit helt. ekologiska förändringar, om inverkan av detta svavelnedfall på skogsmarken har under Frågan senare år diskuterats livligt med utgångspunkt i bl. a. de resultat som i den svenska till FNzs miljövårdskonferens i presenterats rapporten Stockholm. I denna rapport redovisades data som tydde på en försämrad tillväxtutveckling för skogen i Sydsverige med 0,3-0,6 procent per år, och ett av huvudskälen till dessa försämringar angavs vara den ökade försuringen. Resultaten av senare undersökningar tyder dock på att med har det ökade nedfallet av svavel hänsyn till skogsekosystemens tröghet, inte varit starkt bidragande orsak till försämringarna i troligen någon skogstillväxten. Däremot tycks svenska forskare vara eniga om att ett fortsatt svavelnedfall av nuvarande eller ökad storlek kan komma att inverka negativt på skogsproduktionen inom avsevärda arealer skogsmark. Man är dock inte enig om hur lång tid som krävs för att dessa effekter skall slå igenom och resultera i en sådan minskning av skogsproduktionen som kan registreras. Svavelutsläppen orsakar således problem av två skilda slag vilka delvis fordrar olika motåtgärder. De lokala problemen kan lösas främst genom att de alltför höga halterna av svaveldioxid i luften sänks genom att att föroreningarna späds ut bättre i atmosfären, att utsläppen reduceras, och att energi- och värmeförsörjningen ändras. föroreningskällorna flyttas De regionala försurningsproblemen i landet kan däremot inte lösas på annat sätt än genom att de totala utsläppen begränsas och att tillförseln med vindarna minskar som en följd av att utsläppen i länder omkring

Sverige reduceras.

12 Sammanfattning SOU 1974: 101

1.3 Svavelutsläpp i Sverige

Större delen av svavelutsläppen uppkommer vid förbränning av eldningsoljor, då det mesta av det svavel som ingår i oljan oxideras till svaveldioxid och följer med rökgaserna. Svavelhalten i råoljor i uppgår regel till högst 2 viktprocent, men efter raffineringen kommer merparten av svavlet att återfinnas i de tyngre fraktionerna, dvs. eldningsoljorna. Utsläppens storlek står vid förbränning av olja i direkt proportion till innehållet, så länge inte några åtgärder vidtas för att rena rökgaserna. Det innebär att förbränning av 1 m3 2,5-procentig olja ger ett utsläpp av 40-50 kg svaveldioxid. Av de totala utsläppen i landet, som år 1972 uppgick till drygt 800 000 ton, beräknas eldningsoljan svara för omkring 75 procent. Svavel släpps dessutom ut från större industrier som använder svaveli sina processer. Totalt räknar man med att år 1972 kom 200000 ton svaveldioxid från sådana processer. Hälften av denna mängd härstammar från massaindustrin, där förbränning av lutar är den viktigaste källan. Den andra hälften kommer från ett 30-tal industrier av mycket skiftande slag, bl. a. oljeraffinaderier, svavelsyrafabriker och gödselmedelsfabriker. Storleken på de framtida utsläppen bestäms framför allt av oljekonsumtionens utveckling och beslut om begränsningar av de specifika utsläppen, t. ex. genom en maximering av svavelhalten i eldningsolja. Energiprognosutredningen har i sitt nyligen avlämnade betänkande antagit att konsumtionen av tunna eldningsoljor skall minska fram till 1985 från för närvarande ca 9 till 4,3-8,0 miljoner m3 per år. Däremot väntas förbrukningen av tjocka eldningsoljor öka relativt kraftigt under

samma period från ca 14 till 19,0-26,0 miljoner m3, beroende på vilket

alternativ för landets energiförsörjning som väljs. Utsläppen av svaveldioxid skulle år 1985, om gällande begränsningar av högsta tillåtna svavelhalt i eldningsolja bibehålls och om den pågående begränsningen av processutsläpp antas bli kompenserad av ökat utsläpp från kol och koks, komma att uppgå till l 000 000-l 300 000 ton beroende på konsumtionsalternativ. Tunn eldningsolja används i första hand för uppvärmning av småhus, mindre flerfamiljshus o. d. vid totalt drygt en miljon förbränningsställen. Tjock eldningsolja utnyttjas inom hela storleksskalan från relativt små centraler för bostadsuppvärmning upp till kondenskraftverk. De 800 större oljeförbrukarna i landet förbrukade år 1972 10 miljoner ton tjockolja och släppte ut 500 000 ton svaveldioxid. De stora utsläppen från industriella processer kom från ett hundratal industrier, bl. a. ett 70-tal massaindustrier. I stora drag kan man räkna med att hälften av utsläppen i dag kommer från 250-300 större anläggningar som eldar med tjockolja. Av dessa släpper dessutom 100 ut svaveldioxid från processer. Det bör understrykas att det fordras anläggningar av minst denna storleksordning för att det med nuvarande teknik skall vara lönsamt att genom direkta åtgärder minska utsläppen, t. ex. genom rökgasrening. I övrigt är man hänvisad till att byta bränsle, t. ex. välja lågsvavlig olja, eller helt ändra energiförsörjningen.

Sammanfattning 13 SOU 1974: 101

1.4 Kontroll av utsläppen

för en aktiv miljövårdspolitik är att En grundläggande förutsättning resultaten av åtgärderna kan registreras och kontrolleras på ett tillfredssom används för måste ställande sätt. De styrmedel genomförandet därför kombineras med tillsyn och kontroll. Utformning och uppbyggnad också att i viss mån bli avgörande för hur denna av styrmedlen kommer kontrollverksamhet bör utformas. Utredningen har i sitt arbete utgått från att är att registrera och mäta den viktigaste kontrolluppgiften utsläppens art och storlek. De tekniska metoderna för direkt mätning av utsläppens storlek och De manuella metodervariationer är antingen manuella eller automatiska. na är väl etablerade och har praktiserats under många år. En väsentlig nackdel är dock att en sådan kontroll blir kostsam om mätningarna måste är svåra att använda vid pågå under en längre tid och att metoderna varierande Ett intensivt utvecklingsarbete för att få fram mycket utsläpp. automatiskt mätinstrument pågår. Redan nu har sådana registrerande instrument för mätning av svaveldioxid och svavelväte installerats vid ett femtontal större industrier. Den årliga kostnaden för en automatisk registrering av detta slag kan uppskattas till 75 000 - 150 000 kronor per

år och fabrik. Indirekt som baseras på mätningar av mätning bygger på beräkningar flöden och som är avgörande för utsläppens art och storlek. halter, som storleken vid Svavelhalten i eldningsolja, avgör på utsläppen förbränning, bestäms t. ex. med hjälp av olika analysmetoder med en som anges vara i 10 procent. Kostnaden uppgår till omkring noggrannhet 100 kronor per bestämning. Indirekta metoder kan även användas för att bestämma vissa inom I andra fall är det utsläpp processindustrin. att använda direkta mätningar i utsläppspunktema för att få nödvändigt ett tillfredsställande resultat. konstaterar i en slutsats att det bör vara möjligt att Utredningen en kombination av olika kontrollmetoder få en tillfredsställande genom om utsläppens storlek och variation över tiden. Det finns uppfattning också skäl att understryka att en uppbyggnad av tillsyns- och kontroll-

verksamheten f. n. pågår med stöd av miljöskyddslagstiftningen.

Metoder och kostnader för att reducera utsläppen av sva-

veldioxid

Utsläppen av svaveldioxider från förbränning av olja kan minskas genom att byta till bränslen med lägre svavelhalt, genom att avsvavla olja eller att rena rökgaser. Processindustrin kan reducera sina utsläpp genom eller rena rökgaserna. Vid genom att lägga om produktionsprocesserna mindre förbränningsanläggningar kan en teknisk åtgärd, t. ex. övergång medan det inom processindustrin i till svavelfattig olja, vara tillräcklig, krävs en kombination av åtgärder. Vissa andra metoder, t. ex. regel men de är förbränning av kol eller olja i svävbädd, håller på att utvecklas,

14 Sammanfattning

SOU 1974: 101

ännu inte kommersiellt tillgängliga. Andra som av åtgärder, import naturgas, är osäkra både vad gäller genomförande och kostnader. Utredningen har i sin genomgång koncentrerat sig på de metoder som i dagsläget är möjliga att direkt utnyttja. Naturgasen tas dock åter upp till behandling i samband med diskussioner av bl. a. miljövårdspolitiska styrmedel. Med den utveckling som väntas område på energiförsörjningens kommer sannolikt den viktigaste åtgärden även i fortsättningen att vara sänkning av svavelhalten i eldningsoljan. Den kraftigaste effekten skulle uppnås genom att avsvavla de tjocka eldningsoljorna från en svavelhalt av 2,5 procent ner till 1,0 procent. Kostnaden för en sådan avsvavling, som kan genomföras med tekniskt väl utvecklade metoder, beräknas uppgå till 1200-] 500 kronor per ton avskilt svavel. För landet i dess helhet skulle, om all tjock eldningsolja avsvavlades till denna nivå, utsläppen av svaveldioxid minska med 360 000 ton. Rökgasavsvavling är likaså en tekniskt utvecklad metod, men den kan inte ekonomiskt konkurrera med avsvavling av olja vid flertalet av de anläggningar som finns i Sverige. För att denna metod skall kunna bli krävs stora konkurrenskraftig anläggningar med lång drifttid, t. ex. stora kraftverk för baslastproduktion. Priset för naturligt lågsvavlig olja antas på sikt anpassa sig till avsvavlingskostnaden, och inköp av lågsvavlig olja har därför inte tagits upp som en särskild metod för att begränsa utsläppen. Det finns dock andra metoder som räknat än per ton svavel är billigare avsvavling av tjockolja. I första hand gäller detta processutsläppen, där utredningen räknat med att de totala utsläppen skulle kunna reduceras med 75 000 ton till en kostnad av högst l 000 kronor avskilt per ton svavel. De minst kostnadskrävande åtgärderna kan vidtas inom massa-

Kronor per ton avskilt svavel

2000- ä å?? = =›§

Tagga?”

iåuälgâ:

1500 [

Isngm. n

n§|“° i |i° I 1000- | | : I | l

l :

t a å I w I g

§25

5°°-

Figur 1.1 Gränskostna- I i : :RJ ; :- =

I ° om den för reduktion av de | oo

i E

totala svaveldioxidu tsläp-

:äa:

: pen i Sverige år 1985.

l l I l I ”IN I Ix-.PFI I ...OI I

(Beräkningarna baseras

på genomsnittskostna- 100000200000300000400000500000600000700000800000

der för olika utsläpps- Redu ktion av totalutsläpp kategorier.) ton S02 per år

Sammanfattning 15 SOU 1974: 101

Totalkostnad miljoner kronor per år E» I I lä? ._|._.

700- äjäLåêl ,§3 i §3:

1 åål

soo-êiåiêål

“ 00W

âiälgâå 83° I 4 4 - m Im “m :Q 500 3:31

?gå-gi

i?

400- FEM

gaf t

300 rålådl l S_

hol I |

l l s E§

200- I . . I I I :å

3x

100- I i |

, ,_ _8-0.

1 l :O Figur 1.2 Årliga kostna-

100 000 200000 300000 400000 500000 600000 700000 800000 der för reduktion av sva-

veldioxidutsläppen i Redaktion av totalutsläpp ton S02 per år Sverige.

industrin. En ytterligare avsvavling av tunnolja från 0,5 procent till 0,25

svavel skulle dessutom kunna ske för en kostnad av högst l 200 procent

kronor per ton avskilt svavel, se figur 1. l. De totala för en sänkning av svavelhalten i all tjock årliga kostnaderna till 1,0 procent och andra reduktionsåtgärder som är billigare eldningsolja räknat avskilt svavel skulle uppgå till 260 än denna åtgärd per ton kronor enligt det lägre kostnadsalternativet och 325 miljoner miljoner 1.2. Den samlade redaktionen av kronor enligt det högre, se figur som utsläppen i Sverige skulle bli 485 000 ton, dvs. något mer än vad som uppställts av erfordras för att uppnå det mål för svavelpolitiken

naturvårdsverket idess nedtrappningsprogram. av dessa kostnader på oljepriset skulle för En direkt överföring med 3-4 kronor av tunnoljan medföra en höjning per m3. Avsvavlingen skulle innebära en merkostnad av tjockoljan från 2,5 till 1,0 procent till boendekostnad ger detta för ett 18-23 kronor per m3. Överfört en årlig merutgift av 15-20 kronor och småhus som eldar med tunnolja från en värmecentral som f. n. eldar med för en lägenhet som uppvärms kronor skulle den 2,5-procentig olja 60-70 per år. För processindustrin för en reduktion av processutsläppen efter dessa totala kostnadsökningen kronor. Härtill kommer kostnaderna för linjer uppgå till 20-25 miljoner övergång till och användning av lågsvavlig olja. Som exempel kan nämnas beräknas få vidkännas en kostnadsökning med att massaproduktionen mellan enskilda företag kan 4-5 kronor per ton massa. Variationerna

dock väntas bli stora.

1.6 Mål för svavelpolitiken

Det övergripande målet för svavelpolitiken är att begränsa och om möjligt

effekterna av svavelutsläpp i form av dels eliminera de negativa dels alltför svaveldioxid i försurning av mark och vatten, höga halter

16 Sammanfattning SOU 1974: 101

luften med åtföljande skador och deras miljö. på människor En åtgärd som innebär att utsläppen minskar bör därför alltid medföra en förbättring. Men nyttan av sådana åtgärder varierar beroende på vilket problem som skall lösas. När det gäller den regionala försurningen är storleken på de samlade utsläppen i Sverige tillsammans med de mängder som transporteras in med vindarna från Storbritannien och kontinenten helt avgörande. Utsläppens geografiska läge spelar här ingen avgörande roll. För att minska dessa effekter fordras därför att de totala utsläppen i landet reduceras, och att man genom förhandlingar söker förmå även andra länder att minska sina utsläpp. De lokala problemen med alltför höga halter av svaveldioxid i luften är däremot, förutom av utsläppens storlek, även direkt beroende av deras läge. Många exempel finns på områden där den försämrade luftkvaliteten är en direkt följd av att relativt begränsade utsläpp sker på låg höjd. För att lösa lokalproblemen krävs därför att utsläppen sker på sådana platser och på sådan höjd att höga koncentrationer av svaveldioxid inte uppkommer. En minskning av utsläppen är här givetvis också ett värdefullt hjälpmedel, särskilt vid en radikal omläggning av värmeförsörjningen till t. ex. elvärme. De miljöpolitiska målen för svavelpolitiken kan således formuleras i två satser, att begränsa de totala utsläppen inom landet till en bestämd nivå, och att vidta sådana åtgärder att halterna svaveldioxid i luften inte överstiger angivna gränsvärden. Den totala mängd svaveldioxid som får släppas ut inom landet får bestämmas genom en jämförelse mellan värdet av de miljöeffekter som uppnås och de kostnader som begränsningarna av utsläppen för med sig. Utredningen har funnit att en sådan awägning inte kan ske på grundval av rent ekonomiska Den måste få kalkyler. karaktären av en politisk bestämning grundad av de på bedömningar faktorer som ingår i detta problemkomplex. Motsvarande resonemang kan tillämpas för hanteringen av de lokala problemen. Med hänsyn till hälsoeffekterna är det också nödvändigt med absoluta gränsvärden för svaveldioxidhalten i luften som ej får överskridas. En fråga som återstår i måldiskussionen är vilka tekniska motåtgärder som skall vidtas och vid vilka källor de skall sättas in. Utredningens utgångspunkt är här att miljöskyddsåtgärderna skall genomföras på ett sådant sätt att de samhällsekonomiska kostnaderna blir så låga som möjligt. I de kostnadskalkyler som ligger till grund för bedömningarna skall då speglas det ur samhällets synpunkt verkliga värdet av de resurser som tas i anspråk för att begränsa utsläppen. Utredningen har i sin genomgång av de ekonomiska problem som är förenade med miljövårdspolitiken koncentrerat sig på möjligheterna att lösa försurningsfrågan. Målet kan här formuleras på följande sätt: Att reducera de totala utsläppen inom landet till en bestämd nivå och till så låga samhällsekonomiska kostnader som möjligt.”

SOU 1974: 101 Sammanfattning 17

1.7 Styrmedel i svavelpolitiken

Utredningen har i kapitel 9 granskat olika styrmedel från mer principiella utgångspunkter. De medel som tagits upp till behandling är tillståndsprövning, produktnormer, lokaliseringstillstånd, utsläppsnormer, subventioner, avgifter och föroreningsrätter. Frågan om behovet av centralt tillgänglig information vid användning av olika styrmedel behandlas relativt ingående, liksom frågan om inverkan av ofullständigheter i marknadsekonomin på styrmedlens funktion. Till dessa och andra frågor återkommer utredningen i den praktiska tillämpningen av olika styrmedel i en svavelpolitik, se kapitel 10. Ett uppfyllande av den målsättning som angivits för att lösa försurningsproblemet, betraktat som ett separat miljövårdsproblem, skulle kunna ske med hjälp av antingen produktnormer och prövning av enskilda verksamheter eller med avgifter på utsläppen av svavel. Den förstnämnda kombinationen av styrmedel utnyttjas i gällande lagstiftning med förordningen om begränsning av svavelhalten i eldningsolja (SFS 1968: 551) och miljöskyddslagen (SFS 1969: 387). Miljöavgifter är däremot ett oprövat styrmedel i svensk miljövårdspolitik. De lokala luftföroreningsproblemen är av en helt annan karaktär och det fordras andra miljöskyddsåtgärder för att lösa dessa, även om reduktion av utsläppen är ett alternativ. Därmed behövs också styrmedel av annat slag än de som kan användas för att lösa försurningsproblemen. En aktiv samhällsplanering med möjlighet för kommunerna att besluta i frågor om val och utformning av uppvärmningssystem för större tätorter skulle kunna bli det kanske effektivaste hjälpmedlet. Lokalt anpassade produktnormer kan vara ett värdefullt komplement, särskilt under en övergångstid. Prövning av tillstånd och villkor för verksamheter som direkt påverkar lokalförhållandena är andra möjliga kompletteringsåtgärder. En separat behandling av de båda svavelproblemen är dock svår att genomföra eftersom det gäller samma källor och då vissa åtgärder, avsedda att lösa det ena problemet, återverkar på det andra. Det är därför nödvändigt att utforma system av miljövârdspolitiska styrmedel som kan användas för att hantera alla de effekter som uppstår av svavelutsläpp. Utredningens ena alternativ utgörs av en kombination av produktnormer, verksamhetsprövning och samhällsplanering. Detta alternativ bygger direkt på den nuvarande miljöskyddslagstiftningen, som dock förutsätts bli kompletterad och modifierad på en del punkter. Det andra alternativet innehåller, förutom de tre tidigare nämnda administrativa styrmedlen, ett fjärde i form av avgifter på svavelutsläpp. De båda styrsystemen skiljer sig från varandra främst då det gäller användningen av de ingående styrmedlen, I det första alternativet kommer samtliga tre administrativa medel att utnyttjas parallellt och sannolikt få en till omfattningen likartad användning. I det andra alternativet skulle svavelavgifterna användas för att uppnå erforderliga begränsningar av de totala utsläppen, medan resterande lokalproblem i första hand borde kunna lösas med hjälp av samhällsplanering. Produkt-

18 Sammanfattning SOU 1974: 101

normer skulle användas främst för att lägga ett tak på utsläppen så att inte hälsofarliga halter av svaveldioxid i luften uppkommer. Verksamhetsprövning skulle i detta alternativ på sikt inte komma att användas i någon större utsträckning för att reglera utsläppen av svavel. Användningen av avgifter är som tidigare framhållits en oprövad vägi svensk miljövårdspolitik. Utredningen har därför relativt ingående granskat förutsättningarna för att utnyttja ett sådant ekonomiskt styrmedel. Ett förslag till utformning av ett avgiftssystem har också utarbetats, vilket bygger på uttag av dels en s. k. bränslesvavelavgift, dels en s. k. processvavelavgift. Utredningen har därvid funnit att ett sådant system inriktat på att lösa i första hand försurningsproblemen skulle kunna bli ett fungerande instrument i miljövårdspolitiken.

1.8 Utredningens ställningstagande

I sin slutgranskning av de båda presenterade alternativen har utredningen funnit att den nuvarande lagstiftningen vad gäller utsläpp av svavel främst förordningen om begränsning av svavelhalten i eldningsolja och - varit ett effektivt medel i miljövårdspolitiken. Ett miljöskyddslagen införande av miljöavgifter är därför enligt utredningens uppfattning inte motiverat, utan insatserna bör i stället inriktas på att förbättra det nuvarande systemet. Utredningen pekar särskilt på svårigheterna att med avgifter uppnå de begränsningar av utsläppen som eftersträvas och de omställningsproblem som kan väntas uppkomma om ett ekonomiskt styrmedel införs. Däremot anser utredningen att skäl talar för att någon form av s. k. dispensavgifter utnyttjas som komplement till gällande regleringar. Utredningen föreslår sammanfattningsvis att det nuvarande systemet av styrmedel med miljöskyddslagen och förordningen om begränsning av svavelhalten ieldningsolja som viktigaste styrmedel bibehålls, att en dispensavgift införs genom tillägg till förordningen om begränsning av svavelhalt i eldningsolja samt att bestämmelserna i denna förordning görs tillämpliga på alla fossila bränslen som innehåller svavel. Utredningen förordar vidare att frågan om energiskattens utformning närmare utreds och att därvid möjligheterna att föra in bränslets svavelhalt som en faktor vid bestämningen av skattesatsen beaktas. Utredningen understryker slutligen vikten av att kommunerna ges förbättrade möjligheter att planera och styra energiförsörjningen i tätorterna samt att dessa frågor beaktas i pågående utredningsarbete.

SOU 1974: 101 19

Summary

On October 29 1971 the Minister of Agriculture called a Committe to the question of the cost of environmental protection. The investigate Committee has taken the name The Committee on Costs of Environmental Management. The primary task of the Committee is to examine “the environmental measures economic prerequisites and consequences in various respects. Within this broad framework, four central tasks can be distinguished: the task of charting the costs involved in various measures adopted in the field of environmental protection; the task of charting which methods are available for measuring the effect of various measures adopted in environmental protection; the task of examining the division of costs between government, local authorities, industry and private persons and of examining the question of how such costs can be best distributed; and the task of examining and analysing various systems of control in environmental protection policy. The Committee gears its work to a general charting of the cost of environmental protection in various sectors of the community and to a number of delimited survey projects. Within the framework of the work of charting, a summary of the results of one questionnaire sent to all in the country is at present being prepared within the municipalities framework of KELP 74-78.] The sub-enquiries on which the Committee is working deal with environmental protection in individual industrial the cost of taking care of household refuse, the restoration of sectors, lakes and rivers, and the effects of the packaging fee and the formulation of control measures in the packaging sector. The Committee has previously published a report entitled “The effects of the packaging fee SOU 1974: 44 (no summary in English). The main object of the work now published has been to study and examine various control measures used in environmental protection policy as applied to the environmental problems created when sulphurdioxide is released in the atmosphere. The aim has also been to develop 1 bases for decisions in respect of a “sulphur policy as regards goals, KELPz74-78z Swedish to abbreviation for Municimeans and costs. The results noted are naturally primarily applicable pal Economic Long-tenn sulphur problems, but many of the questions dealt wit are of general Planning for the period interest to environmental protection. 1974- 1978.

20 Summary SOU 1974: 101

1.1 General information regarding air pollution

The breakthrough of industrialism and the rapid development of urban areas during the 19th century brought about i.a. the release of soot and other pollution in the air as a result of, above all, the increased combustion of coal. The air in the urban areas deteriorated and human conditions became unacceptable in many places. In order to deal with these problems, the authorities started i.a. to try to separate housing and industrial areas, to build higher chimneys in order to disperse pollution better and thereby lower the content of harmful substances in the air. The emission of pollution continued to increase, however. The problems involved also changed character to a certain extent, since new sources of emission appeared. At the time peoples demand for a better environment with clean air as an important constituent increased. The measures adopted hitherto were primarily geared to lowering the content of injurious substances in the air that people had to breathe, and soon proved to be insufficient. Stronger measures to directly reduce emissions from various sources of pollution had to be introduced therefore. A more active effort on the part of society was also required in order to control emissions from rapidly growing industry and from facilities supplying heating and energy.

1.2 Sulphur as an environmental problem

The negative effects created as a result of the emission of sulphur in the air can serve as a typical example of such air pollution problems. A study of this problem can also provide valuable experience for the study of other fields of environmental protection. Obviously this applies primarily to such general questions as the formulation of the aims of environmental policy, methods for selecting environmental protection techniques and the formulation of control measures. Sulphur exists in various chemical combinations as a part of Natures cycle. It exists above all as hydrogen sulphide produced by decomposition processes and as sulphate in the form of so-called sea spray. Man has since, primarily by burning coal and oil but also by means of various industrial processes, increased the supply of sulphur released in the atmosphere. These emissions primarily comprise sulphur dioxide. It is above all the industrialized areas which have been severely afflicted, and it has been estimated that one fifth of all the sulphur emitted in the air as a result of human activities emanates from one percent of the surface of the earth. In West Europe human sources are responsible for more than three quarters of the total supply of sulphur dioxide. These emissions resulting from the combustion of fossilized fuels and industrial processes provide negative effects of primarily two sorts. One type of effect is a result of the fact that a high sulphur dioxide content in the air can occur locally due to emission, often at a low level. These high

SOU 1974: 101 Summary 21

concentrations can in turn damage vegetation, cars, building materials, iron constructions etc. as well as injure people. This was the first problem to attract attention. As an example may be mentioned the serious air pollution in London in the 19S0s, probably caused by a combination of far too high a content of soot particles, sulphur dioxide and sulphuric acid. No definite proof has been found in Sweden, however, that sulphur dioxide in the ambient air has damaged peoples health.However, during the 19405 and 19S0s vegetation in the Kvarntorp area in the south of Swedish society several hundred million kronorz p.a. The other effect of tangible effects are corrosion on various materials and damage to building materials with a calcium content. It is estimated that such damage costs Swedish society several hundred million kronor p.a. The other effect of the release of sulphur dioxide is a result of the fact that gradually, as it is carried on by winds, the sulphur either falls to the ground in a dry form or is washed out by rain etc. This means that it is spread over large areas. It is estimated, for example, that more than 50 % of the sulphur fallout over Sweden emanates from sources outside the country. This sulphur dioxide fallout can cause soil and water to acidify and various substances in the upper soil layers to be leached. This acidifiaction was first noticed during the second half of the 19605 and knowledge about these problems is still limited and inadequate. Long series of observations are required to determine possible changes in the natural systems afflicted by sulphur dioxide fallout since Nature generally reacts slowly. Certain definite changes which are a direct result of sulphur fallout have, however, been registered, primarily in the form of reduced pH values in lakes and rivers in southern and central Sweden. This acidification has in turn created ecological changes, e.g. fish have disappeared completely from certain lakes. The question of the effect of this sulphur fallout on woodland has in recent years been the subject of lively discussion on the basis of i.a. the results presented in the Swedish report submitted to the UN Conference on human Environment held in Stockholm. This report presented data which indicated a deterioration in growth development in South Swedish woodland of O.3-0.6 % p.a., and one of the main reasons for this deterioration was stated to be increased acidification. The results of later investigations, however, indicate that the increased sulphur fallout has probably, in view of the inertness of the forests” ecological system, not been very much of a contributory factor to in woodland growth. On the other hand, Swedish

deterioration

researchers seem to be agreed that continued sulphur fallout in its present or a greater magnitude may have a negative effect on forest production in considerable areas of woodland. There is, however, some disagreement as to how much time is required for these effects to become tangible and result in a reduction in forest production that can be registrered. Sulphur emissions therefore cause two different kinds of problem which partially require different countermeasures. The local problems 7100Skr=US $ 23 can be solved primarily by lowering the far too high sulphur dioxide =fl 10 concentration in the air by reducing emissions; by diluting pollution better (Nov 1974)

22 Summary SOU 1974: 101

in the atmosphere; by moving energy sources; and by changing energy and heating supplies. Regional acidification problems in Sweden, on the other hand, cannot be solved in any other way than by limiting total emissions and by pollution carried by winds being reduced through a decrease in emissions in countries around Sweden.

1.3 Sulphur emissions in Sweden

The greater part of sulphur emissions occur in the combustion of fuel oils when most of the sulphur contained in the oil is oxidized to form sulphur dioxide and then emitted with the flue gases. The sulphur content in crude oils generally totals a maximum of 2 % by weight, but after refining most of the sulphur will be found in the heavier fractions, i.e. the fuel oils. In the combustion of oil the extent of emission is in direct proportion to content as long as no measures are taken to purify the flue gases. This means that the combustion of l m3 of 2.5 % oil provides emission of 40-50 kg of sulphur dioxide. Of the total emissions in Sweden, comprising 800,000 tons in 1972, fuel oil is estimated to answer for about 75 %. Sulphur is also released by larger industries which use sulphur in various processes. It is estimated that in 1972 a total of 200,000 tons of sulphur dioxide emanated from such processes. Half of this amount was provided by the pulp industry where the combustion of cooking liquors comprises the most important source. The other half emanates from some 30 industries of very varying kinds, i.a. oil refineries, sulphuric acid

factories and fertilizer factories.

The magnitude of future emissions is determined above all by the development of oil consumption and by decisions regarding restrictions of specific emissions, e.g. by a fixation of the limits of the sulphur content in fuel oil. The Energy Forecasting Committee assumed in its recently presented report that the consumption of light fuel oils will decrease up to 1985 from its present 9 or so million m3 p.a. to 4.3-8.0 million m3 p.a. On the other hand, the consumption of heavy fuel oils is expected to increase relatively strongly during the same period from ca 14 to l9.0-26.0 million m3 depending on which alternative system of electricity generation is adopted in Sweden. lf current restrictions regarding the maximum sulphur content permitted in fuel oil are retained, and if the present restriction regarding process emissions is assumed to be compensated by increased emissions provided by coal and coke, sulphur dioxide emissions in 1985 would total l,000,000-l,300,000 tons depending on the consumption alternative selected. Light fuel oil is primarily used for heating small houses, small multifamily houses etc. at a total of just over one million combustion points. Heavy fuel oil is used within the entire range from relatively small centres catering for the heating of dwelling houses to power stations. In 1972 the 800 major oil consumers in Sweden consumed 10 million tons of heavy oil and emitted 500,000 tons of sulphur dioxide. The large

Summary 23 SOU 1974: 101

emissions from industrial i.a. processes came from some 100 industries, some 70 pulp industries. By and large it can be said that half of the emissions today emanate from 250-300 major facilities which use heavy oil. Of these 100 also release sulphur dioxide from processes. lt should be that facilities of at least this size are required for it to be emphasized using present technology to reduce emissions by direct profitable of flue gases. Otherwise one is referred to measures, e.g. by purification content, or to having to change fuel, e.g. use oil with a low sulphur having to change energy supplies entirely.

1.4 Emission control

for active environmental is that the results of A basic prerequisite policy measures can be registered and checked in a satisfactory way. adopted The control methods used must therefore be combined with supervision and control. The formulation and construction of these control methods will also to a certain extent decide how this supervisory work should be formulated. In its work the Committee has assumed that the most important control task is to register and measure the nature and size of the emissions. The technical methods for measuring the magnitude and directly variation of the emissions are either manual or automatic. The manual methods are well established and have been applied for many years. A considerable however, is that such control becomes costly disadvantage, it is if measurements have to be taken over a long period of time, and that difficult to use these methods in the vent of very varied emissions. Intensive development work is being conducted to provide measuring instruments enabling automatic registration to be conducted. Already such instruments have been installed in some fifteen industries to measure dioxide and hydrogen sulphide. The annual costs for sulphur of this sort can be estimated at Skr 75,000:- to automatic registration Indirect measurement is based on estimates Skr l50,000:- p.a./factory. of flow and pollution content of which are in turn based on measurements effect on the nature and magnitude of the gases which have a deciding emissions. The sulphur content in fuel oil, which has a deciding effect on the amount emitted in combustion, is determined using various analytical methods with i 10 % degree of accuracy. Costs total about Skr 100:- per estimate. Indirect methods can also be used to determine certain emissions industries. In other cases it is necessary to use direct in processing results. measurements at the emission points in order to obtain satisfastory In a conclusion the Committee notes that it should be possible by a combination of various control methods to obtain an adequate idea of the magnitude and variation of emissions over a period of time. There is that supervisory and control activities are at also reason to emphasize present being developed on the basis of environmental legislation.

24 Summary SOU 1974: 101

1.5 Methods and costs for dioxide

reducing sulphur emissions

Sulphur dioxide emitted in the combustion of oil can be reduced by a change to fuels with a lower sulphur content, by desulphurizing oil or by purifying flue gases. The processing industry can reduce its emissions by changing raw materials re-organizing its processes or by purifying flue gases. In smaller combustion facilities a technical measure, e.g. a transfer to oil with a low sulphur content, may suffice, while in the processing industry a combination of measures is generally Certain other required. methods, e.g. combustion of coal or oil in fluidized beds, are being developed but they are still not commercially available yet. Other such as the measures, import of natural gas, are uncertain as regards implementation and costs. In its outline the Committee has concentrated on the methods which in the

present situation can be directly applied. Natural gas is, however, considered in connection with discussions i.a. control methods in regarding environmental policy. With the development which is expected in the field of energy Supplies, the most important measure even in the future will

probably be the reduction of the sulphur content in fuel oil. The most tangible effect would be achieved by desulphurizing the heavy fuel oils from a sulphur content of 2.5 % down to 1.0 %. The cost of such

desulphurization, which can be implemented with technically well

developed methods, is estimated to total Skr l,200-l,500:- per ton of separated sulphur. For the country as a whole, this would mean that sulphur dioxide emissions would decrease by 360,000 tons if all heavy fuel oil were to be desulphurized. The desulphurization of flue gases is likewise a

technically developed method, but economically it cannot compete with desulphurization of oil in most of the facilities in Sweden. For this method

Skr per ton of separated sulphur

3 3...; 2000-3 .- non :C32 2.;59LO

ååøågi Sigur

1500-

:ålen: .

Råå - i I?” - z

« »› s. : 1000- |

gg nå .

| 5 z : | o

I “gå lêå:

o- . .

- I §5 u- :nå: 1:.:

500 | --u- §32 I | |__ _ha_ I

I ä, |åg| oä

Figure 1.1 Marginal costs | I mn Ia l

u l n so: Jag

:SH 8 for the reduction of total n I = 139 ° Emsulphur dioxide emissions | I 1 §°› n°*l I I I I V I I | in Sweden in 1985. (Esti- 100 000 300000 500000 700000 mates based on average 200 000 400 000 600 000 800 000 costs for various categor- Reduction of total emissions ies of emission). tons S02 p.a.

SOU 1974: 101 Summary 25

Totalcosts E

Skr x million p.a. å f .g

s; S o u: za =â . “se , 700 J z s

yåg,

“så

gråröal ga? |

500_ - cc :› l 50 m . l.: o al_ 103g! l .Ev- |n 5°° 3|cn|;m, :2.5 a”. s: l 5|

|3LE°| “m 3=

400- v° _

Sign g,.- l

;älg-LM u o 3.: we

300- ,_ .g

agg: å

lg 3 | | »- w 200- I o ae 1g| , I

I | . gm.

100- l |

l

: ä? I - Figure 1.2 Annual costs l

T I .öl I

for the reduction of 100 000 300 000 500 000 700 000 20 00 400 000 600 000 800 000 sulphur dioxide emissions in Sweden. Reduction of total emissions tonsS02 p.a.

to become competitive, large facilities are required with long Operating times, e.g. large power stations for basic load production. It is assumed that in the long-term the price of oil with a naturally low sulphur content

will adjust to the cost of desulphurization, and the purchase of oil with a low sulphur content has not been included as a separate way of reducing

emissions. There are, however, other methods, which calculated per ton of are cheaper than the desulphurization of heavy oil. These sulphur, primarily cover process emissions, where the Committee has estimated that total emissions could be reduced by 75,000 tons at a cost of maximum Skr 1000:- per ton of separated sulphur. The least costly measures can be adopted in the pulp industry. A further desulphurization

of light oil from 0.5 % to 0.25 % could also be carried out at a cost of maximum Skr 1200:- per ton of separated sulphur. See figure 1.1. The total annual costs of a reduction of the sulphur content in all heavy fuel oil to 1.0 % and other reduction measures which are cheaper calculated per ton of separated sulphur would amount to Skr 260 million according to the lower cost alternative and to Skr 325 million according to the higher alternative. See figure 1.2. The total reduction of emissions in Sweden would be 485,000 tons, i.e. somewhat more than what is required in order to achieve the aims of sulphur policy set up by the

Environment Protection Board in its de-escalation programme. A direct transfer of these costs to the price of oil would in the case of oil result in a raise of Skr 3-4z- per m3. The desulphurization of light 2.5 % to 1.0 % would involve an additional cost of Skr heavy oil from 18-231- per m3. Transposed to living costs this would in the case of a small house light oil mean an annual additional cost of Skr using l5-20:- and in the case of an apartment heated by a district heating cost of Skr 60-70:-. ln the plant using 2.5 % oil an annual additional the total cost increase for a reduction of case of the processing industry along these lines would amount to Skr 20-25 million. process emissions Added to this would be the cost of a transfer to and use of oil with a low

26 Summary SOU 1974: 101

sulphur content. As an example may be mentioned that it is estimated that the pulp industry will have to bear a cost increase of Skr 4-5z- per ton of pulp. It is, however, expected that the Variations between individual companies will be considerable.

1.6 The aims of sulphur policy

The overall aim of sulphur policy is to limit and if possible eliminate the negative effects of sulphur emissions in the form of acidification of soil and water, and far too high a sulphur dioxide content in the air with consequent injuries to people and damage to their environment. A measure which involves a reduction of emissions should therefore always cause an improvement. But the use of such measures varies depending on what problem is to be solved. In the case of regional acidification the size of the total emissions in Sweden together with the amounts carried by the wind from the United Kingdom and the Continent play a totally decisive part. The geographic position of the emissions in Sweden is of little importance in this context. In order to reduce these effects therefore the total emissions in Sweden must be reduced and attempts must be made by means of negotiation to induce other countries to reduce their emissions too. The local problems of far too high a sulphur dioxide content in the air are on the other hand, apart from the size of the emissions, directly dependent on their position. There are many examples of areas where deterioration in the quality of the air is a direct result of relatively limited emissions taking place at a low hight. In order to solve local problems therefore emissions must take place at such places and at such hights that high concentrations of sulphur do no occur. A decrease in emissions is also in this context a valuable aid of course, especially when there is at the same time a radical change in heating Supplies, e.g. through a transfer to electrical heating. The environmental aims of sulphur policy therefore can be formulated in two sets-to limit total emissions within Sweden to a certain level, and to adopt such measures as will ensure that the sulphur dioxide concentration in the air does not exceed given limits. The total amount of sulphur dioxide which it is permitted to release within the country may be determined by drawing a comparison between the value of the environmental effects achieved and the costs induced by the restriction on emissions. The Committee has found that a balance of this sort cannot be based on purely economic estimates. It must be in the nature of a political decision based on assessments of the factors involved in this set of problems. An equivalent argument can be applied to the handling of the local problems. In view of the effects on health, it is also necessary to set up absolute limits for the sulphur dioxide concentration in the air-limits which may not be exceeded. A question which remains in the descussion of aims is what technical measures are to be introduced and at what sources are they to be applied.

Summary 27 SOU 1974: 101

In this context the Committee has based its opinion on the fact that environmental measures are to be implemented in such a way protection that the socio-economic costs are kept as low as possible. In the cost estimates the basis for assessments the from the point of view of forming actual value of the resources used to limit emissions must the community In its of the economic problems involved in be reflected. study environmental policy, the Committee has concentrated on the possibil- This aim can be forrnulated in ities of solving the acidification problem. reduce total emissions within Sweden to a certain the following way: “To level and at as low a socio-economic cost as possible.

1.7 Control methods in sulphur policy

9 the Committee has examined various control methods on In Chapter fundamental bases. The methods considered are examination of more norms, localization permits, emission norms, applications, product emission rights. The questions of the subsidies, charges and pollution need for available information in the use of various control centrally is dealt with in relative detail, as is the question of the effect of methods in market on the function of control methods. imperfections economy The Committee reverts to these and other questions in the practical application of various control methods in a sulphur policy. An achievement of the aims which have been given in order to solve the acidification problem, regarded as a separate environmental problem, could be reached with the aid of either product norms and examination of individual plants or by introducing charges on the emission of sulphur. The former combination of control methods is used in current legislation the restriction of sulphur content in fuel oil in the ordinance governing and the Environmental Protection Act (SFS (SFS 1968: 551) 1969: 387). Emission charges, however, comprise a control method

which has not been tried in Swedish environmental policy. are of a totally different nature and The local air pollution problems to solve them other environmental protection measures are required even the reduction of emissions is one alternative. Therefore control though methods of a different sort to those which can be used to solve problems too. Active with a of acidification are required community planning able to make decissions on possibility of the municipalities being concerning the selection and formulation of heating systems questions urban areas would be the most effective method. for major perhaps Locally adapted product norms may be a valuable Supplement, especially of transition. The examination of applications and during a period affect local conditions constitute a conditions for plants which directly possible Supplement too. consideration of the two sulphur problems is, however, Separate measures difficult since it applies to the same sources and as certain intended to solve one problem react on the other problem. It is therefore to formulate control methods which necessary systems of environmental

28 Summary SOU 1974: 101

can be used to handle all the effects caused by sulphur emissions. One of the Committees alternatives consists of a combination of product norms, examination of plants and community planning. This alternative is directly based on current environmental legislation which, it is however, assumed will be supplemented and modified on a number of points. The other alternative contains, apart from the three administrative control methods mentioned previously, a fourth in the form of charges for sulphur emissions. The two control systems differ primarily as regards use of the control methods they involve. In the first alternative all three administrative methods will be used parallel with each other and will probably have a similar use as regards scope. In the second alternative the sulphur charges would be used to achieve the required limitation of total emissions, while it should be possible to solve the remaining local problems primarily through community planning. Product norms would be used primarily to provide a ceiling for emissions to prevent the occurence of a sulphur dioxide concentration that would be detrimental to health. ln this alternative the examination of plants would on a long-term basis not be used to any greater extent to control the release of sulphur. The use of charges has not, as previously stated, been used in Swedish environmental policy. The Committee has therefore examined in relative detail the prerequisites for using an economic control method of this sort. A proposal for the formulation of a charge system has also been drawn up. It is based on the imposition of a so-called fuel sulphur charge and a so-called process sulphur charge. In this context the Committee has found that such a systern geared primarily to solving acidification problems could become a functioning instrument in environmental policy.

1.8 The Committees decisions

ln its final examination of the two alternatives presented, the Committee has found that as far as the release of sulphur is concerned, current legislation-primarily the ordinance governing the restriction of the sulphur content in fuel oil and the Environmental Protection Act-has been an effective instrument in environmental policy. The introduction of emission charges cannot therefore be motivated, and efforts should instead be geared to improving the present system. The Committee particularly emphasizes the difficulty in achieving the emission restrictions desired by meansof charges, and the re-organization problems which may be expected to occur if an economic control method were to be introduced. On the other hand the Committee feels that there are good reasons favouring some form of so-called dispensation charges being used as a Supplement to current controls. To summarize, the Committee proposes the following:

SOU 1974: 101 Summary 29

that the present system of control methods, with the Environmental Protection Act and the ordinance governing restrictions of sulphur content in fuel oil as the most important methods, be retained, that a dispensation charge be introduced by means of an appendix to the ordinance governing restrictions of sulphur content in fuel oil, and that the regulations in this ordinance be made applicable to all fossilized fuels containing sulphur. The Committee also proposes that the question of the formulation of the energy tax be examined in more detail and that in this context the possibilities of introducing the sulphur content of the fuel as a factor in determining the tax rate be considered. The Committee emphasizes the importance of the municipalities being given better opportunity to plan and control energy supplies in urban areas and of these questions being considered in current investigatory work.

SOU 1974: 101

2 och dess bakgrund

Utredningsarbetet

2.1 Direktiv

direktiv framgår av statsrådsprotokollet den 29 oktober Utredningens vari dåvarande chefen för jordbruksdepartementet, statsrådet 1971, Bengtsson, anför

har under senare år alltmer blivit en ”Skyddet av den yttre miljön central samhällsuppgift. Betydande insatser har gjorts för att motverka Också i fortsättningen kommer det att bli nödvändigt miljöförstöringen. med kraftfulla åtgärder inom miljövârdsområdet. En god miljö är en del Kostnader för miljöförbättringar får därför ses som av levnadsstandarden. kostnader Härav följer emellertid också att för att höja denna standard. avvägningar måste göras mellan miljövårdens krav och andra viktiga

samhällsintressen. Målet för samhällets miljövårdspolitik är att garantera alla en livsvänlig måste därför hejdas och förstörd miljö så långt miljö. Miljöförstöringen återställas. Detta kräver samverkan mellan stat, kommun, möjligt och enskilda. Det är statsmakternas uppgift att ange målet för näringsliv samt att anvisa lämpliga medel för att nå samhällets miljövårdspolitik målet. Det främsta medlet i miljövårdsarbetet är en effektiv lagstiftning. På olika områden har en sådan redan tillkommit. En administrativ apparat har också byggts upp för utredningsverksamhet, lagtillämpning har kompletterats med ekonomiskt stöd för och kontroll. Lagstiftningen att stimulera kommuner och industrier till miljövårdande åtgärder. Som underlag för framtida ställningstaganden inom miljövårdsområdet om bl. a. de ekonomiska konsekvenserna av behövs ökade kunskaper olika åtgärder. Det är därvid i första hand av värde att få en närmare om storleken av de kostnader som olika miljövårdande uppfattning 1970 har gjort ett försök att åtgärder medför. års långtidsutredning de planerade miljövårdsinvesteringarnas omfattning för periokartlägga den 1971-75. de enkäter som genomfördes hos både industrier Enligt och kommuner skulle investeringarna uppgå till 4,4 miljarder kr. under av insatserna skulle perioden. En sådan ökning på miljövårdsområdet enligt utredningens bedömning ta i anspråk en inte oväsentlig del av de av beräknade resurstillskotten i den svenska ekonomin under utredningen denna period.

32 Utredningsarbetet SOU 1974: 101

Långtidsutredningens resultat när det gäller miljövårdsinsatserna är emellertid delvis osäkra och täcker inte hela miljövårdsområdet. Utredningen har inte heller haft möjligheter att belysa frågan om hur miljöns kvalitet påverkas av de planerade insatserna. Utredningens resultat får därför anses vara av begränsat värde som underlag för de prioriteringar av olika insatser som är av avgörande betydelse för ett framgångsrikt miljövårdsarbete. Genom att naturresurser som luft och vatten tidigare kunnat utnyttjas fritt har de skador som följt av detta utnyttjande ofta kommit att belasta andra än dem som förorsakat skadorna. Samhället har i olika fall i efterhand fått ta på sig ansvaret för kostnaderna för att återställa förstörd miljö. De negativa konsekvenserna av förorenade vattendrag och ohälsosam luft har drabbat individer och producenter som själva inte har förorsakat miljöskadorna. Sådana effekter måste förebyggas. Som en huvudprincip måste därför gälla att den som tar i anspråk naturresurser skall bära de kostnader som är förenade med de åtgärder som krävs för att vidmakthålla en god miljö. Förorenarens kostnadsansvar har av olika skäl inte ansetts kunna komma till en fullständig och omedelbar tillämpning. Vissa avsteg från principen har sålunda synts motiverade. Med hjälp av statliga stödåtgärder har kommuner och industrier stimulerats att vidta reningsåtgärder. Bidrag utgår sålunda till byggande av kommunala avloppsreningsverk. Bidraget utgår med hänsyn till reningsgraden med lägst 30 och högst 50 % av kostnaden. För budgetåret 1971/72 får bidrag till detta ändamål beviljas med totalt 80 milj. kr. Bidrag utgår också till vatten- och luftvårdande åtgärder inom industrin. Sådant bidrag kan utgå med högst 25 % av kostnaderna för reningsåtgärderna. Stödet är avsett för äldre industrianläggningar. När dessa anläggningar kom till ingick i kalkylerna inte kostnaderna för vatten- och luftvärdande åtgärder. I vissa fall kan bidrag utgå även till nya industrier. Bidragen beräknas utgå under en femårsperiod med totalt 250 milj. kr. En annan form av bidrag inom miljövårdspolitiken är de statliga medel som utgår till kommuner för förvärv av värdefulla naturområden. Vidare utgår ersättningar till markägare vid säkerställande av sådana områden. Staten har också i betydande omfattning förvärvat sådana områden. Under åren 1963-1971 har staten satsat totalt ca 50 milj. kr. för att säkerställa olika former av naturområden. statsbidrag lämnas också till kommuner och organisationer för uppförande av anläggningar för idrott och friluftsliv. Kraven på ökade resurser för miljövård och de därmed sammanhängande prioriteringsproblemen samt frågan om fördelningen av kostnadsansvaret för olika kommer miljövårdande åtgärder att kräva ökad uppmärksamhet under de närmaste åren. Med hänsyn härtill är det enligt min uppfattning angeläget att miljövårdsinsatsernas ekonomiska förutsättningar och konsekvenser i skilda avseenden närmare undersöks. Särskilda sakkunniga bör därför tillkallas för utredning rörande kostnaderna för miljövården. Med miljövård avser jag i detta sammanhang vården av den yttre miljön i vid bemärkelse.

SOU 1974: 101 Utredningsarbetet 33

En väsentlig uppgift för de sakkunniga bör vara att översiktligt kartlägga vilka kostnader som är förenade med olika åtgärder inom miljövårdens område. Beräkningar av det totala resursbehovet för miljövården kommer med nödvändighet att bli relativt osäkra. Sådana beräkningar bör därför, i den mån det bedöms angeläget, kunna kompletteras med mera ingående studier rörande vissa delfrågor av särskild betydelse. En viktig delfråga är att undersöka tillgängliga tekniska produktionsmetoder i från miljösynpunkt intressanta industribranscher. En kartläggning av de kostnader som är förenade med olika krav på reduktion av förorenande utsläpp bör göras. Dessa kostnader bör studeras för såväl helt nya som för äldre anläggningar samt för anläggningar av olika storlek. Kartläggningen av miljövårdskostnaderna bör ske med utgångspunkt i det tidigare angivna målet för samhällets miljövårdspolitik nämligen att hejda miljöförstöringen och så långt möjligt återställa förstörd miljö. Denna allmänna princip är konkretiserad i de normer rörande högsta tillåtna utsläpp av olika föroreningar som fastställs med stöd av miljöskyddslagen. De mål som på detta sätt angivits av statsmakterna bör självfallet nås med så små uppoffringar som möjligt. Att närmare analysera de här avsedda kostnadsförhållandena är ett viktigt led i kartläggningsarbetet. Det är av stor betydelse att de frågor, som rör awägning och prioritering mellan olika åtgärder, kan belysas. Detta innebär att inte bara kostnaderna utan också effekten av olika insatser behöver studeras. De sakkunniga bör i detta sammanhang kartlägga vilka metoder som finns för att mäta effekterna av olika miljövårdsåtgärder. Inom ramen för en kartläggning av de totala miljövårdskostnaderna bör som jag tidigare framhållit också fördelningen av kostnaderna mellan stat, kommun, näringsliv och enskilda studeras. De sakkunniga bör söka belysa hur en kostnadsfördelning som på lämpligt sätt beaktar såväl allmänna som enskilda intressen bäst skall kunna uppnås. Utgångspunkten för denna prövning bör vara att den som bedriver miljöfarlig verksamhet skall svara för kostnaderna för de åtgärder som krävs för att miljöskador skall kunna förhindras och för att uppkomna miljöskador skall kunna repareras. Endast när det är befogat av speciella bör denna princip frångås. Det bör emellertid beaktas att omständigheter det kan medföra omställningsproblem för skilda verksamheter och näringar om denna princip omedelbart skulle tillämpas fullt ut. Därvid skulle övergångsvis svårigheter kunna uppstå att uppfylla andra samhällsekonomiska mål. Bland de särskilda frågor som bör undersökas i detta sammanhang är bl. a. på vilket sätt de nuvarande svenska miljövårdskraven och en ytterligare skärpning av dessa krav kan tänkas påverka industrins och därmed dess internationella konproduktionskostnader Ett annat problem som bör uppmärksammas är att kurrensmöjligheter. såväl miljöförstöring som vissa miljövårdsåtgärder i en del fall kan leda till minskade utkomstmöjligheter för enskilda. En speciell fråga är också hur kostnaderna skall bestridas vid återställande av redan skadad miljö. Atti efterhand finna den som är ansvarig för att vissa skador uppstått ställer sig i regel svårt. Ett annat problem som måste lösas är kostnadsfördel-

34 Utredningsarbetet SOU 1974: 101

ningen mellan kommuner vid sanering av skadad miljö, t. ex. förorenade sjöar och vattendrag, som berör flera kommuner. I detta sammanhang bör erinras om att frågor rörande ersättningar till markägare i samband med att mark säkerställs för naturvårdsändamål behandlas i annat sammanhang. De framtida kostnaderna och kostnadsfördelningen i detta avseende bör därför inte behandlas av de sakkunniga. De sakkunnigas prövning när det gäller kostnadsfördelningen bör avse även frågor rörande vilka metoder som bör användas för att uppnå den kostnadsfördelning som är bäst ägnad att främja de syften som tidigare berörts. Det gäller sålunda att kunna nå de uppsatta målen till så låga kostnader som möjligt samtidigt som förorenaren får bära dessa kostnader. De lagstiftningsåtgärder som vidtagits har inneburit att den som vill utnyttja naturresurser också skall ta på sig kostnaderna för att skydda dessa resurser. Ytterligare medel som kommit till användning för att styra kostnadsfördelningen är olika slag av ekonomiska stödåtgärder. Inriktningen och omfattningen av dessa bör ses över av de sakkunniga. Därvid bör bl. a. prövas frågan om att omfördela eller utsträcka stödet till andra områden t. ex. avfallshantering. Vad jag nu anfört motsvarar de önskemål om utredning angående kostnadsfördelning mellan det allmänna och enskilda i fråga om åtgärder i miljöbevarande och miljöförbättrande syfte som 1971 års riksdag framfört (JoU 1971: 17, rskr 1971:67). Under senare år har miljövårdspolitiken.: medel debatterats i olika sammanhang. De medel som hittills använts har som tidigare nämnts främst varit lagstiftning och ekonomiska stödåtgärder. Från vissa håll har framhållits att även olika former av avgifter på miljöfarlig verksamhet bör prövas. De sakkunniga bör - mot bakgrund av de mål som gäller för miljövårdspolitiken - analysera effekterna av olika avgiftssystem och de problem som är förenade med sådana system. Vid prövningen bör de sakkunniga utgå från att lagstiftningen liksom hittills bör vara det grundläggande instrumentet i miljövårdspolitiken.

2.2 Uppläggningen av utredningens arbete i stort

Den allmänna övergripande uppgiften för utredningen är enligt direktiven att undersöka miljövårdsinsatsernas ekonomiska förutsättningar och konsekvenser i skilda avseenden. En viktig begränsning förs in genom att miljövården definieras som vården av den yttre miljön. Inom denna vida ram kan fyra huvuduppgifter för utredningen särskiljas, dels att kartlägga kostnaderna för olika åtgärder inom miljövårdens område, dels att kartlägga vilka metoder som finns för att mäta effekterna av olika miljövårdsåtgärder, dels att studera kostnadsfördelningen för miljövårdsåtgärder mellan stat, kommun, näringsliv och enskilda och belysa frågan om hur en lämplig fördelning av dessa kostnader skall kunna uppnås samt dels att granska och analysera olika system av miljövårdspolitiska styrmedel. Under dessa rubriker finns i

SOU 1974: 101 U tredningsarbetet 35

direktiven redovisade ett stort antal delfrågor som bör behandlas av utredningen. fann redan tidigt i sitt programarbete att arbetsfältet även Utredningen med av arbetet att gälla den yttre miljön, skulle bli begränsningen mycket stort, eftersom åtgärder för att skapa och bibehålla en god i större eller mindre grad ingår i allt samhällsbyggande. Det är livsmiljö svårt att föreställa sig någon verksamhet i samhället som inte innehåller i någon form. Utredningen fann det därför nödvändigt att miljövård arbeta efter flera linjer. Det gäller för utredningen både att parallellt de ekonomiska förutsättningarna för miljövårdsinsatserna i kartlägga stort och konsekvenserna i skilda avseenden, och att utreda de särskilda

problem som tagits upp i direktiven. Utredningen har därför valt att satsa

dels på en allmän kartläggning av kostnaderna för miljövården inom olika samhällssektorer, dels på ett antal avgränsade utredningsprojekt. Det allmänna kartläggnings- och sammanställningsarbetet inriktas i första hand på de direkta kostnaderna för åtgärder för skydd och vård av den yttre miljön. Detta arbete har resulterat i preliminära kostnadsöversikter utarbetade av sekretariatet. En mer detaljerad kartläggning av kommunernas miljövårdskostnader pågår med stöd av en specialenkät till landets samtliga kommuner, ingående i finansdepartementets enkät om kommunernas ekonomiska långtidsplanering för perioden 1974-78 (KELP 74-78). Diskussioner om möjligheterna att på motsvarande sätt få en uppfattning om industrins miljövårdskostnader pågår f. n. har i övrigt koncentrerat sina insatser på ett antal Utredningen utredningsprojekt inom olika delar av det omfattande miljövårdsområdet. Dessa delutredningar är avsedda dels att belysa och besvara speciella som ingår i utredningens direktiv, dels att komplettera de frågeställningar mer allmänna kartläggningarna i frågor om miljöproblemens karaktär, tekniska miljöskyddsåtgärder, kostnader, kostnadsfördelning o. d. Utredningen har härvid sökt välja miljöproblem av helt skilda slag för att få så vid belysning av olika problem inom miljövårdsomrâdet som möjligt. Det föreliggande betänkandet utgör resultatet av ett av dessa arbeten. Den huvudfråga som utredningen här vill belysa är valet och utformningen av miljövårdspolitiska styrmedel. Samtidigt har en ingående studie av som miljövårdsproblem och möjligheterna att eliminera svavelutsläppen dessa problem genomförts. Andra projekt under arbete avser miljövården inom enskilda industribranscher, kostnader för omhändertagande av hushållsavfall, restaurering av sjöar och vattendrag samt effekter av förpackningsavgiften och utformningen av styrmedel inom förpackningssektorn. Inom ramen för dessa delutredningar tas i huvudsak upp samtliga de problemställningar i som ingår i utredningens uppdrag. har tidigare under år 1974 lämnat en rapport ”Effekter av Utredningen SOU 1974:44. Ett betänkande om miljövårdspoförpackningsavgiften”, litiska styrmedel inom dryckesförpackningssektorn väntas bli publicerat under första halvåret 1975. Tidsprogrammet för övriga delutredningar och kartläggningar är inte fastställt, men ytterligare ett par publikationer väntas bli färdigstållda under det kommande året.

36 U tredn ingsarbetet SOU 1974: 101

2.3 Uppläggningen av arbetet med detta betänkande

Utredningen fann det således nödvändigt att knyta an studierna av de särskilda frågor som tagits upp idirektiven till konkreta miljövårdsproblem. Översiktliga kostnadsberäkningar avseende t. ex. investeringar i industrin ger beslutsfattarna endast begränsad ledning, om inte uppgifterna kan relateras till klart definierade tekniska avsedda att lösa åtgärder vissa miljöproblem. Samtidigt kan man konstatera att samma mål ofta kan uppnås med ett antal olika tekniker och till skilda kostnader. Ett annat exempel på sådana allmänna frågeställningar är formuleringar av mål för miljövårdspolitiken, vilka ofta tenderar att bli allmänna och ogripbara så länge de inte kopplas till faktiska problem. Detsamma gäller i hög grad studier av miljövårdspolitiska styrmedel, som i regel blir av rent teoretiskt intresse om de inte förankrasi miljöpolitiken. Frågan om val och utformning av miljövårdspolitiska styrmedel intar en central roll i utredningens direktiv. Utredningen beslöt därför redan på ett tidigt stadium att genomföra en studie av olika styrmedel som skulle kunna användas i miljöpolitiken. För att belysa problemen och granska förutsättningarna för användning av olika styrmedel skulle teorierna tillämpas på något konkret miljövårdsproblem. Valet föll på svavelutsläppen med deras negativa effekter på människan och miljön. Detta val av tillämpningsområde motiverades bl. a. av att man här hade att göra med relativt väl definierade och avgränsade miljövårdsproblem. Det borde därmed finnas goda möjligheter att analysera och utforma problemen system för lösning av dessa. Olika styrmedel skulle då kunna granskas med hänsyn till deras funktionsduglighet och effekter i olika avseenden. Men även andra frågor, t. ex. kostnaderna för genomförande av alternativ i svavelpolitiken, borde med fördel kunna belysas med detta exempel. Ett annat motiv för valet av dessa miljöproblem för en delutredning var att frågor om svavelutsläppen, deras effekter och de tekniska möjligheterna att eliminera dessa effekter diskuterats ingående från olika utgångspunkter. Naturvårdsverket förordade bl. a. i förslaget 1971 till fortsatt sänkning av svavelhalten i eldningsolja att frågan om att nedbringa de totala svavelutsläppen till minsta möjliga samhällsekonomiska kostnad närmare skulle utredas. Det fanns vidare ett relativt omfattande material och det kan inledningsvis räcka med att på den

peka

svenska rapporten till FN: s miljövårdskonferens i Stockholm: ”Air pollution across national boundaries The impact on the environment of sulfur in air and precipitation”. Kunskaperna om de tekniska möjligheterna att begränsa svavelutsläppen bedömdes också vara goda och ett flertal utredningar var under arbete, se litteraturförteckning. En relativt väl utbyggd lagstiftning hade också tillämpats under en följd av år. Erfarenheterna att de styrmedel som här använts skulle då kunna ställas mot andra kombinationer av styrmedel. Som tidigare framhållits ville utredningen samtidigt med att vissa centrala miljövårdsfrågor studerades utnyttja dessa delutredningar för att få belyst även övriga frågor inom direktivens ram. Utsläppen av svavel och de negativa effekterna härav är ett av de större miljövårdsproblemen.

SOU 1974: 101 U tredningsarbetet 37

De tekniska åtgärder som vidtagits för att bl. a. minska svavelhalten i eldningsolja och lägga om industriella processer har redan dragit betydande kostnader. Fortsatta insatser för att begränsa de negativa effekterna kan även beräknas bli kostnadskrävande. Svavelutsläppen är ett av de från ekonomisk synpunkt utan tvekan stora miljöproblemen. Det utgör också ett bra och representativt exempel på luftvårdsproblem och genomgången kan ge god ledning för hanteringen av likartade problem. Huvudsyftet med denna delutredning var således att studera och granska olika slag av miljövårdspolitiska styrmedel. En sådan genomgång måste bygga på en teoretisk analys av olika styrmedel som följs av en tillämpad studie. Grundtanken har varit att pröva styrmedlens användbarhet på svavelproblemen och därefter utforma förslag till system av styrmedel för genomförande av en svavelpolitik. Ett annat syfte med denna delutredning har varit att klarlägga de tekniska möjligheterna att eliminera de negativa effekterna av utsläppen och att beräkna kostnaderna för erforderliga åtgärder. För att kunna genomföra sådana beräkningar fordras givetvis kunskap om de tekniska metoder som kan användas för att reducera utsläppen eller på annat sätt lösa problemen. En förutsättning för att dessa frågor om teknik, kostnader och miljövårdspolitiska styrmedel skulle kunna behandlas var att den grundläggande problemställningen vad gäller svavelutsläppen och deras effekter kunde definieras. Som framgår av följande avsnitt om betänkandets disposition har detta kommit att kräva betydande insatser för att få fram erforderligt underlag. I praktiken har arbetet i stort inneburit att det kommit att inriktas på att dels utreda möjligheterna att utnyttja olika styrmedel och kombinationer av styrmedel i miljövårdspolitiken, dels få fram ett beslutsunderlag vad gäller mål, medel och kostnader i svavelpolitiken. De resultat som redovisas i betänkandet är i första hand givetvis tillämpliga på svavelproblemen, men åtskilliga av de problem som tas upp till behandling är av mer allmän natur. Detta gäller t. ex. diskussionerna om målen för miljövårdspolitiken och de miljövårdspolitiska styrmedlen.

2.4 Betänkandets disposition

Betänkandet är i grova drag uppdelat i två delar. I den första delen, som omfattar kapitel 3-7, redovisas i huvudsak de miljöproblem som tas upp till behandling, de tekniska möjligheterna att lösa dessa problem och kostnaderna härför. Den andra delen, kapitel 8-l1, är framför allt inriktad på en genomgång och diskussion av olika styrmedel och avslutas med utredningens ställningstagande i valet av miljövårdspolitiska styrmedel för att lösa svavelproblemen. sammanfattningen i kapitel 1 har gjorts relativt fyllig för att läsaren omedelbart skall kunna få en god uppfattning om innehållet, för att sedan kunna gå direkt till de kapitel som i första hand är av intresse.

38 U tredningsarbetet SOU 1974: 101

Aktuella författningar, använda definitioner, förkortningar o, d. samt litteraturförteckning har redovisats i ett antal bilagor. I kapitel 3 redovisas de miljöproblem som svavelutsläppen orsakar och problemen struktureras. Förhållandevis stort utrymme ägnas åt effekterna av svavelnedfall på mark och vatten. En viktig fråga som diskuteras är transporten av luftföroreningar med vindarna från Storbritannien och kontinenten in över Sverige. Kapitlet avslutas med en diskussion av sambandet mellan svavelutsläpp och miljöpåverkan. Kapitlet 4 omfattar en redovisning av svavelutsläppen i Sverige med hänsyn till ursprung, storlek och läge. De framtida utsläppen har beräknats för vissa antagna förutsättningar. Några översiktliga uppgifter om svaveldioxidutsläppen i Europa ingår även. De tekniska möjligheterna att kontrollera och övervaka utsläppen redovisas i kapitel 5. Bland de frågor som diskuteras bör nämnas kraven på noggrannhet och representativitet imätningarna. I kapitel 6 beskrivs de olika tekniska metoder som kan användas för att minska utsläppen av svavel. I redovisningen ingår givetvis även kostnadsuppgifter. Kapitlet avslutas med en sammanfattning innehållande uppgifter om metoder som är tillgängliga i dagens läge. Kostnaderna för att begränsa utsläppen av svaveldioxid i Sverige redovisas i kapitel 7. De olika metoderna har rangordnats efter kostnad och materialet har utnyttjats för att konstruera dels en kurva som visar gränskostnaden för reduktion av de totala svaveldioxidutsläppen i Sverige, dels en kurva som klarlägger de totala årliga kostnaderna för begränsning av dessa utsläpp i Sverige. Den andra delen av betänkandet inleds med en diskussion av mål för svavelpolitiken i kapitel 8. Diskussionen bygger på den analys av svavelproblemen och möjligheterna att komma till rätta med dessa som genomförts i tidigare kapitel. Kapitel 9 omfattar en presentation av olika miljövårdspolitiska styrmedel. Dessutom diskuteras bl. a. frågor om informationsbehov, om störningar i konkurrensmarknaden samt slumpmässiga variationer. I kapitel 10 redovisar och analyserar utredningen olika styrmedel som kan användas för att lösa svavelproblemen. Först diskuteras de båda svavelproblemen - det regionala försurningsproblemet och det lokala svaveldioxidproblemet - var för sig. Därefter behandlas frågan om utformningen av de styrsystem som skulle erfordras för att lösa hela svavelproblematiken. I två avslutande avsnitt redovisis dels den hittillsvarande svavelpolitiken, dels en mer ingående diskussion om avgifter som styrmedel i svavelpolitiken. Det avslutande kapitlet innehåller utredningens ställningstagande i valet av miljövårdspolitiska styrmedel.

2.5 Genomförandet av utredningsarbetet

För genomförande av detta arbete tillsatte utredningen den 5 maj 1972 en intern expertgrupp bestående av generaldirektör Erik Grafström, direktör Bo Heimerson, professor Erik Höök och departementssekreterare Jan Söderberg. Gruppens arbete har letts av sekreteraren, som också svarat för det löpande utredningsarbetet. Till gruppen har vid behandling-

SOU 1974: 101 U tredningsarbetet 39

en av olika knutits Bo Assarsson, professor Bert frågor byrådirektör Lars Ingelstam, docent Karl Göran Mäler samt avdel- Bolin, professor ningschef Göran Persson. Arbetet har bedrivits i etapper där expertgruppen successivt tagit ställning till först promemorior sedan utkast till kapitel. Ett flertal av de ingående kapitlen bygger på material som tagits fram och ställts samman av utanför Detta gäller dels kapitel 3 om experter utredningen. där professorerna Bert Bolin och Nils svavelutsläpp som miljöproblem, Malmer svarat för basmaterialet, dels kapitel 4,5 och 6, där byrådirektör Bo Assarsson utarbetat de grundläggande promemoriorna, dels kapitel 8 delar bygger på promemorior utarbetade av och 9, som till väsentliga docent Karl Göran Mäler. Utredningens sekretariat har svarat för övrigt och utarbetat den serie utkast till kapitel som föregått grundmaterial har medverkat i arbetet på kapitlen 3-10 och manus. Expertgruppen svarat för utformningen av dessa kapitel fram till utredningens granskning och slutliga ställningstagande. Utredningen - de sakkunniga - ha följt expertgruppens arbete och under år 1973 diskuterat olika delproblem. Vid ett antal sammanträden under och bearbetat kapitlen 3-10. år 1974 har utredningen granskat har dessutom utarbetat det avslutande kapitlet med ställ- Utredningen ningstagande i valet av miljövårdspolitiska styrmedel. Betänkandet, 1 och 2, slutjusterades av utredningen vid inkluderande även kapitlen sammanträde den 28 oktober 1974.

2.6 Några ordförklaringar och beteckningar

fossila bränslen svavel till Vid förbränning av svavelhaltiga släpps

delen (96-98 %) ut i form av svaveldioxid och till en mindre

övervägande av svaveltrioxid. Beskrivningar i det följande av del (2-4 %) ut i form av svavel i atmosfären därför oftast som utsläpp av utsläpp görs svaveldioxid. Benämningen svaveloxider används ibland som en gemenoch svaveltrioxid. I förkortad text sam benämning på svaveldioxid o. d.) används på grund av utrymmesbrist här och var de (tabeller, figurer kemiska beteckningarna S02 och S03 på svaveldioxid respektive I vissa omräknas svaveldioxidutsläppen i svaveltrioxid. sammanhang 1 är S. Det bör då Det finns flera typer utsläpp av grundämnet svavel, vars kemiska beteckning av svaveloxider men de noteras att 1 ton svaveldioxid (S02) innehåller 0,5 ton svavel (S). Se saknar intresse i dessa vidare omräkningsfaktorer i bilaga 8 och ordförklaringar i bilaga 9. sammanhang.

SOU 1974: 101

3 miljöproblem Svavelutsläpp

som

3.1 En allmän översikt

En negativ effekt av industrialismens genombrott i mitten av 1800-talet var att luften snabbt försämrades inom många storstadsområden och större industriområden. Sot och andra fasta partiklar kom att med den teknik som användes släppas ut i stora mängder och förhållandena blev helt oacceptabla för människorna. Utsläppen orsakade på många håll också skador i de närmaste omgivningarna på främst byggnader och vegetation. Dessa påtagliga effekter, som bl. a. var en följd av en starkt ökad förbränning av kol, sökte man så småningom eliminera genom att bygga högre skorstenar, flytta industrier bort från bostadsområden ochi viss mån även genom att bygga reningsanordningar. Den snabbt växande industrin och en stigande energikonsumtion medförde emellertid att utsläppen av föroreningar i luften snabbt ökade. Problemen också karaktär, framför allt beroende på övergången

ändrade

från kol till olja - och senare gas - som energikälla. Samtidigt ställdes allt högre krav på en bättre miljö, där ren luft ingick som ett väsentligt element. De tidigare åtgärderna som till stor del hade inriktats på att begränsa utsläppen av fasta partiklar och att sprida föroreningarna- över större områden visade sig vara otillräckliga. Att bygga högre skorstenar för att lösa lokalproblemen blev också ett tveeggat miljöskyddsvapen. Även om således betydande insatser har gjorts för att minska utsläppen av föroreningar till luften måste vi även i fortsättningen räkna med att kostnadskrävande åtgärder kommer att bli nödvändiga. En genomgång och analys av luftföroreningsproblemen som underlag för en bedömning av lämpliga åtgärder och val av metoder är därför en angelägen uppgift. Med hänsyn till det totala luftföroreningsproblemets komplexa natur kommer utredningen att inrikta sina studier på frågan om utsläppen av svavelföroreningar. Dessa, och då framför allt svaveldioxiden, är en av de allvarligaste luftföroreningama och även om den följande problemskrivningen främst syftar till att bilda ett underlag för en principiell diskussion av styrmedel inom rniljövården är svavelproblematiken av betydande intresse i den aktuella miljösituationen. Vidare är den meteorologiska diskussionen nedan i avsevärd grad giltig även för andra luftföroreningar än svavel. Förbränning av fossila bränslen är en dominerande källa för svavelut-

42 Svavelutsläpp som miljöproblem SOU 1974: 101

släpp. Andra källor är kemisk och metallurgisk industri samt massaindustri. Dessa utsläpp orsakar dels ökade koncentrationer av svaveldioxid i luften, dels nedfall över mark och vatten. Höjda halter i utomhusluften kan medföra effekter på människors hälsa och vegetationen och skada byggnader, bilar o. d. genom korrosion. Nedfallet kan påverka förhållandena i mark och vatten och därmed de ekologiska betingelserna för såväl växt- som djurliv. Människans möjligheter att använda naturen för olika ändamål riskerar därigenom att försämras och komma i fara. Farhågor har t. ex. framförts att depositionen av svaveldioxid och svavelsyra reducerar skogsproduktionen. Den omblandning som sker genom vindens inverkan medför att koncentrationema av olika ämnen som släpps ut i luften i regel sjunker snabbt med ökande avstånd från källan. Det förstnämnda av problemen kan därför bemästras relativt väl genom att utsläppen sker på hög höjd. De negativa effekter som uppkommer är i regel också begränsade till lokala områden kring föroreningskälloma. Inom stora områden med tät bebyggelse eller tung industri kan dock givetvis dessa luftkvalitetsfrågor bli aktuella även för större sammanhängande regioner. Den andra typen av effekter, orsakad av _nedfall av t. ex. svavel, är däremot inte i första hand ett lokalproblem. Ämnen i luften som närmare sprids nämligen, kommer att utvecklas i avsnitt 3.3.1, i allmänhet över stora områden kring en utsläppspunkt, innan de deponeras på marken. Man har här att göra med ett regionalt-globalt problem som kräver en annan behandling än lokalproblemet. De effekter som utsläpp av svavel ilufthavet förorsakar kan tjäna som typfall för den grundläggande problematiken på luftföroreningsområdet. Svavelutsläppen är till största delen en följd av förbränning av kol och olja, där oljan åtminstone i Sverige är den helt dominerande källan. Vid förbränning bildas bl. a. svaveldioxid som i närvaro av partiklar och vattendroppar i luften successivt omformas till svavelsyra. I närheten av en utsläppspunkt höjs koncentrationen i luften och det är sedan länge känt att svaveldioxiden, och kanske framför allt svavelsyredroppar som bildas i fuktig väderlek, är skadliga för andningsorganen. De svårartade luftföroreningssituationer som uppkom i exempelvis London på 1950-talet blev sannolikt särskilt allvarliga på grund av höga halter både av

sotpartiklar, svaveldioxid och svavelsyra. Lokala skadeverkningar på

vegetationen i närheten av stora svaveldioxidutsläpp är också sedan många decennier välkända fenomen. Skifferoljeverket vid Kvarntorp påverkade sålunda under 1940- och l950-talen vegetationen påtagligt i den närmaste omgivningen. Svaveldioxid och svavelsyredropprr i luften kan dessutom förorsaka betydande korrosionsskador. Genom Ltspädning på grund av luftens omblandning är dock dessa typer av skador i regel lokalt begränsade. Ett undantag härifrån utgör de stora möjligen högindustrialiserade områden i Centraleuropa och i mellersta Ergland. Först år 1967 uppmärksammades möjligheten att de ökande utsläppen av svaveldioxid i lufthavet skulle kunna tänkas ge upphov till förändringar (ofta betecknade försuming”) av mark och vatten. Omfattande undersökningar har sedan dess gjorts för att söka klarlägga, dels hur

som miljöproblem 43 SOU 1974: 101 Svavelutsläpp

denna regionala skadeverkan kan tänkas vara, dels vad fortsatta allvarlig kan innebära för framtiden. En sammanfattande studie av detta utsläpp utfördes som ett svenskt bidrag till FN-konferensen om problemkomplex den mänskliga miljön i Stockholm ijuni 1972.1 Inom OECD genomförs studie av den långväga transporten av för närvarande en omfattande

luftföroreningar och då främst svavel. I Norge och Sverige pågår också

rörande skadeverkningar på de naturliga systemen genom forskning

av sur nederbörd och svaveldioxid?

depositionen om detta problemkomplex är dock fortfarande begränsa- Kunskaperna de och ofullständiga. Det krävs långa undersökningsserier för att klarlägga

eftersom de naturliga variationerna är stora såväl försurningseffektema, från år till år som under ett år i nederbördens, flodernas och sjöarnas

liksom exempelvis i skogsmarkens karaktär och i skogens årliga surhet, tillväxt. Det är därför många gånger svårt att särskilja dessa naturliga

som kan tänkas vara svängningar och de långsamma förändringar verksamhet. Vissa entydiga tendenser i utveckförorsakade av mänsklig t. ex. i form av sänkta pH-värden i ett betydande antal, lingen,

huvudsakligen mindre sjöar, har dock registerats.3

för diskussionen om mål och medel i svavelpolitiken Som underlag kommer ett försök att sammanfatta det nuvarande kunskapsläget

beträffande av svaveldioxid och effekterna härav att göras i spridningen Efter denna allmänna översikt kommer svavelutde följande avsnitten. att närmare behandlas med hänsyn dels till släppen som miljöproblem effekterna av höga koncentrationer i luften - det lokala föroreningsprob-

lemet dels till effekterna av nedfallet av svavel - det regionala -, Men innan dess redovisas sammanfattande försurnings”-problemet. källor för svavel och av människan orsakade uppgifter om naturliga vilka i utsläppen som svavelutsläpp, för att få klarlagt begränsningar avslutas med en diskussion av teoretiskt sett är möjliga. Kapitlet med utgångspunkt i utformningen av målsättningen för en svavelpolitik

en förenklad spridningsmodell för lufthavet tillämpad på det regionala

svavelproblemet. Air pollution across national boundaries. The

impact on the environment of sulfur in air and 3.2 Svavelkällor precipitation.”

2 . _

till

efâåküågäáljâlâéâm

Svavel förekommer i olika kemiska föreningar som en komponent

3.1. Det här stora mängder som mark och vegetation av naturens kretslopp, se figur gäller Ökad

Siffwelüålåä-SSKIÅH

huvudsakligen som svavelväte från förruttnelseprocesgenereras sannolikt i de

ser och som sulfat från havet (havsspray). Svavlet som havsspray âtonrzwsláaáân

och då det dessutom kan kustnära trakterna medför inga skadeverkningar, 3 som mfl-i

med mängder av andra havssalter _se HÖWWÖW

uppskattas genom jämförelser Forsummgenslnyefkan b or rn n 1 a fort ättnin s g en kunna bortse sam 1 ig td t f ore ommer k 1 u en, l ft på Västkustsjöaxodén, Svavelvätets roll i kretsloppet och dess Ahl: Försurningen av från detta svavel i bedömningarna. är däremot relativt okänt. Även

fllfandlnfYiskgtl/*ittenä

inverkan på de ekologiska betingelserna - .. . . en O , av

sett kan tankas vara vilket tuüåärdâväk pâbâåsafm illustreras

om dess roll globalt

betydande,

nedbrytning, är de tioner 1974:11. de mängder som i figur 3.1 anges för biologisk

44 Svavelutsläpp som miljöproblem SOU 1974: 101

havssalter 10 f?? svaveldioxid 20 120 120 170 60 *a* mänskliga biologisk neder- torrdekällor nedbrytning börd position

X t) 100 90 150 50

Figur 3.1 Den globala J biologisk havs- neder- gasforatmosfäriska svavelbud- nedbryt- spray börd mig abgeten uttryckt i miljoner ning (sulfatl sorbtion ton Svaveldioxid per år (approximativa värden) Källa: Friend, J P: The global sulfur cycle, publicerad i Rasool, S I: Chemistry of the lower atmosphere. Plemon Press 1973.

mängder som bildas inom Västeuropa sannolikt relativt små jämfört med de som härrör från mänskliga källor inom detta område. Utsläppen av svavel från förbränning av fossila bränslen och andra processer orsakade av mänsklig verksamhet har ökat starkt under l900-talet. I Västeuropa kan man räkna med att de samlade utsläppen av svaveldioxid år 1950 uppgick till 6 â 8 miljoner ton, för att år 1972 ha ökat till över 20 miljoner ton och för att om inga radikala motåtgärder vidtas fortsätta att öka till närmare 30 ton miljoner i början av l980-talet. Motsvarande värden för Sverige är 0,3, 0,9 respektive l,0-1,3 miljoner ton per år, jämför kapitel 4. I en global budget är således de av människan åstadkomna utsläppen av samma storleksordning som de som ingår i det naturliga kretsloppet, men de är fortfarande mindre än de naturliga. Utsläppen är dock inte jämnt fördelade över jorden. De industrialiserade områdena i nordvästra och centrala Europa är t. ex. proportionsvis hårt belastade. Inom ett område som upptar omkring en procent av jordens totala yta släpps ut ca 20 procent av allt svavel som människan tillför lufthavet. De mänskliga svavelkällorna är således klart dominerande inom Västeuropa och de svarar troligen för mer än 75 procent av den totala tillförseln. Sveriges andel av de samlade utsläppen från Västeuropas bebyggelse och industri uppgår till knappt 5 procent.

3.3 Det lokala föroreningsproblemet

3.3.1 Spridning

Svaveldioxid som släpps ut från en punktkälla, t. ex. en industriskorsten eller en mindre stad, förs bort med vinden och blandas med renare luft

som miljöproblem 45 SOU 1974: 101 Svavelutsläpp

från omgivningen. Väderförhållandena är i hög grad avgörande för hur snabbt denna omblandning och utspädning sker. Redan efter något tiotal kilometer från källan är dock i allmänhet koncentrationen av svavel i luften inte markant högre än den som bestäms av svavlets storskaliga För svenska förhållanden kan man därför räkna med att kretslopp. skador som orsakas av höga halter av svaveldioxid i luften begränsas till ytmässigt relativt små områden i omedelbar anslutning till utsläppskällorna. Större områden med höga halter av svaveldioxid kan återfinnas kring stora punktkällor och inom tätorter med bebyggelse, som värms upp med små värmeanläggningar och där utsläppen sker på låg höjd. De skador som orsakas av alltför höga svavelkoncentrationer i luften kan således huvudsakligen betraktas som en direkt följd av utsläpp från inhemska och man kan i detta fall i stort bortse från inflödet med utsläppskällor vindarna från andra länder.

3.3.2 Skador

Dessa lokaleffekter är främst av följande slag

D hälsoeffekter, främst skador på människors andningsorgan D korrosionseffekter på metallkonstruktioner, målade ytor och byggnader E1 skador på vegetation.

Direkta skador hälsa orsakade av luftföroreningar har på människors främst inom storstadsområden vid ogynnsamma väderförhålregistrerats landen. Under 1950-talet bl. a. i England några kritiska uppstod situationer med katastrofala följder i form av ett stort antal dödsfall och av svaveldioxid och svavelsyredroppar var då sjukdomsfall. Höga halter en av de faktorer som bidrog till att effekterna blev så sannolikt allvarliga. I Sverige finns däremot inga klara belägg för att svaveldioxid eller svavelsyra skulle ha orsakat förhöjd sjuklighet eller ökad dödlighet. effekter av luftföroreningar i form av ökad korrosion har Påtagliga däremot kunnat större tätorter och industriområden. Det påvisas inom anses fastställt att dessa skador till väsentlig del är en följd av höga halter av svaveldioxid och svavelsyra i luften. De skador som uppkommer på till följd av luftförorening har bilar, metallkonstruktioner och byggnader uppskattats till ett par hundra miljoner kronor årligen i Sverige, jämför den svenska till FN-konferensen i Stockholm 1972 om den rapporten mänskliga miljön. Det är även klarlagt att svaveldioxiden i luften kan skada vegetationen om koncentrationen är tillräckligt hög. En känslig indikator härpå är vissa lavar som redan vid relativt låga halter dör och försvinner. Vid högre halter kan främst barrträd ta skada, vilket bl. a. hände under 1940- och till i Kvarntorp. Skador av 1950-talen i omgivningarna skifferoljeverket detta endast i ett fåtal fall uppkommit utanför slag har i Sverige urbaniserade områden, men förekommer inte sällan inom dessa.

46 Svavelutsläpp som miljöproblem SOU 1974: 101

3.3.3 Motâtgárder Miljöskyddsarbetet har när det gäller svavelproblemen framför allt koncentrerats på åtgärder som syftar till att undvika lokala skador av detta slag och att förhindra att människors hälsa skadas. Ett uttryck för denna strävan är de riktlinjer för högsta tillåtna halt svaveldioxid i luften som utarbetats av statens naturvårdsverk. De tekniska åtgärder som kan vidtas för att begränsa och förhindra dessa effekter är dels att minska utsläppen genom att installera rökgasrenare och att ändra tillverkningsprocesser e. d., dels att övergå till bränsle med lägre svavelhalt samt dels att koncentrera uppvärmningen till större centraler och sammanföra utsläppen. En ur ekonomisk synpunkt ofta attraktiv lösning är att bygga höga skorstenar, eftersom en snabb utspädning då sker på hög höjd, så att halterna i de marknära skikten inte blir alltför höga. Omfattande åtgärder av detta slag har också genomförts på många håll i världen. Som exempel kan nämnas att medelhöjden för industriskorstenar i USA under det senaste decenniet ökat med ca 100 m. I Storbritannien sker för övrigt en tredjedel av svavelutsläppen från skorstenar som är mer än 100 m. höga, medan för 20 år sedan endast en mycket liten del av utsläppen skedde på så hög höjd. Åtgärder av detta slag medför givetvis ingen minskning av utsläppen och problemen med försurningen av mark och vatten kommer därför att kvarstå. Föroreningarna kommer också att spridas över större områden med risk för mer vidsträckta skador.

3.4 Det -

regionala problemet försurningsproblemet

Det andra huvudproblemet som uppstår vid utsläpp av svavel ilufthavet är en följd av att svavel i olika former faller ned över mark och vatten. De naturliga förhållandena kan härigenom förändras och därmed de ekologiska förutsättningarna för växt- och djurliv. Omfattningen av nedfallet är beroende, förutom givetvis av utsläppens storlek, av sådana faktorer som utsläppens geografiska läge, utsläppens höjd, vindens hastighet, markens topografi, nederbördsfrekvensen, luftens skiktning, vegetationstäckets karaktär och markytans upptagningsförmåga. En begränsning av svavlets skadeverkningar förutsätter kunskap om varifrån nedfallet kommer, så att motåtgärder kan sättas in på rätta platser och med rätta metoder. Det är då främst tre problemkomplex som kräver ett närmare studium, nämligen dels spridningen och omblandningen av föroreningar i lufthavet, dels de mekanismer som förvandlar svaveldioxiden till i små

svavelsyra

samt dels de som för svavlet till droppar processer jordytan nederbördsdeposition och direktdeposition (torrdeposit_ion).

3.4.1 De meteorologiska spridningsförloppen Luftens halt av svaveldioxid avtar genom omblandning och utspädning med mindre svavelhaltig luft snabbt med ökande avstånd från utsläppet.

SOU 1974: 101 Svavelutsläpp som miljöproblem 47

Det är således här endast till en liten del fråga om att svaveldioxiden försvinner från luften. Man kan räkna med att den genomsnittliga uppehållstiden för svavel i lufthavet är ett par, tre dygn, vilket innebär att det finns tid både för en vertikal omblandning och för transport långa sträckor med vindarna. Inom loppet av en sådan tidsrymd sker en vertikal

omblandning i allmänhet upp till en eller ett par km höjd. Sommartid kan en mer intensiv omblandning av lufthavet ske upp till ännu högre När det gäller spridningen av svaveldioxid kan intresset dock höjder. koncentreras på vindförhållandena upp till ca 2 km höjd över jordytan. horisontella inom luftskik- Beräkningar av luftpakets förflyttningar tet under denna höjd har genomförts för olika vädersituationer och för olika på sådana beräkningar redovisas i den tidsperioder. Exempel nämnda till FN: s miljövårdskonferens. Stutidigare svenska rapporten dien har genomförts för ett antaget utsläpp i norra delen av Centraleuropa och beräkningarna omfattar var tredje dag under ett år, se figurerna 3.2 och 3.3. Bilden visar att spridningen med vindarna på en höjd av 1,5 km är relativt åt alla håll. En viss förskjutning mot öster och symmetrisk nordost kan dock noteras som en följd av den dominerande sydvästvinden över Västeuropa. Det är också intressant att konstatera att efter 24 4 utanför en cirkel med ca 700 Bolin, Bert, Persson, timmar återfinns hälften av alla luftpaket Christer: Regional disperkm radie och efter 60 timmar utanför en cirkel med ca l 100 km radie. sion and deposition of

mer omfattande beräkningar har sedan utförtsi, vilka i allt atmospheric pollutants

Betydligt som with particular applicaväsentligt stöder dessa tidigare beräkningar. De spridningsbilder tionsto sulfur polluredovisas i figurerna 3.2 och 3.3 kan anses vara representativa inom ett tion over Western höjdintervall från ca 500 m upp till 2 000 m. Europe.

Figur 3.2 Slutpunkter för beräknade förflyttningsvägar efter 24 timmar för luftpaket på 1,5 km höjd, som utgår från en punkt i norra delen av Centraleuropa (angiven med en ring)

48 Svavelutsläpp som miljöproblem SOU 1974: 101

Figur 3.3 Slutpunkter för beräknade förflyttningsvägar efter 60 timmar för luftpaket på 1,5 km höjd, som utgår från en punkt i norra delen av Centraleuropa Beräkningama omfattar i båda fallen en period av ett är och har Källa för båda ñgurema: Swedens°s case study for the United Nations conference genomförts för var on the human environment, “Air pollution across national boundaries. The impact tredje dag. on the environment of sulfur in air and precipitation.

Inom OECD genomförs för närvarande också en mer omfattande studie av denna långväga transport av luftföroreningar, med särskild tonvikt lagd på svavelproblemen. Denna utredning är ännu ej slutförd, men de preliminära resultaten stöder de tidigare slutsatserna. Man kan därför utgå från en regional spridning av svavelföroreningarna och en relativt jämn fördelning i olika riktningar. Vad gäller den slutliga depositionen finns dock anledning att räkna med ett något större nedfall i omedelbar närhet av utsläppskällorna än vad som tidigare räknat med, framför allt på grund av en förhöjd direktdeposition (torrdeposition). Områden där stora nederbördsmängder faller beroende på topografin (t. ex. Sydnorge) kan också, i synnerhet när detta sker vid vindar från utsläppsområden, få betydligt högre depositionsmängder.

3.4.2 Svaveldepositionen över Sverige

Svavel försvinner vanligen ur atmosfären i form av svaveldioxid eller som sulfat. Nedfallet och deponeringen på jordytan sker genom två slag av dels med nederbörden processer, nederbördsdeposition, dels genom en direkt absorption på vegetation och vattenytor direktdeposition eller torrdeposition. Omfattningen av nederbördsdepositionen bestäms dels av effektiviteten i uttvättningen, dels av nederbördens frekvens och varaktighet. Ett flertal

Svavelu tsläpp som miljöproblem 49

procent

sommar 50

vinter

0 I I I Figur 3.4 Genomsnitt- 100 150 200 lig uppehållstid innan uttváttning sker för utsläpp uppehållstid, timmar av svaveldioxid iatmosfären i ett område med Källa: Rodhe, H, Grandell, J: On the removal time on aerosol particles from the Stockholms nederbördsatmosphere by precipitation scavenging. klimat.

oberoende studier, inom bl. a. Uppsalaområdet och omkring Stenungs-

sunds, har visat att några timmars nederbörd av måttlig intensitet

eliminerar en god del av svavelföroreningama i luften. Vid regn har t. ex. konstaterats att upp till 50 procent av det svavel som släpps ut från en större punktkälla faller ner inom 50-100 km från källan. Nederbördens frekvens blir därmed den faktor som i hög grad avgör effektiviteten i nederbördsdepositionen. De klimatiska förhållandena är här bestämmande och nederbördsfrekvensen är exempelvis något lägre på den svenska ostkusten än på västkusten eller i Sydnorge. Den tillgängliga statistiken är dock allför bristfällig för en kvantitativ uppskattning av dessa skillnader. Studier omfattande ett år för Stockholm har visat att medeltiden innan uttvättning sker uppgår till 40 å 50 timmar på vinterns och 70 å 90 timmar på sommaren, se figur 3.4. Osäkerheten i dessa värden är dock relativt stor. Som redan nämnts i avsnitt 3.4.1 är spridningen beroende av vindens styrka, vilken i allmänhet ökar med höjden. Väderleksförhållandena påverkar givetvis starkt omblandningen till högre luftlager. Under s situationer med högtryck, särskilt under vintern, stannar den övervägande Högström, Ulf: Residence time of sulfurous delen av föroreningarna kvar på låg nivå. Sommartid, när konvektion air pollutants from a förekommer, sker däremot en betydligt mer effektiv omblandning. local source during pre- Studier pågår för att få fram bättre underlag för bedömningar av hur ett cipitation. Granat, L, Söderlund, R: utsläpp på en viss nivå sprids till högre nivåer. Atmospheric deposition Även om kunskaperna om de meteorologiska spridningsförhållandena due to long and short är knappa, kan en tillämpning av erfarenheterna av hittillsvarande studier distance sources with om hur nedfallet av svavel med particular referens to wet ge en åtminstone grov uppfattning deposition of sulfur nederbörden fördelas i tid och rum. En bedömning grundad på en compounds around a kombination av antagande om dels spridningen av utsläpp i vertikalled large power plant.

50 som miljöproblem SOU 1974: 101 Svavelutsläpp

baserad på kunskaper om frekvensen av olika väderförhållanden, dels sannolikheten för en nederbördsuttvättning ger en ungefärlig uppfattning om hur depositionen från ett utsläpp fördelar sig som en funktion av tiden från utsläppstillfället, se figur 3.5. Nedfallet avtar således sakta från några procent av totalutsläppet under de första timmarna ner till någon procent under motsvarande period efter ett dygn. Torrdeposition eller direktdeposition är svår att bestämma genom direkta mätningar, men försök pågår att klarlägga storleken genom studier av den turbulena transporten av svavel ner till jordytan som en följd av luftens vertikala omblandning. I avvaktan på resultaten av dessa undersökningar tvingas man söka teoretiskt beräkna den ungefärliga storleken på direktdepositionen jämförd med nederbördsdepositionen.

Sådana beräkningaré visar att vid utsläpp på 50-100 m höjd den

Deposition (relativa

i

enheter)

10-

n 0._ n.. c.__ u.____ -uu llliiilnuun-Irllnlnanlunnnlulllnnul v I I I 0 7 20 40 60 80 Timmar nederbördsdeposition 6 -------- direkt deposition Se bl. a. Bolin, 13, Aspling, G, Persson, Chr.: - torrde- Residence time of atmos- Figur 3.5 Nederbördsdeposition (heldragen kurva) och direktdepodtion pheric pollutants as position (streckad kurva) som en funktion av tiden från utsläppstillfillet. Beräkningdependant on source arna är utförda under antagande av genomsnittliga fömtsättnirgar för direkt Characteristics, atmos- deposition vid jordytan (depositionshastighet 1 cm per sek.) och en nedeluppehâllspheric diffusion pro- tid för svavel i luften före nederbördsuttvättning på 50 timmar. UnIäppshö/den är cesses and sink mecha- vidare antagen vara 85 m. nisms. Källa: Bolin, Bert och Persson, Christer.

SOU 1974: 101 svavelutsläpp som miljöproblem 51

turbulenta transporten upp till nivåer där nederbördsuttvättningen förekommer är ungefär lika effektiv som transporten till jordytan där direktdepositionen kan ske. Eftersom koncentrationen i luften är relativt hög nära jordytan strax efter utsläppet är sannolikt direktdepositionen relativt sett granska betydande i den omedelbara omgivningen av källan. Den relativa betydelsen av nederbördsuttvättning och torrdeposition bestäms emellertid till en väsentlig del av jordytans upptagande förmåga. Saltvatten har en i det närmaste fullständig förmåga att behålla de partiklar eller den svaveldioxid som når vattenytan. Däremot är vegetationens förmåga att absorbera partiklar och gaser från luften sannolikt mindre. Man kan med denna utgångspunkt och med hänvisning till de beräkningar som refererats preliminärt dra slutsatsen att högst hälften av den to tala depositionen av svaveldioxid och partiklar eller droppar som innehåller svavel sker genom torrdeposition, vilket redan var en av utgångspunkterna för beräkningari den svenska FN-studien.

Det är uppenbart att den horisontella spridningen av svavelföroreningar som slutligt direktdeponerats på jordytan är mindre än den som tidigare beskrivits för det svavel som deponeras med nederbörden, eftersom atmosfärens förmåga att horisontellt sprida ut föroreningar från en källa väsentligt avtar med avtagande höjd överjordytan. Ett försök till en beräkning av den sannolika fördelningen av den del av emissionen från en punktkälla som torrdeponeras på jordytan har genomförts på likartat sätt som när det gällde nederbördsdepositionen, se figur 3.5. Diagrammet visar att under de första sex timmarna efter ett utsläpp är sannolikheten för torrdeposition på markytan betydligt större än deposition genom nederbörd. Detta gäller framför allt vid svavelutsläpp på låg höjd, vilket ofta sker i tätorter, medan detta förhållande är mindre utpräglat vid från t. ex. oljekraftverk, centrala värmeverk. Efter utsläpp på hög höjd timmar har däremot den vertikala omfördelningen medfört att några koncentrationema i de marknära skikten minskat och att torrdepositionen därför är mindre än nederbördsdepositionen. Det bör då observeras faller ner att i regel mindre än 20 procent av de totala utsläppsmängderna under dessa första sex timmar, dvs. på den yta som vindarna täcker in under denna tid. Försök att bygga upp en kvantitativ spridningsmodell för Västeuropa varvid avsikten främst varit att få en uppfattning om den har gjorts, relativa av nederbördsdeposition och torrdeposition med betydelsen utgångspunkt från kunskap om nuvarande utsläpp i Europa, jämför antaganden om spridningsförhållanden såsom de kapitel 4, och rimliga beskrivits ovan.7 I dessa försök har det dock inte ännu varit möjligt att 7 beakta de variationer som finns i exempelvis nederbördsfrekvens etc., För närmare detaljer De hänvisas till Bolin, Bert, vilka påverkar depositionsmönstrens detaljer (t. ex. i Sydnorge). Persson, Christer: Regioöversiktsbilder som återges i figurerna 3.6 och 3.7 skall därför uppfattas nal despersion and desom mönster mot av vilka lokala speciella position of atmospheric de ungefärliga bakgrund är det dominerande pollutants with particular förhållanden kan avteckna sig. Inte desto mindre application to sulfur depositionsmönstret på en stor (regional) skala ett genomgående drag i de pollution over Western resultat som erhållits. Europe.

52 Svavelutsläpp som miljöproblem SOU 1974: 101

Figur 3.6 Beräknad nederbördsdeposition av svavel från mänskliga källor i Europa (mg per m2 och är) under antagandet av en medeluppehällstid för svavlet innan nederbördsdeposition sker på 50 timmar och att torrdeposition äger rum med en depositionshastighet om I cm per sek. Källa: Bolin, Bert and Persson, Christer: Regional dispersion and deposition of atmospheric pollutants with particular application to sulfur pollution over Western Europe.

Figur 3.8 visar slutligen den observerade depositionen av svavel med nederbörden över Skandinavien. Till en viss del, sannolikt mindre än 25 procent, är detta svavel av naturligt ursprung, men det finns ingen anledning att vänta sig en regionalt ojämn fördelning av detta naturliga

svavel. Om 100 å 200 mg/mz och år minskas från de värden, som finns

angivna på kartan, torde den ganska väl ge en bild av depositionen av svavel orsakad av mänsklig verksamhet. I sina huvuddrag överensstämmer den observerade depositionen i figur 3.8 relativt väl med den beräknade som återges i figur 3.6, men klara skillnader finns även. Den utpräglade

SOU 1974: 101 Svavelu tsläpp som miljöproblem 53

Figur 3. 7 Beräknad torrdeposition under samma antaganden som angivits i figur 3. 6. Källa: Se figur 3.6.

förändring i öst-västlig riktning som observeras över Sydsverige återfinns ej i beräkningarna och är med stor sannolikhet ett resultat av olikheteri nederbördsklimat, med större regnmängder på västkusten än de ostliga delarna av Sydsverige, till vilket ingen hänsyn tagits vid beräkningarna. Det bör vidare påpekas att längre observationsserier från Sydnorge men att tillgängliga uppgifter visar betydligt högre värden än både saknas, likaså torde vara ett uttryck för det speciella i figur 3.6 och 3.8, vilket nederbördsklimat, som där råder med nederbörd nästan uteslutande vid vindar från söder-sydost. som återges i figurerna 3.6 och 3.7 tyder på att Beräkningarna i Centraleuropa kan vara väsentligt större än nedertorrdepositionen

54 Svavelutsläpp som miljöproblem SOU 1974: 101

730 (1150) [mig/ä

730 61° g .sso

57° 650 (6 50) _ 0 o / ° [930]° 690 [1270]

Svavelutsläpp som miljöproblem 55 SOU 1974: 101

I Sverige är under dessa förutsättningar och med en bördsdepositionen. av l cm/s förhållandet det omvända. För södra antagen nedfallshastighet via nederbörden i Sverige bör man kunna räkna med att depositionen är dubbelt så stor som torrdepositionen, medan för norra genomsnitt Sverige detta förhållande kan uppgå till 3: 1. Den allmänna depositionsbilden för södra och mellersta Sverige kan karakteriseras sätt. Det samlade nedfallet av svavel från på följande mänskliga källor kan beräknas uppgå till 600 000-l 000 000 ton per år. Av detta totala nedfallet kommer mer än 50 procent och sannolikt mer från källor utanför Sverige. Nederbördsdepositionen inom väsentligt detta område kan väntas vara ungefär dubbelt så stor som torrdepositionen. Nedfallet med nederbörden är signifikant högre i omedelbar

anslutning till utsläppet. Detta gäller dock endast ett mindre område där en relativt liten del av de totala utsläppen deponeras. På något större avstånd avtar nedfallet endast långsamt med frånutsläppet per ytenhet ökande avstånd från källan, vilket innebär att för att förändra fördeli södra från svenska källor ningen av nederbördsdepositionen Sverige skulle en radikal förflyttning av utsläppen från t. ex. södra till norra

Sverige krävas. har en mer markerad lokaleffekt och klingar av Torrdepositionen snabbare från källan. Skulle torrdepositionen svara för en väsentligt högre än vad som ovan refererade beräkningar visar andel av totaldepositionen skulle givetvis utsläppens geografiska läge spela större roll för fördelningstill de svenska källornas begränsade andel och bilden. Med hänsyn sannolikt större betydelse skulle dock troligen nederbördsdepositionens även en relativt omfattande geografisk omfördelning av de svenska blott i ganska begränsad utsträckning ändra den allmänna svavelutsläppen närheten av depositionsbilden, annat än i någon mån i den omedelbara allt att utsläppen, framför när dessa sker på låg höjd. Möjligheterna - - av de svenska en omfördelning t. ex. vid nyetablering genom minska den totala depositionen torde därför vara svavelutsläppen begränsade.

3.4.3 Effekter på mark och vatten av svavelnedfall

i tillförseln av svavel till atmosfären och därmed Betydande förändringar har som tidigare framhållits skett under de av nedfallet över jordytan senaste två årtiondena. Den ökning som kunnat noteras, och som är en av mänsklig aktivitet i olika former, har inneburit att man i dag kan följd räkna med att omkring hälften eller mer av det svavel som faller ner över kommer södra Sverige med nederbörden och genom direkt torrdeposition

med nederbörden (mg per m2 och år) under åren 1968- 72. Figur 3.8 Genomsnittlig årsdeposition av svavel då endast värden för ett, två eller De enskilda medelvärdena för respektive stationer anges på kartan. I de fall tre är finns tillgängliga för medelvärdesbildningen är värdet angivet med parentes. Värdena med hakig av lokala källor och kan därför ei anses representativa för parentes är sannolikt till väsentlig grad påverkade ett större område. data. Meteorologiska institutionen, Stockholms universitet: Källa: IMI-atmosfärskemiska

Svavelutsläpp som miljöproblem SOU 1974: 101

från anläggningar för förbränning av fossila bränslen, processindustrier 0. d. Undersökningar i sydsvenska och har sjöar vattendrag också bekräftat de slutsatser som dragits av de meteorologiska undersökningarna, nämligen att en fördubbling av svaveldepositionen i huvudsak skett sedan år 1950. Nackdelarna med dessa utsläpp för luften i tätorterna och de närmaste

omgivningarna uppmärksammades tidigt. Riskerna med nedfall av svavel

som svaveldioxid, sulfat och svavelsyra över jordytan började däremot inte diskuteras förrän i slutet av 1960-talet. och undersök- Forskningsningsarbeten igångsattes då snabbt först i Skandinavien senare i andra delar av Europa samt i USA och Canada för att klarlägga vilka skador som uppkommit och vilka framtida effekter som kunde förväntas. Dessa undersökningar har visat att svaveldepositionen främst påverkar sjöar och vattendrag, skogsmark samt möjligen även odlad jord. Omfattningen av effekterna av svavelnedfallet, som omräknat i syratillförsel innebär en ökning med minst 40 procent under de båda senaste decennierna, är dock svår att belägga genom mätningar och registreringar. Detta sammanhänger givetvis med att en mängd andra miljöfaktorer kan såväl förstärka som motverka dessa effekter i de komplicerade system som mark och vatten utgör. I ännu högre grad gäller detta de ekologiska effekterna och därmed den biologiska reaktionen. Man bör också observera att den ökade svavelbelastningen på jordytan endast skett under en kort period sedd ur ekologiskt tidsperspektiv. Det innebär att effekterna tydligast kunna slå igenom på mindre system, t. ex. småsjöar, medan några förändringar på större mer tröga biologiska system, t. ex. större skogsområden, ännu inte kunnat registreras. Väsentliga förändringar har under de senaste decennierna inträffat i vissa svenska ytvattens kemiska karaktär. I åtskilliga sjöar har man genom undersökningar kunna registrera betydande sänkningar av pH-värdet. Främst gäller detta sjöar inom urbergsområdet med låga totalkoncentrationer av lösta ämnen. De mest markerade förändringarna i Sverige har skett i mindre sjöar i sydvästra Sverige men även inom övriga delar av södra och mellersta Sverige har man kunnat registrera betydande sänkningar av pH och ökningar av sulfathaltema. Undersökningsmaterialet har dock stora luckor, främst längs ostkusten och i Norrland. Förhållandena varierar starkt såväl regionalt som lokalt. När det gäller exempelvis sjöarna i Bohuslän kan de stora pH-sänkningarna möjligen delvis bero på att lokala förstärkt effekterna av det föroreningskällor långväga nedfallet. Den delvis splittrade bild som man fått vid undersökningar av sjöar även inom begränsade områden kan också förklaras av det samband som alltid råder mellan vattenkemin och de lokala mark- och jordartsförhållandena inom deras avrinningsområde. Det är ju t. ex. ett välkänt faktum att sjöar inom myrområden får en viss speciell prägel. Fördelningen mellan ytvatten- och till är också av grundvattenavrinning sjöarna väsentlig betydelse för vattnets sammansättning och karaktär. Sjöar som främst tillförs vatten som i huvudsak rinner av på markytan eller endast passerar grundare jordlager, kommer givetvis att snabbare än andra

SOU 1974: 101 Svavelutsläpp som miljöproblem 57

återspegla förändringar i nederbördens kemiska karaktär, inte minst då det gäller dess pH-värde. Det bör redan här påpekas att det, trots det nära sambandet mellan markförhållandena inom avrinningsområden och vattendragens kemi inte är säkert att de markkemiska förändringarna är störst inom sådana områden där de lättpåvisbara vattenkemiska förändringarna är störst. Tvärtom skulle man kunna hävda att just inom dessa områden har relativt sett små markförändringar inträffat, eftersom marken bör ha en utjämnande effekt och att vattendragen därför först efter lång tid och till att börja med endast långsamt reagerar genom ändrad vattenkemi. Man kan således inte generellt förvänta sig något direkt samband mellan registrerade vattenkemiska förändringar i ett vattendrag, exempelvis i form av en försurning, och effekter på marken inom dess avrinningsområde. Sammanfattningsvis kan man, med reservation för lokala och regionala variationer, konstatera att det skett en betydande sänkning av pH-värdet i många sjöar och vattendrag i södra och mellersta Sverige under de senaste decennierna. En markant ökning av sulfatkoncentrationen i ytvattnen

inom stora områden har också registrerats. Buffertkapacitetens har

överlag reducerats kraftigt och är numera i stora områden sannolikt genomsnittligt ringa. Som en följd härav ökar variationen i pH under året och en ytterligare ökning av sulfatkoncentrationen kan snabbt komma att resultera i betydande pH-sänkningar. Det torde också vara ställt utom tvivel att den ökade sulfathalten i hög grad är en följd av en ökad svaveltillförsel från mänskliga källor via nederbörd och torrdeposition, och att denna Ökning i sin tur måste vara en väsentlig orsak till den registrerade försurningen av ytvattnen. Kemiska förändringar i form av t. ex. sänkta pH-värden medför att villkoren för växter och djur i sjöar och vattendrag förändras på ett genomgripande sätt. Negativa effekter har också registrerats framför allt i ett stort antal mindre sjöar där tillgången på fisk minskat avsevärt elleri vissa fall resulterat iatt fisken helt försvunnit. En av förklaringarna härtill är att fiskens möjligheter att reproducera sig försämrats radikalt. Betydande ändringar i den övriga organismvärlden har också inträffat som en följd av de kemiska förändringarna i vattnen. De ekologiska förändringar som inträffat har - bortsett från fisket - än så länge inte direkt drabbat några betydande ekonomiska intressen, men utvecklingen är oroande inte minst med tanke på rekreationsintressena. Motåtgärderi form av kalkning av sjöarna för att förhindra en fortsatt försurning har diskuterats och försök med denna metod har också igångsatts i några fall. Det förefaller dock inte tills vidare vara någon acceptabel väg att lösa problemen varken ur ekologiska eller ekonomiska synpunkter. Någon varaktig förändring i önskad riktning kan ej uppnås och negativa bieffekter kan ingalunda uteslutas på sikt. Det ökade svavelnedfallet via nederbörd och genom direktdeposition 8 Buffertkapaciteten är anses inte ha påverkat den odlade jorden i nämndvärd omfattning. ett mått på vattnets för- Riskerna för framtida negativa effekter bedöms också vara små, bl. a. måga att motstå tendenser beroende på att de övre markskikten omblandas intensivt vid brukningen. till variation i pH-värdet.

58 Svavelutsläpp som miljöproblem SOU 1974: 101

Koncentrationsändring (uekv/I) 300

sulfathalt betingad 200 av mänsklig påverkan

natumg sulfathalt alkalinitet (buffrande förmåga) 100 -

I I I I 1930 1940 1950 1960 1970

p H 7 neutralt vatten

5 .. , surare vatten

5 -J

Rgur 3.9 Forândringar 1930 1940 1950 1960 1970 ialkalinitet, sulfathalt och pH i sydsvenska Källa: Malmer, N: Om effekterna på mark, vatten och vegetaticn av ökad sjöar och vattendrag. svaveltillförsel från atmosfären.

Frågan om det finns risk för en försämring av skogsproduktionen ochi så fall hur stor denna reduktion kan bli måste tillmätas stor betydelse i diskussionen om effekterna av svavelnedfallet över marken. Jndersökningar som låg till grund för den svenska rapporten till FN: s niljövårdskonferens tydde på att en sådan negativ effekt redan hace kunnat registerats i form av minskad skogstillväxt. En antagen redukton av den

SOU 1974: 101 Svavelu tsläpp som miljöproblem 59

med 0,3 procent per år lades också till grund för vissa årliga tillväxten bedömningar och slutsatser i rapporten. En livlig debatt såväl inom landet som internationellt följde och det visade sig att spännvidden mellan olika åsikter stor. Samtidigt en omfattande undersökvar mycket påbörjades på många håll ivärlden; Dessa studier nings- och forskningsverksamhet inriktades som påverkar olika marksystem och såväl på de mekanismer system som på tillämpade studier ifält kombinerade med ekologiska statistiska av äldre material. Några definitiva slutsatser av bearbetningar dessa arbeten kan ännu knappast dras, men en betydande enighet tycks ha uppnåtts i vissa centrala frågor, t. ex. när det gäller vilka marktyper som är känsligast och i vilka verkningskedjor de negativa effekterna kan sätta in. skogsbruket är en av de viktigaste nåringsgrenarna i vårt land och även små reduktioner i tillväxten kan därför spela stor ekonomisk roll. Eventuella effekter av svaveldioxidutsläpp på skogsproduktionen kommer då att vara av en avgörande betydelse för en bedömning av vilka insatser som bör göras för att minska svavelutslâppen och därmed nedfallet över skogsmarken. I det följande kommer därför ett försök att sammanfatta kunskapsläget att göras med ledning främst av den översikt

över forskningsläget på detta område som nyligen publicerats?

I en diskussion om effekterna av en ökad svaveldeposition är det att först klart för sig att det svenska landskapet för viktigt göra närvarande genomgår en snabb omvandling som en följd av att markanvändningen ändras. Denna omvandling innebär framför allt att skogen med människans hjälp återtar mark som under tidigare århundraden odlats Samtidigt fortsätter ekosystemens produktionsled att upp. belastas genom allt intensivare åtgärder på skogsskötselsområdet. Dessa förändringar för med sig följdverkningar som alla verkar i riktning mot en ökad skiktning av jordmånen, en minskad omrörning av marken och därmed en sämre blandning av de organiska och mineraliska komponenterna. Inte någon av processerna motverkar heller en kontinuerlig försurning av marken, utan man har tvärtom anledning att räkna med att de bidrar till lägre pH och lägre metalljonmättnadsgrad. Det är dock något oklart om dessa processer generellt set_t medför en ökad urlakning och ger upphov till andra effekter som kan minska produktiviteten. En ökad tillförsel av sulfat, t. ex. genom nederbörden, medför en ökad belastning på marken som kan ta sig uttryck i sänkta pl-l-värden och en ökad urlakning av metalljoner. De försurande effekter som den ändrade markanvändningen kan väntas ha fört med sig kommer således att förstärkas. Det är dock mer osäkert vilken omfattning dessa effekter har, liksom deras betydelse ur produktionsekologisk synpunkt. Den allmänna uppfattningen om vilka marker som är känsligast för en 9 Malmer, Nils: Om effekökad svaveltillförsel tycks numera delvis skilja sig från de uppfattningar terna på vatten, mark som fördes fram i FN-rapporten. Sannolikt drabbasi första hand marker och vegetation och ökad som har relativt och lågt kalkförråd. Det innebär att svaveltillförsel från atmoshögt pH-värde fären - forskningsrapport betydande delar av Sveriges skogsmark, som just består av sådana utgiven av statens naturinstabila jordmånstyper med brunjordskaraktär, tillhör de ur försurnings- vårdsverk, SNV PM 402, också 1973. synpunkt känsligaste områdena, se figur 3.10. Dessa marker tillhör

60 Svavelursläpp som miljöproblem SOU 1974: 101

Procentuell förekomst av bruniord

mindre än 10 %

[m] 10-4993

mer än 50 %

Figur 3.10 Jordmânskarta över Sverige.

Källa: Troedsson, T: Sveriges jordmåner och deras betydelse för samhällsplaneringen, Civildepartementet förarbeten för fysisk riksplanering, underlagsmaterial nr 17.

Svavelu tsläpp som miljöproblem 61 SOU 1974: 101

de ur produktionssynpunkt värdefullaste skogsmarkerna. Den ökade medför, som tidigare framhållits, en svaveldepositionen ökad urlakning av metalljoner ur marken. Storleken på denna urlakning under naturliga betingelser är inte med säkerhet känd. När det gällerjust denna fråga och frågan om markens buffertkapacitet går också åsikterna isär mellan olika forskare. En del hävdar att förrådet av baser i markskiktet ner till omkring 50 cm endast skulle motsvara urlakningen under några hundra år. Andra forskare hävdar däremot att mineraljorden i den svenska skogsmarken är av sådan karaktär att den utan nämndvärda av buffertkapciteten och pH-värdet tål en väsentligt ökad förändringar urlakning. Den av människan åstadkomna ökade svaveldepositionen skulle under dessa senare förutsättningar inte utgöra någon allvarlig belastning på mark och ekosystem. Det kraftigt ökade svavelnedfallet har inte pågått mer än omkring 20 år varför man inte heller kan vänta sig att genom fältstudier kunna få något exakt svar på frågan om vilka effekter detta nefall haft på skogsproduktionen. Det finns dock exempel på spontana jordmånsförändringar betingade av urlakningsprocesser som fullbordats inom genomgripande förändringar i något eller några sekler och som medfört markens produktionsförmåga. Det bör också understrykas att samtliga de förändringar som kunnat registreras i marken har, oavsett orsakssammanhang, gått i riktning mot en surare reaktion, dvs. ett ur produktionssynsämre marktillstånd. Det är därför sannolikt att svaveltillförseln punkt från luften genom en ökad urlakning och en förskjutning av markreaktioneri en surare riktning väsentligt bidrar till snabba förändringar i markbehöver tillståndet i varje fall inom utsatta områden. Svaveldepositionen därmed inte vara den enda orsaken till de nu pågående förändringarna, men den verkar parallellt med och i samma riktning som ett flertal processer i marken, vilka har negativa effekter ur produktionssynpunkt. Skogsekosystemen och speciellt skogarnas produktivitet torde främst påverkas av den ökade svaveldepositionen via markförändringar. Man kan därvid tänka sig tre olika ekologiska verkningskedjor, dels en pH-sänkning som genom direkt inverkan sätter ner växternas produktion, dels en ökad urlakning som leder till försämrad tillgång på mineralnäring, dels en ändring i syra-bas-status som påverkar nedbrytningen av den organiska substansen och därmed omsättningen i marken. Beträffande den första kedjan är det välkänt att det finns ett påtagligt ekologiskt samband mellan markens syra-bas-status och dess produktionsförmâga med en större frekvens goda boniteter vid högre pH-värden. Detta kan vara betingat av direkta pH-verkningar, men också av indirekta effekter via mineralnäringsämnens tillgänglighet. De båda senare kedjorna är på olika vägar direkt kopplade till mineralnäringsförhållandena i marken, något som i hög grad påverkar produktionsförrnåga och bonitet. Förändringar i marken som uppkommit till följd av en ökad svaveltillförsel skulle således kunna inverka negativt på skogsproduktionen. måste man räkna med en avsevärd fördröjning innan Samtidigt förändringarna i marken slår igenom i en sådan minskad skogsproduktion som kan registreras med sedvanliga taxeringsmetoder.

62 Svavelutsläpp som miljöproblem SOU 1974: 101

I den svenska FN-rapporten redovisades data som tydde på en försämrad tillväxtutveckling för skogen i Sydsverige. Reduktion angavs till O,3-O,6 procent. Ãndringarna i markanvändningen är sannolikt en av förklaringarna härtill, och den därav betingade markförsurningen en inte oväsentlig orsak till den minskade takten i produktionsuppgången. Ökningen i svaveldepositionen har till väsentlig del inträffat sedan början av 1960-talet. Med den tröghet varmed ekosystemen reagerar på förändringar av denna karaktär förefaller det därför inte troligt att detta ökade nedfall av svavel skulle vara någon stark bidragande orsak till den registrerade negativa utvecklingen i skogstillväxten. Samtidigt måste man emellertid utgå från att den ökade svaveldepositionen med all sannolikhet kommer att slå igenom kraftigt under kommande decennier, beroende på att den ekologiska verkningskedjan i stort sett är densamma som orsakat den hittillsvarande minskningen, och då den årliga depositionen av svavel är av en omfattning att den bör få sådana verkningar. En reservation måste dock göras med hänsyn till att grundmaterialet för bedömningar av denna karaktär delvis år bristfälligt, och att vissa detaljstudier och experimentella undersökningar inte gett direkt stöd för dessa teorier. Det tycks dock vara en samstämmig uppfattning hos svenska forskare att ett fortsatt svavelnedfall av nuvarande eller ökad storlek kan komma att medföra betydande negativa effekter på avsevärda arealer skogsmark. Däremot skiljer sig åsikterna om längden på den tidsperiod som krävs för att effekterna skall slå igenom och resultera i en registrerbar minskning

av den nuvarande skogsproduktionen. En ur ekonomisk synpunkt lika

viktig effekt är att ett fortsatt svavelnedfall av mer betydande omfattning kan motverka den produktionsökning som skulle uppnås genom bättre skogsskötsel och bättre markutnyttjande. Möjligheterna att registrera och beräkna denna effekt får bedömas som mycket små.

3.5 Diskussion av sambandet mellan och

svavelutsläpp miljöpåverkan

All hantering av miljövårdsproblem bygger på föreställningar Jm problemens natur och om sambanden mellan orsak och verkningar. Imånga fall är dock kunskaperna inte tillräckliga för att i detalj red: ut dessa samband och inte heller för att klarlägga vilka effekter som kan drabba människan och hennes miljö som följd av olika aktiviteter. Et: önskemål är givetvis att få fram sådant beslutsunderlag att alternativa tekniska, ekonomiska och politiska lösningar på problemen kan malyseras, diskuteras och jämföras. Det innebär att man måste försöla få fram beslutsmodeller som kan behandlas under olika förutsättringar och antaganden. Sådana modeller används redan nu i viss utsträzkning vid olika beslut. I många _fall ges beslutsunderlaget dock inte någonsådan fast form - sannolikt ofta på grund av att grundmaterialet inte ärtillräckligt - utan som ett mer allmänt presenteras bakgrundsmaterizl. Strävan måste dock vara särskilt i ett arbete av denna karaktär som syitar till att

Svavelutsläpp som miljöproblem 63 SOU 1974: 101

[svavelsyra-

Figur 3.11 Princip skiss som illustrerar de två Svavelproblemen - det lokala och det

regionala.

olika vägar att nå uppställda miljömål och beräkna analysera och jämföra kostnaderna härför, att få fram åtminstone enkla former av sambandsmo-

deller även om de inte ges en strikt matematisk form.

avsnitt konstaterades att tillförseln av svavel till atmosfären I tidigare drastiskt ökat under det senaste århundradet genom olika mänskliga

främst förbränning av fossila bränslen och genom åtgärder, genom av föroreningar från kemisk-teknisk industri. Denna tillförsel, utsläpp vilken i Västeuropa antas till 75 procent vara av mänskligt ursprung, ger i till lokalt koncentrationer i luften av första hand upphov förhöjda svaveldioxid och Vid tillräckligt höga halter kan skador svavelsyra. på vegatation i omgivningarna och genom uppkomma på människor, korrosion på föremål och byggnader (det lokala svavelföroreningsprobleföroreningama snabbt ut med met) se figur 3.1 l. I regel späds emellertid renare luft så att svavelhalterna sjunker ner mot de basvärden som

normalt förekommer i utomhusluft. Svavelproblemen av detta slag är m Dessa lokala föroreningsproblem kan Nuvarande riktvärdärför i regel lokalt begränsade. den för tolerabel halt lösas genom att utsläppen minskas eller genom att föroreningama sprids svaveldioxid iutomhusut i större luftvolymer med hjälp av t. ex. höga skorstenar. I regel luft innebär att svavel-

dioxidhalten mätt som utnyttjas båda vägarna för att nå en bättre luftkvalitet. som syftar till att medelvärde över: Den miljömässiga målsättningen för en svavelpolitik 0 1 månad inte bör överkan anges i högsta tillåtna halt svaveldioxid i luften lösa dessa problem stiga 0,14 mg/mä (0,05 under vissa tidsperioder, t. ex. per månad eller per timme] O. Det bör dock ppm). att de lokala som orsakas av förorenad luft 0 l dygn inte bör överunderstrykas miljöeffekter stiga 0,29 mg/m: (O,l0 ofta är en följd av samverkan mellan olika ämnen, varav svavel kan vara ppm) mer än högst en ett. På motsvarande sätt gäller att en minskning av svavelutsläppen i regel gång per månad

av andra ämnen minskar. Det finns således, 0 30 minuter inte bör för med sig att även utsläppen överstiga 0,72 mg/m när det gäller lokalproblemen, en stark koppling mellan svavel och andra (0,25 ppm) mer än luftföroreningar. högst 15 gånger (l % är en följd av att svavlet efter hand av tiden) per månad. Det regionala försurningsproblemet

64 Svavelutsläpp som miljöproblem SOU 1974: 101

återförs i form av svaveldioxid, svavelsyra eller sulfat till jordytan. Detta nedfall kan vid utsläpp på låg höjd börja redan i omedelbar anslutning till utsläppet, men i regel faller endast en mindre del ner inom närområdet. Den spridning, såväl i vertikal som horisontell led, som orsakas av de meteorologiska förhållandena medför att föroreningarna sprids över stora områden, se bl. a. figur 3.2 och 3.3. Man får en regional spridning av svavelföroreningarna med en relativt jämn fördelning i olika riktningar. Svaveldepositionen orsakar skador främst genom försurning av sjöar och vattendrag och genom kemiska förändringar i skogsmarken. Båda dessa slag av förändringar kan medföra ekologiska effekter, vilka på sikt även kan få betydande ekonomiska konsekvenser. De negativa miljöeffekterna av svaveldepositionen kan i huvudsak endast neutraliseras genom att de samlade utsläppen minskar, eftersom svavlet transporteras långa sträckor innan det faller ner och då spridningen är relativt jämn i olika riktningar. Målsättningen för den del av svavelpolitiken, som avser att lösa det regionala försurningsproblemet, kan därför anges i maximal utsläppskvantitet under en tidsperiod. En reduktion av utsläppen och därmed nedfallet medför att belastningen på sjöar och vattendrag minskar och att förhållandena åter kan förbättras. När det gäller skogsmarken får man däremot räkna med att de effekter som uppkommer i första hand är en direkt funktion av det ackumulerade nedfallet under längre tid. Bestående skador kan därvid uppstå om inte reduceras i tid. I utsläppen hittillsvarande diskussioner har man därför uppställt som ett mål att de totala årliga utsläppen i Sverige måste begränsas. Gemensamt för de båda problemen som orsakas av svavelutsläpp är således att en reduktion av utsläppen av svaveldioxid från mänskliga aktiviteter alltid medför en minskning av effekterna på människor och deras miljö. Det regionala försurningsproblemet för en större region kan endast lösas genom att de totala utsläppen inom området minskar och om möjligt även andra källor som påverkar området reducerar sina utsläpp. För att eliminera de lokala svavelproblemen kan som kompletterande åtgärder, eller eventuellt som enda åtgärd, tillgripas en utspädning i större luftmassor med hjälp av t. ex. höga skorstenar. En naturlig utgångspunkt för formuleringen av den miljömässiga delen av en mer generell svavelpolitik blir därför att de årliga totala utsläppen i landet skall reduceras till sådan nivå att skadorna på mark och vatten inte blir oacceptabla. Till denna första del av den allmänna målsättningen, angiven i t. ex. ton svaveldioxid per år, bör sedan fogas villkoret att halten svaveldioxid i utomhusluften inte får överstiga vissa bestämda gränsvärden, angivna i t. ex. mikrogram per m3 luft och med en viss begränsad varaktighet. I kapitel 7 diskuteras målen för svavelpolitiken närmare med bl. a. kompletteringar när det gäller ekonomiska frågor. Redan nu bör emellertid påpekas att möjligheterna att uppskatta värdet av hittillsvarande och framtida skador av svaveldioxidutsläpp är mycket begränsade. Bestämningar av målen med hjälp av kostnads-nyttokalkyler torde därför vara ogenomförbara. De miljöpolitiska målen måste därför formuleras

SOU 1974: 101 Svavelutslápp som miljöproblem 65

och konkretiseras genom en kvalitativ sammanvägning av de olika delar som ingår i skadebilden. I utredningens arbete ingår inte att bestämma de miljöpolitiska målen, men däremot är det för genomförandet av utredningsarbetet nödvändigt att ange hur målen bör fonnuleras och redovisa alternativa ambitionsnivåer.

SOU 1974: 101

4 i

Svavelutsläpp Sverige

4.1 Källor till svavelutsläpp i Sverige

Större delen av de samlade svavelutsläppen i Sverige orsakas av förbränning av eldningsoljor. När dessa oljor förbränns oxideras huvudparten av svavlet till svaveldioxid, medan 2-4 procent övergår i svaveltrioxid. Svavelhalten i råoljor uppgår i regel till högst 2 viktprocent. Större delen av svavlet återfinns efter raffinering i de tyngre fraktionerna, dvs. i eldningsoljor. Koncentrationen av svavel i dessa produkter blir därmed högre än i råoljor. Utsläppen av svaveldioxid från förbränning av olja står i direkt proportion till svavelhalten, så länge inga speciella åtgärder vidtas för att rena rökgaserna från svavel. Det innebär att olja med 2,5 procent svavelinnehåll ger ett utsläpp av 50 kg svaveldioxid per ton olja, dvs. 40-50 kg per m3 olja, se bilaga 8. Svavelutsläpp sker, förutom i samband med oljeeldning, även från större industrier som använder svavel i sina processer. Totalt beräknas dessa processer svara för omkring 20 procent av den totala utläppsmängden i landet. Dessutom släpps svaveldioxid ut från bl. a. fartyg, motorfordon och från anläggningar för eldning med andra bränslen som kol, koks och ved. Tillförlitliga uppgifter om vissa av dessa utsläpp saknas, men de anses inte svara för mer än högst 5 procent av de samlade utsläppen i landet. l fortsättningen kommer endast utsläppen från oljeeldning och processindustrier att diskuteras, eftersom dessa utsläpp är helt dominerande och då de dessutom är de som i första hand är möjliga att begränsa genom olika åtgärder.

4.2 Oljor och oljeförbrukning

Vid raffinering av råolja sker en uppdelning i olika fraktioner efter kokpunktsintervall. Detta medför att de lättare komponenterna, som gas och bensin, avskiljs från de tyngre komponenterna, vilka i allmänhet försäljs som eldningsoljor. Raffineringen innebär även en viss uppdelning efter molekylstorlek, så att eldningsoljorna kommer att bestå av större molekyler, till vilka råoljans innehåll av svavel i huvudsak är bundet. Eldningsoljorna indelas med hänsyn till viskositet i tunna eldningsoljor

68 Svavelutsläpp :Sverige SOU 1974: 101 Tabell 4.1 Redovisade reserver av råolja vid ingången av 1970-talet

Källa: Lägesrapport från energiprognosutredningen, Ds I 1973: 2

(E0 1-2), som består av en lättare fraktion (mellandestillat), och tjocka eldningsoljor (E0 3, 4 och 5) bestående av de tyngre fraktionerna. Tjockoljan innehåller i varierande grad återstodsolja, dvs. den tyngsta fraktionen som erhålls vid destillation. Uppdelningen av eldningsoljorna i olika kvaliteter är en följd bl. a. av att oljor med olika flytegenskaper erfordras för olika typer av förbränningsanläggningar. Tunn eldningsolja är ur denna synpunkt enklast att hantera och används för bl. a. villapannor. Tjockolja fordrar däremot mer kvalificerad förbränningsutrustning och utnyttjas därför i första hand i större anläggningar. I oljeförsörjningssammanhang utgör Västeuropa ett distributionsornråde, som försörjs huvudsakligen från Mellanöstern och Afrika. Reserverna av råolja beräknas uppgå till 73 miljoner ton, varav drygt 60 procent finns i Mellanöstern, se tabell 4.1. Afrikaoljan är naturligt lågsvavlig, dvs. den ger en tjock eldningsolja med en svavelhalt understigande 1,0 procent. Av mellanöstemoljan erhålls däremot tjocka eldningsoljor, som i regel innehåller 2-4 procent svavel. Utvinningen av råolja i dessa båda områden uppgick år 1968 till 760 miljoner ton, varav ca 25 procent utvanns i Afrika. Uttagen beräknades tidigare fram till 1975 öka i vartdera område med 45 miljoner ton per år, vilket skulle innebära en väsentligt snabbare procentuell ökning i Afrika. De senaste åren har emellertid störningar uppstått i oljeleveranserna från vissa länder och utvinningen i Afrika har stagnerat. Några säkra prognoser kan därför inte upprättas. För år 1980 torde man dock kunna räkna med att Mellanöstern kommer att svara för minst 75 procent av den samlade råoljeutvinningen i detta område och Afrika. Det kan vara av intresse att nämna att ca 25 procent av den i Sverige år 1972 använda tjocka eldningsoljan utgjordes av lågsvavlig olja. Med antagen utveckling på oljemarknaden torde man på sikt få räkna med att

SOU 1974: 101 Svavelutslápp i Sverige 69

Tabell 4.2 Förbrukning av olja (miljoner m3 per år) i Sverige år 1972 Förbrukare Förbrukning Tunn eldnings- Tjock eldnings- Summa olja (Eo l-2) olja (E0 3-5) totalt lågsvavlig olja Kraftverk 2,11 0,26 Värme och

Övrig förbrukning (Inkl. sjöfart) 1,12 0,08 Summa 9,18 14,04 3,52 23,22

a Enbart förbrukning för värmeproduktion, elproduktionens förbrukning ingår i kraftverk Källa: Svenska Petroleum Institutet

den naturligt lågsvavliga oljan från Afrika minskar i betydelse. Detta skulle medföra att avsvavling av olja från Mellanöstern måste tillgripas om tillgången på oljeprodukter med låg svavelhalt i fortsättningen skall kunna bibehållas och förbättras. Vid beräkningar av svavelutsläppens storlek måste hänsyn tas till de bestämmelser om högsta tillåtna halt av svavel ieldningsoljor som gäller. Förbränning av eldningsoljor med en svavelhelt högre än 2,5 viktprocent

är genom en särskild förordning förbjuden i hela landet. För vissa

områden, i huvudsak omfattande de tre storstadsområdena, gäller enligt

en kungörelse? från 1973 en högsta halt av 1,0 viktprocent, se bilaga l.

Svavelhalterna i de tjockoljor som nu används kan i genomsnitt antas uppgå till 0,8 procent för storstadsområdena, respektive 2,3 procent för det övriga landet. För tunnolja (E0 l) gäller vidare enligt svensk standard att den får innehålla högst 0,8 viktprocent svavel, men svavelhalten torde i medeltal uppgå till endast omkring 0,5 procent. Den tunna eldningsolja som erhålls vid raffineringen har, som tidigare framhållits, lägre halt svavel än tjockolja. Dessutom sker f. n. avsvavling av tunnolja vid vissa raffinaderier. Oljeförbrukningen och oljornas svavelhalt är avgörande för storleken på utsläppen av svaveldioxid. Den totala förbrukningen av eldningsolja

år 1972 till drygt 23 miljoner m3, varav närmare 40 procent

uppgick av tunn eldningsolja, se tabell 4.2. Det bör dock observeras att utgjordes 1972 var ett år med onormalt låg oljeförbrukning, beroende på ett flertal samverkande faktorer. har i sina bedömningar beroende på val av Energiprognosutredningen SFS 1953:551 utvecklingsalternativ och kärnkraftutbyggnad, räknat med en förbrukning 2 år 1985 av 4,3-8,0 miljoner m3 (3,6-6,7 miljoner ton) tunn eldnings- sFs 1973; 1143

Prognosalternativ: l. Snabbare konsumtionsutveckling, fortsatt kärnkraftutbyggnad 2. Snabbare konsumtionsutveckling, ingen ytterligare kärnkraftutbyggnad 3. Långsammare konsumtionsutveckling, fortsatt kärnkraftutbyggnad 4. Långsammare konsumtionsutveckling, ingen ytterligare kärnkraftutbyggnad Källa: Energi 1985 2 000. SOU 1974:64

olja. Förbrukningen av tjock eldningsolja skulle då under samma förutsättningar uppgå till 19,0-26,0 miljoner m3 (l7,9-24,6 miljoner ton), se tabell 4.3. I förhållande till dagens läge innebär detta en nedgång i konsumtionen av tunnoljor och en uppgång i förbrukningen av tjockoljor.

4.3 Svavelutsläppens storlek

4.3.1 Nuläge En kartering av svaveldioxidutsläppen i Sverige år 1972 har gjorts av naturvårdsverket med ledning av redovisade uppgifter om oljeförbrukningen i landet och med antagna genomsnittshalter för innehållet av svavel i använda eldningsoljor. Till dessa beräknade utsläppsmängder från oljeförbränning har adderats utsläppen från industrlprocesser. Karteringen visar att de samlade utsläppen detta år uppgick till ca 810 000 ton vilket innebär en minskning från år 1970 med nära 100 000 ton. Nedgången kan förklaras dels av att förbrukningen av tjocka eldningsoljor minskat något, dels av att andelen lågsvavlig olja var något större än tidigare år. Förbränningen av eldningsoljor svarade för merparten av detta totalutsläpp inom landet. Industrier med processutsläpp bidrog dock enligt dessa beräkningar med närmare 200000 ton per år. Av denna totalmängd uppskattas ca 100000 ton härstamma från massaindustrin fördelad på sulfit- och sulfatanläggningar på ett 70-tal platser. Förbrän-

SOU 1974: 101 Svavelutslâpp i Sverige 71

Tabell 4.4 Svaveldioxidutsläpp i Sverige år 1972, fördelade på anläggningskategorier

Större utsläppare av svaveldioxid Andel av det totala utsläppet i Sverige, procent Massaindustri 31 Lokaluppvärmning

2 Oorganisk kemisk industri

Källa: Statens naturvårdsverk

av lutar är här den viktigaste källan med 75-95 procent av ning l övrigt orsakas processutsläppen vid massaindustrin av bl. a. utsläppen. läckage, gasdestruktion och mesabränning. En liten del av svavlet avgår till luften som svavelväte. Den andra hälften av svavelutsläppen från kommer från ett 30-tal industrier av mycket skiftande industriprocesser slag. Bland dessa kan nämnas oljeraffinaderier, metallverk, kulsinterverk, svavelsyrafabriker, gödselmedelsfabriker och ferrolegeringsverk. och svarade år 1972 för ca 60 Massaindustrin lokaluppvärmningen av de totala i landet, se tabell 4.4. Stora punktkällor procent utsläppen massaindustrier är kraftverk, kraftvärmeverk, värmeverk och förutom vissa processindustrier.

4.3.2 Framtida utsläpp

Storleken från oljeeldning är beroende dels av på de framtida utsläppen oljekonsumtionens utveckling, dels av de begränsningar av de specifika som genomförs, t. ex. genom maximering av svavelhalten svavelutsläppen För av totalutsläppen tillkommer bidragen i eldningsoljan. bedömning från industriella i vilka svavel används. l en framtid skulle även processer andra främst kol, kunna tillkomma, men utredningen har i energikällor, inte räknat med större mängder från sådana sina uppskattningar några källor. För att få underlag för de ekonomiska beräkningarna i kapitel 7 har en teoretisk av tänkbara svaveldioxidutsläpp år genomförts beräkning 1985. från oljeeldning har därvid beräknats med utgångspunkt Utsläppen i prognoser för oljeförbrukningen enligt avsnitt 4.2 och med antagandet att av svavelhalten i eldningsoljor gäller. Svavel- 1972 års begränsningar dioxidutsläppen från oljeeldning skulle under dessa förutsättningar komma att uppgåt till 800 000-l 100000 ton beroende på konsumtionsalternativ. Härtill kommer från industriella processer som utsläppen

72 1 Sverige

Svavelutsläpp SOU 1974: 101

år 1972 uppgick till ca 200 000 ton. Beräkningsmässigt skulle de samlade

utsläppen i Sverige - om pågående reduktion av processutsläpp3 antas

kompenseras av ökat utsläpp från förbränning av kol och koks - år 1985 bli av storleksordningen l 000 000-l 300000 ton. Det stora spelrummet i dessa bedömningar är en följd främst av osäkerheten i fråga om energiomsättning och kärnkraftutbyggnad. Dessa beräkningsalternavtiv tyder således på att man har anledning att räkna med ett potentiellt svavelutsläpp i Sverige år 1985 som skulle vara väsentligt högre än det nuvarande.

4.4 Utsläppens fördelning

Sammanfattningsvis har således svaveldioxidutsläppen i Sverige från förbränning av olja och från industriprocesser beräknats uppgå till sammanlagt 900 000 ton år 1970 respektive 810 000 ton år 1972. Under tidigare angivna förutsättningar skulle totalutsläppet år 1985 kunna uppgå till l 000 000-l 300 000 ton.

4.4.1 Fördelning på anläggningar

De totala utsläppen fördelades år 1970 med 9 procent på förbränning av tunn eldningsolja, 64 procent på förbränning av tjock eldningsolja, 22 procent på processutsläpp samt 5 procent på övriga utsläpp, se figur 4.1. År 1985 skulle, med de förutsättningar som antagits, den tjocka eldningsoljans andel öka till ca 75 procent. Tunnoljans_ andel minskar däremot till ca 5 procent och även processutsläppen väntas svara för en minskande andel av totalutsläppen. En avgörande faktor för möjligheterna att begränsa utsläppen av svavel från olika anläggningar är deras art och storlek. Statistiken är bristfällig på detta område, och det är svårt att få fram tillförlitliga uppgifter. Ett försök till uppskattning av antal anläggningar som släpper ut svaveldioxid och deras genomsnittliga föroreningsnivå har dock gjorts, se figur 4. l. Detta material speglar i sin ofullständighet dock klart fördelningen av svaveldioxidutsläppen på olika typer av källor. Eldningsolja l-2, som svarar för omkring 10 procent av totalutsläppen, används praktiskt taget enbart i små anläggningar. Man räknar med att det finns 800 000-850000 småhus med separat värmepanna, som sammanlagt förbrukar 4-5 miljoner m3 per år. Den andra hälften av tunnoljan fördelas på 200 000-300 000 flerfamiljshus, institutioner, småindustrier o. d. 3 Gruppen ”förbränning av eldningsolja 3-5” omfattar uppskattningsvis Genom olika åtgärder, 20 000-70 000 anläggningar, varav flertalet är förhållandevis små. som aktualiseras främst Framför allt ingår ett stort antal industrier och fastigheter, för vilka vid prövning av verksamheterna enligt miljö- tillförlitlig statistik saknas i detta avsende. I gruppen ingår dock även skyddslagen, har process- stora bl. a. 7 kondenskraftverk mycket anläggningar, som år 1972 utsläppen kontinuerligt minskat under senare svarande för ett sammanlagt utsläpp av storleksordningen 100 000 ton ar. svaveldioxid, motsvarande drygt lO procent av de totala i utsläppen

SOU 1974: 101 Svavelu tsläpp i Sverige 73

Utsläppskällor Antal anlägg- Utsläpp, ton svaveldioxid ningar år per är 19m 0 100 000 200 000

Tunn eldningsolja (Eo 1-2)

Villor 800 000-850 000 Fastigheter 150 000-200 000 Institutioner ca 50 000 industri 50 000-100 000

Tjock eldningsolja (Eo 3-5) Fastigheter 10 000- 20 000 Institutioner 5 000_ 10 000

Tra- och massaindustri 500-1 000 Övrig industri 10 000- 50 000

Processer

Massaindustri ca 70

Övrig processindustri 28

Övrigt (kol och koks m m) Figur 4.1 svaveldioxiduisläppens storlek och fördelning på olika Utsläpp år 1970 källor i Sverige är 19 70 Beräknat utsläpp och år 1985 (teoretiskt år 1985

beräknad”

landet. En överslagsberäkning visar att de ca 500 största emittenterna bidrar med omkring 450000 ton svaveldioxid per år. Dessa utsläpp härrör dels från förbränning av mer än 7 miljoner ton E0 3-5, dels från processutsläpp. Ser man enbart till utsläppen från oljeförbränning svarar 4 Förutsättningar: progde 800 största oljeförbrukarna för ca 500 000 ton svaveldioxid vid en nos för oljeförbrukkonsumtion av närmare 10 miljoner ton tjockolja per år. ningens utveckling en- Detta skulle innebära att drygt hälften av de totala utsläppen år 1972, ligt avsnitt 4.2, samma villkor för högsta tillsom uppgick till 810 000 ton, härstammar från 250-300 anläggningar, låtna svavelhalt i eldvilka eldar med tjock eldningsolja. Av dessa anläggningar släpper ningsolja som f. n. dessutom 100 ut svaveldioxid från industriprocesser. Det bör observeras Utsläppsförändringen år 1985 är schablonatt det med nuvarande teknik endast är vid oljeförbrukande anläggningar mässigt fördelad på av minst denna storleksordning och vid raffinaderier som direkta åtgärder olika kategorier.

74 Svavelutsläpp iSverige SOU 1974: 101

för minskning av svavelutsläppen kan vidtas. l övrigt är man hänvisad till att gå över till lågsvavlig olja eller byta energislag, se kapital 6. Fram till år 1985 skulle utsläppen, med de antaganden som tidigare redovisats, öka framför allt vid fjärrvärmeverk och kraftverk särskilt om utbyggnaden av kärnkraftverk begränsas. Detta förhållande bör givetvis beaktas i den kommande diskussionen, såväl när det gäller frågan om var tekniska miljöskyddsåtgärder i första hand bör sättas in, som beträffande valet av miljövårdspolitiska styrmedel. Det innebär givetvis att antalet anläggningar där motåtgärder kan vidtas kommer att vara begränsat.

4.4.2 Geografisk fördelning En Översiktlig kartering av större svavelutsläpp och deras geografiska läge har genomförts av naturvårdsverket som ett led i ett pågående OECDarbete. Genom utnyttjande av befolkningsdata samt uppgifter om oljeförbrukning och svavelhalter i oljor har det varit möjligt att komplettera dessa beräkningar och skapa en översiktlig bild av utsläppens geografiska fördelning. Utsläppen redovisas för år 1972 i figur 4.2

fördelade på 1/2° x lo-rutor (55x55 km). Av figuren framgår bl. a.

storstadsornrådenas och de tunga industriområdenas dominans.

4.5 Svaveldioxidutsläpp i Europa

Primärt behandlas i detta betänkande frågor om begränsning av utsläppen från inhemska svavelkällor. Utsläpp av svaveldioxid i framför allt Västeuropa har dock, som framhållits i kapitel 3, en avgörande inverkan på svavelnedfallet över Sverige. Det kan därför vara av intresse att komplettera bilden av de svenska utsläppen med en översikt över de totala utsläppen i Europa. OECD genomförde 1971-1973 en delstudie av utsläpp av luftföroreningar från stationära anläggningar för förbränning av fossila bränslen. Resultatet tyder på att man, om inga åtgärder utöver de nuvarande vidtas, kan räkna med en 60-70 procentig ökning av svaveldioxidutsläppen från sådana anläggningar fram till 1980. De totala utsläppen har under dessa förutsättningar beräknats stiga från 16,3 miljoner ton svaveldioxid år 1968 till 27,4 miljoner ton år 1980. Det senaste årets ändrade förhållanden på energimarknaden har dock inte kunnat beaktas i denna studie. Oljan skulle då svara för omkring 75 procent av de totala utsläppen från förbränningsanläggningar, se tabellerna 4.5 och 4.6. På anläggningssidan väntas kraftstationer och industri svara för lika stora delar. De ovan redovisade uppgifterna om svavelutsläppen år 1980 gäller således under förutsättning av att inga åtgärder vidtas mot utsläppen utöver redan existerande. En utveckling mot begränsning av svavelutsläpp i Europa pågår dock, och lagstiftning med inriktning på framför allt begränsningar av svavelhalt i bränslen finns inom vissa områden. Karteringar av den geografiska fördelningen av svavelutsläppen pågår

SOU 1974: 101 Svavelutsläpp i Sverige 75

Svaveldioxidutsiäpp i ton per år m\_.. Äm1nO-r0)ø-o mindre än 100 ton/år 100-1000 ø 1000- 5000 5000-10000 10000-20000 20000-30000 30 000 - 50 000 mer än 50 000

Figur 4.2 Svaveldioxidu :släpp i Sverige år 19 72 geografiskt fördelade KäIIa: Statens naturvårdsverk, Emissionsinventering av svaveldioxid i Sverige 1972.

76 Svavelutslápp i Sverige

Svaveldioxidutsläpp (ton per år)

under 10 OOO- 100 000 - 400 000 - 700 000 - över 10 000 100 000 400 000 700 000 1 000 000 1 000 000 Figur 4.3 Svaveldioxidutsläpp iEuropa a°r 19 72 geografiskt fördelade Källa: OECD: s LRTAP-projekt, Long Range Transport of Air Pollutants

SOU 1974: 101 Svavelutslápp i Sverige 77 Tabell 4.5 Beräknat svaveldioxidutsläpp från förbränning i Västeuropa år 1980 fördelat på olika bränslen

Källa: OECD, 197 3 Tabell 4.6 Beräknat svaveldioxidutsläpp från förbränning i Västeuropa år 1980 fördelat på olika utsläppskällor

Källa: OECD, 197 3

även i övriga Europa med anledning av ovan nämnda OECD-projekt om av luftföroreningar. En preliminär uppskattning av långväga transport utsläppen i centrala Europa har publicerats, se figur 4.3.

SOU 1974: 101 79

5 Kontroll och

mätproblem

5.1 Behov och utformning av kontroll och övervakning

En grundläggande förutsättning för att en aktiv miljövårdspolitik skall kunna föras är att resultaten av politiken kan registreras och kontrolleras på tillfredsställande sätt. Uppstâllandet av villkor för olika verksamheter, fastställande av avgifter på utsläpp eller användningen av andra styrmedel måste därför kombineras med tillsyn och kontroll. Behovet av data och annnan information är givetvis beroende av arten av det miljöproblem som skall behandlas. Utformningen av kontrollkommer att styras av de tekniska mätmöjligheterna och systemen kostnaderna för kontrollen. Valen av styrmedel påverkar kontroll- och tillsynsverksamheten, bl. a. genom att de krav och villkor som uppställs blir av olika karaktär. Användningen av vissa styrmedel kan också fresta starkare till överträdelser än andra. Med hänsyn till effekterna på miljön finns dock, oberoende av vilka styrmedel som används, ett behov av basuppgifter om t. ex. utsläppens art och storlek, fördelning över tiden, effekter på närmiljön. Utformningen och genomförandet av en svavelpolitik blir, liksom när det gäller andra miljöproblem, i betydande utsträckning beroende av att kontrollera att målen för politiken uppnås. Målsättmöjligheterna ningen för miljövårdspolitiken inom detta fält kan med hänsyn till svavlets effekter på den yttre miljön anges i två delmål, se kapitel 3. Det ena syftar till att minska den försurande inverkan på mark och vatten som blir en följd av utsläpp av svaveldioxid och kan formuleras i totala under längre tidsperioder. Målet för det andra utsläppskvantiteter problemet, lokalproblemet, syftar till att eliminera svaveldioxidens effekter vid höga koncentrationer i luften på människors hälsa, växtlighet och på olika material. Målet kan i detta fall anges som högsta tillåtna koncentrationer av svaveldioxid i luften under längre och kortare tidsperioder. Villkoren för olika verksamheter som släpper ut svavel bestäms vanligen i tal som anger tillåtna utsläppsmängder per tidsenhet eller per konsumtionsenhet (t. ex. ton massa). För generella begränsningar av normer och avgifter gäller också att de direkt eller indirekt bör typen relateras till utsläppskvantiteter. Den fortsatta behandlingen av kontrolloch mätfrågor koncentreras därför på att klarlägga möjligheterna att registrera och mäta utsläppen.

80 Kontroll och mätproblem SOU 1974: 101

5.2 Tekniska metoder för mätning av

svaveldioxidutsläppen

Utsläpp av svaveldioxid kan bestämmas antingen genom direkta mätningar i utsläppspunkten, vanligen en skorsten, eller genom indirekta metoder som grundas på beräkningar. Dessa beräkningar baseras i sin tur på mätningar av de flöden och halter som är avgörande för utsläppens art och storlek. Registrering av oljekonsumtion och bränslets svavelhalt kan vara en möjlighet att bestämma utsläppen från oljeförbränning. Vissa processutsläpp är möjliga att uppskatta med hjälp av t. ex. mätningar av till- och frånflöden av kemikalier i en process.

5.2.1 Direkta mätmetoder Två principiellt skilda förfaranden används vid direkt mätning i utsläppspunkter, dels manuell mätning, dels mätning med automatiskt registrerande instrument. Manuella metoder innebär att antingen både provtagning och analys eller ett av dessa moment sker manuellt. Vanligtvis tas proven i fält och transporteras därefter till ett laboratorium för analys. Med registrerande instrument sker både provtagning och analys automatiskt. Resultaten presenteras av ett instrument eller lagras. Mätning kan pågå kontinuerligt eller ske momentant med vissa tidsmellanrum och analysresultaten kan anges på olika sätt. Karakteristiskt för manuella metoder för bestämning av utsläpp av luftföroreningar är att det måste utföras både kvantitativa flödesmätningar och analyser av flödets halt av luftföroreningar. Flödesmätningar genomförs i regel som pitotrörsmätningar i ett antal punkter i skorstenens tvärsnitt. I vissa fall kan indirekt flödesbestämning ske med hjälp av data om fläktars kapacitet eller genom bestämning av rökgaserna temperatur och koldioxidhalt vid förbränning. Provtagning med avseende på svaveldioxidhalt sker genom att prov sugs ut med en sond placerad i rökgaskanalen. Den vanligaste metoden för bestämning av svaveldioxid bygger på att först absorbera svaveltrioxiden i isopropanol och därefter

uppta svaveldioxiden i peroxid. Absorbenterna förs sedan till laborato-

rium för analys. Den manuella provtagningsproceduren är relativt komplicerad och tidsödande, speciellt om anläggningen har ett flertal utsläppspunkter eller om s. k. diffusa utsläpp förekommer. Rätt tillämpad är den dock den mest noggranna som för närvarande är tillgänglig. Den västtyska ingenjörsföreningen (VDI) anger mätfälet vid manuell mätning till 15 procent vid ett enskilt tillfälle. Av ekonomiska skäl kan manuella mätningar endast utföras under en bråkdel av en anläggnings drifttid. Vid processer med stora tidsmässiga variationeri utsläppen, t. ex. inom kemisk industri, kan det därför blir svårt att bestämma de totala utsläppsmängderna under längre tidsperioder med manuella metoder. Värdenas representativitet blir därmed en avgörande I faktor för noggrannheten i bestämningarna. Omsorgsfullt val av provtag- Absorbenter är ämningstidpunkt och frekvens med ledning av kännedom om de processer nen som upptar gaser eller vätskor som alstrar utsläppen kan dock reducera osäkerheten.

SOU 1974: 101 Kontroll och mätproblem 81

l vissa fall, t. ex. avsvavlig av rökgaser, kan emellertid storleken på utsläppen beräknas med relativt hög noggrannhet. Man kan här nöja sig med att med några mätningar bestämma reningsutrustningens avskiljningsgrad och därefter beräkna de totala utsläppen och den innehållna svavelmängden med hjälp av uppgifter om oljeförbrukningen och oljans svavelhalt. Noggrannheten torde med denna metod bli likartad som vid analys av olja, se avsnitt 5.2.2. Den manuella metoden är väl etablerad och har praktiserats under många år. Kostnaden för själva provningsutrustningen uppgår inte till mer än 3 000-6 000 kronor. Härtill kommer analysutrustningen som, beroende på automatiseringsgrad, kostar upp till 60 000 kronor. Kostnaden för en uppmätning av en utsläppspunkt vid en tidpunkt uppgår, beroende på i dag till 4 000-10 000 kronor. Manuell bestämning av en svårighetsgrad, rökgasavsvavlingsutrustnings avskiljningsgrad kan ske till väsentligt lägre kostnad. Några säkra kostnadsdata kan dock inte redovisas, eftersom rökgasrening ännu är relativt ovanlig. Automatiska metoder med kontinuerliga eller högfrekventa mätningar ger en bättre uppfattning om utsläppens variation med tiden än manuella metoder. Noggrannheten i de enskilda mätresultaten anses dock vara mindre vid automatiska mätningar. Vid de bästa automatiska metoderna torde noggrannheten vara av storleksordningen i 25 procent vid mätning av kemiska processutsläpp som varierar kraftigt över tiden. Generellt sett begränsas för närvarande måtningarnas noggrannhet och mätresultatens tillförlitlighet mer av möjligheterna att mata instrumenten med represenoch prestanda. Detta medför tativa prov än av instrumentens uppbyggnad att mätning av utsläpp från stabila källor, t. ex. oljeeldning, ger betydligt högre noggrannhet äp vid t. ex. processutsläpp. Automatiska metoder är i första hand användbara vid utsläpp av rökgaser från förbränning av olika bränslen. Vid kemiska processer kan starkt korrosiva gaser snabbt förstöra instrumentutrustningen. Automatiska instrument används dock i viss utsträckning vid svavelsyrafabriker. Utveckling av instrument för massaindustrin pågår, och kontinuerligt registrerande instrument för mätning av svaveldioxid och svavelväte har redan installerats vid ett femtontal industrier. Avsikten är att sådana instrument inom några år skall finnas vid samtliga sulfatmassafabriker. Kostnaden för ett automatiskt mätinstrument uppgår för närvarande till omkring 35 000 kronor och den ekonomiska livslängden kan anges till fem år. Härtill kommer installationskostnaderna vilka för omkring mätinstrument avsedda för svaveldioxid är av samma storleksordning som för själva instrumentet. Investeringskostnaden för en sådan mätutrustning kan beräknas uppgår till 50 000-100 000 kronor. Sådan mätutrustning håller för närvarande på att installeras vid bl. a. massaindustrier. För provtagning av svavelvätehaltiga gaser används här särskilda utsugningsledningar med fläktar. Svavelvåtet svarar dock endast för en liten del av det totala svavelutsläppet från en massaindustri. Installation av instrument fordrar ofta tillgång till ett särskilt isolerat och ventilerat utrymme. Instrumenttillverkarna strävar dock efter att utveckla instrument som kan användas i industriell miljö utan särskilda

82 Kontroll och mätproblem SOU 1974: 101

skyddsåtgärder. Kostnaden för installation av utrustning vid en sulfiteller sulfatfabrik för kontinuerlig mätning i 3-4 punkter av både svaveldioxid och svavelväte kan för närvarande uppskattas till mellan 200 000 och 500.000 kronor med hänsyn till lokala förhållanden. Driftkostnaden betingas i första hand av behovet att se över instrumenten. Denna är svår att ange, eftersom översynen normalt ingår i laboratorieverksamheten vid anläggningen. Den totala årliga kostnaden kan beräknas uppgå till storleksordningen 75 000- 150 000 kronor per år och fabrik. Hittills har man ofta trots en god övervakning av instrumenten fått en relativt hög felfrekvens. Ett intensivt utvecklingsarbete pågår emellertid, som bör medföra att tillförlitligare och noggrannare mätningar kan utföras om några år. Samtidigt kan man räkna med att kostnaderna för de direkta mätningarna, vid ett framtida utnyttjande i större skala av de olika metoderna, kommer att sjunka till väsentligt lägre nivåer. Det bör dock observeras att den del av processutsläppen från t. ex. massaindustrin som kan mätas kontinuerligt uppgår till högst 95 procent av de totala utsläppen. Noggrannheten vid dessa mätningar kan vid användning av nuvarande teknik uppskattas till ca i 25 procent.

5.2.2 Indirekta mätmetoder Indirekt bestämning av svaveldioxidutsläpp genom mätning av flöden och halter som påverkar utsläppen ställer krav på dels mätutrustning, dels kunskap om sambandet mellan mätvariablema och utsläppens storlek. Den mest använda indirekta metoden baseras på bestämning av svavelhalter i eldningsolja. Utsläppen av svaveldioxid (96-98 %) och svaveltrioxid (2-4 %) är, så länge speciella åtgärder ej vidtas för att avlägsna svavel från rökgaserna, en direkt funktion av eldningsoljans svavelhalt. Det bör då noteras att rökgasavsvavling hittills endast använts vid två förbränningsanläggningar i Sverige. I vissa andra fall, t. ex. vid cementfabriker, sodahus och förgasning av olja för ammoniakframställning, kan däremot oljans svavel bindas helt eller delvis. Enligt gällande bestämmelser har den som säljer eldningsolja skyldighet att lämna köparen uppgift om oljans svavelhalt. Importörer och producenter analyserar bl. a. av denna anledning svavelhalten i all importerad och procucerad eldningsolja. De metoder som anges i svensk standard för sådana bestämningar är lampmetoden, kvartsrörsmetoden och bombmetoden. Dessa och ett tiotal liknande metoder bygger på en förbränning av oljan och därpå följande absorbtion av svaveloxiderna i en lösning som analyseras. Flertalet importörer använder normalt dessa metoder. Kostnaden för utrustningen uppgår till 10 000-20 000 kronor, vartill kommer att det fordras tillgång till viss laboratoriekapacitet. Med en sådan utrustning är det möjligt att göra upp till 30 analyser per dag. Svavelbestämning kan med en sådan manuell metod för aktuella svavelhalter ske med en noggrannhet av omkring i 10 procent. När större analyskapacitet behövs, t. ex. vid raffinaderier, används normalt en isotopmetod. Kostnaden för erforderlig apparatutrustning

SOU 1974: 101 Kontroll och mätproblem 83

uppgår till 70 000-200 000 kronor. Centrala flygverkstädema i Malmslätt utför med hjälp av olika förbränningsmetoder alla svavelanalyser på flygbränsle i landet. Nuvarande taxa för en sådan analys är 95 kronor per prov. Det bör då poängteras att utrustningens kapacitet för närvarande endast utnyttjas till en mindre del och att kostnaden per prov bör kunna sänkas avsevärt vid ett bättre utnyttjande. l Sverige utförs årligen några tusen analyser av svavelhalt i eldningsolja till en kostnad som understiger en miljon kronor. Indirekt bestämning av svaveldioxidutsläppens storlek kan även utnyttjas inom processindustrin. Utsläppen från t. ex. massaindustrin kan beräknas med ledning av uppgifter om tillförsel av svavel och de delar av utsläppen som direkt kan registreras. Den tillförda mängden svavel bestäms med hjälp av data om de mängder svavelhaltiga kemikalier som tillförs processen och svavelhalten i dessa kemikalier. Vid prövning enligt miljöskyddslagen begränsas utsläppen av svavelhaltiga substanser i vatten och av svavel som basiskt stoft till luft i regel till vissa maximivärden. Med ledning av dessa uppgifter och uppgifter om mängd svavel som tillförts processen kan de mängder som släppts ut i amotsfären som svavelväte eller svaveldioxid beräknas, eftersom svavelhalten i produkterna är försumbar. Kontroll och uppföljning av dessa beräknade utsläpp kan sedan göras genom automatiska utsläppsmätningar. Även vid vissa metallurgiska processer är indirekt bestämning av svaveldioxidutsläpp en tänkbar metod. Detta gäller t. ex. vid sinterverk där utsläppen kan beräknas med utgångspunkt från uppgifter om flöden och svavelhalter i slig och sinter. Dylika analyser och mätningar görs redan nu av produktionstekniska skäl. Problem med provtagning ifast material och osäkerheter i viktbestämning o. d. kan emellertid försämra noggrannheten i bestämingarna. Stickprovsmätningar av svaveldioxidutsläpp bör därför användas som komplettering. Vid vissa industriella processer kan det emellertid vara svårt att använda indirekta metoder för bestämning av svaveldioxidutsläpp. Framför allt gäller detta då svavelutsläppet till luft utgör en mindre del av svavelomsättningen, och då bestämningen därför måste ske genom att beräkna skillnaden mellan två stora tal, som båda är angivna med viss osäkerhet. Svavelsyratillverkningen utgör ett exempel på en sådan process. Bestämningen av utsläppsmängderna torde här få ske med hjälp av direkta mätningar. Vid användning av rökgasavsvavling utan återvinning av svavel vid processer torde mätning av utsläppen få göras speciellt. Vid rökgasavsvavling i samband med oljeeldning kan utsläppen beräknas med ledning av uppgifter om avskild svavelmängd samt förbrukad oljemängd och oljans svavelhalt.

5.3 System för kontroll av svavelutsläpp

En förutsättning för att miljövårdspolitiken beträffande t. ex. svavelutsläppen skall kunna bli effektiv är, som tidigare framhållits, att man

84 Kontroll och mätproblem . SOU 1974: 101

kan kontrollera att de uppställda målen uppnås och att villkoren uppfylls. Ett system för kontroll av svaveldioxidutsläppen i landet kommer därför alltid att behövas så länge sådana utsläpp sker. Utformningen kommer dock i viss mån att bli beroende av vilka miljövårdspolitiska styrmedel som används Utredningen kommer därför i de följande avsnitten att diskutera de krav på kontroll och tillsyn som följer med olika styrmedel.

5.3.1 Miljöskyddslagen Miljöskyddslagen och miljöskyddskungörelsen innehåller föreskrifter om tillsynsverksamheten, se bilagoma 2 och 3. Tillsynsmyndigheter är statens naturvårdsverk och länsstyrelserna. Dessutom har hälsovårdsnämnderna enligt hälsovårdsstadgan vissa uppgifter på miljöskyddsområdet. En väl avvägd kontroll av miljöfarliga anläggningar behövs som underlag för myndigheternas tillsynsverksamhet och som ett led i arbetet på att förebygga och begränsa utsläpp. I beslut angående tillstånd och dispens föreskrivs vanligen att sökanden skall upprätta kontrollprogram som skall underställas länsstyrelsen för godkännande. I anmälningsärenden kan länsstyrelsen meddela motsvarande föreskrifter. Även i tillsynsärenden kan kontrollprogram upprättas vid behov. Tillsyns- och kontrollverksamheter uppdelas normalt i tre olika typer av aktiviteter: driftkontroll, besiktning och inspektion. Med driftkontroll avses den kontroll som fortlöpande utförs av anläggningens egen personal Förstagångsbesiktning innebär att myndigheten inom viss tid efter det att en anläggning tagits i drift kontrollerar att den uppfyller bestämmelserna i tillståndet eller motsvarande givna villkor. Vid en väl genomförd driftkontroll kan den periodiska besiktningen få en mindre omfattning än förstagångsbesiktningen och genomföras med tidsintervall från sex månader upp till över ett år, beroende på arten och betydelsen av störningskällan. Inspektion av miljöfarlig verksamhet utövas fortlöpande av länsstyrelsen och hälsovårdsnämnden. lnspektionerna torde i allmänhet bli av stickprovskaraktär och kan även aktualiseras då misstanke finns om överträdelse av gällande villkor, eller då klagomål föreligger. Naturvårdsverket kan inspektera miljöfarlig verksamhet dels på eget initiativ, dels efter hemställan från länsstyrelsen. Vid tillsyn, i första hand i samband med besiktningar, kan länsstyrelsen biträdas av särskild expertis (person eller institution) som godkänts av naturvårdsverket. Länsstyrelsen kan uppdra åt sådan besiktningsman att utföra viss del av eller hela besiktningen. Val av besiktningsman skeri samråd med anläggningens ägare, som är skyldig att bestrida kostnaderna för anlitad expertis.

5.3.2 Förordning om högsta svavelhalt i eldningsolja Begränsning av utsläpp av svaveldioxid från förbränning av eldningsolja regleras av en särskild förordning, se bilaga 1. Länsstyrelsen utövar tillsyn

SOU 1974: 101 Kontroll och mätproblem 85

över efterlevnaden av denna förordning. Företrädare för länsstyrelsen får hos den som förbränner eldningsolja ta prov på oljan och rökgasen och har rätt att för sådant ändamål få tillträde till anläggningen och oljeförrådet. Vidare skall den som säljer eldningsolja lämna köparen uppgift om oljans svavelhalt. Detta medför att den huvudsakliga kontrollen av svavelhalten i eldningsoljor utförs och bekostas av importörer och tillverkare av eldningsoljor.

5.3.3 U tsläppsnormer Ett system med utsläppsnormer fordrar ett kontrollsystem av likartat slag som ett avgiftssystem om efterlevnaden skall kunna kontrolleras, se 5.3.4. Om de ekonomiska motiven för överträdelse vid användning av ekonomiska styrmedel bedöms vara starka kan dock en mer omfattande kontroll bli nödvändig i det senare fallet.

5.3.4 Ekonomiska styrmedel Ett kontrollsystem för uppbörd av en miljövårdsavgift för svavelutsläpp bör i princip baseras på en registrering av de mängder som släpps ut. Med hänsyn till de tekniska mätproblemen och kostnaderna för en direkt mätning av de mängder svaveldioxid som släpps ut är det dock angeläget att möjligheterna till indirekt mätning av utsläppen utnyttjas i största möjliga utsträckning. Som tidigare framhållits kan en god noggrannhet upprätthållas vid flertalet källor även med indirekta metoder, se 5.2.2. Det betyder att för den stora kategorin som släpper ut svaveldioxid, nämligen de som förbränner olja, bör en avgift med tanke på möjligheterna till kontroll kopplas till svavelinnehållet i oljan. En samordning av avgiftsuttaget med utdebiteringen av energiskatten bör här vara möjlig. Det kan därför vara av intresse att något berörafrågan om uttaget av energiskatt. Energiskatten erläggs för närvarande till riksskatteverket av den som är registrerad hos verket såsom producent, återförsäljare eller förbrukare av skattepliktigt bränsle, se bilaga 4. lnförs sådant bränsle till riket av någon som inte är registrerad, erläggs skatten av denne till tullverket. Registreringen är obligatorisk för dem som inom landet producerar skattepliktigt flytande bränsle. Frivillig registrering kan bl. a. medges den som i större omfattning återförsäljer, förbrukar eller håller skattepliktigt bränsle i lager. Med registrering följer å ena sidan skyldigheten att till staten redovisa skatt, å andra sidan rätt att lägga upp obeskattade lager. Skatt erläggs först i samband med att skattepliktigt bränsle levereras till någon som inte är registrerad eller förbrukas av den registrerade. För närvarande är omkring 300 företag registrerade. Analys av oljans svavelinnehåll sker redan i samband med import eller produktion, jämför avsnitt 5.2.2. Erläggande av en miljövårdsavgift baserad på oljans svavelinnehåll skulle därför inte medföra något avsevärt merarbete för distributörerna. En övervakning i form av stickprovskontroll från myndighets sida förutsätts dock bli genomförd.

86 Kontroll och mátproblem SOU 1974: 101

Ett tänkbart förfarande vid raffinering av oljor inom landet är att ta ut en avgift med utgångspunkt från importerad mängd råolja och dess svavelhalt, se kapitel lO. Avdrag får därefter göras för dels avskild svavelmängd, dels svavel i exporterade produkter, dels svavel i produkter för icke-förbränningsändamål. På detta sätt skulle man få ett relativt enkelt system för avgiftsbeläggning av både raffinaderiets svavelutsläpp och svavelinnehållet i de levererade produkterna. I de fall rökgasavsvavling används vid oljeeldning kan det vara lämpligt att beskatta oljans svavelinnehåll vid import samt återbetala avgiftsmedel i den utsträckning avskild svavelmängd ger anledning härtill. Kontrollen av utsläpp av svaveldioxid från olika processer är, som tidigare framhållits, mer komplicerad än vid oljeeldning. Det blir därför troligen nödvändigt att utreda kontrollfrågoma branschvis och i vissa fall för varje enskild anläggning. Man torde dock kunna anta att indirekt bestämning även här kommer att tillämpas i största möjliga utsträckning, kombinerad med kontinuerliga eller stickprovsmässiga manuella utsläppsmätningar. En sådan teknik bör kunna användas med tillfredsställande resultat vid massafabriker och ett antal andra processindustrier. Vid vissa industrier får dock svaveldioxidutsläppen troligen bestämmas med hjälp av kontinuerliga mätinstrument eller stickprovsmässiga manuella mätningar.

5.3.5 Slutsatser Sammanfattningsvis kan man konstatera att kontrollen av utsläppen av svaveldioxid håller på att byggas ut inom landet. Genom en kombination av olika kontrollmetoder bör det vara möjligt att få en tillfredsställande uppfattning om utsläppens storlek och variation över tiden. Utformningen av kontrollsystemen blir till viss del beroende av vilka miljövårdspolitiska styrmedel som används. Det bör dock oavsett val av styrmedel vara möjligt att bygga upp en tillfredsställande kontroll av svaveldioxidutsläppen i Sverige. Frågan om kraven på noggrannhet och eventuella tröskelvärden under vilka mätning inte behöver ske kommer att beröras i kapitel 10.

SOU 1974: 101

6 Metoder och kostnader för reduktion

av

svaveldioxidutsläpp

De tekniska möjligheterna att reducera utsläppen av svaveldioxid och kostnaderna härför är av avgörande betydelse för utformningen av en svavelpolitik och val av miljövårdspolitiska styrmedel. Olika metoder för reduktion av svaveldioxidutsläppen redovisas därför kortfattat i detta kapitel. Diskussion om dessa olika tänkbara tekniska metoder utgår från redovisningen av utsläppens storlek och fördelning i kapitel 4. Inledningsvis sammanfattas därför de viktigaste slutsatserna om svavelutsläppen i Sverige.

6.1 Källor för svaveldioxidutsläpp

Förbränning av eldningsoljor svarade år 1970 för omkring 75 procent av de samlade utsläppen av svaveldioxid i Sverige. Begränsningen av svavelhalten i olja har därför blivit ett viktigt medel i arbetet på att reducera dessa utsläpp. De möjligheter som därvid står till buds är övergång till naturligt lågsvavlig olja och avsvavlig av eldningsoljor. Rökgasrening kan för de allra största anläggningarna vara ett alternativ till förbränning av tjockoljor med låg svavelhalt. Det bör då observeras att omkring hälften av de samlade svaveldioxidutsläppen i landet kom från sådana mindre anläggningar, bl. a. 800 000-850000 villapannor, där rökgasrening inte är något alternativ. Andra metoder för minskning av utsläppen från engeri- och värmeproduktion är övergång till bränslen som är helt svavelfria eller har låg svavelhalt. Exempelvis skulle naturgas till viss del kunna ersätta den tjocka eldningsoljan. Ett annat alternativ till eldningsolja kan vara förgasad olja eller kol. Inte heller elektriskt kraft producerad i kärnkraftoch Vattenkraftverk för bl. a. bostadsuppvärmning ger upphov till svaveldioxidutsläpp. På längre sikt kan väntas en successiv övergång till andra bränslen än eldningsolja under förutsättning att prisförhållandena stimulerar till detta. Ett aktuellt alternativ är övergång till koleldning i nytillkommande större anläggningar med hamnlägen. Svaveldioxidutsläppen kan härvid reduceras antingen genom att kol med låg svavelhalt används eller genom att rökgasavsvavling införs.

88 Tekniska metoder och kostnader SOU 1974: 101

Den resterande fjärdedelen av de totala svaveldioxidutsläppen i Sverige kommer från kemiska processer i tung industri. Sulfit- och sulfatprocesser inom massaindustrin svarar för ungefär hälften av dessa utsläpp, medan resten kommer från andra större processindustrier som svavelsyrafabriker, sinterverk etc. Reduktionen av dessa utsläpp kan ske genom övergång till mindre svavelhaltiga råmaterial, ändringar av processteknisk art eller införande av rökgasrening.

6.2 Uppläggningen av kostnadsberâkningarna

Tyngdpunkten i framställningen har lagts på redovisning av kostnaderna för miljövårdsåtgärder och de tekniska möjligheterna att utnyttja skilda tekniker. Beräkningarna, som med hänsyn till de många osäkerhetsfaktorerna måste bli överslagsmässiga, baseras på 1973 års kostnadsläge. Hänsyn har emellertid i möjligaste mån tagits till de höjningar av oljepriserna som kunde registrerasi början av år 1974. Detta grundmaterial utnyttjas därefter i kapitel 7 för en beräkning av de totala kostnaderna för reduktion av utsläppen inom landet vid alternativa nivåer. Dessa beräkningar baseras på det ikapite14 teoretiskt beräknade totalutsläppet år 1985, vilket förutsätter att svavelhalten i olika bränslen inte förändras och att processutsläppens reduktion kompenseras av ökat utsläpp från förbränning av kol och koks. Reduktionsmetodema har rangordnats i kostnadsordning, varigenom en gränskostnadskurva som anger kostnaden per ton avskilt svavel för reduktion av utsläppen i Sverige kunnat konstrueras. Det bör understrykas att den verkliga kostnadskurvan bestäms av delkostnadema för ett stort antal anläggningar av varierande slag och ålder, och att de slutresultat som redovisas därför blir av översiktlig natur. De beräkningar som genomförs grundas på genomsnittskostnader för olika branscher, vilket medför att gränskostnadskurvan inte blir helt korrekt från ekonomisk-teoretisk synpunkt. Praktiskt får dessa schabloniseringar till följd att enskilda företag i vissa branscher kan uppvisa kostnader som avviker från den beräknade kurvan. Valet av avskrivningstider och räntesatser samt bedömning av den tekniska utvecklingen är komplicerande faktorer i beräkningar av detta slag. Det hade varit önskvärt att i denna ekonomiska analys kunna arbeta med fasta tidshorisonter och någon form av sociala räntesatser. Svårigheterna att bestämma dessa faktorer är dock betydande. Utredningen har valt att räkna med 8 procents fast räntesats och en uppskattad ekonomisk livslängd för utrustningen i regel mellan 10 och 20 år. För att belysa osäkerheten i materialet har ett lägre och ett högre kostnadsalternativ beräknats. Det lägre alternativet bör enligt utredningens uppfattning kunna vara realistiskt vid en god teknisk utvecklingsnivå. Vid en företagsekonomisk kalkyl ställs högre krav på avkastning av kapital än den räntesats som används i dessa beräkningar. Inom oljeindustrin räknar man i sina kalkyler ofta med mycket korta avskrivningstider

SOU 1974: 101 Tekniska metoder och kostnader 89

och förhållandevis hög ränta. Detta medbör bl. a. att marknaden kan uppvisa högre prisskillnader mellan olika oljekvaliteter än som framgår av här angivna kostnader.

6.3 Övergång till naturligt lågsvavlig olja

Västeuropa utgör när det gäller oljeförsörjningen ett enda distributionsområde, som försörjs huvudsakligen med olja från Afrika och Mellan- Östern. I tidigare prognoser räknade man med att oljeutvinningen i dessa båda områden skulle öka från 760 miljoner ton år 1968 till 1400 miljoner ton år 1975 och till nära 2 000 miljoner ton år 1980. Afrikaoljan, som är naturligt lågsvavlig, dvs. ger en tjock eldningsolja med en svavelhalt understigande l procent, beräknades i slutet av 1970-talet utgöra 30 procent av det samlade uttaget. Med en starkt stigande oljeförbrukning skulle enligt en av Concawel år 1970 upprättad prognos importen av lågsvavlig Afrikaolja till Västeuropa öka till omkring 35 procent av det totala utbudet, se figur 6.1. Som jämförelse kan nämnas att av den i Sverige år 1970 förbrända tjocka eldningsoljan utgjordes 20 procent av lågsvavlig olja. främst under det senaste året har dock medfört en stor Utvecklingen osäkerhet om de framtida oljeleveranserna från olika länder. En faktor av stor betydelse för svavelpolitiken är att utvinningen av lågsvavlig olja i Afrika stagnerat, samtidigt som efterfrågan från bl. a. USA ökat kraftigt. Utvinningen av olja från Afrika var sålunda första halvåret 1973 endast ca 20 procent av den samlade råoljeproduktionen i Afrika och Mellan- Östern. Några säkra prognoser över den framtida tillförseln av olja med olika svavelhalter kan i dagens läge knappast upprättas. Det står emellertid klart att en eventuell ökad utvinning i Mellanöstern kommer att gälla oljor med relativt hög svavelhalt. Den ökade efterfrågan på oljor väntas på sikt medföra att den naturligt från Afrika får en relativt sett minskad betydelse för lågsvavliga oljan försörjning. Nordsjöoljan, som även är naturligt lågsvavlig, Västeuropas kan bli ett värdefullt komplement i strävan att begränsa svaveldioxid- I bl. a. Sverige har också bildats företag med uppgift att leta utsläppen. efter och om möjligt utvinna petroleum i Nordsjön. Några resultat av denna kan dock knappast väntas under de prospekteringsverksamhet närmaste åren. Den förväntade bristen på naturligt lågsvavlig olja innebär att ytterligare reduktioner av utsläppen måste baseras på andra åtgärder. Det kan då främst bli aktuellt med avsvavling av svavelrika mellanösternoljor, rökgasavsvavling, införande av naturgas eller övergång till andra energiformer som inte medför utsläpp av svaveldioxid. Man bör vid ekonomiska kunna att merpriset för naturligt lågsvavlig oljai lC0nservation of Air jämförelser utgå ifrån för westem

kommer att anpassa sig till kostnaderna Waffri

End

ett längre tidsperspektiv urope en samman avsvavling av tjockolja - eventuellt med viss justering för den naturligt _ slutning av större oljeoljans sämre flytegenskaper. Under en övergångstid kan dock bolag. lågsvavliga

90 Tekniska metoder och kostnader SOU 1974: 101

Andel av totalt OECD-utbud

. Venezuela

Persiska vi

Arabien

Algeriet Europa 1965 1970 1975 1980 Figur 6. 1 Västeuropas råoljeförsörining 1965-1980 Svavelinnehåll i återstodsolja

% 3-4% 2-3% 1 %

äâgxâláiâånåilâilárognos

[Im] 4,5% ä 4-45 E W/A |:|

andra faktorer som tillgång-efterfrågan, fraktprisläge o. d. bli avgörande för prisbildningen. Denna period kan bli relativt lång, eftersom avsvavlingskapacitet i stort sett saknas i Europa och då det tar 3-5 år att konstruera och bygga en avsvavlingsanläggning för tjockolja. Skillnaderi pris mellan lågsvavliga och normalsvavliga tjocka oljor har under den senaste treårsperioden varierat från några kronor per m3 upp till 30-40

kronor mer m3, se figur 6.2. Under år 1973 har den totala prisnivån ökat

kraftigt, medan prisskillnaden mellan låg- och normalsvavlig olja inte stigit i samma utsträckning.

SOU 1974: 101 Tekniska metoder och kostnader 91

Pris för normalsvaviig tjockolja (kr/m3)

100 -a _

11...?

Figur 6.20 Pris för nor- ITWI|II|IIII|II|IIIII IIIII|IIIIIIT[II||[I| malsvavlig tjockolia 1971 1972 1973 1974 (2,5 96svavel)

Merpris för lågsvavlig tjockolja (kr/m3)

nulnnl

Figur 6.2b Merpris för 20 lågsvavlig t/ockolja (I % svavel) i förhållande till

nnlnn

priset för normalsvavlig

I

tjockolja.

10 Källa: Rotterdamnotebear-

”l

ringar. Teoretisk

|1||I|1|1

betning av månadsmedelvärden för normalsvavlig

_L_ respektive lågsvavlig tjock-

IIIII|II|II |||rI||I|II lI[1!|I|]II Illllllllll olja med tillägg för 1971 1972 1973 1974 fraktkostnader.

92 Tekniska metoder och kostnader SOU 1974: 101

Även på längre sikt kommer sannolikt dessa faktorer att få betydelse för korttidsvariationer i merpriserna på lågsvavlig olja. Med den problemställning det här gäller är emellertid den genomsnittliga långsiktiga prisnivån av större intresse. I de följande kalkylerna räknar utredningen därför med att merkostnaden för lågsvavlig tjockolja är lika med avsvavlingskostnaderna för tjockolja och att denna kostnad kommer att återspeglas i prisdifferensen mellan olika oljekvaliteter. Tekniskt är den naturligt lågsvavliga oljan svårare att hantera än normalsvavlig tjockolja, eftersom den är mer trögflytande och fordrar extra installationer för uppvärmning, pumpning och bränning. Kostnaderna för dessa installationer är väl kända vid de enskilda anläggningarna. De totala kostnaderna för landet är dock svåra att uppskatta, eftersom tillförlitlig statistik över oljeeldade anläggningar saknas. Kostnaderna per viktenhet förbränd olja eller innehållen svaveldioxid varierar också kraftigt med anläggningarnas storlek och skick. l vissa fall är kostnadsökningen för övergång till naturligt lågsvavlig tjockolja så stor att tunnoljeeldning blir ett ekonomiskt alternativ. Kostnaden ökar förhållandevis mest vid anläggningar med en tillförd effekt understigande 2 MW och kan där uppgå till storleksordningen 15-20 kronor per m3 olja, beräknat på en tioårig avskrivningsperiod. Ett alternativ till installation av extra utrustning är att tillföra oljan någon tillsats som ökar flytbarheten. Den samlade användningen av naturligt lågsvavlig oljai landet kommer givetvis att vara avgörande för hanteringskostnaderna. Man torde dock kunna utgå från att, som en följd av att den naturligt lågsvávliga oljans andel av oljeproduktionen väntas minska, den i Sverige använda kvantiteten i vilket fall som helst inte kommer att öka i framtiden. De totala hanteringskostnaderna för denna oljekvalitet kan således antas förbli i stort sett oförändrade. I överslagsberäkningarna av totalkostnaderna för ytterligare reduktion av utsläppen medtas därför inte denna kostnad.

6.4 Avsvavling av eldningsoljor

Avsvavling av lättare petroleumprodukter och tunna ledningsoljor sker genom utnyttjande av välkänd och välbeprövad teknik. När det gäller tjocka eldningsoljor är de tekniska problemen väsentligt större, bl. a. beroende på att de innehåller metaller och asfaltener och har högre svavelhalt med kraftigare bindning av svavlet. Fullstora industriella anläggningar för avsvavling av tjocka eldningsoljor finns dock i bruk sedan ett flertal år, och tekniken är kommersiellt tillgänglig. Avsvavling av oljor sker i samband med raffinering, då gemensamma investeringar i hjälputrustning etc. kan utnyttjas bäst på detta sätt. Vid slutet av år 1974 kommer omkring 60 procent av den olja som konsumeras i Sverige att raffineras inom landet. Planerade och aviserade utbyggnader av raffinaderier skulle tillsammans medföra en så stor ökning av kapaciteten, att hela landets oljebehov i början av 1980-talet

sou 1974; 101 Tekniska metoder och kostnader 93

skulle kunna tillgodoses från inhemska raffinaderier. Utbyggnad av avsvavlingsanläggningar för olja sker normalt i samband med nyetablering eller expansion av ifrågavarande raffinaderi.

6.4.1 Tunna eldningsoljor Avsvavling av tunn eldningsolja sker genom vätgasbehandling av oljan vid hög temperatur och tryck samt i närvaro av en katalysator. Metoden är allmänt i bruk i oljeindustrin och ger en sänkning av svavelhalten med 90 procent. Concawe har år 1972 angivit kostnaden för avsvavling av tunn eldningsolja till 10-20 kronor per ton olja, motsvarande 1 000-2 000 kronor per ton avlägsnat svavel vid sänkning av oljans svavelhalt med 1,0 procent. Kapitalbehovet skulle vid en anläggning för produktion av 0,5-1,3 miljoner ton per år uppgå till 25-40 kronor per årston olja. Kostnaderna för avsvavling är beroende av anläggningsstorleken. Som exempel kan nämnas att en anläggning för 0,5 miljoner ton per år kräver 20 procent mer kapital per årston olja än en anläggning för 1,3 miljoner ton per år. Totalkostnaden höjs med 18 procent, beräknad i kronor per ton olja. Dessa kostnader avser den kvantitet tunnolja som i realiteten avsvavlas. I praktiken förekommer dock olja med svavelhalter varierande ned till ca 0,1 procent vilket, vid en lägre tillåten svavelhalt i tunnolja, innebär att en successivt ökande andel av tunnoljan får avsvavlas. Härigenom fås ökande kostnader per ton avskilt svavel vid lägre svavelhalter i tunnolja, se figur 6.3.

Avsvavlingskostnad, _ kr/ton tunnolja Andel I

svavel

Unmüa- % 3,2-5,8 6,4-11 ,s 9,6-17,4 128-232 0,6

0,5 -_ I I i _ \ . 0,4 \|

0,3 .V n o n n

K

n n n,... 0,2

0,1

0 0 25 50 75 100 Andel tunnolja Figur 6.3 Kostnad för som fordrar av- avsvavling av tunnolja --u--u Relativt hög andel högsvavlig tunnolja svavling, % j_ Iågsvavlig Källa: Concawe

94 Tekniska metoder och kostnader SOU 1974: 101

För svenska förhållanden är endast anläggningsstorlekar överstigande 1,3 miljoner ton per år aktuella. Samtidigt kan den ekonomiska livslängden uppskattas till 10- l 5 år, vilket ger en lägre kapitalkostnad än den av Concawe angivna. Dessa faktorer pekar mot att den samhällsekonomiska kostnaden för tunnoljeavsvavling skulle vara något lägre än den tidigare redovisade kostnaden, vilken torde vara beräknad med utgångspunkt från företagsekonomiska avkastningskrav. Som jämförelse kan nämnas att enligt japanska uppgifter till OECD uppgår kostnaden för tunnoljeavsvavling till 6 kronor per ton olja, varav kapitalkostnaden utgör 75 procent. Tunn eldningsolja (E0 l) får enligt svensk standard inte innehålla mer än 0,8 viktprocent svavel. Svavelhalten i försåld tunnolja har emellertid under senare år i genomsnitt endast uppgått till 0,5-O,6 procent, vilket är en följd av att vissa kvantiteter olja avsvavlas och andra uppblandas med naturligt lågsvavlig olja. En sänkning av svavelhalten i tunnolja till i medeltal 0,2-0,3 procent kan ske genom avsvavling av ytterligare kvaniteter högsvavlig tunnolja. Det är knappast möjligt att underskrida denna gräns utan att tillgripa även avsvavling av lågsvavliga tunnoljor, vilket skulle starkt påverka kostnadsbilden. En uppskattning av kostna-

den för denna ytterligare reduktion blir mycket osäker utan en noggrann

analys av försörjningen med olika typer av eldningsoljor m. m. I avsvavlingsprocessen förbrukas 1-2 procent behandlad olja, vilket innebär att en höjning av oljepriset automatiskt medför en ökning av kostnaden för avsvavling. En prishöjning på tjockolja med 200 kronor per ton fram till 1974 skulle således medföra en kostnadshöjning med 2-4 kronor per ton behandlad olja i förhållande till redovisade kostnader. En reduktion av svavelhalten i tunnolja från genomsnittligt 0,55 till 0,25 procent svavel beräknas, med utgångspunkt i ovan redovisade kostnadsdata, kunna ske till en kostnad av I 000-1 200 kronor per ton avskilt svavel. Vid en sänkning ner till i genomsnitt 0,1 procent svavel måste kraftigt ökande kvantiteter olja avsvavlas, vilket medför att den specifika kostnaden per ton innehållet svavel stiger kraftigt. Som tidigare nämnts är kostnaden för denna ytterligare sänkning osäker och den har därför inte tagits med i kostnadssammanställningen.

6.4.2 Tjocka eldningsoljor Svavelhalten i tjockolja kan reduceras antingen genom direkta eller indirekta metoder. Den direkta metoden innebär att hela kvantiteten olja behandlas med vätgas i närvaro av en katalysator. Indirekt avsvavling sker i två eller flera steg. I det första uppdelas tjockoljan genom vakuumdestillation i ett destillat och en återstodsolja, i det andra avsvavlas destillatet på konventionellt sätt. En ytterligare uppdelning kan göras genom rening eller förgasning av den tjockaste fraktionen. De båda metoderna skiljer sig förutom i tekniskt avseende från varandra även i fråga om möjlig avsvavlingsgrad och kostnader. Det bör understrykas att förutsättningarna för att införa tjockoljeavsvavling varierar kraftigt mellan olika raffinaderier med hänsyn till

sou 1974; 101 Tekniska metoder och kostnader 95

bl. a. anläggningarnas utformning, den använda râoljans sammansättning och produktionens inriktning. De lägsta kostnaderna för avsvavlingen kan endast uppnås då avsvavlingsdelarna kan integreras i hela raffinaderii samband med nybyggnad eller kraftiga utbyggnader. De processen kostnader som redovisas i de följande avsnitten avser sådana ny- eller tillbyggnader av raffinaderier, där inga extra kostnader uppkommer. Direktavsvavling av tjockolja innebär att olja, som återstår sedan lättare fraktioner avskilts genom destillation, behandlas med vätgas i närvaro av en katalysator under högt tryck och vid hög temperatur. Kostnaderna varierar kraftigt beroende på anläggningens storlek, avskrivningstid, halt svavel, metaller och asfaltener i råoljan, avsvavlingsgrad, erforderliga tilläggsinvesteringar och lokala faktorer. Tjockoljor från olika mellanösternråoljor kalssificeras med avseende på lämpligheten för direktavsvavling i fyra klasser, se tabell 6.1. Klassificeringen baseras i första hand på oljomas halt av metaller och asfaltener. Tjockoljor av typ I kan avsvavlas ner till 0,3 procent svavel eller lägre. Även oljor av typ Il kan avsvavlas till 0,3 procent men till högre katalysatorkostnader. Tjockoljor av typ III är mer lämpade för avsvavling till 0,5«0,7 procent svavel. Direktsavsvavling av oljor av dessa tre slag är tekniskt utvecklad och kommersiellt tillgänglig. Avsvavling av tjockoljor av typ IV är däremot en teknisk metod som fortfarande är på försöksstadiet. för avsvavling av tjockolja finns för närvarande främst i Anläggningar Den totala kapciteten i världen för direktavsvavling av Japan och USA. tjockolja uppgick år 1973 till ca 25 miljoner ton medan den indirekta metoden byggts ut till ca 36 miljoner ton. Kostnaderna för avsvavling av tjockolja är som tidigare framhållits beroende av en rad faktorer. När det gäller anläggningarnas storlek kan man konstatera att det i dag inte byggs anläggningar för direktavsvavling för lägre produktion än 2,5 miljoner ton per år. Eftersom samtliga svenska raffinaderier kommer att byggas ut för en kapacitet av minst 10 miljoner ton råolja per år finns ingen anledning att i avsvavlingssammanhang diskutera annat än anläggningar av den största storlek som nu byggs. Investeringarna i en sådan anläggning uppgår till 70-90 kronor per årston olja, inklusive enheter för vätgasproduktion. En anläggning för avsvavling ton olja per år kräver således investeringar av storleksav 2,5 miljoner ordningen 175-225 miljoner kronor. Variationerna i kostnad är främst beroende av lokala faktorer. Den ekonomiska livslängden, som bestämmer de årliga kapitalkostnaderna, kan till 10 år. Till dessa kostnader kommer uppskattas omkring driftkostnader för elkraft, bränsle, kylvatten, ånga, arbetskraft, underhåll m. m. Som redovisas i tabell 6.2 en kostnadsberäkning för exempel av återstodsolja från Kuwait. Kostnaderna är angivnai 1973 avsvavling Eftersom en års penningvärde utan hänsyn tagen till förhöjda oljepriset. omfattande blandning av olika oljekvaliteter sker är det i första hand kostnaden per ton utvunnet svavel som bör noteras. till kostnad (utvunnet) svavel skulle detta Omräknat per ton avskilt innebära 900 kronor per ton svavel vid slutprodukten olja med 1 procent

96 Tekniska metoder och kostnader SOU 1974: 101 Tabell 6.1 Klassificering av tjockoljor från Mellanöstern med avseende på lämplighet för direktavsvavling

Källa: Universal Oil Products, UOP Tabell 6.2 Kostnader för direktavsvavling av återstodsolja från Kuwait. 1973 års prisnivå

(8 % ränta, 10 års avskrivningstid) Summa 26,3 35,3

Källa: Universal Oil Products, UOP Utgångsdata: kapacitet 2,5 miljoner ton per år; 330 driftdygn per år; process UOP lsomax; bränslepris 80 kronor per ton; råvara Kuwait återstodsolja 3,9 % slavel

SOU 1974: 101 Tekniska metoder och kostnader 97

svavel respektive l 200 kronor per ton vid svavelhalten 0,3 procent. Som jämförelse redovisas i tabell 6.3 uppgifter, som lämnats till OECD från Japan, om kostnader för direktavsvavling av olika oljetyper. Dessa uppgifter baseras på ett flertal fullskaliga industriella anläggningar. Kostnaderna varierar således avsevärt vid olika restinnehåll av svavel, se tabell 6.3. Det finns dock skäl att räkna med att man vid nedtrappning av svavelhalten i eldningsoljor i första hand kommer att välja den olja som ger de lägsta specifika kostnaderna. Tillgången på t. ex. Kuwaitolja och Arabian Light är också så omfattande, se tabell 6.1, att det bör vara möjligt att i regel komma ner till de lägre avsvavlingskostnaderna. Kostnaderna varierar, som framgår av tabell 6.3, således avsevärt vid olika restinnehåll av svavel. Det finns dock skäl att räkna med att man vid av svavelhalten i eldningsoljor i första hand kommer att nedtrappning välja den olja som ger de lägsta specifika kostnaderna. Tillgången på t. ex. Kuwaitolja och Arabian Light är också så omfattande, se tabell 6.1, att det bör vara möjligt att i regel komma ner till de lägre avsvavlingskostnaderna. Tabell 6.3 Kostnader vid japanska anläggningar för direktavsvavling av tjock återstodsolja. 1972 års kostnadsnivå

Källa: OECD

För uppräkning av kostnaderna till 1973 års penningvärde men med 1974 års oljepriset är i första hand processernas energiförbrukning av intresse. Det är framför allt tjockolja som går åt för produktion av vätgas som används i avsvavlingsprocesser. För framställning av vätgas åtgår tjockolja motsvarande 2-4 procent av den tjockolja som behandlas i avsvavlingsanläggningen. Härtill kommer förbrukning av olja för uppvärmning, produktens förlust av svavlets energivärde m. m., motsvarande ca 1,5 procent av råvaran. Med viss tillkommande elförbrukning, kommer den totala energiförbrukningen att uppgå till 4-6 procent av mängden behandlad tjockolja. En höjning av priset på tjockolja med 200 kronor per m3 medför således en kostnadsökning för avsvavling av storleksordningen 8-12 kronor per m3 behandlad olja under förutsättning att denna prishöjning inte kan motverkas genom energibesparande åtgärder. Några andra former av kostnadsökningar behöver man inte räkna med, eftersom den tekniska utvecklingen verkar i motsatt riktning. Den slutsats som kan dras av ovan redovisat material är att

98 Tekniska metoder och kostnader SOU 1974: 101

direktavsvavling av tjockoljorna till nivån 1,0 viktprocent svavel i slutprodukten kan ske till en kostnad av l 200-1 500 kronor per ton innehållet svavel uttryckt i 1973 års priser men med höjningar av oljeprisema i början av år 1974 inräknade. Under förutsättning att kapaciteten vid raffinaderierna i Sverige byggs ut i tillräcklig omfattning och att möjligheterna till avsvavling av olja tillvaratas, finns möjlighet att få fram tre anläggningar för avsvavling av tjockoljor av den storlek som

tidigare diskuterats. Dessa anläggningar skulle beroende av avsvavlings-

grad och råoljeval kunna avlägsna omkring 180 000 ton svavel per år eller omkring 360 000 ton svaveldioxid. Möjligheterna att reducera utsläppen och kostnaderna kan härför ytterligare belysas med antaganden om en högre avsvavlingsgrad eller import av lågsvavlig olja. En ökning av avsvavlingsgraden så att en slutprodukt med högst 0,5 procent svavel erhålls ökar kraftigt både kapitalkostnaden och driftkostnaden. En bedömning av dessa kostnadsökningar fordrar ytterligare uppgifter om bl. a. tillgången på råoljor. Tillgängligt material tyder dock på att man kan räkna med en kostand av l 500-l 800 kronor per ton innehållet svavel om svavelinnehållet skall sänkas så långt ner. Alternativt kan eldningsolja med högst 0,5 procent svavel importeras till en kostnad av för närvarande 1 500-2 000 kronor per ton innehållet svavel. En sådan import skulle vara beroende av utbyggnaden av avsvavlingsanläggningar i andra länder eller tillgång till naturligt lågsvavlig råolja. En bedömning av möjligheterna till en total reduktion av svavelhalten i tjock eldningsolja ner till 0,5 procent och kostnaderna härför kommer därför att bli mycket osäker. En ökning av avsvavlingsgraden vid tre svenska avsvavlingsanläggningar så att tjockolja med 0,5 procent svavelinnehållet erhålls, skulle medföra att ytterligare 37 000 ton svavel kunde tas bort, motsvarande en reduktion av det totala utsläppet i landet med 75 000 ton svaveldioxid. En import av 7 miljoner ton eldningsolja per år med maximalt 0,5 procent svavel skulle eliminera ytterligare 140 000 ton svavel eller 280 000 ton svaveldioxid. Vid direktavsvavling av tjockolja sker även en viss vätgaskrackning som dock varierar avsevärt mellan olika processer och driftförhållanden. Som exempel kan nämnas omvandling tilllättare fraktioner varierande mellan 2 och 10 viktprocent av råvarutillförseln. l det senare fallet ugör merparten av de lättare fraktionema tunn eldningsolja. Tjockoljans ilytegenskaper förbättras även något vid direktavsvavling, vilket motsvarar omvandling av vakuumâterstod till atmosfärisk återstod alternativt atmosfärisk återstod till eldningsolja nr 4. Då denna olja för närvarande ofta erhålls genom blandning av atmosfärisk återstod med viss del tunnolja eller fotogen erhålls på detta sätt genom avsvavling även ett ökat utbyte av lättare produkter. Då lättare produkter åsätts ett betydligt högre pris får härigenom visst ökat ekonomiskt utbyte av avsvavlingen. Det bör avslutningsvis understrykas att den verkliga kostnidskurvan för avsvavling av olja för den svenska marknaden kommer att sammansättas av kostnader för en rad anläggningar. Detta medför att man får ett komplicerat samband utan de skarpa övergångar mellan olika avsvavlings-

SOU 1974: 101 Tekniska metoder och kostnader 99

grader som antagits i ovanstående genomgång. Kapitalbehovet för direktavsvavling av tjockolja skulle för svenska raffinaderier i enlighet med det förda resonemanget kunna uppskattas till 70-90 kronor per årston olja. Om avsvavlingsanläggningar av detta slag skulle byggas ut under 1970-talet vid två eller tre raffinaderier uppkommer således ett kapitalbehov av storleksordningen 500 miljoner kronor. Indirekt avsvavling av tjockolja innebär i sin enklaste form att tjockoljan uppdelas genom vakuumdestillation i ett destillat och en återstod, och att destillatet därefter avsvavlas. Därnäst blandas åter oftast destillat och återstodsolja så att man får önskad slutprodukt. En fördel med denna metod är att även oljor som är svåra att direktavsvavla kan behandlas, eftersom destillatet endast innehåller små mängder katalysatorgifter. Processen är väl utvecklad och beprövad, men dess användbarhet begränsas av den relativt låga avsvavlingsgraden. Slutprodukten som erhålls innehåller l,7-3,l procent svavel beroende på vilken råolja som används. Ett ytterligare utvecklingssteg av den indirekta avsvavlingsmetoden består i avasfaltering av vakuumåterstoden och avsvavling av den därvid renade tjockoljan. Härvid fås en produkt med ca 1,0 procent svavel. Dessutom kan den avskilda tjockaste oljan förgasas för att få fram bränsle och vätgas för raffinaderiet och eventuellt andra anläggningar. Genom sådana åtgärder skulle oljor med svavelhalter ned till 0,3 procent kunna erhållas. Kostnaden för den enklaste formen av indirekt avsvavling av tjockolja är räknat per ton behandlad olja betydligt lägre än för direktavsvavling. I 1973 års kostnadsnivå kan man räkna med 13-18 kronor per ton olja. Men eftersom avsvavlingsgraden är begränsad till 30-45 procent kommer kostnaden per ton utvunnet svavel att uppgå till samma storleksordning som för direktavsvavling. Den enkla indirekta avsvavlingen är dock mindre energiförbrukande än direktsavsvavlingen, framför allt beroende på att behovet av vätgas är mindre. Höjningarna av oljepriserna i början av år 1974 borde därför ha ökat denna metods konkurrenskraft. Valet mellan olika metoder för tjockoljeavsvavling görs emellertid utifrån en rad tekniska, legislativa och ekonomiska faktorer, vilka varierar från fall till fall. Någon generell slutsats beträffande de olika metodernas användningsområden kan därför inte dras. Utan att ta ställning i detta val av tekniker har utredningen i det fortsatta arbetet räknat med kostnaderna för direktavsvavling. I kostnadssammanställningen islutet av detta kapitel redovisas också dessa kostnader.

6.4.3 Övergång från tjock till tunn eldningsolja

Tjock eldningsolja kan i begränsad utsträckning ersättas med tunn eldningsolja. Genom ett sådant byte av bränsle minskar utsläppen både av svaveldioxid och av sot och stoft. Merpriset för tunnolja i förhållande till högsvavlig tjockolja var under perioden 1966-72 i medeltal ca 55 kronor per ton enligt Rotterdam-noteringarna. Det bör observeras att detta merpris i huvudsak betingas av marknadsmässiga faktorer, då raffinering

100 Tekniska metoder och kostnader SOU 1974: 101

av tjockolja för framställning av tunnolja endast förekommer i mindre utsträckning i Europa. Man torde dock kunna räkna med att kostnaden för sådan raffinering i stort sett är av samma storleksordning som angiven skillnad i pris mellan tunnolja och tjockolja. Härtill kommer på den svenska marknaden en högre energiskatt av 9 kronor per m3 till tunnoljans nackdel. Kostnaden för övergång till tunnolja är således högre än kostnaden för avsvavling av tjockolja, även vid lägre prisnivåer enligt redovisat material. Bytet av bränsle från tjockolja till tunnolja sker därför i första hand av andra skäl, t. ex. på grund av extra kostnader vid tjockoljeeldning, för lagringsanordningar, brännare och skorsten eller för att minska utsläppen av sot. Övergång till tunnolja har därför inte tagits upp som en särskild åtgärd för att reducera svaveldioxidutsläpp och ingår alltså inte i den totala kostnadsbedömningen.

6.5 Rökgasavsvavling*

Svaveldioxid kan avlägsnas ur rökgaser antingen på ett sådant sätt att en säljbar produkt erhålls eller så att svavlet blir avfall. Säljbara produkter är t. ex. elementärt svavel, koncentrerad svaveldioxid eller svavelsyra och gödselmedel. En inriktning av tekniken så att svavlet kan återvinnas är givetvis ur allmän miljösynpunkt att föredra. Processer som omvandlar svaveldioxiden till en avfallsprodukt är dock mindre kapitalkrävande än återvinningsprocesser. Kostnaderna för borttransport och deponering av avfallet kommer emellertid till som en fördyrande faktor. Normalt består avfallet av ett slam med omkring 50 procents torrhalt och utgör en blandning av kalciumsulfat och kalciumsulfit, oförbrukad kalk och föroreningar från förbränningen. Vissa processer ger däremot en torr slutprodukt. En förutsättning i utredningsarbetet var att en eventuell anläggning för

rökgasavsvavling skulle kunna tas i drift år 1976. Härigenom begränsades

urvalet till sådana processer som i stort sett är färdiga för industriellt utnyttjande. Som huvudalternativ valdes kalk/kalkstensprocessen, som ger ett avfallsslam. Valet motiverades med att metoden är tekniskt utvecklad, att kalk och kalksten är en i Sverige billig och lättillgänglig kemikalie, att avfallet torde kunna deponeras utan alltför stora problem samt att kostnaden troligen är lägst för detta system. I utredningen studeras dessutom två processer som ger användbara produkter, dels Wellman-Power-Gas-processen, dels en process som utvecklats av det franska Petroleuminstitutet.

2 Detta avsnitt på material från den utredning om kostnaderna för avsvavling av rökgaser från oljeeldade anläggningar som naturvårdsverket genomfört i samarbete med styrelsen för teknisk utveckling, CDL: s samarbetsorgan, Värmeverksföreningen, Svenska Petroleum Institutet och Industriförbundet. I detta arbete, där Bechtel Power Corp i USA användes som konsult, studerades även avsättningsmöjligheterna för svavelprodukter och problem vid deponering av svavelhaltigt slam.

SOU 1974: 101 Tekniska metoder och kostnader 101

Kostnadsberäkningar har genomförts för dels en anläggning med en bränsleeffekt av 100 MW, dels en för 800 MW. Den mindre anläggningen har antagits bli utnyttjad 7 500 drifttimmar per år, motsvarande 4 500 fullasttimmar. För den större har även beräkningar av ett alternativ med 3 000 timmar motsvarande l 500 fullasttimmar genomförts. Den mindre anläggningen motsvarar ett värmeverk eller litet kraftvärmeverk (35 MW el). Den större anläggningen med den kortare drifttiden har antagits motsvara ett kondenskraftverk i ett framtida system för energiproduktion. Svavelhalten i den förbrända oljan har satts till 3,5 viktprocent och avsvavlingsgraden till 72 procent, vilket motsvarar eldning med enprocentig olja. För studierna av 100 MW-anläggningen valdes Bahco-skrubbern, eftersom den finns tillgänglig i Sverige som Standardutrustning. För 800 MW-anläggningen valdes ett sprayåornsystem, som i USA visat sig ge goda resultat. Dessa båda system har sedan ingående studerats tekniskt och konstadsmässigt. Därutöver har även Svenska Fläktfabrikens ”Nateko”-skrubber studerats och befunnits ha ett flertal tekniska fördelar, bl. a. enkelhet, låg energiförbrukning, troligen lägre kostnad samt torrt avfall som reducerar avfallshanteringskostnaden. Mot denna process talar främst att den ännu inte är tekniskt utprovad och att därför och driftsäkerhet är osäkra. Viktigare uppgifter om de prestanda studerade anläggningarna har sammanställts i tabell 6.4. De totala kostnaderna har beräknats för en kapitalränta av 8 procent och med en avskrivningstid lika med anläggningens förväntade livslängd. Beräkningarna avser kostnadsläget år 1973. Sammanfattningsvis kan man konstatera att kostnaderna för rökgasvid svenska anläggningar som skulle kunna vara aktuella, dvs. avsvavling kondenskraftverk med relativt korta drifttider samt mindre kraftvärmeverk, uppgår till l 700-2 300 kronor per ton infångat svavel eller 40-60 kronor överstiger 200 per ton olja, se tabell 6.5. Investeringskostnaden kronor per årston olja. Om utnyttjningstiden ökas sjunker de relativa kostnaderna kraftigt, eftersom de fasta kostnaderna kan fördelas på större mängd olja eller innehållet svavel. För stora nya oljeeldade baskraftverk kan man komma ner till kostnader omkring 1 000 kronor per ton infångat svavel eller 25-30 kronor per ton olja. Investeringarna kommer då att uppgå till ca 100 kronor årston olja. Den högre investeringskostnaden för per återvinningsprocesserna kompenseras inte helt av intäkterna från försäljningen av den erhållna produkten. uppgår vid de olika processerna till 0,7-1,4 Energiförbrukningen procent av den tillförda effekten, se tabell 6.6.

l de fall rökgaserna måste värmas upp med 30°C åtgår ytterligare

motsvarande ca 1,3 procent av till anläggningen tillförd effekt. energi, Den ökade kostnaden för energi genom höjda oljepriset medför därför för processer för rökgasavsvavling. De givetvis även kostnadsökningar skulle medfört en kostnadsökning med senaste årens höjning av oljepriset 2-4 kronor per ton olja som förbränns i anläggningen. Sammanfattningsvis kan man konstatera att genomförda utredningar visat att för samtliga mindre och för de flesta större förbrukare, t. ex.

102 Tekniska metoder och kostnader SOU 1974: 101

Tabell 6.4 Uppgifter om de anläggningar för rökgassvavling som kostnadsberäknats

Nr Anlägg- Process Absor- Rest- Drift- Motsva- Uppskattad nings- bent produkt tid rande livslängd storlek tim/år fullast år MW bräns- tim/år leeffekt

1 100 Bahco kalk vått 7 500 4 500 15 kalksten slam 2 800 spray- kalk vått 7 500 4 500 15 tom kalksten slam 3 800 spray- kalk vått 3 000 l 500 20 torn kalksten slam 4 100 Svenska kalk torrt 7 500 4 500 15 Fläkt- kalksten pulver fabriken 5 800 Svenska kalk torrt 7 500 4 500 15 Fläkt- kalksten pulver fabriken 6 100 Franska ammo» svavel 7 500 4 500 15 Petroleum niak Institutet 7 800 Franska ammo- svavel 3 000- 1 500- 20- 15 Petroleum niak 7 500 4 500 Institutet 8 100 Wellman- natrium- svavel 7 500 4 500 15 Powergas sulfit svavelsyra 9 800 Wellman- natrium svavel 3 000- l 500- 20-15 Powergas sulñt svavel- 7 500 4 5 00 syra

Källa: Statens naturvårdsverk publikationer 1974: 913 Flue Gas Desulfurization

Tabell 6.5 Kostnad för av naturvårdsverket studerade anläggningar för rökgasavsvavling

Källa: Statens naturvårdsverk publikationer 1974: 9E Flue Gas Desulfurization

Tekniska metoder och kostnader 103 SOU 1974: 101

Tabell 6.6 Energiförbrukning för olika rökgasavsvavlingsprocesser

Process Energiförbrukning i procent av den till anläggningen tillförda effekten

Svenska Fläktfabriken 0,7 Franska Petroleum Institutet 1,4 Bahco 1,3- 1,4 Spray-torn 0,9- 1,0

Källa: Statens naturvårdsverk publikationer 1974: 9E Flue Gas Desulfurization

kraftvärmeverk och kondenskraftverk, blir kostnaden för rökgasavsvavmed de driftförhållanden som väntas i Sverige högre än för ling se figurerna 6.4 och 6.5. Först om nyuppförda större oljeavsvavling, oljeeldade kraftverk skulle komma att användas för baslastproduktion med drifttider som följd, kan rökgasavsvavling ske till kostnader långa som är jämförbara med oljeavsvavling.

I nvesteringskostnad kr/årston olja

500-

400 -4 Rökgasavsvavl ing . 100 Mwterm

300 -

200 -J

100 - /////////////// ////////////// Figur 6.4 Investeringskostnad (kr/ârston olja) Oljeavsvavl ing för rökgasavsvavling och olieavsvavling genom direktmeroden

l l l Källa: Statens natur- I G000 8000 vårdsverk 2000 Drifttid (motsvarandefullast) timmar/år

104 Tekniska metoder och kostnader sou 1974; 101

Avsvavlingskostnad kr/ton svavel O Reningsgrad: 72 %, motsvarande avsvavling av olja från 2 000 .. 3,5 % till 1 % svavel O Ränta 8 % O Bränsleeffekt: 800 Mwterm 0 Drifttid: 4 500 tim/år

1 500 -4

Rökgasavsvavling

1 000 -

Oljeavsvavling (direktmetoden)

500 -4

Figur 6.5 Avsvavlingskostnad (kr/ton svavel) för rökgaser och olja I I l Källa: Statens natur- 5 10 15 20 vårdsverk Avskrivningstid, år

Valet av teknik för att minska utsläppen från större kraftverk baseras emellertid även på andra faktorer än de direkta kostnadsjämförelser som här redovisas. En avgörande fråga vid dessa val är att de ekonomiska bedömningarna baseras på samma avkastningskrav i olika branscher. En annan faktor som kan vara av betydelse är de miljöpolitiska medel som används för att åstadkomma en avsvavling. Vidare är marknadsprisbildningen på lågsvavlig olja en väsentlig faktor. Den slutsats man trots allt kan dra av utförda utredningar är att för det stora flertalet svenska oljeförbrukande anläggningar är den från tekniskekonomisk synpunkt bästa metoden att sänka svavelutsläppen att utnyttja olja avsvavlad vid raffinadener. Till detta bidrar att de svenska raffinaderierna efter föreslagna utbyggnader skulle få så hög kapacitet att relativt sett låg avsvavlingskostnad erhålls. I de fall koleldning kommer att användas vid större anläggningar ökar dock givetvis intresset för rökgasavsvavling då alternativ teknik i stort sett saknas. Även om sålunda rökgasavsvavling skulle kunna få viss begränsad användning för reduktion av svavelutsläppen i Sverige, har av ovan nämnda skäl denna metod inte medtagits i den totala kostnadsbedömningen.

SOU 1974: 101 Tekniska metoder och kostnader 105

6.6 Biprodukter

Den mest användbara biprodukten från avsvavling är elementärt svavel. Den erhålls vid avsvavling av olja och vid vissa rökgasavsvavlingsprocesser. Världskonsumtionen av svavel har ökat kraftigt de senaste årtiondena, men utvinningen har trots detta under de senaste åren överskridit efterfrågan med prisfall som följd. En fortsatt ökning av utbudet väntas medföra ytterligare prissänkningar på svavel. Ett intensivt utvecklingsarbete pågår dock för att skapa nya användningsområden för olika svavelprodukter. l den mån elementärt svavel inte kan försäljas kan det deponeras utan större problem från miljövårdssynpunkt. Möjligheter att avsätta större kvantiteter av Övriga användbara produkter som svaveldioxid, svavelsyra, natriumsulfat, ammoniumsulfat och gips får anses vara små. Avfallsslam uppstår vid rökgasavsvavling enligt kalk- eller kalkstensmetoderna med omkring 270 kg per ton olja om vattenhalten är 50 procent. Problem med detta slam kan uppkomma såväl på de platser där det deponeras som i omgivningen. Inom uppläggningsområden för avfall måste man räkna med instabila markförhållanden och återanvändning av sådana områden för t. ex. bebyggelse torde inte vara möjlig. Genom bl. a. av byggnadsavfall bör dock ytorna kunna bli körbara. inblandning Kommer slammet i beröring med t. ex. regnvatten kan kalciumsulfat och kalciumsulfit urlakas, vilket kan förorsaka problem bl. a. med grundvatten. Särskilda åtgärder måste därför vidtagas för att begränsa och kontrollera dessa effekter. I anslutning härtill kan nämnas att Fläktfabrikens ”Nateko-skrubber ger ett torrt avfall, som torde ge mindre problem vid deponering.

6.7 Förbränningi svävbädd

Tekniken att förbränna olja och kol i s. k. svävbädd (fluidized bed combustion) är under vidareutveckling. Denna metod innebär dels av förbrännings- och kraftprocesser, dels möjlighet att ta förbättringar bort svavel i samband med själva förbränningen. Metoden kan därför, åtminstone vid vissa anläggningar, bli ett alternativ till avsvavling av bränsle såväl för själva kraftprocessen som eller rökgaser. Kapitalbehovet för avsvavlingen beräknas vid utnyttjande av svävbäddsteknik bli mindre än vid nu använd teknik. Däremot kvarstår vissa problem med kemikalieoch avfall. Processen är för närvarande tillgänglig i mindre förbrukning skala och kan beräknas bli färdig för kommersiellt utnyttjande i större kraftverk omkring år 1980. Möjligheterna och kostnaderna att i Sverige utnyttja denna teknik kan för närvarande inte överblickas.

106 Tekniska metoder och kostnader SOU 1974: 101

6.8 Övergång till naturgas

Naturgas utgör ett svavelfritt alternativ till andra fossila bränslen. l Sovjetunionen och Nordsjön finns stora naturgastillgångar. Relativt försiktiga uppskattningar av tillgångarna i Nordsjön anger t. ex. att uttagen skulle kunna höjas från för närvarande 75 miljoner ekvivalenta

oljetona till 150-200 miljoner år 1985. I hittillsvarande diskussioner har

en import till Sverige motsvarande 6-8 miljoner ton olja angetts som realistisk. En sådan volym skulle således inte innebära några betydande krav varken på Sovjets exportresurser eller på Nordsjötillgångarna. Tekniken för transport av gas i rörledningar i mark är väl utvecklad. Även gasledningar på havsbotten utförs med tillgänglig teknik. Vissa tekniska problem återstår dock att lösa om gas från Nordsjön skall kunna transporteras till Norge i ledningar över den s. k. norska rännan. Man räknar med att dessa problem skall kunna vara eliminierade om 5-10 år. Förberedande samtal om import av naturgas från i första hand nordsjöfälten har inletts. Motiven för en import av naturgas är av både energipolitiska och miljöpolitiska slag. Naturgasen har förutom sin svavelfrihet även andra fördelar från luftvårdssynpunkt. Konsekvenserna med hänsyn till svavelutsläppen av en ersättning av olja med naturgas kan belysas med följande räkneexempel. Om 7 miljoner ton av det beräknade behovet av petroleumprodukter 1985 skulle ersättas med naturgas skulle utsläppen av svaveldioxid i landet minska med 350000 ton i jämförelse med användning av enbart normalsvavlig tjockolja. Naturgas skulle, om en import kom till stånd, under en introduktionsperiod troligen främst ersätta tjockoljan som energikälla i större anläggningar. På längre sikt bör man kunna räkna med användning av gas även i industriella processer som ersättning för lätta oljor. Däremot torde den, i motsats till vad gäller i Storbritannien och på kontinenten, endast få begränsad användning för lokaluppvärmning. Orsaken härtill är givetvis skillnader i systemen för uppvärmning av bostäder. För närvarande råder emellertid ett prisgap mellan brittisk/kontinental och svensk betalningsvilja för naturgas, vilket tills vidare torde försvåra en import. Gasen är i dessa länder skattemässigt gynnad i förhållande till oljan och den används också i betydande utsträckning i hushållen, där man kan räkna med en mindre priskänslighet än bland storförbrukarna. En förutsättning för import av naturgas är därför att gasens konkurrenssituation kan förbättras, särskilt med tanke på att den i första hand skulle användas av storförbrukare som ersättning för den relativt sett billigare och skattemässigt gynnade tjockoljan. En sådan förändring av konkurrensförhållandena kan ske t. ex. genom att energiskattesystemet 3 Ton ekvivalent olja är ändras till förmån för svavelfattiga bränslen eller genom att svavelett mått som används för utsläppen avgiftsbeläggs. att möjliggöra jämförelser mellan olika energiformer I beräkningarna av totalkostnaderna för avsvavling har utredningen, genom att referera till med hänsyn till osäkerheten om naturgas kommer att bli tillgänglig, ej den kvantitet olja som fört in naturgas som en särskild metod att reducera svavelutsläppen. motsvarar samma energiinnehåll. Utredningen har i stället antagit att en viss del av utsläppsreduktionen

SOU 1974: 101 Tekniska metoder och kostnader 107

genom tjockoljeavsvavling skulle kunna ersättas med gas till jämförbar kostnad per ton eliminerat svavel.

6.9 Reduktion av svaveldioxidutsläpp från processindustri

Utsläpp av svaveldioxid i Sverige sker som tidigare redovisats i kapitel 4 förutom från oljeeldning även från vissa processindustrier. Större delen av dessa processutsläpp kommer från massaindustrins sulfit- och sulfatfabriker på ett 70-tal platser. Förbränning av lutar svarar här för 60-95 l övrigt orsakas processutsläppen vid massainduprocent av utsläppen. strin av bl. a. mesabränning, läckage och förbränning av illaluktande Återstoden av processutsläppen kommer från ett 30-tal svavelföreningar. industrier av mycket skiftande slag om oljeraffinadcrier, metallverk, svavelsyrafabriker, sinterverk, gödselmedelsfabriker och ferrolegeringsverk. En avsevärd reduktion av dessa svavelutsläpp har genomförts och med stöd av miljöskyddslagen. Kostnaden för dessa och genomförs ytterligare åtgärder redovisas i de följande avsnitten.

6.9.1 Massaindustrf

Svaveldioxid i sulfatfabriker uppkommer främst då indunstad kokvätska förbränns i sodapannan för att återvinna kemikalier och producera ånga. I återvinningscykeln används kalk för kausticering av kokvätskan. Den förbrukade kalken, som också benämns mesa, bränns i en roterugn och kan därefter åter användas. Ugnen eldas med olja, men oljesvavlet binds till större delen av kalken. Det överförs härigenom till kokvätskan i form av sulfat och påverkar därmed svavelbalansen för hela sulfatprocessen. från mesaugnen kan därför, främst indirekt, vara en andra Oljesvavlet källa till utsläpp av svaveldioxid. De destruktionsugnar för luktämnen, som i ökande utsträckning införs vid sulfatfabrikerna för att reducera i fabrikernas omvandlar svavelföreningar till luktobehagen omgivningar, svaveldioxid. I vilken form dessa ämnen än förekommer utgör de en källa till regional försurning. De förluster av kemikalier, som oundvikligen inträffar såväl vid själva som i återvinningscykeln, ersätts normalt med massatillverkningen natriumsulfat, vilket också givit processen dess namn. Så länge förlusterna var stora och i avsevärd utsträckning bestod av samma kemikalie som den tillsatta inställde sig så småningom en balans i processen. Successivt 4 utsläpp, först av ekonomiska skäl och numera Framställningen basestegrade krav på minskade som gäller för ras på en utredning av även på grund av de villkor från miljöskyddssynpunkt möjligheterna och kost- Detta kan medföra problem med att hålla en för kvaliteten på massan naderna att reducera den s. k. nivå och under svaveldioxidutsläppen viktig variabel, sulfiditeten, på önskvärd i som utförts av direktör kontroll. Studier av svavel- och natriumbalansema för sulfatprocessen Emil Haeger vid Indudess helhet om vilka materialbalanser som måste vidmakt- strins Vatten- och ger besked för att minskade av svaveldioxid med sodapannans Luftvård AB. hållas, utsläpp

108 Tekniska metoder och kostnader SOU 1974: 101

fabrikerna, har medfört att den ena förlustkällan efter den andra strypts. rökgaser skall kunna genomföras med upprätthållande av tillräcklig produktkvalitet. Svaveldioxidutsläppet från sodapannen har visat sig vara beroende av svavel-natriumförhållandet i den till pannan tillförda luten. Samtidigt måste det totala svavelutsläppet till luft och vatten givetvis svara mot totalmängd tillförd svavel. Fördelning av utsläppet mellan luft och vatten beror på processens uppbyggnad och kan variera avsevärt från fabrik till fabrik. Genom att ersätta tillförsel av natriumsulfat med svavelfria salter eller natriumhydroxid, är det således möjligt att minska svaveldioxidutsläppet med sodapannans rökgaser. Vissa drifttekniska problem kan uppstå då en viss svavelhalt i luten måste upprätthållas och noggrannare övervakning och kontroll av processen måste vidtagas. En reduktion av svaveldioxidutsläppen förutsätter därför en serie tekniska åtgärder av processteknisk art. En genomgång av de ingrepp och förändringar som kan behöva genomföras skulle kräva en relativt noggrann teknisk beskrivning av processen. Någon redovisning av dessa frågor lämnas därför inte här utan för närmare studier hänvisas till ovannämnda utredning. Omfattningen och inriktningen av dessa åtgärder är för övrigt mycket beroende av förhållandena vid den aktuella fabriken. Vissa processer kan behöva utökas t. ex. vid syrgasblekning för att avlägsna alkali ur systemet. Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att, om natriumsulfat måste ersättas med någon annan kemikalie för att hålla svaveldioxidutsläppen nere, en kostnad eller besparing uppstår vars storlek beror på respektive kemikaliers priser och de kostnadsförändringar som uppstår i driften. Kostnaden för kemikaliema vid fabriken beror på en rad faktorer såsom förbrukningens storlek, fabrikens läge, allmänna marknadsförhållanden m. m. Det är därför svårt att fastslå priser som är typiska för hela industrin. Med dagens prisläge torde man dock kunna räkna med att kostnaden för byte av makeupkemikalier kan uppgå till 400-450 kronor per ton innehållet svavel. Till dessa kostnader kommer vissa investerings- och driftkostnader. Framför allt gäller detta ombyggnader av äldre fabriker för att återvinna luktämnen som annars skulle släppas ut som svavelföreningar. Kostnaden för sådana åtgärder har uppskattats till storleksordningen 400 kronor per ton innehållet svavel, se tabell 6.7. Utsläppen av svaveldioxid från sulfitfabriker sker främst med rökgaserna från återvinningspannorna. I äldre kalciumbaserade fabriker släpps svaveldioxid dessutom ut från processen i form av restgaser från syratorn, kokare och bingar. I nya sulfitfabriker, som arbetar med löslig bas, är däremot hela processen höggradigt sluten. De utsläpp av svaveldioxid som ändå förekommer, förmodas vara små jämfört med vad som kommer från återvinningspannorna. Försök har gjorts vid en kalciumbaserad sulfitfabrik med skrubbning av rökgaserna för att på så sätt åstadkomma en höggradig rökgasavsvavling. Resultaten visar att man med en skrubbervätska framställd genom uppslamning av kalkstensmjöl respektive släckt kalk kan minska utsläppen till 25 respektive 8 kg svaveldioxid per ton massa för en kostnad av

SOU 1974: 101 Tekniska metoder och kostnader 109

Tabell 6.7 Exempel på åtgärder och kostnader för att reducera svaveldioxidutsläppen från massaindustri

Anläggning/Åtgärd Kostnad Möjlig reduktion kr/ton inne- av utsläpp hållet svavel kg svaveldioxid/ ton massa

Sulfatfabrik Återvinning av luktämnen som annars skulle förbrännas vid befintlig anläggning ca 400 2-4

Utbyte av svavelhaltiga makeupkemikalier mot svavelfria Utbyte av natriumsulfat mot natriumhydroxid

Försäljning eller deponering av svavelhaltig kemikalie vid syrgasblekning 700-l 100 Sulfitfabrik, magnesiumbaserad Återvinning ur rökgaser 220 från 20 till 10 700 från 10 till 5

Källa: Haeger, Utredning om räkgasavsvavling, 1973

24-35 kronor massa. Räknat per ton innehållet svavel blir per ton kostnaden 1000-1200 kronor. Driftsvårigheter och problem med av det utfällda slammet medför tveksamhet beträffande det deponering använda förfarandet. Det bör dock noteras att endast ett fåtal kalciumbaserade sulfitfabriker väntas återstå i början av 1980-talet, varför från denna industrityp inte kommer att betyda så mycket för utsläppen den totala utsläppsnivån i landet. Utredningen har därför inte tagit med denna teknik i totalkostnadskalkylen. Vid tillverkning av sulfitmassa med magnesium som bas utvinns som ett led i koksyraberedningen svaveldioxid ur rökgaserna från återvinningspannan. Dimensioneringen av de härvid utnyttjade anordningarna, absorptionstom eller skrubber jämte fläktar och pumpar m. m., är avgörande för hur mycket svaveldioxid som släpps ut från anläggningen. från en komplettering av återvinningen vid en Kostnadsuppgifter befintlig fabrik kan tillsammans med tekniska bedömningar användas för att belysa gränskostnaderna för ett ökat innehållande av svaveldioxid. Med ursprungligt utförande av skrubbningen släpptes ca 20 kg svaveldioxid ut per ton massa. Genom installation av ett extra skrubbersteg kunde minskas till 10 kg svaveldioxid per ton massa och utsläppet svavelförbrukningen reduceras med 5 kg svavel per ton massa. Investeuppgick till 300 000 kronor och dessutom ökade effektringskostnaden

110 Tekniska metoder och kostnader SOU 1974: 101

behovet och underhållet för anläggningen. Kostnaden för det svavel som behålls i processen genom installation av det extra skrubbersteget blev 220 kronor per ton svavel, om kapitalkostnadema beräknas efter 10 års avskrivning och 8 procents ränta. Det är troligt att ytterligare ett skrubbersteg genom en ökad insats i form av pump- och fläktarbete kan bringas att arbeta med samma verkningsgrad som det ovan redovisade. Kostnaden för innehållande av svavel skulle för detta bli ca 700 kronor per ton svavel. Härigenom skulle utsläppet minska till 5 kg svaveldioxid per ton massa. Sammfattningsvis kan man således räkna med att en reduktion av utsläppen från sulfatfabriker med 5 kg svaveldioxid per ton massa skulle kunna ske till en kostnad av 400-500 kronor per ton eliminerat svavel, se tabell 6.7. För sulfitfabriker på löslig bas blir kostnaden drygt 200 kronor per ton innehållet svavel i steget från 20 till 10 kg svaveldioxid per ton massa. Vid en ytterligare reduktion ner till 5 kg svaveldioxid per ton massa stiger kostnaden till omkring 700 kronor. Som tidigare framhållits bortses i totalkostnadsberäkningen från möjligheterna att reducera utsläppen från den fåtal kalciumbaserade sulfitfabriker som beräknas kvarstå.

6.9.2. Övriga processutsläpp

Andra större processindustrier i Sverige som ger svaveldioxidutsläpp av mer betydande omfattning är 3 oljeraffinaderier, 14 sinterverk, 2 ferrolegeringsverk, l metallverk, 6 svavelsyrafabriker och 2 ammoniakfabriker. Samtliga dessa industrier släpper dessutom ut svaveldioxid från oljeeldning. I det följande ges exempel på metoder som kan användas för att minska dessa utsläpp och kostnader härför. En del av dessa frågor har delvis redan behandlats inom ramen för den nämnda utredningen om rökgasavsvavling. I övrigt baseras uppgifterna på material som finns tillgängligt i naturvårdsverkets övriga utredningsarbete och från behandlingen av bidragsärenden och miljöskyddsärenden. Dessutom har i vissa fall kompletterande uppgifter inhämtats. Kostnaderna varierar som väntat avsevärt från fall till fall beroende på processer, halt svaveldioxid i avgaserna, anläggningsstorlek, lokala förutsättningar m. m. För sintring av iärnmalmssliger används i Sverige två typer av sintringsverk, dels sugsinterverk, dels kulsinterverk. Produktionen vid de förstnämnda verken, som uppgår till ca 3,4 miljoner ton per år, förbrukas i masugnar på platsen. Kulsintertillverkningen belöper sig till ca 5.4 miljoner ton per år varav endast ca 0,7 miljoner ton förbrukas inom landet och 4,7 miljoner ton exporteras. Svavelhalten i de malmer som används vid flertalet sugsinterverk är låg och uppgår till 0,007-0,012 procent. Malmsvavlet bidrar därför endast marginellt till utsläppen av svaveldioxid. I sinterblandningen ingår dock vissa slaggbildare såsom kalk, kalksten, stålugnsslagg och även mindre kvantiteter avfallsprodukter, vilka medför ett svaveltillskott av i något fall upp till 1 kg per ton. Vidare tillförs en del svavel genorr. bränslet, koksstybb och/eller antracit. Mängden bränsle uppgår till 40-55 kg per

SOU 1974: 101 Tekniska metoder och kostnader lll

ton sinter och svavelhalten är omkring l procent. Med sintern bortgår en del svavel, eftersom svavelhalten uppgår till 0,010-0,020 procent. Vid två sinterverk, som vardera svarar för endast ca 5 procent av den totala produktionen av sugsinter, är det svavlet imalmen från främst två gruvor som ger det dominerande tillskottet. Tekniskt sett är det möjligt att svavelhalten i sligerna sänks genom en flotationsprocess. Dessutom kan i vissa fall avsvavling av rökgaserna tillgripas. Viss utsläppsreduktion kan även ske genom att företagen frångår användningen av högsvavliga malmer, vilket ofta torde vara en ekonomiskt fördelaktig lösning. Svavelhalten i använda malmsliger vid kulsinterverk varierar likaså starkt liksom tillverkningspraxis vad avser exempelvis bindemedlets art och typ av oljebränsle. Även här förekommer i vissa fall höga svaveldioxidutsläpp beroende på att, antingen enbart eller i kombination, svavelhalten i malmer är hög, att järnsulfat används som bindemedel eller att bränslet utgörs av eldningsolja med hög svavelhalt. När det gäller malmerna är det två malmer, som används i små kvantiteter, vilka svarar för 95 procent av allt svavel från malmerna. En övergång till malmer med låg svavelhalt är här liksom vid sugsinterverk en ekonomiskt fördelaktig lösning. Eftersom bindemedlet svarar för en stor andel av svaveltillskottet kan åtgärden i första hand inriktas på att ersätta järnsulfat med något svavelfritt bindemedel, i vilket fall bentonit torde ligga närmast till. Utsikterna att detta skall vara möjligt kan bedömas som rätt goda. Det bör därvid dock observeras att produktionskostnaderna kommer att öka med 3 å 4 kronor per ton. Vissa möjligheter finns även att reducera svaveldioxidutsläppen med en skrubberanläggning. Som exempel kan nämnas att utredningar om utbyggnader av sinterverk visat att svaveldioxidutsläppen kan reduceras genom rökgasrening till en kostnad av storleksordningen 600 kronor per ton innehållet svavel. Vid svavelsyrafabriker kan dubbelkatalyssystem användas för reduktion av svavelutsläpp. Utbyggnad av sådana system medför dels en merkostnad vid nyanläggning eller ombyggnad av befintlig anläggning, dels ökade driftkostnader, men nettointäkten av merutvunnen syra reducerar denna kostnad. För en anläggning med kapaciteten 175 000-250 000 ton syra per år har kostnaden beräknats till 800-1 200 kronor per ton innehållet svavel vid 7 års avskrivningstid. Kostnaden för utvinning av svaveldioxid ur processgaser med Wellman-Power-Gas-processen har utretts i samband med utbyggnad av molybdenrostugnar. Härvid har med tio års avskrivning och ett försäljningsvärde av 100 kronor per ton svaveldioxid kostnaden beräknats till 600-l 000 kronor per ton innehållet svavel beroende på anläggningsstorlek m. m. Vid en sulfitfabrik har en Bahco-skrubber installerats för att minska av svaveldioxid. På basis av kostnadsuppgifter från installautsläppet tionen kan kostnaden för denna reningsmetod vid processindustri beräknas till ca 1 000 kronor per ton infångat svavel. Sammanfattningsvis har utredningen räknat med att de totala utsläpfrån dessa övriga processindustrier skulle, framför allt genom pen

112 Tekniska metoder och kostnader SOU :1974: 101

åtgärder mot de större källoma, kunna nedbringas med ca 25 000 ton per år. Detta bör kunna ske till en genomsnittlig kostnad av mellan 600 och l 000 kronor per ton innehållet svavel.

6.10 Sammanfattning om tekniska metoder

Utsläppen av svaveloxider från förbränning av olja kan minskals genom övergång till bränslen med lägre svavelhalt, avsvavling av olja ellaer rening av rökgaser. Processindustrin kan reducera sina utsläpp genom att lägga om produktionsprocesserna, byta råmaterial eller rena rökgaserna. Vid en del förbränningsanläggningar och industrier kan en teknisk åtgärd, t. ex. byte av bränsle, vara en tillräcklig åtgärd, medan vid framför allt processindustrin en kombination av motåtgärder är nödvändiga. En grundtanke i miljövårdspolitiken är att de motåtgärder som måste vidtas för att få en god miljö skall ta i anspråk så små resurser som möjligt, dvs. vara samhällsekonomiskt riktiga. Kostnaden blir därmed en avgörande faktor för val av teknik att minska utsläppen av svaveldioxid. Kunskap om kostnadsbilden är också nödvändig för att samhället skall kunna styra svavelpolitiken i önskad riktning. I de tidigare avsnitten har utredningen redogjort för olika tekniska metoder att reducera utsläppen och även redovisat kostnaderna. Vissa av dessa metoder, t. ex. förbränning i svävbädd, är ännu inte kommersiellt tillgängliga i större skala. Andra åtgärder, t. ex. import av naturgas, är osäkra såväl i fråga om möjligheterna att genomföra dem som beträffande kostnaderna. Utredningen har därför i den fortsatta diskussionen av kostnaderna för svavelpolitiken och möjligheterna att hantera svavelproblemen koncentrerat-sig på de ”säkra tekniker som är tillgängliga och jämfört dessa kostnadsmässigt. En översikt lämnas i tabell 6.8, där dock för överskådlighetens skull samtliga tidigare behandlade metoder tas med. Kostnaderna som representerar ett genomsnitt för t. ex. en industribransch, anges med intervall inom vilket den verkliga kostnaden bör falla. Beräkningarna baseras på 1973 års kostnadsläge, men hänsyn har tagits till 1974 års oljepriset. översikten i tabell 6.8 och det bakomliggande materialet visar att det framför allt är åtgärder inom den del av industrin som släpper ut svavel från processer och avsvavling av olja som är de säkra metoderna för reduktion av utsläppen i Sverige. Rökgasreningen är tekniskt utvecklad, men kan i oljesammanhang troligen endast konkurrera vid stora

anläggningar med lång drifttid, t. ex. vid stora kraftverk för baslastpro-

duktion, se avsnitt 6.5. Övergång till andra bränslen t. ex. kol kan något ändra förutsättningarna, men några drastiska förändringar är knappast att vänta inom energiproduktionen under det närmaste årtiondet. En reservation måste dock göras för eventuell import av naturgas som radikalt skulle kunna ändra svavelproblematiken. När det gäller naturgasens konkurrenskraft spelar dock priset en avgörande roll. Därmed kommer valet och utformningen av de miljövårdspolitiska styrmedlen att vara av särskilt intresse.

SOU 1974: 101 Tekniska metoder och kostnader 113

Tabell 6.8 Metoder och kostnader for reduktion av utsläppen av svaveldioxid från olika grupper av anläggningar

Utsläppskategori/ Reduktionseffekt Kostnad Kommentar teknisk åtgärd kr/ ton svavel

Oljeeldning övergång till låg- ner till mindre lika med kost- Kostnaderna kan svavlig olja (se än 1 % S i olja nad för avsvav- dock på kort sikt avsnitt 6.3) ling av olja och sedan temporärt variera kraftigt avsvavli ng av från 0,55 till l 000-1 200 tunnolja (se av- 0,25 % S i olja snitt 6.4. l) avsvavling av från 0,25 till troligen hög tunnolja (se av- 0,1 % S iolja snitt 6.4.1) direktavsvavling från 2,5 till 1 200- 1 500 av tjockolja (se 1,0 % S avsnitt 6.4.2) direktavsvavling från 1,0 till 1 500-l 800 av tjockolja (se 0,5 % S avsnitt 6.4.2) indirekt avsvav- varierande effekt lika med kost- osäker som metod ling av tjockolja beroende på rå- nad för direkt- med hänsyn till (se avsnitt 6.4.2) olja, ner till avsvavling effektkrav 1,0- 3,0 % S övergång från ner till l % S överstiger tjock till tunn iolja kostnaden för eldningsolja (se avsvavling av avsnitt 6.4.3) olja rökgasavsvavling 90-97 %, motsva- 1 000-3 000 storleken och (se avsnitt 6.5) rande 0,1-LO % drifttiden vid S i olja anläggningen är avgörande för kostnaden förbränning i sväv- ej kommersiellt bädd (se avsnitt tillgänglig i större 6.7) skala övergång till na- innehåller mindre kan inte nu beslut och omturgas (se avsnitt än 0,1 % S jäm- beräknas fattning av ev 6.8) fört med motsva- import och utrande olja byggnad av distributionsledningar m. m. är avgörande för priset

Industriella processer sulfitfabrik (mag- från 20 kg S02 200- 250 nesiumbaserad), till 10 kg S02 rökgasrening (se per ton massa avsnitt 6.9.1) sulfitfabrik (mag- från 10 kg S02 700 nesiumbaserad), till 5 kg S02 rökgasrening (se per ton massa avsnitt 6.9.1)

114 Tekniska metoder och kostnader SOU 1974: 101

Tabell 6.8

Utsläppskategori/ Rcduktionscffekt Kostnad Kommentar teknisk åtgärd kr/ ton svavel

sulfatfabrik, ner till 2-4 kg 400- 500 processåtgärder + S0; per ton massa rökgasrening (se avsnitt 6.9.1) övrig processindu- varierar från 600-1 000 för åtgärder stri (se avsnitt bransch till som medför en 6.9.2) bransch halvering av utsläppen i Sverige

SOU 1974: 101 115

7 Kostnader för

begränsning

av

i

svavelutsläppen Sverige

Uppgifterna om utsläppen av svaveloxider och prognoserna för utvecklingen som redovisas i kapitel 4 har tillsammans med redovisningen av de tekniska möjligheterna att reducera dessa utsläpp i kapitel 6 givit utredningen en möjlighet att uppskatta kostnaderna för begränsning av svaveloxidutsläppen i Sverige. Med ledning av dessa uppgifter kan bl. a. de så kallade marginal- eller gränskostnaderna för reduktion av de totala utsläppen i landet beräknas. En sådan gränskostnadskurva, som åskådliggör kostnaden för en reduktion av svaveldioxidutsläppen med ytterligare en enhet, utgör en viktig utgångspunkt för de samhällsekonomiska bedömningar som ingår i valet av miljöpolitiska styrmedel, se kapitel 10. Det bör understrykas att de ekonomiska beräkningarna som genomförts bygger på genomsnittskostnader för olika branscher. Detta förfarande medför att den framräknade gränskostnadskurvan från ekonomiskteoretisk synpunkt inte kommer att vara helt korrekt. Som tidigare framhållits bör dock de verkliga kostnaderna med stor sannolikhet hamna inom det relativt snäva intervall som anges.

7.1 Val av miljövårdsteknik

En rangordning av de olika metoder som kan bli aktuella i Sverige efter kostnad per ton avskilt svavel visar, att en sänkning av processutsläppen är den fördelaktigaste åtgärden ur ekonomisk synpunkt, se tabell 7. l. Avsvavling av tjockoljor ner till 1,0 procent svavel blir den åtgärd som ger störst resultat vid de nedskärningar av utsläppen som hittills diskuterats. En ytterligare sänkning av svavelhalten i tjockoljor under denna nivå är däremot kostnadskrävande och en skärpning av kraven kommer sannolikt att fordra andra metoder. Det bör också understrykas,

vad som redan tidigare framhållits i kapitel 6, att andra åtgärder i vissa

fall och vid ändrade förutsättningar kan komma att konkurrera med de här redovisade metoderna. Utformningen av svavelpolitiken och valet av miljövårdspolitiska styrmedel kan då ha en avgörande betydelse. För de nu aktuella kostnadsresonemangen är denna eventuella utbytbarhet av åtgärder däremot inte av centralt intresse. Om valet av tekniska åtgärder för att reducera utsläppen av svaveldioxid i landet skulle styras av gränskostnaderna per ton svavel som avskiljs borde

116 Totala kostnader SOU 1974: 101

Tabell 7.1 Tekniska metoder för reduktion av utsläpp av svaveloxider, rangordnade efter kostnad per ton avskilt svavel

Utsläppskategori Beräknad total Kostnad per ton teknisk åtgärd reduktionsef- avskilt svavel fekt i Sverige kr per ton l 000-tal svavel ton S02 per år

Industriella processer sulfitfabrik (magnesium): ökad kemikalieåtervinning ur rökgaser 10 200- 250 sulfatfabrik: processåtgärder 35 400- 500 sulfitfabrik (magnesium): ökad rökgasrening 5 700 övrig processindustri: rökgasning + processåtgärder 25 600-1 000

Olieeldning avsvavling av tunnolja från 0,55 till 0,25 % svavel 50 1 000-l 200 avsvavling av tjockolja från 2,5 till 1,0 % svavel 360 l 200-l 500 avsvavling av tjockolja från 1,0 till 0,5 % svavel 75 l 500-l 800 import av lågsvavlig olja 280 l 500-2 000

Jämför tabell 6.8.

således i första hand utsläppen från processer inom industrier begränsas. Genom åtgärder av detta slag beräknas 75 000 ton svaveldioxid kunna hållas inne till en i det lägre kostnadsaltemativet kostnad av högst 700 kronor per ton svavel, se tabell 7.2. Motsvarande övre kostnadsnivâ i det högre kostnadsalternativet är l 000 kronor per ton svavel, se tabell 7.3. Totalkostnaderna för dessa åtgärder vid massaindustrin och övrig processindustn skulle uppgå till 17-24 miljoner kronor per år. Nästa steg i ekonomisk turordning i nedtrappningen av de samlade utsläppen skulle vara avsvavling av tunnolja ner till 0,25 procent svavel och avsvavling av tjockolja ner till 1,0 procent svavel. Tjockoljan svarar för 60-70 procent av förbrukningen av eldningsolja i landet, och eftersom åtgärden avser en 60-procentig nedskärning av svavalinnehållet kommer den samlade effekten på utsläppen att bli kraftig. Man skulle med dessa åtgärder kunna uppnå en reduktion med drygt 400 000 ton svaveldioxid till en sammanlagd kostnad av 240-300 miljoner kronor per år. För en ytterligare begränsning av utsläppen måste bstsammare miljöskyddsåtgärder vidtas. De alternativ som blir relativt set: billigast är avsvavling av tjockolja ner till 0,5 procent svavel och import zv lågsvavlig olja. Tekniska metoder för sådan långtgående avsvavling är framtagna, men kostnaderna uppgår till l 500-1 800 kronor per ton ;vaveL Den bristande tillgången på naturligt lågsvavlig olja kan väntas nedföra en relativt hög merkostnad för sådan olja.

SOU 1974: 101 Totala kostnader 117

Tabell 7.2 Åtgärder för reduktion av svaveldioxidutsläpp ordnade efter kostnad. Lägre kostnadsaltemativet.

Utsläpps- Åtgärd Antagen Kostnad Kostnad Ackumu- Ackumukategori utsläpps- för lerad ut- lerad reduk- varje släpps- kosttion kategori reduk- nad tion l 000-tal kr per milj kr l 000-tal milj kr ton S02 ton per år ton S02 per år per år svavel per år

Industriella processer sulfitfabrik interna 10 220 ,l,1 10 1,1 (magnesium) processåtgärder sulfatfabrik och rök- 35 400 7 45 8,1 gasrening övrig pro- 25 600 7,5 70 15,6 cessindustri sulfitfabrik 5 700 1,8 75 17,4 (magnesium)

Oljeeldning tunnolja oljeav- 50 1 000 25 125 42,4 E0 1-2 svavling från 0,55 % till 0,25 % svavel tjockolja oljeav- 360 l 200 216 485 258,4 E0 3-5 svavling från 2,5 % till 1,0 % svavel tjockolja oljeav- 355 1 500 266 840 524,4 E0 3-5 svavling från 1,0 % till 0,5 % svavel

De redovisade kostnaderna för reduktion av utsläppen av svaveldioxid från olika grupper av källor kan som tidigare framhållits sammanställas så att gränskostnaderna för olika åtgärder framgår. En sådan gränskostnadskurva avseende år 1985 för hela landet redovisas i figur 7.1. Inom det intervall som bildas mellan de trappstegsformade kurvorna för det lägre och högre kostnadsalternativet har en utjämnad kurva lagts in. Denna utjämnade gränskostnadskurva kommer att användas i den fortsatta diskussionen och utgör en viktig utgångspunkt i valet av miljövårdspolitiska styrmedel med hänsyn till de samhällsekonomiska aspekterna, se kapitel 9.

118 Totala kostnader SOU 1974: 101

Tabell 7.3 Åtgärder för reduktion av svaveldioxidutsläpp ordnade efter kostnad. Högre kostnadsaltemativet.

Utsläpps- Åtgärd Antagen Kostnad Kostnad Ackumu- Ackumukategori _utsläpps- för lerad ut- lerad reduk- varje släpps- kosttion kategori reduk- nad tion l000-ta1 kr per milj kr 1 000-tal milj kr ton S02 ton per år ton S02 per år per år svavel per år

Industriella processer sulñtfabrik interna 10 220 1,1 10 1,1 (magnesium) processåtgärder sulfatfabrik och rök- 35 500 8,8 45 9,9 gasrening sulfitfabrik 5 700 1,8 50 l 1,7 (magnesium) övrig process- 25 1 000 12,5 75 24,2 industri

OI/eeldning tunnolja oljeav- 50 1 200 30 125 54,2 E0 1-2 svavling från 0,55 % till 0,25 % svavel tjockolja oljeav- 360 1 500 270 485 324,2 E0 3-5 svavling från 2,5 % till 1,0 % svavel tjockolja oljeav- 75 l 800 67,5 560 391,7 E0 3-5 svavling från 1,0 % till 0,5 % svavel tjockolja import av 280 2 000 280 840 671,7 E0 3-5 lågsvavlig olja (0,5 % svavel)

7.2 Kostnader för de samlade åtgärderna

De totala kostnaderna för reduktion av utsläppen av svaveloxider i landet blir, förutom av tidigare redovisade förutsättningar, beroende dels av den ambitionsnivå som samhället uppställer, dels av vilka principer som samhället använder när det gäller att bestämma var motåtgärder skall

SOU 1974: 101 Totala Kostnader 119

Kronor per ton avskilt svavel 2 000

1500-

1000*

500 Figur 7.1 Gränskostnaden för reduktion av de totala svaveldioxidutsläp pen i Sverige år 1985. I I I 1 I I 1 I (Beräkningarna baseras 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000800 000 på genomsnittrkosrna- Reduktion av totalutsläpp der för olika utsläppskateton S02 per år gorier.)

8. Den i tidigare avsnitt redovisade sammanställvidtas, jämför kapitel ningen av kostnader och effekter har i figur 7.2 utnyttjats för att illustrera sambandet mellan reduktion av totalutsläppen i Sverige och totalkostnaderna härför. Det bör understrykas att beräkningarna bygger som gjorts om utvecklingen på energiområdet och inom på de antaganden processindustrin vad gäller svavelutsläpp fram till år 1985, se kapitel 4. Det framgår av figuren att en reduktion av utsläppen i Sverige så att inte 1970 års värden överskrids skulle - vad avser förhållandena omkring av 200-250 kronor. En år 1985 - medföra en årlig kostnad miljoner härför är att motåtgärderna sätts in där de är billigast och förutsättning att samhället kan styra utvecklingen i denna riktning. Någon hänsyn har i dessa beräkningar inte heller tagits till att dyrare åtgärder i vissa fall måste för att klara lokala luftföroreningsproblem. De totala väljas kostnaderna skulle fördelas med 17-24 miljoner kronor på den del av industrin som släpper ut svavel för.olika processer och resterande del, dvs. mer än 90 procent, på anläggningar för förbränning av olja. Kostnadsbilden kan belysas med ett par enkla räkneexempel. Sänkav svavelhalten i tunnolja innebär en ökad kostnad med 3-4 ningen kronor per m3 olja, se avsnitt 6.4. För ett enfamiljshus med oljeeldning skulle detta, om kostnaden slog igenom direkt i priset på olja, medföra en merkostnad av 15-20 kronor. sänkningen av halten av svavel i årlig tjockoljan från 2,5 till 1,0 procent medför en belastning på denna olja med 18-33 kronor per ton. I ett fall då en normallägenhet uppvärms från en värmecentral som eldas med tjockolja med 2,5 procent svavelinnehåll skulle vid direkt kostnadsövervältring uppstå en årlig merkostnad av 60-70 kronor per år. Med de regler som gäller för och Malmö och med de frivilliga åtaganden som Stockholm, Göteborg

120 T0 tala kostnader SOU 1974: 101

Totalkostnad miljoner kronor per år

700 J 600 500 - 400- Högre kostnadsalternativet 3004 200 _ Lägre kostnadsalternativet 100- . r 1 r 1 I I Figur 7.2 Årliga kostna- 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 800 000 der för reduktion av svaveldioxidutsläppen i Reduktion av totalutsläpp Sverige. ton S02 per år

gjorts i andra kommuner används dock redan i dag olja med en högsta halt av 1 procent för uppvärmning av stora delar av bostadsbeståndet. För en lägenhet inom dessa områden skulle därför dessa miljöskyddsåtgärder inte medföra några kostnader. För industrin kan däremot en svavelpolitik utformad på det sätt som här skisserats och med målet att minska utsläppen med 400 000 ton innebära relativt sett mer. För t. ex. massaindustrin skulle det medföra både en minskning av utsläppen från processer och från förbränning av olja. Processutsläppen skulle reduceras med 50 000 ton per år, vilket medför årliga kostnader uppgående till 10-12 miljoner kronor. Merkostnaden för reduktionen av processutsläppen skulle belasta massaproduktionen med 1 krona per ton massa. Användningen av eldningsolja med lägre svavelhalt skulle i sin tur innebära en merkostnad med 30-40 miljoner kronor per år, dvs. öka kostnaderna för pappersmassan med 3-4 kronor per ton. Tillsammans med tidigare redovisad kostnad för minskning av processutsläpp skulle massaproduktionen komma att få vidkännas en kostnadsökning med 4-5 kronor per ton. Av de redovisade åtgärderna är anläggningar för avsvavling av tjockolja de mest kapitalkrävande. lnvesteringsbehovet är starkt beroende av vilka åtgärder och vilken teknik som kommer till användning. Kostnaden för uppförande av en direktavsvavlingsanläggning för tjockoljor av hög kapacitet (ca 2,5 miljoner ton per år) uppgår till 200-300 miljoner kronor. Om två sådana anläggningar kommer till utförande skulle totalt 400-600 miljoner kronor krävas i investeringar. Andra tänkbara lösningar är betydligt billigare ur investeringssynpunkt, men kan totalt sett bli dyrare.

SOU 1974: 101 121

8 Mål för

svavelpolitiken

8.1 De två svavelproblemen

av svaveldioxid från industriella processer och förbränning av Utsläppen olja medför miljöproblem av i huvudsak två skilda slag, se kapitel 3. Det första, det regionala försurningsproblemet, är en följd av att det svavel som faller ner, antingen med nederbörden eller i torr form, deponeras och orsakar en försurning av mark och vatten och medför att olika ämnen i de övre markskikten urlakas. Direkta negativa effekter av svavelnedfallet över Sverige har också registrerats, främst i form av försurning av sjöar. Mätningar har visat att en betydande del av den svaveldioxid som släpps ut i atmosfären transporteras med luftstömmarna långa sträckor, innan den når jordytan. Preliminära beräkningar tyder på att mer än 50 procent och sannolikt väsentligt mer av depositionen av svavel över Sverige kommer från Storbritannien och kontinenten. Det andra svavelproblemet, det lokala, hänger samman med att höga halter av svaveldioxid i luften kan ge upphov till skador på människor, växtlighet och material. De mest påtagliga effekterna som registrerats har gällt korrosion på material och skador på kalciumhaltiga byggnadsmaterial. Skadorna har uppskattats uppgå till flera hundra miljoner kronor per år enbart i Sverige. Problem av detta slag uppkommer främst inom tätorts- och industriomrâden. Det är framför allt utsläpp på låg nivå som lokalt ger upphov till höga halter av svaveldioxid i luften. Man har t. ex. uppmätt höga halter inom småhusområden med separat husuppvärmning, trots att de samlade utsläppen här inte varit särskilt betydande. Dessa effekter kan begränsas genom att koncentrera uppvärmningen till större värmecentraler, att släppa ut rökgaserna genom höga skorstenar, att gå över till annan uppvärmningsform, t. ex. eldning med lågsvavlig olja eller elvärme. I detta sammanhang bör understrykas att svaveldioxidhalternai luften runt en punktkälla vanligen minskar snabbt till ofarliga nivåer genom utspädning. Däremot medför inte en övergång till utsläpp på hög höjd någon minskning av försurningen av mark och vatten, om inte sådana åtgärder kombineras med reduktion av utsläppen.

122 Mål för svavelpolitiken SOU 1974: 101

8.2 Miljömål

Utsläppen av svaveloxider orsakar således två miljöproblem som är av olika karaktär. De båda problemen kan dock inte hanteras fristående från varandra, eftersom åtgärderna i båda fallen kommer att gälla utsläppen av svaveloxider. Det är däremot möjligt och också motiverat att analysera problemen var för sig och klarlägga till vilka delar de med fördel kan behandlas separat och kartlägga förekomsten av kontaktytor och samordningsproblern. Försurningsproblemet kan som närmare framgår av det följande betraktas som en överordnad nationell fråga. Lokalproblemen får däremot lösas från fall till fall, dock givetvis på ett sådant sätt att möjligheterna till teknisk samordning beaktas. Försurningseffekterna är således en direkt följd av att svavel i olika former faller ner över mark och vatten. Spridningen av svavlet över landet med vindar och luftströmmar är relativt jämn, om man ser till en längre period. Utsläppens geografiska läge har därför ingen avgörande inverkan, även om vissa regionala skillnader kan noteras, se avsnitt 3.4.2. Ett betydande inflöde av svaveloxider sker med luftströmmarna från framför allt Storbritannien och länderna på kontinenten. Möjligheterna att påverka dessa länders miljöpolitik tas dock inte upp till närmare diskussion, eftersom detta ligger utanför utredningens arbetsområde. Utredningen har därför koncenterat sig på de åtgärder som kan vidtas inom landet. Diskussionen i avsnitt 3.5, som klarlägger sambandet mellan svavelutsläppen och miljöpåverkan, har visat att den enda radikala möjligheten att minska försurningseffekterna i stort är att reducera de totala utsläppen i landet. Målet kan preciseras i siffervärden som anger den kvantitet svaveloxider som årligen får släppas ut från landets samtliga svavelkällor. Det är tänkbart att förbättrade kunskaper om de meteorologiska spridningsförloppen i framtiden kan motivera att försumingsproblemen behandlas separat för t. ex. södra och norra Sverige. Men huvudmålet kan utan tvekan, som det bland annat formulerats av naturvårdsverket i de s. k. nedtrappningsprogrammen, anges som en begränsning av de årliga utsläppen för landet som helhet. Frågan om vilka kriterier som bör användas för bestämning av detta mål diskuteras i följande avsnitt. Den andra effekten av svavelutsläppen - halter av alltför höga svaveldioxid i luften uppkommer i regel lokalt omkring en eller en grupp större källor. Många små utsläpp på låg höjd kan likaså ge upphov till sådana lokala svaveldioxidproblem. Detta problem är således av en helt annan karaktär än det tidigare diskuterade försurningsproblemet. Effekterna av svaveldioxiden kan inte heller behandlas på samma sätt, eftersom det ofta är fråga om en kombination och samverkan mellan olika förorenande ämnen i luften. Svaveldioxiden spelar dock en avgörande roll i den lokala luftföroreningsproblematiken. Målsättningen för miljövårdsarbetet kan vad gäller lokalproblemen formuleras i högsta tillåtna halt svaveldioxid i utomhusluften. Hittills har diskussionen i första hand gällt de maximivärden som bör uppställas för att hälsoeffekter inte skall uppstå. Frågor om uppställande av mål för den

SOU 1974: 101 Mål för svavelpolitiken 123

lokala svavelpolitiken inom olika regioner med utgångspunkt ikostnadsnyttokalkyler har däremot i regel inte diskuterats. l princip kan man dock hävda att vid prövning av större anläggningar enligt miljöskyddslagen sker en bedömning efter dessa linjer. För svenska förhållanden har vissa riktvärden för högsta tillåtna halt svaveldioxid i luften uppställts redan år 1964, se kapitel 10. En överarbetning av dessa riktvärden har nyligen gjorts av en arbetsgrupp inom naturvårdsverket med utgångspunkt i en av Världshälsoorganisationen publicerad rapport Air Quality Criteria and Guides for Urban Air Pollutants”. De åtgärder som kan vidtas för att uppnå de mål som uppställts för lokala områden - att se till att angivna gränsvärden för svaveldioxidhalten i luften inte överskrids - är delvis desamma som när det gäller att motverka en regional försurning. Men förutom en reduktion av utsläppen kan man här tillgripa olika åtgärder för att sprida utsläppen bättre i lufthavet. Det kan gälla att bygga högre skorstenar, att flytta tunga utsläpp utanför hårt belastade områden o. d. Reduktionen av utsläppen är således den gemensamma nämnaren för de båda problemen och mycket talar för att man först analyserar och behandlar den riksomfattande försurningsfrågan och därefter de lokala Huvudmålet för kommer då att vara att problemen. svavelpolitiken i landet begränsa utsläppen så att en angiven nivå för de totala utsläppen inte överskrids. Detta mål kombineras med kravet att de åtgärder som måste genomföras skall utföras till lägsta samhällsekonomiska kostnad. Därefter får de lokala problem som återstår, sedan en nedtrappning av utsläppen i landet skett med utgångspunkt i angivet försurningsmål, hanteras För att undvika hälsoeffekter och andra allvarliga separat. negativa effekter kan generella normer för hela landet beträffande högsta tillåtna svavelhalt i luften erfordras. Frågan om åtgärder för en ytterligare förbättrad miljö på lokalplanet skulle kunna formuleras i mål för den lokala svavelpolitiken baserade på kostnads- nyttoresonemang. En strävan måste givetvis här vara att även den lokala svavelpolitiken kan genomföras till lägsta samhällsekonomiska kostnad.

8.3 Värdering av miljöeffekter

Den naturvetenskapliga forskningen har således givit en relativt klar bild men detta är inte tillräckligt för av effekterna av utsläpp av svaveloxider, att bestämda mål inom svavelpolitiken skall kunna formuleras. Utsläppens omfattning, deras regionala fördelning och sättet på vilket utsläppen skall ske måste fastställas på något sätt. Svaren på dessa frågor blir beroende av vilka effekter som uppstår och framför allt kommer givetvis av effekterna att vara avgörande. Det är därför angeläget att värderingen kan 1 finna metoder med vilka en hållbar värdering av miljöeffekterna Framställningenidetta Men även om man löst detta problem, kan endast utsläppens 06h följande aVsnitt aV göras. .. . . .. . .. . .. o . kapitel 8 bygge; på pro. omfattning och fördelning darigenom bestammas. Svangheterna att valja . _ __ __ __ __ memonor utarbetade på mellan de tekniska metoder som kan anvandas for att begransa utslappen utredningens uppdrag av och ofta finns ett stort antal olika tekniska lösningar på samma docent Karl Göran Mäler. återstår,

124 MaI för svavelpolitiken SOU 1974: 101

problem, se kapitel 6. Det gäller då att välja bland dessa metoder på ett rationellt sätt, vilket närmare kommer att behandlas i avsnitt 8.4. I många sammanhang har möjligheterna att värdera miljöeffekter i monetära termer, dvs. kronor, diskuterats och en sådan värdering skulle utan tvekan vara ett värdefullt hjälpmedel. Om detta vore möjligt skulle nämligen beslut om utsläppens omfattning, deras fördelning och andra omständigheter kring utsläppen kunna fattas på grundval av en direkt jämförelse mellan det monetära värdet av en förbättring i miljön och kostnaderna för att uppnå denna. På så sätt skulle miljöpolitiken kunna baseras på sedvanliga kostnads-intäktskalkyler. Eftersom värderingen av miljöeffekterna är en central fråga i miljövårdspolitiken kommer frågan om möjligheterna till en ekonomisk uppskattning av effekterna av svaveldioxidutsläpp på. miljön att belysa i det följande. Direkta priser på miljöeffekter bestäms inte av några marknadsmekanismer. En förbättring av luften i en viss region är till nytta inte endast för en individ utan för samtliga som vistas i regionen, och någon marknad i vanlig ekonomisk mening kan därmed inte uppkomma. Men även om inte några direkta priser kan bestämmas vore det åtminstone ur teoretisk synpunkt möjligt att med hjälp av indirekta metoder finna monetära värden på försämringar respektive förbättringar inom miljön. Miljöförsämringar värderas då som den summa som är nödvändig för att kompensera förlorarna” och förbättringar som den som vinnarna skulle kunna avstå utan att därför komma i en sämre situation. Om värden definierade på detta sätt vore kända skulle kostnaderna för en miljöförbättring kunna jämföras med det monetära värdet av miljöförbättringen. Det innebär att om värdet av förbättringen överstiger kostnaden är åtgärden ekonomisk motiverad. Genom en systematisk jämförelse mellan kostnader för miljöförbättringar och penningvärden av dessa förbättringar skulle man således kunna avgöra hur långt åtgärderna bör drivas. Det avgörande problemet med denna ansats är emellertid att finna storleken på de nödvändiga kompensationerna eller på de belopp som individerna - bland vilka även framtida måste räknas - är generationer villiga att avstå för att erhålla en viss miljöförbättring. I litteraturen har en rad olika metoder föreslagits och även empiriskt prövats. Försök har gjorts med direkt utfrågning av berörda individer, studier av markpriser, analys av rekreationsefterfrågan och undersökningar av direkta kostnadsförändringar som är att hänföra till ändringar i miljön. De försök att 2 För en närmare diskus- uppskatta värdet av korrosionskadorna orsakade av höga halter av sion av dessa begrepp svaveldioxid som inom den svenska FN-studien om svavel är gjordes samt en genomgång av olika metoder som kan exempel på den sistnämnda metoden? komma ifråga för att be- Det har dock visat sig att det inte existerar någon metod som på ett stämma det monetära sätt kan användas för att beräkna de monetära värdena av tillförlitligt värdet av förändringen miljöförändringar i allmänhet. För vissa begränsade problem, t. ex. värdet i miljön, se K G Mäler och R W Wyzga, av förlorade möjligheter till rekreation, har vissa framsteg gjorts, men när Environmental Damage effekterna av av det gäller sådana komplexa problem som utsläpp Functions: Their Estimation and Utilization, svaveldioxid är möjligheterna att få fram monetära uppskattningar ytterst OECD. begränsade. Till detta kommer det rent naturvetenskapliga problemet att

SOU 1974: 101 Mål för svavelpolitiken 125

på ett tillförlitligt sätt klarlägga sambanden mellan utsläpp och miljöeffekter. svårigheterna att kartlägga dessa samband, vilka är en förutsättning för en kostnads-intäktsanalys, är också betydande, vilket belysts i kapitel 3. Utredningen måste därför konstatera att det inte är möjligt att bestämma målen beträffande utsläppen av svaveldioxid genom ett rent ekonomiskt Målen måste i stället bestämmas på grundval av resonemang. någon annan social process. Det alternativ som framstår som det enda möjliga år en politisk bestämning, grundad på bedömningar av effekternas storlek och inverkan på människan och miljön, av kostnaderna för dessa åtgärder, av erforderliga miljöskyddsåtgärder, av externa effekter o. d. Ett exempel på en sådan bestämning är Kungl. Maj: ts beslut om nedtrappningen av svavelhalten i eldningsoljor, vilka baseras på förslag av naturvårdsverket. För svavelproblemen skulle målen genom politiska beslut kunna formuleras som bestämda gränser för det totala årliga av svaveldioxid och bestämda gränsvärden för halten av utsläppet svaveldioxid i utomhusluften inom olika områden i landet. Utredningen har också i den fortsatta diskussionen utgått från att målen tillkommer på detta sätt och ges denna form. Som underlag för diskussionen om kommer i kapitel 10 målsättningen att som miljövårdspolitiska styrmedel ett exempel preciseras till en viss given mängd svaveldioxid, som kan tolereras som totalt utsläpp under ett år inom landet.

8.4 Svavelpolitikens kostnader

l den diskussionen begränsas frågeställningen av skäl som följande redovisats att Utgångspunkten är tidigare gälla försurningsproblemet. således att de totala utsläppen av svaveldioxid inom landet skall begränsas till en föreskriven politiskt bestämd nivå. Detta mål kan emellertid uppnås genom ett antal olika tekniska åtgärder. Dessa åtgärder är givetvis beroende av arten på de utsläpp som skall begränsas och av vilka tekniska verksamheter som åstadkommer dessa utsläpp. I stort sett kan man dock räkna med fem olika slag av metoder att minska utsläppen. sulfit till 0 Ändringar av processer, t. ex. övergång från kalciumbaserad löslig bas vid pappersmassatillverkning. inom 0 Byte av råvaror för produktionen, vilket kan gälla såväl tillverkningsindustrin som vid energiproduktion, t. ex. övergång från olja till gas, torv e. d. 0 Minskad produktion av en vara vars framställning eller användning medför av svaveloxider, t. ex. minskad massatillverkning eller utsläpp minskad förbränning av olja. 0 Tillverkning av produkter med lägre svavelhalt, t. ex. avsvavlad olja. 0 Utbyggnad av externa reningsanordningar vid anläggningar som släpper ut svaveldioxid, i första hand rökgasrening. Gemensamt i anspråk, som för dessa åtgärder är att de tar resurser skulle kunna ha använts på annat sätt. En minskning av en annars lönsam

126 Mål för svavelpolitiken SOU 1974: 101

produktion för att reducera utsläppen av svaveldioxid medför också att kostnaderna - i detta fall minskad vinst - ökar. De olika tekniska åtgärder som kan vidtas för att reducera svaveldioxidutsläppen medför med andra ord verkliga alternativkostnader. För att en fortsatt analys skall vara möjlig krävs att dessa olika kostnader kan göras jämförbara, och ett sätt att åstadkomma detta är att använda marknadsbestämda priser för att uttrycka kostnaderna i monetära enheter. Om samtliga marknader i ekonomin vore perfekta konkurrensmarknader, skulle de på så sätt bildade priserna på ett korrekt sätt beskriva hur konsumenterna värderar alternativkostnaderna.3 Dessutom skulle priserna ange värdet av de insatser som gjorts för att framställa de resurser som tas i bruk vid reduktionen av utsläppen. På grundval av denna ytterst summariska analys skulle en vidare miljöpolitisk målsättning kunna formuleras i följande sats Begränsa de totala utsläppen av svaveldioxid på ett sådant sätt att de totala monetära kostnaderna för denna begränsning blir så låga som möjligt. Problemet med denna fonnulering är emellertid att den förutsätter perfekta marknader, och innan denna målsättning kan accepteras måste eventuella avvikelser från denna förutsättning diskuteras. Det är i stort sett tre typer av avvikelser från den perfekta konkurrensekonomin som kan behöva beaktas i detta sammanhang: externa effekter, offentliga ingripanden samt irnperfekta marknader.

8.4.1 Externa effekter

Med externa effekter avses iden ekonomiska litteraturen sådana effekter av en åtgärd som inte slussas via en marknad. Svavelutsläppen utgör i sig exempel på externa effekter, då som tidigare framhållits de miljöeffekter som uppstår inte prissätts på någon marknad. Det relevanta problemet i detta sammanhang är frågan om reduktion av svaveldioxidutsläpp åstadkommer andra externa effekter. Om så vore fallet skulle dessa inte fångas in i ett kostnadsbegrepp baserat på marknadsbestämda priser. Till en viss del kommer givetvis sådana effekter att uppstå. Om t. ex. rökgasrening börjar användas i större skala uppstår en ny typ av avfall vars hantering måste inräknas i kostnadsbegreppet. Begränsningar av svaveldioxidutsläppen vid vissa processindustrier kan leda till ökade vattenföroreningar, och kostnaderna härför måste i så fall även inkluderas i kostnaderna för utsläppsbegränsningen. Men i jämförelse med övriga kostnader kan dessa externa effekter väntas vara relativt små, varför de knappast torde ha någon större betydelse i en markoekonomisk studie av detta slag.

8.4.2 Offentliga ingripanden Offentliga ingripanden kan på olika sätt medföra att priserna ej längre

3 reflekterar de verkliga alternativkostnaderna. Det främsta exemplet på

Se t. ex. Peter Bohm Samhällsekonomisk detta är självfallet skatter. Den del av en varas pris som svarar mot effektivitet. skattebetalningar korresponderar inte mot någon verklig resursuppoff-

SOU 1974: 101 Mål för svavelpolitiken 127

ring. Priset kommer med andra 0rd att överskatta den verkliga kostnaden. Om samtliga varor belastas procentuellt med samma skatt vore detta inget problem, då de relativa priserna inte påverkas av denna typ av skatt. Om skattebelastningen däremot är ojämnt fördelad mellan olika varor och tjänster, är det nödvändigt att imöjligaste mån korrigera de priser som används i en samhällsekonomisk kalkyl genom att skattebelastningen räknas bort. I de kalkyler som gjorts över kostnaderna för reduktion av svaveldioxidutsläppen har i görligaste mån en sådan korrigering vidtagits. När styrmedel diskuteras i, följande kapitel kommer analysen att vara baserad på antagandet att skattesystemet är sådant att kostnaderna att reducera utsläppen vid de olika källorna har samma skattebelastning. Detta innebär att, oavsett vid vilken källa och oavsett med vilken metod reduceringen genomförs, är den relativa skattebelastningen densamma.

8 .4 .3 Marknadsimperfektio ner Med marknadsimperfektioner menas här och i det följande avvikelser från rena konkurrensmarknader, som uppstår på grund av att företag och andra ekonomiska subjekt agerar på ett sätt som inte stämmer överens med konkurrensbeteende. Det är väl känt att i det fall en marknad karakteriseras av monopol eller monopolistisk konkurrens kommer och marknadspriset att ligga över motsvarande pris vid ren konkurrens följden blir en snedvriden prissättning. Genom konkurrens från omvärlden bör emellertid betydelsen av denna typ av imperfektioner reduceras. Det finns emellertid ett annat slag av avvikelser, som kan vara av sådan storlek att det är nödvändigt att beakta när det gäller att konstruera de miljöpolitiska styrinstrumenten, nämligen imperfektioner på kapitalmarknaden. Om olika kategorier av svaveldioxidkällor har olika möjligheter att erhålla kredit kan detta resultera i att de privata kostnader som respektive källa åsamkas inte reflekterar de verkliga alternativkostnaderna. En sådan situation kan uppstå om en grupp av anläggningar använder en kalkylränta som är så mycket lägre än vad en annan grupp använder att skillnaden inte kan förklaras genom olikheter i risktagandet. Kostnaden för utsläppsreduktion i den första gruppen av anläggningar blir då lägre än motsvarande kostnad i den andra gruppen, trots att den verkliga resursåtgången kan vara större i den första gruppen. Ur empirisk synpunkt är emellertid skillnader av detta slag i kalkylränta svåra att eftersom man då måste ta hänsyn till att en investering inom analysera, en sektor kan vara förknippad med en helt annan risk än en motsvarande investeringi en annan sektor. Slutligen bör en annan typ av imperfektion som gäller arbetsmarknaden diskuteras. Arbetsmarknaden är uppbyggd på annat sätt än de flesta andra marknader och de priser, dvs. lönerna, som bildas på denna marknad kan inte utan vidare accepteras som en god beskrivning av de samhällsekonomiska kostnaderna för arbetskraft. Exempelvis genom en solidarisk lönepolitik och en socialt motiverad lönesättning kan lönen inom vissa sektorer och inom vissa regioner visa betydande awikelser från arbetskraftens alternativvärde, dvs. den produktion arbetskraften skulle

128 MâI för svavelpolitiken SOU 1974: 101

åstadkomma i alternativ sysselsättning. I arbetslöshetshotade regioner torde arbetskraftens alternativvärde ligga betydligt under rådande löner. Kostnaderna för reduktionen borde av den anledningen minskas inom dessa regioner så att de endast innefattar arbetskraftens alternatiwärde och inte den privata lönekostnaden. I detta betänkande har dock någon sådan korrigering ej skett. Förutom dessa avvikelser från den ideala perfektkonkurrensekonomin kan kostnadsmålsättningen inom svavelpolitiken råka i konflikt med andra sociala mål, sådana som regional balans och full sysselsättning. Om den önskade svaveldioxidreduktionen realiserades till minsta kostnad, skulle detta kunna medföra att några företag tvingas inskränka driften med arbetslöshet som följd i vissa regioner. Några direkta hänsynstaganden till sådana effekter kommer inte att tas i den följande analysen, då dessa problem bör kunna lösas betydligt effektivare genom att använda andra offentliga instrument än genom att omformulera målsättningarna för miljöpolitiken.

8.5 Miljövårdspolitiska mål

Målet för svavelpolitiken kan sålunda när det gäller försurningsproblemen formuleras på följande sätt: att reducera de totala utsläppen inom landet till en fastställd nivå och till så låga samhällsekonomiska kostnader som möjligt. Nivån måste med hänsyn till de värderingsproblem som föreligger fastställas genom politiska beslut. Med samhällsekonomiska kostnader avser utredningen i detta sammanhang alternativkostnaden för de åtgärder som vidtas för att nedbringa utsläppen av svaveldioxid. Det innebär att de kalkylkostnader som används skall spegla det ur samhällets synpunkt verkliga värdet av de resurser som tas i anspråk för utsläppsbegränsande åtgärder. I de fortsatta diskussionerna kommer emellertid att som samhällsekonomiska kostnader användas kostnadskalkyler grundade på marknadspriser. Dessa har dock till viss del korrigerats för avvikelser från den rena konkurrensmodellen. Så har t. ex. indirekta skatter ej inkluderats i kostnadsuppgifter för reduktion av svaveloxidemissioner. I nästa kapitel förs också en summarisk diskussion om konsekvenserna för val av styrmedel som sådana avvikelser kan medföra. Det andra svavelproblemet - lokalt för höga halter av svaveldioxid kan som tidigare nämnts angripas på samma sätt. Målsättningen för svavelpolitiken kan här anges i högsta tillåtna halt svaveldioxid i utomhusluften. Begränsningarna av utsläppen för att uppnå ytterligare miljöförbättringar får hanteras separat för olika regioner. önskemålet att de motåtgärder som måste vidtas skall genomföras till lägsta samhällsekonomiska kostnad gäller givetvis även här.

SOU 1974: 101 129

9 Miljövårdspolitiska styrmedel

Möjligheterna att genomföra en svavelpolitik och uppnå de mål som uppställts är beroende av effektiviteten hos de medel som samhället har till sitt förfogande. När det gäller svavelproblemen finns två miljövårdspolitiska mål att uppfylla, dels att begränsa de totala utsläppen av svaveloxider i landet, dels att begränsa de lokala utsläppen så att halten av svaveldioxid i luften inte överskrider vissa bestämda gränsvärden. I båda fallen gäller att de erforderliga åtgärderna skall genomföras till lägsta samhällsekonomiska kostnad. Det första målet gäller således landet som helhet och ett uppfyllande av detta mål medför samtidigt att utsläppsnivån sänks så att luftkvaliteten förbättras även lokalt. Inom större tätortsregioner och industriområden med stora lokala utsläpp kan ytterligare åtgärder dock erfordras för att det andra målet skall uppnås. Avsikten med den följande genomgången av olika styrmedel är att ge en belysning ur ekonomisk-teoretiskt perspektiv. En bedömning av relevansen och realismen iett sådant angreppssätt genomförs i kapitel ll, där utredningen också tar ställning i frågan om val av miljövårdspolitiska styrmedel. I detta kapitel inriktas intresset i första hand på de styrmedel som kan användas för att uppfylla miljövårdspolitiska mål som gäller hela landet eller större regioner, dvs. för att lösa försurningsproblemet. I kommande kapitel, där alternativa miljövårdspolitiska styrmedel i svavelpolitiken tas upp till diskussion, behandlas givetvis båda delarna av svavelproblemet.

9.1 styrmedel

Liksom när det gäller andra miljöskyddsproblem av denna karaktär kommer endast en liten del av de totala utsläppen av svaveldioxid från anläggningar som ägs av staten och där staten genom direkta beslut kan åstadkomma önskad reduktion. Staten måste därför använda medel för att påverka enskilda individer, företag och kommuner på ett sådant sätt att de minskar utsläppen. Dessa styrmedel kan grovt delas in i två grupper l Framställningen i detta dels medel som innebär ett tvång att vidta åtgärder för att reducera kapitel bygger på proutarbetade På

utsläppen (administrativa styrmedel), dels medel som syftar till att med mem°äi°r

utredningens uppdrag ekonomiska åtgärder tvinga fram en reduktion (ekonomiska styrmedel). av docent Karl Göran Denna klassificering är dock inte uttömmande och de två grupperna kan Mäler.

130 Miljövårdspolitiska styrmedel SOU 1974: 101

ha gemensamma element. Ofta finner man också i miljövårdspolitiken exempel på kombinationer av medel från de tvâ grupperna. I den följande genomgången av tänkbara styrmedel kommer emellertid denna uppdelning att följas. Det bör också understrykas att förteckningen inte gör anspråk på att vara fullständig. Administrativa styrmedel kan utformas på flera olika sätt och utgör inget enhetligt styrmedel. De kan t. ex. bestå av direkta och generella bestämmelser om råvarukvalitet e. d., likaväl som föreskrifter om tillståndskrav och förfarandet vid en individuell tillståndsprövning. Gemensamt för de olika typerna är dock någon form av sanktioner.

9 .l .l Tillstândsprövning Prövning av tillstånd för vissa verksamheter under förhandlingar och informationsutbyte mellan ansvarig myndighet och företag karakteriserar tillämpningen av den gällande miljöskyddslagen. Lagen innehåller endast vissa allmänna grundläggande tillåtlighetsregler, se bilaga 2. Den ansvariga myndigheten får därefter i den individuella tillåtlighetsprövningen närmare precisera villkoren för att verksamheten skall anses tillåtlig och tillstånd kunna ges.

9.1 .2 Produktnorm En produktnorm innebär en bestämmelse om att en råvara, ett halvfabrikat eller en färdig produkt måste hålla en viss kvalitet. inom svavelpolitiken används produktnormer genom förordningen om begränsning av svavelhalten i eldningsolja, SFS 1968: 551, se bilaga l. Enligt denna förordning får eldningsolja med högre svavelhalt än 2,5 viktprocent ej förbrännas inom riket. Kungl. Maj: t har dessutom utnyttjat möjligheten i denna förordning att föreskriva en ytterligare begränsning av svavelhalten i eldningsolja till 1 viktprocent för förbränning i vissa angivna kommuner, SFS 1973: 1143. Denna begränsning gäller främst storstadsregioner.

9.1 .3 Lokaliseringstillstând Detta styrmedel innebär att företag som ämnar bygga ut en anläggning inom ett visst område måste begära tillstånd till lokaliserirgen av Kungl. Majzt eller underordnad statlig myndighet. Ett exempel på en sådan administrativ är bestämmelser i 136 a§ i byggnadslagen om styrning lokalisering av industriell eller liknande verksamhet, se bilaga 6. Ett sådant styrmedel kan givetvis utnyttjas för att undvika negativa effekter på den lokala miljön, likaväl som en medveten lokalisering av tung miljöstörande industri till ett område kan medföra ökade mljöstörningar. Lokaliseringstillstånd kan således vara ett hjälpmedel får att t. ex. kontrollera den lokala luftföroreningssituationen, medan det knappast kan ha någon avgörande effekt på de totala svaveldioxidutsläppen inom landet. En tänkbar effekt skulle dock kunna uppstå då en nansch, t. ex.

SOU 1974: 101 Miljövårdspolitiska styrmedel l3l

massaindustrin, genom att ansökningar om lokaliseringstillstånd avslås inte kan expandera på samma sätt som förutsätts. I fortsättningen vid diskussioner om försumingsproblemen kommer utredningen emellertid att bortse från detta styrmedel.

9 .1 .4 Utsläppsnormer Normer för utsläpp kan t. ex. utgöras av bestämmelser om högsta kvantitet svaveldioxid som en viss källa får släppa ut. System för utsläppsnormer kan givetvis utformas på många olika sätt. En möjlighet är att föreskriva en likformig utsläppsnorm för en viss region eller en viss bransch, t. ex. maximalt antal kg svaveldioxid som får släppas ut per ton producerad massa. Ett annat sätt är att utforma individuella utsläppsnormer för varje källa, varvid de lokala förhållandena kan beaktas.

När enbart ekonomiska styrmedel används ges företaget frihet att själv välja den kvantitet av i detta fall svaveldioxid det önskar släppa ut. Styrmedlet syftar dock givetvis till att få fram en viss önskad reduktion av utsläppen från företagen, men detta skall ske genom att det blir lönsamt för företaget att reducera utsläppen. Två huvudgrupper av ekonomiska styrmedel, subventioner och avgifter, kommer att behandlas i fortsättningen.

9 .1 .5 Subventioner Subventioner utformas på olika sätt med hänsyn främst till det syfte man vill uppnå. I Sverige har företag och kommuner under senare år fått statsbidrag till miljövårdande åtgärder, se bilaga 7. Dessa subventioner har utgått till de anläggningar för miljöskydd som byggts ut och den utrustning som, införskaffats för detta ändamål. Statsbidrag har beviljats till investeringar och något ekonomiskt stöd till driftkostnader har inte utgått. En viss grov gradering av bidragen med hänsyn till de förväntade resultaten i form av minskade utsläpp har även skett. Subventioner kan givetvis utformas på andra sätt så att bidragen till företag och kommuner mer direkt kopplas till storleken på reduktionen av utsläppen. Utformade på detta sätt och med hänsynstagande till driftkostnaderna kan subventionerna bli i stort sett likvärdiga med miljöavgifter. En skillnad är dock att subventioner kan locka in nya företag i en bransch.

9.1.6 Avgifter Utsläppsavgifter är den form av miljöavgifter som här kommer att behandlas. En möjlighet att utforma en avgift är att göra den proportionell mot utsläppets storlek. En annan möjlighet är att endast avgiftsbelägga utsläpp över en viss storlek och en tredje möjlighet är att använda en progressivt stigande avgift. I fortsättningen kommer dock endast det första alternativet att tas upp till diskussion.

132 Miljövärdspolitiska styrmedel SOU 1974: 101

Teorin bakom miljöavgifter är att företagen kommer att reducera sina utsläpp så länge avgiften för att släppa ut en enhet är högre än kostnaden för att förhindra att denna enhet släpps ut. Utsläppen kommer alltså att reduceras till den nivå där kostnaderna för reduktion av ytterligare en enhet är lika med avgiften. Kostnaden för en ytterligare reduktion av utsläppen med en enhet kallas för gränskostnaden. En avgift medför alltså med andra ord att utsläppet reduceras till den nivå då gränskostnaden blir lika med avgiften. Verkningsättet hos en utsläppsavgift illustreras i figur 9.1, där gränskostnadskurvan är inritad. Kurvan har antagits ha denna lutning för att ange att företaget först kan göra begränsade reduktioner med hjälp av billiga åtgärder, medan kostnaderna stiger om större reduktioner erford-

ras. Om avgiften satts till i kommer företaget att reducera sina utsläpp

med Z enheter, då en mindre reduktion skulle innebära att företagets kostnader i form av avgiftsbetalning för en enhet av svaveldioxid överstiger kostnaden att reducera utsläppet med en enhet. En högre reduktion än i är inte heller lönsam, eftersom en minskning av utsläppen i så fall med en enhet skulle öka de totala kostnaderna. Ett sätt att få företaget att reducera sina utsläpp med 2 enheter är således att lägga på en avgift ä per enhet utsläppt svaveldioxid. Företaget kommer då självmant att reducera sina utsläpp med Z enheter. En förutsättning för att avgiftsmetoden skall kunna användas är att gränskostnadskurvan för reduktion av utsläppen är jämnt växande. Om kurvan vore sträckvis konstant, som exemplifieras i figur 9.2, existerar inget entydigt samband mellan redaktionen av utsläppen och avgiftens storlek. I detta fall kommer företaget om avgiften sätts till ?i att lika gärna

kunna välja en reduktion om z enheter som z enheter eller något värde

häremellan.

Kostnad

nl

Figur 9.1 Gränskostnaden för reduktion av svaveldioxidutsläpp i ett företag Reduktion

SOU 1974: 101 Miljövârdspolitiska styrmedel 133

Kostnad

gränskostnad

_._...__ q

Figur 9.2 Gränskostnaden för reduktion av svaveldioxid i ett Reduktion företag

Frågan om gränskostnadskurvans utseende i ett företag är beroende av ett flertal faktorer. Med tanke på det stora antal metoder som kan användas för att reducera utsläppen förefaller det dock troligt att eventuella intervall där gränskostnaderna är konstanta är relativt små. Men i försurningsfrågan som gäller hela landet är ett viktigare förhållande att det är ett mycket stort antal företag som släpper ut svaveldioxid. Varje sådant intervall kommer därför att bli litet ijämförelse med det totala utsläppet av svaveldioxid. I fortsättningen bortses därför från det fall som illustreras i figur 9.2.

9.1.7 Föroreningsrätter Förutom grupperna administrativa och ekonomiska styrmedel finns flera andra typer som blivit omnämnda i litteraturen. Möjligheten att reglera fram en marknad för föroreningsrätter, i detta fall rätten att släppa ut svaveldioxid i atmosfären, är ett sådant medel. Detta medel som har. element från båda de tidigare nämnda grupperna, skulle kunna användas så sätt att staten bestämmer en högsta gräns för det totala på svaveldioxidutsläppet i landet, t. ex. 800 000 ton, och därefter säljer som tillsammans motsvarar detta totalsutsläpp. En sådan utsläppsrätter rätt skulle rätt att släppa ut så mycket svaveldioxid i ge innehavaren atmosfären som anges av den inköpta rätten. Detta innebär att privat äganderätt till atmosfären som recipient för svaveldioxid har reglerats fram och att en marknad för dessa rätter kommer att uppstå. Ett företag som önskar utöka sina utsläpp kan endast göra detta om det på denna marknad motsvarande mängd rätter. Om staten önskar reducera köper utsläppen ytterligare kan detta åstadkommas genom köp av rätter, påminnande om riksbankens öppna marknadsoperationer, eller genom en uppskrivning av rätterna. Denna lösning har ur teoretisk synpunkt många

134 MiI/övårdspolitiska styrmedel

attraktiva drag. Detta styrmedel kommer emellertid inte att tas upp till någon grundlig diskussion, då det synes vara svårt att tillämpa på svavelutsläpp. Anledningen härtill är dels det stora antalet källor, vid vilka en kontinuerlig mätning av utsläppen skulle fordras, dels att källorna fördelar sig på ett mycket stort antal småutsläpp och på ett begränsat antal stora utsläpp.

9.2 Informationsbehov vid olika styrmedel

Om det vore så att den ansvariga centrala myndigheten hade all nödvändig information skulle vilket som helst av de nämnda styrmedlen kunna användas för att uppnå den önskade reduktionen av svaveldioxidutsläppen till lägsta kostnad. Det är dock utopiskt att tänka sig att en sådan mängd information som skulle fordras går att centralisera. De tekniska kunskaperna om metoder att minska utsläppen och kostnaderna härför är decentraliserad och finns framför allt på företagsnivå. Detta understryks av det faktum av kostnaderna för en reduktion av utsläppen mycket ofta beror på lokala förhållanden. En central fråga vid jämförelse mellan de olika styrmedlen blir därför kravet på centralt tillgänglig information för att målen skall kunna uppnås. I kapitel 5 har klarlagts möjligheterna att mäta och övervaka utsläppen och kostnaderna för detta. I den fortsatta analysen bortses nu för enkelhetens skull från detta i och för sig väsentliga problem. Om styrmedlen tillståndsprövning, produktnorm och lokaliseringstillstånd jämförs med individuella utsläppsnormer finner man, att om nödvändig information finns tillgänglig för att utforma de förra styrmed- 2 len på ett optimalt sätt är också information tillgänglig som medger att indivduella utsläppsnormer kan bestämmas på ett optimalt sätt. Finns t. ex. kunskap om att det är kostnadsminimerande att kräva att ett företag utrustas med en viss typ av extern rening, använder en råvara av viss kvalitet och företar en viss processförändring, finns också kännedom om den optimala utsläppsnivån från detta företag, dvs. en optimal utsläppsnorm kan fastställas. Individuella utsläppsnormer kräver alltså inte mer information för att målet skall uppfyllas än tillståndsprövning, produktnorm och lokaliseringstillstånd. Den fortsatta diskussionen kommer därför att inriktas på en jämförelse mellan utsläppsnormer och utsläppsavgifter. Det kan då vara på sin plats att notera att utsläppsnormer och avgifter kräver principiellt samma insatser när det gäller mätning och övervakning av utsläppen. Antag nu att individuella utsläppsnormer används. En optimal kombination av sådana normer måste innebära att gränskostnaden för reduktion av svaveldioxidutsläppen är densamma vid alla källor. I annat fall 2 skulle det nämligen löna sig - dvs. medföra lägre kostnader - att tillåta Med optimalt menas här och i fortsättningen källor med hög gränskostnad att öka sina utsläpp samtidigt som att måluppfyllelse, dvs. vid källor med låg gränskostnad borde reduceras. En sådan utsläppen önskad total reduktion omfördelning av utsläppen mellan olika källor påverkar inte totalutsläptill lägsta samhällsekonomiska kostnad, erhålls. pen, men innebär en kostnadsbesparing. Situationen illustreras i figur 9.3,

Miljövârdspolitiska styrmedel 135

b) cl

stnad Kostnad Kostnad

GK A

| I | | l I

ZA ZA 2B ZB z-

Reduktion Reduktion Reduktion aV Utsläpp av utsläpp av utsläpp

Figur 9.3 Kostnaden för reduktion av svaveldioxidutsläpp från två företag med olika gränskostnad.

där det för att förenkla bilden antagits att det endast finns två källor som

släpper ut svaveldioxid. Gränskostnadskurvorna för reduktion av utsläppen vid källa A källa B är uppritade i figurerna 9.3a respektive 9.3b. Den respektive önskade totalreduktionen i av utsläppen är avsatt i figur 9.3c. Denna reduktion kan fördelas de två källorna. Källa på många olika sätt mellan reducera med som källa B A kan t. ex. sina utsläpp 2A samtidigt reducerar med zB för att den önskade effekten skall uppnås. Men vid nivå reduktionerna är som framgår av figur a och b denna på inte lika vid de tvâ källorna. Genom att låta källa B öka gränskostnaderna med en enhet och samtidigt kräva att källa A minskar sina sina utsläpp med en enhet förändras ej det totala utsläppet, men kostnadsbeutsläpp vid källa A kommer att vara större än kostnadsökningen vid sparingen har alltså en minskning av kostnaden åtadkommits. Om källa B. Totalt och källa B enheter är gränskostnader-

zB

däremot källa A släpper ut

zA

na för en reduktion lika vid bägge källorna och någon ytterligare som pressar ner kostnaderna ännu mer är inte omfördelning av utsläppen för källa A och

zB

är således

möjlig. De optimala utsläppsnormerna zA

för källa B. En slutsats som kan dras av detta är att för att sätta optimala utsläppsnormer krävs information om gränskostnaderna för utsläppsreduktionen vid samtliga källor. för reduktion av utsläppen från de Den totala gränskostnadskurvan båda källorna är inlagd i figur 9.3c. Denna kurva visar hur de totala kostnaderna ökar om det totala utsläppet skall minska med en enhet, att denna minskning fördelas på ett optimalt sätt under förutsättning

136 Miljövârdspolitiska styrmedel SOU 1974: 101

mellan de två källorna, dvs. så att gränskostnaden är densamma vid bägge källorna. Grafiskt erhålles genom en horisontell addition av

GKtotal

och Med hjälp av denna kurva kan informationsbehovet när GKA GKB. avgifter skall användas illustreras. I denna analys antas tills vidare att inga avvikelser förekommer från den ideala perfektkonkurrensekonomin. Frågan om behandlingen av sådana awikelser tas upp senare i avsnitt 9.3. Tidigare har konstaterats att ett företag finner det lönsamt att reducera sina utsläpp ner till den nivå då gränskostnaden för reduktion av en enhet överensstämmer med storleken på avgiften för att släppa ut en enhet. Eftersom alla källor konfronteras med samma kommer avgift automatiskt den gränskostnad man stannar vid att bli lika, och den reduktion som erhålls är alltså kostnadsminimerande. Om man nu önskar en totalreduktion lika med ?enheter kan man från utläsa

GKtotal-kurvan

den optimala avgiften, nämligen E, eftersom de två källorna kommer att finna det lönsamt att reducera sina utsläpp med

zA zB

respektive enheter. Kännedom om den totala gränskostnadskurvan är alltså tillräcklig information för att sätta optimala avgifter. Detta innebär att om man har den nödvändiga informationen för att sätta optimala utsläppsnormer, dvs. känner gränskostnadskurvorna vid de olika källorna, kan man beräkna den totala gränskostnadskurvan och därmed även bestämma den optimala avgiften. En första slutsats med de förutsättningar som angivits kan alltså formuleras: Den information som krävs för att sätta optimala utsläppsnormer, och därmed även den information som behövs för att använda andra former av regleringar på ett optimalt sätt, är tillräcklig även för att sätta en optimal avgift. Den nödvändiga informationen för att sätta en optimal avgift, dvs. kännedom om den totala gränskostnadskurvan, räcker inte till för att dra några slutsatser om de individuella gränskostnadskurvornas utseende, med undantag för det fall då det endast finns ett företag. Men även om det i nuet existerar endast ett företag så kan man alltid räkna med potentiella nyetableringar, varför man kan bortse från fallet med en källa. Detta framgår också av att det finns närmare en miljon källor för svaveldioxid i Sverige. Nästa slutsats skulle då bli: Den information som krävs för att sätta optimala avgifter är inte tillräcklig för att man skall kunna sätta optimala utsläppsnormer eller använda övriga regleringar på ett optimalt sätt. Dessa två slutsatser kan kombineras i det formellt riktiga påståendet att avgifter kräver mindre information än utsläppsnormer för att uppfylla målet. I verkligheten finns emellertid inte den information tillgänglig som är nödvändig för att sätta vare sig optimala utsläppsnormereller optimala avgifter. Om man vid empiriska skattningar av den totala gränskostnadskurvan måste först skatta de individuella gränskostnadskurvoma är uppenbarligen skillnaden i informationsbehov mellan de två styrmedlen endast skenbar. Men under förutsättningar att det endast är möjligt att erhålla grova uppskattningar av kostnadssambanden bör den totala gränskostnadskurvan kunna bestämmas utan att gå över de individuella

SOU 1974: 101 Miljövärdspoliriska styrmedel 137

gränskostnadssambanden. Detta illustreras i kapitel 7, där den totala gränskostnadskurvan uppskattas utan att de individuella gränskostnadskurvorna först beräknats. Eftersom det i praktiken är omöjligt att erhålla den information som är nödvändig för att sätta vare sig optimala avgifter eller optimala utsläppsnormer kan målet inte helt uppnås, oavsett vilket styrmedel som används. Om man sätter utsläppsnormer baserade på otillräcklig information kommer den reduktion av utsläppen som erhålls inte ha skett till lägsta samhällsekonomiska kostnad utom av en ren slump. Däremot bör normerna kunna utformas så att den önskade reduktionen kommer till stånd. Detta behöver dock inte gälla för andra slag av administrativa styrmedel. Om exempelvis svavelhalten i olja maximeras så kan man härav inte direkt dra någon bestämd slutsats om de framtida utsläppen av svaveloxider. Det finns därför vissa kostnadsvinster att hämta genom att omfördela utsläppen mellan källorna. Men för att veta hur denna omfördelning skall ske krävs ytterligare information om gränskostnaderna vid de olika källorna. Avgifter baserade på otillräcklig information kommer att medföra att den reduktion som uppnås genomförs till lägsta kostnad, eftersom företagen självmant reducerar utsläppen så långt att avgiften blir lika med gränskostnaden för reduktionen. Det är däremot inte säkert att den önskade totala reduktionen kommer till stånd. Om avgiften satts för lågt reduceras utsläppen för litet och vid för hög avgift överskrids målet. Sammanfattningsvis kan av detta dras den allmänna slutsatsen att utsläppsnormer medför osäkerhet om kostnaderna för den genomförda reduktionen, medan avgifter medför osäkerhet beträffande omfattningen av reduktionen. En avgift skapar automatiskt ny information som kan användas för att korrigera avgiftens storlek. Om den ursprungligen satts för lågt kan detta observeras genom att utsläppen inte minskar iden önskade omfattingen. Avgiften kan då höjas så att utsläppen begränsas ytterligare och man närmar sig målet. Genom att kontrollera utsläppen får man således underlag för en justering av avgiftsnivån. l ett system med regleringar skapas inte information på detta sätt, utan man får räkna med andra former av korrigeringar. Om föroreningsrätter används som styrmedel skulle många av de nämnda informationsproblemen försvinna. Genom att staten endast säljer rätter som svarar mot det önskade totalutsläppet, vet man att den önskade reduktionen kommer att realiseras. Eftersom dessa rätter kan säljas och köpas på en marknad kommer ett enhetligt pris att bildas på dessa rätter, och företag kommer att köpa dem i en sådan omfattning att gränskostnaderna för reduktion överensstämmer med priset på rätten. Därigenom erhålls garantier för att den önskade utsläppsreduktionen genomförs till lägsta samhällsekonomiska kostnad. Som tidigare framhållits tas dock inte detta styrmedel upp till närmare diskussion i detta sammanhang.

138 Miljövårdspolitiska styrmedel SOU 1974: 101

9.3 Inverkan av skillnader i kalkylränta

Den hittillsvarande analysen har varit baserad på antagandet att den svenska ekonomin kan karakteriseras som en ideal perfekt konkurrensekonomi. I kapitel 8 diskuterades emellertid ett antal avvikelser, vilka kan påverka slutsatserna från analysen. Inverkan av sådana avvikelser på analysen kan illustreras med exemplet med de problem som uppstår genom att olika grupper av företag använder olika kalkylränta på grund av ofullständigheter i kapitalmarknadens funktionssätt. Övriga avvikelser kan diskuteras på motsvarande sätt. Det har emellertid inte ingått i denna utrednings arbetsuppgifter att systematiskt undersöka marknadsimperfektioner, varför en fullständig studie ej kan läggas fram. Avsikten är enbart att illustrera de problem som kan finnas. En enhetlig avgift för alla källor leder vid denna typ av imperfektion inte till en reduktion av utsläppen avsvaveldioxid till lägsta samhällsekonomiska kostnad. De anläggningar som räknar med en låg kalkylränta kommer att ha relativt sett lägre kostnader för en minskning av svaveldioxidutsläppen än anläggningar med hög kalkylränta. Reduktionerna vid den första gruppen kommer då att bli alltför omfattande, medan den senare gruppen minskar utsläppen mindre än vad som vore samhällsekonomiskt optimalt. Om man vid den praktiska tillämpningen av en svavelpolitik önskar eliminera denna typ av imperfektion krävs uppenbarligen ytterligare information än vad som tidigare redovisats. Det fordras, oavsett vilket styrmedel som används, kännedom om de olika anläggningarnas räntekostnader, avskrivningstid och deras ekonomiska

risk. Med denna information kan styrmedlen omformuleras så att hänsyn

tas till den existerande imperfektionen. Det kanske naturligaste sättet är att söka eliminera imperfektionen fullständigt. Om den ger upphov till att miljöpolitiken blir dyrare än absolut nödvändigt, så är detta trots allt en liten kostnad i jämförelse med den totala kostnad som kan orsakas genom att kapital allokeras på ett inte önskvärt sätt mellan de olika grupperna. Varje försök att eliminera imperfektionen innebär någon form av kapitalmarknadsreform och ingår som tidigare framhållits inte i denna utrednings kompetensområde. En partiell reform av kapitalmarknaden inom miljöpolitikens ram kan emellertid bli aktuell, nämligen i form av speciella lån för miljövårdande åtgärder till en räntesats som svarar mot kalkylräntan inom resten av ekonomin. Gränskostnadema för reduktion av svaveldioxidutsläppen skulle genom en sådan åtgärd bli jämförbara mellan olika källor på ett rättvisande sätt. Ett lånesystem av detta slag är dock förknippat med allvarliga problem, kanske främst beroende på att det är ytterst svårt, för att inte säga omöjligt, att skilja ut de investeringar som enbart har miljövårdssyfte från andra investeringar. En annan möjlighet vore att höja kalkylräntan i den grupp av anläggningar där räntan tidigare varit för låg. Detta kan, om gruppen består huvudsakligen av offentliga eller halvprivata företag, som t. ex. kraftverk, ske genom direkta beslut. För andra grupper finns möjligheten att beskatta kapitalanvändningen så att kalkylräntan därigenom tvingas upp .

SOU 1974: 101 Milfövårdspolitiska styrmedel 139

Ett tredje alternativ vore att differentiera avgiften mellan olika grupper av källor, beroende på vilken kalkylränta som används. För anläggningar där kalkylräntan är låg skulle alltså avgiften också sättas lågt, så att utsläppen inte begränsades alltför mycket. På motsvarande sätt skulle avgiften sättas högre då en hög kalkylränta används. Men även en sådan lösning är förknippad med en rad av problem, bl. a. beroende på att kapitalintensiteten varierar med den reduktionsteknik som kan användas vid olika källor. Avgiften skulle då behöva differentieras med hänsyn till dessa variationer. Innan några åtgärder av detta slag vidtas måste man självfallet ha en klar uppfattning om imperfektionens betydelse och de kostnader som är förknippade med den. Vidare måste man ha en uppfattning om de kostnader som är förknippade med de vidtagna åtgärderna. Det torde emellertid stå klart att de totala kostnader för samhällsekonomin som är förknippade med dessa imperfektioner under alla omständigheter måste vara betydligt större än den del som faller på svavelpolitiken. Det finns därför i allmänhet knappast någon anledning att inom svavelpolitikens

ram försöka eliminera eller reducera dessa imperfektioner. Vissa av de

frågor som diskuterats här kan emellertid förtjänas att specialstuderas, och speciellt gäller detta kostnadsjämförelser mellan avsvavling av olja och avsvavling av rökgaser. Slutligen bör påpekas att existensen av dylika imperfektioner inte påverkar jämförelsen av informationsbehoven vid olika styrmedel, eftersom det här är en fråga om en ökning av det totala informationsbehovet oavsett styrmedel.

9.4 Slumpmässiga variationer

har förutsatts att utsläpp och kostnader för att begränsa Tidigare utsläppen är deterministiska variabler?” I verkligheten torde en rad slumpfaktorer inverka, vilka därmed måste tas med ien diskussion om alternativa styrmedel. En sådan diskussion tenderar emellertid att bli relativt teknisk, varför endast några få faktorer kommer att belysas. lnförs slumpmässiga element i diskussionen måste målformuleringen ändras, eftersom vare sig den totala utsläppta mängden svaveldioxid eller kostnaderna för utsläppsreduktion är deterministiska. En rimlig omformulering av målet är att kräva att den faktiskt utsläppta mängden endast får överstiga ett visst värde med en viss liten sannolikhet och att detta 3

villkor skall uppfyllas till lägsta förväntade kostnad, dvs. lägsta värde på lVled deterministiska

matematiska förväntan av reduktionskostnaderna. Den första delen av

”S/äiüåägsrâsåâåtgâ_

målformuleringen stämmer tämligen väl överens med de riktvärden som» digt kan bestämmas om utarbetats av naturvårdsverket för utsläpp till atmosfären? I dessa man har erforderlig inriktvärden dels månadsmedelvärden som inte får överskridas, dels

Smâltâglâ-xäâåâliånte

ingår värden som får överskridas endast under en viss kort tidsperiod. påverkade av slump Den tidigare förda diskussionen om avgifter är giltig utan att något faktorer_ väsentligt behöver ändras även i de fall att Slumpmässiga störningar

4Rikmnjer förluftvård

inträffar. för utsläppsnormer ändras däremot radikalt. Förutsättningarna Statens natunårdwerk De måste definieras sätt och en möjlighet är att ställa som krav publikationer 1973: 8. på annat

140 MiI/övdrdspolitiska styrmedel SOU 1974: 101

på företaget, att det endast får släppa ut svaveldioxid utöver en viss gräns med en viss liten sannolikhet. För att sätta sådana optimala utsläppsnormer krävs nu inte enbart information om gränskostnaderna för reduktionen vid varje källa utan också information om sannolikhetsfördelningen för utsläppen. Utsläppsnormer utformade på detta sätt har emellertid även vissa andra effekter, som kan ha betydelse i valet mellan normer och avgifter som miljövårdspolitiska styrmedel. I de fall utsläppen från ett företag påverkas av slumpmässiga störningar i produktionsprocessen och dessa variationer i utsläppen kan motverkas genom att använda olika grader av extern rening uppstår den situationen att om störningen är mycket stor är det inte lönsamt för företaget att tillgripa extern rening. Denna slutsats strider emellertid mot den intuitiva bilden av hur ett rationellt styrmedel skall verka. Genom att välja en mer komplicerad formulering av utsläppsnormerna kan effekter av detta slag undvikas. Om reduktionskostnaderna är utsatta för slumpmässiga störningar och en absolut norm tillämpas (dvs. normen får under inga förhållanden överskridas) kan den situationen uppkomma att mycket stora kostnader åläggs företagen och därmed samhället itidsperioder när reduktionskostnaderna är höga, trots att den önskade reduktionen av utsläppen skulle kunna erhållas till lägre kostnader. Tillämpningen av den nuvarande förordningen om en högsta svavelhalt i eldningsolja illustrerar dessa svårigheter. Prisdifferensen mellan oljor med olika svavelhalt har varierat rätt kraftigt, och under perioder då skillnaden varit extremt stor har vissa oljekonsumenter drabbats ekonomiskt mer än andra. För att undvika detta finns möjligheter till dispens från förordningen, men i praktiken är det endast vissa kategorier av oljekonsumenter som kunnat utnyttja denna möjlighet.

9.5 Inkomstfördelningsfrågor

Tillämpningen av utsläppsnormer innebär att de enskilda förorenarna får svara för de kostnader som uppstår när de tvingas reducera sina utsläpp. Normerna är alltså förenliga med den s. k. polluter-pays-principen. Däremot åläggs förorenarna inte några kostnader för de utsläpp de gör inom ramen för normerna. Införandet av utsläppsavgifter har effekten att förorenarna får svara såväl för de kostnader som reduktionen av utsläppen medför som för en finansiell kostnad för det återstående utsläppet. Det är sannolikt att kostnaderna för reduktionen på längre sikt kommer att övervältras på konsumenterna av de slutliga produkterna. Exportindustrin utgör dock ett undantag, såvida inte övriga länder följer en likartad politik. Den finansiella kostnaden för de återstående utsläppen kommer däremot troligen inte att kunna föras över på konsumenterna, då det är gränskostnaden som kommer att bestämma övervältringen. Man får härigenom en omfördelning av inkomsten från ägarna till de verksamheter, som släpper ut svaveldioxid, till staten, dvs.

Miljövårdspolitiska styrmedel 141

till samhället i övrigt. Utsläppsnormer och avgifter kommer därför ha olika effekter på inkomstfördelningen. Men sådana skillnader kan givetvis om man så önskar utjämnas med hjälp av skattepolitiken. Oberoende av vilket styrmedel som används kan ett uppfyllande av de miljövårdspolitiska målen leda till att vissa företag slås ut och till regional arbetslöshet. Detta är visserligen att betrakta som ett temporärt fenomen, men det kan för den skull givetvis inte negligeras. Det medför dock inte att man omedelbart måste överge det uppsatta målet om en sådan bieffekt anses oacceptabel. l de flesta fall bör det nämligen vara möjligt att lösa de problem som uppstår genom metoder som är neutrala i förhållande till miljön. Om t. ex. ett företag enligt den optimala lösningen bör läggas ner, men detta leder till en oacceptabel arbetslöshet, kan man undersöka om det genom subventioner är möjligt att fortsätta driften vid företaget och samtidigt få den önskade reduktionen.

9.6 Dynamisk analys

Ett statiskt betraktelsesätt har tillämpats i de tidigare avsnitten. De grundläggande slutsatserna om informationsbehovet vid olika styrmedel ändras emellertid inte även om hänsyn tas till utvecklingen över tiden. Inte heller påverkas diskussionen om inkomstfördelningen. Några ytterligare frågor med anknytning till en mer dynamisk analys kan emellertid vara värda att diskutera. I avsnitt 9.2 konstaterades att individuella utsläppsnormer medför osäkerhet om kostnaderna för reduktionen av utsläppen, medan avgifter medför osäkerhet om reduktionens storlek. Om man valt att formulera som en produktnorm, t. ex. genom att föreskriva en utsläppsnormerna svavelhalt i eldningsolja, kommer dock även utsläppsnormen att högsta vara förenad med osäkerhet om effekterna på utsläppens storlek, beroende att förutsäga den framtida konsumtionen av på svårigheten eldningsolja. Samtidigt är det möjligt att vid användning av en avgift minska osäkerheten om utfallet i form av reduktion av svavelutsläpp. Detta kan ske genom att i dag förklara att om ett visst antal år kommer en avgift att uttas och successivt höjas till dess den önskade reduktionen uppnåtts. En annan långsiktig effekt, som är av central betydelse, är påverkan av strävan att finna nya tekniska lösningar på problemet att företagens reducera Det är tänkbart att denna effekt borde vara ett av de utsläppen. viktigaste kriterierna vid val mellan olika styrmedel. Men tyvärr vet man alltför litet om vad som bestämmer den tekniska utvecklingen för att kunna rangordna de olika styrmedlen från denna synpunkt. En utgångspunkt för en analys av detta problem kan vara att ett företags vilja att pröva en ny teknisk lösning och därmed dess stimulans till teknisk kan göra. Förutsatt att forskning beror på den vinst företaget ett företags utsläpp av svaveloxider skall begränsas till en viss kvantitet innebär avgifter en högre finansiell belastning på företaget än utsläppsnormer eller någon annan typ av administrativ kontroll, eftersom företaget

142 Miljövärdspolitiska styrmedel SOU 1974: 101

Kostnad

n»

Figur 9.4 Gränskostnaden för utsläpp av svaveldioxid från ett företag Utsläpp

då måste betala både kostnaderna för att reducera utsläppen och avgift på resterande utsläpp. Detta innebär omvänt att nya billigare metoder att kontrollera utsläppen medför större besparingar vid avgifter än vid

administrativa kontroller. Detta illustreras i 9.4 från

figur »somskiljer sig

de tidigare genom att på den horisontella axeln är avsatt utsläppen av svaveldioxid och inte reduktion av utsläppen. Gränskostnadskurvan GK är emellertid densamma med undantag av att den är spegelvänd - den visar som tidigare låg kostnad vid liten reduktion lika med höga utsläpp och vice versa. I frånvaro av miljöpolitiska ingrepp skulle företaget finna det lönsamt att släppa ut kvantiteten dvs. sträckan OE, eftersom yt, gränskostnaden för reduktion av utsläpp är noll. Antag att företaget inte får släppa ut mer än 37 enheter, dvs. företaget åläggs att reducera sina utsläpp med = CE enheter. Den totala kostnaden för denna norm

yt-y

för företaget blir lika med ytan under gränskostnadskurvan KG, eller lika med ytan av triangeln ACE. Om företaget i stället påläggs avgiften ä leds företaget att reducera sina utsläpp med samma mängd, men kostnaden för företaget blir nu ytan av triangeln ACE plus vad företaget får betala i avgift, dvs. den totala kostnaden blir lika med ytan av figuren GAEO. Om företaget har möjlighet att utveckla eller köpa en ny teknisk process får man en gränskostnadskurva som är lägre än den nuvarande. Antag t. ex. att det vore möjligt genom teknisk utveckling för företaget att flytta gränskostnadskurvan från läget GK till läget GK. Med samma utsläppsnorm som tidigare blir kostnaderna för företaget med den nya tekniken att reducera utsläppen lika med ytan av triangeln BCD. Kostnadsbesparingen som den nya tekniken ger upphov till blir alltså lika med ytan av figuren ABDE. Om i stället en avgift används, blir de totala kostnaderna med den nya tekniken lika med ytan av figuren GFDO och besparingen blir lika med ytan av figuren AFDE. Företaget skulle således

Miljövárdspolitiska styrmedel 143 SOU 1974: 101

i de fall en avgift används göra en större kostnadsbesparing än om en utnyttjas. Skälen att utveckla ny teknik skulle därmed bli utsläppsnorm starkare med ett avgiftssystem. Om viljan till teknisk förnyelse beror på de vinster ett företag härigenom kan göra bör alltså avgifter stimulera kraftigare till teknisk utveckling än utsläppsnormer. Andra typer av regleringar kan knappast ha en starkare effekt på de tekniska än utsläppsnormer. Det föreligger också en fara av framstegen vissa styrmedel kan låsa den tekniska lösningen till ett föroreningsproblem. Ett sådant exempel kan vara att ett företag fått tillstånd för en viss att bedriva en viss verksamhet och att detta tillstånd givits tidsperiod under förutsättning att företaget införskaffar en viss reningsutrustning eller att företaget använder vissa produktionsprocesser. I detta fall har man ostridigt bundit företagets teknologi för denna tidsperiod. Liknande effekter kan uppkomma av produktnormer. Det bör understrykas att det föregående resonemanget bygger på förutsättningen att det enskilda företaget belastas hårdare då en avgift uttas än då en reglering utnyttjas. Situationen förändras givetvis om man i diskussionen i stället skulle utgå från en likartad ekonomisk belastning i de båda fallen. I detta läge finns anledning att räkna med en bättre av en reglering och även en bättre stimulans till teknisk miljöeffekt utveckling.

SOU 1974: 101 145

10 för

Styrmedel genomförande

av en

svavelpolitik

Utredningen kommer i detta kapitel att granska användbarheten hos olika styrmedel i den del av miljöpolitiken som syftar till att lösa de problem som uppstår då svaveloxider släpps ut i atmosfären. Många miljöproblem, däribland svavelfrågan, kännetecknas av stor komplexitet. Man kan därför, med den erfarenhet som det hittillsvarande miljövårdsarbetet givit, konstatera att problemen i regel inte går att lösa enbart med hjälp av ett enda styrmedel. Det är alltså inte fråga om att finna ”de vises sten” utan att söka utnyttja medel som står till samhällets förfogande i en lämplig kombination och på ett rationellt sätt. Utredningen kommer därför att diskutera olika kombinationer av styrmedel som skulle kunna användas i svavelpolitiken. Här utgör naturligen den nuvarande lagstiftningen det viktigaste alternativet, se avsnitt 10.5. Utredningen återkommer i kapitel ll med ställningstaganden och förslag till åtgärder med anledning av vad som kommer fram och redovisas i detta kapitel. För att ingen tveksamhet skall uppstå beträffande utgångspunkterna för genomgången och analysen av styrmedelsfrågan sammanfattas de viktigaste förutsättningarna i ett inledande avsnitt.

10. l Förutsättningar

Två allmänna mål för svavelpolitiken har tidigare formulerats med utgångspunkt i de båda huvudproblemen: försumingen av mark och vatten och alltför höga halter av svaveldioxid i utomhusluften inom vissa områden, jämför kapitel 8. Det ena målet är att till lägsta samhällsekonomiska kostnad begränsa de totala utsläppen av svaveloxider i landet till en bestämd nivå. Det andra målet innebär att man genom olika miljöskyddsåtgärder skall se till att halten svaveldioxid i utomhusluften inte överstiger vissa bestämda gränsvärden. Även här går det - som framgår av naturvårdsver- kets riktlinjer för luftvård att formulera generella mål för landet i dess helhet. Däremot kan man som tidigare framhållits använda delvis andra och fler tekniska metoder för att uppnå det andra målet. Med de krav som hittills uppställts finns behov av åtgärder för att klara svaveldioxidhalterna i luften inom större tätortsområden och vissa industriregioner. Även dessa åtgärder bör givetvis genomföras till lägsta samhällsekono-

146 Styrmedel för svavelpolitik SOU 1974: 101

miska kostnad. Dessutom kan. givetvis, vilket också redan skett i viss utsträckning, främst på kommunal nivå, uppställas mål för luftkvaliteten som är högre än de som gäller för landet i dess helhet. Vissa kommuners utbyggnader av fjärrvärmeanläggningar har t. ex. i betydande utsträckning motiverats med krav på bättre utomhusluft. I regel har dock inte några konkreta mål i form av immissionsgränser e. d. formulerats, utan man har genom olika samhälleliga åtgärder i form av utbyggnader av fjärrvärmenät, omläggning av taxepolitiken, stadsplanering 0. d. rent allmänt sökt förbättra luftvårdssituationen. Vid genomgången och granskningen av de olika styrmedlen kommer de båda svavelproblemen att först behandlas var för sig. Skälen härtill är givetvis att de är olika till sin karaktär och att såväl orsakerna till problemen som de tekniska miljöskyddsåtgärderna som kan användas för att lösa problemen delvis skiljer sig från varandra. För att lösa det regionala försurningsproblemet i Sverige krävs både nationella åtgärder för att reducera utsläppen och internationellt samarbete för att minska inflödet via luftströmmarna. De lokalt förhöjda halterna av svaveldioxid i utomhusluften är däremot i regel geografiskt relativt väl avgränsade och kan avhjälpas med åtgärder på det lokala planet. Detta innebär att en lösning av de båda problemen kan ställa olika krav på de styrmedel som samhället behöver använda för att uppnå de mål som uppställts. I avsnitt 10.4 kommer sedan utformningen av de integrerade styrsystem som fordras för att klara hela svavelproblematiken att diskuteras. Denna diskussion kan sägas utgöra en syntes av de tidigare genomgångarna av de båda svavelproblemen. Efter denna genomgång redovisas utformningen av de lagar som staten hittills använt för att genomföra denna del av miljövårdspolitiken. Frågan om användningen av miljöavgifter för att i första hand begränsa de totala utsläppen i Sverige och därmed lösa försurningsproblemen behandlas relativt ingående, eftersom det gäller en metod att angripa problemen som hittills inte använts. I detta avsnitt presenteras också en tänkbar utformning av ett sådant styrmedel. Det bör dock redan nu understrykas att användningen av styrmedel, t. ex. produktnormer eller avgifter för att reducera de totala utsläppen i landet, givetvis kommer att medföra sådana minskningar av utsläppen så att även den lokala luftföroreningssituationen förbättras.

10.2 Det regionala försurningsproblemet

lO.2.l Mål -- medel Något i absoluta tal angivet mål för den svenska miljövårdspolitiken när det gäller försumingsfrågan har inte fastslagits genom politiska beslut. Indirekt kan detta dock sägas ha skett då Kungl. Majzt förordnat om begränsning av svavelhalten i eldningsolja i landet och sedan varje år beslutat om ytterligare begränsningar för vissa bestämda områden, se bilaga l. Till grund för dessa beslut har legat naturvårdsverkets s. k.

SOU 1974: 101 Styrmedel för svavelpolitik 147

nedtrappningsprogram l sitt senaste program föreslog verket att de årliga utsläppen inom landet under början av 1980-talet inte skulle tillåtas överskrida 1970 års värde, dvs. omkring 900 000 ton. Med antagen utveckling av energibehov och processutslåpp skulle detta innebära att utsläppen utöver vad som redan skett behöver begränsas med ytterligare ca 400000 ton, jämför kapitel 4 och 7. I genomgången av olika miljövårdspolitiska styrmedel har utredningen utgått från att en begränsning av utsläppen av denna storleksordning är önskvärd, men diskussionen är givetvis tillämplig även vid andra kvantitativa begränsningar. De objekt som staten primärt vill påverka med denna del av sin

svavelpolitik är givetvis emittenterna av svaveloxider. Som tidigare

redovisats i kapitel 6 är det dock av tekniska och ekonomiska skäl inte möjligt att genom direkta åtgärder reducera utsläppen annat än vid ett mycket begränsat antal större anläggningar av de totalt ca en miljon svavelemittenterna i landet. Det gäller i första hand ett hundratal industrier med utsläpp från processer och eventuellt ett antal större anläggningar för produktion av el och värme. För den senare gruppen är det dock en förutsättning att anläggningen har långa drifttider, då i annat fall en övergång till olja med låg svavelhalt eller övergång till annat bränsle i regel är mer ekonomisk. Den helt dominerande delen av utsläppen från förbränning av olja, som i sin tur svarar för omkring 75 procent av de samlade utsläppen i landet, måste således med nu tillgänglig teknik minskas genom övergång till bränslen med lägre svavelhalt. Det kan ske t. ex. genom byte av bränsle från olja till torv, gas eller svavelfattig kol. En annan möjlighet är att använda lågsvavlig olja, som antingen framställs genom avsvavling av svavelrika oljor eller importeras från områden med naturligt lågsvavlig olja. Sammanfattningsvis kan man således konstatera att den omedelbara målgruppen för statens miljövårdspolitik i detta avseende kommer att bestå av 150-200 större företag och anläggningar, där utsläppsbegränsande åtgärder kan ske, antingen i direkt form genom rökgasrening, omläggning av processer e. d. eller indirekt genom framställning eller import av svavelfattiga bränslen. När det gäller den helt övervägande delen av emittenterna av svaveldioxid - de som förbränner olja - måste statens politik gå ut på att tvinga eller förmå dem på annat sätt att gå över till mer svavelfattiga bränslen. Det bör här påpekas att staten kan lösa dessa problem genom ett direkt Övertagande av all import av olja, gas och/eller genom att ta hand om raffineringen av all olja inom landet. Genom beslut om t. ex. enbart import av svavelfattiga bränslen eller tillverkning av enbart lågsvavlig olja skulle man då vid sådana statliga anläggningar kunna åstadkomma den effekt som eftersträvas. l dagens läge äger dock staten endast en liten del av de anläggningar som berörs och utredningen har i sin analys av problemen utgått från detta förhållande.

1 Emittent här lika med ansvarig för utsläpp från anläggningar, vars utsläpp påverkar miljön.

148 Styrmedel för svavelpolitik SOU 1974: 101

De miljövårdspolitiska styrmedel som tagits upp till diskussion i kapitel 9 är tillståndsprövning, produktnormer, lokaliseringstillstånd, utsläppsnormer, subventioner, avgifter och föroreningsrätter. I det följande granskas dessa styrmedel med hänsyn till deras effektivitet att uppfylla målet att reducera de totala utsläppen i landet till lägsta samhällsekonomiska kostnad. Det bör då understrykas att de försurande effekterna på mark och vatten främst är en funktion av det ackumulerade tillskottet av svavel under en längre tidsperiod. Mindre variationer i utsläppen under en period kan därför accepteras utan att det uppställda miljömålet behöver överges, jämför dock frågan om de lokala luftföroreningsproblemen i avsnitt 10.3. Denna första granskning baseras vidare på de i kapitel 7 redovisade kostnaderna för reduktion av de totala svaveldioxidutsläppen i Sverige vilka antas motsvara de samhällsekonomiska kostnaderna. Hållbarheten i detta antagande diskuteras sedan närmare i avsnitt 10.6 om svavelavgifter i samband med att ett förslag till ett avgiftssystem utformas. Bieffekter på inkomstfördelning, sysselsättning och den regionala balansen ingår inte i dessa kostnader. Ett försök till utvärdering av dessa effekter görs därför separat, liksom en Vägning mot de kostnadsbesparingar som den samhällsekonomiska lösningen på problemet kan ge.

10.2 .2 Tillståndsprövning En individuell prövning av tillstånd och fastställande av villkor för samtliga verksamheter i landet som medför utsläpp av svaveloxider är redan ur administrativ synpunkt ogenomförbar, eftersom det finns mer än en miljon sådana utsläpp. Det bör också observeras att den enda metod som är tekniskt möjlig att utnyttja för reduktion av utsläppen från de många småkällorna, bl. a. 800 000-850 000 villapannor, är att använda olja med lägre svavelhalt eller att gå över till annat system för uppvärmning. En verksamhetsprövning kan därför endast bli aktuell vid de stora utsläppen. Erfarenheten visar att ett sådant administrativt relativt arbetskrävande och dyrt förfarande knappast torde kunna tillämpas för mer än högst ett par hundra större förbränningsanläggningar och de 100 processindustrier, som släpper ut svavel i större mängder. Med en sådan individuell prövning skulle man kunna angripa omkring hälften av de samlade utsläppen i landet. Genom att för samtliga dessa anläggningar föreskriva högsta tillåtna utsläppskvantiteter under bestämda tidsperioder skulle det vara möjligt att minska utsläppen från dessa källor så att önskad totalreduktion erhålls. Därmed fångar man dock enbart in gruppen storemittenter, som svarar för den ena hälften av totalutsläppen, medan övriga skulle gå helt fria. Ett system för tillståndsprövning måste därför kompletteras med t. ex. produktnormer om man av rättviseskäl eller av samhällsekonomiska skäl vill kunna reglera utsläppen från samtliga källor. Det är som tidigare framhållits önskvärt att reduktionen av de totala svavelutsläppen i landet sker till så låga samhällsekonomiska kostnader som möjligt. En förutsättning för att detta skall kunna genomföra är att

SOU 1974: 101 Styrmedel för svavelpolitik 149

den beslutande myndigheten har tillgång till detaljerad information om bl. a. gränskostnaderna för reduktion av svavelutsläppen vid samtliga anläggningar - i detta fall minst ett par hundra storförbrukare av olja och ett hundratal processindustrier. En central insamling av den mängd information som fordras för en samhällsekonomisk optimering av dessa miljövårdsåtgärder skulle sannolikt kräva mycket stora resurser. Om informationen är ofullständig kommer samhällsekonomiska förluster att uppstå, jämför avsnitt 9.2. Vid perfekt information - vilket dock inte är realistisk beslutssituation - inga sådana någon uppkommer givetvis förluster. En komplicerande faktor i en administrativ prövning av detta slag är att en prövning av samtliga berörda enheter borde ske samtidigt för att ge ett gott resultat. Beslut om villkor för verksamheten, t. ex. i form av utsläppskvantiteter per tidenhet, måste också begränsas att gälla för viss tid. Det blir därmed svårt att successivt fånga in förändringar som uppkommer genom att nya företag etableras o. d. En möjlighet kan vara att man t. ex. vart femte år omprövar samtliga villkor och avstämmer dem mot varandra. En administrativ beslutsprocess av detta slag tenderar dock att bli arbetskrävande om ett stort antal objekt berörs. Sammanfattningsvis kan man konstatera att prövning av tillstånd och ett fastställande av villkor för enskilda verksamheter endast kan tillämpas för ett begränsat antal större anläggningar. För reduktionen av svaveldioxidutsläppen innebär detta en begränsning till några hundratal storförbrukare av olja och processindustrier. En klar fördel med detta styrmedel är att med preciserade villkor och en väl utbyggd kontroll av dessa anläggningar bör storleken på de samlade utsläppen i förväg kunna fastställas. Kompletteras detta med produktnormer som reglerar svavelinnehållet i oljan bör storleken på de framtida totala utsläppen i landet kunna bestämmas relativt väl, om inga större förändringar i energipolitiken uppstår. Däremot är det av tidigare anförda skäl svårt att utan tillgång till centralt lagrad information förutsäga vilka kostnader dessa miljövårdsåtgärder kommer att medföra. Möjligheterna att med en verksamhetsprövning styra reduktionsåtgärdema inom denna grupp förorenare så att de samhällsekonomiska kostnaderna minimeras är också starkt beroende av tillgången på information.

l0.2.3 Produktnormer Genom bestämmelser om högsta tillåtna halt svavel i den eldningsolja som används inom landet kan utsläppen från anläggningarna för förbränning av olja reduceras. Med sådana bestämmelser skulle omkring 75 procent av det nuvarande totala utsläppet av svaveldioxid i Sverige kunna regleras. Resterande del som kommer från processer inom industrin kan på grund av problemens tekniska art däremot inte kontrolleras med hjälp av ett system uppbyggt av produktnormer. För reglering av dessa utsläpp fordras andra metoder, t. ex. tillståndsprövning, utsläppsnormer eller utsläppsavgifter. Med allmängiltiga produktnormer kan storleken på de framtida totala

150 Styrmedel för svavelpolitik SOU 1974: 101

utsläppen från förbränningsanläggningar relativt väl förutsägas. Säkerheten i utsläppsprognosema blir framför allt beroende på möjligheterna att förutse oljekonsumtionens utveckling och fördelningen av energiproduktionen på olika energislag. Däremot är det, liksom vid användning av likartade styrmedel, svårt att beräkna de totala kostnaderna för åtgärderna. Produktnormer kan, som redan i viss mån skett, differentieras med hänsyn till miljökraven. Möjligheterna att med normer av detta slag åstadkomma en samhällsekonomiskt rationell fördelning av reduktionen av totalutsläppen är starkt beroende av tillgången på information. Normer för högsta tillåtna svavelhalt i olja är under normala förhållanden ett administrativt lätthanterligt instrument. Vid kraftigt stigande priser på olja med låg svavelhalt och rena bristsituationer måste man dock räkna med att det blir nödvändigt att gå ifrån dessa strikta linjer och ge enskilda företag tillstånd att använda mer svavelrik olja. Sådana dispensförfaranden, som således är nödvändiga komplement till generella normsystem, riskerar alltid att bli tungrodda och svårhanterliga. Bristen på information gör det ofta svårt att bedöma angelägenhetsgraden i olika dispensansökningar. Effekterna på den totala utsläppsnivån kan också bli svåröverskådliga. Produktnormer kan dessutom, som tidigare framhållits, endast användas för att reglera de utsläpp som orsakas av förbränning av olja och andra bränslen.

l0.2.4 Lokaliseringstillstând En aktiv samhällsplanering kombinerad med en tillståndsgivning för lokalisering av skilda verksamheter kan vara ett effektivt medel i miljöpolitiken. Utsläppens lokalisering har dock ingen avgörande betydelse i försumingsproblematiken, varför man i detta sammanhang kan bortse från styrmedel av detta slag, se närmare avsnitt 3.4.2.

l0.2.5 Utsläppsnonner

Utsläppsnormer kan utformas på olika sätt med hänsyn till såväl de mål som skall uppnås som de verksamheter som berörs. Med det stora antalet utsläpp av svaveldioxid och skillnaderna i utsläppens karaktär som förekommer, måste man räkna med en relativt långt driven differentiering av eventuella utsläppsnormer. Utsläppen från de många små och medelstora förbränningsanläggningarna, bl. a. 800 000-850 000 villapannor, kan som tidigare framhållits inte med nuvarande teknik reduceras annat än genom övergång till olja med lägre svavelhalt eller till annat bränsle. En utsläppsnorm för dessa källor fyller därför ingen funktion, utan utsläppen måste här regleras med hjälp av en produktnorm eller annat styrmedel med likartad funktion. För storförbrukare av olja, där t. ex. rökgasrening kan vara ett alternativ, är en direkt utsläppsnorm däremot tänkbar. Detsamma gäller för reglering av utsläppen från de 100 processindustrier som år 1970 tillsammans svarade för utsläpp av 200 000 ton svaveldioxid. Med normer

SOU 1974: 101 Styrmedel för svavelpolitik 151

utformade för olika branscher, angivna it. ex. högsta tillåtna utsläpp per ton av en produkt, bör det vara möjligt att reducera utsläppen till önskade nivåer. Normer av detta slag blir emellertid trubbiga vapen och hittillsvarande erfarenheter tyder på att man för processindustrin i stor utsträckning måste utforma individuella utsläppsnormer, dvs. pröva villkoren för varje utsläpp individuellt om avsedda effekter skall kunna uppnås, se avsnitt 10.2.2 men jämför även avsnitt l0.2.6. Utsläppsnormer för industribranscher eller andra grupper av företag som släpper ut svavel är därför knappast något lämpligt styrmedel för att komma till rätta med försumingsprobleinen. Vid val mellan olika administrativa reglersystem avsedda att användas för att minska de samlade utsläppen i landet av svaveloxider är ett system med produktnormer för olja kombinerat med prövning av villkoren för enskilda processutsläpp sannolikt en effektivare kombination såväl ur miljösynpunkt som med tanke på var insatserna bör genomföras.

10.2 .6 Ekonomiska styrmedel Teorin bakom utnyttjande av avgifter som miljövårdspolitiska styrmedel bygger på förutsättningen att företagen reducerar utsläppen så länge avgiften för att släppa ut en enhet är högre än kostnaden att förhindra att denna enhet släpps ut, se kapitel 9. Subventioner kan i princip användas sätt som avgifter, men de är förenade med som styrmedel på motsvarande vissa nackdelar i förhållande till avgifter. l detta sammanhang bör observeras att de statliga bidrag som hittills utgått till miljövården inom industrin utgjort ett investeringsstöd till äldre industri för sanering, se bilaga 7. Den fortsatta diskussionen har inriktats i första hand på miljöavgifter. Ett ekonomiskt styrmedel skall liksom andra styrmedel primärt användas för att tvinga större processindustrier, större anläggningar för förbränning av svavelhaltiga bränslen, svenska raffinaderier och importörer av bränslen att vidta åtgärder så att utsläppen av svaveloxider minskar. Indirekt kommer även andra konsumenter av svavelhaltiga bränslen att påverkas. För att med ett avgiftssystem uppnå det mål som uppställts beräkningsmässigt antaget innebära en reduktion av utsläppen av svavelmed 400 000 ton - krävs att en avgift tas ut med ett dioxid per år belopp som överskrider gränskostnaden för ett borttagande av det ”sista tonnet. Enligt de preliminära kalkylerna skulle det då fordras en avgift av storleksordningen l 500 kronor per ton utsläppt svavel, se figur 10.2. Osäkerheten i kostnadsuppgifterna är dock relativt stor, varför ett högre och ett lägre kostnadsalternativ redovisats, se kapitel 7. Med det mål som uppställts i den första ansatsen kommer möjligheterna att förutsäga effekterna av en avgift att försvåras av det faktum att man rör sig längs en flack del av gränskostnadskurvan. Totalkostnaderna för reduktionsåtgärderna i landet kommer därmed, i likhet med vad som gäller vid användning av t. ex. produktnorrner i kombination med individuell prövning, att bli svåra att beräkna. Däremot borde ett avgiftssystem, med aktuell av gruppen stora primära svavelemittenter, kunna sammansättning

152 styrmedel för svavelpolitik SOU 1974: 101

fungera tillfredsställande när det gäller att styra insatserna för att minska utsläppen så att den totala reduktionen erhålls till lägsta samhällsekonorniska kostnad, under fömtsättning att inga allvarliga begränsningari den fria konkurrensen förekommer. Oavsett om man arbetar med prövning av individuella utsläpp, produktnormer eller ekonomiska styrmedel måste man utgå från att besluten på central nivå alltid kommer att grundas på ofullständig information. Vid användning av avgifter på svavelutsläpp medför detta å ena sidan att det kan bli svårt att sätta en avgift som ger en bestämd effekt på utsläppsnivån. Det vetenskapliga underlaget medger å andra sidan inte heller att precisa mål formuleras, utan målformuleringarna får inskränkas till att ange ett intervall för önskad reduktion. Även med en sådan vidare målsättning kan dock en justering av avgiften bli nödvändig. Genom att i god tid annonsera införandet och eventuella framtida förändringar av en svavelavgift borde en del av de nackdelar som sammanhänger med osäkerhetema i materialet kunna undanröjas. Ett avgiftssystem, baserat på uttag av en avgift för varje ton svaveldioxid som släpps ut i luften, skulle kunna vara ett tänkbart medel för samhället att styra utvecklingen mot minskade totalutsläpp. De administrativa problemen med ett sådant system är också möjliga att lösa. Det bör också ge företag och andra som släpper ut svaveldioxid möjlighet att själva välja metoder, former och tid för motåtgärder med hänsyn till de egna förutsättningarna. I avsnitt 10.6 kommer den närmare utformningen av ett avgiftssystem att diskuteras.

10.2.7 Val av miljövårdspolitiska styrmedel Genomgången av olika miljövårdspolitiska styrmedel för att lösa det regionala försurningsproblemet har visat att i stort sett två system kan väntas uppfylla de krav som uppställts och därför närmare bör studeras. Det ena systemet, som i huvudsak överensstämmer med gällande lagstiftning, innebär att produktnormer för högsta tillåtna svavelhalt i eldningsolja kombineras med en prövning av villkoren för verksamheten vid större företag. Den individuella prövningen kommer då främst att gälla företag med processutsläpp. Det andra systemet bygger på att svavelavgifter införs, vilka skulle göra det lönsamt för företag och andra emittenter att minska sina utsläpp. Genom att anpassa avgiften efter de kostnader som reduktionen medför skulle man kunna uppnå den nivå på reduktionema som eftersträvas. Det nuvarande systemet för produktkontroll/individuell prövning beskrivs i avsnittet 10.5. Utformningen av ett avgiftssystem till ett arbetsdugligt miljövårdspolitiskt styrmedel behandlas relativt ingående i avsnittet 10.6, eftersom detta medel hittills inte använts i svensk miljövårdspolitik. En integrering av de olika styrmedel som behövs för att lösa såväl försumingsproblemen som de lokala problemen med höga halter av svaveldioxid i utomhusluften

alltför_

tas upp till behandling i avsnitt 10.4.

SOU 1974: 101 styrmedel för svavelpolitik 153

10.3 Det lokala svaveldioxidproblemet

l0.3.1 Mâ1-- medel Höga halter av svaveldioxid i luften kan som tidigare framhållits ge upphov till skador på människor, växtlighet och på tekniska anläggningar, byggnader, bilar o. d. De lokala skadorna av utsläppen är en direkt följd av alltför höga koncentrationer av svaveldioxid i den omgivande luften kring en eller flera utsläppskällor. Det bör understrykas att de lokala effekterna av svaveldioxid i regel inte kan renodlas på samma sätt som vad gäller det regionala försurningsproblemet. Det är ofta fråga om kombinationseffekter, där svaveldioxiden är en negativ faktor bland flera, men den spelar utan tvekan en avgörande roll. En reduktion av utsläppen av svaveloxider för också ofta med sig även en automatisk minskning av utsläppen av andra luftförorenande ämnen. Gränsvärden för högsta tillåtna svaveldioxidhalt i utomhusluften används därför ofta som en viktig del i formuleringen av kraven på luftkvaliteten i tätorter och större industriområden. De motåtgärder som kan vidtas är delvis desamma som används för att lösa försurningsproblemen, nämligen att minska utsläppen. Härtill kommer att olika åtgärder för att flytta utsläppen och sprida dem bättre på högre höjd kan ha avgörande betydelse, se kapitel 6. De tekniska åtgärder som hittills i första hand använts är övergång till svavelfattiga bränslen, val av lämpliga uppvärmningssystem och utformning av utsläppsanordningar i form av höga skorstenar 0. d. De begränsningar av svavelhalten i eldningsolja som införts i Sverige har främst motiverats med hänsyn till de lokala luftföroreningsproblemen. Luftkvaliteten har också påtagligt förbättrats, särskilt i storstadsområdena där svavelhalten i eldningsoljan inte får överstiga 1,0 viktprocent. Tekniska miljöskyddsåtgärder som främst syftar till en minskning av de totala utsläppen, t. ex. rökgasrening, medverkar givetvis till en sänkning av svavelhalten i utomhusluften. Som tidigare framhållits kan dock sådana åtgärder av ekonomiska skäl knappast bli aktuella annat än vid ett begränsat antal anläggningar av typ kraftverk, processindustrier o. d. Val av uppvärmningssystem tillsammans med lokalisering och utformning av utsläppsanordningar är däremot avgörande för möjligheterna att upprätthålla de krav på luftkvalitet som uppställts. En planering av uppvärmningssystemen i de större tätortema med hänsyn till utsläppsoch spridningsförhållanden blir därmed ett betydelsefullt instrument i denna del av svavelpolitiken. Valet av miljövårdspolitiska styrmedel för att hantera de lokala svaveldioxidproblemen blir således beroende av delvis andra faktorer än de som styr valet i försumingsfrågan. l de följande avsnitten kommer de tidigare förtecknade miljövårdspolitiska styr-medlen att granskas med hänsyn till deras effektivitet som instrument för att lösa de lokala luftföroreningsproblemen. Till frågan om ett integrerat styrsystem för att hantera hela svavelfrågan återkommer utredningen i avsnitt 10.4.

154 Styrmedel för svavelpolitik SOU 1974: 101

10.3.2 Prövning av villkor för enskilda utsläpp

Redan administrativa skäl gör det omöjligt att pröva villkoren för alla enskilda utsläpp i landet, vilka uppgår till drygt en miljon. En sådan prövning måste därför inriktas dels på de större anläggningarna för förbränning av olja eller andra bränslen, dels på processindustrierna. Enskilda anläggningar prövas sedan år 1969 enligt miljöskyddslagen. l villkoren anges i regel högsta tillåtna utsläppskvantitet under vissa tidsperioder samtidigt som bestämmelser om erforderliga skorstenshöjder och utformningen av andra tekniska anläggningsdelar utfärdas. Det viktigaste underlaget för dessa beslut utgörs av undersökningar om luftföroreningssituationen, meteorologiska förhållanden och uppgifter om den aktuella anläggningen. Hänsyn skall i prövningen även tas till faktorer som inte direkt har med miljön att göra, bl. a. företagets ekonomi och inverkan på sysselsättningen. Prövning enligt miljöskyddslagen har hittills skett av verksamheten vid många kraftverk, värmekraftverk, kraftvärmeverk, större förbränningsanläggningar och processindustrier. När det gäller processindustrierna har naturvårdsverket i sitt arbete strävat efter att få fram miljöskyddsåtgärder upp till en kostnadsnivå som räknat per ton svavel motsvarar kostnaden för sänkningen av svavelhalten i tjockolja ner till 1,0 procent. En annan form av administrativ prövning sker i samband med byggnadslovsbehandlingen i kommunerna med stöd av bestämmelser i byggnadslagstiftningen. Det gäller här bl. a. skorstenshöjd vid mindre förbränningsanläggningar. Sammanfattningsvis kan man konstatera att en prövning av villkoren för utsläpp av svaveldioxid vid enskilda anläggningar måste inriktas på ett begränsat antal större anläggningar på sätt som redan nu sker. Som enda instrument är en sådan individuell prövning ett otillräckligt medel för att uppnå en acceptabel luftkvalitet inom de områden som är hårt belastade. Det måste kombineras med t. ex. generella normer beträffande svavelhalt i det bränsle som får användas inom regioner med luftföroreningsproblem. Det är tänkbart att en reglering av formerna för uppvärmning av bostäder, kontor och industrier måste tillgripas inom särskilt belastade områden. En sådan planmässig utbyggnad av värmeförsörjningen kan vara ett effektivt miljövårdspolitiskt medel i arbetet på att lösa de lokala luftföroreningsproblemen.

lO.3.3 Produktnonner De produktnormer i form av begränsningar av svavelhalten i eldningsolja som redan använts har medfört att luftföroreningssituationen förbättrats särskilt inom storstadsområdena. Om uppställda irnmissionsgränser måste betraktas som absoluta maximigränser kan produktnormer vara den enda möjligheten att på kort sikt begränsa utsläppen i tillräcklig grad inom tätortsområden med många små uppvärmningsanläggningar. Normer av detta slag tenderar dock att i en kraftigt förändrad olje- och energimarknad bli administrativt svårhanterliga och tungrodda. Svårighetema att få

SOU 1974: 101 styrmedel för svavelpolitik 155

fram ett tillfredsställande underlag för de dispenser från normerna som fordras har visat sig vara betydande. En ändrad struktur på energiområdet med ökad användning av andra fossila bränslen medför också att systemet av produktnormer måste utvidgas. De ekonomiska konsekvenserna av en sådan utvidgning är svåröverskådliga. Avslutningsvis finns dock anledning att understryka att det kan bli nödvändigt att inom vissa regioner även i fortsättningen använda produktnormer av det slag som hittills använts. Det gäller särskilt områden med betydande luftföroreningsproblem, där det kan vara svårt att klara lu ftkvaliteten med andra medel.

lO.3.4 -- Samhällsplanering lokaliseringstillstând Ett av de säkrare sätten att skapa god utomhusluft i större tätorter är att och bygga ut fjärrvärmeanläggningar eller andra former av planera gemensam värmeförsörjning, där förbränningen av olja eller andra bränslen koncentreras till stora anläggningar. Möjligheter att använda alternativa energikällor härigenom liksom utbyggnaden av

förbättras

lämpliga reningsanläggningar och utsläppsanordningar. Utbyggnaden av fjärrvärmeanläggningar i ett antal svenska kommuner har också gett goda resultat i arbetet att förbättra luftkvaliteten i tätorterna. Samhällsplanering som ett styrinstrument för att åstadkomma en god luftkvalitet är därför främst i större tätorter ett realistiskt alternativ. Frågan om lagstiftning rörande allmänna värmeanläggningar studeras för övrigt av en utredning, som nyligen lagt fram betänkandet Värmeförsörjning enligt värmeplan, SOU 1974:77. Det bör dock understrykas att genomförandet av tekniska åtgärder av detta slag kommer att ta lång tid och att därför fortsatta nedtrappningar av svavelhalteni bränslen kan bli nödvändiga under en relativt lång övergångstid.

l0.3.5 Utsläppsnormer Utsläppsnormer är knappast något realistiskt styrmedel när det gäller att begränsa utsläppen av svaveloxider från det stora antal utsläppskällor som finns i svenska tätorter och därmed förbättra luftkvaliteten. Med den nuvarande tekniska strukturen på uppvärmningssystemen är produktnormer kompletterade med prövning av villkoren för de stora utsläppen ett effektivare vapen.

lO.3.6 Ekonomiska styrmedel Svavelavgifter eller andra liknande styrmedel är teoretiskt sett möjliga att använda även för att begränsa utsläppen inom olika regioner till de nivåer som krävs för att upprätthålla en god luftkvalitet. De varierande förhållandena inom olika tätorter, beträffande såväl faktorer som utsläppens fördelning och storlek, som meteorologiska förhållanden, komplicerat dock ett avgiftssystem. Avgifterna skulle sannolikt behöva differentieras så långt med hänsyn till individuella förhållanden, att

156 styrmedel för svavelpolitik SOU 1974: 101

systemet skulle bli alltför komplicerat och svåradministrerat för att kunna fungera. För styrning av uppvärmningen mot fjärrvärme eller andra ur luftföroreningssynpunkt gynnsamma uppvärmningssystem kan däremot en aktiv och medveten prispolitik från kommunerna vara ett värdefullt komplement till olika former av regleringar. Överslagsmässiga kostnadsnyttokalkyler, i vilka även skador av luftföroreningar tas in, skulle här kunna vara till hjälp vid prissättning av olika tjänster. En snabbare övergång till gemensam värmeförsörjning för större regioner kan härigenom eventuellt underlättas.

lO.3.7 Val av miljövârdspolitiska styrmedel De lokala luftföroreningsproblemen är som tidigare framhållits av en helt annan karaktär och har delvis andra orsaker än de regionala försurningsproblemen. Andra miljövårdspolitiska styrmedel kommer därför att behöva användas för hantering av dessa problem. I ett längre tidsperspektiv förefaller en aktiv samhällsplanering, med vissa tvingande regler beträffande formerna för uppvärmning av bostäder, kontor och industrier att kunna bli den kanske effektivaste formen för att lösa de lokala luftföroreningsproblemen i främst större tätorter. En aktiv prispolitik i vilken hänsyn tas även till de negativa effekterna av svaveldioxidutsläppen kan här vara ett tänkbart komplement. Produktnormer för högsta tillåtna svavelhalt i bränslen kan, framför allt under en övergångstid, bli nödvändiga för att en god luftkvalitet skall kunna upprätthållas. Slutligen kommer det sannolikt att även i fortsättningen vara nödvändigt med en individuell prövning av villkoren för vissa större utsläpp som direkt påverkar lokalförhållandena.

10.4 System av styrmedel i svavelpolitiken

I detta betänkande har tidigare åtskilliga gånger framhållits vikten av att man håller isär de två skilda problem som orsakas av svavelutsläppen, nämligen dels försumingen av mark och vatten, dels förhöjningen av halterna av svaveldioxid i luften till oacceptabla nivåer. Det utsläppta svavlet orsakar således olika effekter i miljön, medan de motåtgärder som fordras i stor utsträckning gäller samma emittenter och är delvis av likartat slag. Skillnaderna ligger framför allt i det förhållandet att man för att lösa de lokala problemen kan tillgripa, förutom direkta tekniska miljöskyddsåtgärder för att minska utsläppen, även andra mer indirekta åtgärder, som att förlägga utsläppen på lämpliga platser och att sprida föroreningarna i större luftmassor och därmed sänka koncentrationerna av de farliga ämnena-i luften. Det är också givet att en minskning av utsläppen måste medföra en minskad belastning på människorna och deras miljö. Men det är därmed inte sagt att en sådan åtgärd är den mest effektiva, om det i första hand gäller att klara en lokal luftföroreningssituation.

SOU 1974: 101 Styrmedel för svavelpolitik 157

En separat behandling av de båda problemen kan dock av praktiska skäl vara svår att genomföra, eftersom det i många fall kommer att gälla samma objekt - en emittent av svaveloxid. Det är då naturligt att försöka kombinera olika styrmedel till ett styrsystem som gör det möjligt att hantera hela svavelproblemet. En naturlig utgångspunkt kan då vara att börja med den för de båda problemen gemensamma motåtgärden, nämligen begränsningen av utsläppen och diskutera de krav på styrmedel som ställs för att uppnå detta mål. Därefter kan de instrument som behövs för att få genomfört de ytterligare åtgärder som erfordras för att lösa lokalproblemen fogas till systemet. Genomgångarna i tidigare avsnitt har pekat på två huvudlinjer efter vilka försurningsproblemet kan lösas. Det kan hanteras antingen med hjälp av produktnormer tillsammans med individuell prövning av enskilda utsläpp eller med miljöavgifter. Den förra metoden har med framgång redan utnyttjats, medan avgifter är en ännu oprövad väg i svensk miljöpolitik. Utredningen kommer därför att relativt noggrant gå igenom förutsättningar för uppbyggnad av ett avgiftssystem, se avsnitt 10.6. De lokala luftföroreningsproblemen, där svaveldioxiden utgör en viktig faktor, måste i regel lösas genom att utnyttja en kombination av motåtgärder. Samhället behöver då troligen utnyttja ett flertal styrmedel, där samhällsplanering, produktnormer och individuell prövning av utsläpp är viktiga element. Avgifter eller andra ekonomiska styrmedel förefaller här bli alltför komplicerade för att kunna fungera tillfredsställande. Ett alternativ till styrsystem i svavelpolitiken - som principiellt sett i stort bygger på den nuvarande miljöskyddslagstiftningen - skulle bestå av en kombination av produktnormer, verksamhetsprövning och en planering av energiförsörjningen i tätorterna. Grunden i systemet är produktnormer som anger tillåten halt svavel i bränslen som används för förbränning. Normerna kan gälla generellt för landet eller differentieras med hänsyn till de lokala förhållandena. Den nuvarande förordningen om högsta tillåtna svavelhalt i eldningsolja skulle i detta alternativ behöva kompletteras främst med motsvarande bestämmelser för kol. Med sådana normer skulle man liksom hittills i huvudsak kunna reglera utsläppen från all förbränning av fossila bränslen med sikte på en nedtrappning av de totala utsläppen i landet och även kunna begränsa utsläppen lokalt. Processutsläppen skulle däremot även i fortsättningen behöva hanteras individuellt genom prövning av tillåtligheten och fastställande av villkor för verksamheter. I en sådan prövning kan i och för sig hänsyn tas till både försurningsproblemen i stort och lokala problem med alltför höga halter av svaveldioxid i luften. En planering av energiförsörjningen i större tätorter, kombinerad med möjligheter för kommunerna att föreskriva hur uppvärmningen skall ske, skulle kunna utgöra det på sikt kanske effektivaste medlet att komma till rätta med den lokala föroreningsproblematiken. Detta styrmedel kan givetvis kombineras med en individuell prövning av villkoren för större anläggningar för energiförsörjning belägna i eller i närheten av tätorter. En annan väg vore, som närmare diskuteras i avsnitt 10.6, att låta ett

158 Styrmedel för svavelpolitik SOU 1974: 101

system av miljöavgifter utgöra basen i styrsystemet. I så fall skulle man med en svavelavgift tvinga fram en reduktion av de totala utsläppen i landet till en med hänsyn till försumingseffekterna acceptabel nivå. Avgiften skulle drabba såväl anläggningar för förbränning av olja, kol e. d. som processindustrier. De lokala svaveldioxidproblemen borde liksom i det förstnämnda alternativet i första hand lösas genom en planering av utbyggnaden av energiförsörjningen i tätorterna. Prövning av enskilda utsläpp skulle i detta system användas främst för att bestämma villkoren för verksamheter som trots en allmän nedtrappning av utsläppen kan påverka den lokala luftföroreningssituationen. Den synbara skillnaden mellan de båda diskuterade systemen är att det sistnämnda systemet förutom de tre styrmedlen produktkontroll, verksamhetsprövning och samhällsplanering även innehåller svavelavgifter, se figur 10.1. Grundtanken är givetvis att man genom att införa ett ekonomiskt styrmedel skall kunna få en effektivare miljövårdspolitik och komplettera de tidigare använda administrativa styrmedlen. Det förstnämnda systemet, system l i figur 10.1, skulle i huwdsak fungera på samma sätt som gällande lagstiftning men med en större roll för samhällsplaneringen. l det andra systemet är avsikten att avgifterna skall användas för att i första hand reducera de samlade utsläppen i landet till en bestämd nivå. Men givetvis kommer detta att medföra att även svaveldioxidhalterna i luften minskar på många ställen. Resterande problem på det lokala planet skulle i första hand lösas med samhällsplanering innefattande beslut om energiförsörjningen inom större tätorter. I andra hand skulle produktkontroll användas som en försäkring, så att inte angivna gränsvärden överskrids och givetvis kan även en verksamhetsprövning här bli aktuell vid större anläggningar. En central fråga vid en jämförelse mellan de båda systemen blir då om svavelavgifter kan bli ett sådant effektivt styrmedel att det kommer att minska behovet av att utnyttja de andra tre medlen och därmed försvara en utökning av

styrmedel styrmedel System 1 Miljömål System 2

Produkt- Totalreduktion : Svavelkontron av SOZ-utsläpp aVQWt i Sverige / / Samhälls- / planering Verksamhets- / prövning I Produkt Begränsning / kontroll \ av SOZ-halten i luften till Samhälls- acceptabla Verksamhetsplanering nivåer prövning

Figur 10.1 Alternativa huvudsyfte med styrningen styrsystem inom svavelpolitiken -- -- - sekundär effekt av styrningen

SOU 1974: 101 Styrmedel för svavelpolitik 159

styrmedelsarsenalen i svavelpolitiken. Utredningen återkommer till dessa frågor i kapitel ll, där även möjligheterna diskuteras att modifiera och förbättra de principiella system, som här skisserats. Men först presenteras den hittillsvarande svavelpolitiken i korthet i avsnitt 10.5 och i avsnitt 10.6 kommer utredningen att närmare granska förutsättningar för en svavelavgift.

10.5 Hittillsvarande svavelpolitik

De begränsningar av utsläppen av svaveldioxid som genomförts har i huvudsak skett med stöd dels av en särskild förordning och kungörelse om högsta tillåtna svavelhalt ieldningsolja, dels av miljöskyddslagen. Vid hanteringen av lokalproblemen har även byggnadslagstiftningen använts som instrument för att i första hand förbättra utsläppsförhållandena. Härtill kommer att statsbidrag utgått till miljövårdande åtgärder inom industrin, vilket inneburit en stimulans till företagen att bygga ut reningsanläggningar och vidta processtekniska åtgärder för att minska utsläppen. De riktlinjer för luftvården som dragits upp av statens naturvårdsverk har också fungerat som ett indirekt styrmedel. I den hittillsvarande svavelpolitiken har således främst utnyttjats en kombination av produktnormer och individuell prövning. Men statsbidragen har i

vissa fall kunnat utnyttjas som en form av ekonomiskt styrmedel.

10.5 .l Förordning om begränsning av svavelhalten i eldningsolja Förordningen om begränsning av svavelhalten i eldningsolja (SFS 1968: 551), som i sin helhet trädde i kraft den 1 juli 1969, förbjuder förbränning av eldningsolja med högre svavelhalt än 2,5 viktprocent, se bilaga l. Med stöd av förordningen kan regeringen föreskriva lägre värden inom landet som helhet eller inom vissa områden. Bestämmelser härom meddelas i kungörelse med förteckning över de kommuner där en viss lägre gräns skall gälla. Föreskrifter om kungörelsens tillämpning meddelas av naturvärdsverket. Lokalt kan en sänkning av den högsta tillåtna svavelhalten i eldningsolja ske genom föreskrifter i hälsovårdsordning. Länsstyrelsen får medge undantag från de av regeringen fastställda gränserna dels i fall då anläggningar har en tillfredsställande rökgasrening, dels i andra fall när särskilda skäl föreligger. Rökgasreningen bedöms enligt förarbetena vara tillfredsställande, då utsläppen av svaveldioxid efter rening inte överstiger utsläppen från förbränning av olja med föreskriven svavelhalt. Länsstyrelsen utövar tillsyn över bestämmelsernas efterlevnad och har därvid rätt att ta prov på olja och rökgaser hos användaren. Denne skall av säljaren erhålla uppgifter om oljans svavelhalt. Brott mot föreskrifterna om högsta tillåtna svavelhalt bestraffas med böter eller fängelse. Underlåtelse att lämna uppgift eller lämnande av felaktig uppgift om svavelhalten medför bötesstraff. Med tillämpning av förordningen inleddes eldningssäsongen 1971/72

160 Styrmedel för svavelpolitik SOU 1974: 101

en ytterligare begränsning av svavelhalten i eldningsolja genom att gränsen för tillåten svavelhalt sänktes till l viktprocent i vissa tätortskommuner. I kungörelser har regeringen därefter på förslag av statens naturvårdsverk fastställt förteckningar över kommuner, där olja med svavelhalt överstigande l viktprocent inte får förbrännas. Den senaste förteckningen, som avser eldningssäsongen 1973/74, upptar Storstockholm, Storgöteborg, Vänersborg, Trollhättan, Borås, Malmö, Lund samt Jönköping. Beräkningar utförda av statens naturvårdsverk visar att utsläppen av svaveldioxid minskades med mellan 6 och 7 procent åren 1970 och 1972 - från ca 870 000 ton till ca 810000 ton. Övergången från den 3-3,5-procentiga tjockoljan som vanligtvis användes under eldningssäsongen 1969/70 till 2,5-procentig hade minskat ökningstakten i utsläppen och införandet av 1-procentgränsen i ett antal Stockholmskommuner medförde ett även i absoluta tal räknat lägre utsläpp. Till nedgången bidrog sannolikt också de milda vintrarna och lågkonjunkturen. Undantag från bestämmelserna meddelades under tiden fram till hösten 1973 endast i ett fåtal fall och då främst på grund av särskilda skäl. Det rörde sig i allmänhet om omställningsproblem, som t. ex. ombyggnad av äldre anläggningar för övergång till lågsvavlig olja. Undantag medgavs här för några månader till dess att arbetena hunnit slutföras. I ett fall medgavs undantag på grund av tillfredsställande rökgasrening. Den brist på lågsvavlig olja som efter hand började göra sig märkbar, med stigande priser som följd, bedömdes däremot inte utgöra tillräckliga skäl för undantag. Vid den tidpunkt då förslagen till begränsningar för eldningssäsongen 1974/75 skulle redovisas bedömde emellertid naturvårdsverket situationen på oljemarknaden vara sådan att någon utökning av antalet områden med enprocentgräns inte var genomförbar. I stället förordade verket i en skrivelse till länsstyrelserna att ett till kort tid begränsat undantag från bestämmelserna om enprocentgränsen skulle ges i sådan utsträckning att ledig tankkapacitet kunde fyllas med olja av upp till 2,5 procents svavelhalt. Läget på oljemarknaden skärptes sedan ytterligare, bl. a. som en följd av de oljeproducerande ländernas begränsningar av produktionen. I naturvårdsverkets nya rekommendationer till länsstyrelserna, utsträcktes tidsramen för undantag att gälla till den 1 oktober 1974. De riktlinjer för prövningen av undantag som angavs gick ihuvudsak ut på att tillgängliga kvantiteter lågsvavlig olja borde omsättas i första hand under de kallaste månaderna. När situationen på oljemarknaden sedan åter förbättrades utfärdades nya anvisningar, vari verket förordade att länsstyrelserna inte skulle bevilja ytterligare undantag. Frågan om upphävande av redan medgivna undantag fick bedömas med hänsyn till de villkor som förknippats med varje enskilt beslut, men målsättningen var att ytterligare påfyllning av olja med högre svavelhalt inte skulle ske. Under den aktuella tiden medgavs undantag från gällande begränsningar i 97 fall. Huvuddelen avsåg undantag från enprocentgränsen, där

SOU 1974: 101 Styr-medel för svavelpolirik 161

förbränning av olja med upp till 2,5 procents svavelhalt medgavs. I några fall accepterades 2,8-3,5 procent i områden där den generella 2,5procentgränsen gällde. En grov uppskattning visar att högst en halv miljon m3 tjockolja med högre svavelhalt än den i området tillåtna använts. Den samtidiga nedgången i oljeförbrukningen kan beräknas ha väl kompenserat den höjda svavelhalten. Man kan notera att handläggningen av ansökningar om undantag varierade avsevärt mellan de olika länen längs skalan från mycket generöst till starkt restriktiv behandling. Intentionema att reservera lågsvavlig olja till de kallaste månaderna synes i vissa län inte ha kunnat uppfyllas. Erfarenheterna av tillsynsverksamheten under den tid förordningen om begränsning av svavelhalten i eldningsolja var i kraft har visat att tillsynen är synnerligen resurskrävande. Detta har i brist på personal lett till att tillsyn förekommit i ytterst ringa omfattning. Av tillgängliga uppgifter att döma tycks dock laglydnaden varit god, så länge tillräcklig mängd olja funnits att tillgå. Leverantörerna synes ha inriktat sina lågsvavlig leveranser efter den på respektive ort gällande begränsningen. Under den följande bristsituationen torde det dock vara realistiskt att räkna med att förbränning av olja med högre svavelhalt än l respektive 2,5 procent förekommit i något större utsträckning än medgivna undantag låter förmoda.

l0.5.2 Miljöskyddslagen och miljöskyddskungörelsen Genom miljöskyddslagen (SFS 1969: 387, omtryckt 1972: 782) regleras miljöstömingar från fast egendom, se bilaga 2. Lagen är till stor del en dvs. den föreskriver tillstånds- eller anmälningsplikt för koncessionslag, verksamheter och anläggningar från vilka miljöstömingar kan befaras. sker genom prövning och fastställande av villkor i det enskilda Styrningen fallet för verksamhetens bedrivande. Tillstånds- och anmälningsplikten är reglerad imiljöskyddskungörelsen (SFS 1969:388, omtryckt 1972: 224), se bilaga 3. l denna anges de typer av fabriker och andra inrättningar för vilka tillstånd eller anmälan krävs. Bland de tillståndspliktiga verksamheterna återfinns så gott som samtliga mera betydande svavelernittenter. Tillstånd krävs för såväl nyanläggningar som ombyggnader av anläggningar. Koncessionsnämnden prövar i regel dessa tillstånd, men i vissa fall kan detta ske hos länsstyrelsen. Inom hela det tillståndspliktiga området kan statens naturvårdsverk - i vissa fall länsstyrelsen - medge undantag från skyldigheten att söka tillstånd. Då sådant undantag beviljas meddelas samtidigt villkor i fråga om miljöskyddsåtgärder m. m. av samma slag som då tillstånd beviljas. Prövningen sker även i detta fall uteslutande med tillämpning av lagens tillåtlighetsregler, men under mindre bundna former än hos koncessionsnämnden. Miljöskyddslagens tillåtlighetsregler avser emellertid även anläggningar som tagits i drift före lagen trädde i kraft. Den tillsynsverksamhet, som enligt lagen skall bedrivas för kontroll av efterlevnaden av föreskrivna villkor, skall dessutom ingripa mot miljöstörningar från icke prövad

ll

162 Styrmedelför svavelpolitik SOU 1974: 101

industri. - centralt statens naturvårdsverk och Tillsynsmyndigheterna lokalt länsstyrelse och hälsovårdsnämnd - skall i första hand försöka få rättelse till stånd på frivillighetens väg men kan också ingripa med tvångsmedel. Om tillstånd inte meddelats för den aktuella verksamheten kan naturvårdsverket hemställa att koncessionsnämnden meddelar förbud mot verksamheten eller ger föreskrifter om erforderliga försiktighetsmått. Länsstyrelsen kan ingripa med tvångsförelägganden och förbud, dock med undantag för de fall när tillstånd till verksamheten lämnats. Om en tillståndshavare åsidosätter villkor i tillståndsbeslut kan länsstyrelsen förordna om rättelse på hans bekostnad eller förelägga honom att själv vidta rättelsen. Föreläggandet kan förknippas med vite. För att utöva tillsyn har myndigheterna rätt att vinna tillträde till och företa undersökning inom en anläggning och dess omgivningar. Anläggningens innehavare är vidare skyldig att under vissa förutsättningar lämna tillsynsmyndigheten behövliga upplysningar om anläggningen. Den som bryter mot tillstånds- eller anmälningsplikten kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år, liksom den som åsidosätter villkor som föreskrivits av koncessionsnämnden, naturvårdsverket eller länsstyrelse i ett prövningsärende. Miljöskyddslagen anger som en förutsättning för att en miljöfarlig verksamhet skall vara tillåtlig att de skyddsåtgärder som är tekniskt möjliga skall vidtas. Föreskriften mjukas upp något genom att samtidigt ekonomiska hänsyn skall tas. Föreskriften om bästa möjliga teknik syftar till att tekniska framsteg fortlöpande skall komma miljövården till godo. Det bör dock observeras att ett tillstånd av koncessionsnämnden i normalfallet har en rättsverkan som medger omprövning av villkoren först efter 10 år. Även om det torde vara relativt ovanligt att en verksamhet bedrivs under så lång tid utan att produktionssättet eller produktionsvolymen ändras på ett sådant sätt att ny prövning krävs, kan man sålunda räkna med att villkoren kommer att gälla relativt länge. Undantag från skyldighet att söka tillstånd hos koncessionsnämnden, s. k. dispens, ger ingen liknande trygghet för företaget. Dispensvillkoren kan i princip omprövas när som helst. Eftersom prövningen sker enligt samma tillåtlighetsregler och med samma sakkunniggranskning som ett tillståndsärende skiljer sig den faktiska rättsverkan emellertid inte markant från tillståndsbeslutets. För tillämpning av miljöskyddslagens tillåtlighetsregler på luftvårdsområdet har naturvårdsverket fastställt riktlinjer som anger vad som på teknikens nuvarande ståndpunkt och med rådande ekonomiska förhållanden normalt kan fordras i fråga om begränsning av luftföroreningsutsläppen från anläggningar av olika typer. Riktlinjerna har dragits upp med utgångspunkt i branschvisa detaljerade Översikter över tillverkningsprocesser, luftföroreningsutsläpp samt tekniska och ekonomiska möjligheter att minska utsläppen. Branschutredningarna har utförts i arbetsgrupper, tillsatta av naturvårdsverket och med representanter från de aktuella branscherna. Då miljöskyddslagen började tillämpas fanns endast

riktlinjer: för ett fåtal processindustrier och dessutom för svavelhalt i

2 Riktlinjer för emissionsbegränsande åtgärder vid luftförorenande anläggningar. Statens naturvårdsverk publikationer 1970: 2.

SOU 1974: 101 Styrmedel för svavelpolitik 163

eldningsolja för stora kraftverk. Riktlinjerna har nu reviderats och

kompletteratsa och omfattar nu ytterligare några typer av process-

industrier, bl. a. sulfatmassaindustrin. Anvisningarna för kraftverken har däremot slopats med hänsyn till de generella reglerna om svavelhalt i eldningsolja som gäller. Riktlinjerna är i princip inte bindande, men erfarenheterna från de områden där de tillämpats har visat att de i flertalet fall blir bestämmande för de villkor som föreskrivsi tillstånds- och dispensbeslut. Hänsyn till tekniska framsteg m. m. under den tid riktlinjerna varit i kraft tas vid revideringen av dem. Däremot synes någon successiv skärpning av villkoren i de tillstånds- och dispensbeslut som meddelats under tiden inte ha förekommit i någon större utsträckning. I avsaknad av fastställda riktlinjer för svavelutsläpp från vissa industrityper har naturvårdsverket inriktat sina insatser när det gäller processutsläpp på att få fram miljöskyddsåtgärder till en kostnadsnivå som räknat per ton svavel motsvarar den kostnad som sänkningen av svavelhalten i tjockolja till en viktprocent innebär. För utsläpp från förbränning av eldningsolja från bl. a. uppvärrnningsanordningar vid prövningspliktiga anläggningar fastställdes till en början bestämda gränser i fråga om oljans svavelhalt. Numera knyts villkoren i dessa delar till den på platsen gällande svavelgränsen enligt kungörelsen om begränsning av svavelhalten i eldningsolja. En sänkning av gränsen från 2,5 till l procent kommer därmed att gälla även för den prövade anläggningen. På grund av den tid som det tar att bygga ut en anläggning i enlighet med meddelat tillstånd fick man först några år efter lagens ikraftträdande någon uppfattning om i vilken utsträckning villkoren uppfylldes och vilka problem som hängde samman med genomförandet av föreskrivna åtgärder. Även om åtlydnaden i huvudsak kan bedömas som god har man på en del håll kunnat konstatera att miljöskyddslagens föreskrifter inte alltid efterlevs. Detta ledde bl. a. till en hänvändelse från statens naturvårdsverk till Sveriges industriförbund. En mycket betydelsefull faktor när det gäller åtlydnaden av villkoren är skötseln av miljövårdsanläggningarna. Även om anläggningen som sådan är helt i enlighet med föreskrifterna kan en bristfällig skötsel omintetgöra uppfyllandet av de uppställda miljövårdskraven. Efter hand som antalet prövade verksamheter ökar växer även kraven på effektiv tillsynsverksamhet. Naturvårdsverket utarbetar därför tillsammans med representanter för industrin anvisningar för hur tillsyn och kontroll enligt miljöskyddslagen i praktiken skall genomföras vid olika anläggningstyper. Detta arbete baseras på uppfattningen att myndigheternas tillsyn närmast får betraktas som en kontroll av att anläggningsägarens kontroll över anläggningen fungerar på avsett sätt. Anvisningarna reglerar vad som fordras vid förstagångsbesiktning av en prövad anläggning, hur den interna driftkontrollen bör läggas upp, vilka periodiska kontroller - t. ex. mätningar som bör utföras och på vilket sätt resultaten skall rapporteras. För varje prövad anläggning skall ett program

3 1973: 8. Riktlinjer för luftvård Statens naturvårdsverk publikationer

164 styrmedel för svavelpolitik SOU 1974: 101

för tillsynsverksamheten utarbetas av anläggningens ägare och fastställas av tillsynsmyndigheten. De utarbetade anvisningarna utgör därvid utgångspunkter för detta arbete.

l0.5.3 Byggnadslagen Utsläppens läge kan ha en avgörande betydelse för den lokala luftföroreningssituationen. Bestämmelser som reglerar lokaliseringen av utsläppskällor har därför betydelse som styrmedel isvavelpolitiken när det gäller att lösa problem med framför allt för höga halter av svaveldioxid i luften. l 4 § miljöskyddslagen föreskrivs bl. a. att för miljöfarlig verksamhet skal-l väljas sådan plats att ändamålet med verksamheten kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Bestämmelse om lokalisering av industriell eller liknande verksamhet finns sedan den 1 januari 1973 också ibyggnadslagen (l36a §), se bilaga 6. Är valet av plats för sådan verksamhet av väsentlig betydelse för hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar skall verksamhetens lokalisering prövas av regeringen. Flertalet av de anläggningstyper som skall underkastas sådan prövning hör till de stora svavelemittentema, t. ex. järn- och stålverk, massafabriker, raffinaderier och kraftverk som eldas med fossila bränslen. Den tekniska utformningen av värmeanläggningar, t. ex. ifråga om skorstenshöjd, kan ha stor betydelse för den lokala föroreningssituationen. Utformningen av sådana mindre oljeeldade anläggningar (mindre än 50 MW) fastställs därför vid prövning av byggnadslov. Till ledning för denna prövning finns anvisningar från statens planverk och riktlinjer från statens naturvårdsverk.

10.5 .4 Statsbidrag till miljövârdande åtgärder inom industrin Miljöskyddslagens bestämmelser gäller som nämnts för all industri, dvs. även industri som anlagts före lagens ikraftträdande. En principiell grundtanke i miljöskyddsarbetet är att den som orsakar miljöförstöring också skall svara för de åtgärder som krävs för att minska eller eliminera skadorna. Kostnaderna för miljöskyddsåtgärderna skall därmed utgöra en del av produktionskostnaderna Denna huvudregel gäller generellt för alla verksamheter som skall prövas enligt miljöskyddslagens bestämmelser.

Äldre industri har dock inte haft möjlighet att från början planera och

kalkylera in miljöskyddsåtgärderna. För att göra det möjligt att tillämpa miljöskyddslagens regler även på den äldre industrin och samtidigt stimulera till ett snabbt genomförande av miljöskyddsåtgärder infördes samtidigt med miljöskyddslagen temporärt ett bidragssystem för miljövårdande åtgärder inom den äldre industrin, se bilaga 7. Bidragsbestärnmelserna avsåg en femårsperiod, vilken sedan förlängts med ett år. Bidrag kan utgå med högst 25 procent av investeringskostnaderna för åtgärder som minskar vatten- eller luftförorening eller buller. Hittills har för varje budgetår anvisats ett anslag av 50 miljoner kronor för detta ändamål.

SOU 1974: 101 styrmedel för svavelpolitik 165

Som förutsättningar för bidrag gäller att ändamålet med åtgärden skall vara angeläget från allmän synpunkt. Bidrag får vidare lämnas endast i fråga om anläggning som kan beräknas bestå under så lång tid att kostnaden ter sig försvarlig. Undantagsvis lämnas bidrag för anläggning eller del av anläggning som tagits i drift efter det att bidragssystemet införts. Så har skett i vissa fall då industrier har prövat nya metoder som det varit ett allmänt intresse att få prövade. Bidragen kan i dessa fall betraktas som stöd till särskilt risktagande i samband med utvecklingsarbete. Under tre perioder under tiden 1971-74 har av sysselsättningsskäl utgått förhöjda bidrag till miljövårdande åtgärder inom industrin. Samma regler som för det 25-procentiga bidraget har i huvudsak tillämpats för de förhöjda bidragen, som under den första perioden maximerades till 75

procent och under de två följande till 50 procent av investeringskostna-

derna. Totalt anslogs under denna period 400 miljoner kronor till dessa förhöjda bidrag. Bidragen har i relativt begränsad utsträckning använts för åtgärder som medfört en minskning av svavelutsläppen. Störst betydelse i detta avseende har de haft inom massa- och pappersindustrin. 1 de fall lokala svaveldioxidproblem angripits med hjälp av högre skorstenar har bidrag normalt inte utgått, eftersom den regeln tillämpats att en åtgärd för att vara bidragsberättigad skall ge en faktisk förbättring, inte enbart en utspädning.

10.5.5 Riktlinjer för Iuftvård Riktlinjer används och fungerar huvudsakligen som styrmedel i kombination med och som komplement till regleringar. Då riktlinjer fastställs och publiceras, så som skett med naturvårdsverkets4, tjänar de som utgångspunkt inte enbart för myndighetens bedömningar, utan även för företags och andra verksamheters planering. Genom att de ger en uppfattning om vilka krav som kommer att ställas vid en tillåtlighetsprövning får de en styrande effekt redan vid uppgörandet av förslag till en verksamhets utformning. Stora svavelutsläpp hör till de faktorer som getts förhållandevis stor tyngd då anspråken på och hushållningen med mark och vatten

diskuterats. l rapportens och i propositionen6 härom angavs vissa

riktlinjer för lokaliseringen av olika slag av miljöstörande verksamhet. Dessa riktlinjer har inga omedelbara rättsverkningar, men uppgavs komma att bli vägledande för regeringens beslut om markanvändning. De förutsätts också komma att iakttas av myndigheterna i deras behandling av bl. a. lokaliseringsfrågor.

för luftvård. Statens naturvårdsverk publikationer 1973: 8.

g

Riktlinjer Hushållning med mark och vatten. SOU 1971: 75. 6 Kungl. Maj: ts proposition 1972: 111.

166 Styrmedel för svavelpolitik SOU 1974: 101

10.6 Avgifter som styrrnedeli svavelpolitiken

Ekonomiska instrument har som tidigare framhållits hittills endast i begränsad utsträckning utnyttjats som styrmedel i svensk miljövårdspolitik. De statsbidrag till olika slag av miljövårdande åtgärder som utgått med relativt stora belopp, se avsnitt lO.S.4, har dock utan tvekan fungerat som ett slags ekonomiska styrmedel och har i vissa frågor haft en betydande effekt på inriktningen av åtgärderna. Avsikten med dessa bidrag har varit, dels att mildra de ekonomiska effekterna av genomförandet av den nya miljövårdslagstiftningen och att förbättra sysselsättningen, dels att verka som stimulans för att snabbare få fram miljövårdsåtgärder än vad som varit möjligt enbart med miljöskyddslagstiftningen. Användningen av svavelavgifter skulle således innebära att en ny form av miljövårdspolitiska styrmedel förs in i svensk miljöpolitik. Utredningen har därför ansett det angeläget att utöver vad som redovisats i den mer teoretiska genomgången av olika styrmedel i kapitel 9 och den allmänna diskussionen i tidigare avsnitt av detta kapitel, försöka klarlägga om det över huvud taget är möjligt att skapa ett avgiftssystem som kan bli ett funktionsdugligt medel i den svenska svavelpolitiken. Förutsättningarna för ett sådant avgiftssystem och även utformningen kommer därför att ,behandlas relativt ingående. Den följande genomgången inriktas främst på att klarlägga om svavelavgifter kan användas för hantering av försurningsproblemen. Möjligheterna att anpassa och komplettera ett sådant avgiftssystem till den lokala problematiken tas också upp till behandling i det avslutande avsnittet.

l0.6.1 Utgångspunkter Målet för svavelpolitiken har tidigare ingående diskuterats i främst kapitel 8. Den följande analysen utgår från ett beräkningsexempel som innebär att de totala utsläppen i landet med antagen utveckling av processindustrin och energiförsörjningen måste reduceras med omkring 400 000 ton år 1985. En andra utgångspunkt är att erforderliga reduktionsåtgärder bör utformas och sättas in på ett sådant sätt att de samhällsekonomiska kostnaderna blir så låga som möjligt. Teoretiskt sett kan urvalet av företag och andra som släpper ut svaveldioxid, liksom fastställandet av vilka tekniska miljöskyddsåtgärder som bör genomföras, ske med hjälp av uppgifter om gränskostnaden för reduktion av svaveldioxid vid varje källa. Insamling av erforderliga uppgifter om enskilda företag kan - även om det som i försurningsfrågan - vara endast gäller omkring 200 objekt dock väntas en mycket arbetskrävande uppgift, som skulle ställa stora krav på administrationen och dess resurser. Sådana detaljdata har inte heller ansetts nödvändiga som underlag för utformningen av ett avgiftssystem. Utgångsmaterialet för uppbyggnaden av ett avgiftssystem utgörs i stället av kostnadsuppgifter för olika tekniska metoder att minska svavelutsläppen, kombinerade med uppgifter om aktuella svavelkällor. Detta material har använts för att uppskatta gränskostnaden för

SOU 1974: 101 Styrmedel för svavelpolitik 167

Kronor per ton avskilt svavel 2 000-

1000-

500 Figur 10.2 Gränskostnaden för reduktion av de totala svaveldioxidutsläp- I pen i Sverige år 1985. I T I I I 1 l Beräkningarna baseras på

100 000,200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 800 000 genomsnittskostnader

Reduktion av totalutsläpp för olika utsläppston S02 per år kategorier.

reduktion av de totala svaveldioxidutsläppen i Sverige år 1985. Beräkningar har genomförts för ett lägre och ett högre kostnadsalternativ, se tabellerna 7.2 och 7.3 i kapitel 7. Dessa uppgifter har sedan sammanställts i diagramform och en utjämnad gränskostnadskurva har anpassats till basuppgifterna, se figur 10.2. Denna gränskostnadskurva för reduktion av de totala utsläppen av svaveldioxid i landet utgör således den första utgångspunkten för utredningens diskussion om möjligheterna att bygga upp ett avgiftsallmänna system för genomförande av en svavelpolitik. Kurvans giltighet och användbarhet kommer att diskuteras närmare i det följande avsnittet, liksom de effekter som dessa osäkerheter kan få på utformningen av de miljövårdspolitiska styrmedlen. Frågor om icke önskvärda bieffekter av ett avgiftssystem på sysselsättning, inkomstfördelning och regional balans behandlas i avsnitten 10.6.6 och 10.6.7.

10.6.2 Säkerheten och representativiteten i grundmaterialet Teoretiskt sett skulle en reduktion av de totala utsläppen i Sverige med 400 000 ton kunna ske till kostnader som inte överstiger l 400-l 500 kronor per ton svavel, se figur 10.2. En förutsättning härför är givetvis att den redovisade kurvan speglar de verkliga gränskostnaderna för företagen. Möjligheterna att med en avgift styra åtgärderna, så att de uppställda målen uppnås, kommer givetvis att påverkas av osäkerheterna i de grundläggande beräkningarna och representativiteten i materialet. svårigheterna att bestämma gränskostnadskurvan och den kvarstående osäkerheten är avgörande för möjligheterna att förutsäga utfallet i form av en totalreduktion. De faktorer som komplicerar dessa beräkningar är

168 styrmedel för svavelpolitik SOU 1974: 101

främst den allmänna osäkerhet som alltid finns i tekniska kalkyler, de enskilda företagens avvikelser från de branschmedeltal som används, förändringen på oljemarknaden som kan förskjuta relationerna mellan olika energislag samt svängningarna i merpriser för naturligt lågsvavlig olja. Den beräkningsmässiga säkerheten kan naturligtvis ökas genom noggrannare genomgångar än vad som varit möjligt inom ramen för denna studie. Detsamma gäller kostnaderna för enskilda företag i förhållande till de branschmedeltal som redovisas. Men även med betydande insatser måste man, liksom vid alla ekonomiska kalkyler, räkna med en kvarstående, inte oväsentlig osäkerhet. Vid utformningen av en avgift måste hänsyn därför tas till dessa faktorer och deras inverkan på möjligheterna att uppnå de miljömål som uppstållts. Utvecklingen på oljemarknaden under senare tid har medfört delvis ändrade förutsättningar för beräkningarna. Konkurrenskraften hos andra energikällor än olja har ökat, och bl. a. har intresset för kol stigit. Det ökade oljepriset kan också väntas medföra att olja i framtiden får en alltmer kvalificerad användning. Sannolikt kommer andelen tjockolja i raffinaderiernas produktion att successivt minska på grund av en ökad efterfrågan på bensin och andra mer förädlade produkter, samtidigt som utbudet av råolja inte ökar i samma takt som tidigare. En sådan utveckling kan i första hand väntas innebära att storkonsumenterna av tjockolja tvingas undersöka möjligheterna att gå över till andra energislag. Hittillsvarande förändringar på oljemarknaden och därav följande effekter på energiförsörjningen kan såvitt utredningen nu kan bedöma knappast på något radikalt sätt förändra svavelproblematiken. Däremot kan givetvis ändringar i kostnaderna för reduktionen av de totala utsläppen som de beskrivsi figur 10.2 uppkomma. Det miljöpolitiska problemkomplexet vidgas också främst genom att tjockoljan får konkurrens från andra energislag, t. ex. kol. En ökning av priset på råolja påverkar givetvis också förutsättningar för import av naturgas till Sverige. Naturgasens konkurrenskraft skulle för övrigt ytterligare förbättras om svavelfattiga bränslen genom ändringar i beskattningen eller på annat sätt tillgodoräknades fördelarna ur miljösynpunkt. En övergång till användning av kol eller gas kan i första hand väntas ske vid de stora anläggningarna för el- och värmeproduktion. För uppvärmning av - utom fastigheter vid stora fjärrvärmeanläggningar kan oljan väntas bli kvar som värmekälla i konkurrens med elenergi. Det tekniska miljöproblemet skulle således i stort sett kvarstå oförändrat även vid betydande förändringar på oljemarknaden, nämligen dels att begränsa utsläppen av svaveldioxid vid stora enheter för el- och vårmeproduktion, dels att begränsa utsläppen från processindusxin samt dels att få fram bränslen med låg svavelhalt. Däremot kan de ekonomiska förutsättningarna för reduktionsåtgärder förändras genom att alternativa energislag kommer in, där kostnaderna för borttagande av svavel avviker från den kostnadsbild som gäller för olja. Det bör dock framhållas att omläggningen av energiförsörjningen är en trög procedur, och att det i första hand kan bli aktuellt med övergång till andra bränslen än olja vid stora anläggningar.

SOU 1974: 101 Styrmedel för svavelpolitik 169

Utredningen har i sina kalkyler räknat med att merkostnaderna för lågsvavlig olja efter hand kommer att anpassa sig till de faktiska kostnaderna för avsvavling av olja. Under en relativt lång övergångstid måste man dock räkna med stora svängningar i denna merkostnad, beroende på en alltför låg kapacitet för oljeavsvavling. Vid stor efterfrågan på lågsvavlig olja kommer sannolikt merpriset på världsmarknaden att väsentligt överstiga de kalkylerade avsvavlingskostnaderna. Ett snabbt införande av en svavelavgift utan föregående annonsering skulle därför kunna medföra svårigheter att förutsäga effekterna på de totala utsläppen. De temporära svängningarna i detta merpris som kan väntas bestå även i ett längre tidsperspektiv, är däremot inte ett lika allvarligt problem vad gäller att begränsa försurningseffekterna. En avgift kan då vara ett ur samhällsekonomisk synpunkt gynnsamt styrmedel, eftersom importen av lågsvavlig olja kan väntas öka då merpriset minskar. De samlade kostnaderna för reduktionen av svaveldioxid skulle då kunna bli lägre än om en produktnorm tillämpades. Detta förutsätter dock att prissvängningarna blir relativt kortvariga, så att variationerna i utsläpp kan accepteras. Kapitalkostnaderna är en väsentlig del av reduktionskostnaderna. Olikheter i bedömningarna av dessa kostnader får därför avgörande betydelse för beräkningarnas giltighet. Olikheter, som inte betingas av skillnader i risktagande, påverkar givetvis möjligheterna att med en svavelavgift styra reduktionsåtgärdema så att de samhällsekonomiska kostnaderna blir så låga som möjligt. De kalkyler som redovisats i kapitel 6 och som ligger till grund för diskussionerna om styrmedel har genomförts med en avskrivningsperiod på 10-20 år och en räntefot på 8 procent. Avskrivningstidema har valts med utgångspunkt i antaganden om anläggningarnas tekniska livslängd, och räntan har satts med hänsyn till förhållandena på den långsiktiga lånemarknaden. Detta har medfört att avskrivningstiderna blivit längre än de som används inom industrin och räntan lägre. I detta fall intar kraftindustrin en mellanställning mellan dessa kalkyler och t. ex. oljeindustrins kalkyler. Detta innebär att oljeindustrin i sina beräkningar skulle komma till väsentligt högre kostnader för t. ex. avsvavling av tjockolja än vad som här redovisats. Kontroller av materialet tyder dock på att skillnaden inte skulle vara så stor som man tidigare haft anledning misstänka. Vid en diskussion om storleken på den svavelavgift som krävs för att förmå företagen att reducera utsläppen till önskvärda nivåer kan trots allt finnas skäl att utgå från det högre kostnadsalternativet, se tabell 7.3. Variationer i kapitalkostnadema inverkar även på en jämförelse mellan olika tekniska metoder för avsvavling, t. ex. i valet mellan rökgasavsvavling och oljeavsvavling.

10.6.3 Bestämningav avgiftsnivâ Under förutsättning av en väl fungerande marknadsprisbildning bör en rätt avvägd miljöavgift medföra att de erforderliga miljöskyddsåtgärderna

170 Styrmedel för svavelpolitik SOU 1974: 101

genomförs till lägsta samhällsekonomiska kostnad. De osäkerheter i de grundläggande kalkylerna som berörts kan medföra svårigheter att med en avgift exakt träffa ett uppställt miljöpolitiskt mål. I det aktuella fallet skulle en avgift, som klart överstiger kostnaderna för avsvavling av tjockolja ner till 1,0 procent, behöva uttas för att det miljöpolitiska målet - att år 1985 med minst 400 000 ton begränsa utsläppen svaveldioxid år - med säkerhet skall En av per uppnås. avgift storleksordningen l 600-1 700 kronor per ton svavel borde vara tillräcklig, även om hänsyn tas till osäkerheten i grundmaterialet och risken att företagen räknar med högre kapitalkostnader. Med en sådan avgift skulle man dock riskera att få en med hänsyn till det uppställda målet för hög reduktion. Alltför stora insatser och resurser binds härigenom för miljövård i stället för att användas för andra samhälleliga ändamål. Beräkningsmässigt skulle totalreduktionen kunna bli 600 000-700 000 ton svaveldioxid per år till en kostnad av 400-500 miljoner kronor per år, mot det uppställda målet 400 000 ton för 200-250 miljoner kronor per år, se figur 10.3. Om däremot det miljöpolitiska målet i stället kan betraktas mer som ett riktmärke och relativt stora svängningar runt 400 000 tons-strecket kan accepteras, kommer avgiftssättningen i ett delvis annat läge. Det finns också, som framgår av kapitel 3, skäl för ett sådant betraktelsesätt, eftersom det vetenskapliga underlaget knappast tillåter en mer precis målbestämning. Det kan därför anses tillfredsställande om totalreduktionen hamnar inom intervallet 300 000-400 000 ton per år. Under dessa förutsättningar skulle man kunna välja en avgiftsnivå som ligger närmare kostnaden för avsvavling av tjockolja ner till 1,0 procent. En avgift på 1 500 kronor per ton svavel skulle enligt den utjämnade gränskostnadskurvan medföra en reduktion med 500000 ton svaveldioxid per år till en årlig kostnad av storleksordningen 300 miljoner kronor per år.

Totalkostnad miljoner kronor per år

700 - 600 - 500 - 400* Högre kostnadsalternativet 300-l 200 _ Lägre kostnadsalternativet 100- 1 x | | I I I l Figur 10.3 Årliga kost- 100 000 200 000 300 000400 000 500 000 600 000 700 000 800 000 nader för reduktion av svaveldioxidutsläppen Reduktion av totalutsläpp i Sverige. ton S02 per år

SOU 1974: 101 Styrmedel för svavelpolitik 171

Frågan om hur noggrant målet är bestämt och vilka krav som måste ställas på måluppfyllelsen blir därmed viktig vid bestämningen av avgiftsnivån och givetvis vid det slutgiltiga valet av styrmedel. Med det utseende som gränskostnadskurvan för reduktion av de totala svaveldioxidutsläppen har, blir utfallet alltid svårt att förutse så länge man rör sig inom den del av kurvan som styrs av kostnader för avsvavling av tjockolja. Det finns möjligheter att genom olika åtgärder öka säkerheten. Den beräkningsmässiga säkerheten i underlaget kan höjas genom en mer grundlig genomgång än vad som kunnat ske i detta sammanhang. Om en svavelavgift skulle bli aktuell är det också angeläget att man klarlägger spridningen i materialet för att belysa frågan om hur enskilda industrier kan väntas reagera. Det är dock givetvis orealistiskt att räkna med att osäkerheten i grundmaterialet helt skall kunna elimineras. I detta läge med ett inte särskilt exakt angivet miljömål, finns skäl att söka sätta en så riktig avgift som möjligt och sedan höja denna om inte målet skulle uppnås. På så sätt undviks risken för ”överinvesteringaf” i miljöskyddsåtgärder. Förändringarna på oljemarknaden med starkt ökande priser och en brist på olja kan som tidigare framhållits medföra en omläggning av energipolitiken. På kort sikt är det framför allt kol som kan bli en alternativ energikälla och i ett längre tidsperspektiv eventuellt även

naturgas.7 Kostnaderna för begränsning av de totala utsläppen kan

därmed komma att förändras, framför allt vad gäller stora anläggningar för el- och värmeproduktion. En eventuell framtida avgift måste därför även av detta skäl kunna korrigeras så att det uppställda miljömålet kan uppnås. Det är också väsentligt att införandet av en svavelavgift ”annonseras” i god tid före införandet, så att svavelemittenterna kan vidta erforderliga åtgärder och anpassa sin produktion till de nya förutsättningar som kommer att gälla. Skillnader i kapitalkostnader mellan samhällsinriktade och företagsekonomiskt inriktade beräkningar, orsakade av att olika avskrivningstid och räntefot används, är den faktor som mest påverkar möjligheterna att få totalt sett låga samhällsekonomiska kostnader. Olika förräntningskrav på kapitalet vid olika företag - gäller t. ex. mellan oljeraffinaderier och kraftverk - kan också medföra att erforderliga insatser inte kommer att genomföras på ett ur samhällelig synpunkt optimalt sätt. I den mån dessa skillnader inte är motiverade med hänsyn till riskbedömningar kan olika åtgärder vidtas för att utjämna olikheterna. En teoretiskt tänkbar lösning är att avgifterna differentieras för olika industribranscher, jämför avsnitt 9.3. En sådan åtgärd skulle dock sannolikt komplicera systemet och avsevärt försvåra genomförandet. En annan lösning är att söka åstadkomma likartade förutsättningar för beräkningar av kapitalkostnaderna. Förslag till ingrepp i kapitalmarknaden ligger utanför utredningens

7 kommer Frågan om utbyggnaden av kärnkraften givetvis också in i bilden, eftersom det här gäller en energiproduktion som inte medför några svavelutsläpp. Utredningen har dock inte haft möjlighet att närmare studera denna fråga utan bygger sina antaganden om utvecklingen på energiområdet på nyligen publicerade utredningar, främst SOU 1974264-65, Energi 1985 2000.

172 Styrmedel för svavelpolitik SOU 1974: 101

arbetsfält, men det kan ändå finnas skäl att peka på ett par alternativa möjligheter. En utjämning kan t. ex. ske genom att avkastningskraven på i första hand kraft- och värmeproducenterna höjs till samma nivå som gäller inom processindustrin. Ett annat sätt är att genom olika statliga åtgärder på lånemarknaden reducera förräntningskraven inom den tunga processindustrin. Det borde således med olika former av åtgärder vara möjligt att förbättra en svavelavgifts effektivitet som miljövårdspolitiskt styrmedel.

10.6.4 Effekter av en avgift på svavelemittentema

En avgift på l 500 kronor per ton svavel som släpps ut skulle således enligt de antagna förutsättningarna medföra en reduktion av storleksordningen 500 000 ton svaveldioxid år 1985. Denna reduktion skulle uppnås genom en serie miljöskyddsåtgärder vid processindustrier, större el- och värmeproducenter samt raffinaderier. Dessutom förutsätts en import av olja med låg svavelhalt. De lägsta reduktionskostnadema uppvisar massaindustrin som beräknas kunna minska sina utsläpp av svaveldioxid från processerna från 100 000 ton till 50 000 ton för en kostnad av 200-700 kronor per ton avskilt svavel.” Med sulfatindustrins uppbyggnad, och då det gäller att utnyttja i huvudsak etablerad teknik, bör man kunna räkna med att dessa industrier i relativt snabb takt skulle reducera sina processutsläpp med minst 35 000 ton för en kostnad av 400-500 kronor per ton svavel. Även vid sulfitindustrin borde en svavelavgift av denna storlek få en betydande effekt och i beräkningarna har antagits att utsläppen kommer att minska med l5 000 ton per år. En avgift kan väntas påskynda den pågående strukturrationaliseringen inom främst sulfitindustrin, vilket i enstaka fall kan medföra att nedläggningen av vissa företag kommer tidigare än beräknats. Kostnaderna för dessa åtgärder inom massaindustrin har beräknats till storleksordningen 10-12 miljoner kronor per år, vartill kommer 35-40 miljoner kronor i avgifter för den kvantitet som även i fortsättningen beräknas släppas ut. Kostnaderna för massaproduktionen skulle då öka med totalt omkring 5 kronor per ton massa. Övriga processindustrier som släpper ut mer betydande mängder svaveldioxid består av ett 30-tal anläggningar av skiftande slag. Vid vissa industrier kan utsläppen sannolikt reduceras till kostnader som väsentligt understiger den i räkneexemplet använda avgiften. I andra fall kan kostnaderna bli så höga att det med nuvarande teknik inte blir ekonomiskt försvarbart att minska utsläppen i någon större utsträckning. I kalkylerna har utredningen räknat med att utsläppen av svaveldioxid från dessa processindustrier skulle kunna reduceras med 25 000 ton för en kostnad som ligger mellan 600-1 000 kronor per ton svavel, se tabell 10.1. En avgörande fråga om avgiftens effektivitet som styrmedel är om en

3 Observera att utsläppen anges i ton svaveldioxid, medan avgiften beräknas ikronor per ton svavel. l ton svaveldioxid innehåller 0,5 ton svavel.

SOU 1974: 101 Styrmedel för svavelpolitik 173

Tabell 10.1 Effekter på utsläppen av svaveldioxid av en svavelavgift på 1500 kronor per ton utsläppt svavel. Utgångspunkt det lägre kostnadsalternativet, se tabell 7.2

Utsläppskategori Reduktion Kvarvarande Reduktions- Avgift utsläpp kostnad 1 000-tal ton S02 per år Milj kronor per år

Industriella processer massaindustrin 50 50 10 38 övriga processindustrier 25 75 8 56 Oljeeldning tunnoljeavsvavling 50 50 25 40 (från 0,5 % till 0,25 %) tjockoljeavsvavling 360 425 216 320 (från 2,5 % till 1,0 %) Summa 485 600 259 450

Anm. Beräkningarna av kvarvarande utsläpp och det sammanlagda avgiftsuttaget är endast ungefärliga och är beroende av den faktiska energikonsumtionsutvecklingen.

avgift på 1 500 kronor per ton svavel som släpps ut är tillräckligt hög för att oljebolagen i Sverige skall finna det lönsamt att bygga ut anläggningar för avsvavling av tjockolja. Anläggningar för avsvavling av tunnoljor finns redan nu och man kan räkna med en ökning av kapaciteten vid dessa anläggningar. När det gäller tjockoljeavsvavlingen borde en avgift av denna storleksordning i ett längre tidsperspektiv ge företagen tillräckliga skäl att bygga ut avsvavlingsanläggningar. Som tidigare framhållits kan emellertid högre förräntningskrav vid företagen medföra att man avvaktar med åtgärder om inte avgiften sätts högre. svårigheterna att tekniskt genomföra erforderliga processändringar och de merkostnader som en snabb utbyggnad av avsvavlingsanläggningar kan innebära verkar också i samma riktning. Det finns därför skäl att utgå från en relativt lång anpassningsperiod för oljeföretagen. Siffermässigt skulle en avgift på l 500 kronor per ton svavel medföra en reduktion av utsläppen från tjockolja med 360 000 ton år 1985, se tabell 10.1. Den oljeeldning som sker med tjockolja skulle därmed med utgångspunkt i det lägre kostnadsaltemativet belastas med 210-220 miljoner kronor i årliga kostnader för reduktionsåtgärder och med drygt 300 miljoner kronor i avgifter för den svaveldioxid som släpps ut. Vid en beräknad tjockoljeförbrukning på 19-27 miljoner m3 per år ger detta en ökad kostnad med 20-25 kronor per ton olja. Effekterna i fördelningspolitiskt avseende av dessa kostnader diskuteras närmare i avsnitt l0.6.6, liksom frågan om vilka åtgärder som kan vidtas för att mildra icke önskvärda effekter. Möjligheterna att genom olika åtgärder förbättra avgiftens effektivitet såväl när det gäller att uppfylla det uppställda miljövårdspolitiska målet som att minimera de samhällsekonomiska kostnaderna behandlas i avsnitt 10.6.8 om utformningen av ett avgiftssystem

174 Styrmedel för svavelpolitik SOU 1974: 101

10.6.5 Inverkan på energiförsärjningen Införandet av en avgift på utsläpp av svaveloxider skulle givetvis medföra en förskjutning i de relativa priserna till förmån för svavelfria eller svavelfattiga bränslen. Det innebär att sådana energislag som vattenkraft, kärnkraft o. d. kommer i ett gynnsammare läge. Givetvis förbättras också konkurrensläget för import av naturgas och lågsvavlig olja från t. ex. nordsjöfältet. Vid en import av naturgas motsvarande 7 miljoner ton olja, för ersättning i första hand av tjockolja vid större anläggningar, skulle kostnaden förskjutas med ca 200-250 miljoner kronor per år till naturgasens fördel. Vid stora anläggningar för el- och värmeproduktion kan en avgift av den storleksordning som här diskuterats vara av avgörande betydelse vid valet av energislag. När det gäller en övergång till kol, som kan bli aktuell vid en del större anläggningar, bör man dock observera att även kol ofta är svavelrikt. En import av svavelfattigt kol skulle underlättas av en miljöavgift, i vilken negativa miljöeffekter av svavel ingår i priset för varan.

l0.6.6 Fördelningspolitiska effekter

Avgifter på svavel innebär att förorenarna får betala såväl de kostnader som reduktionen av utsläppen medför som en finansiell kostnad för det återstående utsläppet. I ett längre tidsperspektiv kan man räkna med att kostnaderna för reduktionsåtgärderna kommer att övervältras på konsumentema av de slutliga produkterna. Exportindustrin utgör här ett undantag, om inte övriga länder för en likartad politik. En svavelavgift skulle primärt komma att belasta (och därmed påverka) dels ett hundratal processindustrier, dels ett antal oljebolag, dels ett begränsat antal el- och värmeproducenter med stora anläggningar. Med en svavelavgift på exempelvis 1 500 kronor per ton utsläpp! svavel skulle, enligt de förutsättningar utredningen arbetat med, processindustrins kostnader när det gäller processutsläppen öka med 110 miljoner kronor per år, varav 90 miljoner kronor i avgifter. För massaindustrin skulle detta innebära en merkostnad med i genomsnitt 5 kronor per ton massa. Härtill kommer den ökning som är en följd av att avgiften även drabbar oljeförbränningen. Denna merkostnad kan uppskattas till storleksordningen 10 kronor per ton massa varav 6-7 kronor i avgifter. Inom enskilda företag med mera betydande utsläpp och där kostnaderna för reduktionsätgärder är större än för genomsnittet kan denna ökning bli högre. Den övriga delen av processindustrin av betydelse för svavelutsläppen är, som tidigare framhållits, mycket heterogen. För flertalet av dessa industrier liksom för massaindustrin torde knappast en avgift av den storlek som diskuterats bli avgörande för lönsamheten. Det kan dock förekomma fall då en avgift skulle påskynda strukturrationaliseringen med snabbare nedläggning som följd. Det skulle i dessa fall bli nödvändigt för samhället att ingripa med miljöpolitiskt neutrala åtgärder för att eliminera sådana bieffekter som anses vara oacceptabla.

SOU 1974: 101 Styrmedel för svavelpolitik 175

Förbränningen av olja svarar för omkring 75 procent av de totala utsläppen i landet. En svavelavgift kommer därför totalt sett att belasta el- och framför allt värmeproduktionen förhållandevis tungt. Vid en avgift av l 500 kronor per ton svavel har beräkningsmässigt förutsätts att åtgärder för en kostnad av ca 240 miljoner kronor kommer att genomföras. Produktionen skulle dessutom belastas med 350-400 miljoner kronor i avgift för kvarvarande utsläpp. För tunnoljan skulle reduktionsåtgärderna kosta 2-3 kronor per m3 och avgifterna på resterande utsläpp ca 3 kronor per m3. Motsvarande värden för tjockoljan skulle enligt dessa förutsättningar bli 15- 18 kronor per m3 respektive 15 kronor per m3. Om dessa merkostnader direkt överflyttades på konsumenterna skulle kostnaderna för uppvärmningen av ett småhus med separat panna öka med omkring 25-30 kronor per år. För en lägenhet ansluten till en värmecentral som för närvarande eldas med tjockolja med l procent svavelhalt skulle avgiften innebära en fördyring med 30-40 kronor per år. De tidigare nämnda processindustrierna kommer liksom andra industrier som är inriktade på export att få sina kostnader höjda för oljeeldning på grund av en svavelavgift. Den ur miljösynpunkt nödvändiga avgiftsnivån är som tidigare framgått relativt låg. Detta innebär i sin tur att effekterna på inkomstfördelningen blir måttliga. Dessa effekter kan dock sannolikt vid ett begränsat antal industrier bli av sådan storleksordning att de väsentligt påverkar lönsamheten, främst i ett kortare tidsperspektiv. Möjligheter finns att genom olika åtgärder neutralisera dessa inkomstfördelningseffekter av en svavelavgift. En tänkbar möjlighet är att förändra energiskatten, som för närvarande utgår med 16 kronor per m3 tjockolja och 25 kronor per m3 tunnolja, se bilaga 4. I detta sammanhang bör också framhållas de samhällsekonomiska vinster som kan göras vid utnyttjande av en avgift, som stimulerar till inköp av lågsvavlig olja då priset på världsmarknaden är lågt, medan olja med högre svavelhalt används då merpriset överstiger avgiften.

l0.6.7 Effekter på sysselsättning och regionalpolitik

En svavelavgift av detta slag torde knappast få någon avgörande effekt på sysselsättningen i landet, vare sig i negativ eller positiv riktning. Lokalt kan, som tidigare framhållits, någon företagsnedläggelse komma att tidigareläggas med följande arbetsmarknadsproblem. Det bör också understrykas att diskussionerna om en svavelavgift gäller ett rent miljövårdspolitiskt instrument. Arbetsmarknadsproblem 0.d. får då regleras med andra medel, jämför miljöskyddslagens utformning, se bilaga 2. Inte heller några mer betydande regionalpolitiska effekter borde uppstå som en följd av införandet av en svavelavgift med föreslagen utformning.

176 Styrmedel för svavelpolitik SOU 1974: 101

10.6.8 Utformningen av ett avgiftssystem

Ett system av avgifter på utsläpp av svaveldioxid skulle i första hand utformas för att få fram en reduktion av de totala utsläppen i landet och därmed begränsa de regionala försumingsproblemen. De minskade utsläppen som en avgift kan väntas medföra kommer givetvis också att medverka till en förbättring av den lokala luftföroreningssituationen. Inom områden med relativt stora utsläpp och många svavelkällor och där de meteorologiska förhållandena är ogynnsamma måste dock sannolikt ett sådant avgiftssystem kompletteras med andra miljövårdspolitiska styrmedel, t. ex. samhällsplanering, produktnormer, individuell prövning, se avsnitt 10.4. Försurningsproblemet är genom sin karaktär ett av de miljöproblem som bör vara möjligt lösa med hjälp av miljöavgifter, jämför avsnitt 10.2. Eftersom det i huvudsak gäller en reduktion av totalutsläppen kan ett avgiftssystem göras relativt enkelt och lätthanterligt. Då det dessutom är de ackumulerade utsläppen under längre tidsperioder som är av intresse, kan även variationer i utsläppen under en sådan flerårig period tolereras. Avgiften bör bestämmas så att den tidigare angivna miljövårdspolitiska målsättningen för den regionala svavelpolitiken kan uppfyllas. Huvudprinciperna för utformningen av avgiften bör vara dels att varje utsläppt kvantitet svaveldioxid bör belastas med samma avgift per enhet, dels att avgiften skall belasta svavelemittenter, dvs. de som släpper ut svaveldioxid. De tekniska åtgärder, som krävs för reduktion av utsläppen, kan beräknas ta upp till 3-5 år att genomföra från beslut. I vissa fall borde erforderliga åtgärder kunna genomföras snabbare. Det är dock rimligt att beslut om en avgift fattas åtminstone 2-3 år före den tidpunkt då den träder i kraft. Vid ett sådant principbeslut bör även anges åtminstone storleksordningen på avgiften, t. ex. i form av ett kostnadsintervall, för att beslutet skall få avsedd effekt. Med utgångspunkt i det redovisade kostnadsunderlaget skulle en avgift av storleksordningen 1 500 kronor per ton svavel, motsvarande 750 kronor per ton svaveldioxid, kunna vara tillräcklig för att uppnå målsättningen. Möjlighet finns dock att, med hänsyn till kostnadsutvecklingen på avsvavlingsutrustning, justera avgiften med relativt täta intervaller för att avgiftens effekt skall kunna bibehållas. Vidare synes det vara rationellt att börja med en låg avgift inom det angivna intervallet och successivt höja avgiften om inte det avsedda målet uppnås. I samband med införandet och justeringar av avgiften krävs mer detaljerade utredningar av kostnaderna för den aktuella utrustningen. Härvid kommer givetvis bl. a. frågor om grunderna för beräkning av kapitalkostnadema att bli av avgörande betydelse. Utredningen har för att ordentligt sätta sig in i de problem som kan uppstå vid införandet av en svavelavgift upprättat ett utkast till en lag om avgift på utsläpp av svaveloxider. Detta utkast är i första hand avsett att utgöra underlag för utredningens ställningstagande i principfrågorna om val av miljövårdspolitiska styrmedel. Det har därför inte utformats så i

SOU 1974: 101 Styrmedel för svavelpolitik 177

detalj att det direkt kan läggas till grund för beslut. Till de enskilda paragraferna i utkastet, som redovisas i det följande, har fogats kommentarer och förklaringar.

Allmänt l § Avgift utgår till staten för utsläpp av svaveloxider till atmosfären. w Avgiften är avsedd att i första hand stimulera till en minskning av de samlade svavelutsläppen till atmosfären för att reducera försumingsproblemen. Andra kvarstående miljöeffekter av svavelutsläpp får mötas med annan lagstiftning, t. ex. miljöskyddslagen, planlagstiftningen. Den grundläggande utgångspunkten är att alla utsläpp av svaveloxider skall belastas med en avgift som gör åtgärder för reduktion av de utsläppta mängderna lönsamma. Eftersom i princip alla former av svavelutsläpp bidrar till ökade regionala effekter i form av främst försurning av mark och vatten, med andra negativa effekter som följd, finns knappast något principiellt skäl att befria några svavelutsläpp från att belastas med avgifter. Man vinner då också den fördelen att svavelemittenterna belastas i grova drag med kostnader i förhållande till andelen av utsläppens gemensamma effekt. Vill man begränsa det totala skatte(avgifts-)trycket på producenten (konsumenten) kan omfördelningar göras med hjälp av t. ex. energiskatten. Avgiften har begränsats att gälla svaveloxider eftersom dessa svavelföreningar är allvarligast ur föroreningssynpunkt. I 2 § avgränsas begreppet svaveloxider för att inte tveksamheter skall uppstå. Atmosfären är enligt gängse definition ”det hölje av gas som omgerjorden.

2 § Med svaveloxider avses i denna lag svaveldioxid, svaveltrioxid och svavelsyra. - Se kommentarer till l §.

- - 3 § Avgifter utgår som avgift på svavel svavelavgift i fossila bränslen (bränslesvavelavgift) och som svavelavgift på till atmosfären utsläppt svavel från annan verksamhet än förbränning av fossila bränslen (processvavelavgift). - Avgiftsskyldigheten bör som framgår av l § bindas direkt till den som släpper ut svaveloxider, dvs. svavelemittenten. De praktiska svårigheterna med ett sådant system skulle emellertid sannolikt bli oöverstigliga. Det största problemet är förbränning av fossila bränslen, som svarar för ca 3/4 av det samlade utsläppet av svaveldioxid i landet. Dessa utsläpp kommer från ett mycket stort antal anläggningar, bl. a. 800 000-850 000 villapannor. En avgiftsbeläggning av dessa utsläpp skulle redan av administrativa skäl bli ogenomförbar. För övrigt kan tekniska åtgärder för att reducera utsläppen inte genomföras av ekonomiska skäl annat än vid ett relativt fåtal av dessa anläggningar. Övergång till mer svavelfattiga

178 SOU 1974: 101 Styrmedel för svavelpolitik

bränslen kan då liksom hittills väntas bli den helt dominerande metoden för att här minska utsläppen. Det borde därför vara fördelaktigare att belasta svavlet i bränslet med en avgift, och i stället möjliggöra en återbetalning i de fall en minskning av utsläppen därefter sker, jämför 9 §. De övriga utsläppen, som främst härrör från processindustrier, skulle belastas mer direkt. Avgiften skulle således uttas dels som en bränslesvavelavgift, dels som en processvavelavgift.

4 § Avgiftsmyndighet är riksskatteverket eller i fråga om införsel generaltullstyrelsen. - om bör före eventuellt beslut närmare Frågan avgiftsmyndighet utredas. Utgångspunkten bör vara att det krävs engagemang både av mer fackinriktade myndigheter och av skatteadministrativa myndigheter.

Bränslesvavelavgift 5 § Avgift utgår vid import eller utvinning inom landet av petroleum, petroleumprodukter och andra fossila bränslen. - Ett direkt vid eller utvinning skulle sannolikt vara uttag import rationellt bl. a. med hänsyn till att antalet avgiftsskyldiga då begränsas. En annan möjlighet är att i likhet med vad som sker när det gäller energiskatten, lägga uttaget längre fram i leveranskedjan. Frågan om var uttaget skall ske är beroende av en serie faktorer som vid ett eventuellt beslut om en svavelavgift närmare bör utredas. Det torde finnas fördelar med ett uttag direkt vid import eller utvinning. Frågan om upplagring av obeskattade lager borde kunna lösas genom speciella åtgärder, utan att principen för uttaget ändras. I princip bör, som tidigare framhållits, alla bränslen som innehåller svavel belastas med en avgift. l t. ex. de fall de administrativa kostnaderna överstiger intäkterna av avgiftsmedel kan det dock bli aktuellt att befria vissa bränslen. Likaså då de uppenbarligen används på sådant sätt att utsläpp av svaveloxider inte sker och därmed inga miljöeffekter uppstår.

6 § Avgift enligt 5§ utgår med visst belopp för mängd svavel i bränslet. - Eftersom svavel är det ämne effekter ur miljösom ger negativa synpunkt är det naturligt att avgiften knyts direkt till det elementära svavlet. Det framgår av kapitel 5 om kontroll att bestämningen av svavelhalten i bränsle kan utföras med en väl utvecklad teknik och till måttliga kostnader. Avgiftsmyndigheter och/eller tillsynsmyndighezer bör därför ha goda möjligheter att kontrollera importörers och bränsleproducenters uppgifter.

SOU 1974: 101 Styrmedel för svavelpolitik 179

7 § Avgift enligt 5 § erläggs av importörer av petroleum, petroleurnprodukter och andra fossila bränslen och av den som inom landet utvinner sådana bränslen. - Avgiftsskyldig är således importörer av fossila bränslen och den som inom landet utvinner sådana fossila bränslen. Rutiner för beskattning vid införsel finns redan utbyggda för olika varor, se 1l §. I 12 och 13 §§ finns närmare angivet formerna för uttag av avgift vid inhemsk utvinning av svavelhaltiga fossila bränslen.

8 § Återbetalning av erlagd avgift sker i de fall åtgärder vidtas för att minska svavelhalten i bränsle eller utsläppen av svaveloxider till atmosfären. Återbetalning skall även ske vid export av svavelhaltiga bränslen eller då produkter avsedda för andra ändamål än förbränning framställs av sådant råmaterial för vilket avgift enligt 5 § erlagts. - Av l § framgår att avgiften skall belasta utsläpp av svaveloxider. Uttaget av en bränslesvavelavgift bör därför kombineras med återbetalning, så att man verkligen uppnår avsedd stimulanseffekt. Det gäller dels reduktion vid raffinaderier av svavelhalten i importerade eller inom landet utvunna bränslen, dels direkt reduktion av svavelutsläppen med rökgasrenare vid förbränningsanläggningar. Dessutom bör återbetalning ske då svavlet exporteras eller ”bakas in i produkter som inte används för uppvärmning, dvs. dels vid export av svavelhaltiga bränslen, dels vid framställning av produkter, baserade på råmaterial som innehåller avgiftsbelagt svavel. l det sistnämnda fallet kan man givetvis diskutera de fall där produkterna efter användning förbränns i avfallsanläggningar. Dessa utsläpp bör dock kunna behandlas som ingående i processutsläppen från avfallsanläggningarna.

9 § Återbetalning av avgiftsmedel sker i förhållande till den viktmängd svavel som innehållits eller som på annat sätt förhindras bli utsläppt i atmosfären. - Samma bör användas beräkningsgrunder vid återbetalning som vid avgiftsuttag.

10 § Berättigad till återbetalning är den som förbränner bränsle i anläggning i vilken åtgärder enligt 8 § vidtas. - För att uppnå avsedd stimulanseffekt bör återbetalning ske till den som vidtar åtgärder som medför en minskning av utsläppen av svaveloxider inom landet.

ll § Vid införsel enligt 5 § uppbärs avgiften i den ordning som gäller för tull. - Mönster för uppläggningen av uttaget av avgift vid införsel bör kunna hämtas från annan lagstiftning, t. ex. förordningen om avgifter på vissa dryckesförpackningar.

180 styrmedel för svavelpolitik SOU 1974: 101

12 § Avgiftsskyldig som inom landet utvinner fossilt bränsle skall anmäla sig för registrering hos avgiftsmyndigheten senast en månad innan verksamhet som medför avgiftsskyldighet börjar eller övertas. - Detta torde komma att gälla ett fåtal företag som utvinner t. ex. kol, skifferolja.

13 § Avgiftsskyldig enligt 12 § skall utan anmaning lämna deklaration rörande utvunna mängder fossila bränslen och deras svavelinnehåll. Deklaration skall lämnas fortlöpande för varje redovisningsperiod under vilken verksamhet som medför avgiftsskyldighet bedrivits. Redovisningsperioden omfattar kalendermånad. - av denna verksamhet, men Det är svårt att förutsäga omfattningen t. ex. energiprognosutredningen räknar inte med någon kraftig expansion av utvinning av inhemska bränslen som innehåller svavel.

14 § Återbetalning av avgiftsmedel enligt 8 § sker för kalendermånad efter ansökan hos avgiftsmyndighet . . . Närmare föreskrifter . . . - Man borde för de olika grupperna enligt 8 § kunna räkna med följande antal företag som kan komma att begära återbetalning (som en följd av att åtgärder vidtagits som innebär att utsläppen av svaveloxider från förbränning av fossila bränslen inom landet minskar): 5-8 raffinaderier, 50-100 större förbränningsanläggningar, 5-10 exportföretag inom ett fåtal större kemisk-tekniska industrier, dvs. sannolikt bränslesektorn, totalt ett hundratal företag. Formema för återbetalning bör närmare utredas i ett senare skede med hänsyn till kontrollmöjligheter, administration m. m.

Processvavelavgift 15 § Avgift utgår med visst belopp för den mängd svavel i form av svaveloxider som släpps ut till atmosfären från andra verksamheter än förbränning av fossila bränslen. - Genom denna form av avgift skulle man täcka in den del av utsläppen som inte kommer från förbränning av fossila bränslen. Det gäller som framgår av kapitel 4 i första hand ett hundratal processindustrier. I dessa fall måste avgiften knytas direkttill utsläppen, eftersom kopplingar till det svavel som ingår i råmaterial som används i produktionen ställer sig svårt.

16 verksamheten. § Avgift enligt 15 § erläggs av den som bedriver

17 § Den som bedriver verksamhet som avses i l4§ skall anmäla sig för registrering hos avgiftsmyndigheten senast en månad innan verksamhet som medför börjar eller övertas. Närmare föreskrifavgiftsskyldighet ter . . .

SOU 1974: 101 Styr-medel för svavelpolitik 181

- Systemet för uttaget av processvavelavgift bygger på att svavelemittenten anmäler sin verksamhet (17 §) och uppger för avgiftsmyndigheten hur stora utsläppen beräknas bli under kommande år (18 §). Avgiftsmyndigheten fastställer därefter avgiftsbeloppet (19 §). Återbetalning av avgiftsmedel sker efter ansökan (21 §). Avgiftsmyndigheten bör genom anmälningsskyldigheten enligt 17 § och genom sin ordinarie tillsynsverksamhet få en god möjlighet att hålla emittentema och utsläppen under kontroll.

18 § Avgiftsskyldig enligt 17 § skall senast den 1 oktober till avgiftsmyndigheten lämna uppgift om beräknade utsläpp av svaveloxider under kommande kalenderår. - av avgifter torde med fördel Det uppbyggda systemet för utdebitering kunna baseras på uppgifter som lämnas av de som bedriver avgiftsbelagd verksamhet. Kontroll av utsläppen och därmed av avgifterna får sedan ske av avgiftsmyndighetema genom den ordinarie tillsynsverksamheten.

19 § Avgiftsmyndighet upprättar senast den l december förteckning över avgiftsskyldiga och fastställer de avgiftsbelopp som skall utgå för varje kalendermånad under kommande kalenderår. - bör inte minst från allmän rättssäkerhetssyn- Avgiftsmyndigheterna punkt och med hänsyn till behovet av information varje år upprätta en förteckning över avgiftsskyldiga enligt 15 §. En debiteringslängd” bör alltså upprättas för varje kalenderår. Man skulle här kunna diskutera möjligheter att ge avgiftsmyndigheten rätt att sätta en lägsta gräns för avgiftsskyldighet. Sådana regler kunde också föras in i en särskild kungörelse. Det förefaller i så fall lämpligt med ett lägsta totalt utsläppsvärde för anläggning per månad eller år, eventuellt kombinerat med maximala utsläppsgränser under ett dygn.

20 § Avgift erläggs av den som bedriver verksamhet som avsesi 15 § för varje kalendermånad med belopp som fastställts av avgiftsmyndighet. - Kalenderrnånad kan vara en lämplig debiteringsperiod. Avgiftsmyndighet eller central förvaltningsmyndighet bör dock ha möjlighet att välja längre perioder för mindre utsläpp.

21 § Återbetalning av avgiftsmedel sker efter ansökan av avgiftsskyldig kalenderårsvis efter beslut av avgiftsmyndigheten i varje enskilt fall. - skall kunna ske efter ansökan i varje Återbetalning av avgiftsmedel enskilt fall. Man skulle också kunna tänka sig en obligatorisk deklarationsskyldighet för de avgiftsskyldiga. En avgiftsskyldig som anser sig ha fått betala för mycket - beroende på t. ex. för hög taxering eller på under året för att minska utsläppen - kommer att motåtgärder vidtagits säkert att ansöka om återbetalning. I de fall överutsläpp skett måste

182 styrmedel för svavelpolitik SOU 1974: 101

man utgå från att avgiftsmyndigheten eller tillsynsmyndigheten, oavsett vilket miljövårdspolitiskt styrmedel som används, övervakar utsläppen och kontrollerar storleken. Möjlighet till eftertaxering skulle då kanske behövas.

22 § Återbetalning av erlagd avgift sker enligt samma grund som gäller för uttag av avgift enligt 15 §. - Jämför kommentarer till 9 §.

23 § Berättigad till återbetalning är den som är avgiftsskyldig enligt 19

Avgift 24 § Avgift skall tillsvidare utgå med l 500 kronor per ton svavel. - I detta förutsätts att tar ett förslag riksdagen första beslut om avgiftssatsen. Frågan om hur ändringar skall genomföras har inte närmare diskuterats. Avgiftsmyndigheten kommer givetvis att få en central roll när det gäller att få fram underlaget för beslut. Det är tänkbart att avgiften skulle kunna kopplas till något index för att därigenom bevara effekten, utan att småjusteringar måste genomföras relativt ofta.

25 § Avgiftsmyndigheten skall senast den . . . till Regeringen inkomma med förslag till avgift för kommande kalenderår. - Om Regeringen fortsättningsvis bestämmer avgiftens storlek kan avgiftsmyndigheten lämpligen åläggas att årligen inkomma med förslag.

26 § Talan mot . . . - om m. m. bör Frågor besvär, påföljd givetvis behandlas före ett eventuellt införande av ett

avgiftssystem.

Ikraftträdande Om ett avgiftssystem skulle införas borde detta som tidigare framhållits för att få en mjuk start ske med en viss förvarningstid. Ett ikraftträdande två å tre år efter ett beslut om införandet av en svavelavgift skulle ge företagen möjlighet att vidta åtskilliga åtgärder för att undvika negativa effekter. Förordningen skulle då i praktiken fungera som styrmedel under denna tillvänjningsperiod trots att ingen avgift uttas. Ett annat alternativ vore att låta förordningen träda i kraft relativt snabbt efter beslut, men utforma övergångsbestämmelserna så att avgiften t. ex. trappas upp successivt till den slutgiltiga nivån.

SOU 1974: 101 183

ll ställningstagande Utredningens

Genomgången i kapitel 10 av möjligheterna för samhället att genomföra en svavelpolitik, som syftar till att lösa både problemen med den regionala försurningen och de lokalt uppkommande alltför höga halterna av svaveldioxid i utomhusluften, har visat att en kombination av ett flertal styrmedel måste utnyttjas. Utredningen har i sin granskning av olika styrmedel därvid funnit två system som är tänkbara för att styra utvecklingen inom landet på ett sådant sätt att de negativa effekterna av utsläppen av svaveldioxid elimineras. Det ena huvudalternativet utgörs av en kombination av produktnormer, individuell prövning av verksamheter och samhällsplanering. Detta alternativ bygger direkt på den nuvarande lagstiftningen, som dock i viss utsträckning förutsätts bli kompletterad och modifierad. Det andra huvudalternativet skiljer sig från det första genom att ett ekonomiskt styrmedel i form av svavelavgifter införts som en fjärde komponent. De tre administrativa styrmedlen produkt- normer, verksamhetsplanering, samhällsplanering ingår således även i är dock att det ekonomiska skall detta system. Grundtanken styrmedlet visa sig vara så effektivt att de administrativa styrmedlen inte behöver utnyttjas annat än som komplement, i första hand för att lösa lokalproblemen. Det gäller då framför allt produktkontrollen och prövningen av enskilda verksamheter med stöd av miljöskyddslagen. Dessa två senare medlen skulle i detta alternativ endast användas för att åstadkomma sådana reduktioner som inte uppnås med hjälp av svavelavgifter eller samhällsplanering. Utredningens ställningstagande i valet mellan de båda styrsystemen blir i hög grad beroende av bedömningen hur svavelavgiftema kommer att i praktiken. En omläggning av politiken på detta område, vilket fungera alltid medför omställningsproblem och merarbete i olika avseenden, måste därför enligt utredningens uppfattning kunna motiveras av att klara förbättringar kan uppnås i förhållande till det hittills använda systemet av administrativa regleringar. Den i tidigare kapitel redovisade genomgången av de problem som sammanhänger med användningen av ekonomiska styrmedel har visat att det är möjligt att konstruera ett ekonomiskt styrmedel med svavelavgifter som skulle kunna fungera. Teoretiskt sett har det skisserade systemet med avgifter även vissa fördelar framför administrativa regleringar. Vid en fungerande marknadshushållning skulle företagen således automatiskt

184 Utredningens ställningstagande SOU 1974: 101

reducera utsläppen ner till den nivå där gränskostnaderna för redukticnen är lika med avgiften. Detta skulle innebära en total reduktion av de samlade utsläppen i landet till lägsta möjliga kostnad. Men i verkligheten finns en mängd faktorer som stör denna bild och inte minst gäller dei här frågan om olika former av ofullståndigheter i marknaderna. Behovet av centralt lagrad information måste också beaktas vid jämförelsen mellan olika styrmedel. En allmän uppfattning är att ekonomiska styrmedel genom sin konstruktion kräver väsentligt mindre sådan information än andra. Direkta vinster i form av minskat administrativt arbete skulle då kunna göras. Avgifter kan också i vissa avseenden väntas fungera smidigare än en administrativ reglering. En form av automatisk reglering av förhållandena erhålls och de negativa tröskeleffekter som följer av fasta gränsvärden undviks. En omläggning med hjälp av ett avgiftssystem, så att varje sänkning av svavelutsläppen värderas lika, oavsett var den sker i registret, borde kunna skapa intresse för samarbete mellan olika företag som ger möjligheter att sänka kostnaderna för att reducera utsläppen. En av nackdelarna med ett avgiftssystem är dock svårigheterna att förutsäga effekterna i form av reduktion av utsläppen. Dessa svårigheter är främst en följd, dels av osäkerheten i de kostnadsberäkningar som ligger till grund för bestämningen av avgiften, dels av de begränsade möjligheterna att förutse hur företagen kommer att reagera på en viss avgift. Noggrannheten i beräkningarna av kostnaderna för en reduktion kan givetvis ökas genom större utredningsinsatser, men man måste räkna med en kvarstående betydande osäkerhet, se kapitel 6. Det är enligt utredningens uppfattning därför tveksamt om en miljövårdspolitik i svavelfrågan kan byggas på ett sådant styrsystem, där osäkerheten om utfallet är stor. Det är visserligen, som antytts vid genomgången av utformningen av ett tänkbart system av svavelavgifter, möjligt att successivt anpassa avgiftsnivån på ett sådant sätt att det avsedda målet uppnås. I praktiken försvåras dock möjligheterna att genomföra sådana justeringar bland annat av de snabba förändringar som kan förekomma när det gäller olika pris- och kostnadsrelationer. Systemet med svavelavgifter utgår dessutom från förutsättningen att målet för samhällets miljöpolitik i första hand är att reducera de totala utsläppen inom landet till så låg kostnad som möjligt. De lokala problemen kommer då inte alls att beaktas vid utformningen av avgifterna, utan får lösas med hjälp av sedvanliga administrativa styrmedel. Sammanfattningsvis kan utredningen, med hänsyn till vad som här anförts och till de synpunkter som närmare utvecklats i kapitel 10, konstatera att ekonomiska styrmedel har vissa fördelar framför administrativa styrsystem, men också vissa uppenbara nackdelar. I dagens läge gäller frågan inte att ersätta ett systern av styrmedel med avgifter utan att komplettera och ändra ett befintligt system. En avgörande fråga blir då givetvis om fördelarna med miljöavgifter uppväger nackdelarna, och om i så fall denna skillnad motiverar en omläggning av det nuvarande systemet av lagstiftning. Ett införande av svavelavgifter av den karaktär som

SOU 1974: 101 Utredningens ställningstagande 185

tidigare diskuterats skulle nämligen under en övergångstid sannolikt medföra väsentligt ökade insatser på det administrativa området. Ett antal besvärliga problem av övergångskaraktär kan också väntas uppstå, t. ex. vad gäller tillstånd till verksamhet som meddelats med stöd av miljöskyddslagen och med giltighet i tio år. Genomgången av hittillsvarande svavelpolitik har visat att den använda kombinationen av främst förordningen om högsta tillåtna svavelhalt i eldningsolja och miljöskyddslagen fungerat tillfredsställande. Utan tvekan kan systemet förbättras,men de problem som uppmärksammats med det nuvarande systemet motiverar inte ett införande av miljöavgifter på svavel. Vid genomgången av olika styrmedel har utredningen inte blivit övertygad om att fördelarna med svavelavgiften skulle vara så stora att de uppväger de nackdelar som införandet av detta styrmedel i övrigt för med sig. En avgörande svaghet är givetvis svårigheten att förutsäga storleken på effekterna i form av minskade utsläpp av avgifterna. Utredningen förordar därför i stället att det nuvarande systemet bibehålls och att insatserna inriktas på att komplettera och förbättra detta. Förordningen om högsta tillåtna svavelhalt i eldningsolja har visat sig vara ett smidigt instrument för att reglera större delen av utsläppen i landet under normala förhållanden. Den kan användas såväl för en generell begränsning av utsläppen från alla anläggningar som förbränner olja i landet, som för en reduktion av utsläppen från anläggningar inom geografiskt avgränsade områden. Under den senaste perioden med knapphet på bränsle visade det sig emellertid att de möjligheter som förelåg för länsstyrelserna att medge undantag från gällande bestämmelser i vissa fall kom att utnyttjas i relativt stor utsträckning, se avsnitt l0.5.1. Den dispensgivning som då blev aktuell medförde inte bara ett betydande administrativt merarbete, utan också andra negativa konsekvenser. Problem uppstod som en följd av svårigheten för myndigheterna att få en tillräckligt god överblick över oljemarknaden och därmed avgöra när dispens borde beviljas. Olikheterna i tillämpningen av bestämmelserna från länsstyrelsernas sida speglar detta förhållande. Dessa svårigheter för med sig risk för att dispenser beviljas på grundval av uppgifter om t. ex. tillgången på lågsvavlig olja som myndigheten inte har möjlighet att kontrollera. Bristen på centralt tillgänglig information medför också problem när det gäller att styra dispensgivningen iönskad riktning. Härtill kommer att stora vinster kan göras i de fall svavelemittenter i sådana situationer får möjlighet att gå över till normalsvavlig olja, eftersom prisskillnaden mellan olika oljekvaliteter ofta är betydande, se figur 6.2. Sådana nackdelar med förordningen borde elimineras, särskilt med tanke på att den situation som uppstod säsongen 1973/74 kan återkomma i framtiden. En möjlighet skulle vara att införa någon form av s. k. dispensavgift; som uttas i samband med att dispens beviljas. Avgiften skulle kunna utgå med ett belopp motsvarande skillnaden mellan kostnaderna för lågsvavlig och normalsvavlig olja. Denna skillnad kan t. ex. fastställas med stöd av uppgifter om priserna under dispensperioden. En annan möjlighet är att avgiften bestäms med utgångspunkt i kostnaderna för avsvavling av sådan

186 Utredningens ställningstagande SOU 1974: 101

olja som enligt dispensen får användas ner till sådan halt i olja som normalt används inom det aktuella området. Om en avgift av storleksordningen 25 kronor per ton normalsvavlig ”dispens0lja hade uttagits under vintern 1973/74 hade det totala uttaget i landet blivit drygt 12 miljoner kronor. Utredningen föreslår med hänvisning till de uppmärksammade svårigheterna att utnyttja nuvarande regler för dispensgivning och för att förbättra möjligheterna att använda gällande förordning om högsta svavelhalt i eldningsolja att en s. k. dispensavgift införs. Statens naturvårdsverk föreslås få i uppdrag att närmare utreda frågan om grunder för avgiftens beräknande. Samtidigt med att denna ändring genomförs bör, enligt utredningens uppfattning, övervägas om inte förordningens giltighetsområde borde utsträckas att gälla alla fossila bränslen som innehåller svavel. Utredningen har i linje med dessa förslag utarbetat ett förslag till ändring och komplettering av förordningen om begränsning av svavelhalten i eldningsolja, SFS 1968: 551. I detta förslag, som redovisas i det följande, föreslås dels en utvidgning av bestämmelserna att gälla alla fossila bränslen, dels införandet av en dispensavgift. Förslag till förordning om begränsning av svavelhalten i fossilt bränsle.

l § Fossilt bränsle får ej förbrännas inom landet, om förbränningen medför luftutsläpp av svavelföreningar överstigande 0,6 gram svavel per megajoule (0,6 g S/MJ), motsvarande 2,5 viktprocent svavel i eldningsolja. Tunn eldningsolja (Eo 1-2) och motorbrännolja med högre svavelhalt än 0,6 viktprocent får ej införas till eller saluföras inom landet. Regeringen äger bestämma om lägre svavelhalter för landet som helhet, delar av landet eller för vissa typer av anläggningar och fordon. Dispens från förbudet i första stycket medges av länsstyrelsen och från förbudet i andra stycket av naturvårdsverket. Vid dispens utgår avgift. Dispensavgiftens storlek per ton eller m3 bränsle bestäms av Regeringen.

2 § Länsstyrelsen utövar tillsyn över efterlevnaden av l § första och andra stycket. Företrädare för länsstyrelsen eller av länsstyrelsen utsedd sakkunnig får hos den som importerar, försäljer eller förbränner fossilt bränsle taga prov på bränsle och rökgas från eldningsanläggning samt äger för sådant ändamål tillträde till förråd där bränsle förvaras och till Kostnaderna för provtagning och analys skall bestridas av anläggningen. anläggningsägaren.

3 § Den som deltagit i tillsyn enligt denna förordning eller som på annat sätt tagit befattning med ärende som avses i förordningen får icke röja eller obehörigen nyttja yrkeshemlighet, som därigenom blivit känd för honom, och får ej heller obehörigen yppa arbetsförfarande eller affärsförhållande varom han sålunda fått kännedom.

SOU 1974: 101 Utredningens ställningstagande 187

4 § Den som säljer fossilt bränsle skall lämna köparen uppgift om bränslets svavelhalt. Vid import av fossilt bränsle skall uppgift om dess svavelhalt finnas tillgänglig.

5 § Till böter eller fängelse i högst ett år dömes den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot l § första eller andra stycket eller mot 3 §. Till böter dömes den som a) underlåter att fullgöra skyldighet enligt 4 §, b) vid lämnande av uppgift enligt 4 § uppsåtligen eller av oaktsamhet anger lägre svavelhalt än den verkliga, om ej gärningen är belagd med straffi brottsbalken. Brott mot 3 § får åtalas av åklagare endast efter angivelse av målsägare.

6 § Utan hinder av 65 § andra stycket första punkten hälsovårdsstadgan den 19 december 1958 (nr 663) får i lokal hälsovårdsordning meddelas föreskrift om en högsta tillåten svavelhalt för fossilt bränsle som understiger 0,6 g S/MJ eller det lägre värde Regeringen bestämmer med stöd av 1 § första och andra stycket. Sådan föreskrift får dock ej avse den som medgivits dispens enligt l § fjärde stycket.

7 § Närmare föreskrifter för tillämpningen av denna förordning meddelas av Regeringen eller, efter bemyndigande av Regeringen, statens naturvårdsverk.

De väsentliga ändringarna och kompletteringarna ingår i förslaget till ny l §. Utvidgningen av förordningen från att enbart gälla svavelhalt i olja till svavelhalt i fossilt bränsle är betingad av utvecklingen inom energiområdet med en ökad användning av kol. Den nya formuleringen av första stycket innebär att dispens enligt denna förordning inte längre behövs för användning av rökgasrening. Installation av sådan utrustning är emellertid tillståndspliktig enligt miljöskyddslagen. För tunn eldningsolja och motorbrännolja med högre svavelhalt än 0,6 viktprocent föreslås förbud mot att införa och saluföra sådant bränsle inom landet. Med hänsyn till att dessa bränslen förbränns i ett mycket stort antal små anläggningar har det ansetts olämpligt att knyta förbudet till användaren. Motsvarande gäller för blyhalt i bensin. Dispens från förbudet i andra stycket föreslås lämnas av naturvårdsverket och inte av länsstyrelsen. Detta motiveras av praktiska skäl, eftersom en dispens att saluföra sådant bränsle kan komma att avse fler än ett län. En nyhet i förordningen är att dispens är förenad med avgift. Avsikten med denna avgift är att den som erhåller dispens inte skall komma i ett bättre ekonomiskt läge. Dispensavgiftens storlek bör bestämmas för en eldningssäsong i taget. I en situation med priskontroll på fossila bränslen bör dispensavgiftens storlek bestämmas av skillnaden mellan högsta priset för normalsvavlig och lågsvavlig kvalitet på bränsle. Sådana högstapris är idag fastställda för tjocka eldningsoljor.

188 ställningstagande SOU 1974: 101 Utredningens

I övrigt föreslås vissa ändringar i 2-7 §§, vilka är en direkt följd av ändringarna i l §. I 2 § har dock dessutom frågan om kostnadsansvaret för provtagning och analys klargjorts. Utredningen har även övervägt frågan om införande av någon form av straffavgift på utsläpp av svavel som sker utan tillstånd. Den tillsynsverksamhet som nu successivt håller på att byggas upp har dock visat att efterlevnaden av gällande bestämmelser är förhållandevis god. Bestämmelser om ansvar finns bl. a. i 45§ miljöskyddslagen, där det bl. a. stadgas att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet . . . åsidosätter villkor eller föreskrift som meddelats med stöd av l0§ andra stycket eller 17 §, 18 § första stycket, 19-21, 24, 25, 27 eller 41 § så att allmän eller enskild rätt kan kränkas eller, . . . dömes till böter eller fängelse i högst ett år. Motsvarande bestämmelser finns i förordningen om begränsning av svavelhalten i eldningsolja. I olika sammanhang har ifrågasatts om inte dessa straffbestämmelser borde kompletteras med ekonomiska sanktioner, som utgår i de fall utsläpp sker utöver tillåten gräns eller då olja med otillåten svavelhalt används för förbränning. Utredningen har emellertid inte funnit skäl att nu föreslå några åtgärder av detta slag. Om sådana ändringar i miljöpolitiken skall genomföras bör detta enligt utredningens uppfattning skei ett större sammanhang och inte endast avse utsläpp av svaveloxider. l diskussionerna om miljöpolitiken beträffande svavelutsläppen har frågan om energiskattens utformning tilldragit sig stort intresse. Denna skatt skall enligt SFS 1957: 262, 10 §, utgå med i förteckningen angivet belopp för vikt- eller volymenhet, se bilaga 4. Energiskatten utgår f. n. med 16 kronor för tjock eldningsolja och med 25 kronor för tunn Detta innebär att eldningsolja. i dagens läge beskattas den tunna - mer än den tjocka - svavelrika svavelfattiga eldningsoljan väsentligt eldningsoljan, Enligt utredningens uppfattning finns miljöpolitiska skäl för en omläggning av energiskatten. En sådan omläggning skulle kunna ske genom att även bränslets svavelhalt tas med som en faktor vid bestämningen av skattesatserna på olika bränslen. Användningen av energiformer som i mindre utsträckning än den tjocka svavelrika oljan belastar miljön skulle härigenom främjas. Frågan om energiskattens utformning ligger dock utanför utredningens ansvars- och kompetensområde, varför utredningen begränsar sig till att förorda att frågan om energiskattens utformning tas upp till behandling i annan ordning. Undersökningar av luftkvaliteten i svenska tätorter har entydigt visat på betydelsen av en samordning av uppvärmningen och energiförsörjningen i stort. Tätorter med ett väl utbyggt fjärrvärmenät uppvisar i regel mycket goda luftförhållanden. Utredningen anser därför det angeläget att den kommunala planeringen på detta område intensifieras och att kommunerna ges förbättrade möjligheter att, på likartat sätt som vad gäller vatten- och avloppsförsörjningen, kunna reglera energiförsörjningen inom större tätorter. Vissa av dessa frågor har utretts av utredningen rörande lagstiftningen om allmänna värmeanläggningar, vilken nu avlämnat betänkandet Värmeförsörjning enligt värmeplan, SOU 1974:77. Utredningen begränsar sig därför till ett understrykande av vikten att ett sådant styrmedel görs tillgängligt.

SOU 1974: 101 Utredningens ställningstagande

Utredningen har tidigare konstaterat att ett uppfyllande av de miljöpolitiska målen, oberoende av vilket styrmedel som används, kan leda till att vissa företag slås ut och därmed också till regional arbetslöshet. I en sådan situation uppstår givetvis på kort sikt en konflikt mellan samhällets miljömål och sysselsättningsmål. Utredningen har dock bedömt att sådana situationer endast kommer att uppstå iundantagsfall och har därför inte närmare behandlat denna fråga. Utredningen vill dock framhålla att den förutsätter att de näringspolitiska medel som samhället förfogar över kommer till användning i sådana situationer där miljömålet prioriteras så att inte enskilda människors berättigade intresse av sysselsättning kommer i kläm. Preliminära beräkningar redovisade i kapitel 3 tyder på att av depositionen av svavel över Sverige kommer mer än 50 procent och sannolikt väsentligt mer från andra länder. Ur miljösynpunkt är det givetvis djupt otillfredsställande att åtgärder som vi själva kan besluta om endast kommer att omfatta mindre än hälften av svaveldepositionen. Det är därför angeläget om man skall komma tillrätta med försurningsproblemet att det angrips ur global synpunkt. Eftersom detta av naturliga skäl ligger utanför denna utrednings arbetsområde föreslås i detta avseende inga konkreta åtgärder, men utredningen vill ändå framhålla nödvändigheten och angelägenheten av att Sverige i olika internationella sammanhang även i fortsättningen med kraft verkar för att försumingsproblemet löses i samarbete med andra länder. Sammanfattningsvis får utredningen således med hänvisning till vad som tidigare anförts föreslå att det nuvarande systemet av styrmedel med miljöskyddslagen och förordningen om begränsning av svavelhalten i eldningsolja som viktigaste styrmedel bibehålls, att en dispensavgift införs genom komplettering av förordningen om svavelhalt i eldningsolja samt att bestämmelserna i denna förordning görs tillämpliga på alla fossila bränslen som innehåller svavel. Utredningen förordar vidare att frågan om energiskattens utformning närmare utreds och att därvid möjligheterna att beakta bränslets svavelhalt vid bestämningen av skattesatsen uppmärksammas. Utredningen vill slutligen understryka vikten av att kommunerna ges förbättrade möjligheter att planera och styra energiförsörjningen i tätortema samt att dessa frågor beaktas i pågående utredningsarbete.

SOU 1974: 101 191

Reservation och särskilt yttrande

Reservation av Sören Norrby och Staffan Burenstam Linder

Svavelutsläppen är ett bland de många miljöproblem som måste angripas med förtur. Eftersom det inte finns möjlighet att omedelbart lösa alla dessa problem måste en avvägning ske av insatserna på olika områden baserad på en strävan att optimera resursanvändningen inom hela det rniljöpolitiska fältet. I en aktiv miljöpolitik måste olika styrmedel, såväl administrativa som ekonomiska, utnyttjas odogmatiskt. Allmänt sett måste sålunda beskattningen av produktionen alltmer inriktas på knappa resurser såsom energi och råvaror samt på miljöbelastningen och därmed minska efterfrågan på sådana faktorer. Inom ramen för en oförändrad total skattebelastning kan då t. ex. löneskatten reduceras vilket ökar efterfrågan på arbetskraft. Hittills har avgifter och skatter såsom ekonomiska styrmedel fått en alltför begränsad användning i miljöpolitiken trots att de i vissa fall framstår som klart överlägsna. Utöver fördelar framför administrativa styrmedel vad avser behov av administration och detaljinformation samt samhällsekonomisk kostnadsminimering för viss effekt, utesluter generella ekonomiska styrmedel i svavelpolitiken användningen av luften som en kostnadsfri avstjälpningsplats för föroreningar. Alla utsläpp belastas med en kostnad. Utsläpp över viss nivå förbjuds dock p. g. a. lokala effekter. Lokal förorening och regional försurning är så artskilda effekter av utsläpp av svaveloxider att de inte nödvändigtvis bäst motverkas med samma metoder. Detta framgår av kapitel 3-10, vilka utarbetats av experter på olika delproblem inom svavelpolitiken..De lokala effekterna bör motverkas med administrativa metoder, medan de regionala med fördel behandlas med ekonomiska styrmedel. För denna kombination talar också det förhållandet att vi med rimliga insatser inte kan bemästra alla utsläpp av svaveloxider inom landets gränser. Dessa orsakar endast 30-50 procent av den totala svaveldepositionen. Resterande 50-70 procent, som har emitterats utanför landets gränser, kan och måste motverkas inom ramen för ett intensifierat internationellt samarbete. Ekonomiska styrmedel medger en säker uppskattning av kostnaderna för åtgärderna men förenas med viss med tiden dock snabbt avtagande osäkerhet avseende effekterna. Detta är acceptabelt med hänsyn till att osäkerheterna i effekt helt torde rymmas inom felmarginalerna vid

192 Reservation och särskilt SOU 1974: 101 yttrande

beräkning av utifrån kommande mängder svaveloxider, som deponeras inom landet. Administrativa metoder ger större men statistiskt sålunda falsk noggrannhet vid angivande av den totala reduktionen av svaveldepositionen inom landet. Det framstår mot denna bakgrund som rimligt att välja styrmedel som gör det möjligt att definiera den resursinsats vi är beredda att göra för att reducera det regionala svavelproblemet. I kapitel 10 redovisas hur ett systern med miljöavgifter kan utformas för att ge största möjliga reduktion av svaveloxidutsläppen inom landet vid viss resursinsats. Utredningens majoritet har inte awisat ekonomiska styrmedel i princip men anser inte att fördelarna överväger nackdelarna och förordar en mycket begränsad tillämpning, s. k. dispensavgifter. Man påvisar de ökade insatser av administrativ karaktär, som införandet av en generell svavelavgift skulle medföra. Denna nackdel elimineras emellertid om ett redan utnyttjat instrument, energiskatten, används som styrmedel också i svavelpolitiken. Skall utredningens arbete vara meningsfullt måste det kunna innefatta ett konkret förslag till användning av energiskatten som ett styrmedel i svavelpolitiken. Utredningens direktiv ger enligt vår uppfattning klart stöd för denna inriktning. Det finns här anledning att erinra om att finansministern redan 1967 förutskickade en utredning om energiskattens användning som instrument för viss reduktion av svavelutsläpp. Denna fråga har inte behandlats i någon annan utredning. Det regionala svavelproblemet bör enligt vår uppfattning angripas med ekonomiska styrmedel i form av en anpassning av energiskatten så att en tillkommande faktor vid svavelutsläpp vid energiproduktion utgör bestämning av skattenivån. Vi delar således inte majoritetens bedömning och slutsatser beträffande användning av generella ekonomiska styrmedel i svavelpolitiken. I dessa hänseenden ansluter vi oss till de synpunkter som experterna Grafström och Höök anfört i sitt särskilda yttrande, dock att svavelavgiften skall rymmas inom ett oförändrat totalt uttag av skatter och avgifter. Ändringen av energiskatten skall ha ett miljöpolitiskt syfte, inte ett fiskaliskt. I övrigt delar vi de uppfattningar som redovisas i kapitel l l.

Särskilt yttrande av Erik Grafström och Erik Höök

har nåtts i strävandena att begränsa svavelutsläppen i Betydande framsteg landet. För att i första hand försvara de resultat som uppnåtts men även och önskvärd av luftkvaliteten kunna gå vidare i en behövlig förbättring område. I krävs en skärpning av de miljöpolitiska åtgärderna på detta betänkandets 3-10 har ingående belysts vad uppsatta mål för kapitel innebär och efter vilka olika vägar de föreliggande svavelpolitiken problemen kan angripas. De frågeställningar som där dragits upp och de skilda problemlösningar som skisserats anser vi ge en väl avvägd och rätt tecknad bild av situationen. Då det sedan gäller att utifrån den gjorda komma fram till konkreta rekommendationer rörande det analysen fortsatta miljöpolitiska arbetet på svavelområdet, främst då vad beträffar

SOU 1974: 101 Reservation och särskilt 193 yttrande

frågan om ekonomiska styrmedel kan tänkas komplettera eller ersätta administrativa regleringar, är det vissa faktorer och omständigheter som vi finner särskilt böra beaktas. Skall bekämpningen av svavelföroreningar kunna föras så framgångsrikt som möjligt är det av vikt att valet och utformningen av medlen görs så att en hög grad av flexibilitet och anpassbarhet tillförsäkras i förhållande till tänkbara förändringar i energiförsörjning och energipolitik. Likaså betydelsefullt är att eftersträvade reduceringar av svavelutsläppen sker till lägsta samhällsekonomiska kostnad. Inte minst angeläget är därvid att de medel som tas i bruk är i mesta möjliga män obundna av speciella tekniska lösningar för förbränning och rening, och att de verksamt stimulerar forskning och utveckling av mer miljövänlig teknik. Då de nämnda kriterierna ställs i förgrunden för en värdering av skilda medel - skälen svavelpolitiska att så göra skall strax beröras blir möjligheterna att utnyttja även ekonomiska styrmedel i form av svavelavgifter av speciellt intresse. Enighet råder inom kommittén om att avgifter utformade efter i kapitel 10 redovisade linjer är ett ioch för sig användbart instrument. Likaså är det en gemensam uppfattning att ett avgiftssystem kan komma i fråga för de regionala svavelproblemen men inte för de lokala utsläppen. Skilda meningar kan råda om det lämpliga i att ha en olika uppsättning medel för skilda men nära sammanhängande delar av svavelpolitiken. För vår del finner vi dock inga allvarligare olägenheter vara förenade med att ett medel används för att på ett mer allmängiltigt och sammanhållande sätt angripa det för hela landet gällande utsläppsproblemet, medan andra kompletterande medel får tillgripas för att lösa återstående speciella föroreningsfrågor av rent lokal karaktär. Tvärt om finns skäl tro att en sådan uppdelning skulle ge ökad stadga samt större överskådlighet och konsekvens i svavelpolitiken. Bedömningarna kan givetvis även skifta vid värderingen av de för- och nackdelar som är förbundna med skilda medel. Det kan vid en sådan värdering ligga nära till hands att under hänvisning till uppnådda resultat ge redan tillämpade och prövade metoder en särskild tyngd. Naturligt kan också vara att för nya oprövade medel ställa särskilt höga krav i fråga om verkan eller anpassning till ändrade förhållanden för att dessas användning skall allvarligt övervägas. Även då sådana utgångspunkter väljs framstår dock enligt vår mening avgiftssystemet som värt att praktiskt prövas. Av den i betänkandet redovisade analysen rörande olika medel framstår skälen härför som ganska uppenbara. Vi kan under sådana förhållanden begränsa oss till att helt kort erinra om de viktigaste fördelarna med ett avgiftssystem. Den senaste tidens utveckling på energiområdet har med stor tydlighet klargjort vikten av att energiförsörjningen kan ges en bredast möjliga bas vad beträffar energikällor, förädling etc. För miljöpolitiken innebär detta att denna inte kan knytas till någon eller några enstaka energislag och vidare att utformningen av de miljöpolitiska medlen inte i sina ekonomiska verkningar får medföra en diskriminering av vissa energislag. Svavelpolitiken har hittills ganska ensidigt inriktats mot utsläpp vid

194 Reservation och särskilt yttrande SOU 1974: 101

förbränning av olja. I den situation som kan tänkas komma att råda framöver torde det bli ofrånkomligt att ge regleringama en vidare tillämpning. Kolet utgör här det viktigaste exemplet. Skulle man t. ex. införa vissa bestämmelser om en högsta svavelhalt i kolbränslet som får komma till användning kunde detta i vissa fall tänkas medföra att vissa exportörer eller exportland utestängs från svensk marknad. Raffinering och avsvavling saknas ju här i stort sett som en balanserande faktor. I en eventuell reglering torde under sådana förhållanden även behöva byggas in kompletterande regler för exempelvis rökgasrening. Den grund som förordningen om en högsta svavelhalt i bränslen vilar på är emellertid ur miljösynpunkt synnerligen tveksam. Den är inriktad bränslen med högt svavelinnehåll. Oavsett hur strikt en på att motverka sådan förordning utformas uppstår emellertid en rad allvarliga problem. Förordningen kommer ej att ge incitament att använda bränslen som har betydligt lägre svavelhalt än vad som föreskrives. Exempelvis kan ej en sådan förordning ge incitament att använda fullständigt ren naturgas framför kol eller olja som har en i förhållande till förordningen godtagbar svavelhalt. Vidare bortser en reglering av svavelhalten i bränslen från möjligheterna att reducera svavelemissionema genom t. ex. rökgasavsvavling eller annan förbränningsteknik. Detta innebär att bränslen för vilka avsvavling är svårt eller dyrbart kommeri en artificiellt dålig konkurrenssituation i jämförelse med t. ex. olja, trots att miljöeffekterna kan göras jämförbara. För en utredning som har att beakta miljöproblemen måste de berörda förhållandena framstå som ett tungt vägande argument mot en administrativ reglering av den typ som här är i fråga. Avgifter skulle däremot ge en önskvärd neutralitet i konkurrensen mellan olika energislag. Det torde inte vara behövligt att vidare utveckla betydelsen av icke diskriminerande medel i ett läge där frågan om möjligheterna att ta i anspråk alla olika slags energikällor är livligt uppmärksammad. l de skäl som här ansetts tala för användandet av ekonomiska styrmedel beaktas även den aspekten att de miljöpolitiska målen bör uppnås till lägsta samhällsekonomiska kostnad. Av de beräkningar som redovisats i kapitel 6 framgår hur stora vinster i reducerade miljövårdskostnader som skulle uppstå om t. ex. naturgas i viss omfattning kunde komma till användning. Men det är inte bara omständigheter av denna art som gör att ett avgiftssystem bedömt enligt ett kostnadskriterium har ett klart försteg framför administrativa regleringar. Då det som i dessa anförts 9-11 skall till hänseenden i kapitlen synes vara oomtvistligt denna fogas ett trivialt konstaterande. Innebörden av fråga här endast satsen att eftersträvade reduceringar av svavelutsläppen skall ske till lägsta samhällsekonomiska kostnader kan även uttryckas så att inom en given bör eftersträvas största möjliga budgetram för miljöpolitiska åtgärder förbättring av miljö. Tillämpat på den nu aktuella frågan om olika medels skulle således att vid en given kostnadsram skulle effekter gälla isvavelutsläppen än en administraavgiftssystemet ge större reduceringar att hålla detta förhållande i minne då tiv reglering. Det är mycket viktigt det gäller att förstå vår värdering av det argument som brukar speciellt

SOU 1974: 101 Reservation och särskilt yttrande 195

anföras mot ekonomiska styrmedel och omvänt som ett starkt skäl för regleringar. Här åsyftas då att i ett avgiftssystem skulle osäkerheten vara större beträffande de utsläppsreduktioner som kommer att uppnås. Även om inte någon som helst tvekan skulle råda i fråga om att en sådan skillnad i osäkerhet finns är detta förhållande isolerat inget som helst bärande argument i valet mellan de olika medlen. Först då det sesi förening med ett kostnadskriterium kan det ges vitsord vid en utvärdering av medlen. Vårt förord för ett avgiftssystem grundas sålunda på en sådan sammanvägd bedömning av en innebörd som kan uttryckas så att stor sannolikhet finns för att vid given budgetram och vid samma grad av osäkerhet större reduceringar av svavelutsläppen skulle uppnås med avgifter än med administrativa regleringar. En sådan subjektiv bedömning av skillnaderna mellan de två metoderna - skillnaden i osäkerhet om effekter och skillnaden i kostnad - kan givetvis inte beläggas. Men vad beträffar möjligheterna att i ett regleringssystem med större säkerhet förutse resultaten kan anföras olika omständigheter som pekar mot att denna faktor inte kan tillmätas speciellt stor vikt. Det regionala svavelproblemet är ju i hög grad betingat av svavelusläpp utanför vårt lands gränser. Att tillmäta säkerheten i utfallet av svenska regleringar en avgörande vikt förefaller i en sådan situation inte särskilt motiverat. I kapitel 4 har vidare pekats på de svårigheter som finns att förutse den framtida inhemska energiförbrukningen och förskjutningar i förbrukningens sammansättning vad beträffar bränsleslag, svavelhalt etc. Den dispensgivning som av olika skål kan aktualiseras är en annan osäkerhetsfaktor. Det kan visserligen hävdas att flera av dessa osäkerhetsmoment gäller oavsett vilket svavelpolitiskt medel som används. Mot detta står dock att de ekonomiska styrmedlen i högre grad och över ett vidare fält verkar för att möjliga framtida förändringar går i så gynnsam riktning som möjligt vad beträffar svavelutsläppen. I direkt anslutning till detta vill vi understryka att ett medels förmåga att i olika tänkbara situationer automatiskt ge styrimpulser av önskat slag måste vara ett avgörande urvalskriterium. Och i detta hänseende synes det ifrågavarande avgiftssystemet ha ett klart försteg framför administrativa regleringar. I en tid då världsmarknaderna för olika energislag präglas av mycket stor oro och då starka fluktuationer i priser på fossila bränslen kan förväntas, blir betydelsen av att använda flexibla instrument inom miljövården mycket stor. Det har i kapitel 10 dokumenterats hur fluktuationer i merpriset på svavelfattig olja genom förordningen om en högsta svavelhalt i eldningsolja skapat, dels en onödig fördyring av svavelpolitiken, dels ett onödigt stort administrativt merarbete med dispensansökningar. Det ligger också i sakens natur att behandlingen av dispensansökningarna kommer att bli förhållandevis godtycklig. Genom ett avgiftssystem skulle dessa administrativa nackdelar kunna undvikas samtidigt som det långsiktiga målet att reducera de totala ernissionema av svaveldioxid skulle kunna nås. Förmågan att automatiskt ge styr-impulser av önskat slag är inte minst giltigt för den tekniska utvecklingen. Företagens strävanden att söka svavelfattiga lösningar för sin produktion, för förbrännings- och uppvärm-

196 Reservation och särskilt yttrande SOU 1974: 101

ningsinstallationer osv. måste ha ett verksamt stöd i det allmännas svavelpolitik för att bästa möjliga resultat skall uppnås. Långsiktigt skapas därmed även underlag och intresse för att över ett vidare fält arbeta fram ny och mer miljövänlig teknik. Vi vill avslutningsvis även erinra om nödvändigheten av att åstadkomma en samordning mellan den svavelpolitik som förs och beskattningsförhållandena på energiområdet. Den reducering av svavelutsläppen som eftersträvas i miljöpolitiken motverkas till viss del av energibeskattningens utformning. I samband med en översyn av beskattningen som är behövlig - inte bara av miljöpolitiska utan även av energipolitiska skäl öppnar sig en utmärkt möjlighet att bygga in ett sådant avgiftssystem som här redovisats. En väsentlig fördel skulle därvid vara att behövliga omläggningar inte i så hög grad torde bli en fråga om förändringar i det totala skatte- och avgiftsuttaget utan mer om en omfördelning av den belastning som läggs på skilda energislag.

SOU 1974: 101 197

Förordning

1 och

Bilaga kungörelse

om

svavelhalten i

begränsning

av

eldningsolja

Förordningen (SFS 1968: 551) om begränsning av svavelhalten i eldningsolja

Kungl. Maj: t har, med riksdagen] , funnit gott förordna som följer. SFS 1968: 551

l § Eldningsolja med högre svavelhalt än 2,5 viktprocent eller det lägre värde Konungen bestämmer får ej förbrännas inom landet. Länsstyrelsen får medge undantag från förbudet i första stycket beträffande anläggning med tillfredsställande rökgasrening eller i annat fall när särskilda skäl föreligger. 2 § Länsstyrelsen utövar tillsyn över efterlevnaden av l § första stycket och villkor som meddelats vid medgivande enligt 1§ andra stycket. Företrädare för länsstyrelsen får hos den som förbränner eldningsolja taga prov på oljan och rökgasen från eldningsanläggningen samt äger för sådant ändamål tillträde till förråd där oljan förvaras och till anläggningen. 3§ Den som deltagit i tillsyn enligt denna förordning eller som på annat sätt tagit befattning med ärende som avses i förordningen får icke röja eller obehörigen nyttja yrkeshemlighet, som därigenom blivit känd för honom, och får ej heller obehörigen yppa arbetsförfarande eller affärsförhållande varom han sålunda fått kännedom. 4 § Den som säljer eldningsolja skall lämna köparen uppgift om oljans svavelhalt. 5 § Till böter eller fängelse i högst ett år dömes den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 1§ första stycket eller villkor som meddelats vid medgivande enligt l § andra stycket eller mot 3 §. Till böter dömes den som a) underlåter att fullgöra skyldighet enligt 4 §, b) vid lämnande av uppgift enligt 4 § uppsåtligen eller av oaktsamhet anger lägre svavelhalt än den verkliga, om gämingen ej är belagd med straff i brottsbalken. Brott mot 3 § får åtalas av åklagare endast efter angivelse av målsägande. 1 Prop. 1968: 122; 3LU 64; Rskr 334.

198 1 SOU 1974: 101 Bilaga

SFS 1968:551 6§ Utan hinder av 65§ andra stycket första punkten hälsovårdsstadgan den 19 december 1958 (nr 663) får i lokal hälsovårdsordning meddelas föreskrift om en högsta tillåten svavelhalt för eldningsolja som understiger 2,5 viktprocent eller det lägre värde Konungen bestämmer med stöd av l § första stycket. Sådan föreskrift får dock ej avse den som medgivits undantag enligt 1 § andra stycket. 7§ Närmare föreskrifter för tillämpningen av denna förordning meddelas av Konungen eller, efter bemyndigande av Konungen, statens naturvårdsverk.

Denna förordning träder i kraft, såvitt gäller 4 § och 5 § andra stycket den l januari 1969 och i övrigt den ljuli 1969. Det alla som vederbör hava sig hörsamligen att efterrätta. Till yttermera visso hava Vi detta med egen hand underskrivit och med Vårt kungl. sigill bekräfta låtit. Stockholms slott den 20 november 1968. GUSTAF ADOLF (L. S.)

(Jordbruksdepartementet) Eric Holmqvist

1970:621) om begränsning av svavelhalten i eldnings- Kungörelse (SFS

olja med senaste ändring (SFS 1973: 1143) införd

1970: 621 Kungl. Majzt har, med stöd av l§ första stycket förordningen med senaste (1968:551) om begränsning av svavelhalten i eldningsolja, funnit gott ändring SFS förordna som följer. 1973: 1143

l§1 l som förbrännes inom följande kommuner får

eldningsolja svavelhalten ej överstiga en viktprocent. Stockholms län Botkyrka Solna Danderyd Stockholm Ekerö Sundbyberg Haninge Södertälje Huddinge Tyresö J ärfälla Täby Lidingö Upplands-Bro Nacka Upplands-Väsby Nynäshamn Vallentuna Sigtuna Vaxholm Sollentuna Värmdö

1 Senaste lydelse 1973: 161.

Bilaga 1 199 SOU 1974: 101

län 1970: 621 Jönköpings med senaste Jönköping ändring SFS 1973: 1143 Malmöhus län

Lund Malmö

Göteborgs och Bohus [än Göteborg Mölndal Härryda Partille Kungälv

Älvsborgs län

Ale Borås Trollhättan Vänersborg

för tillämpningen av denna kungörelse med- 2 § Närmare föreskrifter delas av statens naturvårdsverk.

Denna kungörelse träder i kraft den 1 oktober 1971. Det alla som vederbör hava sig hörsamligen att efterrätta. Till visso hava Vi detta med egen hand underskrivit och med Vårt yttermera kungl. sigill bekräfta låtit. Stockholms slott den 20 november 1970. GUSTAF ADOLF (L. S.)

(Jordbruksdepartementet) Ingemund Bengtsson

sou 1974: 101 201

2 Bilaga Miljöskyddslagen

Miljöskyddslag (SFS 1969:387) med ändringar (SFS 1972: 782, SFS 1972:782 1973; 927) införda

Vi GUSTAF ADOLF, med Guds nåde, Sveriges, Götes och Vendes Konung, göra veterligt: att Vi, med riksdagcnl, funnit gott förordna, att 2, 6, 9, 14, 33, 35, 48 och 49 §§ miljöskyddslagen (1969: 387) skall ha nedan angivna lydelse. Till följd härav kommer lagen att ha följande lydelse från och med den dag då denna lag träder i kraft.

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag är tillämplig på 1. utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde, 2. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av vattendrag, sjö eller annat vattenområde, om användningen ej utgör byggande i vatten, 3. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra störning för omgivningen genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant, om störningen ej är helt tillfällig. Lagen är icke tillämplig på sådant utsläppande av avfall som avses i lagen (1971: 1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten eller på störning i radiomottagningsapparat. Ej heller är lagen tillämplig i fråga om joniserande strålning eller inverkan av elektrisk ström från elektrisk anläggning, varom särskilda bestämmelser gäller. Åtgärd eller användning som enligt vad nu sagts omfattas av lagen kallas miljöfarlig verksamhet.

2 §9 Utöver bestämmelserna i denna lag gäller om miljöfarlig verksamhet vad som föreskrives i hälsovårds-, byggnads- och naturvårdslagstiftning eller i annan lagstiftning. I fråga om viss miljöfarlig verksamhet gäller särskilda bestämmelser enligt lagen (1971:850) med anledning av gränsälvsöverenskommelsen den 16 september 1971 mellan Sverige och Finland. 1 Prop. 1972: 111 bil. 2 och 3, CU 35, rskr 348. 2 Senaste lydelse 1971: 853.

SOU 1974: 101 202 Bilaga 2

frå- SFS 1972: 782 Har Konungen enligt 136 a § byggnadslagen (1947: 385) prövat av viss verksamhet, är beslutet bindande vid prövgan om lokalisering ning enligt denna lag: i vatten för att motverka vattenförorening och I fråga om byggande av mark för ledning eller annan anläggning för om ianspråktagande avloppsvatten finns bestämmelser i vattenlagen. eller myndighet som Konungen bestämmer äger meddela Konungen särskilda bestämmelser till förebyggande av vattenförorening genom fast avfall.

3 § Med avloppsvatten avses i denna lag 1. spillvatten eller annan flytande orenlighet, 2. vatten som använts för kylning vid driften av fabrik eller annan

inrättning, 3. vatten som avledes för sådan torrläggning av mark inom stadsräkplan eller byggnadsplan som ej sker för viss eller vissa fastigheters

ning, 4. vatten som avledes för torrläggning av begravningsplats.

Tillåtlighetsregler

4 § För miljöfarlig verksamhet skall väljas sådan plats att ändamålet med minsta och olägenhet utan oskälig kostnad. kan vinnas intrång

eller ämnar utöva verksamhet skall 5 § Den som utövar miljöfarlig tåla den begränsning av verksamheten och vidtaga de skyddsåtgärder, i övrigt som skäligen kan fordras för att iakttaga de försiktighetsmått förebygga eller avhjälpa olägenhet. Omfattningen av åliggande enligt första stycket bedömes med utgångspunkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av det slag som är av såväl allmänna som enskilda intressen. i fråga och med beaktande Vid mellan olika intressen skall särskild hänsyn tagas avvägningen till å ena sidan beskaffenheten av område som kan bli utsatt för störning av störningens å andra sidan nyttan av och betydelsen verkningar, verksamheten samt kostnaden för skyddsåtgärd och den ekonomiska verkan i övrigt av försiktighetsmått som kommer i fråga.

verksamhet befaras föranleda olägenhet av väsent- 6 § Kan miljöfarlig även om försiktighetsmått som avses i 5 § iakttages, får lig betydelse, verksamheten utövas endast om särskilda skäl föreligger. Innebär den befarade att ett stort antal människor får olägenheten sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller att betydande föreller att liknande allmänt inlust från naturvårdssynpunkt uppkommer tresse skadas avsevärt, får verksamheten ej utövas. Konungen kan dock är av synnerlig belämna tillstånd enligt denna lag, om verksamheten tydelse för näringslivet eller för orten eller eljest från allmän synpunkt. Bestämmelserna i första och andra styckena gäller ej verksamhet, vars lokalisering prövats enligt 136 a § byggnadslagen (1947: 385). Första eller andra stycket första punkten hindrar ej att sådan flygplats, stycket

SOU 1974: 101 Bilaga 2 203

i särskild användes SFS 1972: 782 väg eller järnväg, vars anläggande prövas ordning, för avsett ändamål.

7 § Avloppsvatten av följande slag får icke utsläppas i vattendrag, om det ej är uppenbart att det kan ske sjö eller annat vattenområde utan olägenhet, nämligen som kommer från vattenklosett eller härrör från 1. avloppsvatten och som ej undergått längre gående rening än slamavtätbebyggelse skiljning, 2. pressaft från siloanläggning, 3. urin från djurstall, 4. vassle, 5. ytbehandlingsbad i metallindustri eller koncentrerat sköljvatten från sådant bad. Konungen kan föreskriva att vad som sägs i första stycket skall gälla även avloppsvatten av visst annat slag.

8 § Är det av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt eller eljest med hänsyn till allmänt intresse, kan Konungen med avseende på viss del av landet förbjuda allt utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde, om det kan ske utan oskäligt intrång för innehavare av fabrik eller inrättning som anlagts innan beslutet meddelats eller för kommun eller annan som dessförinnan börjat avleda avloppsvatten.

Tillståndsprövning 9 § Koncessionsnämnden för miljöskydd kan på ansökan av den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet lämna tillstånd till verksamheten efter prövning enligt denna lag. Skall frågan om lokalisering av viss verksamhet enligt 136 a § byggnadslagen (1947: 385) prövas av Konungen, får ansökan ej upptagas av koncessionsnämnden, innan sådan prövning skett.

10 § Konungen kan föreskriva, att 1. vissa slag av fabriker eller andra inrättningar ej får, anläggas, 2. avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning ej får utsläppas, 3. fast avfall eller annat fast ämne ej får utsläppas eller uppläggas så att vattendrag, sjö eller annat vattenområde kan förorenas, 4. vissa slag av inrättningar eller deras användning ej får ändras på sätt som kan medföra ökad eller ny olägenhet eller som eljest är av betydelse från störningssynpunkt utan att koncessionsnämnden lämnat tillstånd enligt denna lag eller anmälan gjorts hos statens naturvårdsverk eller länsstyrelsen. Naturvårdsverket får, efter prövning i varje särskilt fall enligt denna lag, medge undantag från sådan skyldighet att söka tillstånd som föreskrivits med stöd av första stycket. I beslut om medgivande skall anges de villkor som skall gälla.

204 Bilaga 2 SOU 1974: 101

SFS 1972: 782 11 § Koncessionsnämnden består av ordförande och tre andra ledamöter. Vid förberedande åtgärd och vid prövning av fråga om avvisning av ansökan eller om avskrivning av ärende kan nämnden bestå av ordföranden ensam. Ordföranden skall vara lagfaren och erfaren i domarvärv. En ledamot skall ha sakkunskap och erfarenhet i tekniska frågor. En ledamot skall ha erfarenhet av frågor som faller inom verksamhetsområdet för statens naturvårdsverk. Den fjärde ledamoten skall ha erfarenhet av industriell verksamhet. Om ärendet enligt ordförandens bedömande i huvudsak avser kommunala förhållanden, skall som fjärde ledamot i stället ingå person med erfarenhet av kommunal verksamhet. Konungen förordnar ordförande, övriga ledamöter och, i den utsträckning det behövs, ersättare för dem. Bestämmelserna om ledamot gäller även ersättare. Konungen kan föreskriva att i koncessionsnämnden skall finnas flera avdelningar. Bestämmelserna om koncessionsnämnd gäller i tillämpliga delar avdelning. 12 § Bestämmelserna i 4 kap. rättegångsbalken om jäv mot domare äger motsvarande tillämpning på ledamot i koncessionsnämnden. Ledamot är dock icke jävig på den grund att han 1. i vattendomstol tagit befattning med ärende om samma miljöfarliga verksamhet som är under prövning hos koncessionsnämnden, 2. hos annan myndighet än vattendomstol tagit befattning med sådant ärende utan att fatta beslut varigenom ärendet avgjorts. 13 § Ansökan om tillstånd skall vara skriftlig. Den skall innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som fordras för bedömande av den miljöfarliga verksamhetens beskaffenhet, omfattning och verkningar. Ansökan skall inges i det antal exemplar som koncessionsnämnden anser behövligt. Uppfyller ansökan ej vad som föreskrives i första stycket eller har den ej ingivits i tillräckligt antal exemplar, skall sökanden föreläggas att avhjälpa bristen inom viss tid. I föreläggandet kan utsättas vite eller påföljd att bristen avhjälpes på sökandens bekostnad. 14 §3 Koncessionsnämnden skall sörja för fullständig utredning av ärende som kommer under nämndens prövning. Nämnden skall 1. genom kungörelse i en eller flera av ortens tidningar eller på annat lämpligt sätt bereda dem som kan beröras av den miljöfarliga verksamheten tillfälle att yttra sig, 2. samråda med de statliga och kommunala myndigheter som har väsentliga intressen att bevaka i frågan, 3. hålla sammanträde med dem som saken angår och besiktning på platsen, om det ej är uppenbart onödigt, 4. lämna den som gjort ansökan eller framställt erinran underrättelse om det som tillförts ärendet genom annan än honom själv och bereda honom tillfälle att yttra sig däröver, om ej annat följer av 15 § förvaltningslagen (1971: 290). 3 Senaste lydelse 1971: 643.

SOU 1974: 101 Bilaga 2 205

Nämnden kan uppdraga åt en eller flera av ledamöterna att hålla SFS 1972: 782 sammanträde eller besiktning enligt andra stycket 3. Nämnden kan uppdraga åt sakkunnig att verkställa särskild utredning. Kostnad för kungörelse och för utredning enligt fjärde stycket betalas av den som utövar eller ämnar utöva den miljöfarliga verksamheten. Nämnden fastställer på yrkande ersättning för utredningen. Skall koncessionsnämnden avge yttrande till Konungen i ärende enligt 136 a § byggnadslagen (1947: 385), äger bestämmelserna i förstafemte styckena motsvarande tillämpning.

15 § Yppas vid koncessionsnämndens överläggning till beslut skiljaktiga meningar, skall omröstning ske. Uppkommer därvid fråga om tilllämpligheten av denna lag eller fråga om vidtagande av förberedande åtgärd eller fråga om underställning enligt 16 §, skall särskild omröstning ske beträffande sådan fråga. Vid omröstning gäller den mening som fått de flesta rösterna eller, vid lika röstetal, den mening som ordföranden biträder.

16 § Finner koncessionsnämnden vid prövning av ansökan om tillstånd enligt denna lag att hinder mot tillstånd möter enligt 6 § andra stycket första punkten men att det föreligger sådana omständigheter som anges i samma stycke andra punkten, skall nämnden med eget yttrande underställa frågan Konungens avgörande.

17 § Konungen kan uppdraga åt länsstyrelsen att pröva fråga om tillstånd beträffande visst slag av ärenden. I fråga om ärenden som sålunda prövas av länsstyrelsen gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i denna lag om ärenden som prövas av koncessionsnämnden. Konungen kan uppdraga åt länsstyrelsen att beträffande visst slag av ärenden medgiva undantag som avses i 10 § andra stycket.

Tillståndsbeslut 18 § I tillståndsbeslut skall noggrant anges den miljöfarliga verksamhet som tillståndet avser och de villkor som skall gälla. I beslutet kan fastställas viss tid, i regel ej över tio år, inom vilken den med tillståndet avsedda verksamheten skall ha satts i gång.

19 § Lämnar Konungen tillstånd i fall som avses i 6 § andra stycket, kan Konungen meddela särskilda villkor för att tillgodose allmänna ändamål i bygden.

20 § Om Konungen lämnar tillstånd, kan Konungen uppdraga åt koncessionsnämnden eller länsstyrelsen att fastställa närmare villkor för tillståndet.

21 § Om det när tillstånd till miljöfarlig verksamhet lämnas ej tillräckligt säkert kan bedömas vilka villkor som bör gälla i visst avse-

206 SOU 1974: 101 Bilaga 2

i denna del uppskjutas till dess erfarenhet av verk- SFS 1972: 782 ende, får avgörandet samheten vunnits. I samband med uppskov enligt första stycket skall provisoriska föreskrifter om skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått meddelas, om det är nödvändigt för att motverka olägenhet. Uppskjuten fråga skall avgöras så snart det kan ske.

verksamhet 22 § Den som fått tillstånd enligt denna lag till miljöfarlig i lagen eller i hälsovårdsstadgan den kan ej på grund av bestämmelse 19 december 1958 (nr 663) åläggas att upphöra med verksamheten eller att med avseende försiktighetsmått utöver vad som på denna vidtaga anges i tillståndsbeslutet, om ej annat följer av 23-25 § eller 40 § andra stycket.

villkor som angivits i tillståndsbeslut och är 23 § Åsidosätter någon avvikelsen kan koncessionsnämnden förklara tillståndet förbetydande, verkat och förbjuda fortsatt verksamhet.

24 § Har tio år förflutit från det tillståndsbeslut vunnit laga kraft eller har dessförinnan förhållandena ändrats väsentligt, kan koncessionsnämnden föreskriva villkor för verksamheten efter nya eller strängare vad som är skäligt. Om särskilda skäl föreligger, kan nämnden efter utgången av tid som stycket även ompröva tillstånd att utsläppa avloppsvatanges i första ten i visst vattenområde.

25 § Uppkommer genom miljöfarlig verksamhet betydande olägenhet som icke förutsågs när tillstånd lämnades, kan koncessionsnämnden meddela föreskrift som är ägnad att förebygga eller minska olägenheten för framtiden.

26 § § prövas efter framställning av statens Fråga som avses i 23-25 naturvårdsverk.

27 § Efter ansökan av tillståndshavaren kan koncessionsnämnden upphäva eller mildra villkor i tillståndsbeslut, om det är uppenbart att villkoret behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändej längre av omständighet som icke förutsågs när tillståndet medringen påkallas delades.

28 § Har fastställt villkor för tillstånd får koncessions- Konungen nämnden av 24, 25 eller 27 § icke avvika väsentligt från vid tillämpning villkoret utan att Konungen medgivit det.

om den med tillståndet avsedda verksamheten 29 § Tillstånd förfaller, ej satts i gång inom tid som föreskrivits med stöd av 18 § andra stycket. Visas giltigt skäl för dröjsmål eller skulle synnerligt men uppstå genom att tillståndet förfaller, kan koncessionsnämnden förlänga tiden därom den föreskrivna timed högst tio år, om ansökan göres innan den går ut.

SOU 1974: 10l Bilaga 2 207

m. m. SFS 1972: 782 Ersättning 30 § Den som orsakar olägenhet genom miljöfarlig verksamhet skall utge ersättning härför. Har olägenheten ej orsakats genom försumlighet, skall dock ersättning utgå endast om olägenheten är av någon betydelse och bara i den mån den ej skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena i orten eller till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden. Om ej annat följer av vad nedan sägs, skall ersättningen bestämmas enligt allmänna skadeståndsregler.

31 § Kan i fråga om skada eller olägenhet som drabbar egendom ersättningens belopp lämpligen uppskattas på förhand, skall ersättning bestämmas för framtida skada, om part begär det. Om det finns skälig anledning, kan ersättning för framtida skada på egendom bestämmas att utgå med visst årligt belopp. Ersättning som bestämts på sådant sätt kan jämkas efter vad som är skäligt, om ändrade förhållanden påkallar det.

32 § Medför miljöfarlig verksamhet att fastighet eller del av fastighet blir onyttig för ägaren eller att synnerligt men uppkommer vid begagnandet, skall fastigheten eller fastighetsdelen lösas, om ägaren begär det.

33 § Fastighetsägare som vill fordra inlösen enligt 32 § skall väcka talan vid den fastighetsdomstol inom vars område den miljöfarliga verksamheten i huvudsak utövas eller skall utövas. I fråga om inlösen gäller expropriationslagen (1972: 719) i tillämpliga delar. 4 kap. 3 § expropriationslagen skall äga tillämpning ifråga om värdeökning som ägt rum under tiden från dagen tio år före det talan väcktes vid domstol. Ogillas yrkande om inlösen, tillämpas allmänna regler om rättegångskostnad.

34 § Den som vill framställa ersättningsanspråk eller annat enskilt anspråk på grund av miljöfarlig verksamhet skall väcka talan vid fastighetsdomstol som anges i 33 §. Även den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet kan påkalla prövning av ersättningsfråga på sätt som nu sagts. Han skall därvid ange de ersättningsbelopp som han erbjuder. 35 §4 I fråga om nedsättning, fördelning och utbetalning av ersättning, som fastställts att utgå på en gång för framtida skada på fastighet och som tillkommer ägaren av fastigheten eller innehavare av tomträtt i denna, samt om verkan därav gäller i tillämpliga delar expropriationslagen (1972: 719). Om borgenär som har panträtt i fastigheten lider förlust därigenomatt ersättning blivit för lågt beräknad och ersättningen till följd av överenskommelse mellan den ersättningsskyldige och den ersättningsberättigade eller av annan anledning ej blivit prövad av domstol, har borgenären rätt att av den ersättningsskyldige få gottgörelse för för- * Senaste lydelse 1970: 1025. Ändringen innebär bl. a. att tredje och fjärde styckena upphävs.

208 Bilaga 2 SOU 1974: 101

SFS 1972: 782 lusten mot avskrivning på fordringshandlingen. Talan om sådan gottgörelse skall väckas vid fastighetsdomstol som anges i 33 §.

36 § Väcker någon talan vid fastighetsdomstol om förbud mot miljöfarlig verksamhet eller om åläggande för den som utövar eller ämnar utöva sådan verksamhet att vidtaga försiktighetsmått och är fråga om tillstånd till verksamheten enligt denna lag under prövning eller kommer den under prövning innan fastighetsdomstolen avgjort målet, skall domstolen förklara målet vilande till dess frågan avgjorts.

37 § I mål enligt 34 § andra punkten äger bestämmelserna om kostnad i expropriationsmål motsvarande tillämpning. Ogillas talan som avses i 36 § på den grund att svaranden efter talans väckande sökt och erhållit tillstånd enligt denna lag, skall domstolen efter omständigheterna förordna att vardera parten skall själv bära sin rättegångskostnad eller att full eller jämkad ersättning skall tilläggas endera.

Tillsyn 38 § Till skydd mot miljöfarlig verksamhet som kan medföra fara för allmänna intressen skall tillsyn utövas av statens naturvårdsverk och länsstyrelserna. Naturvårdsverket har den centrala tillsynen, samordnar länsstyrelsernas tillsynsverksamhet och lämnar vid behov bistånd i denna verksamhet. Länsstyrelsen utövar fortlöpande tillsyn inom länet. Tillsynsmyndigheterna skall samarbeta med varandra samt med sådana statliga och kommunala organ som har att utöva tillsyn i särskilda hänseenden eller som eljest fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten.

39 § Finner tillsynsmyndighet att olägenhet av betydelse från allmän synpunkt uppkommer eller kan uppkomma genom miljöfarlig verksamhet, kan myndigheten meddela råd och anvisningar om lämplig åtgärd för att motverka olägenheten. 40 § Om tillstånd icke givits enligt denna lag, kan länsstyrelsen meddela föreläggande om sådant försiktighetsmått eller förbud som är uppenbart behövligt för att lagens bestämmelser skall efterlevas. I brådskande fall eller när särskilt skäl eljest föreligger får föreläggandet ges omedelbart och i annat fall först sedan det visat sig att rättelse ej kan vinnas genom råd och anvisningar. Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar icke länsstyrelsen från att meddela sådan brådskande föreskrift som är nödvändig till följd av särskilda omständigheter. Om tillståndshavare åsidosätter villkor som angivits i tillståndsbeslutet, kan länsstyrelsen förordna om rättelse på hans bekostnad eller förelägga honom att själv vidtaga rättelse. I beslut om föreläggande enligt denna paragraf kan länsstyrelsen utsätta vite.

SOU 1974: 101 209 Bilaga 2

41 § Har tillstånd enligt denna lag icke meddelats, äger koncessions- SFS 1972: 782 nämnden på hemställan av statens naturvårdsverk besluta om förbud mot miljöfarlig verksamhet, som ej är tillåtlig enligt denna lag, eller meddela föreskrift om försiktighetsmått. Vid prövningen äger 14 och 16 §§ motsvarande tillämpning.

42 § För att utöva tillsyn enligt denna lag har tillsynsmyndighet rätt SFS 1973: 927 att vinna tillträde till fabrik eller annan anläggning vare sig den är i bruk eller ej, samt att företaga undersökning inom eller anläggningen område som hör till denna. Behövs undersökning på annan plats, har myndigheten rätt att vinna tillträde dit för att utföra undersökningen. Detta gäller dock ej hus, tomt eller trädgård. Första och andra styckena gäller även den som skall utföra undersökning som avses i 43 § andra stycket andra punkten.

43 § Kan verksamheten vid en anläggning befaras vara miljöfarlig, är innehavaren skyldig att på begäran lämna tillsynsmyndighet behövliga upplysningar om anläggningen. Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar av verksamheten och dess verkningar. Tillsynsmyndighet kan i stället, om det finnes lämpligare, föreskriva att sådan undersökning skall utföras av annanän den som utövar verksamheten och utse någon att göra undersökningen. Det åligger den som utövar verksamheten att ersätta kostnad för undersökning som avses i andra stycket andra punkten med belopp som tillsynsmyndigheten fastställer. I beslut om föreläggande enligt andra stycket får tillsynsmyndighet utsätta vite.

_ 44 § Den som tagit befattning med tillsyn enligt denna lag får ej obehörigen yppa yrkeshemlighet som därigenom blivit känd för honom eller driftanordning, affärsförhållande eller förhållande av betydelse för landets försvar varom han sålunda fått kännedom.

Ansvar, handräckning och besvär m. m.

SFS 1973: 927 45 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet 1. bryter mot förbud som meddelats med stöd av 8, 23 eller 41 § eller åsidosätter sådana bestämmelser som avses i 2 § fjärde stycket, 2. underlåter att iakttaga föreskrift som Konungen meddelat enligt 10 § första stycket utan att undantag har medgivits med stöd av 10 § andra stycket eller 17 § andra stycket, 3. åsidosätter villkor eller föreskrift som meddelats med stöd av 10 § andra stycket eller 17 §, 18 § första stycket, 19-21, 24, 25, 27 eller 41 §, så att allmän eller enskild rätt kan kränkas, eller 4. bryter mot 44 §, dömes till böter eller fängelse i högst ett år. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 43 § första stycket, dömes till böter.

210 Bilaga 2 SOU 1974: 101

SFS 1972: 782 46 § Avser brott mot 44 § annat än förhållande av betydelse för landets försvar, får brottet åtalas av åklagare endast efter angivelse av målsägande. 47 § Har någon begått gärning som avses i 45 § första stycket 1-3, kan överexekutor meddela handräckning för att åstadkomma rättelse. I fråga om sådan handräckning gäller samma regler som för handräckning enligt 191 § utsökningslagen. Berörs allmänna intressen, får ansökan om handräckning göras av statens naturvårdsverk eller annan myndighet som ärendet angår. Efterkommes ej föreläggande enligt 40 § första eller andra stycket, skall utmätningsmannen på anmodan av länsstyrelsen ombesörja att åtgärd vidtages.

SFS 1973: 927 48 § Mot beslut som meddelas av statens naturvårdsverk enligt 10 § andra stycket eller av länsstyrelsen enligt 17 § andra stycket får talan _ ej föras. Talan mot beslut enligt 14 § femte stycket andra punkten eller 43 § tredje stycket eller rörande förbud vid vite enligt 51 § föres hos karnmarrätten genom besvär. Talan mot annat beslut av koncessionsnämnden, naturvårdsverket eller länsstyrelsen enligt denna lag föres hos Konungen genom besvär. För att tillvarataga allmänna intressen får naturvårdsverket föra talan mot koncessionsnämndens eller länsstyrelsens beslut i fråga om tillstånd enligt lagen, mot koncessionsnämndens beslut i fråga som avses i 41 § och mot länsstyrelsens beslut i fråga som avses i 40 § eller 43 § andra stycket.

49 § Beslut i fråga om tillstånd enligt denna lag, beslut i fråga som avses i 41 § eller 43 § andra stycket och beslut enligt 14 § femte stycket andra punkten eller 43 § tredje stycket blir gällande när beslutet vunnit laga kraft. I beslutet kan förordnas att det skall lända till efterrättelse omedelbart. Beslut i fråga som avses i 40 § länder till efter-rättelse omedelbart, om ej annorlunda förordnas,

SFS 1972: 782 50 § Har länsstyrelse med stöd av 40 § första stycket eller har hälsovårdsnämnd förbjudit miljöfarlig verksamhet eller ålagt den som utövar eller ämnar utöva sådan verksamhet att vidtaga försiktighetsmått och begär han tillstånd till verksamheten enligt denna lag, kan koncessionsnämnden, om sökanden ställer säkerhet för kostnad och skada, bestämma att länsstyrelsens eller hälsovårdsnämndens beslut ej får verkställas förrän tillståndsfrågan avgjorts eller koncessionsnämnden föreskriver annat.

SOU 1974: 101 Bilaga 2 211

51 § Vill någon för att utreda verkningarna av miljöfarlig verksamhet SFS 1973: 927 som han utövar eller ämnar utöva företaga mätning eller annat undersökningsarbete på fast egendom som annan äger eller innehar, kan länsstyrelsen, om skäl föreligger, föreskriva att tillträde till egendomen skall lämnas under viss tid. Behöver mätapparat eller liknande instrument utsättas kan länsstyrelsen även föreskriva förbud vid vite att rubba eller skada instrumentet. Föreskrift som avses i första stycket kan meddelas även på ansökan av den som skall utföra undersökning som avses i 43 § andra stycket andra punkten. Undersökningsarbetet skall utföras så att minsta skada och intrång vållas. För skada och intrång skall ersättning lämnas av den som utövar eller ämnar utöva den miljöfarliga verksamheten. Talan om ersättning väckes vid fastighetsdomstol som anges i 33 §.

52 § Närmare föreskrifter för tillämpningen av denna lag meddelas SFS 1972: 782 av Konungen.

Övergångsbestämmelser*

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1969, då lagen den 30 november 1956 (nr 582) om tillsyn över vattendrag, sjöar och andra vattenområden skall upphöra att gälla. 2. Mål som vid lagens ikraftträdande är anhängigt vid allmän domstol eller vattendomstol och som rör fråga, varom bestämmelse meddelas i denna lag, handlägges och bedömes enligt äldre bestämmelser. 3. Har före ikraftträdandet förrättningsman förordnats enligt 10 kap. 32 § 4 mom. vattenlagen för att handlägga fråga varom bestämmelse meddelas i denna lag, skall äldre bestämmelser tillämpas på förrättningen. 4. Har vattendomstol genom laga kraft ägande beslut eller har synemän i utlåtande varvid skall bero lämnat medgivande att kloakvatten eller industriellt avloppsvatten utsläppes eller att fast avfall utkastas, utsläppes eller upplägges, anses medgivandet som tillstånd enligt denna lag. Beslut som i annat fall enligt förut gällande ordning meddelats om åtgärd till skydd mot miljöfarlig verksamhet äger tillämpning till dess annorlunda förordnas. 5. Uppkommer i ärende enligt denna lag fråga om åtgärd till skydd mot miljöfarlig verksamhet som påbörjats före lagens ikraftträdande och efter ikraftträdandet fortsatt utan att medföra ökad eller ny olägenhet, kan koncessionsnämnden medge det anstånd med åtgärdens genomförande som är oundgängligen nödvändigt. 6. Bestämmelsen i 32 § äger ej tillämpning i fråga om miljöfarlig verksamhet, som börjat före lagens ikraftträdande och som efter ikraftträdandet fortsatt utan att medföra väsentligt ökat men. 7. Förekommer i lag eller annan författning hänvisning till lagrum, som ersatts genom bestämmelse i denna lag, skall i stället den bestämmelsen tillämpas.

Till 1969: 387.

212 Bilaga 2 SOU 1974: 101

1. Denna lag7 träder i kraft den 1 januari 1973. 2. Mål som före ikraftträdandet anhängiggjorts hos domstol prövas och handlägges enligt äldre bestämmelser. I fråga om betalning av ersättning och löseskilling som fastställts i sådant mål gäller också äldre bestämmelser. 3. Bestämmelsen i 33 § andra stycket om tillämpning av 4 kap. 3 § expropriationslagen (1972: 719) gäller ej i fråga om värdeökning som ägt rum före utgången av juni 1971. Det alla som vederbör hava sig hörsamligen att efterrätta. Till yttermera visso hava Vi detta med egen hand underskrivit och med Vårt kungl. sigill bekräfta låtit. Stockholms slott den 19 december 1972.

GUSTAF ADOLF (L. S.) CARL LIDBOM (Justitiedepartementet)

Till 1972: 782.

SOU 1974: 101 213

3 Bilaga Miljöskyddskungörelsen

Miljöskyddskungörelsen (SFS 1969:388) med senaste ändring (SFS SFS 1969: 388

1972: 224) införd.

Kungl. Majzt har, med stöd av miljöskyddslagen den 29 maj 1969 (nr 387), funnit gott förordna som följer.

Prövnings- och anmälningsskyldighet

l § Med tillstånd avses i denna kungörelse sådant tillstånd till miljöfarlig verksamhet som lämnas av konoessionsnämnden för miljöskydd efter prövning enligt miljöskyddslagen. Medgivande av undantag från skyldighet att söka tillstånd kallas i denna kungörelse dispens. Dispens lämnas av statens naturvårdsverk eller, i fall som angesi 12 §, av länsstyrelsen. 2 § Följande slag av fabriker eller andra inrättningar får ej anläggas utan SFS 1972: 224 tillstånd eller dispens: l. gruva eller anrikningsverk, 2. sintrings-, järn- eller stålverk eller ferrolegeringsverk, 3. metallverk eller metallraffinaderi, 4. anläggning för kemisk eller termisk ytbehandling, beläggning med metall eller betning av metall eller anläggning för avfettning där mer än 25 ton organiska lösningsmedel förbrukas varje år, 5. cementfabrik, 6. anläggning för framställning av kalk genom skifferbränning, 7. mineralullsfabrik, 8. träsliperi, pappersbruk, cellulosa- eller wallboardfabrik, 9. sockerfabrik, 10. stärkelsefabrik, 11. mejeri, torrmjÖlk-, glass- eller chokladfabrik, 12. slakteri, köttkonservfabrik eller anläggning för destruktion av animaliskt avfall eller raffinering av animaliskt fett, 13. fiskmjöls- eller fiskoljefabrik eller fabrik för beredning eller konservering av fisk eller skaldjur, 14. fabrik för beredning eller konservering av grönsaker, rotfrukter, frukter eller bär,

214 Bilaga 3

SFS 1972: 224 15. margarinfabrik eller anläggning för raffinering av vegetabiliskt fett, 16. jästfabrik, 17. benmjöls- eller hudlimsfabrik, 18. bryggeri, maltfabrik, 19. fabrik för beredning eller färgning av textilier, ulltvätteri, 20. tvättinrättning för mer än 10 000 kg tvättgods per dygn, 21. garveri eller annan anläggning för skinnberedning, 22. fabrik för framställning av baskemikalier, 23. fabrik för framställning av gödselmedel, 24. fabrik för framställning av plast, konstfiber eller syntetiskt gummi, 25. anläggning för Verkstadsindustri med en tillverkningsyta överstigande 5 000 kvadratmeter, 26. kimröksfabrik, 27. läkemedelsfabrik, 28. krut- eller sprängämnesfabrik, 29. fabrik för raffinering av oljor, 30. fabrik för framställning av färg, harts, fernissa eller lösningsmedel, 31. tvättmedelsfabrik, 32. fabrik för framställning av bekämpningsmedel, 33. atomkraftanläggning, 34. ångkraftanläggning eller annan anläggning för eldning med fossilt bränsle med tillförd effekt överstigande 50 MW, 35. kol- eller spaltgasverk, 36. upplag eller anläggning för behandling av avfall såsom slam, bark eller avfall från fabrik eller hushåll, om den tillförda avfallsmängden överstiger 50 ton om året, eller upplag eller anläggning för behandling av oljeavfall, kemiskt avfall eller annat specialavfall, 37. ladugård, stall eller annan anläggning för djur med utrymme för mer än 100 djurenheter, varvid som en enhet anses ett fullvuxet nötkreatur, två ungnöt, tre suggor, tio slaktsvin, tio pälsdjur eller 100 fjäderfän, 38. anläggning för torkning av gödsel från djur. 3 § I fråga om åtgärd som innefattar ändring av inrättning som angesi 2 § l-24 eller 26-38 eller ändring av användningen av sådan inrättning gäller följande. Kan åtgärden på en gång eller efter hand medföra ökning av förorening eller annan störning som avses i miljöskyddslagen eller ändring av förorenings sammansättning eller sättet för dess utsläppande, får den ej vidtagas utan tillstånd eller dispens, om det ej är uppenbart att verksamheten vid inrättningen eller den av åtgärden berörda delen av inrättningen efter åtgärdens vidtagande kan ske utan störning av betydelse från hälso- eller naturvårdssynpunkt eller med hänsyn till annat allmänt intresse. Åtgärd som icke är förenad med prövningsskyldighet enligt andra stycket men som likväl är av väsentlig betydelse från störningssynpunkt får ej vidtagas utan att i god tid dessförinnan anmälan gjorts hos länsstyrelsen.

SOU 1974: 101 Bilaga 3 215

Skall som anges i 2§ utföras eller ändras så att SFS 1969: 388 4§ inrättning avloppsvattnet från inrättningen leds till avloppsanläggning som tillhör annan, får denne ej utsläppa avloppsvattnet från avloppsanläggningen utan tillstånd eller dispens. SFS 1972: 224 5 § Avloppsvatten av följande slag från mark, byggnad eller anläggningfår ej utsläppas i vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller ledas till annan tillhörig avloppsanläggning utan tillstånd eller dispens: l. avloppsvatten från tätbebyggelse med mer än 200 invånare, 2. avloppsvatten från kasern, hotell eller därmed jämförlig inrättning som ej ingår i tätbebyggelse med mer än 200 invånare och som är avsedd för mer än 200 personer, 3. avloppsvatten från sjukhus, 4. pressaft från siloanläggning, 5. urin från djurstall, 6. vassle, som ej är av endast spillkaraktär, 7. ytbehandlingsbad i metallindustri eller koncentrerat sköljvatten från sådant bad. som anges i 5 § lämnats enligt › SFS 1969: 388 6 § Har tillstånd att avleda avloppsvatten miljöskyddslagen eller enligt tidigare gällande ordning eller har dispens meddelats beträffande sådant avledande, får avloppsvatten icke utan tillstånd eller dispens utsläppas till större mängd, av annan art eller sammansättning eller på annat sätt än som tidigare har bestämts, om det ej är uppenbart att det kan ske utan olägenhet av betydelse från hälsoeller naturvårdssynpunkt eller med hänsyn till annat allmänt intresse. 7 § Fast avfall eller annat fast ämne från mark, byggnad eller får ej utsläppas i vattendrag, sjö eller annat vattenområde utan anläggning tillstånd eller dispens, om det ej är uppenbart att det kan ske utan olägenhet av betydelse från hälso- eller naturvårdssynpunkt eller med hänsyn till annat allmänt intresse. Vad som har sagts nu äger motsvarande i fråga om uppläggande av fast ämne så att vattenområde kan tillämpning förorenas. och andra inrättningar får ej anläggas utan SFS 1972: 224 8 § Följande slag av fabriker att i god tid dessförinnan anmälan gjorts hos länsstyrelsen: gjuteri, kabelfabrik, gummifabrik, krossverk, makadamverk, stenhuggeri,

°°.\9*E^:°°E*°Nt

asfaltverk, oljegrusverk, anläggning för framställning av kalk eller kalkprodukter, kritbruk, fabrik för framställning av byggnadsmaterial på mineralbas, . täkt av fast berg, block, sten, grus, sand, lera eller morän med undan ag av husbehovstäkt och sidotag i samband med vägbyggnad, 9. porslins-, kakel- eller lergodsfabrik, 10. fabrik för framställning av glas, ll. träimpregneringsverk, 12. fabrik för framställning av färdiglagad mat, rökeri,

2 l 6 Bilaga 3 SOU 1974: 101

SFS 1972: 224 13. kafferosteri, 14. spritfabrik, 15. läskedrycksfabrik, 16. fabrik för irnpregnering av papper eller plast- eller konstfibermaterial, 17. fabrik för framställning av plastprodukter, 18. fabrik för framställning av elektrodkoks, grafit eller grafitelektroder, 19. fabrik för filler- eller pigmentframställning, 20. acetylengasverk, 2 l. tvättinrättning för mer än l 000 kg tvättgods per dygn, 22. vattenverk för mer än 5 000 personer, 23. gasturbinkraftanläggning, 24. skrotupplag eller anläggning för skrothantering, 25. anläggning för central uppsamling av oljeavfall, kemiskt avfall eller annat specialavfall, 26. sågverk för framställning av mer än 14 000 kubikmeter trävaror per år, 27. plywood- eller spånskivefabrik, 28. anläggning för ytbeläggning med färg eller lack, där mer än 25 kg färg eller lack förbrukas varje timme och torkningen sker vid förhöjd temperatur, 29. ackumulatorfabrik, 30. laboratorium för framkallning av mer än 20 000 rullar fotografisk film per år eller för framställning av mer än 300 000 pappersbilder per år, 31. anläggning där mer än 200 kg klor lagras eller användes varje dygn, 32. motorsport- eller bilprovningsbana för stadigvarande bruk, 33. skjutbana som är stadigvarande inrättad för skarpskjutning utomhus. Anmälan enligt första stycket behövs ej, om prövningsskyldighet enligt 2 § föreligger. 9 § I fråga om åtgärd som innefattar ändring av inrättning som angesi 8 § eller ändring av användningen av sådan inrättning gäller följande. Kan åtgärden på en gång eller efter hand medföra ökning av förorening eller annan störning som avses i miljöskyddslagen eller ändring av förorenings sammansättning eller sättet för dess utsläppande, får den ej vidtagas utan att i god tid dessförinnan anmälan har gjorts hos länsstyrelsen, om det ej är uppenbart att verksamheten vid inrättningen eller den av åtgärden berörda delen av inrättningen efter åtgärdens vidtagande kan ske utan störning av betydelse från hälso- eller naturvårdssynpunkt eller med hänsyn till annat allmänt intresse. Åtgärd för vilken anmälningsskyldighet enligt andra stycket icke föreligger men som likväl är av väsentlig betydelse från stömingssynpunkt får ej vidtagas utan att i god tid dessförinnan anmälan har gjorts hos länsstyrelsen. 10 § Avloppsvatten, som härrör från kasem, hotell eller därmed jämförlig inrättning eller från hushåll och som ej avsesi 5 § l eller 2, får

SOU 1974: 101 Bilaga 3 217

ej utsläppas i vattendrag, sjö eller annat vattenornråde utan att i god tid SFS 1972: 224 dessförinnan anmälan har gjorts hos länsstyrelsen. Hälsovårdsnämnden kan dock befria från anmälningsskyldighet i fråga om avloppsvatten från enstaka hushåll, om det är uppenbart att olägenhet ej kan uppkomma. 11 § Den som planerar att anlägga inrättning eller vidtaga annan åtgärd SFS 1969: 388 som är förenad med prövnings- eller anmälningsskyldighet bör i god tid inhämta råd och anvisningar från statens naturvårdsverk eller länsstyrelsen.

Prövning av länsstyrelsen SFS 1972: 224

12 §1 Fråga om dispens prövas av länsstyrelsen, såvitt avser

ångkraftanläggning eller annan anläggning för eldning med fossilt bränsle, om den tillförda effekten ej överstiger 300 MW, upplag eller anläggning som avses i 2 § 36, om den tillförda avfallsmängden ej överstiger 10 000 ton om året, anläggning som avses i 2 §4, 37 eller 38, utsläppande av avloppsvatten från tätbebyggelse med mer än 200 men högst 2 000 personer, utsläppande av avloppsvatten som avses i 5 § 2-5 eller 7, utsläppande eller uppläggande av ämne som avses i 7 §. Har ärende som enligt första stycket skall prövas av länsstyrelsen samband med dispensärende hos naturvårdsverket, skall länsstyrelsen hänskjuta ärendet till verket för avgörande. Även annat ärende får hänskjutas till verket, om särskilda skäl föreligger.

Förfarandet hos koncessionsnänmden SFS 1969:388 13 § Kungörelse enligt 14 § andra stycket 1 miljöskyddslagen skall innehålla uppgift om l. arten av verksamheten och platsen för denna, 2. plats där handlingarna i ärendet hålles tillgängliga för den som önskar taga del av dem, 3. den tid inom vilken yttrande över ansökningen eller framställningen skall avges. I fråga om framställning som avges i 26 eller 41 § miljöskyddslagen eller ansökan om ändring av tillstånd skall kungörelsen innehålla uppgift också om den åtgärd eller ändring som yrkas. Om av ansökningen eller framställningen framgår att ärendet rör endast viss eller vissa personer eller företag, är det tillräckligt att var och en av dessa tillställes underrättelse med ovan angivet innehåll i rekommenderat brev. l4§ Ett exemplar av handlingarna i ärendet och av kungörelse eller underrättelse enligt 13 § skall genast sändas till den plats där handlingarna skall hållas tillgängliga. l Senaste lydelse 1971: 833.

218 3 SOU 1974: 101 Bilaga

SFS 1969: 388 Meddelande om ansökan skall genast tillställas statens naturvårdsverk, länsstyrelsen och hälsovårdsnämnden. Meddelande om framställning som avses i 26 eller 4l § miljöskyddslagen skall genast tillställas länsstyrelsen och hälsovårdsnämnden. l5§ Koncessionsnämndens ordförande planlägger och leder arbetet med ärende som inkommer till nämnden. Den tekniskt sakkunnige ledamoten biträder ordföranden och kan efter ordförandens bestämmande leda undersökningsarbete och vara föredragande inför nämnden. Ordföranden kan även uppdraga åt annan tjänsteman hos nämnden att i vara föredragande. l6§ Besked om tid och plats för sammanträde eller besiktning meddelas parterna genom kungörelse i samma tidningar vari kungörelsen om ansökningen eller framställningen varit införd eller genom underrättelse i den ordning som anges i 13 § tredje stycket. Länsstyrelsen och hälsovårdsnämnden skall på lämpligt sätt underrättas. l7 § Chefen för statens planverk eller den han sätter i sitt ställe får närvara vid koncessionsnämndens sammanträde med rätt att yttra sig och få sin mening antecknad men ej att deltaga i nämndens beslut. l8§ Koncessionsnämndens beslut, som innebär avgörande av saken, sättes upp särskilt och skrives under av ordföranden. Om beslut går sökanden eller annan, som fört talan i ärendet, emot, skall i beslutet anges de skäl på vilka det grundas, i den mån det ej är uppenbarligen obehövligt. Beslut skall innehålla besvärshänvisning. Har ledamot i koncessionsnämnden skiljaktig mening, skall denna antecknas. I ärende hos koncessionsnämnden föres protokoll när sammanträdet eller besiktning enligt 14 § andra stycket 3 miljöskyddslagen hålles, när skiljaktig mening förekommer eller när nämnden eljest finner protokoll erforderligt. 19 § Koncessionsnämndens beslut skall sändas till statens naturvårdsverk, länsstyrelsen och hälsovårdsnämnden. Har nämnden samrått med annan myndighet i ärendet, skall beslutet sändas också till den myndigheten.

F örfarandet hos statens naturvårdsverk 20§ I fråga om ansökan hos statens naturvårdsverk om dispens äger 13 § första och andra styckena miljöskyddslagen motsvarande tillämpning. Uppfyller ansökan ej vad som föreskrives i 13 § första stycket miljöskyddslagen skall sökanden föreläggas att avhjälpa bristen inom viss tid vid äventyr att ärendet avgöres i befintligt skick. 21 § om ansökan om dispens skall innehålla uppgift om Kungörelse arten av verksamheten och platsen för denna. Kungörelsen införes genom

Bilaga 3 219

statens naturvårdsverks försorg i en eller flera av ortens tidningar på SFS 1969: 388 sökandens bekostnad. Om ansökan rör endast viss eller vissa personer eller företag äger 13 § tredje stycket motsvarande tillämpning. 22§ I dispensärende skall statens naturvårdsverk samråda med de statliga och kommunala myndigheter som kan antagas ha väsentliga intressen att bevaka i ärendet. Meddelande om ansökan skall genast sändas till länsstyrelsen och hälsovårdsnämnden. Finner naturvårdsverket att dispensärende på grund av ärendets principiella vikt eller annan särskild omständighet ej bör prövas i sak, skall ansökningen omedelbart avslås. Naturvårdsverket skall föranstalta om besiktning på platsen eller om sammanträde med parterna, om det är nödvändigt för utredningen. Besked om tid och plats för besiktning eller sammanträde meddelas parterna på lämpligt sätt. Besked skall även lämnas länsstyrelsen och hälsovårdsnämnden. 23§ Beslut som statens naturvårdsverk meddelar med anledning av ansökan om dispens skall sändas till länsstyrelsen och hälsovårdsnämnden. Har naturvårdsverket samrått med annan myndighet i ärendet, skall beslutet sändas också till den myndigheten.

Förfarandet hos länsstyrelsen 24 § I dispensärende hos länsstyrelsen äger 20-23 §§ motsvarande tillämpning. Därvid skall vad som sägs om länsstyrelsen i 22 och 23 §§ avse statens naturvårdsverk. 25 § Anmälan enligt 3 eller 8-10 § skall göras skriftligen. Anmälningshandlingen skall innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för bedömande av den miljöfarliga verksamhetens beskaffenhet, omfattning och verkningar. Anmälningshandlingen skall inges i det antal exemplar som länsstyrelsen anser behövligt. 26 § I anmälningsärende skall länsstyrelsen samråda med de statliga och SFS 1972: 224 kommunala som kan antagas ha väsentliga intressen att myndigheter bevaka i ärendet. Meddelande om anmälan skall genast sändas till statens naturvårdsverk och hälsovårdsnämnden. I fråga om täkter som avses i 8 § 8 behöver dock meddelande till naturvårdsverket sändas endast i form av månatlig sammanställning över inkomna anmälningar. 27 § I anmälningsärende skall länsstyrelsen så snart ärendet är tillräck- SFS 1969: 388 ligt utsett, meddela råd och anvisningar som avsesi 39 § miljöskyddslagen eller meddela föreläggande om åtgärd eller förbud enligt 40 § första stycket miljöskyddslagen eller lämna besked om att anmälan icke föranleder någon åtgärd från länsstyrelsens sida.

220 Bilaga 3 SOU 1974: 101

SFS 1969: 388 28§ Länsstyrelsen skall samråda med statens naturvårdsverk, innan länsstyrelsen meddelar råd och anvisningar enligt 39 § miljöskyddslagen eller föreläggande enligt 40 § miljöskyddslagen. Vad som sagts nu gäller ej, om saken är så brådskande att samråd ej hinner ske. 29 § Statens naturvårdsverk och hälsovårdsnämnden skall underrättas om åtgärd som länsstyrelsen vidtager med anledning av anmälan. Har länsstyrelsen samrått med annan myndighet i ärendet, skall också den myndigheten underrättas. 30§ Länsstyrelsen skall underrätta statens naturvårdsverk om förhållande inom länet som kan föranleda tillämpning av 23-25 eller 41 § miljöskyddslagen.

Särskilda bestämmelser 31 § Den som hos koncessionsnämnden, statens naturvårdsverk eller länsstyrelsen tagit befattning med tillstånds-, dispens- eller anmälningsärende får ej obehörigen yppa yrkeshernlighet som därigenom blivit känd för honom eller driftanordning, affärsförhållande eller förhållande av betydelse för landets försvar varom han sålunda fått kännedom. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot första stycket dömes till böter eller fängelse i högst ett år. Avser brottet annat än förhållande av betydelse för landets försvar får brottet åtalas av åklagare endast efter angivelse av målsägande. 32 § Statens naturvårdsverk skall föra register för anteckning om ansökningar, anmälningar, beslut och andra åtgärder i fråga om miljöfarlig verksamhet. Så snart naturvårdsverket har fått underrättelse från koncessionsnämnden eller länsstyrelse om ansökan eller anmälan som inkommit till myndigheten eller om myndighetens beslut eller åtgärd i övrigt eller från fastighetsdomstol om talans väckande eller domstolens beslut med anledning av sådan talan, skall anteckning härom göras i registret. Även ansökan hos naturvårdsverket samt verkets egna beslut och åtgärder skall antecknas i registret. 33 § Väcker någon talan vid fastighetsdomstol enligt miljöskyddslagen och avvisas ej talan, skall domstolen genast underrätta statens naturvårdsverk därom. Så snart naturvårdsverket har mottagit sådan underrättelse, skall verket meddela domstolen vad registret innehåller rörande den inrättning eller det företag som talan avser. Fastighetsdomstolen skall också underrätta naturvårdsverket om beslut som domstolen meddelar med anledning av talan som avses i första stycket. Om ny anteckning rörande samma inrättning eller företag införes i registret sedan naturvårdsverket lämnat sådant meddelande som avsesi första stycket men innan verket har mottagit underrättelse om fastighetsdomstolens beslut i målet, skall verket genast lämna domstolen besked om

anteckningen.

SOU 1974: 101 Bilaga 3 221

34 § Statens naturvårdsverk meddelar närmare föreskrifter angående SFS 1969: 388 ansökan om dispens eller anmälan enligt 3 eller 8-10 §.

Övergångsbestämmelser

1. Denna kungörelse träder i kraft den l juli 1969. Genom kungörelsen upphäves kungörelsen den 30 november 1956 (nr 583) om förprövning rörande åtgärder till motverkande av vattenförorening m. m. 2. Prövnings- eller anmälningsskyldighet enligt 2-l1§§ föreligger icke, om ej annat följer av 3 nedan, beträffande åtgärd vartill tillstånd lämnats eller varom anmälan eller ansökan gjorts enligt äldre bestämmelser. Anmälningsskyldighet enligt 10§ föreligger ej heller i fråga om avloppsvatten som börjat utsläppas före den l juli 1969, om anmälningsskyldighet ej förelegat enligt äldre bestämmelser. 3. Har avloppsvatten från tätbebyggelse med mer än l 000 invånare börjat utsläppas före den 1 juli 1969 utan att tillstånd lämnats enligt äldre bestämmelser, får utsläppandet utan hinder av 5 § fortsättas till utgången av juni 1972. Göres dessförinnan ansökan om tillstånd eller dispens, får utsläppandet fortsätta intill dess beslut meddelats i ärendet. Det alla som vederbör hava sig hörsamligen att efterrätta. Till yttermera visso hava Vi detta med egen hand underskrivit och med Vårt kungl. sigill bekräfta låtit. Stockholms slott den 29 maj 1969. GUSTAF ADOLF (L. S.)

(Jordbruksdepartementet) Ingemund Bengtsson

223 SOU 1974: 101

4 allmän

Förordning energi-

om

Bilaga

skatt

Nr 262

KUNGL. MAJ :rs FÖRORDNING

om allmän energiskatt;

Stockholms slott den 31 maj 1957. given

med beslutl, funnit Majzt har, i överensstämmelse riksdagens Kungl. förordna som följer. gott

Allmänna bestämmelser

1 §. skall med bestämmelserna i denna förord-

Allmän energiskatt i enlighet

till staten erläggas för ning

a) bensin och motorsprit,

i en vid denna och

b) bränsle, som angives förordning fog-ad förteckning,

c) elektrisk kraft. j 2 §. Skatt icke för inhemska fasta bränslen. utgår Skatt för elektrisk kraft, som utgår ej heller inom riket av som förfogar över en installe-

a) framställes producent, av mindre än 50 kilowatt och som icke yrkesmässigt rad generatoreffekt

distribuerar elektrisk kraft, än 50 kilowatt utan levereras av eller

b) till lägre effekt avgift producent

som i med el-

distributör till någon, ej står intressegemenskap producenten

ler distributören, eller annat eller

c) framställes och förbrukas å fartyg transportmedel,

inom rörelse för eller distribution av elektrisk

d) nyttiggöres produktion

till av förluster vid överföring, transformering eller kraft eller bortgår följd hos eller distributör.

omformning producent

3 §.

eller den Kungl. Majzt bestämmer äger, då syn- Kungl. Majzt myndighet

skäl därtill befrielse från eller åter-bäring av skatt.

nerliga äro, medgiva

Om bensin och motorsprit

den 3 1929 (nr 62) om särskild skatt

Vad som stadgas i förordningen maj

å bensin och skall, med undantag av vad däri sägs angående

motorsprit

å allmän á bensin och

skattens storlek, äga tillämpning jämväl energiskatt motorsprit.

motorsprit

å bensin och utgår med fyra öre för liter. Energiskatten

l Prop. 1957: 175; BevU 47; Rskr 363. * 133-577369. Svensk författningssamling 1957, Nr 262--265

224 Bilaga 4 SOU 1974: 101

Om andra bränslen än bensin och motorsprit samt om elektrisk kraft

A. Andra bränslen än bensin och motorsprit

6 å. Den som inom riket producerar skattepliktigt flytande bränsle år skyldig att hos kontrollstyrelsen vara registrerad såsom producent av bränsle. dylikt Den som i större omfattning återförsäljer eller i egen rörelse förbrukar skattepliktigt bränsle eller håller sådant bränsle i må efter ansökan relager gistreras hos kontrollstyrelsen såsom eller förbrukare av återförsäljare dylikt bränsle. 7 §. Skatten skall erläggas av den som är registrerad enligt 6 §. Införes bränsle till riket av annan än den som är sålunda registrerad skall dock skatten erläggas av den som inför bränslet. 8 §. skattskyldighet inträder a) för den som är registrerad enligt 6 §, då bränsle av honom levereras till köpare, som icke är sålunda registrerad, eller tages i för annat anspråk ändamål än försäljning, och h) för den som, utan att vara registrerad enligt 6 §, inför bränsle till riket, vid införseln. 9 §. Upphör skattskyldig att vara registrerad enligt 6 §, skall han erlägga skatt för det bränsle som ingår i hans lager vid tidpunkten för registreringens upphörande. Skatten skall inom tid som beerläggas kontrollstyrelsen stämmer. 10 §. Skatten utgår med i förteckningen för vikt- eller angivet belopp volymenhet. Det ankommer på kontrollstyrelsen att i om fasta bränslen fastställa fråga skattesatser för hektoliter som svarar mot de i skatteförteckningen angivna satserna för ton. Ingår vid industriell tillverkning kostnaden för bränsle till mera betydande del i tillverkningskostnaden, må beskattningsmyndigheten medgiva skälig nedsättning av skatten.

B. Elektrisk kraft

11 §. Den som inom riket yrkesmässigt distribuerar eller förbrukar av honom producerad skattepliktig elektrisk kraft eller yrkesmässigt distribuerar av annan producerad dylik kraft är skyldig att hos kontrollstyrelsen vara registrerad såsom producent eller distributör av elektrisk kraft. Vid tillämpning av denna förordning skall den för vars elektrisk räkning kraft överföres till riket ävensom den som utan att därför erlägga avgift emottager elektrisk kraft, för vilken skatt skall anses hava utgå, producerat kraften. 12 §. Skatten för elektrisk kraft skall erläggas av den som förbrukat kraften. Skyldighet att redovisa skatt till statsverket inträder då den elektriska kraften distribueras till förbrukare, som icke är registrerad 11 § enligt

SOU 1974: 101 Bilaga 4 225

(skattepliktig distribution), eller då kraften av den som är sålunda registrerad nyttjas i egen rörelse (skattepliktig egenförbrukning). _ Vid distribution skall skatten av förbrukaren erläggas till skattepliktig den distributören, i förekommande fall genom icke registrerad registrerade distributör. Har producent yrkesmässigt distribuerat kraft till förbrukare, med avseende å distributionen av sådan kraft att anse såär producenten som registrerad distributör. _ _ Har den, som enligt 11 § registrerats såsom producent, till annan distribuerat elektrisk kraft utan att detta skett yrkesmässigt, skall kraften anses vara förbrukad i den förstnämndes rörelse.

13 §. Registrerad distributör att debitera och till statsverket inleverera åligger skatten. Har debiterad skatt skall den distributören ej erlagts, registrerade till statsverket likväl inleverera ett däremot svarande belopp, såvida icke annat följer av vad i 25 § tredje stycket stadgas. Vid skall förbrukaren inleverera skatten skattepliktig egenförbrukning till statsverket.

14 §. 1 mom. Skatten utgår a) för elektrisk kraft, som förbrukas i industriell rörelse med en förbrukning av mer än 40 000 kilowattimmar för driftställe under helt beskattningsår, med tio procent av kraftens beskattningsvärde och b) för annan elektrisk kraft med fem procent av kraftens beskattningsvärde. Såsom driftställe skall anses varje i tekniskt avseende självständig industriell anläggning, dock att närliggande anläggningar, som drivas av samma eller innehavare, skola anses såsom ett enda driftställe om kraftanägare skaffningen är i huvudsak gemensam. Med beskattningsår förstås tiden 1 juli-30 juni. Beskattningsvärdet är lika med summan av de avgifter, som förbrukaren har att erlägga för den elektriska kraften. I den mån producent eller registrerad distributör själv förbrukar kraften, är beskattningsvärdet lika med summan av de avgifter, som skulle hava utgått, därest kraften försålts för likartad användning som hos producenten eller distributören. I beskattningsvärdet ingår icke skatt. 2 mom. Kan under löpande beskattningsår icke huruvida förbrukavgöras, ningen i industriell rörelse kommer att överskjuta 40 000 kilowattimmar, men har förbrukningen under den närmast före beskattningsåret tilländalupna tolvmånadersperioden överskjutit nämnda energikvantitet, skall förbrukaren erlägga preliminär skatt med belopp motsvarande tio procent av kraftens beskattningsvärde. Vad i denna förordning stadgas om skatt skall i tillämpliga delar gälla här avsedd preliminär skatt. 3 mom. Där under ett beskattningsär förbrukningen i industriell rörelse överskjutit 40 000 kilowattimmar men skatt för den förbrukade kraften erlagts med allenast fem procent av kraftens beskattningsvärde, skall till statsverket i efterhand inlevereras skatt med ytterligare fem procent av beskattningsvärdet. Har under ett beskattningsår förbrukningen i industriell rörelse icke överskjutit 40000 kilowattimmar men har skatt för den förbrukade kraften erlagts med tio procent av kraftens beskattningsvärde, skall snarast efter beskattningsårets utgång hälften av den erlagda skatten restitueras.

226 Bilaga 4 SOU 1974: 101

15 §. 1 mom. när särskilda skäl därtill äro, efter ansökan Kontrollstyrelsen äger, förordna, att skatten skall med visst belopp för kilowattimme. Beloppet utgå skall fastställas så att det för de förbrukare, varom fråga är, så nära som motsvarar den skatt som skulle hava utgått vid tillämpning av 14 §

änöjligt mom.

2 mom. På ansökan förbrukare inom distrimå kontrollstyrelsen medgiva butionsområde med onormalt höga kraftavgifter eller anslutningsavgifter nedsättning av skatten.

16 §.

1 mom. Vid beräkning av beskattningsvärde för skattepliktig egenförskall eftersträva att såvitt möjligt enhetliga värbrukning kontrollstyrelsen den erhållas för kraft, som användes för likartade ändamål inom områden

med i huvudsak enahanda taxesåttning. När skäl föranleda därtill, må kontrollstyrelsen nedsätta besynnerliga skattningsvärdet för kraft som nyss sagts. 2 mom. För kraft som av eller registrerad distributör levereras producent till förbrukare, med vilken eller distributören står i sådan inproducenten att denna kan antagas hava inverkat på prissättningen, tressegemenskap ävensom för kraft, som levereras såsom ersättning för förlorad vattenkraft, må fastställa i huvudsak samma kontrollstyrelsen beskattningsvärde enligt normer, som tillämpas i fråga om skattepliktig egenförbrukning.

17 §.

i andra fall än som avses i 15 och 16 §§ före- Kontrollstyrelsen äger även skriva de avvikelser från stadgandena skattens bestämmande, som angående med till särskilda må finnas påkallade, dock att hänsyn omständigheter skatt icke i något fall må bestämmas att utgå med högre belopp än som eljest

skolat följa av bestämmelserna i denna förordning.

C. Uppbörd och kontroll

18 §. är, i fall där skatt skall vid införsel till Beskattningsmyndighet erläggas riket av bränsle, och i övriga fall kontrollstyrclsen. generaltullstyrelsen

19 §. Vid sida skall finnas en särskild rådgivande nämnd kontrollstyrelsens med att till styrelsen yttrande och (energiskattenämnden) uppgift avgiva i ärenden rörande Innan fattar beslut förslag energiskatt. kontrollstyrelsen av eller av större vikt, skall styi dylika ärenden principiell betydelse eljest relsen höra energiskattenämnden. skall utgöras av ordförande och fyra ledamöter. Energiskattenämnden Ordföranden skall vara eller hava varit domare. Av ledamöterna skall en vara företrädare för och en för kommerskollegium. Av de kontrollstyrelsen båda ledamöterna skall den ene, beroende om är 0n1 beövriga! på fråga av fasta bränslen, bränslen eller elektrisk kraft, föreskattning flytande träda handeln med fasta bränslen, handeln med bränslen eller flytande distributörer av elektrisk kraft och den andre företräda allmänna konsumentintressen. Vid behandling av ärende, som huvudsakligen berör antingen eller industrien eller ock handeln och hantverket. jordbruløsnäringen skall sistnämnda ledamot ersättas av ledamot, som representerar vederbö-

rande näringsgren.

SOU 1974: 101 Bilaga 4 227

För ordförande och envar ledamot i nämnden skall utses en suppleant. I

om skall vad om ordförande eller ledamot,

fråga suppleant gälla nyss sagts som suppleanten skall ersätta. Ordförande, ledamöter och utses av Kungl. Majzt för viss tid, suppleanter

dock högst fyra år.

20 §. 1 mom. Anmälan för ävensom ansökan om skall

registrering registrering göras skriftligen hos kontrollstyrelsen och skall innehålla uppgift angående

vederbörandes nanm och företagets nanm, rörelsens

fullständiga postadress, art och belägenhet samt dagen för verksamhetens påbörjande. I anmälan för som avses i 11 §, skall uppgift jämväl lämnas

registrering, av och den installerade för varje

angående belägenheten generatoreffekten

som skall i rörelsen. Skall elektrisk kraft inköpas, skall kraftverk, nyttjas

uppgivas det eller de företag varifrån inköpen skola ske.

Distributör av elektrisk kraft skall i anmälan för varje konsumentgrupp lämna de under året, beträffande vilka debitering

uppgift angående perioder

av kraftavgifter verkställes, ävensom de tidpunkter då sådana de-

angående

i allmänhet äro slutförda.

biteringar

Om verkställd skall kontrollstyrelsen utfärda särskilt bevis. registrering 2 mom. Den som är 6 § första stycket eller

registreringsskyldig enligt

ll § skall göra anmälan för senast dagar före rörelsens

registrering fjorton

Utan hinder härav mä den, som övertagit annans rörelse, bedriva upptagande.

densamma under förutsättning att registrering göres inom anmälan

fjorton dagar efter övertagandet. -l;\._\.\

3 mom. inträder ändring i förhållande, ,uppgift lämnats i anmälan

varorg; eller ansökan är den att inom da-

om registrering, registrerade .skyldig fjorton

gar underrätta kontrollstyrelsen därom. Den som vill bliva skall göra anmälan därom till kontroll-

avregistrerad

styrelsen. 21 §. .åsidosätter den som är 6 § andra vad ho-

registrerad enligt stycket grovt

nom åligger enligt denna förordning eller med stöd av densamma meddelade

föreskrifter, må kontrollstyrelsen förordna om hans avregistrering.

22 §. Skatt, som skall erläggas till kontrollstyrelsen, skall redovisas för bestämda rødouisningsperioder. Dessa äro a) i fråga om skatt för bränsle, kalenderkvartal, och

b) i fråga om skatt för elektrisk kraft, debiteringsperiod, eller vad angår kraft som framställts av utan yrkesmässig distribution, kalenderproducent

kvartal.

Med debiteringsperiod skall förstås

a) i fråga 0n1 konsumentgrupp, för vilken utfärdas räkningar, som för hela avse i huvudsak en och samma tid (månad, kvartal eller angruppen

nan år eller del därav): ifrågavarande tid, även om tidsperiod utgörande

flera avläsningar skett under tiden, samt ske successivt och

b) i fråga om konsumentgrupp, för vilken avläsningar

utfärdade räkningar i anslutning härtill för olika abonnenter inom samma

avse olika tider: den (månad, kvartal eller annan tidsperiod grupp tidsperiod

år eller del därav), under vilken beräknas ske för hela

utgörande avläsning

eller den väsentliga delen av konsumentgruppen. om särskilda skäl därtill äro, fastställa annan tids-

Kontrollstyrelsen äger, period såsom redovisningsperiod.

228 Bilaga 4 SOU 1974: 101

23 §. 1 mom. Den som är 6 § skall senast vid utgången av karegistrerad enligt lendermånaden efter till kontrollstyrelsen insända varje redovisningsperiod en på heder och samvete avgiven deklaration angående de bränslen, beträffande vilka skattskyldighet intrått under redovisningsperioden_ 2 mom. Den som är registrerad enligt 11 § skall å tid och i ordning som i 1 mom. sägs insända en på heder och samvete avgiven deklaration angående distribution och egenförbrukning under redoskattepliktig skattepliktig visningsperioden. 3 mom. I deklarationen skall angivas den på redovisnings-perioden belöpande bruttoskatten, så ock avdrag enligt 24 eller 25 §. Deklarationens skall, där beloppet icke utgöres av helt nettoskattebelopp tiotal kronor, utföras med närmaste lägre tiotal kronor. Kontrollstyrelsen skäl därtill äro, föreskriva att deklaraäger, om särskilda tion skall insändas inom annan tid än som i 1 mom. sägs. Deklaration skall upprättas å blankett enligt formulär, som fastställes av kontrollstyrelsen. 24 §. 1 mom. I deklaration som avses i 23 § 1 mom. må avdrag göras för bränsle, som a) i beskattat skick förvärvats för återförsäljning eller förbrukning i egen rörelse, b) återtagits i samband med återgång p köp, c) förbrukats av eller försålts till kommunikationsföretag för bandrift eller därmed likartat ändamål, d) förbrukats eller försålts för i fartyg eller luftfartyg, samt förbrukning e) av den eller för hans utförts ur riket eller till skattskyldige räkning svensk frihamn. huruvida 2 mom. På särskild prövning av kontrollstyrelsen ankommer, och i vad mån avdrag jämväl må göras för a) bränsle, som förbrukat eller försålt för förbrukning för skattskyldig annat ändamål än energialstring, b) bränsle, som skattskyldig förbrukat för framställning av skattepliktigt b ränsle, c) bränsle, som annorledes än i samband med återskattskyldig återtagit gång av köp, d) bränsle, vars försäljning förorsakat den skattskyldige förlust på grund av bristande betalning från köparen, samt e) skatt för elektrisk kraft, som förbrukats vid framställning av skattepliktigt bränsle. 25 §. I deklaration som avses i 23 § 2 mom. skall avdrag göras för elektrisk kraft, som a) levererats till kommunikationsföretag för bandrift eller därmed likartat ändamål, samt h) överförts till annat land. På särskild prövning av kontrollstyrelsen ankommer, huruvida och i vad mån må för skatt för bränsle som förbrukats vid produktion avdrag göras av elektrisk kraft. På särskild prövning av kontrollstyrelsen ankommer tillika, huruvida och i vad mån skatt för elektrisk kraft må nedsättas av bristande bepå grund från förbrukare eller icke distributör av elektrisk kraft. talning registrerad

sou 1974: 101 Bilaga 4 229

26 §. Senast vid den tidpunkt, då deklaration skall hava insänts, skall enligt deklarationen upplupen skatt erläggaxs genom insättning å kontrollstyrelsens Finner kontrollstyrelsen att avdrag bör ske med högre belopp postgirokonto. än den redovisade bruttoskatten, skall det överskjutande beloppet restitueras. Insändes icke deklaration inom föreskriven tid, skall senast vid nämnda och i ordning erläggas preliminär skatt svarande mot det tidpunkt angiven som under någon redovisningsperiod inom sehögsta skattebelopp, upplupit nast förflutna tolv kalendermånader, eller det lägre belopp kontrollstyrelscn bestämmer. Har någon erlagt preliminär skatt, äger han, sedan felande deklaration insänts, i samband med inbetalning av skatt för en senare redovisningsperiod tillgodoräkna för mycket erlagd preliminär skatt. Har den preliminära skatten understigit den deklarerade, skall felande skatt erläggas samtidigt med deklarationens insändande. Vad i denna förordning stadgas om skatt skall i tillämpliga delar gälla här avsedd preliminär skatt. 27 §. Där skatt för bränsle skall erläggas vid införsel till riket, skall skatten erläggas till tullverket i den ordning som är föreskriven beträffande tull. Bränsle, för vilket energiskatt skall utgå, skall med avseende å rätten till uppläggning å tullager likställas med till riket inkommande tullbelagd vara i allmänhet. Om ställande av säkerhet samt påföljd för fördröjd betalningsanstånd, eller utebliven beträffande skatt s01n skall till tullbetalning gäller erläggas verket vad rörande tull finnes stadgat. 28 §. Beträffande bränsle, som införes till riket under sådana förhållanden att för detsamma åtnjutes tullfrihet enligt 5, 6 eller 8 § tulltaxeförordningen eller ock 9 § samma förordning, eller, i fråga om icke tulltullindring enligt bränsle, skulle hava åtnjutits enligt av dessa stadganden, om pliktigt något det varit tullbelagt, skall skyldighet att erlägga skatt föreligga allenast såvitt är om återinförsel av bränsle, för vilket skatt icke erlagts eller för vilfråga ket erlagd skatt restituerats. För bränsle, som införts till riket men sedermera utförts ur riket eller till svensk frihamn, må restitution av skatt åtnjutas i den ordning och omfattning Kungl. Majzt bestämmer. 29 §. Insändes icke deklaration eller befinnes insänd deklaration oriktig, äger kontrollstyrelsen fastställa den skatt, som rätteligen skall utgå, och den tid, inom vilken skatten skall erläggas. 30 §. Försummar att inbetala skatt, som han enligt denna förordning någon skall erlägga till kontrollstyrelscn, må skatten på framställning av styrelsen omedelbart utmätas. Vad i första stycket stadgas skall äga motsvarande tillämpning, där förbrukare eller icke registrerad distributör av elektrisk kraft underlåter att erlägga skatt för dylik kraft. 31 §. För utövande av kontroll över den allmänna energiskatten äger kontrollstyrelsen anlita biträde av särskilda kontrolltjänstemän. Kontrolltjänsteman äger anfordran erhålla tillträde till samtliga lokaler och utrymmen, på vilka den som är registrerad enligt denna förordning använder för tillverk-

230 Bilaga 4 sou 1974: 101

eller av skattepliktiga bränslen eller för proning, lagerhållning försäljning duktion eller distribution av elektrisk kraft.

32 §.

Den som är denna förordning är pliktig att ordna sin registrerad enligt och, vad distribution av elektrisk kraft, jämväl sin statisbokföring angår tik sätt att kontrollstyrelsens kontroll möjligpå sådant enligt beprövande

gores a) i fråga om skattepliktiga bränslen, över tillverkning, inköp, försäljsamt förbrukning i egen rörelse av dylika bränslen ävensom ning och försåld samt mottab) i fråga om elektrisk kraft, över inköpt eljest och levererad elektrisk samt över den elektriska energi, som gen energi inom rörelsen förbrukats och bortgått såsom överföringsförlust producerats, m. m., så ock över debiterade och erlagda kraftavgifter. Den som är skall vidare anfordran tillhandahålla konregistrerad på eller sina handelsböcker med tillhörande trollstyrelsen kontrolltjänsteman samt i förekommande fall sin statistik. Han skall därjämte ställa handlingar efterrättelse de särskilda föreskrifter, som kontrollstyrelsen för ersig till hållande av en kontroll över skattens behöriga utgörande medbetryggande delar, ävensom de kontrolltjänsteman i enlighet med kontrollanvisningar föreskrifter kan komma att lämna. styrelsens Där så skall distributör av elektrisk kraft förkontrollstyrelsen påfordrar anstalta om att för av kraft med avseende å anordning uppmätning dylik och effekt inrättas. energi 33 §. Den som, utan att vara registrerad enligt denna förordning, producerar, eller förmedlar av skattepliktigt bränsle eller produceförsäljer försäljning rar eller distribuerar elektrisk kraft är att på anfordran lämna såskyldig dana om sin rörelse, som kontrollstyrelsen eller kontrolltj änsteman uppgifter finner för skattekontrollen, ävensom att, där kontrollstyrelsen erforderliga finner det för kontrollens utövande, tillhandahålla sina handelsböcpåkallat ker med tillhörande handlingar.

D. Ansvarsbestämmelser m. m.

34 §.

Om ansvar i vissa fall för den, som i deklaration lämnat oriktig uppgift, stadgas i skattestrafflagen. Har någon i annat fall än i första stycket avses uppsåtligen eller av grov oaktsamhet i deklaration rörande elektrisk kraft lämnat oriktig uppgift, ägnad att leda till inleverans av för låg skatt, straffes med dagsböter eller fängelse i högst sex månader. 35 §.

Underlåter den som är registreringsskyldig enligt 6 § första stycket eller 11 § att göra föreskriven anmälan för registrering, straffes med dagsböter,

ej under tjugu. Underlåter någon i andra fall än som avses i första stycket att fullgöra vad honom åligger enligt denna förordning eller med stöd av densamma meddelade föreskrifter, straffes med böter, högst trehundra kronor. Vad nu sagts dock icke att inbetala skatt. gäller åliggande

36 §.

Brott, som avses i 35 § andra stycket, må av åklagare åtalas allenasi efter anmälan av kontrollstyrelsen.

Bilaga 4 231 sou 1974: 101

37 §.

må vid vite den som är registrerad enligt den-

Kontrollstyrelsen förelägga

att vad honom förordningen eller med na förordning fullgöra åligger enligt meddelade föreskrifter, dock att föreläggande icke må

stöd av densamma

avse inbetalande av skatt.

38 §. som inhämtats vid skattekontroll denna förordning må ej yp-

Vad enligt

erfordras för vinnande av det med kontrollen avmån än som pas i vidare

håremot, straffes med dagsböter eller fängel-

sedda ändamålet. Bryter någon där är belagd med straff i strafflagen.

se i högst sex månader, ej gärningen

nu där det åmbetsbrott, av åklagare Brott som sagts må, ej innefattar

åtalas allenast efter angivelse av målsägande.

39 §.

utfärda för av denna förordning erforder- Kungl. Majzt äger tillämpning

liga föreskrifter.

träder i kraft, såvitt elektrisk kraft, den 20 juni

Denna förordning angår den 1 dock att förordningens bestämmelser

1957 samt i övrigt juli 1957;

före ikraftträdandet i avseende å som erfordras

skola gälla redan åtgärder,

för därefter.

tillämpningen den 1 juni 1951 (nr Genom förordningen upphäves _elskatteförordningen

skall skätt nämnda förordning för redo-

374). Utan hinder härav enligt utgå

som till del hänför sig till tiden före den 20 juni 1957,

visningsperiod, någon dock om under avläsning av energiförbrukning att, dylik redovisningsperiod

därefter, skatt elskatteförordningen skall utgå sker sistnämnda dag eller enligt intill första efter den 19 1957. Elskatte-

allenast för tiden avläsningen juni

skall även i beträffande förhållanden

förordningen övrigt äga tillämpning

eller,

som hänföra sig till tiden intill utgången av dylik redovisningsperiod

i förekommande fall, intill nämnda avläsning.

I samband med ikraftträdandet skall i övrigt iakttagas följande. avses eller 11 § bedrives vid

1. Där verksamhet som i 6 § första stycket

ikraftträdande skall den i 20 § omförmälda anmälan för reförordningens

senast den 10 juli 1957. gistrering göras

efter anmälan icke skett, skall den som vid förord-

2. Oaktat registrering ikraftträdande bedriver verksamhet som i första punkten sägs anses

ningens

vara hos kontrollstyrelsen från och med den 1 juli 1957, när fråga registrerad

och från och med den 20

är om verksamhet som avses i 6 § första stycket,

juni 1957, när fråga är om verksamhet som avses i 11 §.

3. Den som vid ikraftträdande bedriver i 6 § andra stycket

förordningens

och som därefter om registrering hos konavsedd verksamhet gör ansökan skall i särskild deklaration i vad mån hans lager av i

trollstyrelsen uppgiva

avsett bränsle minskat eller ökat från ut-

författningsrummet skattepliktigt

av månad 1957 till för ansökningens insändande.

gången juni tidpunkten

skall såsom villkor för att belopp

Har lagret minskat, registrering gälla

motsvarande den å skatten inbetalas till kontroll-

minskningen belöpande

styrelsen. där sker, den i deklaration

Har lagret ökat, äger, registrering registrerade för den å ökningen belöpande skatten.

göra avdrag

4. denna föreligger icke skattskyldighet enligt förordning för vilken helt eller delvis utgår efter i fråga om elektrisk kraft, kraftavgift för tiden före första avläsningen av energiföruppmätt energiförbrukning: hrukning efter den 19 juni 1957, eller

* 133-677369. Svensk författningssamling 1957, Nr 262--265

232 Bilaga 4 sou 1974: 101

i fråga om annan elektrisk kraft: för redovisningsperiod, som till någon

del hänför till tiden före den 20

sig juni 1957.

5. Vid restitution av särskild skatt å bensin och

motorsprit enligt förordningen den 3 maj 1929, nr 62, skall allmän energiskatt anses hava erlagts

för varan i den mån denna utförts ur riket eller till svensk frihamn eller förbrukats efter den 30 juni 1957.

Det alla som vederbör hava att

sig hörsamligen efterråtta. Till yttermera

visso hava Vi detta med hand underskrivit och med

egen Vårt kungl. sigill

bekräfta låtit.

Stockholms slott den 31 maj 1957.

G U S TAF AD O LF

(L. S.)

(Finansdepartementet) G. E. STRÄNG

Förteckning

över

vissa bränslen, fiir vilka allmän skall energiskatt erläggas,

l gällande tulltaxa med statistisk varuförteckning hänförliga till nedanstående statistiska nummer

statistiskt Bränsle skattesats nr

420, 421. 422 Stenkol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 12 kronor för ton Stybb av stenkol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6 kronor för ton

420:§21:1,

424: 1, 424: 3, Koks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 kronor för ton ur 424: 4 ur 424: 4 Stybb av koks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 6 kronor (ö: ton 425: 1-2 Kolbriketter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 kronor för ton Mineraloljor: 441 motorbrännolja och pannbrännolja, oraifinerade: skatte- viskositet klass cSt-enheter I högst 20 vid 20° C . . . . . . . . . . . . . . .. 25 kronor fö m” II fler än 20 vid 20° C . . . . . . . . . . . . .. 16 kronor för m” ur 582: 5 Spritblandnixigar, avsedda för användning till motordrift .. 4 öre för lier

Anm. Allmän energiskatt skall icke erläggas för inom riket framställd spritblandning, avsedd för användning till motordrift, där cncrgiskatt erlagts för i blandningen ingående produkter, för vilka dylik skatt skall erläggas.

SOU 1974: 101 233

5 med

Bilaga Kungörelse tillämpnings-

föreskrifter till

förordningen

om allmän

energiskatt

Nr 351

KUNGL. “Muzrs KUNGÖRELSE

med tillämpningsföreskrifter till förordningen om allmän energiskatt;

given Stoclcholms slott den 29 maj 1964.

:t har funnit att, med stöd av 39 § förordningen om all-

Kungl. Maj gott män energiskatt, förordna som följer.

1 §.

Registrering enligt 6 § andra stycket förordningen om allmän energiskatl

må ej vägras den som antingen normalt håller i lager m-inst 750 ton skatte-

fast bränsle eller har en årlig omsättning av minst 7 500 ton sådant pliktigt

bränsle eller ock antingen normalt håller i lager minst 500 kubikmeter

skattepliktigt flytande bränsle eller har en årlig omsättning av minst 5 000

kubikmeter sådant bränsle. må om lagret av

Registrering ej heller vägras,

fasta och flytande brän-slen, efter omräkning av 1 kubikmeter flytande bränsle till 1,5 ton fast bränsle, sammanlagt normalt uppgår till 750 ton eller ock av fasta och flytande bränslen, beräknad på sätt

årsom-sättningen

nyss sagts, uppgår till 7 500 ton. 2 §. Kontrollstyrelsen skall, såvitt bränslen, snarast möj-

angår skattepliktiga ligt underrätta om verkställda registreringar och axgeneraltullstyrelsen om allmän energiskatt. registreringar enligt förordningen

3 §.

Där kontrollstyrelsen ej annorlunda bestämmer, skall den som registrerats 6 § förordningen om allmän energiskatt vid införsel till riket enligt av annat skattepliktigt bränsle än bensin och gasol till tullmyndigheten lämna skriftlig uppgift angående införseln. Sådan uppgift skall lämna-s

blankett formulär som fastställes av och kon-

på enligt generaltullstyrelsen

trollstyrelsen gemensamt. Uppgiften skall av tullverket snarast möjligt översändas till kontrollstyrelsen. 4 §.

Distribution av elektrisk kraft skall, där ej kontrollsiyrelsen annorlunda

förordnar, anses såsom yrkesmässig där distributionen sker över distributionsnât med anslutning av flera än 10 förbrukare eller där den distribuerade kraften utgör mer än 20 000 kilowattimmar för år.

o §.

liontrollstyrelsen mä på ansökan befrielse från eller återbäring medgiva

av för överskottskraft, som förbrukas för drift av elektriska

energiskatt

pannor för vatten eller ånga. ° 204*648000. Svensk författningssamling 1967;, .\r 351

234 Bilaga 5 SOU 1974: 101

För tid då allmänt underskott vattenkraft må dock befri-

på föreligger

else från eller återbäring av skatt allenast i säd-ana fall där på

medgivas

grund av speciella förhållanden kraften icke kunnat användas för annat ändamål än drift av elektriska pannor för vatten eller ånga.

Det ankommer kontrollstyrelsen att meddela producenter och distripå

butörer av överskottskraft, huruvida och för vilken tid allmänt underskott pä vattenkraft skall anses föreligga.

6 §. Förbrukare av bränsle eller elektrisk kraft, som vill vinna skattebefrielse eller skattenedsättning av anledning som angives i 24 eller 25 § förordningen

om allmän- energiskatt, är pliktig att i den omfattning kontrollstyrelsen

bestämmer och lämna uppgift om inköp och

enligt styrelsens anvisningar ianspråktagande av råvaror samt om försäljning och förbrukning i egen

rörelse av tillverkade varor. 7 §.

av bränsle ell-er elektrisk kraft utan påföring av skatt eller med

Inköp nedsatt skattepåföring må av annan än göras endast mot av-

registrerad

av försäkran att bränslet eller kraften skall användas för ändamål, givande

som avses i 24 eller 25 § förordningen om allmän energiskatt.

Närmare anvisningar beträffande försäkran, som sägs i första stycket,

meddelas av kontrollstyrelsen.

8 §. där föl-

I fråga om. allmän energiskatt å bensin och gasol skall, ej annat om allmän energiskatt, vad som stadgas i bensin-

jer av 5 § förordningen den 7 1961 och i den 29

skattekungörelsen- april gasolskattekungörelsen

maj 1964 äga motsvarande tillämpning.

9 §. Det ankommer samt, beträffande införsel till riket

på kontrollstyrelsen av annat skattepliktigt bränsle än bensin och gasol, generaltullstyrelsen och att meddela de ytterligare anvisningar, kontrollstyrelsen gemensamt

som må finnas erforderliga för tillämpning av förordningen om allmän energiskatt.

1. Denna kungörelse träder i kraft den 1 juli 1964.

2. Genom den upphäves kungörelsen den 31 maj 1957

nya kungörelsen (nr 263) med tillämpningsföreskrifter till förordningen om allmän energi-

skatt. sistnämnda skall dock beträf-

kungörelse alltjämt äga tillämpning fande förhållanden som hänföra sig till tiden före d-en 1 juli 1964.

3. Förekommer i föreskrift el-ler anvisning hänvisning t-ill eller avses däri som ersatts bestämmelse i den nya kungörelsen,

eljest stadgande, genom

skall den bestämmelsen i stället tillämpas.

Det alla som vederbör hava sig hörsamligen att efterråtta. Till yttermera

visso hava Vi detta med egen hand underskrivit och med Vårt kungl. sigill

bekräfta låtit.

Stockholms slott den 29 maj 1964.

GUSTAF ADOLF

(L. S.) (Finansdepartementet) G. E. STRÄNG

SOU 1974: 101 235

6 Bilaga Utdrag

ur

byggnadslagen

Utdrag ur byggnadslagen (SFS 1947: 385) med senaste ändring som berör utdraget (SFS 1972: 775) införd.

Nionde avd. Om tillstånd för särskilt fall till tätbebyggelse m. m. 136 § Utan hinder av att förhållande ej föreligger som enligt denna lag förutsättes för att mark skall få användas till tätbebyggelse äger Konungen och, enligt av Konungen meddelade föreskrifter, myndighet som Konungen bestämmer för särskilt fall medgiva tillstånd till nybyggnad, vilken innefattar sådan bebyggelse. 136 a § Är valet av plats för industriell eller liknande verksamhet av väsentlig betydelse för hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar, skall verksamhetens lokalisering prövas av Konungen. Konungen föreskriver vilka slag av sådan verksamhet som skall underkastas Konungens prövning och kan även föreskriva sådan prövning beträffande viss verksamhet som avses i första punkten. Tillstånd enligt första stycket till lokalisering får meddelas endast om kommunen tillstyrkt detta. Konungen kan föreskriva villkor för tillgodoseende av allmänna intressen. Tillstånd kan göras beroende av att saken inom viss tid fullföljes genom ansökan till koncessionsnämnden för miljöskydd i den ordning som föreskrives i miljöskyddslagen (1969: 387).

Utdrag ur tillämpningskungörelsen:

SFS 19721781 Kungl. Maj: ts kungörelse om lokaliseringsprövning beträffande industriell verksamhet enligt 136 a § byggnadslagen (1947: 385) m. m.;

Kungl. Majzt har, med stöd av 136 a§ byggnadslagen (1947:385), funnit gott förordna som följer.

l § Nyanläggning av följande slag av verksamhet skall prövas av Kungl. Maj: t:

236 Bilaga 6

SFS 1972: 781 l. järn- och stålverk, metallverk och ferrolegeringsverk, 2. träsliperi, pappersbruk och cellulosafabrik, 3. fabrik för framställning av petrokemiska produkter, 4. fabrik för raffinering av råoljor, 5 . atomkraftanläggning, 6 . anläggning för upparbetning av atombränsle, 7. ångkraftanläggning och annan anläggning för eldning med fossilt bränsle med tillförd effekt överstigande 500 MW, 8. fabrik för framställning av gödselmedel, 9. cementfabrik. Finner Kungl. Majzt för särskilt fall att verksamhet som avses i första stycket ej är av väsentlig betydelse för hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgângar, kan Kungl. Majtt medgiva undantag från prövningsskyldighet enligt första stycket.

SOU 1974: 101 237

7 statsbidrag till

Bilaga Kungörelse

om

inom

miljövârdande åtgärder

industrin

Kungörelsen (SFS 1969: 356) om statsbidrag till vatten- och luftvårdande SFS 1969: 356

åtgärder inom industrin med senaste ändringar (SFS 1972: 281) införda.

Kungl. Maj: t har, med stöd av riksdagens beslut , funnit gott förordna

som följer.

Kungl. Majzt har funnit gott att i fråga om kungörelsen (1969:356) SFS 1972: 281 om statsbidrag till vatten- och luftvårdande åtgärder inom industrin förordna, dels att kungörelsens rubrik skall ha nedan angivna lydelse,

dels, med stöd av riksdagens beslutz, att l-6 och 8 §§ skall ha nedan

angivna lydelse.

Kungl. Maj: ts kungörelse om statsbidrag till miljövårdande åtgärder inom

industrin l § Bidrag av statsmedel lämnas enligt denna kungörelse till kostnad för åtgärd som minskar vatten- eller luftförorening eller buller från industriell anläggning. Anslutning av industriell anläggning till reningsverk som ingåri allmän vatten- och avloppsanläggning anses utgöra åtgärd som avses i första stycket. 2§ Bidrag lämnas endast om ändamålet med åtgärden framstår som angeläget från allmän synpunkt. 3§ Bidrag lämnas endast i fråga om industriell anläggning som kan antagas bli utnyttjad för sitt ändamål under så lång tid att kostnaden ter sig försvarlig. För anläggning eller del av anläggning som tagits i drift efter den 30 juni lämnas bidrag endast om synnerliga skäl föreligger. 4 § Har bidrag av statsmedel helt eller delvis utgått i annan ordning till kostnad för åtgärden, lämnas icke bidrag enligt denna kungörelse.

mop.1969:1(bi1.11p.r 10); JoU 1 (p. 43); Rskr 9.

2 Prop. 1972: 1 (bil. 1 1 p. H l och 12), JoU 1 och 34, rskr 72 och 219.

238 Bilaga 7 SOU 1974: 101

SFS 1972: 281 5 §3 Bidrag utgår med ett belopp som motsvarar av

högst 25 procent kostnaden. I kostnaden får ej räknas in utgift för utredning, om ej särskilda skäl föreligger, eller för disposition av mark.

6 § Har fråga om åtgärd för att minska förorening eller buller prövats av vattendomstol, koncessionsnämnden för miljöskydd eller annan myndighet, skall vad därvid föreskrivits om åtgärdens art eller omfattning beaktas vid beslut om bidrag. SFS 1969: 356 7§ Bidrag för en och samma anläggning får ej överstiga 2 500 000 kronor, om ej särskilda skäl föreligger. SFS 1972:281 8 §4 Ärende rörande bidrag avgöres av statens naturvårdsverk efter samråd med arbetsmarknadsstyrelsen. Kungl. Maj: t avgör dock ärende om bidrag l. för industriell anläggning eller del av sådan anläggning som tagits i drift efter den 30 juni 1969, 2. som naturvårdsverket finner böra lämnas med belopp som överstiger 2 500 000 kronor. 3. som naturvårdsverket i annat fall finner böra lämnas, om länsstyrelsen avstyrkt ansökan om bidrag. Ansökan om bidrag göres hos naturvårdsverket, som inhämtar länsstyrelsens yttrande över ansökningen. Ärende som skall avgöras av Kungl. Maj: t överlämnar verket, efter att ha hört arbetsmarknadsstyrelsen, med eget yttrande till Kungl. Maj: t. SFS 1969: 356 9 § Har arbete som avses med ansökan om bidrag börjat utföras innan bidragsfrågan avgjorts, får bidrag ej lämnas, såvida icke naturvårdsverket medgivit att arbetet påbörjas innan bidragsfrågan prövas. Av medgivande som avses i första stycket skall framgå att det ej innefattar ställningstagande i bidragsfrågan. Naturvårdsverket får medge undantag från första stycket, om särskilda skäl föreligger. 10 § I beslut varigenom bidrag beviljas skall sökanden åläggas att 1. inom viss tid börja och fullborda arbete som avses med bidraget, 2. underkasta sig den kontroll i fråga om arbetets utförande som naturvårdsverket föreskriver, 3. iakttaga de villkor och föreskrifter i övrigt som naturvårdsverket bestämmer. 11 § Sedan arbete som avses med bidraget utförts, skall det avsynas av person som naturvårdsverket utser. 12§ Naturvårdsverket får upphäva beslut om bidrag och, i fråga om bidrag som lämnats ut, kräva att det helt eller delvis betalas tillbaka, om bidraget beviljats på grund av oriktig uppgift från bidragstagaren eller denne bryter mot villkor för bidraget. 3 Ändringen innebär att andra stycket upphävs. 4 Senaste lydelse 1971: 373.

SOU 1974: 101 Bilaga 7 239

l3§ Närmare bestämmelser för tillämpningen av denna kungörelse SFS 1969: 356 meddelas av naturvårdsverket. 14 § Den som hos naturvårdsverket eller annan myndighet tagit befattning med ärende enligt denna kungörelse får ej obehörigen yppa yrkeshemlighet som därigenom blivit känd för honom eller driftanordning, affärsförhållande eller förhållande av betydelse för landets försvar varom han på så sätt fått kännedom. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot första stycket, dömes till böter eller fängelse i högst ett år.

Denna kungörelse träder i kraft den l juli 1969 och gäller till och med den 30 juni 1974. Det alla som vederbör hava sig hörsamligen att efterrätta. Till yttermera visso hava Vi detta med egen hand underskrivit och med Vårt kungl. sigill bekräfta låtit. Sofiero den 13 juni 1969. CHJSTUÅF AJCH;F (L. S.)

(Jordbruksdepartementet) Ingemund Bengtsson

sou 1974: 101 241

8 Bilaga Omräkningsfaktorer

För att ange multiplar av måttstorheter används prefix.

k(kil0) = tusen 103 = 1 000 M(mega) = miljon 10° = 1 000 000 G(giga) = miljard 10° = 1 000 000 000 T(tera) = tusen miljarder 10 2 = 1 000 000 000 000

För omräkningar har följande värden använts:

1 ton kol = 0,65 toe 1 ton koks = 0,67 toe l 000 m3 stadsgas = 0,40 toe 1 000 m3 naturgas = 0,80 toe l ton motorbrännolja = 1,02 toe 1 ton tunn eldningsolja, E0 1-2 = 1,02 toe 1 ton tjock eldningsolja, E0 3-5 = 0,985 toe = l ton tunn eldningsolja, E0 1-2 1,20 m3 tunn eldningsolja, E0 l-2 l m3 tunn eldningsolja, E0 l-2 = 0,83 ton tunn eldningsolja, E0 l-2 l ton tjock eldningsolja, E0 3-5 = 1,06 m3 tjock eldningsolja, E0 3-5 = 1 m3 tjock eldningsolja, E0 3-5 0,94 ton tjock eldningsolja, E0 3-5 1 ton svaveldioxid (S02) innehåller 0,5 ton svavel (S) 1 ton svaveltrioxid (S03) innehåller 0,4 ton svavel (S)

sou 1974: 101 Bilaga 9 243

9 Bilaga Ordförklaringar

Följande ordförklaringar grundar sig huvudsakligen på Tekniska Nomenklaturcentralens publikationer, på andra offentliga utredningar samt i vissa fall på andra källor.

absorbent ämne som upptar gaser eller vätskor. absorptionstom torn för absorption av restgaser. alkali hydroxid av metallerna natrium, kalium m. fl. alkalinitet (alkalitet) förmåga (hos vatten) att binda syror; används som mått på halt av karbonater, vätekarbonater och andra hydroxyljongivande ämnen. (TNC 5 l). allokering resursfördelning. asfalt bitumen som i lägre eller högre grad är bemängt med andra ämnen och karakteriseras av vidhäftningsförmåga, tänjbarhet samt beständighet mot vatten och vissa kemiska angrepp. I naturen förekommande bitumen kallas ibland asfalt men huvudsakligen avses med asfalt ämne som framställts ur råolja. Sådan produkt kallas även oljeasfalt. (TNC 48). asfalten (-e”n) partiklar som ingår i bitumen, se bitumen (TNC 48). baskraftverk kraftverk med lång utnyttjningstid, dvs. avsett att drivas dygnet runt och året runt (Kraftverksföreningen, vattenfallsverket). bitumen (-tu”-) mörkbrunt till svart ämne, bestående huvudsakligen av en blandning av naturligt förekommande eller genom destillation eller pyrolys framställda svårflyktiga och vattenolösliga kolväten och deras icke-metalliska derivat. Inom petroleumtekniken betecknar bitumen en ur råolja framställd trögflytande till fast termoplastisk kolloid. Den yttre oljeaktiga fasen består av maltener. Partiklar av asfaltener utgör den inre fasen där varje partikel omges av en hinna av ett hartsartat ämne. (TNC 48). bombmetoden metod för bestämning av svavel i eldningsolja. bonitet godhetsgrad, används som mått på markens avkastningsförmåga. (TNC 43).

244 Bilaga 9 SOU 1974: 101

brunjord jordmån bildad under inflytande av måttlig urlakning med ett vanligen som mull utbildat urlakningsskikt vilande direkt på ett brunt anrikningsskikt innehållande bl. a. utfallda järnhydroxider. (TNC 43).

buffertkapacitet förmåga hos mark eller vatten att hindra förändring i pH-värde till följd av t. ex. sura eller basiska utsläpp. (TNC 5 l). CDL Centrala Driftledningen, sammanslutning av elenergiproducenter i Sverige.

CONCAWE Conservation of Air and Water in Western Euro-

pe, en sammanslutning av större oljebolag. ”de vises sten en av benämningarna på det underbara ämne, som enligt alkemisterna ägde förmåga att omvandla silver och oädla metaller till guld och återställa sjuka och åldrande människor till hälsa och ungdom (Pelle Holm).

deposition nedfall av olika ämnen över mark och vatten.

destillering process för skiljande av ämnen med olika kokpunkter. (TNC 5 l). deterministisk storhet som fullständigt kan bestämmas om man variabel har erforderlig information. Sådana variabler är alltså inte påverkade av slumpfaktorer.

diffust utsläpp utsläpp, där utsläppspunkten är obestämd.

Ds departementsserie.

ekologiskt system växt- och djursamhälle med tillhörande miljö uppfattat som funktionell enhet. (TNC 51).

eldningsolja som regel avsvavlad ljust gul till svart, lätt- till trögtlytande eller halvfast blandning av kolväten, framställd ur petroleum genom destillation eller krackning. Man skiljer på två slag av eldningsolja: destillat (eldningsolja 1) eller återstoder (eldningsolja 3-5). (TNC 48). emission utsläpp av föroreningar i fomi av substanser eller energi. (SOU 1973: 37). emittent vanligen använt i betydelsen anläggningar, vars utsläpp påverkar miljön” (SOU 1973:37). Här används ordet i betydelsen ansvarig för utsläpp från anläggningar, vars utsläpp påverkar miljön”.

E0 eldningsolja E0 l: tunn eldningsolja E0 3-5: tjock eldningsolja se vidare eldningsolja.

extern effekt föreligger då ett eller flera företags produktion och/eller en eller flera individers konsumtion påverkar produktionsvillkoren för övriga företag och/eller levnadsnivån för konsumenter direkt eller indirekt utan att någon form av penning» överföring förekommer mellan de inblandade parterna. Företaget som släpper ut rök i luften eller avloppsvatten i ett vattendrag kan vara ett exempel på sådana externa effekter; övriga företag och konsumenter påverkas direkt. Fiskarens

Bilaga 9 245

fångstvolym påverkar direkt produktionsvillkoren för övriga fiskare - både omedelbart och i en framtid. Konsumtion av en öl på badstranden påverkar direkt kvaliteten på rekreationsupplevelserna för andra konsumenter om förpackningen slängs på stranden. Externa effekter behöver självklart inte alltid vara av negativt slag; situationer där exempelvis ett företags produktion eller en individs konsumtion påverkar övriga företags produktionsvillkor eller individers levnadsvillkor påverkas i positiv riktning är fullt tänkbara. (Hjalte, Lidgren, Ståhl). extern reningsan- reningsutrustning, som helt eller till övervägande ordning delen är avsedd att reducera utsläpp av föroreningar till naturmiljön, t. ex. avloppsreningsverk, stoftavskiljare, gasreningsutrustning. ferrolegeringsverk processindustri för framställning av legeringar av järn med vissa andra metaller, t. ex. wolfram, krom. fjärrvärme värme i form av hetvatten, använt för uppvärmning och varmvattenförsörjning av fastigheter. Fjärrvärme produceras i värmeverk eller kraftvärmeverk. (SOU 1971: 75). flotation avskiljande ur vatten eller avloppsvatten av suspenderade partiklar genom att bringa dem att stiga mot ytan med hjälp av skumbildare eller luftinblåsning (TNC 51). fossilt bränsle olja, kol, naturgas. (SOU 1974: 77). fraktion (av kolväte) kokpunktsintervall för kolväte, se destillering. gränskostnad kostnad för reduktion av t. ex. utsläpp med ytterligare en enhet.

hetvatten vatten som i allmänhet värms upp till en tempera-

tur av över 100 C under så högt tryck att det ej övergår i ångform. (SOU 1974:77). högsvavlig tjockolja tjockolja med mer än 2,5 viktprocent svavel. l industridepartementet. immission inströmning, störande inverkan av emission (utsläpp). (SOU 1973: 37). incitament impuls, stimulans. isopropanol en alkohol. isotop en av flera nuklider med samma atomnummer (dvs. tillhör samma grundämne) men olika masstal. (TNC 55). Jo jordbruksdepartementet. Ju justitiedepartementet. kartera kartlägga. katalysator ämne som ökar hastigheten hos en kemisk reaktion och som efter reaktionens slut återfinns i oförändrad mängd. (TNC 38).

kausticering process för återvinning av kokvätska vid tillverkning av massa där grönlutens (rålut) soda överförs till natriumhydroxid genom tillsättning av kalk. (TNC 29).

246 Büága9 SOU 1974: 101

KELP kommunal ekonomisk långtidsplanering. kokpunktsintervall se fraktion. koncession myndighets tillstånd till viss anläggning eller verksamhet. (SOU 1971: 75). kondenskraftverk anläggning avsedd för produktion av elektrisk energi alstrad via turbiner som drivs med vattenånga. I oljekondenskraftverk kommer värmeenergin från förbränning av eldningsolja. Kallas även ångkraftverk. (SOU 1971: 75, 1974: 77).

konvektion överföring av värme genom vertikalrörelser i luft eller vatten betingade av termisk instabilitet. (TNC 45). korrosion angrepp på ett material genom kemisk eller elektrokemisk reaktion med omgivande medium. (TNC 40). krackning sönderdelning av tyngre kolväten i kolväten med lägre molekylvikt och lägre kokpunkt genom upphettning under tryck. kraftvärmeverk anläggning avsedd för produktion av såväl värmeenergi (t. ex. fjärrvärme) som elenergi, alstrad via turbiner som drivs med ånga (kallas även mottryckskraftverk). (SOU 1971:75). kvartsrörsmetoden metod för bestämning av svavel i eldningsolja. kväveñxering överföring av elementärt kväve i atmosfären till kemiskt bundet kväve i organismen. (TNC 43). lampmetoden metod för bestämning av svavel i eldningsolja. LRTAP Long Range Transport of Air Pollutants, OECDprojekt om långväga transport av luftföroreningar. lut kokvätska vid massakokning. (TNC 29). lågsvavlig tjockolja tjockolja med mindre än 1 viktprocent svavel. makeupkemikalie” ersättningskemikalie. makroekonomi nationalekonomisk analys som behandlar storheter av typen den allmänna prisnivån, den totala sysselsättningen, nationalinkomsten etc. (S Ebanken). marginalkostnad se gränskostnad. marknadsimperfektion awikelse från en ren konkurrensmarknad. MCF metric cubic foot, kubikfot. mesa fällning, som uppstår vid kausticering. Mellanprodukt vid återvinning av kemikalier vid sulfatmassatillverkning. (TNC 29). mineralisering mikrobiell sönderdelning av komplexa organiska ämnen till enkla oorganiska föreningar, t. ex. kolsyra, vatten, närsalter. (TNC 41). minerogen av oorganiskt ursprung. (TNC 43). molybden silvervitt, metalliskt grundämne. Används bl. a. för framställning av specialstål. (Prisma).

SOU 1974: 101 Bilaga 9 247

MW megawatt, effektmått.

normalsvavlig tjock- tjockolja med mer än l viktprocent men mindre olja än 2,5 viktprocent svavel.

Norska rännan djupränna i havet utanför norska kusten.

O kemisk beteckning på syre.

OECD Organisation for Economic Cooperation and Development. Sammanslutning för ekonomiskt samarbete och utveckling av följande länder: Australien, Belgien, Canada, Danmark, Finland, Frankrike, Förbundsrepubliken Tyskland, Grekland, Irland, lsland, Italien, Japan, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Nya Zeeland, Portugal, Schweiz, Spanien, Storbritannien, Sverige, Turkiet, USA, Österrike. (OECD). organisk substans ämne innehållande kol.

organogen av organiskt ursprung. (TNC 43).

petroleum i vissa geologiska formationer förekommande material, ofta halmgul till svart, lätt- till trögily- *tande oljig vätska, utgörande väsentligen blandningar i växlande proportioner av kolväten av tre huvudtyper, nämligen paraffiner, naftener och aromater; innehåller vanligen mindre mängder svavel-, kväve- och syreföreningar samt spår av metaller. Termen petroleum används av hävd som synonym till olja och på samma sätt som kärnkraft, naturgas, stenkol m. m. (TNC 48). pH-värde anger surhetsgraden, vätejonkoncentrationen, i en lösning. pH mindre än 7: sur lösning pH = 7: neutral lösning pH större än 7: basisk lösning.

pitotrörsmätning metod för mätning av utsläpp till atmosfären.

”polluters-pays- principen att den som bedriver miljöfarlig verkprincipen samhet skall svara för kostnaderna för de åtgärder som krävs för att miljöskador skall kunna förhindras och för att uppkomna miljöskador skall kunna repareras.

PPm parts per million, miljondelar.

prop. proposition, Kungl. Maj: ts förslag till riksdageni viss fråga.

prospektering systematiskt sökande efter t. ex. olja.

rafiinering förädling av t. ex. råolja. roterugn ugn för slutindunstning av svartlut (kokvätska från avslutat sulfatkok). (TNC 29).

rskr riksdagsskrivelse.

råolja petroleum utvunnen genom borrade brunnar eller genom lakning av oljesand och som inte undergått annan behandling än eventuellt frånskiljande av lösta gaser och främmande ämnen, stabilisering, och som är under transport eller lagring för att utnyttjas som råvara. (TNC 48).

248 Bilaga 9 SOU 1974: 101

svavel, icke-metalliskt grundämne. Förekommer dels i fri form, dels i en mängd föreningar, särskilt med metaller. SFGD-process Shell Flue Gas Desulphurization, process för avsvavling av rökgaser - en s. k. torrprocess. (Shell). SFS Svensk författningssamling.

S02, S03 se svaveloxider. sinter material sammanhållet utan smältpulverforrnigt ning av huvudkomponenten. (TNC 35). skrubber anordning för tvättning av gaser. slig anrikad malm. sodahus benämning på delprocess för återvinning av kemikaiier vid sulfatmassatillverkning. Vid delprocessen förbränns luten i en speciell ångpanna, sodapannan. SOU Statens offentliga utredningar. SPI Svenska Petroleum Institutet, oljebolagens branschorganisation i Sverige. stokastisk som påverkas av slumpmoment. (Prisma). sulfatfabrik fabrik för tillverkning av kemisk massa genom sulfatmetoden. sulñditet en för massans kvalitet viktig variabel. sulñtfabrik fabrik för tillverkning av kemisk massa genom sulfitmetoden. Kokvätskan i äldre fabriker är vanligen baserad på kalcium, i nyare fabriker vanligen på magnesium, natrium eller ammonium (löslig bas). svaveloxider gemensam benämning på oxider av svavel: S20, S203, S02, S03, S207 och S04: Av dessa avges till atmosfären i huvudsak endast S02 (96-98 %) och S03 (2-4 %) vid förbränning av fossila svavelhaltiga bränslen. svävbädd metod att förbränna olja och kol. syrgasblekning metod att bleka pappersmassa. TNC Tekniska Nomenklaturcentralen. toe ton ekvivalent olja, mått som används för att möjliggöra jämförelser mellan olika energiformer. l toe av ett bränsle är den mängd, vars energiinnehåll motsvarar l ton råolja. OECD: s definition: 1 toe = 11,63 MWh. (Energipr0gnosutredningen). ton ekvivalent olja se toe. toppkraftverk kraftverk med kort utnyttjningstid, avsett att drivas under de tider då kraftbehovet är störst. (Kraftverksföreningen, vattenfallsverket). tjock eldningsolja trögtlytande eller fast eldningsolja, som består av återstoder från destillationsprocesser, se eldningsolja.

SOU 1974: 101 Bilaga 9 249

tunn eldningsolja tunnflytande petroleumdestillat, se eldningsolja. UOP Universal Oil Products, amerikanskt oljeföretag. VDI Verein Deutscher lngenieure, västtysk ingenjörsförening. vite belopp som någon enligt myndighets beslut skall erlägga om han företar eller underlåter att företa viss åtgärd. (Prisma). värmekraftverk anläggning avsedd för produktion av elenergi, t. ex. genom förbränning av olja. (CDL).

SOU 1974: 101 251

Litteratur

A study of the costs of residue and gasoil desulphurization for the Commission of the european communities. Stichting CONCAWE. Acid precipitation and its effects in Norway. Ministry of Environment, Oslo, 1974. Almer, Brodde. Försurningens inverkan på fiskbestând ivästkustsjöar. Information från sötvattenslaboratoriet Drottningholm nr 12 197 2. Almer B., Dickson W., Ekström C., Härnström Effects of Acidiñcation on Swedish Lakes. Ambio Vol. 3, No. 1 1974. Andersson, Björn: Abborrens näringsval i försurade västkustsjöar. Information från sötvattenslaboratoriet Drottningholm nr 17 1972. Air pollution across national boundaries. The impact on the environment of sulfur in air and precipitation. Swedens case study for the United Nations Conference on the human environment. Stockholm 1972. Air Quality Criteria and Guides for Urban Air Pollutants. World Health Organization, Technical Report Series N0. 506. Geneva 1972. Bohm, Peter: Samhällsekonomisk effektivitet. Studieförbundet Näringsliv och Samhälle, 1972. Bolin Bert, Persson Christer: Regional dispersion and deposition of atmospheric pollutants with particular application to sulfur pollution over Western Europe. Report AC 28, Institute of Meteorology, University of Stockholm, 1974. Bolin B., Aspling G. and Persson C.: Residence time of atmospheric pollutants as dependent on source Characteristics, atmospheric diffusion processes and sinkmechanisms. Report AC 25, Institute of Meteorology, University of Stockholm, 1973. Comprimo: Sulfur emission restriction, methods and economics. Conser, R. Management of sulphur emissions. UOP. Conser R. E., Anderson R. F.: SFGD-A reñnefs solution to S02 emission restrictions. UOP. Effekter av förpackningsavgiften. Rapport av utredningen om kostnaderna för miljövården. SOU 1974: 44, Stockholm 1974. Elförsörjningen i Sverige 1972/73. CDL, 1974. Energi 1985 2000. Betänkande av energiprognosutredningen. SOU 1974264-65, Stockholm 1974. Eriksson, Erik: Svaveldioxid och nederbördens surhetsgrad - Fakta och spekulationer. IVL-konferensen 1968. IVL publikation A28, Stockholm 1969. Flue Gas Desulphurization-Conceptual Process Design and Cost Estirnates For Lime/Limestone Wet Skrubbing. National Swedish Environment Board Publications I974: 9E, Solna, 1974. Fuels for the electric utility Industry 1971-1985. National economic research associates Inc. Friend, J. P.: The global sulfur cycle. Plemon Press 197 3. Haeger, G. E.: Utredning om rökgasavsvavling. Industriens Vatten- och Luftvård AB. Grahn 0., Hultberg H., Landner L.: Oligotrophication-a Self-Accelerating Process in Lakes Subjected to Excessive Supply of Acid Substances. Ambio Vol. 3, No. 2 1974. Grahn O., Hultberg H. L.: Försurningens effekter på oligotrofa sjöars ekosystem integrerade förändringar i artsammansättning och dynamik. Institutet för vattenoch luftvârdsforskning, Göteborg 1974.

252 Litteratur SOU 1974: 101

Granat L., Söderlund K.: Atmosferic deposition due to long and short distance sources with particular reference to wet deposition of sulfur compounds around a large power plant. Report AC. Institute of Meteorology, University of Stockholm, 197 4. Hjalte K., Lidgren K., Stâhll.: Miljö eller miljoner? Lund, 1973. Hallberg Hans, Stenson Jan. Försurningens effekter på ñskfaunan i två bohuslänska småsjöar. Fauna och Flora 1970 nr 1. Hushållning med mark och vatten. Rapport 1971 upprättad inom Civildepartementet. SOU 1971: 75, Stockholm. Hushållning med mark och vatten. Kungl. Maj: ts proposition 1972: lll, Bilagor 2 och Civildepartementet. Högström, U.: Residence time of sulfurous air pollutants from a local source during precipitation. Ambio 2, No. 1-2, 37-41, 1973. Hörnström E., Ekström C., Miller U., Dickson W.: Försumingens inverkan på västkustsjöar. Information från sötvattenslaboratoriet Drottningholm nr 4 1973. IMI - atmosfarskemiska data, Meteorologiska institutionen, Stockholms universitet. Jensen K. W., Snekvik E.: Low pH Levels Wipe out Salmon and Trout Populations in Southernmost Norway. Ambio, Vol. 1, No. 6 1972. Johansson N., Kihlström J. E., Wahlberg A.: Low pH Values Shown to Affect Developing Fish Eggs. Ambio, Vol. 2, No. l-2 197 3. Karlén, A.: Svaveldioxidens inverkan på mark och skog, sjöar, vattendrag och tisk. Svenska Reproduktions AB. Stockholm 1972. Lokalisering av stora kustförlagda värmekraftverk. CDL, 1972. Lägesrapport från energiprognosutredningen. DsI 1973: 2, Stockholm 197 3. Malmer, Nils: Om effekterna på vatten, mark och vegetation av ökad svaveltillförsel från atmosfären. Statens naturvårdsverk PM 402. Solna 1973. McWilIiams, F. G.: Residual processing alternatives for production of lowsulphur fuels. UOP. Mäler K. G., Wyzga R. W.: Environmental Damage Functions: their Estimation and Utilization OECD. (publiceras 1975) Odén Svante, Ahl Thorsten: Försumingen av skandinaviska vatten. Särtryck ur Ymer, Årsbok 1970. - Odén, Svante. Nederbördens och luftens försurning dess orsaker, förlopp och verkan i olika miljöer. Ekologikommittén Bulletin nr 1, Uppsala 1968. Oljeindustrin och svavelutsläppen i luften. Tekniska Kommersiella Ekonomiska Fakta. AB Svenska Shell. 1972. Petroleum products and S02 emissions in Europe-the present and the future. Stichting, CONCAWE. pH-förhållanden i västsvenska sjöar, 1970-1971. Kungl. Fiskeristyrelsen m. fl. 1972. Rasool, S. 1.: Chemistry of the lower atmosphere. Plemon Press 197 3. Report and conclusions of the joint ad hoc group on air pollution from fuel combustion in stationary sources. OECD. Report of the special working party of the air management sector group in Japan. OECD, Paris 1973. Report on Seminar on desulphurization 1970. ECE. Riktlinjer för emissionsbegränsande åtgärder vid luftförorenande anläggningar. Statens naturvârdsverk publikationer 1970: 2, Solna 1970. för luftvârd. - Riktlinjer Emissionsgränser och anvisningar för emissionsmätning och beräkning av skorstenshöjd vid fasta anläggningar. Statens naturvårdsverk publikationer 1973: 8, Solna 1973. Sulfur oxid control technology assessment panel. Final report SOCTAP. Supporting studies to air pollution across national boundaries. The impact on the environment of sulfur in air and precipitation Sweden”s case study for the United Nations conference on the human environment. Stockholm 1972. Svavel från rökgasrening - en värdefull råvara eller ett deponeringsproblem. Statens naturvårdsverk publikationer 1974: 8. Tusen sjöar - Rapport från en inventering. Statens naturvårdsverk publikationer 1974: 11. . Watkins, C. Hydrode sulphurization of reduced crudes. UOP. de Veirman R. M., Meier G. G.: Energy engine-reñners dilemma UOP. Värmeförsöijning enligt värmeplan. Betänkande av värmeanläggningsutredningen. SOU 1974:77, Stockholm 1974. Zwischenbericht A” Bnsehwefelungsverfahren. VGB, Essen.

zgnSystemanalyse

Statens offentliga utredningar 1974

Kronologisk förteckning

Orter i regional samverkan. A. Sexual- och samlevnadsundervisning. U. Ortsbundna levnadsvillkor. A. Trafikbuller. Dei. 1. Vägtrafikbuller. K.

PN* Produktionskostnader och regionala produk- Trafikbuller. Bilagedel. K.

tionssystem. A. Studiestöd åt vuxna. U. Regionala prognoser i planeringens tjänst. A. Internationellt patentsamarbete I. H. Boken. Litteraturutredningens huvudbetänk- Energi 1985. 2000. i. ande. U. Energi 1985. 2000. Bilaga. I. Förenklad konkurs m. m. Ju. Svenska kyrkans gudstjänst. Huvudgudstjäns- Barn- och ungdomsvård. S. ter och Övriga gudstiänster. Band 1. Guds- Rättegången i arbetstvister. A. tjänstordning m. m. U. Samhälle och trossamfund. Sammanställning Svenska kyrkans gudstjänst. Huvudgudstjänsav remissyttranden över betänkanden av ter och övriga gudstjänster. Bilaga 1. Guds- 1968 års beredning om stat och kyrka. U. tjänst i dag. Liturgiska utvecklingslinjer. U. Data och näringspolitik. l. 68. Svenska kyrkans gudstjänst. Huvudgudstjäns- Svensk industri. Delrapport 1. i ter och övriga gudstjänster. Bilaga 2. Den Svensk industri. Delrapport 2. l liturgiska försöksverksamheten 1969-1972. Svensk industri. Deirapport 3. I. U. Svensk industri. Deirapport 4. i 69. lnvandrarutredningen 3. invandrarna och mi- Sänkt pensionsålder m. m. S. noriteterna. A. Neutral bostadsbeskattning. Fi. 70. lnvandrarutredningen 4. Bilagor. A. Soiidarisk bostadspolitik. B. 71. Om behörighet och antagning till högskolan. Solidarisk bostadspoiitik. Bilagor. B. U. Högskoleutbiidning. Läkarutbildning för 72. Energiforskning. Program för forskning och sjuksköterskor. U. utveckling. 1. Förslag till skatteomläggning m. m. Fi. 73. Energiforskning. Expertmaterial utarbetat på Markanvändning och byggande. B. uppdrag av Energiprogramkommittén. Avdel- Vattenkraft och miljö. B. ning A. Utvinning av energiråvaror och in- Reklam V. information i reklamen. U. dustriell energiproduktion. I. Förslag till hamnlag. K. 74. Energiforskning. Expertmaterial utarbetat på Fri sterilisering. Ju. uppdrag av Energiprogramkommittén. Avdel- Motorredskap. K. ning B. Näringslivets energianvändning. l. Mindre brott. Ju. 75. Energiforskning. Expertmaterial utarbetat på Räntelag_ Ju. uppdrag av Energiprogramkommittén. Avdel- Att utvärdera arbetsmarknadspolitik. A. ning C. Transporter och samfärdsel. i. Jordbruk i samverkan. Jo. 76. Energiforskning. Expertmaterial utarbetat på Unga lagöverträdare V. Ju. uppdrag av Energiprogramkommittén. Avdel- Solidarisk bostadspolitik. Följdfrågor. B. ning D. Lokalkomfort och hushåll. l. Att översätta Gamia testamentet. U. värmeförsörjning enligt värmeplan. Ju. Grafisk industri i omvandling. i. Stålindustrins framtida utveckling. l. Spridning av kemiska medel. Jo. Utbildning för arbete. A. Skolan, staten och kommunerna. U. Jaktmarker. Jo. Mut- och bestickningsansvaret. Ju. Jaktmarker. Bilagor. Jo. FFV. Förenade fabriksverken. I. Samverkan för regional utveckling. A. Socialvården. Mål och medel. S. Generalklausul i förmögenhetsrätten. Ju. Socialvården. Mål och medel. Sammanfatt- Stat och kommun i samverkan. Kn. ning. S. Fotografering och integritet. Ju. Statsbidrag till kommunal färdtjänst, hem- Kommunal biståndsverksamhet. Kn. hjälp och familjedaghemsverksamhet. Fi. Trafikskadeersättning. Ju. Barns fritid. S. Europakonventionen och europeiska sociala Utställningar. U. stadgan. Ju. Effekter av förpackningsavgiften. Jo. 89. Ny järnvägslagstiftning l. Ju. Samordnad traktamentsbeskattning. Fi. 90. Aikoholpoiitik. Del 1. Bakgrund Fi. Befordringsförfarandet inom krigsmakten. 91. Aikoholpoiitik. Dei 2. Åtgärder. Fi. Fö. 92. Aikoholpoiitik. Del 3. Bilagor. Fi. 47. Installationssektorn. I. 93. Aikoholpoiitik. Dei 4. Sammanfattning. Fi. 48. installationssektorn. Bilagor. l. 94. Bevara ljud och bild. U., 49. Bevissäkringslag för skatte- och avgiftsproces- 95. Båtliv. Samhället och fritidsbåtarna. Jo. sen. Fi. 96. En öppnare domarbana. Ju. 50. Information och medverkan i kommunal 97. Svenska kyrkans gudstjänst. Huvudgudstjänsplanering. Rapport. Kn. ter och övriga gudstjänster. Band 2. Guds- 51. Utbildning i förvaltning inom försvaret. Del tjänstmusik i. U. 1. Fö. 98. Svenska kyrkans gudstjänst. Huvudgudstjäns- 52. Utbildning i förvaltning inom försvaret. Del ter och Övriga gudstjänster. Band 3. Guds- 2. Fö. tjänstmusik ll. U. Skolans arbetsmiljö. U. 99. Enhetiig kommunailag. Kn. Vidgad vuxenutbildning. U. 1 00. internationella överenskommelser och svensk Utsökningsrätt Xlll. Ju. rätt. Ju. Närförläggning av kärnkraftverk. I. 101. Begränsning av svavelutsläpp - en studie av Lägenhetsreserv. B. styrmedel. Jo. Skolans arbetsmiljö. Bilagor. U.

Statens offentliga 1974 utredningar

Systematisk förteckning

Just it iedepartementet Att översätta Gamla testamentet. [33] Förenklad konkurs m. m. [6] Skolan, staten och kommunerna. [36] Fri sterilisering. [25] Utställningar. [43] Mindre brott. [27] Skolans inre arbete. 1. Skolans arbetsmiljö. [53] 2. Räntelag. [28] Skolans arbetsmiljö. Bilagor. [58] Unga lagöverträdare V. [31] Vidgad vuxenutbildning. [54] Mut- och bestickningsansvaret. [37] Sexual- och samlevnadsundervisning. [59] Utsökningsrätt XIII. [55] Studiestöd åt vuxna. [62] värmeförsörjning 1968 års kyrkohandbokskommitté. 1. Svenska enligt värmeplan. [77] Generalklausul i förmögenhetsrätten. [83] kyrkans gudstjänst. Huvudgudstiänster och övriga Fotografering och integritet. [85] gudstjänster. Band 1. Gudstjänstordning m. m. [66] Trafikskadeersättning. [87] 2. Svenska kyrkans gudstjänst. Huvudgudstjänster Europakonventionen och europeiska sociala stad- och övriga gudstjänster. Bilaga 1. Gudstjänst i dag. gan. [88] Liturgiska utvecklingslinjer. [67] 3. Svenska kyr- Ny järnvägslagstiftning I. [89] kans gudstjänst. Huvudgudstjânster och övriga En öppnare domarbana. [96] gudstjänster. Bilaga 2. Den liturgiska försöksverk- Internationella överenskommelser och svensk rätt. samheten 1969-1972. [68] 4. Svenska kyrkans [100] gudstjänst. Huvudgudstjânster och övriga gudstjänster. Band 2. Gudstjänstmusik 1. [97] 5. Svenska Försvarsdepartementet kyrkans gudstjänst. Huvudgudstjänster och övriga Befordringsförfarandet inom krigsmakten. [46] gudstjänster. Band 3. Gudstjänstmusik ll. [98] Krigsmaktens förvaltningsutbildningsutredning. 1. Om behörighet och antagning till högskolan. [71] Utbildning i förvaltning inom försvaret. Del 1. Bevara ljud och bild. [94] [51] 2. Utbildning i förvaltning inom försvaret.. Del 2. [52] Jordbru ksdepartementet Jordbruk i samverkan. [30] Socialdepartementet Spridning av kemiska medel. [35] Barn- och ungdomsvård. [7] Effekter av förpackningsavgiften. [44] Sänkt pensionsålder m. rn. [15] Jaktmarksutredningen. 1.Jaktmarker. [80] 2. Jakt- Socialutredningen. 1. Socialvården. Mål och medel. marker. Bilagor. [81] [39] 2. Socialvården. Mål och medel. Sammanfatt- Båtliv. Samhället och fritidsbåtarna. [95] ning. [40] Begränsning av svavelutsläpp - en studie av styrme- Barns fritid. [42] del. [101]

Kommunikationsdepartementet Handelsdepartementet Internationellt patentsamarbete l. [63] Förslag till hamnlag. [24] Motorredskap. [26] Arbetsmarknadsdepartementet Trafikbullerutredningen. 1. Trafikbuller. Del 1. Expertgruppen för regional utredningsverksamhet. Vägtrafikbuller. [60] 2. Trafikbuller. Bilagedel. 1. Orter i regional samverkan. [1] 2. Ortsbundna [61] levnadsvillkor. [2] 3. Produktionskostnader och Finansdepartementet regionala produktionssystem. [3]. 4. Regionala Neutral bostadsbeskattning. [16] prognoser i planeringens tjänst. [4] Förslag till skatteomläggning m. m. [20] Rättegången i arbetstvister. [8] statsbidrag till kommunal färdtjänst, hemhjälp och Att utvärdera arbetsmarknadspolitik. [29] familjedaghemsverksamhet. [41] lnvandrarutredningen. 1. lnvandrarutredningen 3. Samordnad traktamentsbeskattning. invandrarna och minoriteterna. [69] 2. Invandrar- [45] Bevissäkringslag för skatte- och avgiftsprocessen. utredningen 4. Bilagor. [70] [49] Utbildning för arbete. [79] Alkoholpolitiska utredningen. 1. Alkoholpolitik. Samverkan för regional utveckling. [82] Del 1. Bakgrund. [90] 2. Alkoholpolitik. Del 2. Åtgärder. [91] 3. Alkoholpolitik. Del 3. Bilagor. Bostadsdepartementet [92] 4. Alkoholpolitik. Del 4. Sammanfattning. Boende- och bostadsfinansieringsutredningarna. 1. [93] Solidarisk bostadspolitik. [17] 2. Solidarisk bostadspolitik. Bilagor. [18] 3. Solidarisk bostadspoli- Utbildningsdepartementet tik. Följdfrågor. [32] 4. Lägenhetsreserv. [57] Boken. Litteraturutredningens huvudbetänkande. Markanvändning och byggande. [21] [5] Samhälle och trossamfund. Sammanställning av Vattenkraft och miljö. [22] remissyttranden över betänkanden av 1968 års beredning om stat och kyrka. [9] lndu strida partem entet Högskoleutbildning. Läkarutbildning för sjukskö- Data och näringspolitik. [10] terskor. [19] Industristrukturutredningen. 1. Svensk industri. Reklam V. Information i reklamen. [23] Delrapport 1. [11] 2. Svensk industri. Delrapport

2. [12] 3. Svensk industri. Delrapport 3. [13] 4. ning B. Näringslivets energianvändning. [74] 4. Svensk industri. Delrapport 4. [14] Energiforskning. Expertmaterial utarbetat på upp- Grafisk industri i omvandling. [34] drag av Energiprogramkommittén. Avdelning C. FFV. Förenade fabriksverken. [38] Transporter och samfärdsel. [75] 5. Energiforsklnstallationsbranschutredningen. 1. Installations- ning. Expertmaterial utarbetat på uppdrag av Enersektorn. [47] 2. lnstallationssektorn. Bilagor. [48] giprogramkommittén. Avdelning D. Lokalkomfort Närförläggande av kärnkraftverk. [56] och hushåll. [76] Energiprognosutredningen. 1. Energi 1985. 2000. Stålindustrins framtida utveckling. [78] [64] 2. Energi 1985. 2000. Bilaga. [65] Energiprogramkommittén. 1. Energiforskning. Pro- Kommundepartementet gram för forskning och utveckling. [72] 2. Energi- Information och medverkan i kommunal planering. forskning. Expertmaterial utarbetat på uppdrag av Rapport. [50] Energiprogramkommittén. Avdelning A. Utvinning Stat och kommun i samverkan. [84] av energiråvaror och industriell energiproduktion. Kommunal biståndsverksamhet. [86] [73] 3. Energiforskning. Expertmaterial utarbetat Enhetlig kommunallag. [99] på uppdrag av Energiprogramkommittén. Avdel-

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen

Nordisk utredningsserie (Nu) 1974

Kronologisk förteckning

. Sverigefinnarna och deras organisationer. Naturorienterande ämnen i grundskolan i Norden, årskurserna 1-6. Förslag till Nordisk tentamensgvldighed. Grunnskolen i Norden. Spesialundervisning i Norden. Faerøyene i Norden.

°$°“.“9$°9°.*P“9*PP

Høyere utdanning av sykepleiere. Äldres integration i samhället. Kontrollpolitik och narkotika. Voksenoplaering i de nordiske land. Utbildningsväsendets styrelseformer i Norden. . Sommartid/Ny normaltid i Norden. De gymnasiale utdannelser i Norden. _..._._._. . Offentlighetsprinsippets anvendelse på nor› diske samarbeidsorganer.

Huvudsyftet med det arbete som nu presenteras har varit att studera och analysera olika miljövárdspolitiska styrmedel. I betänkandet ingår såväl en mer teoretisk genomgång av olika styrmedel som en praktisk tillämpning av dessa på de :miljöproblem som uppstår vid utsläpp av svavel i luften. Utredningen lägger även fram förslag till utformning av ett system av miljövårdspolitiska styrmedel för denna sektor inom miljövårdsområdet. Betänkandet innehåller dessutom ett underlag för beslut om miljövårdspolitiken på svavelomrädet. De resultat av utredningsarbetet som redovisas är givetvis främst tillämpliga på svavelproblemen. Många av de frågor som behandlas är dock av mer allmänt intresse för miljövårdsarbetet.

LiberFörlag

[ |SBN 91-3a-02150- Allmänna Förlaget