Sätt värde på miljön : miljöavgifter på svavel och klor : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

sim

PÅ

väga:

MIUUN!

svavel och klor.

Miljöavgifler på

1 elhetänkande av miljöavgifts-

1939:21 utredningen.

(

M

s*

Statens offentliga utredningar WW 1989:21

E? och

Miljö- energidepartementet

Sätt värde

-

på miljön

svavel

miljöavgifter på

och klor

Delbetänkande av

rniljöavgiftsutredningen

Stockholm 1989

Allmänna Förlaget har utgivit en bibliografi över SOU och Ds som omfattar åren 1981-1987. Den kan köpas från förlagets Kundtjänst, 106 47 STOCKHOLM. Best. nr. 38-l2078-X.

Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress: Regeringskansliets förvaltningskontor SOU-förrådet 103 33 STOCKHOLM Tel: 08/763 23 20 Telefontid 8” - 12°° (externt och internt) 08/763 l0 05 12°° - 16°° (endast internt)

Omslagsfoto: Sven Oredson/Bildhuset Omslag: AD, Allmänna förlaget design

Omslaget tryckt på Macoprint matt 240 g miljökartong

Inlaga tryckt på Munken Elk offset 80 g miljöpapper

ISBN 91-38-10302-8 Graphic Systems AB Göteborg 1989 ISSN 0375-25OX

Till statsrådet och chefen för miljöoch energidepartementet

Regeringen bemyndigade den 26 maj 1988 chefen för miljöoch energidepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att dels analysera för att förutsättningarna utnyttja ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken och lämna förslag till utformning av sådana dels med styrmedel, förtur överväga och lämna till ett med förslag system avgifter pá utsläpp av klorerad organisk substans till vatten och på från av svavelföreningar förbränning olja. Enligt direktiven skall förtursdelen redovisas senast den 1 maj 1989 och uppdraget i övrigt senast den 1 juli 1990.

Med stöd av bemyndigandet förordnades den 1 juni 1988 som ledamöter riksdagsledamöterna Jan Bergqvist (s), tillika ordförande, Lars Ernestam (fp), Jan Fransson Ivar (s), Franzén (c), Nic Grönvall (m) och Anita Modin (s).

I arbetet med betänkandet har sedan den 11 juli 1988 som sakkunniga deltagit direktören Lennart Ahlgren, utredningssekreteraren Yngve Hjalmarsson, författaren Per Kågeson, och ombudsmannen Sven Nyberg.

Som experter har deltagit departementsrådet Ulf Andersson (fr 0 m den 3 oktober 1988), direktören Stieg Edlund (fr 0 m den 7 november 1988), departementssekreteraren Göran Gustavsson, (fr 0 m den 11 juli 1988), kammarrättsassessorn Maud Hartzell (fr o m den ll juli 1988), Jan Häckner jägmästaren

(fr o m den 7 november 1988), departementsrådet Lars Heikensten, avdelningsdirektören Kerstin Lövgren (fr o m den 11 juli 1988), direktören Tommy Nordin (fr 0 m den 7 november 1988) och sakkunniga Siv Näslund (fr o m den 3 oktober 1988).

Huvudsekreterare i kommittén har varit civilekonomen Stina Hubendick (fr o m den 1 augusti 1988). övriga sekreterare har varit avdelningsdirektören Björn Wallgren 0 m den 1 1988) och hovrättsassessorn Pär (fr september zelano (fr o m den 1 oktober 1988).

Kommittén har antagit namnet Miljöavgiftsutredningen.

Härmed överlämnar vi delbetänkandet Sätt värde på miljön - svavel och klor. Miljöavgifter på

Till betänkandet fogas en reservation av Nic Grönvall. I står ledamöterna enhälligt bakom betänkandet. övrigt särskilda yttranden avlämnade av sakkunniga och experter återfinns i bilaga 1.

Stockholm i april 1989

Jan Bergqvist

Lars Ernestam Jan Fransson Ivar Franzén

Nic Grönvall Anita Modin

/stina Hubendick

Björn Wallgren

Pär Zelano

INNEHÅLL

SAHHANFATTNING

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

1 INLEDNING

1.1 Vårt uppdrag 1.2 Utredningens uppläggning 1.3 Betänkandets disposition 1.4 Vår terminologi

2 HILJÖAVGIFTER I TEORI OCH PRAKTIK. NÅGRA SVENSKA OCH INTERNATIONELLA urcáncspunxran 26

2.1 Inledning 26 2.2 Ekonomiska - erfarenheter styrmedel från några OECD-länder 27 o U0 EG-aspekter 31

WN rönspac TILL MILJÖAVGIFT FÖR ATT

DE svzusxn

ancaánsa uTsLAPgEN av

SVAVELFÖRENINGAR VID OLJEFÖRBRANNING

o Inledning och sammanfattning

(nu: u NF* Miljöproblem och svavelutsläpp

3.2.1 Svavel försurar 3.2.2 Svavelnedfall och svavelutsläpp i Sverige 3.3 Nuvarande svavelpolitik i Sverige 3.3.1 Mål för minskningen av svavelutsläppen 3.3.2 Nuvarande lagstiftning och styrning 3.4 Utgángspunkter för miljöavgift på svavelutsläpp 3.4.1 Våra direktiv 3.4.2 Utgångspunkter .S Kostnader för svavelreduktion

(Mb) .6 Konsekvenser för miljön samt för

samhällsekonomin av tänkbara miljöavgifter pá svavelutsläpp

3.6.1 Inledning 50 3.6.2 Bedömningens resultat 50 3.6.3 Är en svavelavgift i Sverige en effektiv metod att påverka försurningen? 3.6.4 Kostnader för att reducera nedfallet från andra länder Svavelavgifter i praktiken. överväganden och förslag Inledning 2 vad skall miljöavgiftsbeläggas? 3 Vem skall vara avgiftsskyldig? 4 Svavelavgiftens höjd 5 Avgift från vilken nivå? 6 Avgiftsskalans finmaskighet 7 Avdragsbestämmelser

FÖRSLAG TILL NILJÖAVGIRT FÖR ATT UTSLÄPPEN Av xLoRoRGANIsxA

§EGRÄNsA

AMNEN TILL VATTEN

o Inledning och sammanfattning

Dubb

o

(UNF

Miljöproblemen c Miljöpolitiska mál för skogsindustrins utsläpp av klorerade ämnen samt nuvarande lagstiftning Nationella mål Internationell jämförelse Nuvarande lagstiftning och styrning a sablekning 1 Blekningsmetoder 2 Produktion och klorförbrukning 3 Utsläpp i Sverige 4 Internationella aspekter Mått på klororganiska ämnen o utgångspunkter för en miljöavgift

:ååh sIO\U|

o Kostnader för utsläppsreduktion n Samhällsekonomiska konsekvenser av skärpta miljökrav och avgifter på utsläpp från massablekerier 4.8 Kloravgifter i praktiken. Överväganden och förslag 4.8.1 Avgiftens höjd 4.8.2 Mätfrågor 4.8.3 sammanfattande förslag

PÖRHÅLLANDET TILL HILJÖSKYDDSLAGEN

5.3 i miljöskyddsförordningen 104

förenklingar

5.4 Övriga juridiska aspekter 105

6 SPECIALHOTIVERING 106

6.1 Lag om miljöavgift på svavel i olja 106 6.2 Lag om avgift på användning av klor och klorföreningar vid blekning av massa 111

RESERVATION FRÅN LEDAMOTEN NIC GRÖNVALL 115

SKRIVELSE TILL KOMMITTÖN FÖR INDIREKTA SKATTER 122

Bilagor:

Bilaga 1 Särskilda yttranden 128 Lennart Ahlgren 128 Per Kágeson 140 Per Kágeson och Yngve Hjalmarsson 146 Sven Nyberg 147 Tommy Nordin 149 Stieg Edlund 152 Jan Häckner 157

Bilaga 2 vara direktiv Dir 1988:44 161

Bilaga 3 sammanfattning av OECD-rapport: The application of Economic Instruments in some OECD-countries 169

Bilaga 4 Statens Energiverk: Analys av konsekvenser för miljö och samhällsekonomi av en svavelskatt. Stockholm. 193

Bilaga 5 Lars Hultkrantz: Miljöavgifter på massaindustrins klorutsläpp. Hur påverkas skogsindustrin och skogsbruk. En samhällsekonomisk analys. Umeå. 223

Bilaga 6 Stefan Lundgren: Energibeskattning och miljöavgifter. Stockholm. 253

SAMMAN FATTNI NG

Miljöavgiftsutredningen har fått till uppgift att våren 1989 lägga fram överväganden och förslag till ekonomiska styrmedel för att begränsa utsläppen av svavelföreningar från förbränning av olja och av klororganisk substans till vatten.

vi föreslår en miljöavgift på utsläpp av svavel från förbränning av olja. Avgiften föreslås vara 30 kr per kubikmeter olja och tiondels viktprocent svavel. Detta motsvarar ca 30 kr per kg svavel som släpps ut. Avgift utgår endast om svavelinnehállet i oljan är högre än 0,1 viktprocent. vidtagna reningsåtgärder skall ge restitution. Miljöeffekterna bedöms av statens energiverk bli en utsläppsreduktion på uppemot 20.000 ton svavel per år. Av praktiska skäl har systemet administrativt byggts upp på samma sätt som i de existerande punktskattesystemen.

För att bidra till en kostnadseffektiv minskning av utsläppen av klororganisk substans till vatten föreslår vi en miljöavgift motsvarande 50 kr per kg organiskt bundet klor som släpps ut från massablekerier. Miljöavgiften tas ut i form av en avgift på förbrukningen av elementärt klor, klordioxid och hypoklorit vid blekning av massa. Avgiften föreslås vara 5 kr per kg klor, 1 kr per kg klordioxid resp 7 kr per kg hypoklorit, i samtliga fall med nedsätt-

ning för vidtagna reningsåtgärder. Avgiften tas ut enligt det inarbetade systemet för uttag av punktskatter. Avgiften förväntas leda dels till att miljövárdsinvesteringar tidigareläggs, dels till att utsläppen från befintlig utrustning minskar genom förbättrad övervakning och skötsel.

Tillstándsprövningen enligt miljöskyddslagen kommer även fortsättningsvis att vara ett grundläggande styrmedel. Avgifterna utgör ett komplement med syfte att öka företagens motiv att vidta kostnadseffektiva åtgärder för att ytterligare minska sina utsläpp. De nu föreslagna avgifterna kommer, enligt vår bedömning, inte nämnvärt att påverka kravniván vid kommande prövningar enligt miljöskyddslagen.

Syftet med miljöavgifter är att skapa ett kontinuerligt miljöförbättringsarbete i företagen.

Miljöskyddsförordningen innebär att även åtgärder som medför miljöförbättringar föranleder av omprövning prövningspliktiga anläggningar. vi föreslår att förordningen ändras så att förbättringar kan göras utan att företagen måste underkasta sig sådan omprövning.

Miljöavgiftsutredningen har också avgivit en skrivelse till kommittén för indirekta skatter, för att säkerställa en samordning mellan våra två utredningar.

vömmrrmncsröxsuc

1 Förslag till

Lag om miljöavgift på svavel i olja.

Härigenom föreskrivs följande

1 5 Avgift (miljöavgift) skall betalas till staten enligt denna lag för svavelinnehállet i motorbrännolja och eldningsolja som omfattas av tulltaxenummer 27.10.

2 § Avgift skall betalas med 30 kronor per kubikmeter olja för varje 0,1 viktsprocent svavel i oljan. Någon avgift utgår dock inte om svavelinnehållet är högst 0,1 viktsprocent. Vid bestämning av svavelinnehållet, mätt som viktsprocent svavel i oljan, skall avrundning göras uppåt till närmaste tiondedels procent.

3 § Avgiftsskyldig är 1. den som inom landet producerar avgiftspliktig olja eller förbrukar sådan olja för framställning av därmed likvärdig vara, 2. den som har registrerats enligt 4 § andra stycket som återförsäljare eller förbrukare av avgiftspliktig olja, 3. den som för annat ändamål än som avses i 6 § återförsäljer eller förbrukar olja som förvärvats utan avgift.

4 § Den som år avgiftsskyldig enligt 3 § 1 skall vara registrerad hos riksskatteverket. Den som i större omfattning återförsäljer eller förbrukar avgiftspliktig olja eller håller sådan olja i lager kan registreras hos riksskatteverket som återförsäljare eller förbrukare av sådan olja. Även annan som förbrukar olja kan om det finns särskilda skäl registreras som förbrukare.

5 § Avgiftsskyldigheten inträder 1. enligt 3 § 1 eller 2, då olja av den avgiftsskyldige levereras till köpare som inte är registrerad eller till den avgiftsskyldiges försäljningsstålle för detaljförsäljning om detta inte är depå eller används för annat ändamål än försäljning, 2. enligt 3 § 3, då oljan levereras till köpare eller används för annat ändamål än försäljning, 3. för den som upphör att vara registrerad enligt 4 §, när registreringen upphör, varvid avgiftsskyldigheten omfattar den olja som då ingår i den avgiftsskyldiges lager.

Om avgiftspliktig olja förs in i landet av annan än den som är registrerad skall avgiften betalas till tullmyndigheten. Därvid gäller tullagen (1987:1065) och 9 kap 4 5 lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

6 § I deklaration får avdrag göras för avgift på olja som 1. avgift erlagts för och som förvärvats för återförsäljning eller förbrukning i egen rörelse, 2. återtagits i samband med återgång av köp, 3. förbrukats eller försålts för förbrukning i luftfartyg eller i fartyg, när luftfartyget eller fartyget inte används för fritidsändamål eller annat privat ändamål, 4. av den avgiftsskyldige eller för den avgiftsskyldiges räkning utförts ur riket eller förts till svensk frihamn för annat ändamål än att förbrukas där, 5. förbrukats eller försålts för annat ändamål än förbränning, 6. förbrukats för framställning av avgiftspliktig olja, 7. försålts med förlust för den avgiftsskyldige, i den mån förlusten hänför sig till bristande betalning från köpare. Avdrag enligt första stycket 7. får göras med belopp som svarar mot så stor del av avgiften som förlusten visas utgöra av varans försäljningspris. Har sådant avdrag gjorts och inflyter därefter betalning skall redovisning åter lämnas för avgiften på det bränsle som betalningen avser.

7 5 Utöver vad som anges i 6 § får avdrag göras med 30 kronor per kilogram svavel som genom reningsåtgärd eller genom bindning i någon produkt visas ha avskilts i samband med förbrukning av avgiftspliktig olja.

8 5 Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får, om särskilda skäl föreligger, medge att olja får inköpas av annan än registrerad utan att avgift betalas eller med nedsatt avgift mot försäkran till leverantören angående användningen av oljan.

9 § Regler om förfarandet vid uttag av avgifterna finns i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

10 § Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för tillämpningen av denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 december 1989

2 Förslag till

Lag om miljöavgift på användning av klor och klorföreningar vid blekning av massa.

Härigenom föreskrivs följande

1 § Avgift (miljöavgift) skall betalas till staten enligt denna lag för klor och klorföreningar som används för blekning vid tillverkning av massa av ved eller andra fibrösa cellulosahaltiga material som omfattas av 47 kap. tulltaxan.

2 5 Avgift skall betalas med 1 krona per kilogram klordioxid, med 5 kronor per kilogram elementärt klor och med 7 kronor per kilogram hypokloritjon om inte annat framgår av andra och tredje stycket. De angivna avgifterna sätts ned med 20 procent om utsläppet av klorerade organiska substanser renas genom luftad damm. Minskas utsläppet av klorerade organiska substanser genom annan eller ytterligare reningsåtgård får riksskatteverket efter ansökan av den avgiftsskyldige sätta ner avgiften i förhållande till den minskning av utsläppet som sökanden kan visa.

3 5 Avgiftsskyldig är den som i yrkesmässig verksamhet använder klordioxid, klor eller hypoklorit för blekning av massa.

4 5 Den som är avgiftsskyldig skall vara registrerad hos riksskatteverket.

5 § Avgiftsskyldigheten inträder när klordioxid, klor eller hypoklorit tillförs tillverkningsprocessen.

6 § Regler för förfarandet vid uttag av avgifterna finns i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

7 5 Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för tillämpningen av denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 december 1989

3 Förslag till

ggg om ändring i skattebrottslagen (1971:69)

Härigenom föreskrivs att 1 § skattebrottslagen (1971:69) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lxdelse

1 §1

Denna lag gäller i fråga om skatt eller avgift enligt 1. lagen (1908:128) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter, förordningen (1927:321) om skatt vid utskiftning av aktiebolags tillgångar, kommunalskattelagen (1928:370), förordningen (1933:395) om ersättningsskatt, lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt, lagen (1946:324) om skogsvårdsavgift, lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt, lagen (1947:577) om statlig förmögenhetsskatt, lagen (1958:295) om sjömansskatt, lagen (1983:219) om tillfällig vinstskatt, lagen (1983:1086) om vinstdelningsskatt, lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt, lagen (1986:1225) om tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser, 2. lagen (1928:376) om 2. lagen (1928:376) om skatt på lotterivinster, skatt på lotterivinster, lagen (1941:252) om lagen (1941:252) om särskild varuskatt, lagen särskild varuskatt, lagen (1957:262) om allmän (1957:262) om allmän energiskatt, lagen 1 energiskatt, lagen (1961:372) om bensinskatt, (1961:372) om bensinskatt, lagen (1961:394) om lagen (1961:394) om tobaksskatt, tobaksskatt, stämpelskattelagen stämpelskattelagen (1964:308), lagen (1964:308), lagen (1968:430) om (1968:430) om mervärdesskatt, lagen mervärdesskatt, lagen (1972:266) om skatt på (1972:266) om skatt på annonser och reklam, lagen annonser och reklam, lagen (1972:820) om skatt på (1972:820) om skatt på spel, lagen (1973:37) om spel, lagen (1973:37) om avgift på vissa avgift på vissa dryckesförpackningar, dryckesförpackningar, vägtrafikskattelagen vägtrafikskattelagen (1973:601), lagen (1973:601), lagen (1973:1216) om (1973:1216) om särskildskatt för särskildskatt för oljeprodukter och kol, oljeprodukter och bilskrotningslagen kol, bilskrotningslagen (1975:343), (1975:343),

lagen (1976:388) om lagen (1976:388) om vägtrafikskatt på vissa vägtrafikskatt på vissa fordon som icke är fordon som icke är registererade i riket, registererade i riket, lagen (1977:306) om lagen (1977:306) om dryckesskatt, lagen dryckesskatt, lagen (1978:69) om (1978:69) om försäljningsskatt försäljningsskatt på motorfordon, lagen på motorfordon, lagen (1978:144) om skatt på (1978:144) om skatt på vissa resor, lagen vissa resor, lagen (1982:691) om skatt på (1982:691) om skatt på vissa kassettband, lagen vissa kassettband, lagen (1982:1200) om skatt på (1982:1200) om skatt på videobandspelare, lagen videobandspelare, lagen (1982:1201) om skatt på (1982:1201) om skatt på viss elektrisk kraft, lagen viss elektrisk kraft, lagen (1983:1053) om skatt på (1983:1053) om skatt på omsättning av vissa omsättning av vissa värdepapper, lagen värdepapper, lagen (1983:1104) om särskild (1983:1104) om särskild skatt för elektrisk kraft skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk, lagen från kärnkraftverk, lagen (1984:351) om (1984:351) om totalisatorskatt, lagen totalisatorskatt, lagen (1984:355) om skatt på (1984:355) om skatt på vissa dryckesförpackningar, vissa dryckesförpackningar, lagen (1984:404) om lagen (1984:404) om stämpelskatt vid stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter, inskrivningsmyndigheter, lagen (1984:405) om lagen (1984:405) om stämpelskatt på aktier, stämpelskatt på aktier, lagen (1984:409) om avgift lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel, lagen på gödselmedel, lagen (1984:410) om avgift på (1984:410) om avgift på bekämpningsmedel, lagen bekämpningsmedel, lagen (1984:852) om lagerskatt på (1984:852) om lagerskatt på viss bensin, viss vägtrafikskattelagen bensin,vägtrafikskattelagen (1988:327), lagen (1988:327), lagen (1988:328) om (1988:328) omvägtrafikskatt vägtrafikskatt på utländska på utländska fordon, lagen fordon, lagen (1988:1567) (1988:1567) om miljöskatt om miljöskatt på inrikes på inrikes flygtrafik, flygtrafik, lagen (1989:000) om miljöavgift på svavel i olja, lagen (1989:000) om miljöavgift på användning av klor och klorföreningar vid blekning av massa.

3. lagen (1981:691) om socialavgifter. Lagen gäller även preliminär skatt, kvarstående skatt och tillkommande skatt som avses 1 uppbörds1agen(1953:272). Lagen tillämpas inte om skatten eller avgiften fastställs eller uppbärs i den ordning som gäller för tull och inte heller beträffande restavgift, skattetillägg eller liknande avgift.

Denna lag träder i kraft den 1 december 1989

*Senaste lydelse 1988:1568

4 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m.

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lzdelse Föreslagen lidelse

1 §1

Förmånsrått enligt 11 § förmånsrättslagen (1970:979) följer med fordran på 1. skatt och avgift, som anges i 1 § första stycket uppbördslagen (1953:272), samt skatt enligt lagen (1908:128) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter, lagen (1958:295) om sjömansskatt, kupongskattelagen (1970:624), lagen (1983:219) om tillfällig vinstskatt och lagen (1986:1225) om tillfällig förmögenhetsskatt för livförsåkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser, 2. skatt enligt lagen (1968:430) om mervärdesskatt, 3. skatt eller avgift 3. skatt eller avgift enligt lagen (1928:376) om enligt lagen (1928:376) om skatt på lotterivinster, skatt på lotterivinster, lagen (1941:251) om lagen (1941:251) om särskild varuskatt, lagen särskild varuskatt, lagen (1957:262) om (1957:262) om allmän energiskatt, lagen allmän energiskatt, lagen (1961:372) om bensinskatt, (1961:372) om bensinskatt, lagen (1961:394) om lagen (1961:394) om tobaksskatt, tobaksskatt, stämpelskattelagen stämpelskattelagen (1964:308), lagen (1964:308), lagen (1972:266) om skatt på (1972:266) om skatt på annonser och reklam, lagen annonser och reklam, lagen (1972:820) om skatt på (1972:820) om skatt på spel, lagen (1973:37) om spel, lagen (1973:37) om avgift på vissa avgift på vissa dryckesförpackningar, lagen dryckesförpackningar, lagen (1973:1216) om särskild (1973:1216) om särskild skatt för oljeprodukter och skatt för oljeprodukter och kol, bilskrotningslagen kol, bilskrotningslagen (1975:343), lagen (1975:343), lagen (1977:306) om dryckesskatt, (1977:306) om dryckesskatt, lagen (1978:69) om lagen (1978:69) om försäljningsskatt på försäljningsskatt på m0t0rfordon,lagen m0torf0rdon,1agen (1978:144) om skatt på (1978:144) om skatt på vissa resor, lagen vissa resor, lagen (1982:691) om skatt på (1982:691) om skatt på vissa kassettband, vissa kassettband,

lagen (1982:1200) om skatt lagen (1982:1200) om skatt på videobandspelare, lagen på videobandspelare, lagen (1982:1201) om skatt på (1982:1201) om skatt på viss elektrisk kraft,lagen viss elektrisk kraft,lagen (1983:1053) om skatt på (1983:1053) om skatt på omsättning av vissa omsättning av vissa värdepapper, lagen värdepapper, lagen (1983:1104) om särskild (1983:1104) om särskild skatt för elektrisk kraft skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk, från kärnkraftverk, lagen(1984:351) om lagen(1984:351) om totalisatorskatt, lagen totalisatorskatt, lagen (1984:355) om skatt på (1984:355) om skatt på vissa dryckesförpackningar, vissa dryckesförpackningar, lagen (1984:404) om lagen (1984:404) om stämpelskatt vid stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter, inskrivningsmyndigheter, lagen (1984:405) om lagen (1984:405) om stämpelskatt på aktier, stämpelskatt pá aktier, lagen (1984:410) om avgift lagen (1984:410) om avgift på bekämpningsmedel, lagen på bekämpningsmedel, lagen (1984:852) om lagerskatt på (1984:852) om lagerskatt på viss bensin, lagen viss bensin, lagen (1988:1567) om miljöskatt (1988:1567) om miljöskatt på inrikes flygtrafik, på inrikes flygtrafik, lagen (1989:000) om miljöavgift på svavel i olja, lagen (1989:000) om miljöavgift på användning av klor och klorföreningar vid blekning av massa.

4. skatt enligt vägtrafikskattelagen (1973:601), lagen (1976:339) om saluvagnsskatt, vägtrafikskattelagen (1988:327), lagen (1988:328) om vägtrafikskatt på utländska fordon, 5. tull, särskild avgift enligt 39 § tullagen (1973:670) och avgift enligt lagen (1968:361) om avgift vid införsel av vissa bakverk, 6. avgift enligt lagen (1967:340) om prisreglering på jordbrukets område, lagen (1974:266) om prisreglering på fiskets område och lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel, 7. avgift som uppbärs med tillämpning av lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare.

Förmånsrätten omfattar ej restavgift och liknande avgift som utgår vid försummelse att redovisa eller: betala fordringar och ej heller skatte- eller avgiftstillägg och förseningsavgift.

Denna lag träder i kraft den 1 december 1989

*Senaste lydelse 1988:1569

5 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 1 § lagen (1984:151) om och prisregleringsavgifter skall ha följande punktskatter lydelse.

Nuvarande lzdelse Föreslagen lxdelse

1 §1

Denna lag gäller för skatter och avgifter som tas ut enligt 1. lagen (1928:376) om 1. lagen (1928:376) om skatt på lotterivinster, skatt på lotterivinster, lagen (1941:251) om lagen (1941:251) om särskild varuskatt, lagen särskild varuskatt, lagen (1957:262) om allmän (1957:262) om allmän energiskatt, lagen energiskatt, lagen (1961:372) om bensinskatt, (1961:372) om bensinskatt, (1961:394) om lagen (1961:394) om lagen tobaksskatt, lagen tobaksskatt, lagen (1972:266) om skatt på (1972:266) om skatt på annonser och reklam, lagen annonser och reklam, lagen om skatt på (1972:820) om skatt på (1972:820) lagen (1973:37) om spel, lagen (1973:37) om spel, avgift på vissa avgift på vissa dryckesförpackningar, lagen dryckesförpackningar, lagen (1973:1216) om särskild (1973:1216) om särskild skatt för oljeprodukter och skatt för oljeprodukter och kol, bilskrotningslagen kol, bilskrotningslagen (1975:343),lagen (1977:306) (1975:343),lagen (1977:306) om dryckesskatt, om dryckesskatt, om 1agen(1978:69) om 1agen(1978:69) försäljningsskatt på försäljningsskatt på motorfordon, lagen motorfordon, lagen (1978:144) om skatt på (1978:144) om skatt på vissa resor, lagen vissa resor, lagen (1982:691) om skatt på (1982:691) om skatt på vissa kassettband, lagen vissa kassettband, lagen (1982:1200) om skatt på (1982:1200) om skatt på videobandspelare, lagen videobandspelare, lagen (1982:1201) om skatt på (1982:1201) om skatt på viss elektrisk kraft, lagen viss elektrisk kraft, lagen (1983:1053) om skatt på (1983:1053) om skatt på omsättning av vissa omsättning av vissa värdepapper, lagen värdepapper, lagen (1983:1104) om särskild (1983:1104) om särskild skatt för elektrisk kraft skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk, lagen från kärnkraftverk, lagen (1984:351) om (1984:351) om totalisatorskatt, totalisatorskatt,

lagen (1984:355) om skatt lagen (1984:355) om skatt på vissa på vissa dryckesförpackningar, lagen dryckesförpackningar, lagen (1984:405) om stämpelskatt (1984:405) om stämpelskatt på aktier, lagen (1984:410) på aktier, lagen (1984:410) om avgift på om avgift på bekämpningsmedel, lagen bekämpningsmedel, lagen (1988:1567) om miljöskatt (1988:1567) om miljöskatt på inrikes flygtrafik, på inrikes flygtrafik, lagen (1989:000) om miljöavgift gå svavel i olja, lagen (1989:000) om miljöavgift gå användning av klor och klorföreningar vid blekning av massa,

2. lagen (1967:340) om prisreglering på jordbrukets område, lagen (1974:226) om prisreglering på fiskets område, lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel. Har i författning som anges i första stycket eller i författning som utfärdats med stöd av sådan författning lämnats bestämmelse som avviker från denna lag gäller dock den bestämmelsen.

Denna lag träder i kraft den 1 december 1989

*Senaste lydelse 1988:1570

1 INLEDNING

1.1 Várt uppdrag

Miljöavgiftsutredningens uppgift är att överväga och till våren 1989 presentera förslag till ett system med avgifter för att begränsa utsläpp av svavelföreningar från förbränning av olja samt utsläpp av klororganisk substans till vatten.

Därefter skall vi sommaren 1990 redovisa möjligheterna för en ökad användning av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken samt lämna förslag till utformningen av sådana.

Vår utgångspunkt är att den nuvarande tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagen skall ligga fast. Miljöavgifter skall heller inte medföra att kravnivån i tillstándsprövningen enligt miljöskyddslagen måste sänkas. Vi hänvisar vidare till våra utredningsdirektiv, som redovisas i bilaga 2.

1.2 Utredningens uppläggning

Statens naturvårdsverk, statens energiverk och riksskatteverket har bidragit till utredningsarbetet med underlag inom sina kompetensområden. Vi har vidare inhämtat information från såväl branschorganisationer och intresseföreningar som enskilda företag.

Arbetet har successivt letts in mot att precisera konkreta utgångspunkter för och förslag till miljöavgifter för att begränsa svavelutsläppen samt utsläppen av klororganisk substans. Miljöavgifterna har blivit belysta utifrån miljöpolitiska, juridiska och samhällsekonomiska aspekter. Här har vi även låtit utomstående expertis göra bedömningar. Vi har också erhållit konsekvensbeskrivningar från företag och branscher.

Ett arbete med att konstruera praktiska lösningar på mät-, kontroll- och uppbördsfrågor har bedrivits parallellt med det övriga arbetet.

1.3 Betänkandets disposition

Kapitel två är en kortfattad inledning. Vi beskriver mycket översiktligt vissa erfarenheter av ekonomiska styrmedel från ett antal OECD-länder. vi går även igenom EG-aspekter på ekonomiska styrmedel. Vi har valt att göra dessa avsnitt kortfattade och hänvisar i stället till mer omfattande studier gjorda i andra sammanhang. Vidare finns ett utförligare referat av OECD-studien i bilaga 3.

I kapitel tre redovisar vi våra utgångspunkter för miljöavgifter för att begränsa utsläppen av svavelföreningar från förbränning av olja. Kapitlet avslutas med överväganden och förslag.

I kapitel fyra redovisar vi på samma sätt utgångspunkter för miljöavgifter för att begränsa utsläppen av klororganisk substans till vatten, och avslutar med överväganden och förslag.

I kapitel fem presenterar vi därefter vara överväganden och förslag rörande de ekonomiska styrmedlens förhållande till miljöskyddslagen, samt rörande vissa andra juridiska aspekter av gemensam natur.

Slutligen redovisar vi i kapitel sex specialmotiveringar till författningsförslagen.

1.4 Vår terminologi

Våra direktiv ger oss i uppgift att överväga och komma med förslag till system för miljöavgifter. Samtidigt har begreppet avgift i statsrättslig mening en innebörd av att vara ett vederlag som erläggs för en viss motprestation från staten.

De miljöavgifter vi utreder motsvaras inte av direkta motprestationer från staten. Avgifterna är därför i statsrättslig mening att betrakta som skatter.

Vi har trots detta bedömt att det finns skäl för att hålla fast vid benämningen miljöavgifter. En rad pálagor utan motprestation från det allmänna kallas avgifter, samtidigt som de statsrättsligt betraktas som skatter.

2 MILJÖAVGIFTER I TEORI OCH PRAKTIK. NÅGRA SVENSKA OCH INTERNATIONELLA UTGÅNGSPUNKTER

2.1 Inledning

De teoretiska utgångspunkterna för miljöavgifter finns belysta i ett stort antal böcker och vetenskapliga publikationer.

I Sverige analyserades och beskrevs möjligheterna till effektiv miljövård med hjälp av ekonomiska styrmedel redan i Miljökostnadsutredningens arbete under 1970-talet (1).

vi har därför i Miljöavgiftsutredningen valt att inte göra någon mer omfattande genomgång av teoretiska ansatser eller modeller. vi hänvisar i stället i en litteraturförteckning, som återfinns sist i detta kapitel, till mer utförliga verk i ämnet.

Däremot skall vi, som en inledning till och plattform för våra förslag, redovisa några svenska och internationella erfarenheter av ekonomiska styrmedel i praktiken. Dessa bygger på resultaten av ett arbete som genomförts inom OECD (2). I bilaga 3 till vår utredning återfinner ni också ett något fylligare referat av rapporten.

Därefter går vi igenom vissa EG-aspekter på ekonomiska styrmedel.

2.2 Ekonomiska - erfarenheter från styrmedel några OECD-länder

I mitten av 1980-talet inledde OECD en studie med syfte att belysa och främja användningen av ekonomiska styrmedel i medlemsländernas miljöpolitik.

Under sommaren 1989 publiceras en slutrapport från arbetet.

Miljöavgiftsutredningen har dock redan nu fått tillgång till arbetets resultat och tillåtelse att publicera en sammanfattning.

Sex länder har specialstuderats i studien - Frankrike, Västtyskland, Italien, Nederländerna, Sverige och USA. Därutöver redovisas en del erfarenheter från ytterligare ett tiotal länder.

Både ekonomiska styrmedel och regleringar

I de studerade länderna används ekonomiska styrmedel endast som komplement till regleringar. Samtliga länder har en stark tradition av att styra genom direkt reglering.

Motiven för att använda ekonomiska styrmedel varierar mellan länderna. Ekonomiska styrmedel anses huvudsakligen

- leda till kostnadseffektiv miljöstyrning - incitament till teknisk ge utveckling - inrikta att miljöarbetet på reducera utsläpp inte på att mildra effekterna

- en kostnadsbelastning för miljöstörande verkutgöra samheter, med syfte att skapa en mer rättvisande bild av verksamhetens verkliga kostnader för samhället (Polluters-Pay-Principle, PPP).

olika typer av styrmedel

I studien skiljer forskarna mellan olika typer av ekonomiska styrmedel;

* är ett sätt att belasta Avgifter. Miljöavgifter med de samhälleliga merkostnaderna för företaget verksamheten. En rad skilda typer av avgifter förekommer i de studerade länderna;

- där erläggs i förhållande utsläppsavgifter, avgift till den utsläppta eller lovgivna mängden av en förorening

- brukaravgifter, där avgift utgår för rätten att utnyttja vissa kommunala tjänster så som avlopp och sophantering

- där på en viss miljöproduktavgifter, avgift läggs skadlig vara

- administrativa som utgår t ex för tillsyn avgifter, och kontroll från myndigheterna

- skattedifferentiering, som ett sätt att skattemässigt gynna vissa typer av varor så som t ex blyfri bensin.

* subventioner är ett för olika samlingsbegrepp typer av ekonomiskt stöd, så som bidrag, garantier, s k mjuka lån m m.

* som till att stimulera återvin- Pantsystem, syftar ning, återanvändning m m.

* överlåtbara är en relativt sällan utsläppsrätter använd form för ekonomisk styrning. Styrmedlet bygger på att skilda verksamheter ges rätt att göra utsläpp som sammantaget uppgår till högst den nivå som statsmakterna beslutat som maxgräns för de totala utsläppen i en region, för ett land eller en bransch. Om ett företag minskar sina utsläpp mer än vad som krävs, uppstår ett utrymme, en utsläppsrättighet. om sådana tillåts för försäljning till marknadsmässiga priser, får varje företag en ekonomisk fördel av att försöka reducera sina utsläpp och sälja sina utrymmen till nytillträdande eller expanderande företag.

Vilka styrmedel används var?

Nedan redovisas översiktligt hur de skilda styrmedlen utnyttjas i skilda länder.

Miljöavgifter i olika länder

Adnini- Land utnllppsavgift Produkt- Brukar- strativ skatte- Luft Vatten Avfall Buller avgift avgift avgift diff

Australian x x x Belgien x x x Danmark x x x ?inland x x Frankrike x x x x x Italien x x Japan x x Kanada x Nederllnderna x x x x x x x Norge x Schweiz x x Storbritannien x Sverige x x x x USA x x x x Västtyskland x x x x x x

Styrmedlens effekter

så som framgår av tabellen är brukaravgifter samt skilda typer av administrativa avgifter de vanligaste.

Utsläggsavgifter är mindre vanliga, men flera intressanta erfarenheter redovisas bl a från Västtyskland och Nederländerna, där utsläppsavgifter spelar en relativt stor roll bl a för utsläpp av organisk substans.

Skattedifferentiering har använts framför allt som ett

styrmedel för att begränsa utsläppen från bilar av bl a bly. Effekterna tycks ha varit relativt i goda flera länder.

subventioner tycks spela en begränsad och avtagande roll i flera länder. Västtyskland bedöms i OECDstudien vara det land som använder subventioner i störst omfattning.

Pantsystem är vanliga och har funnits länge i flera länder.

överlåtbara utsläppsrättigheter används framför allt i USA. Där är erfarenheterna positiva vad gäller systemens måluppfyllelse. De bedöms leda till ett kostnadseffektivt miljöarbete i företagen. systemen är dock att administrera. tunga I Västtyskland, Nederländerna, Danmark och Sverige diskuteras också införande av skilda typer av generella utsläppsrätter.

2.3 EG-aspekter

Den europeiska gemenskapens inom målsättningar miljöpolitikens område kommer till uttryck i ett s k Miljöhandlingsprogram. Det nu gällande handlingsprogrammet avser perioden 1987-1992. antas av EG-rådet Programmet och har status av en politisk I avsiktsförklaring. programmet ingår avsnitt rörande ekonomiska styrmedel. Här framgår att Kommissionen skall arbeta vidare med att utveckla användningen av ekonomiska till styrmedel stöd för EG:s som konkreta områden lagstiftning. pekas bl a på luftföroreningar.

Ännu har dock den närmare preciseringen av hur dessa skall konstrueras inte redovisats. styrmedel

Den utgångspunkten för ekonomiska styrprincipiella medel finns dock klart uttryckt i en rekommendation till medlemsländerna från 1975 (Recommendation on Cost Allocation and Action by Public Authorities on Environmental Matters 75/436/EEC). Där framgår att skall utgå enligt den s k Pol1uter-Paysmiljöavgifter Principle. Denna definieras på följande sätt: Syftet med skall vara att uppmuntra förorenaren att avgiften vidta mått och steg för att minska den nödvändiga han orsakat, så kostnadseffektivt som förorening att få honom att betala sin del av möjligt, och/eller kostnaden för de kollektiva åtgärderna avseende t ex

rening.

I EG:s arbete med att långsiktigt utveckla en inre marknad inriktas policyn på att eliminera avgifter, m m som innebär krav på gränskontroll. punktskatter Vidare förordas sikt ett gemensamt system för på lång moms och på alkohol, tobak och energi. punktskatter

Sådana som endast påverkar den egna hemmaavgifter marknaden, och inte bygger på gränskontroll tycks behandlas annorlunda. Där är EG strategin mer något för att tolerera olika slag av styrmedel i olika öppen länder, då dessa ju framför allt påverkar den nationella industrins konkurrensförutsättningar.

Det bör nämnas att de konkreta besluten slutligen en eventuell harmonisering av alla skatter angående och torde ligga en bra bit framåt i tiden. avgifter

EG formulerar också direktiv för begränsning av svavelinnehåll i bränsle. Reglerna gäller bl a tunn

olja, vars högsta tillåtna svavelinneháll rekommenderas till 0,3 viktprocent. Regler och riktlinjer finns också för utsläpp av luftföroreningar från industriprocesser, för förbränningsanläggningar m m.

Källor och litteraturtips till kapitel 2

(1) Miljökostnadsutredningen utgav ett flertal betänkanden. Bland dessa kan nämnas Effekter av förpackningsavgiften (SOU 1974:44), Begränsning av - en studie av svavelutsläpp styrmedel (SOU 1974:101), Miljövárden i Sverige som bilaga 6 till långtidsutredningen 1975, Dryckesförpackningar och miljö (SOU 1976:35) samt rapporten Kostnader för omhändertagande av hushållsavfall m m (Ds Jo 1977:1) samt slutbetänkandet Miljökostnader (SOU 1978:43),

(2) OECD; The Application of Economic Instruments for Environmental Protection (Publiceras sommaren 1989).

(3) PM från naturvårdsverket till Miljöavgiftsutredningen: Kirsten Mårtensen PM 19890302.

Litteraturtips

som pedagogiska och generella verk inom området ekonomiska styrmedel och miljö vill vi hänvisa till framför allt;

* Dahmên, E., 1968 Sätt pris på miljön, Studier och debatt 16 (l968):3

* 1977 Bohm, P., Samhällsekonomisk effektivitet. Studieförbundet Näringsliv och Samhälle, Stockholm.

K-G., 1989. Nya Ekonomiska styrmedel i Mäler, Ekonomisk Debatt nr 7.

Miljögolitiken.

L., Mäler, K-G., Ståhl, I., 1987 Bergman, Överlåtelsebara utsläppsrätter. En studie av kolväteutsläpp i Göteborg. EFI vid Handelshögskolan i Stockholm Research Raport 229.

L., 1989 (ännu ej publicerad, kommer på SNS Bergman, hösten -89). Regleringar eller ekonomiska styrmedel i Handelshögskolan i Stockholm.

miljögolitiken?

Ekonomiska - kan de Jörnstedt, 0., 1988. styrmedel rädda Miljö för miljoner 88. Statens miljön? Naturvårdsverk.

3 FÖRSLAG TILL MILJÖAVGIFT FÖR ATT BEGRÄNSA DE SVENSKA UTSLÄPPEN AV SVAVELFÖRENINGAR VID OLJEFÖRBRÄNNING

3.1 Inledning och sammanfattning

I detta kapitel redovisar vi vårt förslag till ekonomiska styrmedel för att begränsa utsläppen av svavelföreningar från oljeförbränning i sverige.

* Vi redovisar de inledningsvis omfattande problemen med försurningen. Tusentals sjöar, stora landarealer och i södra Sverige även grundvattnet, har utsatts för försurningsangrepp.

Försurningen leder till att ekosystemen skadas, till korrosion och till risker för människors hälsa.

* Därefter vi för den redogör nuvarande miljöpolitiska målsättningen och lagstiftningen. I korthet innebär det av riksdagen fastlagda målet att svavelutsläppen skall reduceras så att de vid sekelskiftet endast är 20 procent av 1980 års utsläpp. Svavelförordningen (SFS 1976:1055) har nyligen ändrats. Fr 0 m den 1 januari 1989 får svavelutsläpp från förbränning inte överstiga 0,19 gram svavel per megajoule tillfört bränsle. För nya koleldade anläggningar gäller ännu strängare krav.

Därefter redovisar vi utgångspunkterna för med syfte att påskynda och miljöavgifter effektivisera neddragningen av svavelut- Vi har enligt våra direktiv att i vårt släppen. delbetänkande överväga och föreslå miljöavgifter svavel som härrör från förbränning av olja, med på införande under 1989. Ett sådant förslag läggs fram.

Vi har i kommittén också för avsikt att i vårt huvudbetänkande presentera överväganden rörande miljöavgifter för utsläpp generella av svavel.

på utsläpp av svavel från Miljöavgiften förbränning av olja är utformad för att ge incitament att endera vidta oljeanvändarna i sina anläggningar eller att reningsåtgärder olja. Avgiften har satts till köpa lägsvavlig 30 kr kubikmeter olja och tiondels viktper svavel. Avgift utgår dock endast procent för oljor med en svavelhalt överstigande 0,1

viktprocent.

Vi har i vårt delbetänkande valt att, i med våra direktiv, endast föreslå en enlighet för att reducera svavelutsläppen. Det avgift har inte ankommit på oss att föreslå hur de medlen bör användas. Vi har dock i inflytande funnit att det finns skäl att i utredningen vårt huvudbetänkande återkomma till frågan rörande en eventuell återföring av vissa avgiftsinkomster till exempelvis avsvavlingsinvesteringar.

* Statens har beräknat att energiverk avgiften förväntas leda till att vi i Sverige minskar våra utsläpp med uppemot 20 000 ton svavel per år jämfört med en utveckling utan avgifter.

Den direkta merkostnaden för denna miljövinst beräknas bli omkring 500 milj kr per år för framför allt dyrare, lágsvavliga oljor.

Dessa miljövinster och merkostnader avser perioden fram till och med mitten av 1990-talet, då Sverige genom skärpt reglering successivt kommer att nå ytterligare svavelutsläppsreduktion. Energiverket betonar osäkerheten i bedömningarna.

* Vad och kontroll gäller uppbörd föreslår vi att miljöavgiften på svavel i olja utformas på liknande sätt som den nuvarande energiskatten på oljeprodukter. Då den föreslagna miljöavgiften helt motiveras av miljöskäl ges den dock en annan utformning beträffande avgiftsskyldighet och restitutionsrätt m m.

3.2 Miljöproblem och svavelutsläpp

3.2.1 Svavel försurar

Materialet i detta avsnitt är baserat på statens naturvårdsverks rapport Aktionsplan -87 mot luftföroreningar och försurning. (1)

av svavel och kväveföreningar är den främsta Utsläpp orsaken till försurningen. Svavelutsläppen härrör huvudsakligen från eldning med fossila bränslen och från industriprocesser.

Kväveföreningar bidrar med ca 30 % av det totala över Sverige. Kväveföreningarna har syranedfallet dessutom flera andra negativa miljöeffekter. De största utsläppskällorna är bilmotorer och oljeeldning. Utsläppen av kväveföreningar kommer att behandlas närmare i vårt huvudbetänkande.

Svavel- och kväveföreningar kan transporteras i luft sträckor och drabba ekosystem långt ifrån mycket långa utsläppskällan.

effekter - och mark Försurningens skog

Försurningen av mark i Sverige har ökat dramatiskt under de senaste decennierna. Sá sent som i slutet av 1970-talet kunde markförsurningens fulla omfattning och konsekvenser inte förutses.

av mark är idag mycket utbredd, särskilt Försurningen i södra Sverige. Med en fortsatt syradeposition kommer dels arealen påverkad mark att öka, dels försurningen att tränga allt djupare ned i marken. Fakta tyder på att vissa av dessa förändringar blir bestående.

Försurningen ger regionala skogsskador. Extrema väderleksförändringar får förstärkta och mer långvariga effekter för träd som är utsatta för svaveloxider och andra luftföroreningar.

Utbredningen av skogsskador i Sverige bedöms som allvarlig. var fjärde gran och var sjunde tall har för-

lorat mer än 20 procent av barren. Risken har avsevärt ökat för allvarliga skador vid torrår eller andra extrema väderförhållanden.

Fauna och flora påverkas också av det sura nedfallet.

Åkermark

Försurningen av åkermarken orsakas i första hand av skördeuttaget, gödslingen och av naturliga processer. Endast en femtedel av försurningen orsakas av det sura nedfallet. Kalkningen av åkermarken är fortfarande otillräcklig i många områden i Sverige från såväl odlings- som miljösynpunkt. Om pH-värdet i jordbruksmarken tillåts sjunka under 6, vilket skett i vissa områden, kommer grödorna att ta upp mer kadmium (och vissa andra metaller). Människor och husdjur utsätts då för en ökad belastning av dessa metaller.

Vatten

15 000 sjöar bedöms vara försurade av luftföroreningar. Därmed avses att sjöarnas miljö ger avsevärt sämre livsbetingelser för känsliga växter och djur.

Tillsammans täcker de försurade sjöarna 3 000 km”. Ca 100 000 km av våra större vattendrag är försurade.

Grundvattnet i stora delar av landet är påverkat av försurningen. En effekt är att vattenledningar och andra konstruktioner korroderar snabbare än eljest. På sikt kan det också innebära att grundvattnet tar upp vissa metaller ur marken i så stor omfattning att det blir hälsofarligt. Situationen riskerar att förvärras de närmaste tio åren.

Hälsa, byggnader, kulturföremál

Svaveldioxidhalterna i våra tätorter ligger idag i allmänhet under de nivåer som anses innebära hälsorisker.

Nedbrytningen av kulturminnen och kulturföremál har dock tilltagit under de tre senaste decennierna. Allvarliga skador har konstaterats på bl a skulpturer och dekorativa utsmyckningar i kalksten och sandsten.

3.2.2 Svavelnedfall och svavelutsläpp i Sverige

Nedfall och utsläpp

Den största delen av det sura nedfallet över Sverige härrör från utsläpp utomlands. I mitten av 1970-talet var den svenska andelen av svavelnedfallet i genomca 25 har den till 10 - 15 snitt procent. Idag sjunkit procent som en följd av minskade utsläpp inom landet. Ca 1/3 av de svenska svavelutsläppen faller ned inom sverige. Huvuddelen av de svenska utsläppen drabbar alltså mark- och vattenområden utanför vårt land. Sveriges svavelbudget illustreras i figur 3.1.

Svnvolutollpp och - nodhll svorloo och omvärlden imon tonsvavelporit (lill)

)

°°** 1042:11 Iran ut- :. ta. irl: .a llndakn & svenska ntnllpp Ivonnka

Lut.l.,,

utnllpp

SVERIGE (

IL||;_],1 sveriges uvavolbudgot 1005 (lulon ton svavel por Ir)

Killa: Staten! nnturvlrdavorl, Akttonnplan 67 not luftföroreningar och turuurntng

Svavelutsläppens utveckling

Svavelutsläppen ökade snabbt i Sverige under 1950- och 1960-talen. Trenden bröts i början på 1970-talet. Då började utsläppen minska till följd av dels skärpta miljökrav, dels förbättrad energihushållning, dels minskad användning av olja och andra förändringar inom energisystemet. De svenska svavelutsläppen är nu lägre än på 1950-talet (figur 3.2).

I I -

W... U 3 o.. 0-- u- u- O 75 80 85 33 (M

Svaveldioxidutsläpp 1 Sverige (tusen ton svavel per år)

Källa: Statens naturvårdsvark, Aktionsplan 87 not luftföroreningar och försurning.

Även i har svavelutsläppen börjat minska. De Europa har hittills minskat med ungefär 20 procent jämfört med mitten av 1970-talet då de högsta värdena noterades (figur 3.3).

- o 20

15 -

I

1950 ss ao es 10 15 alo as

90 97;

Figur 3.3 Svaveldioxldutsläpp i Europa (milj ton svavel per år)

I Sverige väntas svavelutsläppen fortsätta att minska till mitten av 1990-talet. Den skärpta som reglering aviserats för 1990-talet syftar till att utsläppen skall kunna bibehållas låga även när kärnkraften avvecklas.

I Europa väntas svavelutsläppen minska med en ungefär fjärdedel räknat mellan 1980 och 1995. Minskningen enligt nuvarande planer blir störst i Nordvästeuropa. Där antas utsläppen nästan halveras under perioden.

Beräkningar enligt den s k EMEP-modellen antyder att svavelnedfallet i Sverige minskat med ca 20 procent mellan åren 1980 och 1985. Mätningar av vátdeposi-

tionen dock en minskning av endast 5 - 10 procent ger under denna Räknat mellan 1980 och 1995 femårsperiod. väntas minska med ungefär en tredjedel depositionen de redovisade bedömningarna av enligt nyss svavelutsläppen.

Belastningsgränser och åtgärdsbehov

Den intensiva om försurningen och dess forskningen effekter har lett till att det långsiktiga behovet av kan bedömas bättre nu än för bara åtgärder betydligt 4 - 5 år sedan. En nordisk expertgrupp har uppskattat för bl a svavel, och dessa belastbelastningsgränser ningsgränser har i stor utsträckning accepterats internationellt.

belastningsgränsen i Svaveldepositionen överstiger större delen av Sverige. Nedfallet är störst i söder och avtar mot norr. I sydvästra Sverige skulle depositionen behöva minskas med 75 procent jämfört med 1980 för att storskaliga skador skall undvikas.

3.3 Nuvarande svavelpolitik i Sverige

3.3.1 Mål för minskningen av svavelutsläppen

För att nå de nedfallsminskningar som behövs med häntill de kritiska gränserna måste utsläppen minskas syn såväl i Sverige som i övriga Europa. Strategin för det svenska mot luftföroreningar och handlingsprogrammet är att genomföra utsläppsbegränsningar i försurning och samtidigt arbeta för internationella åta- Sverige ganden om sådana begränsningar.

I den proposition om miljöpolitiken inför 90-talet 1987/88:85, Jou 1987/88:23, rskr373), som (prop

behandlades av riksdagen under våren 1988 målet angavs att de svenska skall minska med 65 svavelutsläppen procent mellan 1980 och 1995. innebar Riksdagsbeslutet att riksdagen också lade fast ett mål för långsiktigt minskningen av svavelutsläppen, nämligen att utsläppen vid sekelskiftet skall ha med 80 nedbringats procent jämfört med 1980 års nivå.

3.3.2 Nuvarande lagstiftning och styrning

Det finns generella bestämmelser om av svavelutsläpp föreningar i lagen (1976:1054) och förordningen (1976:1055) om svavelhaltigt bränsle.

Enligt de bestämmelser som gäller från och med den l januari 1989 får svavelutsläpp från inte förbränning överstiga 0,19 gram svavel per megajoule tillfört bränsle. Den angivna gränsen är en som maximigräns gäller för alla bränslen. För oljeeldade anläggningar - utan särskilda reningsåtgärder eller svavelbindning i - innebär processen gränsen att svavelhalten i oljan inte får överstiga 0,8 viktprocent.

För nya koleldade finns dock en anläggningar särskild, strängare gräns. Utsläppen från sådana anläggningar får högst uppgå till 0,05 svavel gram per megajoule.

Svavelhalten i tunn olja får vara 0,3 högst viktprocent. som årsmedelvärde får halten ej överstiga 0,2 viktprocent.

Koncessionsnämnden för miljöskydd eller länsstyrelsen kan härutöver föreskriva villkor för svaveldioxidutsläpp vid prövning enligt miljöskyddslagen. Prövningsmyndigheten kan fastställa strängare villkor än vad som följer av Däremot kan svavelförordningen. pröv-

inte medge lindrigare villkor. ningsmyndigheten

För koleldade anläggningar med ett årligt befintliga totalt överstigande 400 ton svavel gäller ett utsläpp intervall - svavel på 0,05 0,10 gram per megajoule bränsle som riktlinje för utsläppen. För mindre kolett intervall eldade anläggningar gäller på 0,10 0,17 gram svavel per megajoule. Dessa riktvärden är avsedda för miljöskyddsprövningen.

svavelförordningen har kommunerna möjlighet att Enligt under vissa förutsättningar meddela lokala föreskrifter. Härigenom kan svavelutsläppen från förbränning begränsas utöver vad som gäller generellt. Stockholm och Göteborg har beslutat om särskilda föreskrifter. Beslutet i Göteborg innebär att utsläppet av svavel vid förbränning av fossila bränslen inte får överstiga 0,15 per megajoule från och med den 1 juli 1989. gram För tjockolja motsvarar denna gräns en svavelhalt på 0,6 procent. I Stockholm kommer svavelhalten i tjock att begränsas till 0,5 procent från och eldningsolja med september 1989.

I propositionen (1987/88:85) om miljöpolitiken inför 90-talet framhåller miljö- och energiministern att hon har för avsikt att i annat sammanhang föreslå regeringen att ändra förordningen om svavelhaltigt bränsle så att följande utsläppsgränser införs vid förbränning av bränslen:

Anläggningar med årligt 0,05 gram utsläpp av svavel över- svavel/megajoule stigande 400 ton (årsmedelvärde)

Övriga anläggningar 0,10 gram svavel/megajoule (årsmedelvärde)

Kraven bör enligt propositionen gälla bränssamtliga len och införas successivt med i storstadslänen början och sydvästra Sverige från år 1993. Dessa utskärpta släppsgränser motsvarar för mindre anläggningar en svavelhalt i olja av högst 0,4 viktprocent. För större anläggningar är motsvarande gräns ca 0,2 viktprocent, men för dessa är det andra åtgärder än övergång till lågsvavlig olja som i första hand blir aktuella för att minska utsläppen.

3.4 utgångspunkter för en miljöavgift på svavelutsläpp

3.4.1 Våra direktiv

I våra direktiv sägs att vi skyndsamt och med förtur skall lägga fram förslag till avgift av på utsläpp svavelföreningar som uppstår vid Det oljeförbränning. framgår även att vi skall pröva möjligheten att utforma miljöavgiften såsom en avgift på bränslet.

3.4.2 Utgångspunkter

I följande avsnitt lägger vi fram till en förslag miljöavgift på utsläpp av svavel vid förbränning av olja. Den baseras på följande utgångspunkter:

* Miljöavgiftens syfte skall vara att bidra till en kostnadseffektiv reduktion av de svenska svavelutsläppen. Den skall också underlätta och tidigarelägga en reduktion ner till de nivåer som gäller fr 0 m 1993 och framåt samt ge incitament till ytterligare utsläppsreduktion därutöver.

ir I bör en svavelavgift gälla alla princip svavelutsläpp, för att ge en samhällsekonomiskt kostnadseffektiv styrning av de totala utsläppen.

Ett sådant komplett svavelavgiftssystem är dock komplicerat att utarbeta. Det har inte varit att utforma inom ramenför vårt möjligt delbetänkande. Därför baseras förslagen i det att vi i ett första steg inför en följande på utsläpp av svavelföreningar från miljöavgift på oljeförbränning.

Vi anser att miljöavgift på svavelutsläpp skall som ett ekonomiskt styrmedel för att fungera bidra till att uppnå miljöpolitiska mål. Svavelbör därför beräknas så att den motsvarar avgiften marginalkostnaden för att uppnå en önskad svavelreduktion.

3.5 Kostnader för svavelreduktion

Vi har baserat vår bedömning av marginalkostnaden för svavelreduktion i oljeeldade anläggningar på beräksom gjorts av statens energiverk på uppdrag av ningar Miljöavgiftsutredningen. (se bilaga 4)

Resultaten av arbetet visar att merkostnaden för en svavelreduktion varierar beroende på hur svavelreduktionen ástadkoms.

Svavelreduktionen kan åstadkommas endera genom avsvavling eller genom bränslebyten till tjockoljekvaliteter med svavelinnehåll, eller slutligen genom att i lägre en anläggning växla mellan den normala oljan och tunnolja med väsentligt lägre svavelinnehåll.

Statens energiverk har uppskattat kostnaden för avsvavling av tjockoljor till 20-50 kr per kilo avskilt svavel. Motsvarande kostnadsuppgifter gäller även för tunna oljor. Uppgifterna baseras på 1988 års marknadsförhållanden.

För att uppskatta kostnaden för svavelreduktion genom övergång till mer lågsvavliga oljekvaliteter bör vi gå på de observerade prisskillnaderna på världsmarknaden. Nedan redovisas såväl svavelpremierna på New Yorkmarknaden för tjockoljor med olika svavelinnehåll, som kostnaden för att sänka svavelhalten genom inblandning av tunnolja (E01). Den senare kostnaden baseras den på genomsnittliga prisskillnaden mellan Eol och tjockolja på spotmarknaden i Rotterdam. (svavelpremie är en benämning på merkostnaden för lågsvaliga ojekvaliteter.)

0,2 0,1 0,1

Källa: Bilaga 4, sid 204

Motsvarande uppgifter uttryckta som årsgenomsnitt visar att de noterade marginalkostnaderna för svavelreduktion i tjockolja genom övergång till mer lágsvavliga oljekvaliteter, uppgår till mellan 10 och 55 kr per m3 olja och tiondels procentenhet svavel.

Statens energiverk beräknar även att den tunna oljans ligger inom detta intervall. Motsvarande svavelpremie kostnader för en svavelreduktion genom avsvavling av ligger också i detta intervall. oljan

3.6 Konsekvenser för miljön samt för samhällsekonomin av tänkbara miljöavgifter på svavelutsläpp

3.6.1 Inledning

Statens energiverk har på vårt uppdrag genomfört en samhällsekonomisk analys av konsekvenserna av den tänkta miljöavgiften för utsläpp av svavelföreningar från oljeförbränning.

Vi bad att konsekvensbedöma flera alterenergiverket nativa och modeller. Nedan redovisas avgiftsniváer resultaten av analysen av en avgift på 30 kr per kubikmeter olja och tiondels viktprocent svavel. För vårt slutgiltiga ställningstagande till avgiftsnivå, se avsnitt 3.7.

Energiverket har själv bedömt hur den föreslagna avgiften påverkar svavelutsläpp och svavelnedfall. Vi bad också verket att beräkna de samhällsekonomiska kostnaderna för den uppnådda utsläppsreduktionen samt övriga konsekvenser i bl a raffinaderisektorn.

3.6.2 Bedömningarnas resultat

Förändrade konsumtionsmönster

De svenska svavelutsläppen har under senare år minskat

avsevärt, som en följd av minskad oljeförbrukning, minskning av industrins processutsläpp samt av att flera koleldade anläggningar har tagit i drift reningsutrustning. 1987 var svavelutsläppen ca 12 000 ton svavel mindre än 1986. Orsaken är framför allt en minskad oljeförbrukning som representerar 8 000 ton. Inga officiella uppgifter finns för 1988, men sannolikt minskade utsläppen ytterligare, framför allt till följd av en fortsatt minskad oljeförbrukning.

Statens energiverk bedömer i sin analys att de föreslagna svavelavgifterna kommer att medföra en ytterligare reduktion av de svenska utsläppen.

Jämfört med en situation utan miljöavgifter bedömer verket att avgifterna kommer att medföra en utsläppsminskning på mellan 15 000 och drygt 20 000 ton svavel per år under åren fram till mitten av 90-talet. Därefter kommer kraven enligt svavelförordningen successivt att skärpas, vilket medför att avgiftens effekter avtar.

Minskad svavelhalt i tjockolja

Bakgrunden till den förväntade utsläppsreduktionen är att verket bedömer att avgiften får en relativt omfattande effekt pá tjockoljemarknaden, där förbrukningen i första hand väntas bytas från relativt högtill lågsvavliga oljekvaliteter.

Denna bedömning grundar sig på en av hur markanalys naden för tjockoljor ser ut i termer av prisskillnader mellan oljor med olika svavelhalt och hur kostnaden för avsvavling förhåller sig härtill. Verket bedömer dels att det kommer att bli lönsamt för tjockoljeförbrukarna att gå över till tjocka med svaoljor lägre velhalt, dels att gå över till en av tunna förbrukning

eller s k mellandestillat med lägre svavelinneoljor håll.

Den svenska uppgick 1987 till tjockoljeförbrukningen kubikmeter, varav s k bunkers står för 4,6 miljoner ca kubikmeter. Bunkeroljor är sådana som 0,7 miljoner används i Enligt verkets prognoser kan sjöfarten. under 90-talets början antas uppgå

oljeförbrukningen

till ca 4 miljoner kubikmeter exklusive bunkers. Statens att för ca hälften av energiverk uppskattar denna volym kommer, på grund av avgiftsbeläggningen, svavelinnehållet att minska från nuvarande 0,8 vikttill ca 0,6 viktprocent. För resterande procent väntas en reduktion ner till ca 0,2 förbrukning en övergång till tunn eldningsolja. viktprocent genom

Tunna oljor

Avseende av tunna oljor, gör statens förbrukningen att en övervältring av förenergiverk bedömningen mot oljor med något under 0,1 viktprocent brukningen svavel komma att ske. Hur förbrukningsmönstret

kan

kommer i stor utsträckning att bero av i påverkas vilken mån kan tillhandahålla olja med oljebolagen svavelhalt under 0,1 viktprocent. Energiverket bedömer det att sådan olja kommer att kunna tillhandatroligt hållas men den stora osäkerheten. verket poängterar har dock efter dialog med vissa oljebolag uppskattat att ca hälften av den nuvarande tunnoljeförbrukningen kan komma att ersättas av oljor med svavelhalt på strax under 0,1 viktprocent.

Eventuell avsvavlingskapacitet

länder i är på väg att sänka svavelhalten Många Europa i till 1,0 viktprocent. Denna förändring tjockoljorna av i Europa kan, tillsammans med en fortefterfrågan

satt efterfrágeförskjutning i bl a Sverige, leda till höjda priser på lågsvavliga oljekvaliteter.

Om de lågsvavliga tjockoljekvaliteterna går upp i pris på världsmarknaden kommer incitamenten att öka till att investera i avsvavlingskapacitet.

De tjocka oljornas svavelhalt är dock i dag huvudsakligen beroende av råoljans ursprung och graden av vidareförädling. Teknik för att begränsa svavelhalten i tjockolja används inte i Sverige. I Japan och i USA finns dock sedan länge kommersiella anläggningar för avsvavling av tjockolja. Svavelhalten i de restoljor som produceras i Sverige har tenderat att öka under senare år till följd av ökad konvertering av tjocka produkter till lätta för att möta ändrad efterfrågan. Tjocka oljor med högre svavelhalt exporteras huvudsakligen. Sveriges export av oljor är betydande och motsvarar värdemässigt t ex exporten av järn och stål. 1987 upgick exporten av oljeprodukter till ca 7 miljarder kr. oljeexportens förädlingsvärde är dock betydligt mindre, och motsvarar drygt 700 miljoner kr.

På förfrågan om den föreslagna svenska svavelavgiften kan förväntas skapa förutsättningar för investeringar i tjockoljeavsvavling vid svenska raffinaderier svarar energiverket följande:

I Svavelhalten i oljeprodukter (Energiverket 1986:4) konstaterades Om kraven på svavelhalten i tjockolja sänktes till exempelvis en nivå av 0,5 %, tycks inte investeringar komma att ske i något av de svenska raffinaderierna. I stället kan det komma att innebära att den i Sverige producerade tjockoljan kommer att avsättas på andra platser i Europa, samtidigt som det svenska

behovet av lågsvavlig tjockolja får tillgodoses via import.

Slutsatsen är sannolikt fortfarande berättigad särskilt utifrån de förutsättningar verket utgår ifrån, nämligen dels en fortsatt minskande marknad för tjockolja, dels företagsekonomiska beslutskriterier.

Om en varaktig efterfrågan uppstår i Sverige på drygt 2 miljoner ton/år extremt lågsvavlig tjockolja, kan emellertid förutsättningarna för en investering i Sverige förändras. De grundläggande skälen till att oljebolagen inte är intresserade att investera i tjockoljeavsvavling är bl a att marknaden för tjockolja väntas fortsätta att minska såväl i Sverige som utomlands, samt att tillgången på lågsvavlig råolja bedöms vara mer än tillräcklig åtminstone till 90-talets mitt.

Tekniken för avsvavling av tjockolja är kommersiellt tillgänglig och väl beprövad. Tjockoljor med svavelhalten 2-3 % kan avsvavlas ner till 0,2-0,3 % svavel.

En efterfrågad mängd på drygt 2 milj ton extremt lågsvavlig tjockolja kan ge samhällsekonomiskt underlag för en avsvavlingsanläggning i kommersiell storlek, där skalekonomin kan utnyttjas väl.

Enligt vår mening bidrar en svavelavgift till att öka incitamenten att investera i denna typ av projekt. Det är dock osäkert om den ökade efterfrågan på lågsvavlig olja, som orsakas av den svenska svavelpolitiken (avgifter och framtida reglering) i sig kan motivera denna typ av mycket stor investering.

Effekter på svavelutsläppen

Som framgått ovan bedömer statens energiverk

* att av från förbränning utsläppen svavelföreningar av tjockolja antas komma att reduceras med drygt 15 000 ton per år, genom dels en övergång till mer lågsvavliga tjockoljor, dels viss inblandning av tunna oljor samt genom en viss övergång till andra energislag.

* att den nuvarande delvis tunnoljekonsumtionen förväntas gå mot mer lågsvavliga produkter, med en svavelminskning på mellan ett par tusen och 6 000 ton per år. Utfallet beror på tillgången av mycket lågsvavliga, tunna oljor. Bedömningen är här enligt energiverket mycket osäker.

Totalt talar vi således om utsläppsminskningar på 15 - 20 000 ton fram till mitten av 1990-talet årligen då de nya reglerna enligt svavelförordningen successivt träder i kraft.

De totala svenska svavelutsläppen var år 1987 ca 110 000 ton svavel per år. Av dessa svarar oljeförbränningen för ca 40 000 ton svavel. Avgiften bedöms således dra ner utsläppen från oljeförbränningen med mellan en fjärdedel och hälften jämfört med ett scenario utan avgift. Den totala utsläppsreduktionen bedöms bli uppemot 20 % på årsbasis.

Ca 30 % av utsläppen från de svenska källorna faller ner inom landet. Resten hamnar utanför Sverige. Det totala nedfallet över Sverige uppgår i dagsläget till ca 300 000 ton. I södra Sverige härrör ca 10 % av nedfallet från svenska källor, i övriga landet ca

15 %. Eftersom en så stor del av svavelnedfallet i Sverige härrör från utlandet kommer även stora reduktioner av de svenska utsläppen att få relativt små effekter på nedfallet. Med den uppskattade minskningen av de svenska svavelutsläppen, minskar nedfallet i landet med uppemot 7 000 ton d v s 1-2 %. Lokalt kan nedfallsreduktionen dock komma att få större betydelse, exempelvis i sydvästra Sverige.

Att Sverige drar ned sina utsläpp får vidare positiva effekter internationellt. 2/3 av de svenska utsläppen förs vidare med luftströmmarna vilket gynnar land och havsomráden utanför vara egna. Vidare kan de svenska åtgärderna ha positiv effekt genom att de med exemplets makt visar hur avgifter kan användas i en ambitiös svavelstrategi.

Kostnader för utsläppsreduktionen

De miljövinster som redovisas ovan framkommer, enligt energiverkets analys, framförallt som ett resultat av att oljeförbrukarna byter oljekvalitet. Totalkostnaden för denna svavelreduktion beräknas av verket överslagsmässigt till ca 400 milj kr per år. Detta värde är räknat på den uppskattade oljeförbrukningen i av 90-talet - och en för den början på prisskillnad mer lágsvavliga oljan på ca 100 kr per kubikmeter. Kostnaden uppkommer genom att vi i Sverige övergår till dyrare, mer lágsvavliga oljor och andra energislag. I den mån priserna under tidigt 90-tal blir lika de som gällde 1988 halveras kostnaderna.

På samma sätt förväntas konsumtionsmönstret för tunna oljor ändras så att den genomsnittliga svavelhalten kan komma att sjunka från i genomsnitt 0,2 % till i genomsnitt strax under 0,1 %. Denna effekt är dock mycket osäker och beror på tillgången av tunna

eldningsoljor med så låg svavelhalt. Under antagandet att den genomsnittliga svavelhalten sjunker från 0,2 till 0,15, skulle kostnaden uppgå till ca 100 milj kr per år.

Direkta reala samhällsekonomiska merkostnader måste också kompletteras med de sekundära effekterna. Dessa uppkommer som ett resultat av att kostnadsökningarna orsakar vissa effektivitetsförluster. Distributionssystemen är ju ursprungligen byggda för vissa förbrukningsmönster. Då dessa ändras uppstår strukturoch omställningskostnader i samhället. Dessa sekundära effekter uppskattas av energiverket kunna uppgå till uppemot hälften av den ursprungliga effekten. Totalt skulle därför den samhälleliga uppoffringen kunna beräknas till i runda tal 750 milj kr årligen. Denna merkostnad måste självfallet ställas i relation till andra förlopp. vi påtalade redan inledningsvis att de svenska svavelutsläppen har reducerats kraftigt under senare år bl a som en effekt av skärpta regleringar och en övergång till mer högkvalitativa, lágsvavliga bränslen. Vi har därvid absorberat kostnader pá motsvarande sätt, trots att de delvis reglerats fram.

En avgift på svavel i olja innebär också en finansiell kostnad. Energiverket har inte gjort någon samhällsekonomisk bedömning av de finansiella effekterna. Förbrukarna av oljor med en svavelhalt över 0,1 viktprocent skall ju erlägga en avgift. I reala termer är detta dock ingen kostnad utan en omfördelning av resurser.

Man kan inte bortse från att ökade statsinkomster från en miljöavgift kan leda till en möjlighet för staten att sänka andra skatter. Den totala effekten beror på hur dessa olika skatterna påverkar samhällsekonomin.

Beskattning av negativ miljöpåverkan är ur samhällsekonomisk synvinkel att föredra framför många andra skatter.

Finansiellt innebär energiverkets prognos rörande miljöavgift på svavel i olja att staten erhåller en intäkt på uppskattningsvis 500 milj kr för tjockolja och noll till 200 för den tunna oljan beroende på om vi där får den förväntade styreffekten. Det bör åter påpekas att bedömningarna också här är osäkra.

Konsekvenser för raffinaderisektorn och de internationella handelsströmmarna

Statens energiverks rapport visar att svavelavgiften inledningsvis får till effekt att konsumtion av lågsvavliga oljeprodukter ersätter de mer högsvavliga i Sverige. Detta leder till att de svenska raffinaderierna tvingas att söka nya förbrukare av sina högsvavliga restoljeprodukter, som ej längre får avsättning på hemmamarknaden. Denna effekt uppstår i det kortsiktiga perspektivet, då avsvavlingsinvesteringar ännu ej hunnit blir aktuella i större skala.

Se vidare i kapitel 5 angående utredningens överväganden rörande bl a frågan om framtida insatser för att stimulera sådana investeringar.

Konsekvenser för försörjningsberedskap m m

Statens energiverks analys visar också att en övergång till mycket lågsvavliga tjockoljekvaliteter innebär ett ökat beroende av oljor från Afrika. Vidare påtalar verket att om vi i stället får en avsevärd övergång till tunnoljeinblandning, finns det risker för att tjockoljans distributionsystem och infrastruktur äventyras.

Tjockoljedistributionen bygger på samlagring av stora mängder olja och på specifika transport- och logistiklösningar. Kraftiga volymförändringar vid eventuella övergångar till tunna oljor kan leda till att hela distributionssystemet påverkas negativt.

Det bör dock konstateras att en förskjutning mot mer lågsvavliga oljekvaliteter kommer att ske fr o m 1993 också till följd av de gränsvärden som träder i kraft då. I bl a Stockholm och Göteborg skärps kraven redan tidigare. Därför är dessa konsekvenser för försörjningsberedskapen inte att hänföra till enbartavgiften, utan till hela den svenska svavelpolitiken. Avgiften har fördelen före en reglering att den medger en flexibilitet i systemet, samt att den lockar fram svavelreduktionen där den är billigast.

3.6.3 Är en svavelavgift i Sverige en effektiv metod att påverka försurningen?

Från och med 1993 träder nya och strängare krav i kraft enligt svavelförordningen. Därvid kommer det att regleringsvägen tvingas fram en reduktion av svenska svavelutsläpp från förbränningsanläggningar som omfattas av svavelförordningen.

En miljöavgift som införs under 1989 leder framför allt till en tidigareläggning av svavelnedtrappningen samt till att den blir mer långtgående. kan Avgiften förväntas göra det kostnadseffektivt, genom att oljeförbrukarna ges möjlighet att välja en utifrån deras perspektiv effektiv metod för att reducera svavelutsläppen. Det bör dock betonas att avgiften gör det lika lönsamt att minska svavelutsläppen i hela Sverige. Den är ej avsedd att ge någon geografisk differentiering.

3.6.4 Kostnader för att reducera nedfallet från andra länder

Vi har även räknat på möjligheten att reducera nedfallet över Sverige genom att utsläppen pá kontinenten minskar.

är energiverkets bedömning att en Utgångspunkten svensk svavelavgift kommer att minska de svenska med ca 15-20 000 ton/år (20 % av svavelutsläppen Kostnaden uppskattas till 500 milj totalutsläppen). kr/år eller till ca 25 till 30 kr per kg svavel.

Ca en tredjedel av de svenska utsläppen faller ned över Kostnaden för att genom åtgärder i Sverige. minska nedfallet med ett kg svavel är därför Sverige ca 75 till 90 kr.

Av de faller ca 1,5 procent ned över polska utsläppen Sverige. Utsläppen kommer från koleldning. Utsläppen kan minskas genom rökgasavsvavling, vilket kostar ca 4 kr svavel. Kostnaden för att genom åtgärder i per kg Polen minska nedfallet över Sverige med ett kilo svavel blir då 4/0,015 - 270 kr. sett enbart utifrån svensk synvinkel vore det alltså inte generellt sett lönsamt att investera svenska pengar på reduktion av svavelutsläppen i Polen.

Av de utsläppen faller 2 procent ned över östtyska Motsvarande kostnad blir då 4/0,02 = 200 kr Sverige. minskat svavelnedfall, vilket inte heller vore per kg lönsamt för Sverige från miljösynpunkt.

I Danmark kostar en utsläppsminskning 6 kr per kg svavel p g a lägre svavelhalt i det kol som används

där. Ca 7,5 procent av de danska utsläppen faller över Sverige. Att minska nedfallet genom åtgärder i Danmark skulle därför kosta 6/0,075 - 80 kr/kg.

I det stora hela visar beräkningarna att det fortfarande kan vara lönsamt, sett enbart ur svensk synvinkel, att minska de svenska svavelutsläppen. Redovisningen ovan ger emellertid också vid handen att om åtgärder kan åstadkommas i andra länder genom partiella bidrag från Sverige och andra västeuropeiska länder kan detta vara kostnadseffektivt i jämförelse med åtgärder i Sverige. Detta innebär emellertid inte att kommittén tagit ställning till frågan om ekonomiskt stöd till miljövård i andra länder. Vi avser dock att i vårt huvudbetänkande mera utförligt belysa dessa frågor.

3.7 Svavelavgifter i praktiken. överväganden och förslag

3.7.1 Inledning

Ovan har presenterats bakgrund och utgångspunkter för miljöavgifter på oljesvavel som instrument för att minska svavelutsläppen. Vidare har redovisats de ungefärliga marginalkostnaderna för utsläppsreduktion i oljeeldade anläggningar.

En rad frågor återstår dock att reda ut innan vi kan fastställa avgiftens utformning. Flera av dessa är av principiell natur:

* Vad skall avgiftsbeläggas?

* Vem skall vara avgiftsskyldig?

* Hur skall utformas? avgiften

Dessa frågor behandlas i det följande. Varje avsnitt avslutas med överväganden och förslag.

3.7.2 Vad skall miljöavgiftsbeläggas?

De oljeprodukter som är aktuella för förbränning utgörs av motorbrännolja och eldningsolja. De finns förtecknade i tulltaxa nummer 27.10.

Syftet med avgiften är att minska utsläppen av svavel från oljeförbränning. Oljeeldade anläggningar har dock i allmänhet inte någon svavelrening, varför avgiften kan baseras på oljans svavelinnehåll i de flesta fall.

Ett avdrags- eller restitutionsförfarande föreslås komplettera detta system. Avdrag bör ges till oljeförbrukare som kan visa att de i sin anläggning avskiljer en del av det i bränslet innehållna svavlet. Mängden restitutionsfall skulle sannolikt inledningsvis bli relativt begränsat, men kan komma att öka.

Svavlet binds också i produkten (slaggen eller dylikt) vid vissa typer av förbränning inom industrin. Bland de viktigaste är mesaombränning inom cellullosaindustrin, kalkbränning inom cement- och kalkindustrin samt reduktion i masugnar. Restitution bör medges också i sådana fall.

Kommittén föreslår att avgiften utformas som en bränsleavgift, där restitution medges för den mängd svavel som förbrukaren kan visa att han renat bort ur sina utsläpp. Restitution bör också när medges svavel binds i processen, slaggen eller Det dylikt. renade svavlet åsätts värder 30 kr per kg.

3.7.3 Vem skall vara avgiftsskyldig?

Avgiften bör drabba den som förbränner svavelhaltig olja. Av praktiska skäl bör bestämmelserna om svavelavgift utformas på liknande sätt som de nuvarande bestämmelserna om energiskatt på olja. Om energiskatten skulle komma att ges en lagteknisk utformning som skiljer sig från den nuvarande kan svavelbestämmelserna behöva ändras.

Kommittén föreslår att avgiftsskyldiga skall vara desamma som i energiskattelagen.

3.7.4 Svavelavgiftens höjd

En för låg avgift medför att vi inte

uppnår någon styreffekt. En för hög avgift ger till resultat att vi åstadkommer en onödigt dyr svavelutsläppsreduktion. Avgiften bör därför sättas lika med eller över något den s k svavelpremien. Med avses merkostsvavelpremie naden för lágsvavlig olja jämförd med högsvavlig. Denna kan enligt ovan uppskattas till motsvarande 10-55 kr per kubikmeter olja och tiondels viktprocent svavel.

Energiverkets bedömning är att relativpriset på lågsannolikt kommer att öka något under de svavlig olja närmaste åren, bl a som en följd av den ökade efterfrågan i Europa på sådana kvaliteter.

Vidare kommer, vid ökade oljepriser, svavelpremien att öka i absoluta tal. Energiverket bedömer att oljekan förväntas öka återigen under 1989. priserna

Kommittén föreslår att avgiften inledningsvis sätts till 30 kr per kubikmeter olja och tiondels viktsvavel. Pris- och kostnadsutvecklingen bör procent sedan följas för att utvärdera avgiftens effekter.

3.7.5 Avgift från vilken nivå?

En som ses som ett första steg inför oljesvavelavgift

införandet av en generell svavelavgift på alla bräns-

len bör starta redan vid nivån strax över 0. Eftersom även oljeprodukter innehåller svavel, till lågsvavliga skillnad från rena energibärare som vind, sol och vatten undviks härigenom onödiga snedvridningar i valet av energislag.

Kommittén föreslår att svavelavgift utgår för olja med en svavelhalt över 0,1 viktprocent.

3.7.6 Avgiftsskalans finmaskighet

Svavelavgiften bör, som ovan sagts, baseras på oljans svavelhalt. Svavelhalten bör bestämmas med en nog-

grannhet som gör det lönsamt att t ex välja med olja 0,5 % svavelhalt i stället för 0,6 %. Å andra sidan behöver noggrannheten inte vara mycket bättre än så; att t ex mäta svavelhalten på en hundradels procent när, skulle inte medföra några miljövinster av betydelse. Avgiften bör således kunna utgå efter tiondels procent av oljans svavelhalt.

Ur administrativ synvinkel kan dock en sådan avgiftsskala utgöra ett visst problem. Idag säljs oljan med ett garanterat högsta svavelinnehåll. På av samgrund lagring i bergrum och cisterner inte svavelurskiljs innehållet närmare än så i dagsläget. Från petroleumindustrin har därför förordats att avgiftsskalan utformas med större intervall, exempelvis så att oljor med mellan 0,3 och 0,6 viktprocent skulle ges samma avgiftsnivå, sådana med mellan 0,6 och 0,8 samma etc. Det finns inga principiella mot en sådan invändningar avgiftsskala. Den får sannolikt också markerade styreffekter, men är trubbigare“ som styrinstrument, och därför mindre tilltalande. En skala finmaskig medger valfrihet för leverantören i hanteringen.

Det bör ankomma på riksskatteverket att meddela tillämpningsföreskrifter.

Kommittén föreslår att svavelavgiften baseras på oljans svavelhalt, avrundad uppåt till närmaste tiondels procent. För olja med svavelhalter under 0,1 % bör dock, som ovan sagts, ingen avgift utgå.

3.7.7 Avdragsbestämmelser

Avdrag bör få göras för avgift på sådan som inte olja används till förbränning. Avdrag bör således medges

för som används som råvara i industriella olja processer t ex vid framställning av plaster.

Avdrag bör vidare få göras för avgift på oljesvavel som sätt binds i eller renas bort på något processen genom rökgasrening eller liknande åtgärd.

I borde utgå på all olja som förbränns övrigt avgift (och vars svavelhalt överstiger 0,1 %). I tvâ fall skulle detta emellertid kunna leda till svårigheter.

Det ena fallet gäller olja som förbränns i oljeraffinaderierna. Utsläppen är betydande. En avgift på svavlet i raffinaderibränsle är därför önskvärd. Eftersom på svavel från olja i sig miljöavgiften de svenska raffinaderiernas lönsamhet och påverkar kan det finnas skäl att avsättningsmöjligheter, avvakta med att avgiftsbelägga även raffinaderibränslet. Kommittén har dock för avsikt att i det fortsatta arbetet möjligheten att lägga en svavelavgift överväga på raffinaderibränsle.

Det andra fallet gäller olja som förbrukas inom s k Här är en svavelavgift väl sjöfarten, bunkerolja. motiverad a de höga svavelhalter som ofta förep g kommer i bunkerolja. Av världens samlade svavelutsläpp svarar sjöfarten för ca 10 %. Sjöfartsverket har därför kommitténs uppdrag redovisat möjligheten att på en svavelavgift på bunkerolja. Verket har därvid lägga att tillgången på lågsvavlig bunkerolja är påpekat - en skulle därför belasta den begränsad svavelavgift inhemska utan att ge någon mer betydande sjöfarten den internationella - som styreffekt. För sjöfarten där är - skulle kan välja att bunkra oljan billigast en såld i Sverige t o m kunna få en avgift på olja miljöeffekt eftersom svavelhalten i den negativ svenska bunkeroljan (ofta kring 2,5 %) vanligen är

lägre än i den olja som säljs i utländska hamnar t ex runt Östersjön. Kommittén har därför valt att inte här föreslå att bunkerolja belastas med en svavelavgift.

Sammanfattningsvis föreslår kommittén att avdrag får göras dels för svavelinnehállet i all som anolja vänds till annat än dels för svavel som förbränning, binds i produkter eller som renas bort genom rökgasrening eller liknande åtgärd.

Kommittén anser att raffinaderibränsle i bör princip skattebeläggas. Då dock miljöavgiften i sig ger starka effekter för raffinaderierna, som vi till ej fullo

dennä

kan överblicka idag, kommer vi att ta upp fråga till prövning i vårt huvudbetänkande.

Kommittén anför att det inom finns bunkeroljeområdet starka och administrativa skäl att miljömässiga gå fram med andra medel än nationella i styrmedel Sverige. Vi vill dock starkt att det understryka redan intensiva arbetet med att dels skapa nordisk, dels internationell samverkan måste fortsätta med full kraft.

Källor till kapitel 3.

1. Statens naturvárdsverk: -87 mot luft- Aktionsplan föroreningar och försurning. (Rapport nr 3379)

2. Statens energiverk: Analys av konskvenser av en svavelskatt för ekonomi och miljö. (bilaga 4)

FÖRSLAG TILL MILJÖAVGIFT FÖR ATT BEGRÃNSA UTSLÄPPEN AV KLORORGANISKA ÄMNEN FRÅN MASSABLEKERIER

4.1 Inledning och sammanfattning

I detta redovisar vi vårt förslag till kapitel ekonomiska för att begränsa de svenska styrmedel av klororganiska ämnen till vatten. utsläppen

Eftersom skogsindustrins utsläpp är de mängdmässigt helt dominerande källorna till sådana utsläpp, har vi valt att i detta delbetänkande endast behandla dessa.

Vi redovisar inledningsvis de miljöeffekter som observerats utanför konventionella massablekerier.

föreningar lagras i sediment Många klororganiska och ackumuleras i levande organismer.

Undersökningar som genomförts vid två fabriker under 1980-talet visar på klara samband mellan skador på fisk och utsläpp från konventionella massablekerier.

Därefter redogör vi för den nuvarande miljöpolitiska som i korthet innebär att målsättningen skall pressas ned till nivåer nära 0 på utsläppen lång sikt.

På kort sikt gäller att åtgärder för att komma ned till nivån 1,5 kg Tocl per ton massa skall vara påbörjade senast 1992. (TOC1 är ett samlingsmått; se 4.4.5)

Därefter redovisas utgångspunkterna för vårt förslag till miljöavgift. Miljöavgiften har utformats för att ge skogsindustrin ekonomiska skäl att dra ner utsläppen genom minskad klorförbrukning, reningsinvesteringar, skärpt processövervakning och/eller genom övergång till mindre klorkrävande produkter.

En konsekvensutredning, genomförd av doc. Lars Hultkrantz vid Umeå universitet, stöder bedömningen att en miljöavgift leder till en kostnadseffektiv utsläppsreduktion.

Avgiften föreslås bli 5 kr per kg klor, 1 kr per kg klordioxid och 7 kr per kg hypokloritjon.

Den direkta merkostnaden vid nuvarande utsläppsnivå beräknas bli i genomsnitt ca 100 kr per ton massa.

Vi föreslår att avgifterna administrativt utformas på samma sätt som de särskilda punktskatterna och ansluts till det existerande punktskattesystemet.

4.2 Miljöproblem

Utredningen har inte gjort någon egen undersökning av blekeriutsläppens miljöeffekter. Det följande avsnittet är därför i huvudsak baserat på naturvårdsverkets publikation Monitor 1988 (ref. 5) som ger en populär sammanfattning av de kända effekterna av

utsläpp från konventionella massablekerier. För en utförligare beskrivning hänvisas till rapporter från forskningsprojektet Miljö/cellulosa (ref. 8. 9 och 10).

Det skall påpekas att de undersökningar som refereras nedan gjordes medan utsläppen var betydligt högre än nu och därför inte speglar effekterna av de nuvarande utsläppsnivåerna.

För att ett ämne skall kunna bli ett allvarligt miljögift måste det ha vissa bestämda egenskaper. Den viktigaste av dessa är att ämnet måste vara svår- - detta är ett villkor för att det nedbrytbart ju skall kunna spridas över stora områden och verka under lång tid. Skadligheten förvärras om ämnet dessutom har en benägenhet att anrikas i levande organismer. Den akuta giftigheten behöver däremot inte vara hög för att ett ämne skall bli ett allvarligt miljögift.

Det har visat sig att många långlivade och anrikningsbenägna ämnen innehåller klor. Det innebär visserligen inte att alla klorerade ämnen skulle vara långlivade och anrikningsbenägna, men man bör ändå se med särskilt allvar på klorerade ämnen; framför allt på sådana om vilka man inte säkert vet att de produceras i naturen (naturfrämmande ämnen).

Skogsindustrins utsläpp av klorerat material, uttryckta som totalt organiskt klor, Tocl, är för närvarande (1989) ca 13.000 ton per år. Utsläppen kan t.ex. jämföras med de samlade TOCl-utsläppen till vatten från Sveriges kemiska industri som uppskattas till 20 ton/år (4).Denna jämförelse tar dock ingen hänsyn till den eventuella skillnaden mellan de två TOCl-flödenas - TOCl är endast ett miljöfarlighet

samlingsmått på mängden organiska klorföreningar (se nedan).

Tillverkningen av såväl blekt som oblekt massa ger dessutom många andra mer eller mindre miljöstörande utsläpp.

Utsläppen från konventionella blekerier innehåller många giftiga och bioackumulerande klororganiska ämnen som klorfenoler, klorguajakoler och klorkatekoler. Sammantagna utgör klorföreningarna i blekeriutsläppen en utomordentligt mångskiftande, svåröverblickbar och ofullständigt känd blandning av ämnen. Hittills har flera hundra olika ämnen identifierats i avloppen från konventionella blekerier. Analysproblemen är mycket stora även om kunskaperna nu ökar snabbt.

spridningen av klorerade ämnen fråm massaindustrin har under de senaste åren kartlagts relativt ingående. 1984-86 hämtades sålunda ett drygt hundratal sedimentprover från Bottenhavet och norra egentliga Östersjön. De ytliga sedimentlagrens halter av organiskt bundet klor visade sig vara kraftigt förhöjda i närheten av två studerade massafabriker som då utnyttjade konventionell klorblekning (därefter har utsläppen minskats betydligt). Utsläppens inverkan kunde dessutom påvisas över mycket stora områden. Även så långt som tre mil utanför anläggningarna var sedimentens halter av extraherbart organiskt klor, Eocl, påfallande höga. Upp till 150 km från utsläppet kunde ämnen typiska för massablekning påvisas. På större avstånd från kusten än så är det knappast möjligt att peka ut en enskild utsläppskälla som ansvarig för eventuell påverkan.

Man har mycket ofullständiga kunskaper om vilka ämnen som egentligen svarade för sedimentens EOCl-innehåll.

Vissa föreningar har kunnat identifieras men dessa ämnen motsvarar tillsammans endast någon procent av provernas Eocl-halt.

Liksom i sedimentlagren visade sig halterna av organiska klorföreningar vara förhöjda i fisk fångad i närheten av massafabriker med konventionell klorblekning. Utanför en annan massafabrik, där sådan blekning inte förekom, kunde någon motsvarande lokal förhöjning av Eocl-halten i abborre inte påvisas.

Inom ett avstånd på 2 km från en av de studerade fabrikerna var fiskförekomsten vidare betydligt sparsammare än längre ut. En minskad förekomst av aborre i larv- och yngelstadier noterades på ända upp till 6 kilometers avstånd från anläggningen. Vuxna fiskar uppvisade fysiologiska förändringar så långt ut man mätt, d v s ca 10 km från utsläppspunkten. Störningar uppträdde bl a i leverfunktionen, immunförsvaret, ämnesomsättningen, saltbalansen, tillväxttakten samt könsorganens utveckling. Fenskador och skelettförändringar som kan vara en följd av en eller flera av dessa störningar noterades också. Även fiskparasiter förekom oftare här än normalt.

Enligt laboratorieförsök påverkas bottenfaunan mycket markant av föroreningarna från konventionella massablekerier.

De ämnen som återfanns i sedimenten förekommer förmodligen även i vattenmassan.Det kan då befaras att de kommer att finnas i vattenmassan lång tid framöver.

4.3 Miljöpolitiska mål för skogsindustrins utsläpp av klorerade ämnen samt nuvarande lagstiftning

4.3.1 Nationella mål

Enligt regeringens proposition (1987/88:85) Miljöpolitiken inför 90-talet bör åtgärder ha påbörjats senast före utgången av 1992 vid samtliga fabriker för att nedbringa utsläppen till 1,5 kg Tocl per ton massa eller därunder där så är möjligt. Målet bör vara att på sikt i stort sett eliminera utsläppen av klorerat organiskt material. Riksdagen beslöt i enlighet med propositionen i dessa delar.

En sammanställning av massablekerier och deras tillstånd (våren 1989) redovisas i tabell 4.4.

4.3.2 Internationell jämförelse

Sverige bör enligt propositionen fortsätta att inom ramen för de internationella konventionerna och på annat sätt arbeta för att strandstaterna runt Östersjön och Nordsjön och även övriga länder minskar sina utsläpp. Sverige bör vidare arbeta för att öka informationsutbytet om miljöeffekter och tillgänglig teknik för minskning av utsläppen av klorerade organiska ämnen.

I januari 1989 antog Nordiska ministerrådet en nordisk åtgärdsplan mot förorening av den marina miljön. Stor vikt läggs där vid att minska utsläppen av stabila organiska ämnen. I planen anges nationella málprogram för att minska utsläppen av bl a stabila organiska ämnen.

Danmark har inom EG arbetat aktivt för en gemensam reglering av utsläppen av skadliga ämnen, bl a persistenta organiska ämnen. EG har nu reglerat användningen av bl a DDT, pentaklorfenol, tetraklormetan och beslutat om reglering av aldrin, dieldrin och övriga s k driner, samt av hexaklorbensen och dess derivat samt kloroform.

har i sin s k miljögiftutredning identifierat de Norge viktigaste ämnesgrupperna och utsläppskällorna vad avser organiska miljögifter. De föreslagna åtgärderna innebär att utsläppen av miljögifter reduceras med 70 till 90 % till en kostnad av 3 till S miljarder kronor.

Enligt det finska målprogrammet för vattenskydd bör man i brådskande ordning utreda möjligheterna att inom massa- och pappersindustrin avsevärt minska den belastning som orsakas av klorerade organiska föreningar.

Varje nordiskt land skall före den 31 december 1989 lägga fram förslag till hur målen skall uppnås innan 1995. I första hand skall ansträngningarna inriktas mot stabila ämnen som har allvarlig toxisk effekt och som kan anrikas i näringskedjorna. Arbetet skall bedrivas enligt de intentioner som fastslagits i Nordsjökonferensens (1987) och Helsingforskommissionens (1988) ministerdeklarationer.

I ministerdeklarationerna från Nordsjökonferensen (Belgien, Danmark, Frankrike, Västtyskland, Holland, Norge, Sverige och England) och Helsingforskommissionen (Danmark, Finland, Västtyskland, Östtyskland, Polen, Sverige och Sovjet) uttalas bl a att man bör sträva efter att minska utsläppen av toxiska persistenta och bioackumulerbara ämnen betydligt (ca 50 %)

före 1995. I Nordsjökonferensens ministerdeklaration utpekas i en av bilagorna skogsindustrin som en av de branscher där åtgärder bör övervägas.

De nordiska länderna är ense om att utsläppen av organiskt bundet klor från skogsindustrierna skall upphöra så snart som möjligt. Metoder för att uppnå detta samt konkreta etappmål behandlas vidare av en särskild arbetsgrupp med representanter för Finland, Sverige och Norge.

4.3.3 Nuvarande lagstiftning och styrning i Sverige

Miljöskyddsvillkor för massafabriker fastställs vanligen av koncessionsnämnden för miljöskydd vid tillstándsprövning enligt miljöskyddslagen. Naturvårdsverket, länsstyrelsen och miljö- och hälsoskyddsnämnden är remissinstanser. Dessutom kan andra remissinstanser förekomma. Koncessionsnämnden kan då föreskriva försiktighetsmått, t.ex. att en viss utrustning skall användas och/eller ange gränser för vissa utsläpp.

Miljövárden inom cellulosaindustrin gällde tidigare i huvudsak konventionella föroreningar som syretärande substans,färg, suspenderat material, svaveldioxid, stoft etc. Från senare hälften av 1970-talet har emellertid ökad uppmärksamhet ägnats åt utsläppen av klorerat material från blekerierna. Det första tillståndet där koncessionsnämnden angav ett särskilt villkor för utsläppet av klororganiska ämnen meddelades 1986.

4.4 Massablekning

4.4.1 Blekningsmetoder

Ved består till ca 40% av cellulosa och i övrigt fr.a. av hemicellulosa och lignin. Vid framställning av kemisk massa kokas veden så att ligninet löses upp och cellulosafibrerna friläggs. De vanligaste kokmetoderna är sulfatmetoden och sulfitmetoden. Sulfatmetoden ger en brun massa och sulfitmetoden en ljusare massa med Sulfatmetoden dominerar i lägre lignininnehåll. Sverige.

Sedan massan tvättats efter kokning finns ändå en del ligninrester kvar på fibrerna. Om man önskar en massa som är och förblir vit måste även dessa ligninrester lösas upp och tvättas bort. Detta är den s.k. blekningen. Blekningen sker i flera steg och med användav olika oxidationsmedel - klor, hypoklorit, ning klordioxid, syrgas och väteperoxid. Flera olika bleksekvenser förekommer.

Det är i dag omöjligt att tillverka helblekt barrsulfatmassa utan klorgas utan att kvaliteten försämras. Ej helblekt massa kan däremot framställas utan användning av klorgas. Genom utnyttjande av t ex förlängd kokning, syrgasblekning (syrgasde1ignifiering) och klordioxidblekning kan en ljushet som är tillräcklig för många användningsområden uppnås.

Bl a miljörörelsen arbetar sedan några år aktivt med att upplysa inköpare och konsumenter om möjligheterna att använda oblekta mjukpapper och ej helblekta skrivoch tryckpapper. Detta har bidragit till en växande efterfrågan på sådana produkter. Införandet av en avgift på klor kan komma att stimulera pappers- och

massaindustrin att mera aktivt övergå till mindre miljöfarliga blekningskemikalier och ändrade processbetingelser. Avgiften kan bl a uppväga den merkostnad som uppkommer när man använder klordioxid i stället för klorgas.

4.4.2 Produktion och klorförbrukning

Klorblekt massa tillverkas i dag vid 15 sulfatfabriker och 4 sulfitfabriker i Sverige. Produktionen har trefaldigats under de senaste 25 åren och är nu c:a 4,7 milj. ton/år. Av detta utgörs 0,6 milj. ton av sulfitmassa.

Produktion och export av blekta och oblekta massor framgår av tabell 4.1. Man ser att omkring hälften av den blekta massan går på export. Övrig blekt massa vidareförädlas till papper och andra produkter. Drygt hälften av detta exporteras. Av den blekta massa som produceras i Sverige går sålunda ca fyra femtedelar på export, antingen som massa eller vidareförädlad som papper m m.

Klorförbrukningen ökade länge i samma takt som produktionen av blekt massa och var vid mitten av 1970-talet c:a 270 000 ton/år. Klorförbrukningen har därefter sjunkit till c:a 140 000 ton/år trots att produktionen av blekt massa fortsatt att öka. orsaken är framför allt att man infört syrgasblekning vid flertalet fabriker. Syrgasblekning minskar men eliminerar inte behovet av klorblekning.

4.4.3 Utläpp i Sverige

Om klor används som oxidationsmedel vid blekningen kommer huvuddelen att reduceras till kloridjon som är helt harmlös från miljösynpunkt. En knapp tiondel av

kloret kommer emellertid att förena sig med det organiska materialet och bilda s.k. klororganiska föreningar. Även klordioxid ger sådana föreningar, men i betydligt mindre mängder (ca 20% jämfört med klorblekning).

Massablekerierna är den ojämförligt största källan till spridning av klororganiska ämnen till den svenska miljön. Barrmassa ger ett högre utsläpp än lövmassa. Mängderna, uttryckta som totalt organiskt klor (TOC1) framgår av tabell 4.2.

Man kan minska utsläppen av klorerade organiska ämnen från tillverkning av blekt sulfatmasssa bl a genom förlängd kokning, syrgasblekning, förbättrad tvätt och ökad användning av klordioxid vid blekningen. Enligt nyare uppgifter (11) bör det, vid blekning av barroch lövmassa i samma proportion som i dag, vara möjligt att nå ned emot 0,5 kg TOC1 per ton massa om all i dag känd teknik tas tillvara. Detta innebär att alla processinterna åtgärder samt externa reningsátgärder i form av membranfiltrering och avancerad biologisk rening vidtas.

vid knappt hälften av blekerierna minskas utsläppen av klororganisk substans genom att utsläppet från blekeriet passerar en luftad damm. En sådan minskar utsläppet med ca 20-30% mätt som TOC1 (i huvudsak minskas de mest kortlivade och därmed minst farliga ämnena).

Lovande försök med tekniker som skulle kunna medge blekning nästan utan klorgas, har enligt naturvårdsverket (2) redovisats. Detta skulle öka möjligheterna att föra huvuddelen av avloppsvattnet från blekeriet till indunstning och förbränning, vilket innebär att blekeriutsläppen till stor del

skulle elimineras. Det skulle vidare innebära att fabrikernas avloppsvattensystem kunde slutas i hög grad, och att kvarvarande skulle få så avlopp måttlig volym att det kunde behandlas effektivt. Genom ovan

skisserade tekniker skulle även utsläppen av kemiskt

syreförbrukande ämnen och närsalter reduceras kraftigt. Dessa tekniker befinner sig emellertid ännu på försöksstadiet.

4.4.4 Internationella aspekter

Drygt 80 % av den svenska skogsindustrins av utsläpp organiska klorföreningar går till Östersjön och Bottenviken. Sverige svarar därmed för c:a hälften av de totala utsläppen av klororganiska ämnen till Östersjöomrádet. Det näst största bidraget kommer från Finland. Bidragen från Sovjet och Polen är okända men sannolikt betydligt mindre än Finlands. (Produktionen av blekt kemisk massa i Sovjet och Polen är mindre än

1 miljon ton per år i Östersjöomrádet.) De västtyska

blekeriutsläppen går till Rhen och belastar därför

inte Östersjön. De svenska och finska till

utsläppen Östersjön år 1984 framgår av tabell 4.3, sid 94.

4.4.5 Mått på klororganiska substanser

Utsläppen från klorblekerier innehåller ett mycket stort antal olika klorerade ämnen av vilka flera hundra hittills identifierats. Det vore önskvärt att man kunde använda någon analysmetod som ett mått gav på det totala innehållet av naturfrämmande långlivade klorföreningar i utsläppen eller i miljön. sådan Någon metod existerar emellertid inte för närvarande och man får därför nöja sig med att mäta det samlade innehållet av organiskt bundet klor. För närvarande förekommer tre sådana samlingspararametrar:

TOCl Totalt organiskt Klor. Detta är den parameter som f.n. används i tillstándsbeslut enligt miljöskyddslagen.

EoCl Extraherbart organiskt Klor. Används som mått på klororganiska substanser i miljöprover (fisk, sediment etc.). Ej för utsläpp.

Adsorberbar Organisk Halogen. X brukar användas A95 som gemensamt tecken för alla s k halogener (fluor, klor, brom, jod). Metoden mäter summan av alla bundna halogener i provet (utom fluor). En organiskt standardmetod för analys av blekeriavlopp avses bli fastställd 1989.

4.5 Utgångspunkter för en miljöavgift

Enligt våra direktiv skall tillstándsprövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen samt regleringar av kemiska produkter enligt kemikalielagstiftningen även fortsättningsvis vara grundläggade styrmedel. Ekonomiska styrmedel bör vara komplement för att stimulera till ytterligare minskningar av miljöstörningarna.

Vårt förslag till avgifter utgår mot denna bakgrund från följande:

- skall sättas så att den bidrar till en Avgiften kostnadseffektiv reduktion av utsläppen.

- bör underlätta och tidigarelägga Avgiften beslutade reduktionen till 1,5 kg Tocl per ton massa samt ge incitament till ytterligare reduktioner därutöver. För att kunna styra mot väsentligt lägre nivåer måste avgiften höjas avsevärt.

- bör stimulera till Avgiften god skötsel av befintlig utrustning.

- bör även bidra till Avgiften en viss övergång från blekta till oblekta eller ej helblekta produkter.

4.6 Kostnader för utsläppsreduktion

Som ovan sagts har riksdagen beslutat att av utsläppen klororganiska ämnen från cellulosablekerier under 90-talets inledning skall reduceras till 1,5 kg per ton massa eller därunder om teknik finns.

Naturvårdsverket har pá Miljöavgiftsutredningens uppdrag uppskattat marginalkostnaden för utsläppsreduktion vid olika utsläppsniváer.

Verket uppskattar kostnaden för att minska utsläppen från 2,5 kg Tocl till 1,5 kg Tocl per ton massa till ca 60 kr per kg TOC1.

Naturvårdsverket har även uppskattat kostnaderna för att minska utsläppen från 1,5 till under 1,0 TOC1 kg per ton. Detta bör enligt verket kunna åstadkommas genom att mängden ligninrester i massan (det s k kappatalet) sänks genom syrgasblekning föregángen av förlängd kokning eller behandling med den s.k. Prenoxtekniken. Prenoxmetoden är emellertid inte ännu prövad i full skala. Merkostnaden för detta har steg av verket uppskattats till 200 Tocl. Kostna kr/kg derna stiger sedan ytterligare för att minska utsläppen ner mot noll. Tekniken för att nå dit finns för närvarande inte.

4.7 Samhällsekonomiska konsevenser av skärpta miljökrav och avgifter på utsläpp från massablekerier

Inledning

På uppdrag av Miljöavgiftsutredningen har docent Lars Hultkrantz, verksam vid Skogsekonomiska institutionen vid Sveriges lantbruksuniversitet i Umeå, analyserat de ekonomiska effekterna av skärpta miljökrav och miljöavgifter för skogsindustri och skogsbruk. Hultkrantz, rapport återfinns som bilaga 5. Nedan refereras kortfattat resultaten av analysen.

Skogsindustrin och konkurrensen

Svensk skogsindustri är starkt konkurrensutsatt. En betydande del av den samlade produktionen exporteras. Ca fyra femtedelar av de blekta massorna och papperskvaliteterna exporteras.

Olika länders produkter är inte perfekta substitut på världsmarknaden eftersom landursprung kan vara kopplat till vissa kvalitetsegenskaper i vid bemärkelse. Den svenska skogsindustrins marknadsandel måste dock bedömas vara mycket priskänslig. Det betyder att priset på svenska produkter i mycket liten utsträckning kan varieras ensidigt. Höjningar eller sänkningar av produktionskostnaderna för vissa kan därmed på sikt få stor betydelse för produkter vilka produkter som kommer att tillverkas.

Massa- och pappersindustrin utmärks av att en stor del av produktionskostnaderna utgörs av ersättning till som redan är bundet i anläggningarna (och kapital därmed saknar alternativ användning). På kort sikt är

därför produktionen tålig för ekonomiska störningar. Sá länge intäkterna de kostnaderna överstiger rörliga är det bästa alternativet att fortsätta att producera vid nära full kapacitet. På lång sikt kommer emellertid kostnadshöjningar att påverka investeringarna och valet av tidpunkt för nedläggning av äldre anläggningar.

Om konsekvensbedömningen

En bedömning av effekterna av en av avgift kompliceras att man måste särskilja vilka som är en åtgärder följd av tillståndsbeslut enligt och vilka miljöskyddslagen som beror av avgiften. Något förenklat kan man säga att nuvarande - eller inom kort förväntade tillståndsbeslut innebär att blekerier kommer samtliga att klara utsläppsniván 1,5 kg TOC1 ton massa ett per par år in på 1990-talet. En motsvarande ca 50 avgift kr per kg TOCl, som införs i slutet av 1989, ger företagen incitament att de som tidigarelägga åtgärder krävs enligt Det kan bli miljöskyddprövningen. fråga om en tidigareläggning 1 till 2 år. på

En avgift ger vidare en stimulans till företagen vardagsrationalisering och till att söka nya tekniska lösningar i syfte att minska under de nivåer utsläppen som krävs enligt tillstándsbesluten. De senare effekterna är mycket svåra att kvantifiera. Hultkrantz mäste i sin analys utgå från olika om hur antaganden mycket avgifter kan tänkas minska av utsläppet klororganisk substans per ton massa för en viss massakvalitet. Det hans modell fångar är upp avgiftens effekter på skogsindustrins produktionsnivå, produktionsstruktur m m, givet att avgiften reducerar utsläppet per ton massa (och massakvalitet) ett på visst sätt. Det är också att att viktigt påpeka

beräkningarna bygger på de kostnader för reningsåtgärder som kan anges i dag.

Analysen är koncentrerad till skogsindustrins till följd av de långsiktiga produktionsanpassning kostnadsökningar som uppkommer dels genom ökad rening och andra tekniska åtgärder, dels genom avgiftsbe- Med långsiktig anpassning förstås bl a att talningar. de investeringar, nedläggningar av vissa samtliga enheter m m, som kan bli aktuella har hunnit bli

genomförda.

Konsevenser av ökade reningsambitioner

Enligt modellberäkningarna kommer massa- och kostnadsökningar till någon del att pappersindustrins övervältras framåt mot konsumenterna men framför allt bakåt mot skogsbruket genom sänkta virkespriser.

Hultkrantz bl a effekterna för svensk analyserar av att utsläppen reduceras från det av skogsindustri beslutade etappmålet 1,5 kg TOCl per ton riksdagen massa (drygt 7.000 ton TOCl per år) till 1 kg/ton. Om svensk industri ensam uppfyller dessa miljökrav och ingen del av kostnadsökningen kan övervältras genom drabbas Sverige, i jämförelse med höjda exportpriser den situation som rådde 1987, av en total samhällsekonomisk kostnad ca 500 miljoner kr årligen. Den på totala minskningen av utsläppen till Östersjön skulle bli betydande, även om en viss ökning av utsläppen från Finland förväntas ske. (De totala svenska till sjöar och hav, skulle minska med utsläppen, 2.800 ton per år medan de totala finska omkring utsläppen skulle öka med under 300 ton per år.)

De höjda kostnaderna skulle påverka skogsindustrins struktur. Allmänt sett har produkter som innehåller

blekt pappersmassa en hög förädlingsgrad. En minskad andel för sådana produkter tenderar därför att sänka skogsindustrins totala produktionsvärde.

De nämnda samhällsekonomiska kostnaderna avser dels reningsátgärder dels produktionsomställningar för att klara en utsläppsminskning från 1,5 till 1 kg TOCl per ton massa på ett kostnadseffektivt sätt.

Miljöavgifter som stimulans

I ett avgiftssystem blir det utöver reala kostnader för reningsátgärder m m också fråga om avgiftsbetalningar. Dessa avgiftsbetalningar leder till att man får en större omställning av produktionen än i fallet då företagen endast belastas med de reala átgärdskostnaderna. Enligt modellanalyserna är denna ytterligare produktionsomställning kostnadseffektiv. (Kostnaderna för att minska utsläppen i motsvarande man genom enbart reningsåtgärder vid given produktionsstruktur är högre.)

Vid en avgift motsvarande 50 kr per kg TOCl kan de totala avgifter som skall betalas uppskattas till ca 500 milj kr vid en utsläppsnivå på 2 kg TOCl per ton massa. (Detta svarar grovt mot utgångsläget innan olika anpassningar kommit till stånd.)

Många skäl talar dock för att det vore orealistiskt att tro att Sverige på sikt förblir ensamt om att ställa ambitiösa miljömål för blekeriutsläppen. Såväl Tyskland som Finland har redan program för utsläppsreduktion och blekeriutsläppen uppmärksammas nu allt mer i t ex Kanada och USA. Vidare tyder bl a de senaste årets erfarenheter i att Sverige på konsumenterna i längden inte förblir oberörda av

miljöhänsyn i sin kvalitetsbedömning av skilda pappersprodukter.

Mot denna bakgrund har Hultkrantz analyserat ett scenario där svensk industri antas vara ensam om en miljöavgift, men i övrigt kan vältra över kostnaderna för de miljöförbättrande åtgärderna på produktpriserna. Denna analys gäller det mer kortsiktiga omställningsförloppet under 1990-talet. Den pekar mot att man även under dessa förutsättningar får en kostnadseffektiv utsläppsminskning till följd av avgiften.

Hultkrantz påpekar i sin rapport att svårigheterna att prognosticera är betydande. Bl a kan företagens förväntningar komma att spela en avgörande roll för förloppen. Beslut om stora anläggningsinvesteringar kan inte grundas enbart på en bedömning av olika enskilda faktorer utan måste också grundas på en värdering av de allmänna ekonomiska och politiska villkor som kan komma att gälla under produktionstiden. Enskilda åtgärder kan påverka denna värdering och därför få större konsekvenser än de i sig motiverar. Det kan alltså tänkas att t ex en hög miljöavgift leder till att företagens riskpremie för investeringar i skogsindustriprojekt i Sverige höjs, vilket leder till en generellt lägre investeringsnivå.

Sammanfattning

Hultkrantz studie tyder sammanfattningsvis på att kostnaden för den ytterligare utsläppsminskning som blir följden av produktionsomställningen när produktionen beläggs med en kloravgift är lägre än kostnaden för att minska utsläppen i motsvarande mån genom enbart reningsåtgärder. Till detta kommer de övriga effekter som en sådan avgift kan ha, genom att t ex

främja varsamhet med kloranvändningen, intensifierad forskning etc. Studien tyder således på att en avgift på klor och/eller utsläpp av klorföreningar leder till en kostnadseffektiv utsläppsreduktion. Osäkerheten om den tekniska utvecklingen och utvecklingen i andra länder talar emellertid för att man bör gå försiktigt fram, för att inte orsaka stora omställningsproblem i produktionsgrenar där klorutsläppen om bara några år skulle kunna sänkas betydligt till rimlig kostnad.

4.8 Kloravgifter i praktiken

4.8.1. Avgiftens höjd

Mot av i avsnitten 4.5 - 4.7 bakgrund redovisningarna föreslår vi en avgift som motsvarar 50 kr per utsläppt kg TOC1 (se nedan betr. mätfrågan). Utvecklingen får sedan visa om det längre fram blir motiverat att höja avgiften för att påskynda utsläppsreduktionen. Vi lämnar mellertid inga sådana förslag i detta betänkande.

4.8.2 Mätfrågor

Det vore principiellt riktigast att basera en avgift på mätningar av utsläppen av de mest miljöskadliga klororganiska ämnena. Proverna skulle då självfallet tas nedströms eventuella reningsanläggningar (eller annan extern utsläppsminskande utrustning). Man skulle då få ett relevant mått på det som släpptes ut till miljön. Som ovan sagts finns emellertid ingen sådan mätmetod i dag och man tvingas därför nöja sig med att mäta det totala innehållet av organiskt bundet klor. Ett avgiftssystem baserat på utsläppsmätning skulle ha vissa nackdelar, framför allt den att man skulle behöva mäta såväl flöde som halt i utsläppet. Proverna skulle behöva tas flödesproportionellt (provvolym

proportinell mot det vid provtagningstillfället rådande flödet). Vidare är TOCl-metoden relativt osäker och AOX-metoden ännu inte fullt etablerad. En allvarlig nackdel är vidare att analyserna måste ske på laboratorium, d v s att även i bästa fall någon timme skulle förflyta från provtagning till dess analysresultatet förelåg. Varken Tocl eller Aox kan därför användas som direkt processtyrande parametrar. Dessa svårigheter med Tocl/AOX finns visserligen redan i dag eftersom man måste mäta utsläppen för att konstatera att de understiger de nivåer som medgivits i tillståndsbeslut. Dessa nivåer är angivna med vissa säkerhetsmarginaler för att kompensera för bl a osäkerheten i provtagning och analys. Kravet på noggrannhet och provtagningsfrekvens skulle öka väsentligt om dessa mätningar skulle användas som underlag för avgiftsdebitering. Vi anser det emellertid vara angeläget att analys- och provtagningsmetoder utvecklas som kan göra det möjligt att i framtiden basera avgifterna på mätningar av utsläppen av de mest miljöskadliga ämnena.

Mot bakgrund av de mätmetoder som i dag står till buds - och med tanke att direktiven på avgifterna enligt skall kunna införas redan under år 1989 - har vi därför även övervägt möjligheteten att basera avgiften på den mängd klor (och klorföreningar) som används vid blekningen. En sådan avgiftskonstruktion är möjlig eftersom man i runda tal kan räkna med att 10% av ingående klor går ut i form av klororganiska ämnen (mätt som Tocl). Konstruktionen skulle vidare ha den betydande fördelen att man valde en parameter som kan avläsas och registreras kontinuerligt och som därför kan användas för styrning av processen (och därmed bildningen av klorerat organiskt material).

Sambandet mellan ingående klor och utgående TOC1 (eller AOX) är emellertid inte perfekt; det varierar från en fabrik till en annan och är dessutom beroende av den typ av massa som bleks. Man kan därför hävda att ett avgiftssystem baserat på klor vore mindre rättvist än ett baserat på TOC1. TOC1 är emellertid ett samlingsmått på klorerade ämnen; inte ett mått på särskilt miljöfarliga klorerade ämnen. Därför kan man t ex inte förutsätta att två prover med samma TOC1-halt men tagna från två olika fabriker skulle vara lika miljöfarliga. Vidare tycks det enligt naturvårdsverket finnas ett tydligare samband mellan satsad klormängd och observerade effekter i miljön än mellan utgående TOC1-mängd och observerade effekter. Det är därför troligt att kloravgifter är åtminstone lika relevanta som TOC1-avgifter.

Vissa svårigheter är dock förbundna med ett system där avgiften baseras på ingående klormängd.

En svårighet uppstår sålunda vid de fabriker som har någon form av extern behandling som minskar utsläppen. En avgift som baserats på ingående klormängd måste då rimligen reduceras med hänsyn till utsläppsreduktionen. I så fall kan omfattande mätningar krävas av mängderna TOC1/AOX före resp efter behandlingen för att avgiftsreduktionen skall kunna beräknas korrekt. I de fall då utsläppsreduktionen är relativt liten bör man emellertid kunna överväga att avstå från utsläppsmätningar och i stället bestämma att avgiften skall nedsättas schablonmässigt. För luftad damm (se 4.4.3) bör nedsättningen då vara 20%.

En mätteknisk detalj bör också nämnas här. Det har visat sig att TOC1-analysen ger ett lägre värde om provet neutraliseras före analysen. Detta kan emeller-

tid inte tolkas så att neutraliseringen skulle ha medfört att provets innehåll av miljöskadliga klorföreningar reducerats. Neutralisering av ett utsläpp motiverar därför inte att avgiften nedsätts.

om man inför en kloravgift bör man enligt vår mening även lägga en avgift på andra klorföreningar som används vid blekningen. Den viktigaste av dessa är klordioixd.

Räknat som aktivt klor medför klordioxid ca 20% av den TOCl-bildning som klor ger. Då ett kg klordioxid motsvarar ca 2,6 kg aktivt klor medför en tillsats av ett kg klordioxid en bildning av Tocl som är ca 50% av den som ett kg klorgas ger. Rent räknemässigt skulle sålunda en avgift på 50% av 5 kr vara motiverad för klordioxid. Man måste emellertid ta hänsyn till att klordioxid ger upphov till mindre miljöfarliga klororganiska ämnen än klorgas.En avgift på klordioxid får därför inte vara så hög att en övergång från klor till klordioxid motverkas. Med hänsyn till detta och till att klordioxid är dyrare att tillverka än klor anser kommittén att en avgift på 1 kr/kg klordioxid är lämplig.

I några fall används hypoklorit i blekerierna. Räknat pá tillförd mängd hypokloritjon medför denna jon en bildning av Tocl som är ca 70% av den som klorgas ger. Man måste dock ta hänsyn till bildningen av bl a kloroform, varför avgiften bör sättas högre än vad som svarar mot Tocl-faktorn. Användningen av hypoklorit är liten och beräknas upphöra inom de närmaste åren. En avgift har därför i stort sett endast till syfte att förhindra en övergång till detta blekmedel från klorgas. En avgift på 7 kr/kg hypokloritjon skulle mot denna bakgrund vara motiverad.

Om andra klorhaltiga blekkemikalier introduceras bör även dessa avgiftsbeläggas.

4.8.4 Sammanfattande förslag

Kommittén föreslår att en utsläppsavgift för klo» rerade organiska ämnen från skogsindustrin baseras på tillförseln av klor, klordioxid och hypoklorit till blekerierna. För klor bör avgiften till uppgå -5 kr per kg, för klordioxid till 1 kr och för per kg hypoklorit till 7 kr per kg. Avgiften bör reduceras för anläggningar med någon form av extern rening.

Avgifterna bör införas den 1 december 1989.

Riksskatteverket bör ges i uppgift att i samråd med skogsindustrin och berörda myndigheter utfärda anvisningar för provtagning, mätning etc. och för hur eventuell avgiftsreduktion skall beräknas. Utvecklingen av blekmetoder, reningsteknik och analysmetoder får sedan visa om det längre fram kan bli motiverat att i stället basera utsläppsavgiften på mätning av någon parameter i utgående avloppsvatten. Anvisningar om detta bör då kunna utfärdas av regeringen efter förslag från naturvårdsverket.

Källor, kapitel 4

1. Verksamhetsberättelse, Svenska cellulosa- och Pappersbruksföreningen (SCPF), 1987

2. Aktionsplan mot havsföroreningar, statens naturvárdsverk, 1987

Vattenvárdsfrågor inom finsk och svensk skogsindustri, Statens naturvárdsverk, Rapport 3347, 1987

Uppgift från Sam Söderberg, Statens naturvårdsverk

Monitor och Västerhavet - 1988, Östersjön livsmiljöer i förändring, Statens naturvårdsverk

Hultkrantz, Lars, Miljöavgifter på massaindustrins - Hur klorutsläpp påverkas och - En samhällsskogsindustri skogsbruk ekonomisk analys, 1989, (bilaga).

Fallenius, U-B och Nyström, Erik, Åtgärder som

kan minska utsläppet av TOCl, PM från Statens naturvårdsverk 1988-12-02.

Biologiska effekter av blekeriutsläpp, slutrapport från projektet MILJÖ/CELLULOSA I, Statens naturvárdsverk. Rapport 3498.

Påverkansområden för klorerat material från massablekerier, Statens naturvårdsverk. Rapport 3522 (1988).

10. Ryggskador hos hornsimpa i skogsindustrirecipienter, Statens naturvårdsverk. Rapport 3365 (1987).

11. Skrivelse 1989-03-08 av Lennart Ahlgren, överlämnad till Miljöavgiftsutredningen.

1.000 ton/år

Tabell 4-1 Produktion och export av vissa massakvaliteter 1987 Källa: (1)

Tabell 4.2 Beräkning och prognos av svenska skogsindustrins utsläpp av klorerad organisk substans (mätt sun totalt organiskt bundet klor, TDCI) 1975-2010.

Källa: Uppskattningar av naturvârdsverket.

Sverige Finland t/år t/år Utsläpp direkt till östersjön 12.600 5.600 till älv 0 1.500 3 Utsläpp Utsläpp till insjö 1.000 6.500

Tabell 4.3 Utsläpp 1984 av organiskt klor (TDCI) från svensk och finsk cellulosairxdustri till Östersjöns avrirmirxgsotnrâde (inkl Bottenviken och Finska Viken) värdena är schablonberälmade och rrycket osäkra. Källa: (3)

TABELL 4.4

Koncessione- och regeringsbeslut avseende utsläpp av klorerade ämnen 1989)

Källa: SCPP:s niljöinto. Uppgifterna har kompletterats och uppdaterats av SNV.

Fabrik Produktion Koncessionsbeslut Regeringsbeslut blekt massa kg TOCl/t kg TOC1/t tlår

SULPATFABRIKER

Aspa Bruk 115 000 3,0 rullande års- 3,0 rullande års- (barrveds- medelvärde, gräns- medelvärde, gränsmassa) värde 1/7-89. värde 1/7-89. 2,0 årsmedelvârde, 1,5 ársmedelvärde, gränsvärde 1/1-92. gränsvärde 1/1-92. Skall utreda re- Skall utreda reduktion till 0,5 duktion till 0,5 före 1/7-92. fr o m 1995 före 1/7-90.

Korsnäs- 325 000 1,5 arsmedelvärde, Ej överklagat. verken (barr+löv- gränsvärde 1/1-91. vedsmassa) 2,0 nånadsmedelvärde, riktvärde, 3/2-89.

Mönsterås 335 000 1,5 årsmedelvärde, samma som koncessions- Bruk (varav en riktvärde 1/7-89. beslut. tredjedel 1,5 ärsmedelvärde, lövveds- gränsvärde 1/7-91. massa)

Mörrums 375 000 2,4 t/d månadsmedel- samma som koncessions- Bruk (varav ca värde 9/3-08. beslut. 40 t löv- 1,6 t/d årsnedelvedsmassa) värde. Gränsvärde 1/1-91 (motsv. 1,5 kg TOC1/t).

Skall före 1/1-91 redovisa snabbaste tidplan för att nå så nära en eliminering som möjligt.

Norr- 252 000 2,0 riktvärde under sundets (barrveds- tiden 1/4-89--31/12-89. Bruk massa) . 1,5 ársmedelvárde, riktvärde l/1-90. 1,5 ársmedelvarde, gransvarde 1/1-92.

Pabrik Produktion Koncesslonsbeslut Regeringsbeslut blekt nassa kg Tocl/t kg TOCl/t t/är

Skutskärs- 500 000 2,0 mänadsmedelvärde, 2,0 ärsmedelvärde, verken (varav gränsvärde 1/1-90. gränsvärde 1/1-90. 140 000 1,5 månadsmedelvärde, 1,5 ärsmedelvärde lövveds- gränsvärde 1/1-92. gränsvärde 1/1-92. massa)

Värö Bruk 300 000 2,0 årsmedelvärde, 2,0 ärsmedelvärde, riktvärde 1/1-90. riktvärde 1/1-90. (barrvedsmassa) 2,0 ärsmedelvärde, 1,5 ärsmedelvärde, gränsvärde 1/1-92. gränsvärde 1/7-92.

Östrands J22 000 2,0 ärsmedelvärde, 1,8 ärsmedelvärde, Pabriker (varav ca riktvärde 1/7-88. riktvärde 1/7-89. 90 000 löv- ärsmedelvärde, 1,8 ársmedelvärde 2,0 vedsmassa) gränsvärde 1/7-90. gränsvärde 1/7-91.

325 000 1,5 ärsmedelvärde, Ej överklagat. Iggesunds Bruk (varav en riktvärde 1/1-92. tredjedel 1,5 ársmedelvärde, lövvedsnassa) gränsvärde 1/7-93.

Ncb 220 000 1,5 ärsmedelvärde, Ej överklagat. Vällvik (barrveds- riktvärde 1/11-88. massa) 1,5 ärsmedelvärde, gränsvärde tr o m första hela kalenderår villkoret tagits i anspråk. (Senast 1993)

Gruvön 310 000 Koncessionsn. beslut barrveds- avvaktas. SNVs krav 2/3 massa, 1/J idag: 1,5 kg/t (260 000 t) lövvedsnassa 1992: 1,26 kg/t (310 000 t) B01. medgivanden: 1,5 kg/t

Husum 690 000 1,2 årsmedelvärde Ej överklagat. 1/2 barrveds- riktvärde 1/1-91. massa, 1/2 1,2 ärsmedelvärde lövvedsmassa gränsvärde 1/1-92

Karlsborg 290 000 Koncessionsn. beslut barrveds- avvaktas. SNVs krav: massa 2,0 ársmedelvärde, riktvärde t _o m 31/12-90. 1,5 årsmedelvärde, gränsvärde fr o m 1/1-91. 20 kg C12/t som ársmedelvarde och i gränsvärde. Bolagets medgivande 1,5 kg TOC1/t.

Produktion Konceselonsbeslut Regeringsbeslut blekt massa kg TDCI/t kg Tocl/t t/år

Skoghall 110 000 barrveds- Utredning: minskat massa utsläpp från sultatblekeriet; redovisas 30/4-90

Skärblacka 150 000 Koncessionsn. beslut (barr+1öv avvaktas ej prec.) SNVs krav: 10 kg C12 på barrlinjen 3 lövlinjen

2a hand: 1a barrlinjen 14 lövlinjen + kemisk tållning Bolagets medgivande: 1,5 kg Tocl/t massa

SULPITPABRIKZR

Billerud Kemisk fållning (kt) Kemisk fällninq +prövotid till 1/7-89 + prövotid till l/1-90 kr innebär ca 1,5 kg TOC1/t.

Domsjö xoncessionsn. beslut avvaktas. SNV krav: 1,0 per ton massa som blekts med klorhaltig kemikalie Bolagets medgivande: 1,0

Lessebo Inget beslut om 1oc1. Utsläppet under 1 kg/ton

Nymölla Inget beslut om Tocl. Utsläppen ca 1 kg/t.

FÖRHÅLLANDET TILL MILJÖSKYDDSLAGEN OCH ANDRA 5. FRÅGOR Av GEMENSAM NATUR

5.1 Förhållandet till miljöskyddslagen

i detta delbetänkande redovisat våra Vi har tidigare och förslag till miljöavgifter på utsläpp överväganden substans till vatten och på av klorerad organisk vid förbränning av olja. I utsläpp av svavelföreningar detta tar vi upp frågor som berör båda avgifkapitel särskilt förhållandet till miljöskyddslagen. terna,

Vår är att föreslå styrmedel som stimuhuvuduppgift till och mot minskade utsläpp och minskad lerar styr av ämnen. Syftet med avgifanvändning miljöfarliga skall således inte vara att finansiera terna primärt bör normalt inte ses som ökade utgifter. Avgifterna permanenta statsinkomster.

en för vårt arbete att tillstånds- Det är utgångspunkt och miljöskyddslagen även i prövning tillsyn enligt skall vara ett grundläggande styrmedel. fortsättningen

I vårt att ange hur de administrativa uppdrag ingår skall samordnas samt vilka och ekonomiska styrmedlen konsekvenserna blir för den nuvarande tillståndsprövav att ett system med ningen enligt miljöskyddslagen ekonomiska införs. Konsekvenserna för prövstyrmedel bör både när det gäller framtida och ningen analyseras

redan givna tillstånd. Ett sådant får inte system innebära att kravnivån i sänks. tillståndsprövingen

I det följande redovisar vi mot denna bakgrund våra överväganden i denna fråga i vad avser de av oss

föreslagna avgifterna.

Ett tillståndsbeslut enligt har miljöskyddslagen långtgående rättsverkningar. Enligt 22 5 miljöskyddslagen kan den som fått tillstånd i inte princip åläggas att upphöra med verksamheten. Det finns vissa undantag, i miljöskyddslagen 23 s, för fall då sökanden vilselett då villkor tillståndsmyndigheten, åsidosatts i betydande mån eller då inte förutsedd olägenhet av väsentlig betydelse uppkommit.

Tillståndsbeslutet begränsar också tillsynsmyndighetens möjligheter att förelägga tillståndshavaren att vidta försiktigetsmått. Även här finns det vissa undantag, 24 s, för fall då tio år förflutit från tillståndet, då sökanden vilselett tillståndsmyndigheten, då villkor åsidosatts ett sätt som på varit av mer än ringa då inte betydelse, förutsedd olägenhet uppkommit, då förhållandena i ändrats omgivningen väsentligt, då en från miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med av användning någon ny process- eller reningsteknik eller då användandet av någon ny teknik för mätning eller uppskattning av förorening eller annan störning skulle medföra väsenligt bättre förutsättningar för att kontrollera verksamheten. Tillståndshavaren är dessutom skyddad mot att en domstol förbjuder verksamheten.

Däremot finns det i inga regler miljöskyddslagen som utgör hiner mot nya avgifter eller skatter. 69 § miljöskyddslagen, som träder i kraft den 1 juli 1989,

således t ex att särskilda tillsynsavgifter tas medger ut.

innebär ökade kostnader för berörda Våra förslag av vissa klorprodukter eller företag vid användning vid av olja, med syfte att användning högsvavlig minska de klor- och svavelutsläppen. Likadana skadliga effekter följer av vanliga punktskatter, exempelvis den allmänna Syftet är att de miljöenergiskatten. avgifter vi föreslår skall främja utsläppsbegränsan- En sådan får inte annan effekt de åtgärder. styrning som s k villkor t ex om än den uppnås genom generella av svavelhalten i bränslen eller genom maximering förbud mot användning av vissa ämnen.

Statsmakternas att fatta beslut som medför behörighet och har inte sådana fördyrings- styrningseffekter ifrågasatts.

Våra i detta betänkande om miljöavgifter förslag medför dock att vissa produktionsfaktorer fördyras. Vidare innebär våra förslag i viss utsträckning att i att eliminera eller begränsa åtgärder syfte av och svavelrik olja samt användningen klorprodukter att därmed minska utsläppen av klororganiska substanser och svavelföreningar prioriteras i förhållande till andra skadeförebyggande åtgärder. får av miljöavgiften ett Företagaren ju på grund ekonomiskt av att reducera just sådana egenintresse utsläpp.

Det kan i och för finnas branscher, där en sig av det slag som här är i produktionskostnadsökning inte kan övervältras avnämare. I sådana fall fråga på medför införandet av en miljöavgift givetvis en det ekonomiska resultatet för de företag påverkan på som skall betala Så är dock fallet med alla avgifter.

skatter och pålagor som företag och branscher drabbas av. Det är inte endast miljökrav i allmänhet och de miljömässigt motiverade punktskatterna utan också de rent fiskalt, energi- eller fördelningspolitiskt motiverade punktskatterna som kan få betydelse för företagens lönsamhet.

Det ekonomiska resultatet för företag som utövar miljöfarlig verksamhet har viss betydelse för kravnivån vid tillstándsprövning enligt miljöskyddslagen. Det som skall beaktas är ekonomin hos ett genomsnittligt företag i branschen. Enligt 5 S miljöskyddslagen skall den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Innebörden av en tillståndshavares skyldigheter enligt detta lagrum brukar uttryckas så att han skall vidta de skadeförebyggande åtgärder som är tekniskt möjliga, ekonomiskt rimliga och ekologiskt motiverade. Den ekonomiska rimligheten, d v s vad det branschtypiska företaget bedöms ha råd med, har alltså betydelse för kravnivån. En försämring av lönsamheten för en industrigren till följd av en miljöavgift skulle då kunna tänkas leda till att kravet på skadeförebyggande åtgärder sättes lägre än vad som skulle ha varit fallet om lönsamheten hade varit bättre.

Den ekonomiska rimlighetsbedömningen enligt 5 § miljöskyddslagen tillämpas också, när fråga är om omprövning av tillståndsvillkor i skärpande riktning (24 § miljöskyddslagen). Också vid en sådan omprövning kan således en miljöavgift, som försämrar ett branschtypiskt företags ekonomiska resultat, leda till en sänkning av kravniván.

Slutsatsen av det ovan anförda är att miljöavgifter i teorin skulle kunna leda till en sänkning av kraven på skadeförebygande åtgärder vid företag som skall betala en sådan avgift.

vad som nu sagts om miljöavgifters och andra skatters inverkan på kravnivån vid prövning enligt miljöskyddslagen gäller generellt. Det som vi nu skall bedöma är hur de i detta delbetänkande två föreslagna miljöavgifterna inverkar på prövningen. som ovan konstaterats är det normalt att ett företag så långt som möjligt försöker kompensera sig för en kostnadsökning genom att t ex höja priset på sina produkter, betala mindre för sina råvaror och/eller ändra inriktning på sin produktion. Möjligheterna till sådana övervältringar av en kostnadsökning varierar naturligtvis från bransch till bransch och är beroende av t ex konjunkturläget. Vad särskilt gäller redan givna tillstånd enligt miljöskyddslagen är det att märka att i många fall är tillstånden många år gamla och en stor del av ålagda skyddsåtgärder bör då vara såväl genomförda som avskrivna. Detta frigör efter hand resurser för nya investeringar.

vi konstaterar att den föreslagna avgiften på olja inte är större än att den synes ligga inom ramen för normala prisvariationer. Den allmänna energiskatten på olja har dessutom ofta ändrats under 1980-talet. Skälen har varit såväl energi- som finanspolitiska. Perioden 1985-1986 höjdes exempelvis energiskatten på olja med drygt 400 kr per kubikmeter. Priset på råolja har också varierat kraftigt och under senare år sjunkit relativt markant. Vi gör den bedömningen att det vid den framtida prövningen enligt miljöskyddslagen inte finns anledning att anta att kravninvån nämnvärt kommer att påverkas av de belopp som föreslås tas ut i form av miljöavgift på svavel i olja.

Med hänvisning till avsnitt 4, gör vi den bedömningen att det vid den framtida prövningen enligt miljöskyddslagen inte finns anledning att anta att kravnivån nämnvärt kommer att påverkas av de belopp som föreslås tas ut i form av miljöavgift på användning av klor och klorföreningar vid blekning av pappersmassa.

I fråga om de avgifter som föreslås i detta delbetänkande föreligger alltså inga större svårigheter i förhållandet till miljöskyddslagens prövningssystem. Andra miljöavgifter som kan komma i fråga under kommitténs fortsatta arbete kan dock leda till ytterligare överväganden i denna fråga.

5.2 Återföringsmöjligheter

Avsikten med våra förslag är att styra utvecklingen i riktning mot en bättre miljö. Vi anser inte att inbetalda avgifter skall öronmärkas eller att någon särskild verksamhet skall göras beroende av om miljöavgifterna betalas.

Det har i detta sammanhang ändå framhållits att miljöavgifters styrkraft även kan bero på om de influtna medlen áterförs till dem som är betalningsskyldiga. Sådan återföring kan tänkas ske t ex i form av forskningsbidrag eller bidrag till försök med ny teknik. Återföring kan även ske i form av finansiellt stöd till investeringar som kan ge positiva effekter för miljön men som är för ekonomiskt riskabla för en enskild investerare. Exempel på sådana inom de områden vi här diskuterar är investeringar i tjockoljeavsvavling eller i ny blekeriteknik, exempelvis den s k Prenox-tekniken som ännu ej prövats i full skala. Givetvis främjas möjligheterna rent allmänt till

viktiga miljöinsatser genom att miljöavgiften återbetalas. Det är dock viktigt att evetuella återbetalningar av miljöavgifter inte görs på ett sådant sätt att deras ursprungliga syfte, att vara styrande och inte finansierande, äventyras. Det är värt att observera att även en mer kollektiv återbetalning, såsom exempelvis stöd till forskning förtar en del av avgiftens styreffekt. Vi avser att i det fortsatta arbetet återkomma till dessa frågor.

5.3 Förenklingar i miljöskyddsförordingen

För att miljöavgifternas styrande verkan skall kunna utnyttjas fullt ut är det viktigt att företagen kan följa styrsignalerna och minska sina utsläpp utan alltför stora admnistrativa svårigheter.

Med stöd av 10 § miljöskyddslagen har det i 2 5 miljöskyddsförordningen (1981:574), föreskrivits att det är förbjudet att utan tillstånd enligt miljöskyddslagen ändra en tillståndspliktig inrättning om ändringen innebär att störningarna från inrättningen ändrar omfattning eller karaktär eller att utsläppen av föroreningar sker på annat sätt än tidigare eller att ändringen i annat avseende är av betydelse från störningssynpunkt. Det är även förbjudet att utan tillstånd ändra tillståndspliktiga utsläpp av avloppsvatten så att avloppsvatten släpps ut eller leds bort till större mängd, av annan art eller samansättning eller på annat sätt än som har bestämts i beslut enligt miljöskyddslagen enligt tidigare gällande ordning. Vissa undantag finns från tillståndsplikten. Ändringar som inte är tillståndspliktiga är anmälningspliktiga enligt 16 § miljöskyddslagen.

För att göra förfarandet enklare och smidigare är det enligt vår mening lämpligt att från tillståndsplikten

undanta sådana ändringar som innebär att utsläpp av miljöfarliga ämnen minskas under förutsättning att det inte finns risk för andra olägenheter. Det bör räcka att sådana ändringar i god tid anmäls till tillståndsmyndigheten.

5.4 Övriga juridiska aspekter

Liksom i fråga om andra skatter och avgifter föreslår vi att skattebrottslagen (1971:69) görs tillämplig på de nu föreslagna miljöavgifterna.

De uppgifter som kommer att lämnas i deklarationer för fastställande av miljöavgifter omfattas av skattesekretessbestämmelserna i 9 kap, 1 s sekretesslagen. Detta innebär i princip att sekretess gäller för uppgift om bl a enskilda ekonomiska förhållanden. Uppgifter om ett företags affärs- och driftförhállanden torde också normalt vara sekretessbelagda. Sekretessen gäller i princip inte beslut varigenom avgiften bestäms eller underlag för bestämmande av avgiften fastställs.

Förutom de ovan berörda ändringarna krävs även ändringar i lagen (1971:1072) om förmánsberättigade skattefordringar och i lagen (1987:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

6 SPECIALMOTIVERING

6.1 Lag om miljöavgift pá svavel i olja

1 s Avgift (miljöavgift) skall betalas till staten denna lag för svavelinnehållet i enligt motorbrännolja och eldningsolja som omfattas av tulltaxenummer 27.10.

omfattar huvudsakligen samma oljor som Avgiftsplikten för närvarande är skattepliktiga enligt lagen (1957:262) om allmän energiskatt. Bunkerolja ingår i de nämnda oljetyperna och omfattas således i och för sig också av avgiftsplikten.

Tulltaxan med uppgifter om tulltaxenummer för olika varor finns i tulltaxelagen (1987:1068).

2 5 Avgift skall betalas med 30 kronor per kubikmeter olja för varje 0,1 viktprocent svavel i oljan. Någon avgift utgår dock inte om svavelinnehållet är högst 0,1 viktprocent. vid bestämning av svavelinnehállet, mätt som viktprocent svavel i oljan, skall avrundning göras uppåt till närmaste tiondedels procent.

Olja som har ett svavelinnehåll om högst 0,1 viktprocent är avgiftsfri. Vid högre svavelhalter utgår avgift för allt svavel i oljan.

Innebörden av andra stycket är att om svavelinnehállet det allra minsta överstiger en 0,1 procentsgräns så skall avrundning ske uppåt.

Svavelinnehållet fastställs genom för provtagning varje avgiftsbelagt parti. Närmare föreskrifter om hur provtagning skall ske och redovisas utfärdas av riksskatteverket. Enligt 7 § förordningen (1976:1055) om svavelhaltigt bränsle skall den som säljer fossilt bränsle lämna köparen uppgift om svavelhalten i bränslet när avtalet ingås. En motsvarande uppgift bör finnas som underlag för avgiftsberäkningen.

3 s Avgiftsskyldig är 1. den som inom landet producerar avgiftspliktig olja eller förbrukar sådan olja för av därmed framställning likvärdig vara, 2. den som har registrerats enligt 4 S andra stycket som återförsäljare eller förbrukare av avgiftspliktig olja, 3. den som för annat ändamål än som avses i 6 S återförsäljer eller förbrukar olja som förvärvats utan avgift.

I paragrafen anges vem som är att betala skyldig miljöavgift. Motsvarande bestämmelse finns i lagen om allmän energiskatt. Den tredje punkten i paragrafen avser olja som köpts avgiftsfritt med stöd av försäkran enligt 8 S, t ex för om plasttillverkning, oljan sedan används för annat ändamål, t ex för uppvärmning eller för försäljning.

4 s Den som är avgiftsskyldig 3 s 1 skall vara enligt registrerad hos riksskatteverket. Den som i större omfattning eller återförsäljer förbrukar avgiftspliktig olja eller håller sådan olja i lager kan registreras hos riksskatteverket som återförsäljare eller förbrukare av sådan olja. Även annan som förbrukar olja kan om det finns särskilda skäl registreras som förbrukare.

Motsvarande bestämmelse finns i lagen om allmän energiskatt.

För gäller att den som i större energiskatten omfattning säljer eller förbrukar skattepliktiga bränslen kan få bli registrerad som skattskyldig. För finns det en på 5 000 kubikmeter i oljor gräns årsomsättning eller 500 kubikmeter i lager över vilken riksskatteverket inte får avslå en ansökan om registrering. Detta regleras i förordningen (1964:351) om allmän energiskatt. Det synes lämpligt att riksskatteverket fastställer samma gränser även i detta fall. För mindre förbrukare kan särskilda skäl finnas om han har vidtagit sådana åtgärder att han kan i 7 5. Regeringen kan utnyttja avdragsmöjligheterna enligt 8 kap 13 5 regeringsformen precisera uttrycket större omfattning. Särskilda skäl för registrering föreligger även då någon har för avsikt att själv till riket införa olja som skall användas för något ändamål som inte är avgiftspliktigt.

Den som är registrerad som skattskyldig enligt 7 5 lagen (1957:262) om allmän energiskatt då denna lag träder i kraft bör också registreras som avgiftsskyldig enligt denna lag.

5 5 Avgiftsskyldigheten inträder 1. enligt 3 S 1 eller 2, då olja av den avgiftsskyldige levereras till köpare som inte är registrerad eller till den avgiftsskyldiges försäljningsställe för detaljförsäljning om detta inte är depå eller används för annat ändamål än försäljning, 2. enligt 3 S 3, då oljan levereras till köpare eller används för annat ändamål än försäljning,

3. för den som upphör att vara registrerad enligt 4 s, när registreringen upphör, varvid avgiftsskyldigheten omfattar den olja som då ingår i den avgiftsskyldiges lager. Om avgiftspliktig olja förs in i landet av annan än den som är registrerad skall avgiften betalas till tullmyndigheten. Därvid gäller tullagen (1987:1065) och 9 kap 4 S lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

Motsvarande bestämmelse finns i lagen om allmän energiskatt.

Den som är avgiftsskyldig redovisar avgift i takt med försäljning eller förbrukning. För lagrad olja utgår inte avgift och försäljning mellan registrerade sker utan att avgiftsskyldighet inträder.

6 S I deklaration får avdrag göras för avgift på olja som 1. avgift erlagts för och som förvärvats för återförsäljning eller förbrukning i egen rörelse, 2. återtagits i samband med återgång av köp, 3. förbrukats eller försålts för förbrukning i luftfartyg eller i fartyg, när luftfartyget eller fartyget inte används för fritidsändamål eller annat privat ändamål, 4. av den avgiftsskyldige eller för hans räkning utförts ur riket eller förts till svensk frihamn för annat ändamål än att förbrukas där, 5. förbrukats eller försålts för annat ändamål än förbränning, 6. förbrukats för framställning av avgiftspliktig olja, 7. försålts med förlust för den avgiftsskyldige, i den mån förlusten hänför sig till bristande betalning från köpare.

Avdrag enligt första stycket 7. får göras med belopp som svarar mot så stor del av avgiften som förlusten visas utgöra av varans försäljningspris. Har sådant avdrag gjorts och inflyter därefter betalning skall redovisning åter lämnas för avgiften på det bränsle som betalningen avser.

Motsvarande bestämmelse finns i lagen om allmän energiskatt. Enligt den lagen finns även andra avdragsmöjligheter men de är inte godtagbara i samband med en miljöavgift.

Genom första stycket 4. befrias exporten av olja från avgift. Genom 5. befrias all olja som t ex används som råvara vid tillverkning av olika produkter från avgift.

7 S Utöver vad som anges i 6 S får avdrag göras med 30 kronor per kilogram svavel som genom reningsåtgärd eller genom bindning i någon produkt visas ha avskilts i samband med förbrukning av avgiftspliktig olja.

Enligt denna bestämmelse ges rätt att göra avdrag för svavel som på ett eller annat sätt hindras från att komma ut i luften.Det åligger den avgiftsskyldige att visa hur mycket svavel han har avskilt. Hur detta skall ske bör närmare anges i tillämpningsföreskrifterna.

10 5 Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för tillämpningen av denna lag.

I denna paragraf ges regeringen möjlighet att antingen själv meddela sådana föreskrifter som behövs eller delegera detta till riksskatteverket eller, om så

behövs till riksskatteverket efter hörande av naturvárdsverket. De föreskrifter som avses är bl.a föreskrifter om hur man skall mäta och dokumentera svavelhalter och effekter av reningsanordningar.

6.2 Lag om miljöavgift på användning av klor och klorföreningar vid blekning av massa

1 5 Avgift (miljöavgift) skall betalas till staten enligt denna lag för klor och klorföreningar som används för blekning vid tillverkning av massa av ved eller andra fibrösa cellulosahaltiga material som omfattas av 47 kap. tulltaxan.

2 5 Avgift skall betalas med 1 krona per kilogram klordioxid, med 5 kronor per kilogram elementärt klor och med 7 kronor per kilogram hypokloritjon om inte annat framgår av andra och tredje stycket. De angivna avgifterna sätts ned med 20 procent om utsläppet av klorerade organiska substanser renas genom luftad damm. Hinskas utsläppet av klorerade organiska substanser genom annan eller ytteligare reningsåtgärd får riksskatteverket efter ansökan av den avgiftsskyldige sätta ner avgiften i förhållande till den av minskning utsläppet som sökanden kan visa.

Avgiften S kr per kg klor svarar mot en ungefär utsläppsavgift om 50 kr per kg totalt organiskt klor, TOC1. Har en anläggning luftad damm minskas skattesatsen enligt andra stycket. Sådan reningsanläggning skall vara dimensionerad och skött enligt beslut som har meddelats med stöd av miljöskyddslagen (1969:387). Det åligger därför

verksamhetsidkaren att sköta den väl och att genast reparera den om detta behövs.

Det åligger sökanden att visa hur mycket han har minska sitt utsläpp. Det normala sättet att lyckats konstatera vilken minskning som uppnås är att mäta såväl före som efter en reningsanordning och jämföra dessa värden. Avgiften nedsätts sedan i förhållande till den som kan konstateras. Dvs man tar minskning kvoten mellan föroreningsmängden per tidsenhet efter och före reningsanordningen och multiplicerar denna med avgifterna per kg i första stycket varvid man erhåller de avgifter som skall betalas per kg. som exempel anges följande. En tillverkare som installerar en reningsutrustning mäter först hur stor föroreningsmängden per tidsenhet, d.v.s. mängden TOCl sekund, är i det avloppsvatten som kommer ut efter per Antag att den är 8. Sedan mäter reningsanordningen. han hur stor föroreningsmängden per tidsenhet är i det avloppsvatten som kommer från tillverkningsprocessen och in i reningsanordningen. Antag att den är 32. går Den skatt som skall betalas för ingående mängd elementärt klor bestäms då genom att man delar 8 med 32, vilket blir 1/4, och multiplicerar detta tal med avgiften 5 kr per kg klor. Avgiften blir då 1 kr 25 öre per kg tillfört elementärt klor. På motsvarande sätt blir avgiften 25 öre per kg tillförd klordioxid och 1 kr 75 öre per kilo hypokloritjon.

Som nämnts åligger det sökanden att visa att han minskat sitt utsläpp av klorerade organiska substanser. Rening genom neutralisering medför att det TOCl-värde som erhålls vid mätning blir mindre. På vetenskapliga grunder är det emellertid inte visat att neutralisering medför någon verklig minskning av utsläppet av miljöskadliga klorerade organiska substanser. Minskning av mätvärden genom

neutralisering ger därför inte rätt till nedsättnng enligt tredje stycket

3 s Avgiftsskyldig är den som i yrkesmässig verksamhet använder klordioxid, klor och för hypoklorit blekning av massa.

4 5 Den som är skall vara avgiftsskyldig registrerad hos riksskatteverket.

5 5 Avgiftsskyldigheten inträder när klordioxid, klor eller hypoklorit tillförs tillverkningsprocessen.

6 S Regler för förfarandet vid av uttag avgifterna finns i lagen (1984:151) om och punktskatter prisregleringsavgifter.

3-6 ss reglerar i likhet med andra punktskattelagar frågor om avgiftsskyldighet och registrering.

Avgiftsskyldigheten inträder inte när förbrukaren köper in ämnet i fråga utan först när detta tillförs blekningsprocessen.

7 S Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för av denna tillämpningen lag.

I denna paragraf ges regeringen möjlighet att antingen själv meddela sådana föreskrifter som behövs eller delegera detta till rikskatteverket om så eller, behövs till efter hörande riksskatteyerket av naturvårdsverket. De föreskrifter som avses är bl.a föreskrifter om hur man skall mäta och dokumentera kloroch

klorföreningssatsningar och effekter av

reningsanordningar.

RESERVATION av ledamoten Nic Grönvall

Denna reservation formuleras dels i diverse allmänna synpunkter och dels i synpunkter som är direkt relaterade till områdena för Hiljöavgiftsutredningens delbetänkande.

Allmänna synpunkter

Den tid som stått till buds för fram till utredningen delbetänkandets avlämnande har icke varit tillräcklig för att avlämna ett väl genomarbetat betänkande med följd att det förestående remissförfarandet blir av mindre värde. Bristerna i består främst övervägandena i att mätfrågor och andra frågor av praktiskt genomförandenatur icke kunnat studeras väl. tillräckligt Detta gäller såväl svavelavsnittet som kloravsnittet.

Jag är även kritisk till att av avgiftsbeläggning utsläpp av svavel vid av blir ett förbränning olja ofullständigt förslag därigenom att andra fossila bränslens utsläpp av vid svavelföreningar förbränning icke prövas i detta sammanhang. liksom Effektmätning, även uppkommande styreffekter, blir detta sätt på ofullständigt belysta, vilket kan leda till att de förslag som nu framläggs kan bli om de ses orimliga, mot bakgrund av hela utsläppsproblematiken och dess samhällseffekter.

Kommittén har noga diskuterat om frågan terminologi och har stannat för en som terminologi överensstämmer med min upfattning. Jag vill emellertid i detta

markera att för det fall att förslag kommer sammanhang att framläggas om miljöavgifter på koldioxidutsläpp bör en sådan avgift betecknas som skatt. Grundläggande skillnader mellan koldioxidutsläpp och föreligger andra Utsläppen av koldioxid är utprägmiljöutsläpp. lat miljörelaterade och kan ej åtgärdas i globalt form medan andra utsläpp är mera lokalt oriennågon terade och kan delvis åtgärdas genom reparativa insatser och förebyggande insatser.

De nu liksom för övrigt de föreslagna avgifterna, som senare kan komma att föreslås av denna avgifter kommitté bör, med undantag för koldioxidutsläpp betecknas som avgifter. Jag vill redan nu framhålla att jag avser att i utredningens huvudbetänkande om skyldighet för staten att särframlägga förslag redovisa och att disponera delar av miljöavgifterna dessa för forskning och utveckling inom miljövårdsområdet.

vill synpunkten att jag finner Jag slutligen påpeka det vara olämpligt, ur många synpunkter, att på kort tid taga fram ett delbetänkande avseende miljöutsläpp av klorerade organiska föreningar. sådana utsläpp ett antal - ett förekommer från mycket begränsat 20-tal - som alla genom koncessionsförfaranföretag, det miljöskyddslagen är mycket väl kända. enligt beslöt så sent som under våren 1988 att Riksdagen ett mål för minskning av sådana utsläpp till fastlägga 1,5 TOCl/ton massa. Av vad som framgår av rapporter kg från industrin finnes färdiga investeringsprogram för att nå det av riksdagen uppställda målet. Det kan starkt det läpmliga och rimliga i att då ifrågasättas en avgiftsbelägging av en begränsad genomföra som visat prov på villighet och önskan industrigrupp att delta i kampen för en bättre miljö.

synpunkter på svavelavgiftsförslaget

Svenska Petroliuminstitutet har under pågående utredning framlagt synpunkter på uttagandet av miljöavgifter på utsläpp av svavelföreningar vid förbränning av olja. Det har av dessa synpunkter framgått att oljor avsedda för förbränning undantagslöst förvaras i samlagringscisterner där olja tillförs från olika inlagrare och olika distributörer. Förvaringssystemet innebär således att faktisk kunskap om svavelhalten i olja som förvaras i en samlagringscistern saknas. Det är därför nödvändigt att ett system för miljöavgifter på olja anpassas till distributionssystem som användes i branschen.

Utredningsmajoritetens förslag om ett finmaskigt intervallnät synes således ej kunna genomföras med tillfredsställande säkerhet.

Det förefaller som om ett finmaskigt intervallnät skulle nödvändiggöra svaveltestning av utleverans till förbrukare.

Jag saknar kunskap för att föreslå andra intervaller av miljöavgifter än de som föreslagits av Svenska Petroliuminstitutet och föreslår därför att svavelavgift uttages i följande intervall:

0,1% men högst 0,3% 0,3% men högst 0,6% 0,6% men högst 0,8%

Hajoritetens förslag så vitt gäller avgiftens storlek bygger bl a på en teoretiskt beräknad kostnad för avsvavling.

Harknadsekonomin ger ett adekvat uttryck för markna-

dens bedömning av värdet eller bördan av svavel i olja därigenom att lågsvavlig olja prissättes högre p g a större efterfrågan. Enligt uppgifter från oljebranschen skulle den s k svavelpremien uppgå till 5-15 kr/10-dels viktprocent svavel. Jag saknar även här möjlighet att avgöra det korrekta i den uppgiften men har varit i tillfälle att företaga vissa kontroller och stannar efter dessa inför förslaget att de förut redovisade intervallerna åsättes miljöavgifter enligt följande.

- 20 kronor 0,1% 0,3% 0,3% - 0,6% 50 kronor - 100 kronor 0,6% 0,8%

Avgiftsuttag enligt denna modell skulle innebära en delvis annorlunda lagteknisk lösning än den som föreslås av majoriteten.

Jag delar majoritetens förslag att restitution av skatt skall ske i fall av bevisad avsvavling av utgående rökgaser. Jag vill till denna senare fråga fästa följande åsikter som bör särskilt observeras under remissförfarandet.

Avsvavlingseffekten och därmed den ekonomiska kalkyl på vilken en konsument av eldningsolja bygger sina inköp utgår självklart från kunskap om svavelhalten i använd olja. Som framhållits inledningsvis föreligger risk för stor osäkerhet härvidlag med hänsyn till den samlagring som sker. Man torde därför få räkna med att envar som verkställer investering för avsvavling av rökgaser i syfte att uppnå restitution av miljöavgifter installerar laboratorieutrustning av något slag för testning av intagen eldningsolja.

En annorlunda, men uppenbarligen mycket central synpunkt på restitutionsfrågan är följande. För avsvavling av rökgaser, används filter- och fläktsystem som utnyttjar kalk, Cao, för bindning av svavelföreningar. Kalken framställs genom upphettning av kalksten, CaC0,. Vid upphettningen frigörs koldioxid, Produktion av kalciumoxid för avsvavling C02. av rökgasutsläpp kommer alltså att leda till ökade utsläpp av koldioxid. Därtill kommer att produktionen av kalciumoxid ur kalksten kräver mycket omfattande energiförbrukning i form av värmeenergi. Denna tanke visar på det utmordentligt angelägna i att optimera alla insatser i miljövården. Jag förutsätter att de synpunkter som här famförts beaktas i remissförfarandet.

Jag delar majoritetens uppfattning att bränsle som användes vid oljeraffinaderier skall undantagas på skäl som angives av majoriteten. Jag önskar emellertid i detta sammanhang belysa följande synpunkt.

Det nu framlagda förslaget om miljöavgift på svavelföreningar kommer att påverka marknaden mot lättare oljor med lägre svavelhalt. Detta är en önskvärd utveckling. Stor risk finns emellertid att användningen av tjockoljor helt slås ut. Tjockoljemarknaden har påverkats oerhört starkt under senare år. Från 12 miljoner kubikmeter per år 1979 till f n 3,5 miljoner kubikmeter per år. Risken är nu stor att svensk raffinaderiproduktion av tunga eldningsoljor inte kan avsättas inom landet. Eftersom efterfrågan finns på billiga tunga eldningsoljor på världsmarknaden, där svavelhalten inte observeras, är risken stor att export kan uppkomma från svensk raffinaderiindustri av högsvavlig tung eldningsolja, med följd att den

globala miljöskadan av svavelutsläpp snarare ökar än minskar av den svenska regelskrivningen.

Hiljöavgift på organiskt bundna klorföreningar

Jag har i inledningen till denna reservation markerat min hållning till lagstiftning om miljöavgifter som avser blott ett ringa fåtal företag.

Det måste vara angeläget att verkställa mätning av utsläpp hellre än av insatsvaror. Skogsindustrin har kort före delbetänkandets formulering framlagt en utredning som visar att mätning av intagen klor till industriprocessen ger en osäker bedömning av omfattningen av utsläpp. Industrins företrädare har därför under utredningsarbetets avslutning framlagt förslag om att avgift skall uttagas för s k AOX-utsläpp hellre än på tillfört klor. Industrins synpunkt har härvidlag inte kunnat utredas p g a tidsbrist. Jag förutsätter emellertid att remissförfarandet i betydande grad ger vägledning vid valet av avgiftsbas för klorutsläpp.

Vidare saknas i underlaget för kommitténs ståndpunkt:tagande utredning om marknadens påverkan på styreffekten av förändringar i skogsindustrins kostnadsbild. Om inte kompensation för höjda kostnader kan uttagas genom högre pris eller kompenseras genom att marknaden accepterar mera oblekta produkter kommer avgiftshöjningar att inkräkta på industrins förmåga att genomföra investeringar i nya produktionsprocesser och forskning och utveckling. Införandet av miljöavgifter kan således verka kontraproduktivt för industrins miljövårdssträvanden. Jag förutsätter att detta kommer att beaktas i remissförfarandet.

skogsindustrin har i en utredning som framlagts 89-02-23 redovisat att kraftig styreffekt uppkommer vid en avgift om 25 kr per kg/TOC1. Jag ser skäl inga att ifrågasätta denna uppgift, som underbyggts. Jag delar industrins sypunkt att en avgift av skötselavgifts-natur skall omfatta kalkylerade driftskostnader av kostnaderna för att uppnå den av riksdagen beslutade nivån för tillåtna utsläpp (1,5 TOC1/ton kg massa). På sätt skogsindustrin visat uppgår driftskostnaden till ca 25 kr per/kg TOC1. föreslår Jag därför att miljöavgiften sättes till 25 kr per/kg utsläppt TOC1. I följd härav anser jag att avgift skall uttagas med 2,50 kr per/kg elementärt klor, 3,5 kr per/kg hypoklorit och 25 öre klordioxid. per/kg

Den i inledningen framförda om synpunkten användningen av uppburna miljöavgifter gäller med särskild kraft såvitt gäller miljöavgifter för av utsläpp organiskt bundet klor. Jag förutsätter att senare kommer förslag att framläggas som kan innebära att klormiljöavgiften avsättes till fond eller dylikt, vilken kan disponeras för forskning och investeringsstöd till syftande medverkan vid utvecklingen av en miljövänligare industriprocess för tillverkning av pappersmassa.

122 Dnr 86/89 HILJÖÅVGIFTSUTREDNINGEN Stockholm den 23 mars 1939

Hemställan från Hiljöavgiftsutredningen till Kommittén för indirekta skatter (KIS)

Avvikande mening från ledamoten Nic Grönvall kommer att inlämnas torsdagen den 30 mars.

Stockholm\1989-03-23

,Jifzrzááäá

M/

ordf. Miljöavgiftsutredningen

MILJÖAVGIFTSUTREDNINGEN 1989-03-23

Skrivelse till KIS angående miljöaspekter det på framtida energiskattesystemet

Vi anser det vara nödvändigt med en mellan samordning våra två utredningar. Energisektorn har redan utsatts för relativt stor osäkerhet. är den ett Samtidigt område som präglas av omfattande investeringar och långa planeringstider. Vi beklagar att den tidsmässiga situationen omöjliggjort en starkare Det samordning. är därför väsentligt att alla tas tillvara möjligheter att ge tydliga signaler till energisektorns aktörer.

Utifrån ett miljöpolitiskt perspektiv och med utgångspunkt från det hittills bedrivna arbetet i våra två utredningar, skulle vi vilja framföra följande förslag:

* Miljöavgiftsutredningen förordar ett framtida skattesystem inom energiområdet med skatter och avgifter som är miljömässigt motiverade.

* Det bästa hade varit att kunna lägga samlade förslag till såväl miljöavgifter som skatter i energisektorn. I avvaktan på att ett samordnat system kan införas, baserat på utsläppsavgifter på svavel och kväveföreningar samt bränsleskatter på koldioxidutsläpp, bör vi dock gemensamt mellan niljöavgiftsutredningen och KIS ta ansvar för att de förslag våra två i vår inte utredningar lägger går i annan riktning.

För vår del kommer vi i april att lägga ett förslag till svavel i olja som ett första miljöavgift på steg mot införande av generella utsläppsavgifter på svavel från förbränning.

Den svavel - 30 kr/kubikmeter olja och avgift på svavel - som f n diskuteras tiondels viktprocent inom niljöavgiftsutredningen kan innebära kostnadspå upp till 0,6 öre/kWh för lätt eldningsökningar och 1,9 öre/kWh för tung eldningsolja. De olja nuvarande på värmeproduktion motpunktskatterna svarar 2

Nuvarande punktskatter, öregkwh

Kol 5,5

Lätt eldningsolja (Eo 1) 9,9

Tung eldningsolja (E0 5) 9,0

Naturgas 2,9

* De som kan väntas få störst betydelse miljöavgifter för energisektorn på sikt är, därutöver, avgifter och skatt på koldioxid och kväveoxider.

* Kväveoxidutsläppen kan, såsom svavelutsläppen, påverkas genom tekniska reningsåtgärder. Kväveavgifter tar Hiljöavgiftsutredningen upp i sitt huvudbetänkande.

Koldioxidutsläppen kan dock endast minskas genom ökad energihushållning eller större andel förnybara energislag.

En skatt på koldioxidutsläpp får därför en helt annan karaktär än miljöavgifter på svavel och kväve. Den får också en mer permanent fiskal karaktär. H Riksdagen har angivit som ett delmål att svenska koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen inte skall tillåtas öka utöver dagens nivå.

Den senast tillgängliga energiprognosen pekar mot att koldioxidutsläppen - vid nuvarande utformning av och - kommer energi- miljöpolitiska styrmedel att öka med mer än en tredjedel till år 2010.

Ett alternativ med moms + nuvarande punktskatter reducerade med 30 % som enligt vad vi erfarit är ett huvudalternativ i KIS arbete innebär att skatten på näringslivets energianvändning sänks med ungefär 30 %.

sänkningen blir inte så stor för olja om man tar hänsyn till det förslag om svavelavgift som Miljöavgiftsutredningen kommer att lägga fram under våren.

Energiprognoserna pekar dock mot att det blir nödvändigt att öka skattebelastningen på fossila bränslen för att klara det mål som riksdagen ställt upp. Hiljöavgiftsutredningen gör bedömningen att detta redan i skatteomläggningen 1991 bör beaktas,

så att man åtminstone inte sänker belastningen nu, för att därefter senare införa mer rejäla höjningar genom miljöavgifter.

Hed hänsyn till koldioxidproblemen är det också önskvärt att förändra skatterelationerna mellan olika bränslen jämfört med i dag.

vid med kol det ut - räknat eldning släpps per - ca 20 % mer koldioxid än vid energienhet eldning med olja. Naturgas ger koldioxidutsläpp som är ungefär 60 % av oljans.

Hiljöavgiftsutredningen konstaterar att det inte ankommer på vår utredning att ta ställning till huruvida man bör införa moms på energi.

Hot bakgrund av vad som här anförts hemställer Hiljöavgiftsutredningen att KIs vid utformningen av sitt energiskatteförslag - med hänsyn till inriktningen av vår utrednings kommande förslag när det koldioxidskatter - exkluderar kolet från den gäller av KIS planerade 30 procentiga reduktionen av punktskatterna.

Även i ett alternativ med enbart punktskatter utan moms, anser Miljöavgiftsutredningen att kolets särskilt höga koldioxideffekt redan nu skulle behöva beaktas vid utformningen av förslaget till ny energibeskattning.

1989-03-30

Avvikande mening med anledning av skrivelse till KIS angående miljöaspekter på det framtida energiskattesystemet

Jag delar i allt väsentligt vad som anförts av majoriteten inom Hiljöavgiftsutredningen, vad avser behovet av samordning mellan KIS och Hiljöavgiftsutredningen så vitt gäller energisektorn och beskattningen därav.

Jag hävdar att enda vägen att klara riksdagens krav om att någon ökning av koldioxidutsläppen från dagens nivå ej få ske med bevarad sysselsättning och välfärd är att behålla kärnkraftproduktionen av elektrisk energi i enlighet med 1979/80 års riksdagsbeslut. Jag anser vidare att någon ökning av skattetrycket i Sverige inte bör ske.

I likhet med majoriteten anser att framtida jag miljöavgifter och energiskatter måste ha en tydlig styreffekt bort från energikällor som innebär miljöfarliga utsläpp.

Med dessa utgångspunkter förordar jag att energibeskattning sker genom dels en koldioxidskatt, som får en tydlig styreffekt bort från med energislag höga koldioixutsläpp och dels mervärdeskatt som påfyllnad upp till nuvarande energiskatteuttag upp till om ca 31 miljarder kr årligen.

För att kunna framlägga förslag om indirekt skatt i energisektorn är det på angivna grunder, nödvändigt att nära samordna förslagen från KIS och Miljöavgiftsutredningen. Jag anser för den skull att hela frågan om energibeskattning och miljöavgifter inom energisektorn bör samordnas i särskild ordning innan förslagen för denna sektor sändes på remiss.

Nic Grönvall ledamot av Hiljöavgiftsutredningen

128 Bilaga 1

SÄRSKI LT YTTRANDE

av sakkunnige Lennart Ahlgren

SAMMANFATTNING

* är starkt inom Miljömedvetandet skogsindustrin. Ambitionen är stor att ytterligare minska utsläppen från industrianläggningarna i så snabb takt som möjligt. Det behövs inga miljöavgifter för att öka skogsnäringens vilja att förbättra miljön.

* oönskade konsekvenser. Miljöavgifter ger

Det behövs inga miljöavgifter för att styra utsläpp från 18 blekerier, som alla lyder under koncessionsvillkor.

* Det behövs särskilda inga svavelavgifter.

* som måste baseras Miljöavgifter styrinstrument på faktiska utsläpp, inte på ingående substanser.

Om man väljer att införa miljöavgifter

* Öronmärk och låt miljöavgifterna företagen använda dem till de önskvärda miljöinvesteringarna.

* för klor får inte vara än Miljöavgiften högre 20 kr/kg.

129 1 Bilaga

* för Ingen miljöavgift utsläpp under 0,5 kg TOC1.

* Ingen miljöavgift för klordioxid.

* En svavelavgift måste den vara konkurrensneutral.

MILJÖAVGIFTER PÅ KLORORGANISKA FÖRENINGAR FRÅN MASSAINDUSTRIN

Ingen förnekar idag att skogsindustrin, liksom i det närmaste all annan industriell verksamhet, förorenat luft och vatten. har för Mycket gjorts att begränsa utsläppen och i flertalet avseenden har utsläppen kunnat till begränsas ekologiskt acceptabla nivåer.

Vad gäller de organiska från klorföroreningarna massablekerierna är situationen inte helt tillfredställande ännu. I moderna där blekerier, låga halter klorgas eller elementärt klor används i processen, visar dock erfarenheterna att andelen svårnedbrytbara och giftiga minskar föroreningar kraftigt. Dessa rön styrker industrins inställning att utsläppen av klororganiska föreningar kan och skall reduceras Målet ytterligare. är att begränsa utsäppen till ekologiskt acceptabla nivåer. De ekologiska effekterna av utsläppsvärden under 1-1,5 kg Tocl ton massa per är inte kända. Det finns inte idag någon kunskap som kan påvisa att moderna välskötta blekerier ger skadliga miljöeffekter. Ur samhällsekonomisk synpunkt måste ytterligare tas fram om kunskap blekeriavloppens eventuella kvarvarande effeker, innan man tar ställning till ännu mer långtgående

130 Bilaga 1

och inte minst till införandet av höga åtgärder miljöavgifter.

Det är också viktigt att påpeka att massaindustrins blekerier inte är de enda källorna till av föreningar. Detta utsläpp klororganiska inte minst för utsläpp av stabila biogäller ackumulerade klorerade föreningar.

Det behövs miljöavgifter för att öka skogsinga näringens vilja att förbättra miljön.

är starkt inom skogsindustrin. Miljömedvetandet Ambitionen är stor att ytterligare minska från industrianläggningarna i så snabb utsläppen takt som möjligt.

Alltsedan slutet av 1960-talet har Sveriges skogsindustrier satsat stora pengar på forskning och utveckling samt inte minst på investeringar för att Under 1970- och begränsa miljöpåverkan. 1980- talen har motsvarat miljöinvesteringarna 10-15 procent av företagens totala investeringar. Man skall då beakta att massa- och pappersindustrin är extremt kapitalintensiv. De svenska ligger mycket högt vid miljöinvesteringarna internationella I USA är nivån ca 7 jämförelser. Miljöarbetet intensifieras emmellertid procent. i under de kommande åren. De ytterligare Sverige 15 fabrikerna som tillverkar blekt sulfatmassa att investera 3,5 miljarder kronor i planerar under perioden 1988-92. miljövårdande åtgärder kommer att uppgå till ca 50 Miljöinvesteringarna procent av de totala investeringarna.

Under mitten av 1970-talet låg den genomsnittliga hos de svenska massablekerierna av utsläppsniván

Bilaga 1

organiskt bundet klor per ton massa (mätt som TOCl) på 6-8 kg. Motsvarande nivå är idag 2,5-3 kg. Det intensiva arbete som har skett och sker bedöms komma att leda till att den genomsnittliga utsläppsnivån är under 1,5 kg år 1992 vid blekning av barr- och björkmassa i samma proportion som idag. Om all nu känd teknik tas tillvara bedöms det vara möjligt att efter intrimning och optimering nå TOCl-värden ned emot 0,5 kg. Om de ekonomiska förutsättningarna finns kommer sannolikt de svenska massalinjerna för tillverkning av blekt kemisk massa att successivt under 1990-talet bygas om så att denna nivå nås. Det måste ifrågasättas om det finns tekniska möjligheter samt personella och ekonomiska resurser att vidta mer långtgående än de åtgärder som nu genomförts.

De låga nivåer som nämns ovan kan bl a nås genom att ersätta allt molekylärt klor med klordioxid. Denna handlingslinje har under många år drivits i nära samarbete med de miljövårdande myndigheterna. Vid användning av klordioxid bildas inte bara väsentligt mindre mängder klororganiska föreningar utan även föreningar av annat med slag mindre risker för miljön. Det finns därför goda skäl att hävda att av klordioxid inte användning skall beläggas med miljöavgift.

Miljöavgifter ger oönskade konsekvenser

En kvarts miljon människor är inom sysselsatta skogsbruket, skogsindustrin och dess servicenäringar. Massa- och pappersindustrin bidrar till sysselsättningen på en rad orter, framförallt utefter Norrlandskusten och i samt Bergslagen på

132 Bilaga 1

platser, där det är mycket svårt att många åstadkomma annan sysselsättning.

svarar för ca 20 procent av skogsindustrin landets totala export och redovisar det största Upp emot 80 procent av massanettoexportvärdet. och produkter exporteras och pappersindstrins blekta produkter efterfrågas i en ökande omfattning.

Kemisk massa utgör nästan hälften (ca 4,7 Mton) av all den massa som tillverkas i Sverige för avsalu och för tillverkning av papper och kartong. Endast ca 4 procent av världsproduktionen av papper och kartong tillverkas i Sverige.

Priserna på branschens produkter sätts på de internationella marknaderna och kan i liten utsträckning påverkas av de svenska producenterna.

svenska skogsindustrin arbetar i internationell konkurrens och är mycket konjunkturkänslig. Av historien har vi lärt oss att resultatnivån förändras snabbt och i stor omfattning med konjunkturförloppet. För att bibehålla konkurrenskraften och för att klara de nödvändiga investeringarna behövs de vinster som skapas under goda konjunkturförhållanden. Den kemiska massaindustrin är mycket kapitalintensiv.

Miljöavgifter kommer att reducera det nödvändiga investeringsurymmet utan att ge annat än begränsad effekt vad gäller ytterligare minskning av utsläppen. Stora avgifter leder därför på sikt till negativa effekter för miljövårdsarbetet. Av

133 Bilaga 1

exempel i vår nära omvärld kan vi tydligt konstatera att det krävs en lönsam industri för att ett effektivt miljöarbete skall kunna drivas vidare. Omfattande miljökrav och avgifter som införs utan att beakta vad som görs i konkurrentländerna kan dessutom leda till att massa och pappersprodukterna i större omfattning tillverkas i andra länder i ur miljösynpunkt betydligt sämre anäggningar.

Miljöavgifter måste baseras på faktiska utsläpp, inte på ingående substanser.

För att nå de fördelar som anges med miljövgifter i form av automatik och anpassning är det ett grundkrav att dessa baserar sig på vad som är det önskvärda resultatet, utsläppen.

Det behövs inga miljöavgifter för att styra utsläpp från 18 blekerier, som alla lyder under koncessionsvillkor!

De som förespråkar införande av miljöavgifter anser att dessa framför allt kan vara ett medel att kommunicera med många beslutsfattare som var och en ger upphov till en relativt låg belastning på miljön, men där summan av utsläppen anses för hög. Avgifterna tros kunna åstadkomma den styrning av beteendet man önskar uppnå, när det inte är möjligt eller alltför dyrt eler svårt att göra det på annat sätt.

Dessa omständigheter föreligger inte alls när det gäller massaindustriernas blekeriutsläpp. Utsläppen från sveiges totalt 18 kemiska massablekerier går alldeles utmärkt att definiera

134 Bilaga I

samt styra och kontrollera med de lagar och det administrativa system som finns idag.

En miljöavgift får inte vara högre än 20 kr/kg!

Den nu sittande miljöavgiftsutredningen arbetar med ett förslag till avgiftssystem som är baserat förbrukningen av klorkemikalier i blekningspå processen. De nivåer som är föreslagna motsvarar en utsläppsavgift pá ca 50 kr per kg Tocl. Dagens utsläppsnivá skulle ge en total miljöavgift på ca 600 Mkr. För år 1992 kan denna avgift beräknas uppgå till ca 400 Mkr. Av texten ovan framgår att det kommer att kosta de berörda massaindustrierna 700 Mkr per år för att nå den för 1992 antagna utsläppsnivån. Företagen kommer vid införande av de föreslagna miljöavgifterna att belastas med i det närmaste ytterligare lika stora kostnader utan att någon nämnvärd utsläppsbegränsning åstadkoms.

En avgift som på detta sätt tas in till statskassan fungerar som en skatt. Denna belastar ensidigt de svenska tillverkarna av blekt kemisk massa. I ett normalt konjunkturläge är den samlade vinsten för denna del av skogsindustrin ca 2 miljarder kr per år. Den föreslagna avgiftsniván leder för 1990 till att de berörda fabrikerna beläggs med en extra skatt på 25 % vid en vinstnivå sett över en genomsnittlig konjunkturcykel.

Avgiftsnivån är i sig orimligt hög, framför allt

därför att den ensidigt påförs de svenska massa blekerierna. Inte någon del av avgiften kommer att kunna föras vidare till kundledet utan vinsten reduceras med det fulla avgiftsbeloppet.

Bilaga 1

Avgiften framstår som ännu mer orimlig mot bakgrund av att ambitionen hos och kraven på svensk skogsindustri att snabbt begränsa utsläppen i avsevärd omfattning, med åtföljande högre investeringskostnader, är större än i något annat konkurrentland.

Att ensidigt belasta den svenska kemiska massaindustrin med avgifter av den nu föreslagna storleksordningen samtidigt som det görs stora investeringar i miljöskyddsåtgärder får mycket svåra konsekvenser. En drastiskt minskad avkastning hos den svenska kemiska massaindustrin kommer att leda till att kapital styrs över till andra områden, vilket får allvarliga regionala och strukturella följder. sysselsättningen inom såväl industri som skogsbruk kommer att påverkas.

Om massaindustrin trots allt skall åläggas att betala miljöavgifter måste det ske på ett mera sansat och omdömesgillt sätt, åtminstone så länge som motsvarande krav och avgifter ej påförs industrin i de viktigaste konkurrentländerna.

Miljöarbete kan inte försigå med skygglappar. Det måste bedrivas i samverkan med vad som händer i övrigt i samhälle och vara underkastat de prioriteringar som gäller all verksamhet. om den svenska satsningen på god miljö skall fungera och vi skall framstå som ett föredöme för omvärlden är det väsentligt att vi klarar både miljön och ekonomin. om vi misslyckas med ekonomin kommer vi att framstå som ett dåligt exempel.

Det förefaller inte samhällsekonomiskt befogat att införa miljöavgifter i den storleksordning som nu föreslås. I vart fall inte förrän faktisk

Bilaga 1

kunskap erhålls om miljöeffekterna vid utsläpp från moderna blekerier. Detta bör även leda till att utsläpp under 0,5 kg TOCl ej beläggs med avgift, alternativt att klordioxid ej beläggs med avgift.

Öronmärk miljöavgifterna och låt företagen använda dem till de önskvärda miljöinvesteringarna.

Avsikten är ju att miljöavgifterna skall så att säga avskaffa sig själva. I utredningsdirektiven slås dessutom fast att inkomsterna inte bör användas för att finansiera ökade utgifter. För att så snabbt som möjligt reducera massaindustrins utsläpp utan att samtidigt äventyra den svenska kemiska massaindustrins konkurrenskraft, är det därför motiverat att använda avgiftsmedlen för att ytterligare begränsa utsläppen. Detta kan åstadkommas genom att det enskilda företaget tvingas avsätta och spärra medlen pá ett konto i Riksbanken under likartade former som vid investeringsfondsavsättningar. Dessa medel får endast användas för miljövárdsinvesteringar samt enskilda och branschgemensamma forsknings- och utvecklingsinsatser inom miljöskyddsomrádet efter särskild prövning. om insatta medel inte förbrukas efter förslagsvis fem år, är det rimligt ur incitamentssynpunkt att medlen ej står till företagets förfogande. De bör dock härvid användas för allmänna miljöskyddsåtgärder. Då skulle man verkligen på ett effektivt sätt åstadkomma det som måste vara avsikten med införandet av miljöavgifter: nämligen att minska utsläppen till miljön.

137 Bilaga 1

Det behövs inga svavelavgifter.

Det behövs inga särskilda miljöavgifter för att styra svavelutsläppen. De administrativa styrmedel som idag finns är tillsammans med den redan existerande punktbeskattningen fullt tillräckliga.

Miljöavgifter på olja beräknas leda till en minskning av nedfallet med 1-2 % till en kostnad av närmare tre kvarts miljarder kr år. En per sådan åtgärd kan få väsentlig effekt om den leder till att andra länder i var tar sin del omgivning av det gemensamma ansvaret och minskar sina svavelutsläpp. Om den svenska åtgärden förblir isolerad är den emellertid endast ett kostsamt sätt att uppnå marginell verkan. av Minskningen nedfallet har ingen nämnvärd betydelse för förhållandet mellan aktuellt svavelnedfall och kritisk belastning. Ensidiga svenska miljöavgifter på olja leder dessutom till att undanträngda oljekvaliteter med högre svavelhalter förbrukas någon annanstans och därigenom leder till nedfall i Sverige. Inom elproduktionen kan det speciellt få konsekvenserna att fossilbaserad elkraft i större utsträckning köps från Danmark som har lägre miljökrav.

Hantering och användning av tyngre oljor är komplicerad och kräver särskilt anpassade lagerutrymmen, transportbilar, hantering före förbränning, särskilda brännare etc. En snabb övergång till användning av lättare som oljor, miljöavgifterna beräknas styra mot, kan ha effekter för eftersom försörjningsberedskapen,

Bilaga I

det torde vara svårt att återgå till användning av oljor vid en krissituation. Stora tynge viskositetsvariationer i lågsvavliga oljor innebär försämrad förbränninseffektivitet och därmed ökas utsläppen av andra miljöfarliga ämnen.

Det finns anledning att efterlysa prioriteringar mellan olika miljövårdsátgärder. Resurserna för är inte oändliga. Argumenten för en miljöåtgärder baseras nu huvudsakligen på att miljöavgift nedfallet f n ligger över s k kritiska belastningsgränser för svavel, vilket är alarmerande och skäl för att göra naturligtvis Det är emellertid inte nog grund för någonting. att detta i ett läge när den diffusa göra just påverkan från omgivande länder utgör huvudoch sannolikt bör kunna åtgärdas med problemet mindre resursuppoffringar.

Sett i ett Europeiskt perspektiv är Sverige genom denna åtgärd berett att minska sina utsläpp till en kostnad som är fyra gånger högre räknat per ton svavel än vad som skulle kunna åstadkommas i Polen och DDR. Rimligheten i detta bör naturligtvis diskuteras.

Den föreslagna avgiften får snedvridande konkurrenseffekter.

De ekonomiska förutsättningarna för bl a energiföretagen bör snarast klargöras i ett sammanhang. Det är angeläget att få klarlagt vad eventuella avgifter kan komma att innebära efter mitten på 1990-talet. Med avgifterna väntar man sig en reduktion med 18-24 Kton S/år. I dag står oljeförbränningen för ca 63 Kton S/år. Även efter

Bilaga 1

minskningen kommer oljeanvändarna att betala 1,1-1,3 miljarder kr/år. Till detta kommer árskostnaderna för den ursprungliga minskningen på 250-500 Mkr/år, dvs totalt ca 1,6 miljarder kr/år.

Införs avgifter bör det ske på alla svavelhaltiga bränslen samtidigt för att undvika snedvridningseffekter och i värsta fall investefelaktiga ringar. Även om svavelskatten på olja inte är större än normala prisvariationer kan den få allvarliga konsekvenser. Prisvariationerna påverkar alla företag i Sverige och utomlands likadant, medan avgifterna är en ensidig svensk åtgärd som enbart påverkar svenska företag.

Bilaga 1

SÄRSKILT YTTRANDE

av sakkunnige Per Kágeson

SVAVELPOLITIKEN MÅSTE BLI KOSTNADSEFFEKTIV oca TROVÄRDIG

av försurande ämnen behöver i norra Europa Utsläppen minska med 80-90 procent för att de försurade ekosystemen ska kunna återhämta sig. Därför är det bra att riksdagen beslutat att ytterligare reducera de svenska utsläppen. och en på svavel kan i det sammanhanget fylla miljöavgift en positiv funktion.

Men är det angeläget att de resurser som vi samtidigt satsar på att minska belastningen på naturen används på ett kostnadseffektivt sätt, och det är viktigt att inte den svenska får till följd att svenska politiken återstodsoljor med hög svavelhalt exporteras till länder med lägre miljökrav. Enligt min mening finns det att diskutera dessa två problem mera ingående än anledning vad utredningen gjort.

kostnadseffektiv reduktion av svaveldepositionen över Sverige

Den genomsnittliga marginalkostnaden för åtgärder som leder till sänkta utsläpp av svavel från anläggningar i Sverige har av utredningen uppskattats till 30 kr/kg svavel. Osäkerheten är emellertid betydande, och utredningen anger att svavelutsläppen från svenska anläggningar till följd av en avgift på 30 oljeeldade kr/kg kan komma att minska med 15-20.000 ton/år. Den direkta kostnaden till uppemot 500 miljoner kr uppskattas

141 Bilaga 1

per år. I praktiken kommer emellertid inte åtgärder som kostar över 30 kr/kg att vidtas, varför jag här räknar med en genomsnittlig kostnad på 25 kr/kg svavel. Vid en årlig reduktion av utsläppen om 15.000 ton, blir årskostnaden 375 miljoner.

Eftersom så mycket som 90 procent av svaveldepositionen över södra Sverige härstammar från utländska källor, bör det vara av stort intresse att diskutera vilka möjligheter Sverige som nation har att till en lägre egen kostnad stimulera åtgärder i de grannländer - med dålig - som i bidrar till svavelbetalningsförmåga hög grad nedfallet hos-oss.

Eftersom bara en tredjedel av svavlet från svenska källor hamnar i Sverige uppgår i själva verket marginalkostnaden för att minska svavelnedfallet genom åtgärder här hemma till inte mindre än 90 kr/kg. I Polen och DDR, där ännu så länge mycket litet gjorts för att minska svavelutsläppen är marginalkostnaden f n bara ca 4 kr/kg. Å andra sidan faller bara 1,5-2 procent av det polska och östtyska svavlet ner över vårt land. Om vi skulle betala hela kostnaden för att minska utsläppen från Polen och DDR, skulle följaktligen den marginella kostnaden för att minska nedfallet över Sverige bli så hög som 200-270 kr/kg. Det blir alltså 2-3 gånger dyrare än att minska nedfallet över Sverige genom åtgärder i svenska anläggningar.

Men det verkligen intressanta är att det vid nuvarande kostnadsnivå skulle vara lönsamt för oss att betala 30-40 procent av kostnaderna i Polen och DDR, om vi därigenom kan få miljöinvesteringar genomförda som annars inte skulle komma till stånd. Det stora problemet, speciellt för Polen, är att en mindre del av de totala kostnaderna för rökavgasavsvavling avser utrustning som av

142 Bilaga 1

kvalitetsskäl måste upphandlas i väst och betalas i konvertibel valuta. Andelen uppskattas inte i något fall överskrida 30 procent av de totala kostnaderna.

Vad Sverige och andra västländer med höga marginalkostnader bör inrikta sig pá är följaktligen att gemensamt bidra med den del av kostnaden som måste betalas i hárdvaluta. Av det östtyska och polska svavlet faller 4-5 procent ned över Västtyskland, ca 2 procent över Sverige och omkring 0,5 procent över vardera Finland, Norge och Österrike. Om dessa fem länder går samman och högst bidrar till vad som för del är kostnadseffektivt, kan de egen gemensamt utan svårighet finansiera den del av åtgärderna som måste betalas i hårdvaluta. Troligen blir den genomsnittliga kostnaden bara en fjärdedel till en av vad en motsvarande minskning av nedfallet tredjedel skulle kosta genom åtgärder i det egna landet.

Mitt förslag är alltså att Sverige tar initiativ till ett pooler för finansiering av rökgasrening i större slags koleldade anläggningar i Östtyskland och Polen. Av de båda mottagarländerna bör därvid krävas att de själva finansierar den del av kostnaden som kan upphandlas i inhemsk valuta. Därtill bör de berörda västländerna kräva full insyn i projektering, byggnation och drift av de anläggningar man delfinansierar.

Utan utländsk medverkan är det troligt att de polska svavelutsläppen i bästa fall är oförändrat höga vid sekelskiftet. Med västeuropeisk delfinansiering av här redovisad modell, borde utsläppen kunna minska med 30 procent under 90-talet. Det skulle i så fall innebära att nedfallet över Sverige minskar med ca 12.000 ton per år. Därtill kommer en motsvarande minskning av svavlet från DDR. Det totala nedfallet över Sverige uppgår f n till 275.000 ton.

143 Bilaga 1

Den svenska svavelavgiften på olja kan förväntas inbringa ca 700 miljoner kr (efter en minskning av med utsläppen 15.000 ton/år). Utredningen anger att de föreslagna miljöavgifterna inte har något statsfinansiellt syfte. Avsikten är tvärtom att avgifterna skall vara så effektiva att de på sikt avskaffar sig själva. Då förefaller det mycket rimligt att använda en del av dessa pengar till medverkan i pooler som finansierar i DDR rökgasavsvavling och Polen. Om Sverige i genomsnitt står för 10 procent av kostnaden, kan vi för 400 miljoner per år bidra till att svavelnedfallet över Europa minskar med 1 miljon ton per år.

Vad som här har sagts om bristande kostnadseffektivitet vid en miljöavgift på 30 kr/kg, gäller förstås också de åtgärder som blir följden av fjolårets riksdagsbeslut om skärpta krav under 90-talet. Så frågan om bidrag till åtgärder i Polen och DDR är lika även om angelägen miljöavgiften mot förmodan inte införs. Men införandet av avgiften gör det lättare att finansiera medverkan Sveriges i de internationella svavelpoolerna.

Export av högsvavlig olja

Utredningen nämner i förbigående problemet med att hårda svenska svavelkrav kan leda till att de svenska raffinaderierna exporterar tjockolja med hög svavelhalt till våra grannländer där svavelinnehållet efter förbränning sprids med vindarna och delvis återkommer till oss. Den svenska tjockoljeexporten 1987 till uppgick 2,6 miljoner ton, varav Storbritannien köpte ca 1 miljon ton. Den totala produktionen av i de svenska raffinatjockolja derierna uppgick samma år till ca 4 miljoner ton.

144 Bilaga 1

med svavelhalter (2-3 %) kan avsvavlas ner Tjockoljor höga till 0,2-0,3 procent. Sådana anläggningar finns vid enstaka raffinaderier i USA och Japan. Enligt statens krävs en varaktig efterfrågan på drygt 2 energiverk ton extremt lågsvavlig tjockolja för att ge miljoner samhällsekonomiskt underlag för en avsvavlingsanläggning av kommersiell storlek. Kostnaden för avsvavlingen beräknas därvid bli ca 25 kr per kilo svavel. Den svenska tjockoljemarknaden är emellertid vikande och ska avsvav» komma till stånd vid nágot eller några av de svenska ling raffinaderierna, måste åtminstone tillsvidare avsvavling av den delen i allt väsentligt betalas av exporterade staten. vid en svavelavgift på 30 kr/kg, bör dock den inhemska vara säkrad. Om svavelhalten i den avsättningen oljan genom avsvavling reduceras med en exporterade uppkommer en årlig kostnad om ca 650 procentenhet, kr. Ett statsbidrag av denna storlek bör kunna miljoner täckas genom inkomster av svavelavgiften, och det bör noteras att intäkten av avgiften blir väsentligt högre än ovan nämnda 700 mijoner när avgiften i en andra etapp till att också omfatta svavel i kol. utvidgas

Ett alternativ till avsvavling av den exporterade tjockoljan kan vara att försäkra sig om att den endast säljs för användning i anläggningar som har rökgasrening, men kanske blir det lika svårt att få fram trovärdiga slutanvändarintyg för olja som för vapen? om kunder med rökgasavsvavling saknas, kan en utväg vara att i långsiktiga kontrakt sälja till kunder som förses med rökgasrening bekostad av den svenska staten och finansierad med intäkterna av svavelavgiften. Marginalkostnaden blir då väsentligt lägre än vad som blir fallet vid avsvavling i raffinaderiet.

145 Bilaga 1

Kostnaden för att utan dubbelmoral bli av med återstodsoljorna bör ses som en naturlig del av kostnaden för att förse den svenska marknaden med raffinerade produkter med låg svavelhalt.

Avslutning

Slutsatsen för min del är att det inte kan vara rimligt att Sverige vidtar åtgärder med mycket kostnad utan hög att samtidigt stimulera omvärlden att vidta med åtgärder väsentligt lägre marginalkostnad. Det kan inte heller vara rimligt att fortsätta exportera med tjockoljor väsentligt högre svavelhalt än den vi själva godkänner och detta för användning i anläggningar som saknar rökgasrening. Både för att framstå som och för att trovärdiga uppnå en rimlig kostnadseffektivitet, måste vi fatta beslut som också tar hänsyn till den internationella situationen. Jag förordar alltså en paketlösning, där intäkten av svavelavgiften används för att åstadkomma en optimal lösning på problemet.

Bilaga 1

SÄRSKI LT YTTRANDE

av Per Kågeson och Yngve Hjalmarsson sakkunniga

med de som nu föreslås är att Avsikten miljöavgifter snart skall få ned på så de så som möjligt utsläppen nivå att i praktiken avskaffar sig låg avgifterna Det innebär att avgifterna inte har något själva. Därför bör intäkterna där så statsfinansiellt syfte. är användas så att målet snarast uppnås. möjligt

bör föras till en särskild fond ur Kloravgifterna vilken massaindustrin ska kunna söka bidrag för som reducerar utsläppen av klorerad investeringar substans mer än vad företagen i sina enskilda organisk är att göra. Fonden ska också tillstånd förpliktigade bidra till forskning under kunna branschgemensam att denna innebär en real ökning av förutsättning företagens gemensamma ansträngningar.

Fondens bör innehålla representanter för bl a styrelse STU och branschen. Samhällsrepresentanter bör SNV, därtill utgöra en majoritet.

Till fonden inkomna medel som inte kommit till inom fem år ska tillfalla statskassan. användning

147 Bilaga 1

SÄRSKILT YTTRANDE

av sakkunnige Sven Nyberg

Vid utformningen av miljöpolitiska är det styrmedel angeläget att helhetssyn och långsiktighet betonas. Det är också viktigt att åtgärdernas styreffekter framhävs.

Ett sätt att förstärka efftekter hos ekonomiska styrmedel är att återföra avgiftsmedel till miljömässigt betydelsefulla forsknings- och utvecklingsprojekt inom de sektorer från vilka medlen härrör.

Utredningen har inte närmare tagit till ställning sådan återföring av avgiftsmedel, varken generellt eller för de områden som behandlas i betänkandet.

Utredningen avser att återkomma till dessa i frågor huvudbetänkandet.

Frågan om återföring av är av allmänt avgiftsmedel miljöpolitiskt intresse, varför det finns starka skäl att behandla dessa frågor i ett Detta sammanhang. utesluter enligt min emellertid inte ett mening principiellt ställningstagande i nuvarande läge för möjligheten att återföra klor- och svavelavgifter till respektive sektor.

När det gäller avgiften för klor är det osäkert om någon större effekt kommer att nås om utifråga släppen, utöver vad som följer av koncespågående sionsprövningar eller vad som i övrigt görs för att minska kloranvändningen av driftsekonomiska skäl.

Bilaga 1

En förstärkning av styreffekten och en viktig stimulans för ett nytt utvecklingssteg vore emellertid en återföring av avgiftsmedel till kollektiv forsknings- och utvecklingsverksamhet inom branschen, en referensanläggning för den exempelvis aktuella prenox-tekniken.

I den man förutsättningar för en inhemsk avsvavlingsför tjockolja kan skapas bör motsvarande kapacitet áterföring kunna aktualiseras även på oljesidan.

Oavsett på åtgärderna bör villkoret för inriktning återföring vara att medlen går till branschgemensamma forsknings- eller utvecklingsprojekt av betydande allmänt miljöintresse. En återföring av avgiftsmedel till berörda branscher kan även motiveras av behovet av helhetssyn på miljöpolitiken i ett internationellt Det är angeläget att ett svenskt avgiftsperspektiv. på sikt inte föranleder eller indirekt gynnar system förbränning eller produktion i länder miljöstörande med bristfällig renings- eller processmiljömässigt teknik.

Genom en áterföring av avgiftsmedel tll miljötekniskt utvecklingsarbete kan sådana negativa konkurrenseller andra effekter motverkas, utan att principen om förorenarens betalningsansvar bryts.

SÄRSKILT YTTRANDE

av experten Tommy Nordin

som en mer övergripande invändning önskar jag framhålla att jag är negativ till att det lapptäcke som nu finns inom energibeskattningsomrádet, genom den föreslagna skatten på svavel i eldningsolja görs ännu brokigare.

Eftersom Kommittén för indirekta skatter (KIS) arbetar för en samordning inom beskattningsomrádena inkomstskatter, företagsbeskattning och indirekta skatter, borde det ha varit självklart att föreliggande utrednings förslag skulle ha samordnats med KIS på ett sådant sätt, att ett samlat förslag om energiskatter och miljöavgifter kunnat läggas fram.

Vidare anser jag att om en svavelskatt skall införas, bör den belasta samtliga bränslen och svavelhaltiga icke som nu endast svavel i eldningsolja. Förutom den svårförklarliga omständighet varför det endast är svavlet i eldningsoljan som skall skattebeläggas och icke svavel i andra bränslen, är risken med att beskatta endast svavel i olja att energiköparna får en felaktig signal med oönskade snedvridningseffekter och felaktiga investeringar som följd.

Jag föreslår att om en svavelskatt skall införas, skall de belasta svavlet i samtliga berörda bränslen samtidigt.

Beskrivningen över den miljömässiga effekten av ett införande av en skatt på svavel i elningsolja borde

Bilaga 1

ha kunnat lyfts fram mer i betänkandet. Kommittén konstaterar att ett införande av en skatt på svavel i eldningsolja endast minskar nedfallet med ett fåtal procent, d v s ganska marginellt.

Det hade varit av väsentligt intresse om också kommittén kunnat redovisa vilka möjligheter till efterföljd ett svenskt införande av en svavelskatt kunnat få i våra grannländer. Med tanke på det arbete som pågår inom framför allt den europeiska gemenskapen inom energibeskattningsomrádet, kan ett ensidigt svenskt införande av en skatt på svavel i eldningsolja framstå som mycket kostsam, samtidigt som den endast har en marginell verkan på miljön. Den redovisade nedfallsminskningen har exempelvis ingen nämnvärd betydelse för förhållandet mellan aktuellt svavelnedfall och s k kritisk belastning.

Jag har härutöver i kommittén dels framfört att om en skatt införs svavel i ett bredare på eldningsolja, skatteintervall skulle vara att föredraga för att bättre kunna klara de logistiska, uppbördsmässiga och administrativa problem som uppstår med ett avgiftssystem på tiondelen viktprocent svavel när, och dels att den föreslaga skattens höjd (Kr 30:- per kubikmeter och tiondels viktprocent svavel) icke kan härledas till marknadens s k svavelpremie (som för synes röra sig i nivån 5-15 kr per tung eldningsolja kbm) utan mer få en renodlat fiskal karaktär. Även om, som majoriteten anför, den föreslagna skatten på svavel i olja inte är större än normala prisvariationer på olja, kommer den att få negativa konsekvenser. Prisvariationer på marknaden påverar ju alla konsumenter i Sverige och utomlands lika, medan en svavelskatt är en ensidig svensk åtgärd.

151 Bilaga 1

Jag föreslår därför att skatteintervall och skattenivå bestäms enligt följande (skulle avsedd styreffekt inte erhållas kan ju alltid skatten justeras):

Svavel Skatt (högst kr 15:-/tiondel) högst 0,1 0:mer än 0,1 högst 0,3 30:mer än 0,3 högst 0,6 75:mer än 0,6 högst 0,8 105:-

Avslutningsvis anser jag att kommitténs slutsatser om möjligheterna till en investering i en avsvavlingsanläggning för tung eldningsolja i Sverige är starkt förenklade. Ett byggande av en sådan anläggning skulle vara en av de största industriinvesteringar som någonsin gjorts i landet och i praktiken liktydigt med att bygga ett helt nytt raffinaderi. Jag känner en mycket stark skepsis till möjligheterna för ett kommersiellt förverkligande av ett sådant projekt, framför allt sett i perspektivet till den tunga eldningsoljemarknadens volymutveckling under de senaste 10 åren. År 1979 utlevererades på den svenska marknaden 11,6 miljoner kbm (med en svavelhalt på upp till 1,5 viktprocent), 1988 3,3 miljoner kbm (med en svavelhalt max 1,0 - nuvarande på viktprocent

tillåtna svavelhalt är max 0,8 viktprocent).

152 Bilaga 1

SÄRSKILT YTTRANDE

av experten Stieg Edlund

Val av styrmedel inom miljöpolitiken har från tid till annan diskuterats intensivt. Redan på 1960-talet pläderade många ekonomer att man skulle införa s k eknomiska - för att åstadkomma styrmedel miljöavgifter en utveckling mot mer miljövänlig teknik. Man menade att eftersom skador - vatten och på miljön luft, övrig natur - inte belastade kostnader näringslivets saknades incitament till miljöförbättrande åtgärder. Om man, hävdade förespråkarna av miljöavgifter, satte en prislapp på miljöskador, skulle miljöskadande teknik och produkter bli dyrare och konsumtionen av dessa minska. I debatten framfördes att ekonomiska styrmedel sågs som ett alternativ till traditionella regleringar och skulle totalt för samhället bli mer kostnadseffektiva. Man underströk dock att miljöavgifter inte kunde användas generellt utan fick implementeras selektivt på områden där det tekniskt miljömässigt var möjligt.

Debatten om ekonomiska styrmedel fick inte politiskt gehör på 60- och 70-talen men har nu i slutet av 1980-talet både i Sverige och utomlands blivit mycket populära. Det är i dag trendigt att förespråka miljöavgifter.

Bilaga 1

Det finns säkert områden där väl fungerande miljöavgifter kan vara ett bra eller bättre alternativ än traditionella regleringar men jag är tveksam till om detta är fallet med de nu föreslagna för avgifterna svavel i eldningsolja och på skogsindustrins kloranvändning.

Tyvärr har Miljöavgiftsutredningens arbete, genom kraven i direktiven att med förtur överväga och lämna förslag till ett system med avgifter på av utsläpp klorerad organisk substans till vatten och av utsläpp svavelföreningar vid förbränning av olja, blivit kraftigt forcerat.

Vidare framgårvav direktiven att ekonomiska styrmedel närmast skall ses som ett komplement till traditionella regleringar, vilket enligt min mening är en mindre lyckad begränsning i utredningens arbete.

Utredningen har i sitt delbetänkande valt att kalla de föreslagna ekonomiska styrmedlen för miljöavgifter. Skälen härtill är flera, men ett skäl är väsentligt säkert den negativa klang som ordet skatter, även med prefixet miljö, har i samhällsdebatten. Nu är dessa styrmedel, oavsett vad utredningen väljer att kalla dem, i statsrättslig en skatt. Detta mening klargöres på ett utomordentligt sätt i regeringens proposition 1988/89:39 om miljöskatt på inrikes flygtrafik. I denna säger föredragande statsrådet Kjell-Olof Feldt följande:

I den trafikpolitiska propositionen har beteckningen miljöavgift använts. Av riksdagsbeslutet att framgår ingen del av intäkterna från avgiften skall áterföras till dem som utövar den verksamhet som skall avgiftsbeläggas. Icke heller kan ett specificerat vederlag

Bilaga I

anses för Pálagan i fråga är därför utgå avgiften. statsrättsligt att anse som en skatt. I och för sig förekommer det i viss utsträckning att beteckningen användes om en sådan penningpålaga som avgift är en skatt. Den beteckning, som i det rätteligen särskilda fallet ásättes en pålaga, är självfallet inte för dess statsrättsliga karaktär. Med avgörande beaktande av den skillnad som regeringsformen gör mellan och skatt anser jag emellertid att det avgift adekvata uttrycket skatt bör användas här.

Ovan citerade resonemang gäller också de av utredmiljöavgifterna och dessa bör därför ningen föreslagna benämnas efter vad de är, nämligen miljöskatter.

Då utredningen enligt direktiven som tidigare påpekats har att nu lämna ett delbetänkande är förutsättningarna att bedöma konsekvenserna för berörda företag och branscher omöjliga. Effekterna av exempelvis de nu massablekerierna kan icke föreslagna avgifterna på bedömas förrän utredningen också lagt sitt slutbetänkande som andra utredningar, bl a kommittén samtidigt för indirekta skatter avgivit sitt betänkade. Näringslivet är som miljön i en mycket intrikat precis balans. Skulle de nu föreslagna miljöskatterna på klor exempelvis ha en god styrande effekt kommer klorproduktionen att minska. När man tillverkar klor får man samtidigt lut. Förhållandet är att man för varje kg klor fr ca 1,1 kg lut. Det råder för närvarande brist i världen på lut. Skogsindstrin är den största förbrukaren av lut i Sverige. Minskar klor/1uttillkommer skogsindustrin att förutom de verkningen skatter som nu föreslås också att drabbas av bl a ökade kostnader för lut. Samtidigt som framtida till utsläppsskatt på koldioxid och förslag kväveoxider ytterligare kommer att förorsaka höjda

155 Bilaga 1

kostnader. Effekterna av alla dessa ev kan átgärder icke överblickas.

De nu föreslagna miljöskatterna har inte lagts på utsläpp av svavel eller klor utan på ingående svavel i olja respektive tillsatt klor i blekningsprocessen. Skälen till detta är att man inte anser kunna mäta sig utsläpp av svavel hos alla förbrukare, vilket i och för sig borde vara en riktig när det bedömning gäller svavel. Detta visar dock att ekonomiska i styrmedel bl a svavelfallet icke är lämpliga. För att kunna styra måste man kunna mäta. När det gäller kloravgiften anses det bättre att lägga den på ingående klor snarare än på utgående, TOCl exempelvis eller AOX. Skälen härtill är bl a att TOCl är ett mindre säkert instrument. Detta kan resonemang enligt min uppfattning synas lite märkligt, då både koncessionsbeslut och regeringsbeslut rörande massaindustrins utsläpp de facto lagts på TOCl.

Utredningens förslag om miljöskatter på svavel kommer att kosta uppskattningsvis 400-700 miljoner kr år per och minska nedfallet av svavel i med 1-2 Sverige procent.

Huruvida detta är en kostnadseffektiv kan åtgärd enligt min mening diskuteras. Kloravgiften kommer att kosta massablekerierna ca 500 miljoner kr. Man har redan beslutat om stora för att minska investeringar sina utsläpp av,organiskt bundet klor vid massablekerierna. Genom att nu lägga dessa på ytterligare kostnader kan det ekonomiska utrymmet för redan beslutade åtgärder minska. Detta förefaller i så fall innebära att de föreslagna avgifterna snarare motverkar det som eftersträvas med ekonomiska styrmedel.

Bilaga 1

De här angivna Synpunkterna illustrerar, hoppas jag, att de nu prioriterade områdena svavel i eldningsolja och utsläpp av organiskt klor från massablekerier icke utgör det ideala området för ekonomiska styrmedel. Snarare förefaller det vara tvärtom.

157 Bilaga 1

SÄRSKI LT YTTRANDE

av experten Jan Häckner

Miljöavgiftsutredningen, MIA, har enligt sina direktiv till uppgift att framlägga förslag till miljöavgifter på utsläpp av klororganiska föreningar. samtidigt anges i direktiven att hittillsvarande styrmedel i form av miljöskyddslagen och koncessionsprövningar skall kvarstå såsom huvudsakligt styrmedel.

Genom MIA har framlagts förslag på en avgift som skulle medföra en årlig kostad på ca 600 milj kr vid nuvarande utsläppsnivå medan de successivt sjunkande utsläppen leder till att avgiften redan 1990 kan beräknas ha nedgått till 450 milj kr.

Skogsindustrin befinner sig i en extremt långvarig högkonjunktur och vinsterna har varit höga under denna tid. Å andra sidan föregicks denna långa högkonjunktur av en extremt lång lågkonjunktur då många skogsindustriföretag gick över styr eller fick vända sig till staten för att få kapitaltillskott.

Skogsindstrins vinster varierar därför kraftigt över

konjunkturcyklarna och det synes ostridigt att en avgift av ovannämd nivå kan vara ganska smärtsam. speciellt för lönsamhet och investeringar medförande bl a miljöförbättringar.

För MIAs räkning har Lars Hultkrantz genomfört en konsekvensanalys av dels de förväntade höjda elpriserna dels effekten av miljöavgifter på klororganiska föreningar.

158 Bilaga 1

Analysen pekar på att miljövinsterna blir synnerligen små vid införande av miljöavgifter. För år 2000 är utsläppsnivån densamma om enbart miljöskyddslagen tillämpas som om avgifter utgår enligt kommitténs förslag. Det synes också troligt att en strikt tillämpning av Miljöskyddslagen genom koncessionsnämnden för miljöskydd ger möjlighet att sänka utsläppen till den nivå som Lars Hultcrantz konsekvensanalys räknat med som en följd av utsläppsavgifterna. Skulle detta vara möjligt uppstår sålunda ingen miljövinst vid införande av miljöavgift på organiskt bundet klor. Avgiften kan dessutom vid lágkonjuktur vara ekonomiskt betungande för en del skogsindustriföretag med risk att miljöeffekten blir negativ vid införande av föreslagen avgift.

Lars Hultcrantz visar också att en avgift inkl väntad elprishöjning kan förväntas leda att skogsindustrin tvingas sänka virkespriserna för att kompensera sig för lönsamhetsbortfallet av dels elpriser dels kloravgiften. Detta kan leda till negativa effekter för skogsbruket ur miljösynpunkt. Allmänt eftersträvas ett intensivt ståndortsanpassat mer småskaligt skogsbruk samtidigt som pressad lönsamhet kan tvinga fram ett mer exploaterande schablonartat och storskaligt skogsbruk. Jag bedömer att även denna miljöeffekt bör beaktas vid den slutliga avvägningen.

Mot ovanstående bakgrund anser jag att de föreslagna avgifterna på klororganiska föreningar ej är tillräckligt starkt miljömässigt motiverade.

Undertecknad expert i utredningen företrädande Lantbrukarnas Riksförbund, vill därför förorda att miljöavgift på klororgniska föreningar icke utgår. Istället bör möjligheter prövas att genom ändrade

E E . 159 Bilaga 1

tillämpningar och eventuellt frivilliga avtal med

;i berörda skogsindustrier få till stånd en tidigare-

läggning av minskningen av utsläppsnivåerna av klororganiska föreningar.

ä X

ix s I I

161 Bilaga 2

Kommittédirektiv

@ ?Såå

E3

Dir. I988:44

Ökad användning av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken

Dir. 1988:44

Beslut vid regeringssammanträde 1988-05-26

Statsrådet Hellström anför.

Mitt förslag:

Jag föreslår att en kommitté med parlamentarisk sammansättning tillkallas för att mot bakgrund av de mål för miljöpolitiken som regeringen har presenterat i propositionen (1987/8835) om miljöpolitiken inför 1990-talet analysera förutsättningarna för att i ökad omfattning använda ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken och lämna förslag om hur sådana styrmedel bör utformas och införas. Kommittén bör med förtur överväga och lämna förslag till ett systern med avgifter på utsläpp av klorerad organisk substans till vat-

ten och på utsläpp av svavelföreningar vid förbränning av olja. Utrednings-

arbetet bör bedrivas med inriktning pä att dessa avgiftssystem om möjligt skall kunna träda i kraft under är 1989. Kommittén bör senast den l juli 1990 redovisa resultaten av sitt arbete.

Bakgrund l miljöskyddsarhetet har Sverige liksom andra industriländer främst utnyttjat administrativa styrmedel såsom tillständsprövning. förbud mot och andra regleringar av miljöfarlig verksamhet och hantering av kemiska produkter. Dessa styrmedel har i viss utsträckning med ekonokompletterats miska styrmedel. Miljöavgifter tas ut på vissa miljöfarliga produkter. som t. ex. batterier. handelsgödsel och bekämpningsmedel. Det under år 1987 beslutade frisläppet av investeringsfonderna för miljöinvesteringar är ett styrmedel inriktat på processer och verksamheter. l fråga om utsläpp kan i vissa fall miljöskyddsavgifter och vattenföroreningsavgifter tas ut.

162 Bilaga 2

Ett effektivt miljöskydd förutsätter inte endast att arbetet inriktas pa de viktigaste miljöproblemen utan ocksa att problemen löses påi ett för samhâillet kostnadseffektivt satt. Detta maste vara utgåmgspunkten vid valet av styrmedel. l propositionen (1987/88185) om miljöpolitikcn inför 1990-talet har regeav ekonomiska styrringen redovisat sin syn pil den framtida zinvåindningen medel. samt Tillstandsprövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen (l9ö9z387) reglering av hantering m. m. av kemiska produkter enligt kemikalielagstiftningen skall även i fortsättningen varade grundläggande styrmedlen i miljöpolitiken. Vid tillstiindsprövningen itliiggs den som utövar en miljöfarlig verksamhet miljöskyddskrav som måste uppfyllas för att verksamheten skall få bedrivas. Villkoren fastställs efter vad som bedöms vara tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt för företaget. Tillstandsprövningen ger dock inte företagen några incitament att därutöver minska sina utsläpp. t. ex. genom att är förenade utveckla ny teknik och nya processer. Samma begränsningar med de andra regleringar som finns. till Jag anser att ekonomiska styrmedel är av intresse som komplement dessa regleringar. förutsatt att de kan göra det möjligt att än mer minska på ett kostnadseffektivt sätt genom att utsläpp och annan miljöförstöring driva fram ny miljöskyddsteknik och nya produktions- eller reningsmetoder. på utsläpp bör successivt införas där så är praktiskt möjligt och Avgifter där sådana avgifter kan få en avsedd effekt på miljön. Vidare bör det kunna bli aktuellt att genom avgifter eller andra ekonoprodukter och ämmiska styrmedel påverka användningen av miljöfarliga nen Samhällets tillsyn och företagens egenkontroll samt uppbördssystemet En utvidgad bör successivt anpassas avseende bl. a. mätning och kontroll. bör harmoniera med de förändringar som förbeanvändning av miljöavgifter redsinontskaneonnâdet l vissa fall måste det dock även i fortsättningen föreskrivas direkta förbud. till så Sådana måste användas för de utsläpp och produkter som ger upphov allvarliga skadeverkningar i miljön att inte något utsläpp kan accepteras. De gällande regleringarna av användningen av PCB och vissa bekämpningsmeav vissa del är exempel där ekonomiska styrmedel inte är lämpliga. Utsläpp

tungmetaller som kvicksilver och kadmium som kan ge upphov till bl. a.

med avgifter. svara genetiska skador bör inte heller i första hand regleras Ekonomiska att minimera miljöpåverkan. styrmedel kan dock användas för fram till dess att t. ex. förbud träder i kraft. Ett exempel där avgifter inte bedömts lämpligt är avvecklingen av användningen av CFC (freoner). där för en snabb avveckling. differentieregeringen i stället presenterat en plan rad på olika användningsområden.

163 Bilaga 2

Utredningar som behandlat olika former av ekonomiska styrmedel Olika statliga utredningar har behandlat frågan om ekonomiska styrmedel. Mest ingående har dessa behandlats av nziljökostnadsutredningen, som avslutade sitt arbete är 1978 med betänkandet (SOU 1978:43) Miljökostnader. i samhällsekonomin - Miljön kostnadsslag. kostnadsfördelning. styrmedel. Utredningens analyser och slutsatser är - som jag framhöll i propositionen -i många avseenden ännu giltiga. Emellertid har kunskaperna ökat om miljöproblemen, om de tekniska möjligheterna att åtgärda dessa samt vad beträffar mättekniken. Vidare har den ekonomiska teorin kring miljöfrâgorna utvecklats. Miljöxkadeføndulredningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1987: 15) Miljöskadefond utsläppsrelaterade avgifter för att finansiera en miljöskadefond. Ur fonden skulle enligt förslaget medel anvisas för bl. a. återställningsoch saneringsåtgärder som är angelägna från miljöskyddssynpunkt. Vid remissbehandlingen av utredningen anförde koncessionsnämnden för miljöskydd att man med de av miljöskadefondutredningen föreslagna utsläppsrelaterade avgifterna skulle ta ett första steg mot ett system av styr- och sanktionsmedel. utan att närmare ha utrett konsekvenserna härav för nuvarande prövningsordning.

Användning av ekonomiska styrmedel under viss tid

Avgifter och andra ekonomiska styrmedel kan under vissa förhållanden utnyttjas under begränsad tid. Syftet är då att åstadkomma en smidigare

öveigâng till nya bestämmelser.

Vad beträffar t. ex. skogsindustrins utsläpp av klorerade organiska ämnen finns det ingen annan långsiktig lösning på miljöproblemet än att utsläpp av dessa skadliga ämnen upphör. Utsläpp av klorerade organiska ämnen är ett exempel på föroreningar där ett avgiftssystem skulle kunna stimulera företag att tidigarelägga sina åtgärder för att minska utsläppen. Ett sådant avgiftssystem kan kopplas till villkor om en successiv minskning av tillåtna utsläpp. Detta skulle då syfta till att stimulera till en anpassning till framtida lägre gränsvärden innan dessa träder i kraft. System med ekonomiska styrmedel som syftar till att stimulera till en sådan anpassning till kommande skärpta krav har prövats tidigare med gott resultat.

Avgiftsnivån Miljöavgifterna hör teoretiskt sctt motsvara den samhällsekonomiska

164 Bilaga 2

marginalkostnaden för den miljöstörning som uppstår t. ex. av ett utsläpp. En sådan prissättning skulle innebära att den som släpper ut ämnen i naturen bygger in miljöhänsynen i sina ekonomiska bedömningar vid beslut om t. ex. investeringar och produktion. Det är inte möjligt att med dagens kunskap exakt beräkna de samhälleliga kostnaderna för utsläpp av olika föroreningar. När det gäller att fastställa bör man därför i första hand utgå från en uppskattning av föravgiftsnivåer oreningarnas miljöeffekter och hur kostnadsförändringar påverkar beteendet hos den som utsätts för avgiften. l detta sammanhang bör framhållas att det även vid tillståndsprövningen görs avvägningar mellan å ena sidan miljöbelastningen och å andra sidan tekniska möjligheter och kostnader för att begränsa t. ex. utsläpp av föroreningar. l de politiska beslutençvid tillståndsprövningen och i det dagliga miljöarbetet i övrigt måste således ständigt en värdering av miljöbelastningen ske. även om värderingen inte direkt uttrycks i kronor.

Inkomster av avgifter är att de skall fungera som ett styrinstrument fö Syftet med miljöavgifter att minska utsläppen och användningen av miljöfarliga produkter. l princip innebär detta att inkomsterna från avgifterna minskar i takt med att syftet uppnås och därmed att inkomsterna inte bör användas för att finansiera ökade utgifter.

Mätning och kontroll En viktig fråga för ställningstagandet till utsläppsavgifter är möjligheterna med tillräcklig och säatt bestämma utsläppen av föroreningar noggrannhet kerhet. De utsläpp som avgiftsbeläggs måste vara mätbara eller möjliga att uppskatta pä annat sätt. Det kan t. ex. i vissa fall vara möjligt att utifrân insatsvarorna och de processer som används uppskatta utsläppsmängder. När det gäller vissa utsläpp kan det därför behövas ett visst utvecklingsarbete avseende bl. a. ntätmetoderna. Mätningar av föroreningsutsläpp är en central del av tillsynen och kontrolverksamheten. Den utökade och den len av den miljöfarliga egenkontroll förstärkta myndighetsorganisation som regeringen föreslagit torde förbättra förutsättningarna för att införa ett avgiftssystem.

Uppdraget Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att analysera förutsättningarna

165 2 Bilaga

för och lämna förslag till miljöavgiftcr och andra ekonomiska styrmedel inom miljöskyddsområdet. Kommittén bör få en parlamentarisk sammansättning. Kommittén bör för olika typer av utsläpp och miljöfarliga verksamheter analysera förutsättningarna för och lämpligheten av att införa ekonomiska stynnedel eller öka användningen av dessa i syfte att minska utsläpp och andra miljöstörningar. Kommittén bör även analysera och överväga andra typer av ekonomiska styrmedel. Kommittén bör bl. a. utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av att fastställa en högsta nivå för samtliga utsläpp av en viss förorening inom en region. Kommittén bör i dessa frågor ha samråd med delegationen (ME 1987:02) för åtgärder mot föroreningar i Dalälven och delegatio› nen (ME 1987:03) för miljöprojekt Göteborg. Kommittén bör med förtur överväga och lämna förslag till avgifts- och uppbördssystem för utsläpp av klorerad organisk substans till vatten samt utsläpp av svavelföreningar vid förbränning av olja. l det senare fallet bör även möjligheten att avgiftsbelägga bränslet utredas. Avgifter kan tas ut på olika grunder. För utsläppsavgifter kan avgiftsuttaget t. ex. baseras på de faktiska utsläppen som redovisas i sådana årliga miljörapporter som företagen skall lämna enligt det förslag som förelades riksdagen i den miljöpolitiska propositionen. Ett annat sätt är att basera avgifterna på de utsläpp som får ske enligt de villkor som föreskrivs vid tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagen. Kommittén bör närmare analysera för- och nackdelar med olika alternativ. För de avgifter och andra ekonomiska styrmedel som kommittén föreslår l bör beräkningar av de förväntade effekterna pä utsläpp och andra miljöstör-

i ningar redovisas. Kommittén bör vidare analysera vilka effekter föreslagna

E ekonomiska får för de branscher styrmedel som berörs av förslagen och för samhällsekonomin i sin helhet. lK En utgångspunkt för kommitténs arbete bör vara att tillstândsprövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen samt regleringar av kemiska produkter enligt kemikalielagstiftningen även i fortsättningen skall vara grundläggande styrmedel. Kommittén bör redovisa hur de administrativa och ekonomiska styrmed› len skall samordnas. Kommittén bör studera konsekvenserna för den nuvarande tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagen om ett system med utsläppsrelaterade avgifter eller andra ekonomiska styrmedel införs. Konsekvenserna för prövningen bör analyseras både när det gäller framtida och-redan givna tillstånd. De ekonomiska styrmedlen bör vara ett komplement till regleringarna och bör stimulera till att minska miljöstörningarna utöver de nivåer som fastställs vid prövning samt annan reglering. Ett system med ekonomiska styrmedel i i›

166 Bilaga 2

får således inte innebära att kravnivån i tillståndsprövningen sänks. kräver tillförlitliga och Avgiftsdebiteringar som grundas på mätresultat entydiga mätningar. l de fall kommittén föreslår att avgifter skall införas bör kommittén därför redovisa metoder som med tillräcklig noggrannhet och kerhet kan fastställa underlaget för avgiftsdebiteringen. Kommittén bör också redovisa förslag till system för uppbörd. tillsyn och kontroll för de miljöavgifter som föreslås. Kommittén bör därvid bedöma om de nu gällande kontrollprogrammen måste revideras eller kompletteras. l den mån kommitténs förslag kräver Iagstiftningsåtgärder, bör lagförslag utarbetas av kommittén. Kommittén bör följa det arbete som pågår inom kommittén (Fi 1987:06) för indirekta skatter. Regeringen har nyligen beslutat om en översyn av storstadsområdenas trafik och miljöfrågor (Dir. 1988:20). l översynen ingår att klarlägga förutsättningarna för att införa s. k. områdesavgifter eller andra avgifter i syfte att begränsa trafikens miljöstörningar. Kommittén bör följa det arbete som pågår med denna översyn.

Tidsplan, arbetsformer m. m.

Kommittén bör senast den 1 juli 1990 redovisa resultatet av sitt arbete. När det gäller avgifter på utsläppen av klorerade organiska ämnen till vatten och på svavel vid förbränning av olja bör kommittén redovisa sina förslag senast den l maj 1989. För arbetet bör vidare gälla regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (Dir. 1984:5).

Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för miljö- och energidepartementet att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med högst sex ledamöter med uppdrag att dels analysera förut› för att utnyttja ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken och sättningarna lämna förslag till utformning av sådana styrmedel. dels med förtur överväga och lämna förslag till ett systern med avgifter pâ utsläpp av klorerad organisk substans till vatten och på svavelföreningar från förbränning av olja. att utse en av ledamöterna att vara ordförande. att besluta om sakkunniga. experter. sekreterare och annat biträde ät kommittén.

157 Bilaga 2

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar :m kostnaderna för kommittén skall belasta fjortonde huvudlilelns utredningsanslzig.

Beslut ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller Regeringen hans hemslällan. (Miljö- och energidepanementel)

169 Bilaga 3

EKONOMISKA STYRMEDEL - ERFARENHETER FRÅN NÅGRA oscn- LÄNDER

1 BAKGRUND

I mitten av 1980-talet inledde OECD ett arbete med syfte att främja användningen av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken i medlemsländerna. Motiven till detta projekt var att ekonomiska styrmedel förväntades:

- vara effektiva miljöpolitiska styrinstrument,

- incitament ge till teknikutveckling inom miljöskyddsområdet,

- bidra till att miljöskyddet riktas mot utsläppsbegränsande åtgärder, snarare än mot åtgärder som mildrar effekterna av stora utsläpp,

- en utgöra kostnadsbelastning för miljöstörande verksamheter, med syfte att skapa en mer rättvisande bild av en verksamhets kostnadsbeverkliga lastning i samhället (Polluters-Pay-Principle).

Arbetsgruppen kommer sommaren 1989 att publicera en slutrapport The application of Economic Instruments for Environmental Production. Miljöavgiftsutredningen har fått möjlighet att redan nu en publicera summering av utredningens resultat. Dessa resultat utgör, enligt vår bedömning, en för en naturlig startpunkt redovisning av de internationella erfarenheterna av ekonomiska styrmedel. baseras främst Undersökningen på erfarenheter från Frankrike, Västtyskland, Italien, Nederländerna, Sverige och USA, men i några tabeller redovisas även uppgifter från andra länder. Det skall understrykas att de slutsatser som redovisas är OECD:s, om inget annat framgår av texten.

170 Bilaga 3

I den debatten används ofta begreppet miljöpolitiska ekonomiska styrmedel synonymt med miljöavgifter. Här ett vidare innehåll och används som ges begreppet en för flera kategorier av styrgemensam beteckning medel som kostnaderna för miljöpåverkande påverkar och konsumtion. Förutom skilda avgifter är produktion subventioner, och överlåtbara utsläppspantsystem rätter ekonomiska styrmedel. Det skall dock exempel pá att dessa ibland också understrykas styrinstrument utnyttjas för framför allt finansiering.

2 DEFINITIONER OCH BEGREPP

2.1 Avgifter

brukar beskrivas som priset för att föro- Avgifter rena och kan relateras till utnyttjandet av antingen den insatsvaran eller till den färdiga proskadliga för sådana är att dukten. Argumentet miljöavgifter - eller konsumtion vissa aktiviteter produktion medför kostnader för samhället än för den som högre utför aktiviteten. Ett klassiskt exempel på sådana aktiviteter är tillverkning i en fabrik som släpper ut smuts i vattnet intill. Nedsmutsningen leder till att andra än fabriken drabbas av kostnader. Fiskarna får försämrade fångster, sommargästerna måste fara bort för att bada. I princip är dessa försämringar och merkostnader orsakade av fabriken. Företaget borde därför drabbas av dessa kostnader för sin verksamhet. Då först kommer företaget att agera utifrån en riktig bild av de totala kostnaderna de orsakar samhället.

är ett sätt att belasta företaget med Miljöavgiften dessa samhälleliga merkostnader. Några exempel på olika slags avgifter är:

171 Bilaga 3

- som i till Utsläppsavgift; avgift utgår proportion den (faktiska mängden förorenande utsläpp. Företaget kan välja mellan att betala avgiften och att genomföra utsläppsbegränsande åtgärder.

- som är för Brukaravgift; avgift betalning kommunala tjänster, t ex vatten och avlopp samt sophämtning. Avgiftens syfte är att täcka kostnader för avloppsrening resp avfallsbearbetning.

- som till Produktavgift; avgift läggs priset för miljöskadliga produkter. Avgiften kan antingen relateras till en produktegenskap eller till produkten i sig. Ibland är produktavgiften en del i ett pantsystem, d v s hela eller del av avgiften betalas tillbaka till konsumenten om produkten, eller vad som återstår av denna, returneras efter användandet.

- Administrativ som tas ut som avgift; avgift betalning för miljömyndigheternas tillsyn och kontroll.

- ett sätt Skattedifferentiering; att skapa ett lägre pris för miljövänligare varor på bekostnad av miljöskadligare alternativ. Syftet med skattedifferentiering är, att stimulera konsumtionen av den skattemässigt gynnade produkten.

2.2 subventioner

subventioner är ett generellt begrepp för olika former av ekonomiskt stöd, som t ex kan lämnas för investeringar i miljöskyddsteknik eller för miljövårdande insatser. De vanligaste subventionerna är bidrag, garantier, lån med fördelaktig ränta och skattereduktion. Subventionerna finansieras ofta via särskilda avgifter, via statsbudgeten eller via fonder.

172 Bilaga 3

2.3 Pantsystem

Pantsystemens syfte är att uppmuntra återlämning av de pantbelagda produkterna för någon form av oskadliggörande eller återanvändning (jfr produktavgifter ovan).

2.4 överlåtbara utsläppsrätter

Utsläppsrätter innebär att företagen ges rätt att göra utsläpp som sammanlagt uppgår till den nivå som staten beslutat som högsta gräns för de totala utsläppen av en viss substans i landet eller i ett område. I den mån en miljöstörande verksamhet minskar sina föroreningar mer än vad som krävs och ges rätt att utnyttja detta utrymme uppstår ett slags föroreningsrätt. Får man dessutom rätt att avyttra denna rätt till andra förorenare talar man om överförbara föroreningsrätter.

Fördelen med ett sådant system är att de som kan rena utsläppen billigast får ett motiv att rena mer än vad som krävs, samtidigt som företag e d med särskilt dyr rening, genom att överta/köpa utsläppsrätter, kan rena utsläppen mindre än vad de annars måst göra. Det handlar m a o om att minska samhällets totala kostnader för en given reningsnivå.

överförbara utsläppsrätter förutsätter att de tillåtna utsläppen går att definiera entydigt och att förorenarna själva får rätt att (helt eller delvis) disponera det utrymme som uppstår p g a att man driver miljövården längre än vad som krävs.

En annan förutsättning för transaktioner med utsläppsrätter är att överföringarna är neutrala från miljösynpunkt. Det får m a o inte spela någon roll för miljöförhållanden om ett utsläpp överförs från en plats till en-annan. Härigenom begränsas en ev användning av

173 Bilaga 3

överförbara utsläppsrätter till de slag av föroreningar som har en mer storskalig effekt (t ex CFC eller kväveoxider). Utsläpp som framför allt har lokala effekter (t ex stoft eller syreförbrukande substanser) bör alltså enbart bli föremål för transaktioner inom smärre områden.

2.5 Kriterier för att bedöma styrmedlens effekter

De olika ekonomiska styrinstrumenten skiljer sinssig emellan beroende på om deras syfte är att förse staten med inkomster eller att ge berörda aktörer incitament till ett förändrat beteende. och Finansierings- styrningssyftena kan, åtminstone tidvis, sammanfalla, men är viktiga att hålla i sär eftersom de också kan stå i konflikt med varandra. En styrande avgift leder på sikt till åtgärder som minskar avgiftsinkomsterna.

En jämförelse mellan olika styrmedels förutsättningar att bidra till att förverkliga ett givet miljöpolitiskt mål kan, och bör, göras ur flera I perspektiv. OECD-studien valdes att diskutera styrmedlens effekter med utgångspunkt i följande kriterier:

- avser Måluppfyllelse; styrmedlets förmåga att, oavsett kostnad, förverkliga ett givet mål, t ex utsläppsbegränsning.

- avser Kostnadseffektivitet; styrmedlets förmåga att åstadkomma ett givet mål, t ex en utsläppsbegränsning, till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.

- Administrativ effektivitet; avser kostnader för mätning och kontroll. All miljöpolitisk styrning förutsätter att efterlevnaden av gällande kan regler

Bilaga 3

kontrolleras och att utsläppen på ett eller annat sätt kan mätas. I praktiken kan detta vara svårt och begränsar ofta valet av styrmedel.

- Polluter-pays-principle, PPP, innebär att det är förorenarna som skall bära de direkta kostnaderna för de åtgärder som krävs för en utsläppsbegränsande god miljö.

3 HUR ANVÄNDS EKONOMISKA STYRMEDEL I OLIKA LÄNDER?

I detta avsnitt beskrivs översiktligt hur ekonomiska används och vilka erfarenheter man har av styrmedel dem i olika länder.

Tabell 1 visar vilka olika miljöavgifter som används i de länder som ingick i OECD-analysen.

Tabell 1 Miljöavgifter i olika länder.

Admini- Land Utallippeavgift Produkt- Brukar- strativ skatte- Luft vatten Avfall Buller avgift avgift avgift diff

Australien x x x Belgien x x x Danmark x x x Finland x x x rrankrike x x x x x x Italien x x x x Japan x x Kanada x Nederländerna x x x x x x x Norge x x Schweiz x x Storbritannien x x Sverige x x x x USA x x x x Västtyskland x x x x x x

175 Bilaga 3

3.1 Utsläppsavgifter

Utsläppsavgifter tillämpas av flera länder inom områdena vattenföroreningar och buller, men är mindre vanliga när det gäller utsläpp till luft och inom avfallsomrádet. I slutet av avsnittet diskuteras utsläppsavgifters betydelse ur ett generellt perspektiv. Inledningsvis redovisas kortfattat hur avgiftssystemen inom resp område är utformade och hur de fungerar.

yaåtânåöi°leêiâgâr

Det franska systemet syftar enbart till att finansiera verksamheten vid landets regionala vattenorgan (Agences Financieres de Bassin), och har ingen funktion att påverka utsläppens storlek. Större delen av intäkterna återförs till avgiftspliktiga anläggningar i form av ekonomiskt stöd till investeringar i miljöskyddsteknik.

Avgiftsnivån är låg, vilket delvis kan förklaras av att motståndet mot höga avgifter är starkt. En följd av den låga avgiften är att subventionerna i praktiken endast täcker mindre del av företagens faktiska investeringskostnader. Detta innebär i sin tur att avgiften (och stödet) inte har fått någon större betydelse som incitament till att vidta utsläppsbegränsande åtgärder. Avgiften anses fungera väl i termer av administrativ effektivitet och dess överensstämmelse med PPP bedöms tillfredsställande.

Den tyska avgiften för utsläpp av vattenföroreningar har ett uttalat syfte att skapa incitament för att begränsa utsläppens storlek. Systemet tillämpas i kombination med direkt reglering och avgiften varierar

175 Bilaga 3

beroende på vilken utsläppsklass anläggningen tillhör. Det finns tre sádana klasser och således tre avgiftsnivåer.

Vattenkvalitên har förbättrats avsevärt sedan avgiften infördes, men det är svårt att särskilja avgiftens betydelse för denna förbättring från den direkta regleringen. Det finns uppgifter som tyder pá att avgiften inte alls har gett de incitament som var avsett och det finns även uppgifter som pekar i motsatt riktning.

vad gäller avgiftens betydelse i termer av kostnadseffektivitet hävdar de representanter som svarat för i OECD-studien, att systemet har inneburit en Tyskland besparing för industrin på cirka 1/3, jämfört med ett system enbart baserat på direkt reglering. Marknaden för vattenreningsteknik har vuxit till den viktigaste sektorn inom miljövårdstekniken, vilket tyder på att avgiften har haft betydelse för teknikutvecklingen.

Den administrativa effektiviteten är låg. Mer än hälften av avgiftsintäkterna går till administrationskostnader. Slutligen kan konstateras att avgiften överensstämmer med PPP. De anläggningar som renar sina utsläpp mer än vad regleringen kräver erhåller lägre avgift. De totala avgifsinkomsterna är dock mindre än miljöskadekostnaderna.

Under 1989 skall utsläppsavgiften förändras så att fler substanser kommer att omfattas av systemet. Vidare skall avgiftsstrukturen modifieras.

Det italienska avgiftssystemet liknar det tyska genom att det också tillämpas tillsammans med direkt reglering. Utsläppsavgiftens syfte är styrande snarare än

Bilaga 3

finansierande. Uppgifterna är och det är knapphändiga svårt att utvärdera systemets effektivitet.

I Nederländerna tillämpas en kombinerad och utsläppsbrukaravgift tillsammans med direkt Avreglering. giftsnivån har höjts flera sedan ingånger systemet fördes och är väsentligt högre än motsvarande i system Västtyskland och Frankrike.

Utsläppsavgiften anses ha haft stor för att betydelse utsläppen har kunnat reduceras, särskilt när det gäller utsläpp av organisk substans. En bidragande orsak är att avgiftsnivån har successivt. höjts Erfarenheterna tyder också på att är enkel avgiften att administrera, medan dess kostnadseffektivitet är medelmâttig. Slutligen bedöms dess överensstämmelse med PPP vara men inte tillräcklig, riktigt bra. Det beror bl a på mätproblemen när det av gäller utsläpp tungmetaller. Källorna är diffusa och svåra att nå med en avgift.

Ett stort antal länder har infört en riktad avgift mot buller från flygtrafik. Avgiften tas ut i form av en landningsavgift från flygbolagen och dess huvudsakliga syfte är att finansiera bullerdämpande åtgärder. På vissa flygplatser i England är avgiften differentierad med avseende pá flygplanets bullernivå. En lägre nivå ger en lägre avgift. Denna rabatt anses dock inte ha fått någon betydelse när det att minska gäller bullret.

En generell erfarenhet av med systemet landningsavgifter är att de inte har inneburit några bullderdämpande effekter att tala om. Det beror att på avgiftsnivån är

Bilaga 3

för vilket i sin tur hänger ihop med det starka låg, motståndet mot höga avgifter från flygbolagens sida.

måluppfyllelse är således mycket Avgiftssystemens och deras kostandseffektivitet är låg. begränsad överensstämmelsen med PPP är god.

riktat mot buller från industrin har Ett avgiftssystem i Nederländerna, men togs bort 1988 p g a att prövats det blev för svårt att administrera.

kuâtåözozeaiasâr

Av de länder som studerades är Frankrike det enda landet som har infört en avgift för utsläpp av luftberäknas på basis av utsläpp av föroreningar. Avgiften svaveldoxid och dess syfte är att finansiera dels inav kontroll- och mätutrusning i de anläggvesteringar ningar som gör utsläpp, dels forskning om ny teknik. Således har den inget direkt syfte att styra utsläppens storlek.

Erfarenheten visar att avgiften (130 FF per ton svavel 1987) inte har haft någon betydelse för utsläppens storlek. Större delen av avgiftsinkomsterna (ca 90 %) återförs till industrin i form av investeringsstöd. stödet täcker dock inte de totala investeringskostnaderna i en viss anläggning, vilket anses vara en till att installation av ny teknik går förklaring relativt Resten av inkomsterna används som långsamt. stöd till forskning om ny teknik. Detta anses vara för litet för att få verklig betydelse för teknikutveck- Industrin har visat en stark ovilja mot de lingen. ambitionerna att höja avgiften. I OECDpolitiska studien bedöms därför utsikterna att komma tillrätta med systemets svagheter mycket begränsade. Avgiften anses dock lätt att administrera. Dess överensstäm-

179 Bilaga 3

melse är inte särskilt med eftersom god PPP, den avgiften är utformad så att endast större anläggningar och ett fåtal substanser omfattas.

âvâüll

Tabell 1 visar att Australien, Belgien, Nederländerna och USA har infört inom avutsläppsavgifter fallssektorn. Här kommenteras endast de två sistnämnda länderna.

Dessa avgiftssystem från skiljer sig brukaravgifter genom att de inte utgör betalning för eller hämtning hantering av avfallet. Vidare skiljer sig utsläppsavgifter jämfört med produktavgifter att det är genom avfallet som sådant, inte viss någon produkt eller substans, som är avgiftsbelagt.

I Nederländerna har avgiftssystemet nyligen förändrats. Tidigare tillämpades dels en för kemiskt avgift avfall, dels en avgift för stallgödsel. Den förstnämnda fyllde enbart en finansierande men funktion, inkomsterna blev lägre än väntat. Vidare blev administrationskostnaderna höga, och ett var ytterligare problem att avgiften tycktes incitament till ge illegal dumpning av det miljöfarliga avfallet. Allt detta bidrog till att man valde att inkludera denna avgift i en general fuel charge. Den nya ersätter avgiften fem olika avgifter och tas ut i form av en skatt på mineralolja. Den infördes 1988.

Avgiften för stallgödsel infördes 1987 och dess utformning är ovanlig eftersom den dels syftar till att reducera mängden dels till stallgödsel, att minska jordbruksproduktonen. Avgiftsnivån är relativt och hög systemet förväntas därför ge de incitament som krävs för att avgiften skall få önskvärd effekt. Den anses

Bilaga 3 130

överensstämmelse med PPP trots att också ge god nitrat och metaller inte är avgiftspliktiga. Genomförandet av har emellertid vållat problem. avgiften Motståndet från har varit starkt. jordbrukssektorn faktiska effekter saknas. Uppgifter om avgiftens

ca 20 stater en avgift för avfallsan- I g§§ tillämpar som hanterar miljöfarligt avfall. Avgiftens läggningar är att finansiera saneringen av dessa platser syfte efter det att verksamheten har upphört. Avgiftsnivån är låg och antas inte kunna påverka avfallsmängden. Vidare anses överensstämma med PPP trots avgiften att den inte är differentierad med avseende på avfallets innehåll. implementeringsproblem har rappor- Inga terats.

finns flera faktorer som har betysammanfattningsvis delse för att utsläppsavgifter har varit framgångsrika inom vissa områden, men spelat en styrinstrument roll inom andra. Av den hittills mycket begränsad har framgått att det faktum att gjorda beskrivningen en är vanligt förekommande inte nödvändigtvis avgift innebär att den utgör ett effektivt styrinstrument (ex systemet med landningsavgifter). Utsläppsavgifter tillämpas ofta tillsammans med direkt reglering, vilket har betydelse för deras roll som styrinstrument. Den förklaringen till deras begränviktigaste sade effekter är att avgiftsnivån är för låg.

Det område där utsläppsavgifter har fått störst och en styrande roll är vattenföroreningar. betydelse Bidragande orsaker är:

- När med förorenade vattendrag uppmärkproblemet sammades i slutet av 1960-talet var situationen katastrofal i många länder. Detta underlättade införandet av höga avgiftsnivåer.

131 Bilaga 3

- industrin incitament att vidta Höga avgifter gav effektiva utsläppsbegränsande åtgärder.

- av kollektivt Utbyggnaden organiserade reningsanläggningar, som alla avgiftspliktiga kunde dra nytta av, bidrog till att industrins motstånd mot avgifter blev mindre än inom andra områden.

- av till Återföring avgiftsinkomster respektive sektor, t ex i form av subventioner för miljöskyddsteknik, underlättade genomförandet (Frankrike).

- Ett införande av och en gradvis avgifter stegvis höjning av dem underlättade genomförandet och bidrog till att den styrande effekten kunde bibehållas (Västtyskland, Nederländerna).

- Premier till som reducerade mer företag utsläppen än vad myndigheterna begärde hade positiv effekt (Västtyskland).

Förutsättningarna för att utsläppsavgifter skall fungera effektivt tycks variera berende på i vilket sammanhang de tillämpas. En jämförelse mellan vattenförcrenings- och luftföroreningsområdet visar att det

är betydligt svårare att utforma en avgift som uppfyl-

ler kravet på Polluter-pays-principle när det gäller utsläpp till luft. En förklaring anses vara att det är svårare att mäta utsläpp av luftföroreningar. Vidare har lobbyverksamheten från oljebranschen varit framgångsrik, vilket bl a kan förklaras av att skattetrycket inom denna sektor var högt redan innan styrning för att reducera utsläppen av luftföroreningar började diskuteras.

Bilaga 3

Flera av de faktorer som belyser orsakerna till utsläppsavgifters begränsade roll inom luftföroreningsområdet har även relevans för avfallsområdet. Det är svårt att åstadkomma en rättvis tillämpning och mätproblemen bedöms vara betydande. När det gäller avfallssektorn finns dessutom en risk att för höga avgifter leder till illegal dumpning av det miljöfarliga avfallet, medan för låga avgifter innebär att den styrande effekten uteblir. Slutligen är många länder ovilliga att avgiftsbelägga avfallet p g a att de tillämpar brukaravgifter för hämtning och hantering av sopor. En utsläppsavgift skulle antingen innebära att samma avfall skulle förpliktiga två avgifter eller att utsläppsavgiften skulle ersätta brukaravgiften.

3.2 Brukaravgifter

Alla länder som ingick i undersökningen har infört brukaravgifter för vatten och avlopp eller för sophämtning. Många tillämpar brukaravgifter på bägge dessa områden. Majoriteten av dessa avgifter har en finansierande funktion, men några länder har försökt utforma avgiften så att den också skall ge incitament till förändrat beteende (Frankrike: hushållsavfall, USA: vatten). Från dessa länder rapporteras en rad praktiska problem, t ex höga kostnader för mätning och kontroll.

Många länder har differentierat avgiften med avseende på avfalls- eller vattenvolymen. Detta har dock inte fått några större effekter för utsläppens storlek. Brukaravgifter anses bidra till hög kostnadseffektivitet. Avgifterna finansierar hämtning och/eller hantering av avfallet/vattnet. De överensstämmer väl med PPP .

Bilaga 3

3.3 Produktavgifter

Produktavgifter tillämpas i de flesta länder. I tabell 2 redovisas vilka varor som är belagda med avgift.

Tabell 2 Produktavgifter i olika länder

Land Produkt Syfte

Finland Förpackningar S smörjolja F Ráolja och oljeprodukter F Frankrike smörjolja F Italien smörjolja F Nederländerna smörjolja F Fossila bränslen Motorbränsle Norge Förpackningar S Mineralolja S skrotbilar S Sverige Oljeprodukter Gödningsmedel F; (S) Bekämpningsmedel ; (S) Hg/Cd batterier F; (S) Dryckesförpackningar F; (S) Skrotbilar F; S USA Oljeprodukter F Kemiska produkter Västtyskland smörjolja F

F: Finansiering S: styrning (s); Styrning sekundärt syfte

Erfarenheterna från användning av produktavgifter visar att flertalet system inte har lett till minskad

Bilaga 3

konsumtion av den aktuella varan, även om det ibland har varit ett (del-)syfte med avgiften. Det finns dock två undantag och det är den norska och den finska avgiften på icke átervinningsbara förpackningar.

Avgifterna utgör en viktig inkomstkälla. I många

länder öronmärks pengarna för miljöskyddsátgärder inom de sektorer där varorna orsakar miljöproblem. I några länder, bl a Sverige, läggs intäkterna i stället direkt till statsbudgeten. Sverige är det land där produktavgifter är vanligast. En jämförelse mellan produktavgifternas finansiella betydelse i olika länder, dvs inkomsternas andel av bruttonationalprodukten, visar att de spelar störst roll i Nederländerna. Därefter kommer USA, Norge och Sverige. I Västtyskland, Frankrike och Italien är produktavgifternas finansiella betydelse liten.

Erfarenheten visar att produktavgifter ofta har låg effektivitet när det gäller att minska konsumtionen av miljöfarliga varor. Undantaget är framför allt de norska och finska avgifterna. Däremot finns exempel på produktavgifter som har medfört en ökad återvinning. Det gäller avgiften för smörjolja. Avsevärda mängder har kunnat återvinnas till följd av installation av ny teknik som har finansierats via avgiften.

Förutsättningar för att produktavgifter skall kunna ge incitament till minskad konsumtion synes vara dels att avgiftsnivån är hög, dels att det finns miljövänligare alternativ till den aktuella produkten.

Ofta kan produktavgifter knytas till befintliga skatter och avgifter och är därför enkla att administrera. De anses överensstämma rätt bra med PPP genom att det är konsumenten av den miljöfarliga varan som tvingas betala.

135 Bilaga 3

3.4 Administrativa avgifter

Några OECD-länder har infört avgifter som betalning för miljömyndigheternas kontrolltjänster. Det är särskilt vanligt i Sverige. Det bakomliggande syftet är naturligtvis att vältra över kostnaden på förorenaren i stället för att låta skattebetalarna stå för den. Sådana principer överensstämmer därmed med PPP.

3.5 Skattedifferentiering

Skattedifferentiering har hittills framför allt prövats som styrmedel inom ett område, nämligen utsläpp av luftföroreningar från biltrafik.

Ett flertal länder har, via skatteinstrumentet, sänkt priset på blyfri bensin. Några av länderna har dessutom sänkt skatten eller accisen på bilar med lägre utsläpp av föroreningar (inkl bilar med katalysatorer) för att gynna försäljningen.

Dessa prissänkningar har haft tillfällig karaktär och har använts som komplement till de regleringar som styr utsläpp av bilavgaser. Det antas att effekten av prissänkningen på blyfri bensin har haft marginell betydelse för försäljningen. Möjligheten att använda blyfri bensin styrs i första hand av bilen som sådan (typ, ålder m m) snarare än av bensinpriset.

Däremot bedöms skattesänkningen på rena bilar haft större effekt. En orsak är att det justerade priset har kommit att ligga på ungeför samma nivå som priset på mindre miljövänliga bilar.

Skattedifferentiering är ett praktiskt styrinstrument

135 Bilaga 3

ur administrativ synvinkel eftersom det kan användas inom ramen för befintliga skattesystem.

3.6 subventioner

Olika typer av subventioner (bidrag, garantier, lån m m) har ett mycket brett användningsområde inom OECD-länderna och har föranlett en diskussion om tolkningen av PPP. I några fall anses subventionssystemen överensstämma med PPP eller åtminstone utgöra godtagbara undantag. I andra fall har subventionerna setts som undantag under en övergángsfas medan PPP formulerats som ett långsiktigt mål. OECD följer regelbundet upp tillämpningar av PPP, men har hittills inte reagerat mot användningen av subventioner i några land.

Ekonomiskt stöd lämnas dock framför allt för att stimulera industrin att investera i miljöskydd och för att utveckla miljövänlig teknik. Vidare kan subventionerna syfta till att kompensera företag som gör ekonomiska förluster till följd av införande av direkt reglering inom en viss sektor. Stöden finansieras antingen via statsbudgeten eller via avgifter.

Det är osäkert vilka effekter subventionerna har fått i praktiken. Här finns stora olikheter mellan länderna. I Italien är inte subventioner ett viktigt styrmedel. Från Nederländerna och USA rapporteras att subventionernas betydelse tenderar att minska. Dels försöker man avveckla systemen, dels vill man minska subventionernas ekonomiska betydelse. Sverige genomförde ett stort bidragsprogram i anslutning till miljöskyddslagens införande för att Öka miljöstandarden pá befintliga anläggningar. Idag finns praktiskt taget inga svenska subventioner I Västtyskland tycks subventioner spela en viktig roll, åtminstone om man

137 Bilaga 3

ser till antalet system som tillämpas. Däremot är stödandelen inom resp system relativt begränsad.

3.7 Pantsystem

Pantsystem på flaskor (öl, läsk, vin, sprit) finns i många länder sedan lång tid. De har vanligtvis införts och drivs av berörda branscher. I Sverige har t ex endast två av pantsystemen initierats och reglerats av statsmakterna. Det gäller dels panten för aluminiumburkar, dels panten (och avgiften) för skrotning av bilar.

Panterna har ofta inte tillkommit av miljöskäl utan för att returförpackningar har varit lönsamma alternativ till nya förpackningar. Ett undantag är det svenska pantsystemet på aluminiumburkar. I takt med att företagens kostnadsbild har ändrats har de ekonomiska motiven för att ta förpackningar i retur minskat.

När det gäller pantsystemens effekter i termer av måluppfyllelse, måste man bedöma hur stor andel av sålda returförpackningar som faktiskt returneras. Pantsystemen på flaskor fungerar, generellt sett, rätt bra. Öl- och läskflaskor returneras i större utsträckning än vin- och spritflaskor, vilket kan bero att på panten, relativt sett, är lägre för den senare kategorin.

Det norska pantsystemet för skrotning av bilar anses vara mer effektivt än det svenska, vilket kan bero på att panten är högre. Även andra faktorer än skrotningspremien har haft betydelse när det gäller andelen bilar som lämnas till skrotning. .«. a..

aw-.su-oxm»

A

188 Bilaga 3

3.8 överlåtbara utsläppsrätter 4

styrsystem baserade på överlåtbara utsläppsrätter har sitt ursprung i USA. Där finns också de flesta erfarenheterna av hur sådana styrsystem fungerar i praktiken. Det stora flertalet har tillkommit för av luftföroreningar och särskilt i områden där utsläpp ökade utsläpp inte kan tolereras med hänsyn till krav på luftkvalitet. Det finns också ett par gällande exempel på handel med utsläppsrätter till vattenföroreningar.

Det akuta problem som man har försökt lösa genom handel med utsläppsrätter är hur man ska kunna

förhindra ett stopp för den industriella utvecklingen

i områden som inte har tillfredsställande luftkvalitet. Styrsystemen har inte i första hand syftat till att begränsa utsläppen utan att hålla dem oförändrade.

I USA regleras inte utsläpp från punktkällor i första hand via individuell tillståndsprövning (som i t ex Sverige), utan via luftkvalitetsriktlinjer och generella riktlinjer för utsläpp/rening vid olika typer av verksamheter. För varje verksamhet finns därför en gemensam kravnivå när det gäller miljövårdsåtgärder. Det är denna man utgår ifrån när man definierar en extra utsläppsminskning och åtföljande överförbara utsläppsrätt.

Någon samlad bedömning av effekterna från överlåtbara utsläppsrätter har inte gjorts. Däremot finns ett antal fallstudier som utvärderar avgränsade system. Dessa studier visar att handel med utsläppsrätter har bidragit till bättre luftkvalitet. Det råder dock viss oenighet om hur stort detta bidrag är. Anledningen till att handeln med utsläppsrätter bedöms ha fått en

189 Bilaga 3

utsläppsreducerande effekt är att industrin har haft incitament att installera bättre teknik för mätning och kontroll av sina utsläpp. Dessutom har dessa investeringar genomförts tidigare än vad som hade varit fallet om utsläppen hade styrts av direkt reglering.

En annan mycket viktig effekt, som utvärderingarna pekar på, är att handeln med utsläppsrätter har skapat förutsättningar för ekonomisk tillväxt i områden som redan från början är hårt belastade av luftföroreningar. Det beror på att företagen ges incitament att utnyttja all befintlig information om metoder för att reducera de egna utsläppen.

De amerikanska erfarenheterna pekar således på positiva effekter vad gäller måluppfyllelse och kostnadseffektivitet. Till nackdelarna hör de höga kostnaderna för att administrera systemet med överlåtbara utsläppsrätter. Särskilt myndigheterna, men även industrin, har belastats av dessa. Till viss del kan de höga kostnaderna förklaras av att systemet varit kontroversiellt. Förutsättningarna för handel har varit oklara, vilket har lett till att handeln med utsläppsrätter hållits tillbaka. sedan ett år finns en final policy för överföring av utsläppsrätter. De innebär bl a att 20 % av varje Överförd utsläppsrätt fryses till förmån för miljön. Det tycks finnas en viss optimism när det gäller utsikterna att förbättra systemets administrativa effektivitet på sikt.

Västtyskland är det enda landet i Europa som har introducerat ett styrsystem baserat på överlåtbara utsläppsrätter. Systemet går ut på att företag kan ges tillstånd att öppna en ny anläggning i områden där ytterligare utsläpp av luftföroreningar inte kan tolereras om den nya anläggningen ersätter en gammal. I Nederländerna har frågan diskuterats under de mycket

19o Bilaga 3

senaste åren, men några förslag har inte lagts fram. Även i Danmark är denna typ av styrmedel aktuella, liksom i det svenska energisystemet.

4 Slutsatser

Enligt den ekonomiska teorin är den kanske viktigaste fördelen med ekonomiska styrmedel jämfört med direkt reglering att de bidrar till kostnadseffektiva lösningar. I det förra avsnittet framgick att ekonomiska styrmedel i praktiken sällan, eller aldrig, används i stället för direkt reglering utan i kombination med, och som komplement till, detta styrmedel. Därför är det svårt att bedöma hur stor betydelse ekonomiska styrmedel faktiskt har för att åstadkomma en given utsläppsbegränsning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Bortsett från systemet med överlåtbara utsläppsrätter har inte heller kostnadseffektivitetskriteriet påverkat hur länderna har utformat sina styrsystem.

Vidare kan konstateras att miljöavgifter, och andra ekonomiska styrinstrument, i praktiken ofta ges en finansierande snarare än en styrande funktion. Det framgår av att avgiftsnivån är för låg för att kunna ge några styrande effekter.

En förklaring till att många stater väljer att hålla avgifterna på en låg nivå är sannolikt det starka motstånd mot höga avgifter som industrin inom resp land har gett uttryck för. I flera länder är kravet på en nödvändig förutsättning för att en ny avgift skall accepteras, även om dess nivå är låg.

Det är viktigt at komma ihåg att alla de länder som har studerats här har en stark tradition av styrning genom direkt reglering. Eftersom införandet av eko-

191 Bilaga 3

nomiska styrinstrument inte har medfört att regleringssystemet har avvecklats ter sig industrins reaktioner mot höga avgifter Paradoxalt begripliga. nog är högre avgiftsnivåer en nödvändig förutsättning för att ekonomiska styrmedel skall bli så effektiva miljöpolitiska styrinstrument att de faktiskt kan ersätta direkt reglering.

En annan förklaring till att de flesta stater tillämpar låga avgifter är att höga avgifter ställer större krav på god precision när det gäller mätning och kontroll av utsläppen som sådana. Det finns således en risk att den administrativa effektiviteten blir lidande på bekostnad av en önskad styreffekt.

Enligt OECD finns idag inga upgifter som tyder att på de studerade länderna avser att genomföra någon drastisk höjning av avgifterna. Därför är det troligt att ekonomiska styrmedel, också under den närmaste framtiden, främst kommer att utnyttjas i finansiellt syfte

STATENS ENERGIVERK 193 4 Bilaga Bränslemarknadsbyrân Per Anders Bergendahl Olle Björk Sari Söderström

Analys av konsekvenser av svavelskatt för ekonomi och miljö.

194 Bilaga 4

Inledning

Den behandlar förutsättningarna för föreliggande rapporten och konsekvenserna av att genom införandet av en svavel-

skatt minska av svavel vid förbränning och anutsläppen vändning av oljeprodukter i Sverige.

kortfattad översikt av den svenska 01- I avsnitt 1 ges en utveckling under senare år samt hur denna jeförbrukningens och de redan eller förutsedda introducerade utveckling restriktionerna påverkar svavelutsläppet inom Sverige.

I avsnitt 2 beskrivs intäkter, kostnader och tekniska för-

för att sänka svavelutsläppen. Särskilt belyutsättningar ses de stora variationerna i kostnaderna vilka har bety-

delse för hur en svavelavgift bör fastställas.

Avsnitt 3 behandlar i några räkneexempel hur en tänkbar

av svavelsktten påverkar valsituationen för utformning användare och producenter av svavelhaltiga oljeprodukter.

Avsnitt 4 belyser direkta och indirekta kostnader med

skatten samt effekterna för raffinaderier, försörjnings-

trygghet och energiförbrukning.

5 modellkalkyler effekterna på ned- Avsnitt belyser genom fallet i Sverige.

Det avslutande avsnittet 6 ger vissa kompletterande syn-

och en sammanfattning av rapporten; punkter

l Qljeförbrukning Qçh svavglutsläpp

av - villaolja (E01) och tjock Förbränningen eldningsolja har under efterkrigstiden bidragit till en eldningsolja del av svavelutsläppen i Sverige. Införandet av betydande restriktioner har efter hand inneburit att detta strängare minskat såväl i absoluta, som relativa tal. bidrag

inriktning på ett minskat oljeberoende Energipolitikens stor för oljeförbränningens minhar likaså haft betydelse De restriktionerna för E02-5 -skade bidrag. nyligen skärpta tillåtna svavelhalt sänkt från 1 jan 1989 från vars högsta samt de som ställs i ut- 1,0 till 0,8 procent skärpningar från 1993 kan oavsett ytterligare åtgärder förstärka sikt väntas även om takten i oljersättningen avdenna tendens till av bla lägre oljepriser. Den historiska tagit följd den oljeförbrukningen de utvecklingen samt prognosticerade närmaste åren framgår av följande tabell;

195 4 Bilaga

Tabell I NW. imJLnlJunlMunuJ U000n3) (ull uulhu 015101:)

unnulmnnnnunnunuunnnum Eldningsolja 1-3 15.0!! ILNI 13.011 11.153 12.016 10.943 11.156 11.05! 10.310 10.032 LI?! t|dn|ng0o|j0 l L!!! Lill I.JI1 0.506 ?Jil 1.593 L495 1.101 0.021 0.145 7.111 1010001015- 2.017 2.015 2.057 2.190 2.101 1.!!! LÅJI 2.513 2.502 2.671 2.505 rlyghxinuc 0.071 0.015 0.595 0.901 0.759 0.715 9.764 0.1!! 0.001 0.164 0.71! Bensin 1.102 1.06! 4.02! 0.292 LSI! 4.301 4.62! 4.010 4.945 4.91) 4.75! TOTALT 30.023 27.713 :Lill 39,302 35.!!! ISJ37 20.402 27.90! 26.516 17.015 25.050

uunnnuuuununununnunnnn

Eldningsolja l-S 0.112 AIM 5.621 CJDO 5.334 4.55! L903 1.222 3.430 L745 4.11! lldnlnuloljb l 6.516 5.001 1.075 1.100 4.441 4.315 1.066 lJll 1.791 3.97! JJH Dlolulolju 2.366 2.31! 1.213 1.302 1.533 2.7!! 3.703 2.9!! 1.05! 3.12! 2.940 flygbränlll 0.711 0.170 0.123 0.746 0.107 OJJI OJIJ OJI! LOJI LOIS 0.996 Bensin 4.519 1.112 4.134 5.926 5.065 5.11! 5.513 5.13! 5.910 6.030 5.660 TOTALT 22.606 20.665 “J71 17.360 ILOII I7Jl6 17.000 16.752 17.227 17.372 17.610

Räknat på högsta tillåtna svavelhalt innebär detta följande utveckling för svavelutsläppen:

:az-s Ls 31.2 11,0 90.0 91,0 49.4 00,0 92.0 41.4 40,7 24,9 20.0 25,0 20.: us 250.9 12,1 40.1 02.0 20,0 12,4 0.1 TOTALT :oss 190.0 145.0 109,1 09,1 09.1 59.1 04,9 50.2 50.1 41.: 30,4 41.:

Den mest aktuella produkten i är svavelsammanhang tung eldningsolja, för vilken årsförbrukningen under början av 1990-talet kan antas uppgå till ca 4 miljoner m3 (exkl utrikes sjöfart). Gränsen för tillåtet svavelinnehåll är

idag 0,8 viktprocent. Om utsläppen fullt ut skulle svara

mot högsta tillåtna svavelinnehåll, representerar den tunga eldningsoljan ett utsläpp av svavel i storleksordningen 30 000 ton. Det skall också nämnas att en skärpning av gränsvärdet ner till eller under 0,4 procent är planerat att successivt träda i kraft under 1990-talet - med början 1993.

Förbrukningen av den lätta eldningsoljan (s k villaolja) beräknas under 1990-talets början ligga strax under 4 miljoner m per år. Motsvarande siffra för dieselolja är ca

196 Bilaga 4

3 m3.Den gränsen för tillåtet svavelmiljoner högsta innehåll är här 0,2 viktprocent räknat som årsgenomsnitt

gräns för enstaka leveranser är 0,3 viktprocent). (högsta innebär detta ett svavelutsläpp i storleksord- Sammantaget ningen 10-12 000 ton räknat på högsta årsgenomsnitt.

- 2 Förutsättningar. intäkter och kostnader för att ytte

ligare minska svavglgtsläppgg från gljgförbrgkningan

Intäkterna av att reducera svavelutsläppen från förbrän-

av är svåra att uppskatta i ekonomiska ning eldningsolja termer. Till större delen härrör de från de kostnader och

samhället undgår genom minskad försurkapitalförluster hälsoeffekter, korrosion, påverkan på jord- och ning; skogsbruk, mm.

Till effekterna för det svenska samhället bör läggas de

effekter som minskad svensk svavelexport har motsvarande för nedfallet i våra grannländer.

försök skall här att kvantifiera intäkterna av Inget göras minskad Det skall blott påpekas att i den svavelutsläpp. mån till att begränsa försurningens efåtgärderna syftar bör de relateras till andra möjliga åtgärder och fekter dessa kostnader; ta t ex begränsning av No, utsläpp el-

ler av Likaså kan åtgärder i Sverige nakalkning sjöar. med åtgärder på andra håll i Europa turligtvis jämföras att största effekt skall erhållas för minsta för möjliga möjliga kostnad.

En av svavelutsläppen från förbränning kan begränsning åstadkommas på olika vis genom åtgärder för i eller efter

eldstaden

- under förbränning sker genom tillförsel Avsvavling av kalk.

- efter förbränning sker enligt våt Rökgasavsvavling respektive våt-torr metod.

för dessa metoder är att en uppslamning av kalk Gemensamt blandas in i varvid kalciumsulfat (eller -sulrökgasen, bildas. Avsvavling under eller efter förbränning är fit) hitills förekommande i Sverige och tillämpas fösparsamt reträdesvis på koleldade pannor.

Det är därför svårt att överföra kostnadsuppskattningen till pannor. Här tillkommer att kapacitetsutoljeeldade och räntekrav spelar stor roll nyttjande, avskrivningstid för Enligt statens naturvårdsverk kostnadsuppskattningen. från förbränning i en del fall minskas till kan utsläppen - kr ton svavel låg kostnad från ca 10 000 per genom i befintliga anläggningar och installation ökad avsvavling i fluidiserade bäddar. Totalt sett ger av kalktillförsel dessa åtgärder förhållandevis små utsläppsdock billiga

minskningar.

Bilaga 4

Kostnaden för kalkinjektion i rosteldade pannor kan uppskattas till 20 000 - 40 000 kr ton svavel medan inper stallation av rökgasavsvavling i större befintliga anlägg- - som ut mer än 400 ton svavel år - kan ningar släpper per beräknas kosta 30 000 - 40 000 kr ton svavel. per

Övergång till lågsvavliga bränslen.

En reduktion av svavelutsläppen kan också åstadkommas genom en till lågsvavliga bränslen eller effektivisering av förbränningen. Enligt statens naturvårdsverk kan kostnaden för en övergång från kol till skogsbränslen i mindre pannor uppskattas till ca 40 000 kr per ton svavel. Ett byte från olja med 1 procent svavel till naturgas kan antas kosta 18 000 - 30 000 kr ton svavel. I vissa fall kan per en övergång till gasol bli aktuell.

En sänkning av svavelhalten i eldningsolja från nu gällande maxima på 0,2 (E01) respektive 0,8 (E02-5) procent kan ske genom avsvavling i raffineringsprocessen eller raffinering av naturligt lågsvavliga råoljor.

I de svenska bränsleraffinaderierna har hitills de gällande svavelrestriktionerna tillgodosetts genom att lågsvavliga råoljor kommit till användning.

Svavlet i råoljan avskiljs delvis under raffineringsprocessen genom tillförsel av väte. Det koncentreras också till de tyngre fraktionerna eller återstoden i destillationen av råolja. De olika destillationsprodukternas svavelhalt bestäms till stor del av råoljans svavelhalt, vilken kan variera från någon tiondel och upp till 5 viktprocent.

Från ggsglia framställs bla diesel och villaolja. Atmosfärisk restolja utnyttjades tidigare som tjockolja men har numera fått karaktär av mellanprodukt.Genom att utsätta den för vacuumdestillation kan man nämligen utvinna ytterligare destillatprodukter.

Den efter denna destillation återstående vacuumrestoljan kan användas som tjockolja men får en högre svavelhalt än den atmosfäriska restoljan. För att sänka svavelhalten förekommer det att en del av vacuumdestillatet avsvavlas och återblandas i vacuumresten. Detta kallas indirekt a svgvling.

Flertalet raffinaderier i Västeuropa byggdes ursprungligen för att förädla mellanösternolja och försågs därför med gasoljeavsvavling. Under senare år har svavelhalten på den råolja som raffineras i nordvästeuropa varit låg på grund av en stor andel Nordsjöolja.

När det gäller tjockolja motverkas den effekt som en svavelfattigare rå0ljeförsörjning“ har av den alltmera långtgående raffinaderiprocessen.Atmosfärisk återstod

198 Bi1.aga 4

kommer således att te sig som en allt mera sällan förekommande tjockoljekomponent. Nordjö- och afrikanska oljor kan dock utnyttjas för att komma ner till 1 procent svavelhalt antingen genom att utnyttja atmosfärisk återstod eller genom en blandning av vacuumåterstod med lågsvavlig gasolja dvs indirekt avsvavling. Kostnadsuppskattningar får i sådana fall baseras på alternativkostnadsresonemang, dvs vad de ingående komponenterna är värda i annan användning.

v v h svavelhalten i E01/Diesel bestäms förutom av råvarans svavelhalt även av avsvavlingskapacitet och segring av olika stömmar. Destillatavsvavling är en mycket vanlig och förhållandevis billig process både med avseende på investerings- och driftskostnader.

Viss avsvavlingskapacitet fordras för att inte blott göra produkterna mindre korrosiva utan även förbättra lagrings- och tändningsegenskaper.

Av stor betydelse för vilken svavelhalt som uppnås i slutprodukten blir i vilken grad olika gasoljor kan segreras eller hållas isär under processen. Detta beror i sin tur på tillgången på tankage för råolja och mellanprodukter vilken varierar betydligt mellan olika raffinaderier.

v v v i v k Restoljeavsvavling kan utföras enligt samma principer som för mellandestillat, (direkavsvav1in9), men den är dyrbar på grund av följande förhållanden:

- Hög vätgasförbrukning. - Högt tryck (100-200 atmosfärer). - katalysatorförbrukning. Hög

Restoljeavsvavling är en kapitalintensiv process och kostnaden är också mycket beroende på råvaran. Det finns många hundra destil1atavsvavlingsanläggningar i världen men endast några få anläggningar för restoljeavsvavling. Därför används ofta indirekt avsvavling, vilket innebär att efter avsvavling vacuumgasoljan återinblandas i vacuumresten varigenom svavelhalten sänks.

Direkt avsvavling av restolja är en dyr och rela-

alltjämt

tivt förekommande process. Over hela världen fösparsamt rekommer ett trettiotal anläggningar, bl a i Japan och USA.

Raffinaderierna hittils föredragit att framställa tunga eldningsoljor genom billigare metoder:

användning av lågsvavliga råoljor från Nordafrika a) och Nordsjön b) indirekt avsvavling.

för den första metoden begränsas dels av att Utrymmet tillgången på lågsvavliga råoljor kan bli begränsad, dels

Bilaga 4

av att dessa med fördel kan utnyttjas för krackning varför alternativkostnaden blir hög. Ju mer destillatprodukter som framställs i vidareförädlingen av restoljor, desto blir den återstod som blir kvar och ansvavelhaltigare vänds som Svårigheten att innehålla en viss tjockolja. restriktion beträffande högsta svavelhalt ökar sålegiven des.

Indirekt avsvavling avser en process där t ex vacuumgasavsvavlas och återblandas med den mera svavelhaltiga olja återstoden. Denna metod har tidigare utnyttjats vid Scan-

raff i Lysekil.

Vid Scanraff har den avsvavlade vacuumgasoljan under senare år som råvara för den katalytiska krackutnyttjats Att helt eller delvis utnyttja avsvavningsanläggningen. lad vacuumgasolja för utblandning innebär då en kostnad vars storlek är av de minskade intäkter ett redubetingad cerat krackerutbyte skulle innebära.

Kostnaderna för en övergång till mer lågsvavliga eldningskan på tre olika sätt, nämligen utifrån oljor uppskattas

- på oljemarknaden mellan olika svavelprisskillnader haltiga kvaliteter

- kostnaderna för den blandning av lätt och tung eldningsolja som krävs för att uppnå önskad svavelhalt

- kostnaderna för direktavsvavling av tunn respektive

tjock eldningsolja.

I Europa noteras sedan sjuttiotalets början låg- och högsvavlig tjock eldningsolja, vilka har ett svavelinnehåll 1 3,5 procent. För här aktuella kvaliteter på respektive under 0,8 procent saknas noteringar i Europa.

På i New York finns noteringar både för eldspotmarknaden ningsolja med 0,3 procent svavel och 0,5 procent svavel. Merkostnaderna - för lågsvavliga eldningssvavelpremierna oljor, svarade 1988 mot ca 15 kr/kg svavel.

Utbudet av lågsvavliga råoljor kommer dock troligen att minska mot slutet av 1990-talet, särskilt vid fortsatt råoljepriser, samtidigt som efterfrågan väntas öka. låga kan mot denna bakgrund komma att öka. svavelpremierna

Låt oss så se alternativet att blanda tung och lätt på vacuumgasolja). Kostnaden för att eldningsolja (egentligen detta sätt sänka svavelhalten från 0,8 procent till 0,5 på kan utifrån tex Rotterdamnoteringar för procent uppskattas tunn respektive tjock eldningsolja. Genom interpolering kan för svavelhalter mellan 0,3 och l prouppskattningar cent erhållas. För år 1988 erhålls då exempelvis kostnadsskillnader som motsvarar 40-50 kr/kg minskat svavelinnehåll. Se vidare tabell 4 nedan.

200 4 Bilaga

Figur 1 Avsvavlingskostnader för tjockolja till 0,5% svavel vid oljeprisnivåerna hösten 1985 och våren 1986 som funktion av avskrivningstid, räntekrav (r) och prisnivå.

m Dollar/ton

x-l

20J

10- Hoslen1985 g *-- $ 6% Våren1966 gám

° s 1o .s ;o s, A.

Källa; Svavelhalten i oljeprodukter Statens energiverk 1986:4.

Avsvavlingskostnaderna för gasolja dvs kostnaderna för att sänka svavelinnehållet i tex E01 från 0,2 till 0,1 procent kan antas variera i intervallet 20-50 kr/kg svavel.

Beräkningar för avsvavling av tjockolja som inte förekommer i har redovisats i - Sverige svavglhalten 1 gljegrgdu ter. Statens energiverk 1986:4. Beräkningarna sammanfattas i figur 1.

En aktuell beräkning för år 1988 års pris- och marknadsförhållanden ger en kostnad motsvarande 20-50 kr/kg avskilt svavel.

ZO1 4 Bilaga

Sammanfattningsvis kan noteras att kostnaden för en sänkning av svavelhalten i eldningsolja vid varje tidpunkt anges av den billigaste av följande metoder,

lågsvavlig råolja - indirekt avsvavling - direkt avsvavling

samt att kostnaderna för dessa metoder naturligtvis via ,råolje- och produktionskostnaderna är nära förenade med varandra. Till följd av detta förhållande förändras kostnaden för att sänka svavelhalten i tjockolja ständigt och kan inte meningfullt anges i en enda uppgift. De variationer som kan noteras för svavelpremierna på tex Rotterdammarknaden ger uttryck för dessa förändringar i det stora perspektivet. För enskilda företag och raffinaderier ser naturligtvis kostnadsbilden annorlunda ut beroende på tex råoljeförsörjning, kapacitetsutnyttjande, avsättningsmöjligheter mm. Generellt kan sägas att det enskilda raffinaderiets kostnader kan antas ligga över de som marknadsno- -r beroende de restriktioner teringarna ger uttryck för, på som dessa faktorer innebär för det enskilda raffinaderiet.

3. Modell för svavelskatt

Den modell för svavelskatt som är aktuella här baseras på nivån 30 kronor per kg svavel. Skatten utgår på alla oljeprodukter med ett svavelinnehåll överstigande 0,1 viktprocent. I det lägsta intervallet, dvs 0,l-0,2 viktprocent, är skatten 60 kr/m3. Sedan ökar den med 30 kr/m3 för varje ytterligare ökning av svavelhalten med en tiondels procent.

Restitution medges för vidtagna reningsåtgärder med 30 kronor per kg avskiljt svavel.

Svavglskgttgr Qçh anpassning Syftet med svavelskatten är att den skall styra förbrukarna mot lägre svavelutsläpp. Det förutsätts att ett restitutionsförfarande för anläggningar som använder svavelrening tillämpas så långt det är möjligt, så att svavelskatten i princip fungerar som en utsläppsskatt.

Ett särskilt problem med den här typen av styrskatt är att avväga vilken nivå som skatten skall ligga på för att ge en reell styreffekt utan att medföra påtagliga snedvridningar i övrigt. Uppskattningarna om kostnaderna för att sänka svavelhalten varierar mellan olika aktörer beroende på deras handlingsalternativ och inköpsstrategiska situation. De förutsättningar som gäller en viss tidpunkt är ju dessutom som kan ändras från tid till annan - särnågot skilt på en så turbulent marknad som oljemarknaden. Å andra sidan verkar utsläppsskatter för att styra på ett kostnadseffektivt sätt i jämförelse med generella regelsystem genom att varje minskning av svavelinnehållet värderas lika av samhället - 30 I kronor/kg på marginalen.

202 Bilaga 4

det fall kostnaden för en marginell sänkning överstiger 30 kronor för förbrukaren avstår han från åtgärden, medan en minskning genomförs om kostnaden understiger detta belopp och alltså skatteminskningen kompenserar kostnadsökningen.

En central fråga för att bedöma styreffekten av en svavelskatt är givetvis vilka kostnader i övrigt som åsamkas användaren av att köpa lågsvavlig olja eller av att på annat sätt minska sina utsläpp. Avvägningen mellan svavelskatt och merkostnaden för ett lågsvavligt alternativ är således avgörande för köparen.

Låt oss emellertid till att börja med se på förhållandena på New York-marknaden, där lågsvavlig tjockolja prisnoteras. Under 1988 noterades där följande merkostnader för lågsvavlig olja (kolumn l i tabell 4).

Tabell 4 observerade svavelpremier på New York-marknaden resp prisskillnader mellan E01 och tjockolja på spotmarknaden i Rotterdam 1988.

Svavelinnehåll Merkostnad kronor för

lågsvavlig tjock tunn eldningsolja olja i New York i Rotterdam

1,0 0 0 0,7 10- 60 0,3 40-115 160-240

Genom att späda ut tjockolja med E0 1 kan i teorin eldningsoljans svavelhalt varieras ner till 0,2 procent även om vissa praktiska anpassningar måste ske. Detta kan i praktiken ske genom att man vid eldningen växlar mellan oljor över tiden för att hålla det genomsnittliga årliga utsläppet nere. Tidvis har prisskillnaden mellan Bo 1 och varit så liten - 100-150 kronor/m3 - så att tjockolja det med de föreslagna avgiftsskalorna skulle vara lönsamt för tjockoljekonsumenterna att övergå till villaolja.

Vid sidan av direkta köp av lågsvavlig olja finns mer långsiktigt möjligheten med investeringar i avsvavlingskapacitet i Sverige och/eller Nordvästeuropa. Vidare skall det poängteras att i_den mån svavelskatten fungerar som en utsläppsskatt är det också möjligt att undgå densamma genom att vidta renings- eller andra motsvarande åtgärder i eldningsanläggningar.

Avvägningsproblemet för den som köper tjockolja är följaktligen om han skall betala svavelskatt eller merkostnader (i form av exempelvis dyrare lågsvavlig olja) för att undgå svavelskatt. Vilket val användaren gör är följaktliav vad alternativen kostar - dvs gen beroende exempelvis lågsvavlig tjockolja eller rökgasavsvavling. Anpassningar

Bilaga 4

u_ via övergång till lågsvavlig olja kan ske relativt omgåmedan de alternativ som kräver får

www ende, investeringar

effekt först på längre sikt.

-vwx:›n"- v,

Anpassningsmöjligheten och kostnadsrelationer illustreras ewa: schematiskt i Figur 1. De inbesparingar av svavelskatt som kan för en användare som i använder

-z-v-:Jñrrv-ø-

göras utgångsläget 0,8 2- procentig olja illustereras av trappan. Ju lågsvavligare olja som används istället eller ju kraftigare rening som görs, desto mer kan användaren tjäna i termer av inbesparad svavelskatt.

nwma-amaw-n-s-

Kostnaden för olika användare för att gå ner i svavelhalt eller svavelutsläpp illustreras schematiskt av punkterna i figuren. För användare som representeras av punkter ovanför trappan är det allför kostsamt att reducera svavelutsläppen. Punkterna under trappan representerar däremot de olika användare för vilka anpassning till lägre svavel-

a-rn-v- halt/-utsläpp är kostnadseffektiv.

v: Figur 2: Möjlig skattelindring för en användare av 0,8%ig olja.

KEDNOE T..

svAviL- HAL?

Varje givet svavelskattesystem medför således att det finns en högsta merkostnad för svavelreduktion som användaren kan betala och ändå tjäna på affären. Den högsta merkostnaden är den kostnad som gör det likvärdigt för honom att betala svavelavgift eller att köpa lågsvavligare olja (eller genomföra annan motsvarande åtgärd). Merkostnaden beräknas utifrån att svavelhalten 0,8 viktprocent betraktas som en nollpunkt eftersom denna svavelhalt är den nu högsta tillåtna. De högsta merkostnaderna enligt f» modellen ovan anges i tabell 5 tillsammans med noteringar i för lågsvavlig olja på basis av tabell 4 ovan. E

204 4 Bilaga

Tabell 5 Möjlig skattelättnad i relation till användning av tjockolja (0,8 § S) enligt huvudmodellen samt kalkylerade kostnadssklllnader på basis av observerade värden (kr/m3)

appendix).

Åtminstone vad gäller tjockoljan torde den aktuella skattemodellen till en - via ge upphov styreffekt antingen köp av lågsvavligare oljor eller via andra åtgärder. Vilka vägar som väljs kan vara olika för olika köpare, men en väl fungerande utsläppsskatt innebär att de mest kostnadseffektiva sätten tas tillvara i de olika situationerna. Den resulterande förändringen av svavelutsläppen beror på hur aktörernas handlingsalternativ fördelar sig kostnads- V15.

Låt oss nu anta att svavelskatten verkligen har en styreffekt enligt ovan och belysa relationen mellan minskat svavelutsläpp och kostnaden för detsamma. Vi antar då schablonmässigt att merkostnaden blir 100 kronor per m3 under det att svavelutsläppen från förbränning av tjockolja halveras (dvs en övergång från 0,8 viktprocent till ett snittvärde på 0,4 viktprocent). Det antas alltså att merkostnaden för 0,4 procentig olja i praktiken blir ungefär dubbelt så hög som motsvarande notering på New York- marknaden under 1988. Vi bortser för ögonblicket från eventuella förändringar som kan uppkomma i den totala efterfrågan på tjockolja.

vi har tidigare noterat att användningen av tjockolja under 90-talets början kan antas uppgå till 4 milj m3 och att svavelutsläppen för denna volym (räknat på gränsvärdet 0,8 viktprocent) är i storleksordningen 30 000 ton per år. Den totala merkostnaden blir enligt vårt antagande i detta fall ca 400 miljoner kronor per år (4 miljoner m3 och

100 kronor/ m3), vilket således ger ett minskat svavel-

utsläpp på ca 15 000 ton. Med andra ord är intäkten uttryckt som minskat utsläpp av svavel ca 15 000 ton och kostnaden är ca 4 miljoner kronor. Per kilo svavel motsvarar det ca 26-27 kronor. Om den under 1988 noterade merkostnaden för lågsvavlig olja i New York vore direkt över-

205 Bilaga 4

förbar på svenska importpriser, skulle det innebära en halvering av nämnda kostnadsbelopp.

vad gäller tunn eldningsolja och diesel får den, som nämnts, maximalt innehålla 0,2 viktprocent svavel räknat som årsgenomsnitt. Sammanlagt bedöms dessa produkter svara för årliga utsläpp i storleksordningen 10 000-12 000 ton svavel.

En halvering av svavelinnehållet innebär exempelvis således en minskning med 5 000-6 000 ton. Detta motsvaras av en övergång från olja med 0,2 viktprocent till olja med 0,1 viktprocent.

För användarna skulle en övergång från 0,2 viktprocent till 0,1 (eller 0,099) medföra en inbesparad svavelskatt på 60 kronor/m3. Vi har noterat att merkostnaden för att avsvavla lätt eldningsolja från 0,2 till 0,1 viktprocent uppskattats ligga inom intervallet 20-50 kr/kg svavel. Detta motsvarar en kostnad på 100-300 miljoner kronor för att halvera svavelutsläppen från lätt eldningsolja och diesel. Vidare skall noteras att för blandning till produkter av typ lättdiesel blir prisutrymmet (kostnadsutrymmet) följaktligen upp till 60 kronor/m3.

Ytterligare ett räkneexempel belyser ett annat tänkbart och kanske mer realistiskt utfall, hälften av tjockoljeanvändningen anpassas genom att svavelhalten minskar från 0,6 till 0,6 procent. Den andra hälften ersätts av villaolja till en merkostnad av säg 200 kr/m3. Beräknat på en total konsumtionsvolym på 4 milj m3 erhålls då en total minskning av utsläppen med 16 000 ton till en kostnad av ca 500 milj kronor. Härtill kommer en marginell övergång till andra praktiskt taget svavelfria bränslen som kan antas ge en ytterligare minskning på ett par tusen ton svavel.

Sammanfattningsvis torde man kunna ränka med att en minskning av svavelutsläppen från oljeförbrukning med 15-20 000 ton skulle komma att kosta omkring en halv miljard kronor.

I den mån skatten inte skulle komma att ge upphov till minskade svavelutsläpp får den en fiskal karaktär. Skattens reala kostnad utgörs då av snedvridningseffekten av prisrelationerna i den svenska ekonomin och får ses i förhållande till motsvarande effekter av annan beskattning.

4. Effekter på försörjning, reffinaderier ooh samhällsekonomi

I detta avsnitt behandlas i korthet de konsekvenser en svavelavgift och en allmän övergång till lågsvavliga bränslen skulle få för försörjningstrygghet, samhällsekonomi, raffinaderiindustri och energiförbrukning.

205 Bilaga 4

Försörjningstrygghet

Centrala mål på detta område innebär en väl differentierad råoljeförsörjning och en tillräcklig raffinaderikapacitet. En avgiftsbeläggning och ytterligare begränsning av svavelhalten i oljeprodukter innebär att urvalet av råoljor för raffinering begränsas betydligt. I stort sett blir blott afrikanska och nordsjöoljor aktuella. Under senare år har större delen av den svenska råoljeimporten skett från Storbritannien och Norge. En ökad konkurrens om låg» svavliga råoljor, kanske i första hand från USA, skulle kunna driva upp priserna på dessa råoljor.

En avgift på enbart olja innebär i sig konkurrensfördelar för andra energislag såsom kol och naturgas med åtföljande effekter för försörjningstryggheten. Om svavelavgifterna eller i förlängningen de skärpta svavelrestriktionerna i ökad grad medför att försörjningen av eldningsoljor sker genom import kan svenska raffinaderiers konkurrenskraft försämras så att fortsatt drift äventyras och nedläggningar aktualiseras.

I ett längre perspektiv skulle en eventuellt tillkommande avsvavlingsanläggning för återstodsolja kunna öka råoljeurvalet och försörjningens flexibilitet. Tillfälliga avsteg från svavelrestriktionerna skulle i ett krisläge vid leveransstörningar sannolikt vara tillräckliga för att säkra försörjningstryggheten.

Effekter på raffinaderiindustrin

Den svenska raffinaderiindustrin - tre bränsleraffinaderier - arbetar i internationell konkurrens. Betingelserna för deras verksamhet bestäms av den internationella marknadens utveckling.

Utbudet av lågsvavliga råoljor från främst Nordsjön har under sendare år kommit att svara för en större andel av de västeuropeiska raffinaderiernas råvaruförsörjning än tidigare på grund av en stagnerande efterfrågan och OPECländernas produktionsbegränsningar.

Under åttiotalet har således den genomsnittliga svavelhalten i den råolja som raffinerats i Nordvästeuropas raffinaderier sjunkit från 1,4 procent år 1980 till 0,7 procent «år 1985. Betydelsen att detta antyds av nedanstående uppställning

Bilaga 4

svavglhalt i vissa rágljgr och deras fraktioner, atmosfärisk vacuum Råolia Gasolia restolja resgglja Ekofisk (Nordsjön) 0.17 0.30 0.50 0.75 Nigerian Med 0.18 0.12 0.49 1.17 Brega (Libyen) 0.22 0.24 0.45 0.76 - 1.48 Statfjord (Nordsjön) 0.26 0.25 0.84 Forties (Nordsjön) 0.30 0.15 0.82 1.24 Brent (Nordsjön) 0.32 0.28 0.76 1.19 Arab. Light 1.95 1.30 3.12 4.15 Kirkuk Blend 2.10 1.40 3.75 5.60 Arab Medium 2.57 1.60 3.95 5.20

Svavlet anriktas i raffineringsprocessen i de tjocka produkterna. Den relativt goda tillgången på nordsjöolja har möjliggjort bla för svenska raffinaderier att möta allt strängare svavelrestriktioner utan större investeringar.

Råoljeutbudet väntas efterhand få en allt tyngre och mera svavelhaltig sammansättning. Givetvis får OPEC-ländernas produktionspolitik ett avgörande inflytande. De senaste årens låga oljepriser har inneburit minskning av produktionen av lågsvavlig olja i Förenta Staterna. Jämte skärpa svavelrestriktioner kan detta komma att påverka svavelpremierna uppåt.

Utöver nordsjöoljan finns lågsvavliga kvaliteter främst i de OPEC-anslutna länderna Algeriet, Libyen och Nigeria. Tillgången på lågsvavliga kvaliteter blir därför beroende av dessa länders produktionspolitik.

Åtminstone fram till 1990-talets början-kan man dock räkna med en fortsatt låg genomsnittlig svavelhalt i den råolja som raffineras i nordvästeuropa, under förutsättning att importen från Mellanöstern inte ökar kraftigt.

Fortsatt låga oljepriser får dubbla effekter: dels kan efterfrågan på eldningsoljor åter öka dels kan en förskjutning av utbudet mot en högre andel högsvavlig mellan österolja komma att ske. Utbudet samma:sättning påverkas då dels av sk överproduktion inom OPEC dels genom att ubudet av lågsvavliga oljor i högkostnadsområden som Nordsjön och USA begränsas pga bristande lönsamhet. För år 1995 kan således den genomsnittliga svavelhalten i råolja raffinerad i Nordvästeuropa komma att variera mellan 0,9 procent (högt oljepris) och 1,2 procent (lågt oljepris.)

Effekterna på den svenska raffinaderiindustrin av skärpta svavelrestriktioner har analysterats i v v lhalten i gljegrgdukter Statens energiverk 1986:4.

Sammanfattningsvis konstaterades där bla beträffande de svenska raffinaderiernas konkurrenssituation

205 Bilaga 4

Försörjningstrygghet

Centrala mål på detta område innebär en väl differentierad råoljeförsörjning och en tillräcklig raffinaderikapacitet. En avgiftsbeläggning och ytterligare begränsning av svavelhalten i oljeprodukter innebär att urvalet av råoljor för raffinering begränsas betydligt. I stort sett blir blott afrikanska och nordsjöoljor aktuella. Under senare år har större delen av den svenska råoljeimporten skett från Storbritannien och Norge. En ökad konkurrens om lågsvavliga råoljor, kanske i första hand från USA, skulle kunna driva upp priserna på dessa råoljor.

En avgift på enbart olja innebär i sig konkurrensfördelar för andra energislag såsom kol och naturgas med åtföljande effekter för försörjningstryggheten. Om svavelavgifterna eller i förlängningen de skärpta svavelrestriktionerna i ökad grad medför att försörjningen av eldningsoljor sker genom import kan svenska raffinaderiers konkurrenskraft försämras så att fortsatt drift äventyras och nedläggningar aktualiseras.

I ett längre perspektiv skulle en eventuellt tillkommande avsvavlingsanläggning för återstodsolja kunna öka råoljeurvalet och försörjningens flexibilitet. Tillfälliga avsteg från svavelrestriktionerna skulle i ett krisläge vid leveransstörningar sannolikt vara tillräckliga för att säkra försörjningstryggheten.

Effekter på raffinaderiindustrin

Den svenska raffinaderiindustrin - tre bränsleraffinaderier - arbetar i internationell konkurrens. Betingelserna för deras verksamhet bestäms av den internationella marknadens utveckling.

Utbudet av lågsvavliga råoljor från främst Nordsjön har under sendare år kommit att svara för en större andel av de västeuropeiska raffinaderiernas råvaruförsörjning än tidigare på grund av en stagnerande efterfrågan och OPECländernas produktionsbegränsningar.

Under åttiotalet har således den genomsnittliga svavelhalten i den råolja som raffinerats i Nordvästeuropas raffinaderier sjunkit från 1,4 procent år 1980 till 0,7 procent -år 1985. Betydelsen att detta antyds av nedanstående uppställning

0756z

Bilaga 4

Beträffande investeringar konstaterades i svavelhalten i oljeprodukter att om kraven på svavelhalt i tjockolja sänktes till exempelvis en nivå av 0,5 procent, inte tycks investeringar komma att ske i något av de svenska raffina- \ derierna. Istället kan det komma att innebära att den i l Sverige producerade tjockoljan kommer att avsättas på andra platser i Europa, samtidigt som det svenska behovet av

lågsvavlig tjockolja får tillgodoses via import.

Slutsatsen är sannolik fortfarande berättigad särskilt utifrån de förutsättningar verket utgick ifrån, nämligen dels en fortsatt minskande marknad för dels tjockolja, företagsekonomiska beslutskriterier.

om en varaktig efterfrågan uppstår i 2 Sverige på drygt

miljoner ton/år extremt lågsvavlig kan emeller-

tjockolja, tid förutsättningarna för en investering i föränd- Sverige ras. De grundläggande skälen till att inte är oljebolagen intresserade att investera i tjockoljeavsvavling är bl a att marknaden för tjockolja väntas fortsätta att minska såväl i Sverige som utomlands, samt att tillgången på lågsvavlig råolja bedöms vara mer än tillräcklig åtminstone till 1990-talets mitt.

Tekniken för avsvavling av tjockolja är kommersiellt tillgänglig och väl beprövad. Tjockoljor med svavelhalten 2-3 procent kan avsvavlas ner till 0,2-0,3 procent svavel.

En efterfråga på drygt 2 miljoner ton extremt

lågsvavlig

tjockolja kan ge samhällsekonomiskt för en avunderlag svavlingsanläggning i kommersiell storlek, där skalekonomin kan utnyttjas väl.

Huruvida oljebolagen kan intresseras för att en uppföra tjockoljeavsvavlinganläggning i anslutning till något svenskt raffinaderi beror i hög grad på vilken form av avtal staten och/eller kraftindustrin kan vara beredda att träffa. (Fn diskuteras förgasning av vid Scanrestoljor raff som ett alternativ).

Med en avsvavlingsanläggning i landet råvidgas givetvis oljeflexibiliteten avsevärt och därmed också försörjningstryggheten.

Samhällsekonomiska konsekvenser

I syfte att belysa hur olika alternativa förändringar av svavelrestriktionerna påverkar samhällets energianvändning och ekonomiska utveckling och sist men inte minst svavelemissioner har ett antal simuleringar med den s k FFE-modellen genomförts vid statens energiverks prognosbyrå. Huvudresultaten av dessa beräkningar, vars karaktär av 3 grova approximationer skall understrykas, redovisas i x detta avsnitt. E. Beräkningarna avser effekter vid mitten av nittiotalet för olika avgiftssystem jämfört med ett referensfall. Det är viktigt att understryka att avgifternas

effekt och svave1utsläPP: betingas av det på förbrukning utformning och därför är osäker. nya skattesystemets

Kostnaderna för lågsvavliga produkter har representerats i modellen att importpriserna på olja höjs. Dessa genom får i modellen liksom i verkligheten följdprishöjningar exempelvis i de samhälls- och industrisektorer verkningar, där E01/Diesel tjockolja används som insatsvarespektive ror. Därtill kommer för ett pålägg inom landet svarande mot de svavelavgifterna vid en svavelhalt på föreslagna 0,2 procent (E01) och 0,4 procent (tjockolja). Efterfrågei beräkningarna svarar alltså mot en situation ändringarna där dessa svavelhalter i genomsnitt har uppnåtts.

De direkta effekterna på samhällsekonomin ges av de ökade kostnader som anskaffningen eller framställningen av reala innebär eller i fall av restitution lågsvavliga produkter t ex kostnader för dessa. I det föför rökgasavsvavling, har framgått att dessa kostnader beror på kompleregående xa utbuds- och efterfrågeförhållanden och varierar över

tiden.

Till för modellberäkningarna har övre och undre grund bestämts av blandningsalternativet reskostnadsgränser New York-noteringar för lågsvavliga produkter utpektive Ett alternativ är ett medelvärde av dessa nyttjats. tredje kostnadsindikationer.

är ett referensfall med moms på energi men Utgångspunkten utan svavelavgifter. I det följande redovisas förändvid införande av olika avgiftsalternativ i förringarna hållande till detta referensfall.

modellberäkningarna minskar den årliga oljeförbruk- Enligt ningen med mellan tre och fyra procent huvudsakligen genom men även övergång till andra energislag. sparande

Större delen av minskningen faller på tjockoljeanvänd-

ningen inom industri- och energiproduktionssektorerna.

Kostnaden för den återstående oljeförbrukningen ökar till av svavelrestriktioner grovt räknat med omkring en följd halv miljard kronor beroende på vilken genomsnittsmerkostnad som antas. Det bör noteras att denna kostnadsberäkning inte är direkt med den som redovisas ovan i avjämförbar snitt 3.

De totala samhällsekonomiska effekterna och kostnaderna innefattar förutom direkta kostnader även anpassningskostnader orsakade av ändrade energipriser. Kostnadsökningarna

. . . For en utforlig redovisning av avsvavlingskostnader hänvisas till svavglhalten i oljeoch svavelpremier Statens energiverk 1986:4. prgdgkter,

211 4 Bilaga

på olja övervältras på avnämarna med substitution av produktionsfaktorer och ändrad produktionsinriktning som följd. Försämrade terms of trade till följd av import av dyrare lågsvavliga råoljor påverkar realinkomst och BNP.

Sett i makroperspektivet för hela samhället blir dessa effekter mycket små. Utrymmet för privat konsumtion minskar något genom att importpriserna stiger.

I absoluta tal blir dock den indirekta samhällsekonomiska kostnaden betydande. Det skall emellertid återigen poängteras att det rör sig om grova överslagskalkyler. Ingen hänsyn har kunnat tas till de skärpningar av svavelrestriktionerna som gradvis kommer att införas fr 0 m 1993.

Kanske kan man dock dra slutsatsen att de indirekta samhällsekonomiska kostnaderna uppgår till uppemot hälften av de direkta. sysselsättningen påverkas inte nämnvärt enligt modellberäkningarna.

Det bör dock här poängteras att en kostnadsökning för de svenska raffinaderierna, i det fall den blir isolerad, skulle kunna innebära försämrad lönsamhet och en ökad risk för nedläggning av raffinaderikapacitet. Skärpta svavelrestriktioner innebär att de svenska raffinaderiernas svårigheter att avsätta sin tjockoljeproduktion inom landet ökar ytterligare med en försämrad konkurrenskraft som följd.

Det bör vidare att de kostnader som sänkta sva-

framhållas

velhalter innebär och som kommer till uttryck i minskat konsumtionsutrymme motvägs av en miljöintäkt som inte har åsatts något ekonomiskt värde i detta sammanhang men som naturligtvis i praktiken har ett sådant värde.

5. lä k n n f 11 i v ri

Sedan 1970 har svavelutsläppen minskat mycket kraftigt i Sverige. I runda tal uppgick svavelutsläppen år 1980 till 250 000 ton. Målet är att svavelutsläppen till år 1995 skall ha minskat med 65 % av 1980 års utsläpp. Målet för sekelskiftet är att utsläppen skall ha reducerats till 20 procent av 1980 års värde (dvs en minskning med 80 procent). Idag har svavelutsläppen ungefär halverats jämfört med 1980. Vidare svarar oljeförbränningen för ungefär hälften av de totala svavelutsläppen i Sverige.

Ca en tredjedel av utsläppen från de svenska källorna faller ned inom landet, medan resten exporteras. Omvänt importerar vi i genomsnitt ca 90 procent av vårt totala nedfall. Fördelningen på utsläppskällor är emellertid varierande inom olika delar av landet. Lokalt kan de egna utsläppen vidare ha en större inverkan än vad som gäller regionalt eller nationellt. Dessa förhållanden belyses vidare nedan.

212 Bilaga 4

Förhållandet att en tredjedel av utsläppen hamnar inom riket tillsammans med de mer lokala skadeverkningarna innebär att Sveriges egna åtgärder fortfarande kan spela ; i en roll. Dessutom torde ansträngningar i det internationella perspektivet förutsätta en stram egen politik. Med den utgångspunkten är det på sin plats att jämföra fortsatta skärpningar av restriktionerna inom landet med åtutomlands, dels vad avser effekterna på nedfallet i gärder Sverige, dels vad gäller effektiviteten hos olika åtgärder ur kostnadssynpunkt.

För Europa förutses en minskning av svavelutsläppen med ungefär en fjärdedel mellan 1980 och 1995. För Skandinavien och angränsande länder i Västeuropa torde utsläppsbli ännu större - sannolikt i det närmaste en minskningen halvering under samma period.

Forskare har - som uttrycker uppskattat belastningsgränser vad naturen tål - bl a för svavel vilka i stor utsträckning accepterats internationellt och även antagits av det nordiska ministerrådet som riktmärken inför bekämpningen av försurande luftföroreningar. Belastningsgränsen för svavel i t ex sydvästra Sverige är satt till 0,3-0,5

g/m2 och år.

Med hjälp av modeller kan man simulera utsläppsförhållandena i olika länder och den långväga transporten av luftföroreningar. Sådana beräkningar visar att om alla länder fullgör de utsläppsreducerande åtgärdsplaner som aviserats, kommer det maximala nedfallet i Sverige år 1990 att vara ca 2,0 g svavel/m2 och år.

I tabellerna i appendix anges det beräknade nedfallet år 1990 för olika områden i Sverige och olika europeiska länders bidrag till detta nedfall. Dessa kalkyler baseras på att alla länders reduktionsplaner också har omsatts i praktiken.

Vi noterade ovan att modellen för svavelskatt skulle kunna medföra att utsläppen av svavel från förbränning av eldningsolja skulle kunna minska med uppemot 20 000 ton.

De svenska utsläppens andel av det totala nedfallet måste ses i perspektiv av lokal och regional påverkan. I det följande skall vi först illustrera påverkan på nedfallet regionalt. Därefter belyses mer schematiskt nedfallsförhållandena lokalt.

I perspektivet av de svenska utsläppens relativt ringa för det genomsnittliga nedfallet över riket (ca betydelse 10 av det totala nedfallet) blir effekterna reprocent% gionalt marginella.

I tabellerna Al-A6 i appendix illustreras det

regionala

i olika delar av Sverige samt varifran det harnedfallet stammar. I dessa tabeller illustreras antagna nedfallet

Bilaga 4

dels för olika svavelhalter i tung eldningsolja, dels för det hypotetiska fallet med att alla svenska utsläpp fullständigt skulle försvinna.

Siffrorna i tabellbilagan baseras på med den

beräkningar

sk RAINS-modellen som utvecklats vid IIASA. Aven om de bakomliggande strukturbeskrivningarna är starkt förenklade och behäftade med viss osäkerhet, är det hur som helst tydligt att det regionala nedfallet i Sverige i endast ringa utsträckning är beroende av de svenska utsläppen.

En reduktion av svavelutsläppen vid en specifik utsläppskälla skulle emellertid kunna ge en direkt lokal effekt - även om det en sådan i termer av gäller mycket begränsad geografisk räckvidd. Betydelsen av mycket lokala utsläpp visas av figur 3 som illustrerar beräknad deposition av svavel i Stockholmsområdet.

Figur 3 Beräknat nedfall i Stockholmsområdet lokalt

__

ng s/nz/år ..,,,_,..,_›

l | C U

xenuuosoâáosnno

40Km 3OKm 2OKmSLUSSEN 20Km áoxm 4OKm--

NYNÄSHAMN nmno

Källa: SHM-rapport

vad gäller lokal försurning kan man i vissa fall notera en

högre andel träd skadade av försurande luftföroreningar just intill särskilda utsläppspunkter. Andelen minskar dock snabbt ju längre ut från utsläppspunkten man rör sig.

Betydelsen av lokala utsläpp framställs emellertid som ringa i en rapport från institutet för vatten- och luftvårdsforskning i Göteborg (svaveldioxid, kvävedioxid och sot i svensk tätortsluft 1986-1987; IVL-rapport, Göteborg, 1987). Där heter det bl a: ”Något samband mellan en tätorts lokala svaveldioxidutsläpp och svaveldioxidbelastningen i tätorten har ej kunnat observeras.

214 Bilaga 4

I 4 illustreras svaveldioxidhalten i luften som vinfigur

terhalvårsmedelvärden (mikrogram per m3) i svenska tät-

orter 1986-87. Bakgrundsvärden är markerade med en fyrkant.

Figur 4 i luften som vin-

Svaveldioxidhalten

terhalvarsvärden (mikrogram per m3)

i svenska tätorter

Siffrorna i Figur 4 kan jämföras med naturvârdsverkets för luftkvalitet i tätorter, vilka är riktlinjer

350 mikrogram/m3 som en timmes medelvärde

125 mikrogram/m3 som ett dygns medelvärde

50 mikrogram/m3 som halvårs medelvärde

Av kartan i 4 framgår att svaveldioxidhalten i tätfigur ortsluften som halvårs-medelvärde inte överskridit SNVs riktvärden någonstans i Sverige.

kan sägas att svavelnedfallet i Sveri- Sammanfattningsvis både och lokalt, till allra största del härge, regionalt stammar från utsläppskällor utanför landets gränser.

Bilaga 4

6. v r r n h m 1 r n n nk r

Två centrala frågeställningar i samband med den aktuella svavelskatten är dels skattens bredd dvs vilka bränslen den omfattar, dels skattens nivå.

vad skattens bredd är utgångspunkten att svavel är gäller svavel oberoende av från vilket bränsle det härstammar. I skulle detta resonemang kunna föras ännu längre i princip att försurning är försurning oberoende av om det meningen handlar om av svaveldioxid eller kväveoxider. Det utsläpp är därför viktigt att införandet av en svavelskatt på olja uttalat länkas till de långsiktiga avsikterna att bredda En av riskerna med en partiell svamiljöskattesystemet. velskatt på sikt skulle vara att relativt billiga och lättåtkomliga reduktioner av utsläppen inte tas tillvara.

Den andra centrala frågan gäller skattens nivå och skala. Denna fråga är i sin tur avhängig förhållandet att svavelskatten skall fungera som en ren styrskatt. För att erhålla en reell styreffekt krävs att skattesatsen sätts på en nivå. Å andra sidan skall den ej sättas för tillräcklig högt ty den riskerar då att skapa onödiga snedvridningar och effektivitetsförluster. Med detta avses främst att ineffektiva bränslesubstitutioner kan komma till stånd i av att svavelskatten är ofullständig samt att perspektivet man kan ådra onödigt stora reala kostnader för en sig viss Det senare syftar i sin tur på att markstyreffekt. naderna för lågsvavliga oljeprodukter inte kan karakteriseras som helt öppna. Höga svavelskatter skapar ett större prisutrymme för exportörerna av lågsvavliga oljor till Sverige. Det ger också grogrund för högre prisnivåer på reningsteknik m m.

Mot bakgrund av möjliga prisrörelser på oljemarknaderna och en ofrånkomlig osäkerhet om också andra allmänna förkommer det alltid att finnas ett behov av att utsättningar kunna ändra av svavelskatt. I perspektivet av att uttaget man måste hålla en beredskap för att justera skatteuttage: kan man se ingångsskatten som tentativ i meningen att den bör om den hamnarpå en alltför låg nivå. justeras

I princip skall svavelskatten på ett kostnadseffektivt sätt mot minskade utsläpp i Sverige. Jämfört med styra exempelvis gränsvärden som styrmedel skall svavelskatten leda att reduktionerna sker där det är billigast. En

till

kombination av gränsvärden och avgifter kan ge upphov till effektivitetsförluster och därmed orsaka onödiga kostnader för samhället.

Den av det årliga nedfallet i Sverige man skulle minskning få som en följd av att de svenska svavelutsläppen minskar, har schablonmässigt uppskattats till ca 6-8 tusen ton. Kostnaden för att åstadkomma denna minskning av nedfallet i kan då uppskattas ligga kring en halv miljard Sverige kronor per år.

216 4 Bilaga

Vad gäller minskningar av de är det

svenska utsläppen

emellertid inte helt säkert att svavelskatten ger största möjliga effektivitet. Exempelvis är det inte troligt att en svavelskatt är tillräcklig för att främja anpassning genom t ex gemensamma storskaliga lösningar som investeringar i en avsvavlingsanläggning för återstodsolja. Med de grova uppskattningar av kostnaderna för avsvavling av olja som gjorts, skulle svavel kunna avskiljas till en kostnad av ca 20-50 kronor per kilo avskilt svavel. En sådan åtgärd skulle också säkerställa en reduktion av svavelutsläppen generellt istället för att enbart åstadkomma en omfördelning mellan länderna av råoljor och oljeprodukter med olika svavelhalt. Avsvavlingsanläggningar av tillräcklig storlek ter sig från kommersiell synpunkt alltjämt riskabla. Frågan torde kräva en närmare analys.

Med avseende på nedfallet i Sverige är det avslutningsvis synnerligen viktigt att se på möjligheterna att förmå andra länder - där kostnaderna för att minska svavelutsläpär - att pen lägre begränsa utsläppen. Det är troligt att man för en halv miljard kronor per år skulle kunna åstadkomma en större insat-

flerdubbelt utsläppsminskning genom

ser i t ex Östtyskland eller Polen. Under vissa förutsättningar skulle detta kanske tom kunna vara ett billigare sätt att reducera nedfallet i Sverige. I den mån det är möjligt att påverka utsläppen i angränsande länder genom svenska ekonomiska åtaganden kan det därför inte uteslutas att man på det sättet skulle minska nedfallet i Sverige till en lägre kostnad än genom åtgärder i Sverige.

217 Bilaga 4

n ix ll r

Tabell A1 Nedfall i Ystad-området (gram svavel/m2 och år) samt relativ fördelning på utsläppskällor i %

Tung eldningsolja Alla svenska 0,8 % 0,4 % noll utsläpp satta till noll

Totalt nedfall i g svavel/m2 1,7 1,7 1,7 1,5

Andel utsläpp (%) från:

Övriga

Tabell A2 Nedfall i Karlskrona-området (gram svavel/m2 och år) samt relativ fördelning pâ utsläppskällor i %

Tung eldningsolja Alla svenska 0,8 % 0,4 % noll utsläpp satta till noll

Totalt nedfall i g svavel/m2 1,6 1,5 1,6 1,5

Andel utsläpp (%) från:

Övriga 0756z

218 Bilaga 4

Tabell A3 Nedfall i Göteborgs-området (gram svavel/m2 och år) samt relativ fördelning på utsläppskällor i %

Tung eldningsolja Alla svenska 0,8 % 0,4 % noll utsläpp satta till noll

Totalt nedfall i g svavel/m2 1,3 1,3 1,3 1,2

Andel utsläpp (%) från:

16,3 16,5 16,6 18,6

Qanmark

övriga

Tabell A4 Nedfall i Gotland (gram svavel/m2 och år) samt relativ fördelning på O utsläppskällor i s

Tung eldningsolja Alla svenska 0,8 % 0,4 % noll utsläpp satta till noll

Totalt nedfall i g svavel/m2 0,9 0,9 0,9 0,9

Andel utsläpp (%) från:

övriga 07562

219 Bilaga 4

Tabell A5 Nedfall i Stockholms-området (gram svavel/m2 och år) samt relativ fördelning på utsläppskällor i %

Tung eldningsolja Alla svenska 0,8 % 0,4 % noll utsläpp satta till noll

Totalt nedfall i g svavel/m2 0,9 0,9 0,3 0,7

Andel utsläpp (%) från:

Övriga

Tabell A6 Nedfall i Sundsvalls-området (gram svavel/m2 och år) samt relativ fördelning på utsläppskällor i %

Tung eldningsolja Alla svenska 0,8 % 0,4 % noll utsläpp satta till noll

Totalt nedfall i g svavel/m2 0,5 0,5 0,5 0,4

Andel utsläpp (%) från:

Övriga 0756z

220 Bilaga 4

m m x x

n.m.| m.o.n

.x

H . v?

p›m«m_mg

HH.mm

_\

J_ _

xgo›

ma.mm

_

:oz

_ u

m®.wm

_ .

mw_cwm:w:w_m

UGCWZ

4 .I

mm.mm

_

xoowv

_ _

wa

mm.mm

/ _ _

/ . _

ammE0am_mø>w

\

--sm Hm.mm

x

:eva :amd

-mo -mv -am

:E:

msxgu

221 Bilaga 4

NH.mm

.

HH.mm

_

u

H.mm

mm.mm

-x _

.EMUâ®PPOm

_ .

mm.mm

a

mom

_ _

1 mm.mm

UMCWZ

Ham

_

oo.mm

F

mo.mm

- _

“nczgq.zwm_mm

«m.om

4 .

_ .

mm.mm

Nm.mm

. L

Hm.mm

%mvm --mmN --mmN nmam :mmm .-mmH :amd :amd --mo« mma

msxs

223 Bilaga 5 Miljöavgifter på massajndustrins_kl0rntsläpp: HUR PÅVERKAS SKOGSINDUSTRJ OCH SKOGSBRUK? En samhällsekonomisk analys. Lars Hultkrantz

224 5 Bilaga

Innehåll:

1. INLEDNING 2. BERÃKNINGSMODELLEN 3. DATA 4. RESULTAT 5. SLUTSATSER REFERENSER

Bilaga 1: Kompletterande resultatredovisning

Bilaga 5

1. INLEDNING

Strävan att minska massaindustrins utsläpp till luft och vatten har haft stor betydelse för skogsindustrins och under de senaste 25 åren. skogbrukets utveckling Tidigare är det speciellt två problem som har stått i förgrunden, nämligen luftutslåppen och utsläppen av organiskt material till havs- och sjövatten.

Åtgärderna har inte bara inneburit att man har gjort olika

modifieringar av utrustning och processer utan har även innefattat genomgripande förändring av industrins struktur. Den dominerande tidigare cellulosaprocessen, sulfrt med olöslig bas (kalcium), kunde inte slutas och detta bidrog till sulfatproduktionens genomslag. Stordriftsfördelar i rening och återvinning hade stor betydelse för koncentrationsprocessen i massaindustrin. Kostnaderna för att uppfylla de skärpta miljökraven , genom deras betydelse för lönsamheten av olika investeringsprojekt, har rimligen även på ett mer allmänt sätt påverkat omfattningen och inriktningen av men det är skogsindustrins kapacitetsutveckling, naturligtvis svårt att fastställa hur mycket detta har betytt.

Massaindustrin är nu mitt uppe i arbetet med att lösa en ny stor miljöuppgift, nämligen att reducera utsläppen av organiska från klorföreningar blekningsprooesserna. Uppgiften är utan tvekan angelägen och av debatten om t ex östersjöñskens kvalitet som livsmedel torde ha framgått att det finns ett betydande opinionsstöd för åtgärder. Sedan är frågan om denna opinion även motsvaras av en förhållandevis stor en aktuell studie betalningsvilja. Enligt (Johansson 8a Zavisic 1988) skulle de hushållen

svenska för närvarande vara beredda att betala

1.200 kr per hushåll och år för ytterligare miljöförbättrande

åtgärder, eller totalt fyra miljarder

per år. Samtidigt år det klart att marginalkostnaden för utsläppsminskning är progressiv och att kostnaden för att komma nära noll är hög.

Den ambitionsnivå för detta arbete som, åtminstone för närvarande, uttrycks av både regering och opposition är emellertid hög, så det är därför troligt att även detta kommer miljöprogram

att påverka skogsindustrins struktur (produktmönster) och totala t ex som

omfattning (mätt produktionsvärde, sysselsättning eller Det är storleken av dessa effekter virkesanvändning). som belyses i denna studie.

Det skall redan från början göras klart att denna rapport inte är resultatet av någon omfattande utredningsverksamhet. Uppgiften har varit att på några veckors tid studera frågan med utgångspunkt från grovt tillhöftade uppskattningar av utsläppsnivåer och kostnader för reduktion av utsläppen. Sådana är emellertid förutsättningar inte skäl för att avstå från att försöka kvantiñera effekter som man tror är väsentliga. Som jag hoppas att denna studie skall visa kan även beräkningar med relativt enkla modeller och stor osäkerhet om vissa data ge viktiga insikter. Det är emellertid av olika resultat storleksordningen och deras grad av

Bilaga 5

som är det intressanta och inte decimaltalcn i känslighet för olika ändringar i förutsättningarna

beräkningsresultaten.

En studie av strukturförändringar i skogsindustrin måste lägga ett långsiktigt perspektiv.

Massa- utmärks av att en stor del av produktionskostnaderna är och pappersindustrin ersättning för sunk costs, dvs kapitalkostnader som inte, eller endast i ringa grad, kan

återvinnas efter investering. Denna ersättning brukar kallas för kvasi-ränta (i analogi med t

ex och är alltså under normala förhållanden mycket stor. Det innebär att

jordränta)

får direkt för kostnadsökningar av ett eller annat slag endast i liten utsträckning betydelse att produktionsvolymen. Så länge kvasiräntan trots allt är positiv är det bästa alternativet kommer att uppståi första fortsätta att producera nära full kapacitet. Produktionsföråndringar hand genom påverkan på investeringar och valet av tidpunkt för nedläggning av äldre eller år

anläggningar. När det gäller dessa effekter får man räkna med att det tar något några

innan de slår igenom på produktionsvolymen.

Detta ger upphov till en paradox. På kort sikt förefaller produktionen (och sysselsättningen)

för ekonomiska Förändringarna är finansiella och inte reala. På lång sikt kan

tålig störningar.

större. Det är emellertid de långsiktiga som de reala förändringarna bli betydligt förändringarna

en betydande anpassningsförmåga, som innebär att branschen som helhet är

ger skogsnäringen

robust (vilken dess mer än sekellånga historia som svensk basnäring ger åtskilliga exempel på).

Det är alltså långsiktiga effekter vi skall fokusera.

påverkas av många faktorer och detta är naturligtvis inte det Skogsindustrins utveckling Eftersom vi lämpliga tillfället att gå genom alla dem och analysera deras tänkbara betydelse. studerar behöver vi emellertid bara uppmärksamma faktorer som kan strukturförändringar tänkas förändra Sveriges komparativa fördelar med avseende på olika grupper ar

långsiktigt

skogsindustriprodukter.

krav på blekeriutsläppen kan vara en sådan faktor, men detta bara under Högt ställda

att inte samma krav, och kostnader för att tillmötesgå dessa, kommer azi förutsättning ungefär

drabba i andra länder. Eftersom konsumtionen av papper och papp i

skogsindustrierna

allmänhet är förhållandevis prisokänslig är det troligt att en stor del av kostnadshöjningen kommer och att de reala effekterna blir att övervältras på konsumenterna genom prishöjningar

små. Här skall jag emellertid utgå från att den svenska kravnivån är betydligt högre än i andra

länder.

Av intresse är särskilt vad som händer i Finland. Delvis beror det på att landets skogsindustri till den svenska. Den främsta orsaken är emellertid att båda ju är mycket nära konkurrent

Bilaga 5

länder använder samma recepient, dvs Östersjön. (Av

de finska utsläppen gär emellertid bara

hälften direkt ut i Östersjön, resten ut i sjö och älv. I tar Vänern och Vättern emot

går Sverige

vissa utsläpp, men huvuddelen går ut i Östersjön). Om minskade utsläpp i Sverige indirekt

leder till ökade utsläpp av samma storleksordning i Finland är inte särskilt mycket vunnet. I

analysen inkluderas därför även denna indirekta effekt vid antagandet att ambitionsnivän sätts

högrei Sverige än i Finland.

Vid sidan av de förändrade miljökraven anmäler sig emellertid även en annan faktor som är unikt svensk

och som kan tänkas ha stor påverkan på. strukturomvandlingen i skogsindustrin

under det kommande decenniet, närnlig

prisutvecklingen pä el. Enligt Statens energiverks

kalkyler kommer elpriset att öka från cirka 10 i producentledet.

öre/kWh idag (råkraftpriset

storförbrukande massa- och pappersbruk betalar cirka 15 till 30-40

öre/kWh) öre/kWh strax

efter sekelskiftet. Detta resultat är i det närmaste under att värdet av

oundvikligt förutsättning elbesparing (minskad konsumtion) skall göras lika med kostnaden för utökad elproduktion.

Detta eftersom elkonsumtionen har ökat så. mycket att det kommer att krävas

(elvärme) utbyggna.der av produktionskapaciteten även om utnyttjandetiden för de befintliga

kärnkraftsreaktorerna skulle bortom nu beslutade Denna

förlängas avvecklingstidpunkter. förändring har stor betydelse för skogsindustrin eftersom det finns tvä olika principer för

tillverkning av massa, nämligen dels virkessnåla men elkrävande mekaniska metoder, dels

kemiska processer, som kräver mer virke, men som ä andra sidan omvandlar denna extra rävaruinsats till energi, bl a el; och i synnerhet eftersom de tvâ produktionssätten ger olika

massakvalit.et och därför (ensamma eller i blandning) lämpar

sig för olika pappersprodukter. Jag kommer därför att analysera de kombinerade effekterna av både drastiska elprishöjningar

och kostnadsökningar för att minska blekeriutsläppen.

2. BERÃKNINGSMODELLEN

Den

beräkningsmodell som används är en modell för att jämföra långsiktiga jämviktslösningar

pä virkesmarknaden. Modellens är densamma princip som i en modell som jag tidigare använt för att studera effekten av se Hultkrantz Den som är intresserad

elprishöjningen, (1989). av den

matematiska strukturen och diskussion av olika detaljer hänvisas till detta arbete och

Hultkrantz (1987). (Observera att

produktindelningen i den modell som används här skiljer sig

något från dessa arbeten).

Både den svenska och den finska skogsindustrin antages (pä läng sikt) verka under konkurrens

pä alla marknader. Produkter frän dessa länder är dock inte nödvändigtvis perfekta substitut

till produkter från andra länder (t ex därför att landursprung är kopplat till vissa

i vid

kvalitetsegenskaper bemärkelse). Det är alltså möjligt att höja priserna något utan att

228 _ Bllaga 5

marknadsandelen ens på den långa sikten blir noll.

Å andra sidan finns det skäl att utgå från att marknadsandelen har en hög priskänslighet. Definitionsmässigt gäller följande samband för den svenska produktionens efterfrågeelasticitet, dvs den procentuella minskningen av efterfrågan på en svensk produkt vid en prishöjning med en procent:

e - kgl-mj e = m * s

där e är den totala konsumtionens (efterfrågan på världsmarknaden) priselasticitet, k är konkurrentländernas utbudselasticitet (relativ ökning av produktionen vid prishöjningen) och m är Sveriges marknadsandel. Visserligen är den totala konsumtionen inte så priskänslig, e ligger ofta i storleksordningen -l. Även om k är noll, så kommer ändå att bli stort om

es

marknadsandelen är liten (t ex = -5 om e = -1 och m = 0,2). Innebörden av detta är att

es

höjningar eller sänkningar av produktionskostnaden som drabbar vissa produkter men inte andra kan få stor effekt på produktionsstrukturen, dvs vilka produkter som tillverkas.

Modellen har inte någon tidsdimension, men dess logik kan förklaras med det förlopp som illustreras i figur 1. Processen initieras av en viss kostnadsökning (per enhet output, olika för olika produkter). Denna övervältras på produktpriset (i långsiktiga jämvikt får alla produktionsfaktorer normal ersättning, en kostnadsökning måste således leda till en lika stor prishöjning). Prishöjningen leder emellertid, beroende på efterfrågans priskänslighet, till minskad efterfrågan och därmed minskad produktion av de olika produkterna. Detta innebär samtidigt att skogsindustrins efterfrågan på virke minskar. Därmed sjunker (avhängigt virkesutbudets priskänslighet) virkespriset. Detta minskar produktionskostnaderna. Vissa produkter kan nu netto ha fått en ökad kostnad, andra netto en minskad kostnad. Produktionen av vissa produkter kommer att minska, medan vissa produkter kan få ökad produktion. Processen avstannar när förändringarna på produktmarknaderna är konsistenta med förändringen på virkesmarknaden.

Den finska massa- och pappersindustrin modelleras på samma sätt. Det som initierar processen här är emellertid de av produktpriserna som blir resultatet av förändringarna i förändringar Sverige. Prishöjningar/sânkningar på olika produkter på världsmarknaden till följd av detta får samma effekt i Finland som sänkningar/höjningar av produktionshöjningarna.

3. DATA

Modellen utgår från ett grundscenario. Detta definieras som 1991 års produktionskapaciteter

229 Bilaga 5

(enligt FAO-statistiken) och 1987 års priser (exportmedelpriser). Ett alternativ hade varit att göra en explicit prognos för t ex priser och produktion år 2000. De prognoser som har gjorts (för Sverige, se Lönner m fl 1987 och Wibe 1987) pekar emellertid inte på några avgörande strukturföråndringar. Det finns dock skål att komma ihåg att t ex skogstillståndet talar för att branschens totala kapacitet kommer att kunna fortsätta att byggas ut. Om t ex den totala konsumtionen av massaved till följd av detta skulle kunna förväntas öka med tio prooent, så innebär en neddragning med lika många procent till följd av höjda kostnader för el och utslåppsrening nolltillvåxt.

I grundmodellen ingår även vissa åtgångstal. Åtgångstalen för ved samt el, brutto och netto

(dvs med hänsyn till produktion av mottryckskraft) redovisas i Hultkrantz (1989). Saluvärdc

beräknas som pris gånger kapacitet. Åtgångstal för arbete används enbart för att uppskatta sysselsättningskonsekvenserna av ett visst beråkningsresultat. Åtgångstalen (antal sysselsatta

per ton output) har ansatts med ledning av 1986 års industristatistik (som har en grövre branschuppdelning än den som används här). Specifika utslåppstal för organiska klorföreningar (TOCI /ton massa) är parametrar som varieras mellan olika modellberåkningar.

Utgångspunkten för elkostnadsberåkningarna är ett initialt elpris på 15 öre/kWh (vid fabrik).

Kostnaden för egengenererad mottryckskraft år 18 de tidigare referenserna för

öre/kWh (se

härledning).

Beräkningarna bygger även på vissa elasticitetsantaganden. Utbudets priselasticitet för massaved antages vara 0,6 (både i Sverige och vilket år i enlighet med skattningar Finland), (för Sverige) med olika metoder av Brännlund (1988), Hultkrantz (l987b) och Hultkrairtz k Aronsson (1988).

Ifråga om efterfrågans priselasticitet delas produkterna in i två grupper. Den första innehåller fyra reträtrtprodukter, nämligen oblekt sulfatmassa för avsalu, oblekt säckpapper samt

spånskivor och träñberskivor. Tanken är att detta år mogna produkter där den totala

produktionen under lång tid varit på tillbakagång. För dessa har elasticitetstalet satts till -l. Det innebär att en sänkning av produktionskostnaden för dessa produkter inte leder till någon stor ökning av produktionen. För alla övriga produkter antages elasticiteten vara -9. En känslighetsanalys görs för att belysa betydelsen av detta antagande.

Utgångspunkten för konsekvensberâkningarna är en uppskattning av kostnaderna för att i olika grad minska utsläppen av organiska klorföreningar vid produktionen av blekt sulfatmassa som utförts av Ulla-Brita Fallenius och Erik Nyström vid statens naturvårdsverk. Som bekant befinner sig den svenska massaindustrin på teknikfronten när det gäller att reducera

23° 5 Bilaga

utsläppen och uppskattningar av vilka utsläppsnivåer som kan uppnås med olika metoder, liksom kostnaderna för dessa, är svåra att göra. Eftersom en snabb utveckling pågår är det även svårt att fixera vad som âr utgångsläget. Utslâppstalen varierar mellan olika anläggningar bl a därför att man befinner sig i olika stadier av sina åtgärdsprogram.

Helt klart år att kostnadssambandet år typiskt, dvs präglas av lagen om avtagande avkastning. Figur 2 visar den principiella situationen. Från utgångsläget kan ganska stora minskningar av utsläppen göras till låg kostnad. Ytterligare reduktioner kräver betydligt större resursinsats.

Om det krävs miljöpolitiska styrmedel för att åstadkomma utsläppsminskningen kommer utformningen av dessa ha betydelse för vilken den företagsekonomiska kostnaden blir. I figur 2 har jag lagt in en miljöavgift som utgår med c kronor per kg TOCl. Utsläppet per ton massa kommer att minska från utgångspunkten till där kostnaden för att minska utslâppet med

qo ql,

ytterligare ett hekto per ton år lika hög som avgiften per hekto utsläpp. Okningen av företagets kostnader (per ton massa), jämfört med utgångsläget, består av två komponenter; arean Ah. ackumulerad kostnad för rening, per ton massa, och arean S, miljöavgiftskostnaden ).

(c-ql

AK motsvarar en faktisk resursuppoffring för samhället och är en samhällsekonomisk kostnadspost, S är en ren transferering/skatt (det finns dock en sarnhâllsekonomisk kostnad förknippad även med denna post till följd av att den, som vi skall se, kommer att påverka produktionsvolymen). Med ett mer soñstikerat styrinstrument, t ex en kombination av avgift och bidrag till åtgärder, skulle kostnaden för företaget kunna minskas (S återförs till företagen och minskar därmed storleken av .AK).

Jag gör nu följande antaganden: Utgångspunkten är utsläpp av 3.8 kg TOCl per ton blekt barrvedssulfatmassa. Sambandet mellan utsläppsnivå och AK (merkostnad per ton massa) är som följer:

Tabell 1. Ackumulerad kostnad för rening vid olika utsläppsnittåer. Kg TOCl och kronor per ton (90% torrhalt) blekt barrvedssulfatmassa.

231 Bilaga 5

Utgångsläget 3,8 motsvarar den genomsnittliga nivån 1987. Åtgärder i enlighet med det första

och Fallenius räknar med att man redan i år når ett normalvärde steget pågår redan. Nyström kring 2,5.

av uppstår även vid blekning av löwedssulfat och sulñt. TOCl-talen

Utsläpp klorföreningar

3 för dessa. Spridningen mellan sulñtfabrikerna är rätt stor var 1987 i genomsnitt 1,5 respektive vilket talar för att det skulle vara förhållandevis lätt att minska utsläppstalen där. Jag har, i brist på underlag, antagit att TOCI-talen för dessa två produkter, blekt sulfit och blekt lövvedsulfat, alltid är hälften av utsläppskoeflicienten för barrvedssulfat och att den ackumulerade kostnaden också är hälften av barrvedssulfatens.

För pappersprodukter härleds TOCl-talen ur de andelar av mälden med vilka dessa tre massasorter ingår.

För Finland antages att utsläppen kommer att reduceras till en nivå som motsvarar 2 kg TOCl De beräknade av Finlands utsläpp är således följden av

per ton barrvedssulfat. förändringarna

produktionsförändringar vid denna utslâppsnivå. Det är möjligt att denna utsläppskoefñcient ger en alltför pessimistisk bild av den finska utvecklingen. Enligt vissa uppgifter kan de finska företagen väntas vara nere i nivån 1,5 kg före de svenska. Avsikten med beräkningarna för Finland är emellertid att visa om de indirekta effekterna av svenska åtgärder på Finland är av i en sådan storleksordning att de talar mot ensidiga svenska åtgärder. Ju lägre utsläppstal

Finland, desto mindre är detta problem, och det finns därför anledning att börja med ett

sämsta fall.

4. RESULTAT

4.1 Inledning

Effekterna på skogsindustrin av skärpta krav på rening är beroende på en rad olika förhållanden. En viktig fråga är i vilken utsträckning som utvecklingen i Sverige motsvaras av en liknande utveckling utomlands. En annan av betydelse är hur miljöpolitiken utformas

fråga

givet en viss ambition för graden av rening.

är

När det gäller utvecklingen i omvärlden har denna betydelse på två sätt. En avgörande fråga

i vilken utsträckning konsumenterna värdesätter minskade klorutsläpp vid produktionen och

eventuellt minskat innehåll av klorföreningar i den färdiga produkten som en särskild

produktkvalitet. Det är uppenbart att denna egenskap under det senaste året fått stor betydelse för de svenska konsumenternas val. Enligt vad som brukar uppges från branschen är det dock

232 Bilaga 5

fortfarande så att exportefterfrågan utvecklas i mot ökad Å andra sidan är riktning blekning. det inte enbart i vårt land som kommit miljöfrågorna att bli mycket uppmärksammade. Det är väl därför inte otänkbart att den hittillsvarande utvecklingen bryts. Detta kan då tänkas innebära att det blir lönsamt att minska kloranvändningen /utsläppen mycket långt; merkostnaden kan helt övervältras på priset utan att detta leder till minskad avsättning (eller rentutav till större efterfrågan). Om detta skulle visa sig vara fallet finns det egentligen inget mil jöpolitiskt problem, alla önskade åtgärder genomförs även utan mil jöpolitisk styrning.

Den internationella utvecklingen har betydelse som de svenska

vidare genom de miljökrav

företagens konkurrenter ställer, eller som ställs på dem. kan Likforrnigt höjda kostnader förväntas ha liten betydelse för marknadsandelarnas utveckling.

Även miljöpolitikens utformning kan spela stor roll. En ideal politik fungerar genom att politiker/myndigheter anger en viss ambitionsnivå och sedan försöker företagen finna vägar att till så kostnad låg som möjligt uppnå denna. Det finns emellertid en rad problem förknippade med detta. Kravnivån kan inte sättas utan hänsyn till kostnaderna. Det är företagen och inte myndigheten som ofta har den bästa kunskapen om vad som kan göras och det kan finnas skål för att inte avslöja dessa företagen (eftersom de då drabbas av höjda kostnader). Företagen har inte incitament att genomföra åtgärder som indirekt kan minska utsläpp etc om dessa inte påverkar uppfyllandet av de uppställda kraven. Det kan också vara svårt att motivera företagen att bedriva forskningsarbete som, om det. blir framgångsrikt, leder till höjda krav och ökade kostnader.

hliljöavgifter kan användas för att ge incitament att utnyttja alla medel för att t ex företagen

minska ett visst utsläpp (vardagsrationalisering, produktionsomställning, ny reningsteknik ett)

och inte t ex endast de som är kända för myndigheterna och som dessa kan specificera. En ytterligare effekt kan vara att de stimulerar forskning och tekniskt utvecklingsarbete.

Min modell kan endast fånga en av de aspekter som skiljer miljöavgifter från administrativa regleringar, som koncessionsprövningarna, nämligen Ett produktionsanpassningen. regleringskrav, i form av ett visst högsta utslâppstal eller som krav på att en viss åtgärd skall genomföras, höjer företagens produktionskostnad med kostnaden för åtgärden/ erna. Denna kostnadshöjning kan få till följd att produktionsvolymen minskas, och därmed utsläppen. En rniljöavgift som gör företagen motiverade att genomföra samma åtgärder höjer emellertid företagens kostnad ytterligare. Med administrativ reglering är kvarvarande utsläpp gratis. med avgift blir de en ytterligare kostnadspost. Den omställning som följer blir alltså större med En ren rniljöavgift. mil jöavgift ger således en högre total kostnad men också en större utsläppsminskning.

Bilaga 5

De beräkningar som kommer att redovisas här tar sikte på tre fall. l det första tänker vi oss all. Sverige ställer högre krav på reningsåtgârder än vad man gör i andra länder och att detta inte medför någon konkurrensfördel för de svenska företagen. l detta fall slipper emellertid företagen undan med den direkta kostnaden för I fall nummer två drabbas reningsåtgärder. företagen dessutom av en avgift på återstående utsläpp. l det tredje fallet i alla genomför företagen producentlânder samma eller liknande

åtgärdsprogram (samma kostnadshöjning per producerad

enhet), men endast i Sverige måste företagen dessutom betala en rniljöavgift.

Kosekvenserna av dessa tre alternativ, på olika ambitionsnivå, analyseras nedan med beräkningsmodellen, som visar långsiktiga effekter. I ett avslutande avsnitt försöker jag att med utgångspunkt från dessa beräkningar uppskatta total kostnad och effekt under 1990-talet för några olika alternativa avgiftsprogram.

4.2 Lång sikt, enbart reningskostng

I detta avsnitt redovisas mer beråkningsresultaten utförligt. än i de följande. Först belyses effekten av därefter effekten av olika stor reduktion elprishöjningar, av klorutslâppstalen, först vid en liten elprishöjning och därefter vid en stor en elprishöjning. Slutligen redovisas kânslighetsanalys med några olika elasticitetstal. Effekterna på de olika delbranscherna (produktgrupperna) återges i bilaga 1.

Resultaten redovisas när det gäller TOCl som total mängd utsläpp (ton TOCl per år). Effekterna på branschen redovisas dels för output (produktionsvärde), dels för två inputs (zowal sysselsättning och total konsumtion av vedråvara (massaved. flis och spån)). Dessa effekter çrs som procentuell förändring relativt en baslösning utan någon kostnadsförändring. De absoluta talen i denna lösning framgår av tabell 2.

Bilaga 5

Tabell 2. Vissa data i referensalternativet:

Saluvärde 50.024 milj. kr Anställda 42.643

Vedråvara 50,285 milj. m3 fub

Vedpris 377 kr/ m3 fub

TOCl, Sverige (3,8 kg/t) 19.011 ton

TOCl, Finland (2 kg/t) 8.283 ton

Total kostnad för rening vid oförändad produktion 2.451 milj. kr

Observera att effekter på lönsamhet är något som endast uppstår på kort sikt. De lösningar som

visas här är resultatet av de omställningar som görs inom skogsindustrin för att efter kostnadsökningar återfå normal lönsamhet (med hänsyn till branschspeciñk risk). Bestående lönsamhetsförändringar på lång sikt är inte realistiska i en ekonomi med fungerande

kapitalmarknader (eller åtminstone en viss diversiñering på företagsnivå).

Kostnaden ur samhâllsekonomisk synpunkt domineras av kostnaden för reningsâtgärderxia.

Därutöver tillkommer vissa andra Udödviktsförluster av ordningens termer

konsumentöverskott och rotnetto). Anpassningen av industristrukturen innebär att. denna

kostnad minskas jämfört med ett läge med en låst st.ruktur. Den kostnad som uppstår

övervältras till någon del framåt mot konsumenterna men framförallt bakåt mot skogsbruket.

Ur svensk synpunkt är naturligtvis även incidensen på rotnettot av särskilt intresse efterson. denna. helt drabbar den svenska ekonomin, medan övervältringen i konsumentledet delvis

exporteras. I tabellerna anges därför både kostnaden för reningsåtgärderna och den del av dez.

totala sainhällsekonomiska kostnaden som övervältras på rotnettot (denna beräknas som en första ordningens approximation, dvs givet att utbudskurvan är linjär. vilket med tanke på ti» små relativa förändringarna bör vara helt tillfredsställandell

Tabell 3 sammanfattar resultaten givet konstant ambition för klorutsläppen. TOCl = 2 kg/t.

vid olika elpriser.

*Låt q vara den procentuella minskningen av virkesvolymen, c utbudets priselasticitet och V värdet av virkesvolymen i referensalternativet. Då kan den totala minskningen av

rotnettot beräknas med följande formel: q- (1-q/ 2) -V/c.

Bilaga 5 Tabell 3. Modellresultat. TOCl= 2,5

kg/t,

En fördubbling av elpriset få: rätt stora effekter på massa- och pappersindustrins struktur, från mekanisk massa och papper med hög halt mekanisk massa mot kemisk massa och papper med sådan massa. Virkesanvândningen men saluvârdet med tolv, vilket sjunker med fem procent, avspeglar en strukturomvandling i riktning mot andel avsalumassa). lägre förädlingsgrad (högre Ett högre elpris leder till ökad produktion av blekt kemisk massa och därför ökade blekeriutsläpp. Fördubblingen leder till en tioprocentig ökning av de svenska utsläppen. Denna neutraliseras dock till stor del av utvecklingen i Finland.

Tabell 4 utgår från elpriset 20 öre/kWh och visar effekterna av olika ambitionsnivåer för

reningen.

236 Bilaga 5

Tabell 4. Modellresultat. Elpris=20 öre/ kWh

De ökade kostnaderna för blekta massor får genomgripande effekter på produktionsvolym och sammansättning (se även tabell B2 i bilaga 1). Till följd av strukturförändringarna minskar den totala reningskostnaden (vid nollnivån med drygt tre kvarts miljard, från 2,45 till 1,9 miljarder kr.). Den totala samhällsekonomiska kostnaden (räknat på rotnettoeffekterna) för att gå ner till nivån 1,0 kg/t blir 0,9 miljarder (1,57 minus 0,63); att gå ända ned till noll 2,3 miljarder. Liksom i fallet med en kraftig elprishöjning är de relativa effekterna på sysselsättning och virkeskvantiteter lägre än effekten på saluvårdet. Virket kommer till fortsatt användning, men förädlingsgraden blir lägre (andelen blekning minskar). Sysselsâttningsförlust.en i industrin vid skärpning av ambitionsnivån från 3,8 kg/t till 1,0 kg/t är knappt 400 personer, till noll ungefär 1000 personer. Därtill kommer sysselsattningseffekterna i skogsbruket. Virkesvolymen minskar

med 1,5 respektive 4 miljoner kubikmeter (motsvarande knappt 2 respektive 5 milj. m3 sk).

Detta motsvarar, grovt räknat, en förlust av 220.000 respektive 590.000 dagsverken (med prognosticerade åtgångstal för 1990 enligt Forskningstiftelsen skogsarbeten, se SOL 1984:5, bil. 1, kap. 7). Om ett årsverke är 220 dagsverken är detta cirka 1.000 respektive 2.700 årsvcrltcit. Sysselsättningsminskningen i skogsbruket är således större än i industrin.

De indirekta effekterna. på utsläppen i Finland är inte ovâsentliga, men är ändå små i jämförelse med de utsläppsreduktioner som sänkta utsläppskoefficienter i Sverige innebär. Ensidiga åtgärder i Sverige är alltså långt ifrån meningslösa (åtminstone under den förutsättning som har_ gjorts här, nämligen att vissa åtgärder genomförs i Finland, så att TOCl-koefficienten där är 2,0).

Bilaga 5

I tabell 5 redovisas samma beräkningar utförda vid ett fördubblat elpris, 30 öre. Produktions-

och sysselsâttningsnivån blir naturligtvis lägre, men storleken av klorutsläppen ligger på

ungefär samma nivå som med det lägre elpriset om man även tar effekterna på den finska industrin i beaktande. De svenska kostnaderna för rening blir dock högre substitutionen av

(pga mekanisk massa med kemisk). Den samhällsekonomiska merkostnaden till följd av reningskrav

är dock ungefär lika stora som tidigare.

Tabell 5. Modellresultat. Elpris = 30 öre/kWh

TOCl, TOCl TOCl TOCl SV Ved Syss Renings- Total

strukturförândringar av ett höjt elpris till stor del kompenseras av de förändringar som blir resultatet av ökade miljökrav vid produktion av blekt massa.

Tabell 6, slutligen, ger en uppfattning om resultatens för antagandet om känslighet efterfrågarzs

priselasticitet. Beräkningarna som ligger bakom förutsätter att elpriset är 20 öre/kWh och a.

ambitionsnivån för utsläppen är 1,0 kg/t. Ett högt absolutbeloppsvärde av elasticiteten (-20 ökar styrkan i produktionsomställningen (se bilaga 1). Minskningen av produktionsvärdet bli: därför större. Omvänt ger ett. lågt tal (-2) en mer oförändrad produktionsstruktur. Effekterna: på storleken av klorutsläppen är måttliga.

238 5 Bilaga

Tabell 6. Känslighetsanalys för TOCI =

efterfrågans priselasticitet. lkg/ton.

elpris = 20 öre/kwh.

Priselasticitet TOCI TOCI TOCI Salu- Virke Syssel-

4.3 Lång sikt, rçninggkggtngger ggn miljggvgift

I detta avsnitt utgår vi från att företagen förutom reningskostnaderna får betala en avgift på sitt återstående utsläpp av TOCI. Avgiften sätts så högt att det blir lönsamt att genomföra dr: reningsåtgärder som krävs för att gå till en viss utslåppsnivå från föregående nivå, dvs givet att man redan tagit kostnaden för det tidigare steget. Avgiftsbeloppen redovisas i tabell 7.

i Tabell 7. Avgiftsförutsåttningar.

TOCl. kg/t Reningskostnad. kr/t .Avgift kr/kg Kostnads ökning. kr/t

Resultaten av beräkningarna återfinns i tabell 8.

Bilaga 5

Tabell 8. Elpris = 20 öre/kWh

För övriga utsläppsnivåer är resultaten samma som de som redovisades i tabell 4. I tabell 9 redovisas kostnadseffekterna. Tabell 9.

Resultaten visar följande. Avgiften leder till en ytterligare reduktion av de svenska utsläppen på mellan 4 och 14 procent. Kostnaden för denna ytterligare minskning är billigare per kg TOCl än reningskostnaden, åtminstone om man inte behöver ta hänsyn till indirekta effekter i Finland (dvs om utsläppstalet i Finland blir lägre än de 2 kg som här har antagits). Vid nivia: 2,5 kg kostar ytterligare rening 60 kr/kg, medan kostnaden för den effekt som avgiften_ har 47 kr/kg. Vid 1,5 kg är kostnaden med avgift 154 kr/kg. med ytterligare reningsåtgärder 200 kr/kg.

4.4 Lång sikt, endast avgift

I det tredje fallet kan den svenska skogsindustrin fullständigt och utan produktionsminskning övervältra _höjda reningskostnader på konsumenterna, som alla antages finnas utomlands. Endast den inhemska miljöavgiften blir en för företagen. Resultatet kan kostnadsliöjning sammanfattas enkelt i tabell 10.

240 Bilaga 5

Tabell 10. Elpris = 20 öre/kWh. Skillnad gentemot ett fall med sänkta utsläppstal utan

kostnad.

Ãven i detta fall är den samhällsekonomiska nettokostnaden för att reducera utsläppen enligt en ambitionsnivä som är högre än den som utvecklingen på världsmarknaden drar fram

(genom prisuppgång som inte föranleds av svenska åtgärder) lägre med en avgift än med

ytterligare reningsåtgärder.

241 5 Bilaga

4.4 Ett avgiftgsmnarig

l detta avsnitt skall vi närmare studera ett scenario, med tvâ variationer, för 1990-talet. Antalet möjligheter är stora, men vi har redan i den in föregående analysen ringat utfallsrummet. Vi vet sålunda t ex att kostnaden för att komma ned till nivån är som 1,0 kg/t allra högst knappt en miljard kr per år.

Basscenariot utgår från att en förhållandevis snabb mot minskade är en utveckling klorutslâpp internationell trend. Såväl Sverige, Finland som andra för blekt massa viktiga producentlander minskar utsläppstalen alternativ l i tabell 12. Detta enligt innebär att utsläppstalet är nere i 1,5 kg/t år 1994 och 0,5 kg/t år 2000. Ett ökat miljömedvetande gör att konsumenterna

accepterar erforderliga prishöjningar, dvs utan att söka sig till som är billigare produkter framställda utan rening.

I Sverige, men inte i andra införs emellertid en länder, miljöavgift på klor mm för att påskynda utvecklingen. Denna har fyra syften; påskynda och forskning teknikutveckling, påskynda införande av ny reningsteknik, uppmuntra samt vardagsrationaliseringar stimulera till vissa omstâllningar av produktionsinriktningen. I alternativ 2 en motsvarande 50 utgår avgift kr/ kg TOCl under hela 1990-talet. En effekt av detta antas bli att nivåen 1,5 kg/t i Sverige uppnås två år tidigare än annars.

Tabell 11. Scenario för TOCl-talets utveckling

0,50

242 Bilaga 5

kWh. Konsekvenserna av det första alternativen

I samtliga fall tänkas elpriset ligga på 17 öre/

är enkla att beräkna. Kostnader, etc uppkommer enbart till följd av

sysselsättningsförluster

elprishöjningen. Den totala mängden utsläpp i Sverige under 1990-talet (dvs 1990 1999) blir 77,8 tusen ton TOCl. Motsvarande tal för Finland är 62,8 tusen ton. l det följande skall vi endast studera effekterna på de svenska utsläppen.

Tabell 12 utfallet av alternativ 2.

åskådliggör

Tabell 12. Kalkylresultat för alt 2

i förhållande till Obs. reningskostnader nedan år merkostnad

utlandet/prisövervâltring

Det totala utsläppet under 1990-talet. blir med avgiften 63,1 tusen ton TOCl, dvs en minskifzzn;

med nästan en femtedel. Nuvârdet (med 6 procents ränta) år 1990 av kostnaderna under

1990-talet blir 498 miljoner kr i nrerkostnad för rening och 107 miljoner kr i Övriga kostnatlrw. totalt i 605 miljoner kr. Det innebär att kostnaden för den reducering som åstadkoms

l âr 41 kr/kg TOCl.

jämförelse med alternativ

under 1990 och 1991 inte kommer att kunna

I kalkylerna har jag räknat med att miljöavgiften

utan leder till en motsvarande minskning av industrins vinst. Skogsindustrins vinst övervältras,

uppgick 1987 till 10,5 miljarder kr. Som ñgur 3 visar var detta en hög nivå, en mer typisk

kronor. Som har av den tidigare diskussionen så räknar ja g

nivå är t ex 6 miljarder framgått med att att övervältras på _skogsbruket miljöavgiften på längre sikt till största del kommer

243 5 Bilaga

Figur 3 visar att skogsbrukets nettoinkomst, rotnettot, år av ungefär samma storleksordning som industrins vinst.

5 SLUTSATSER

Kostnaderna för rening av blekeriutslåppen år höga. En minskning av utsläppen från 1987 års nivå 3,8 kg TOCl per ton massa ner till 1,0 kg kan kosta uppemot en miljard kronor per år. Om den internationella

utvecklingen (efterfrågan på pappersprodukter med låga klorutslåpp vid

produktionen och rening i andra länder med produktion) går i samma riktning kommer

kostnaderna för svensk del emellertid att bli mindre, eventuellt mycket mindre, eftersom de då

(och endast då) kommer att kunna övervåltras i konsumentledet.. l det scenario, alternativ 3.

som jag redovisat ovan, där nivån 1,0 kg TOCl/t tânks kunna uppnås redan 1996 tack vare en

hög rniljöavgift på 50 kr /kg TOCl, år den totala kostnaden för hä 90-talet 600 miljoner kr.

Åtgärder i Sverige som inte motsvaras av liknande förändringar i Finland leder indirekt till en

viss ökning av den finska industrins utsläpp i Östersjön. Denna effekt år dock inte så stor att

den uppvâger fördelarna med de svenska åtgärderna.

Alla merkostnader i Sverige (som inte vårdesâtts som en speciell produktkvalitet) kommer att

på kort sikt reducera industrins vinst i motsvarande grad och övervåltras på lång sikt

huvudsakligen på skogsbruket. Detta gäller i synnerhet skattebeloppet för en miljöavgift/ska” om andra länder inte förväntas införa liknande skatter.

Ökade kostnader för kommer att i kombination med höjda elpriser brox::›..

rening/miljöskatter

skogsnäringens tillväxt och påverka dess struktur. De kalkyler som har utförts tyder att

kostnaden för och effekten av åtgärder för att minska klorutsläppen påverkas förhållandevis litt.-

av elprisutvecklingen. Däremot beror naturligtvis den sammantagna effekten

på skogsindusirin och skogsbruket. på vad som händer med elpriset. Eftersom även höjda elpriser till en del bem:på miljökostnader, torde det vara ställt utom tvivel att sådana kostnader försämrar Sverige: komparativa fördel i skogsindustriproduktion. Enbart höjda elpriser kan delvis kompenseras

genom en strukturomvandling i riktning mot ökad produktion/användning av kemisk massa:

höjda blekningskostnader gör denna utväg mindre framkomlig.

Mellan den korta tidssikten, då reala anpassningar inte år möjliga, och då ökade

reningskostnader och/eller avgifter/skatter (relativt konkurrenters kostnad/produktpriser)

huvudsakligen betalas genom minskad vinst, och den långa tidssikten, då industrins anpassning

är fullt genomförd och det i första hand är skogsbrukets nettoinkomster som drabbas, ligger cr.

övergångsperiod. Att bedöma förloppet i tid och rum under denna anpassningstid är mycket

244 Bilaga 5

svårt. I det meddellånga perspektivet år antalet möjligheter mycket stort och utvecklingen

påverkas av en rad faktorer, som t ex anlåggningarnas åldersstruktur, företagsspecifika

avgöranden etc. En faktor som förtjänar att framhållas särskilt år den rumsliga. T ex så sker en

betydande del av produktionen av oblekt kraftliner i Norrbotten. Det faktum att andra

virkesanvändare, t ex i Örnsköldsvik eller Sundsvall, får lägre betalningsförmåga för virke får

till en början kanske liten betydelsei Piteå. Det år emellertid svårt att tro att större prisskillnader på virke mellan olika områden kommer att kunna bestå i det långa loppet och därför kan man utgå från att utvecklingen kommer att gå åt det håll som den långsiktiga analysen hår har visat (allt annat lika).

Ytterligare en faktor som bör framhållas år företagens förväntningar. Beslut om stora

anläggningsinvesteringar kan inte grundas enbart på en bedömning av olika enskilda faktorer

utan måste också grundas på en värdering av de allmänna ekonomiska och politiska villkor som kan komma att gälla under produktionstiden. Enskilda åtgärder kan påverka denna värdering och därför få större konsekvenser ån de i sig motiverar. Det kan alltså tänkas att t ex en hög

miljöavgift leder till att företagens riskpremie för investeringar i skogsindustriprojekt i Sveriçr;

höjs, vilket leder till en generellt lägre investeringsnivå.

Denna studie visar emellertid att kostnaden för den ytterligare utslåppsminskning som blir följden av produktionsomstållningen når produktionen beläggs med en kloravgift är lägre än

kostnaden att forcera reningsåtgärder. Till detta kommer de övriga effekter som en sådan

för

avgift kan ha, genom att t ex befordra varsamhet med kloramøândningen, intensifierad

forskning etc. Förutsatt att det är mycket angeläget att ytterligare minska klorutsläppen till

Östersjön (en fråga som främst sammanhänger med i vilken utsträckning de leder till utslåipj

av långlivade substanser), så visar denna studie således att en avgift på klor och/eller

klorutsläpp är önskvärd. Osäkerheten om den tekniska utvecklingen och utvecklingen i andi länder talar emellertid för att man bör gå förhållandevis försiktigt fram, för att inte t ex framtvinga nedläggningar i produktionsgrenar där klorutslåppen om bara några år skulle kux.: il

sänkas betydligt till rimlig kostnad. Det är möjligt att även en avgift på 50 kr/kg TOCl i doiia

perspektiv kan framstå som väl hög.

Bilaga 5

REFERENSER

Brännlund, R, 1988. The Swedish Roundwood Market - An Eoonometric Analysis.

SLU /skogsekonomL rapport 82.

Hultkrantz, L, 1989, The Consequences for the Forest Sector of Nuclear Power Discontinuation

in Sweden. Scand J of Forest Research (kommande).

Hultkrantz, L, 1987, Den svenska massa- och pappersindustrins anpassning till kraftigt höjda

elpriser på kort och lång sikt. SLU/skogsekonomi, rapport nr 78.

Hultkrantz, L, 1987b, Access Cost Functions for Approximating Roundwood Supply in

Northern Sweden. Scand J For Res 2517-524.

Hultkrantz, L & Aronsson, T, 1988, Factors Affecting the Supply and Demand of Timber from

Private Nonindustrial Lands in Sweden: An Econometric Study. kommer i

SLU/skogsekonomi,

Forest Science,

Johansson, P-O & Zavisic, S, 1988, Svenska folkets vilja att göra ekonomiska för

uppoffringar

en bättre miljö. Fackföreningsrörelsens institut för ekonomisk FIEF.

forskning,

Lönner, G,-Milsson, S 8: Nordvall H. 1986, Analys av vid förändrade

skogssektorn energipriser.

Statens energiverk 19S6:R21.

Wibe, S, 1987, Elprisets betydelse för den svenska massa- och pappersindustriir. Två uppsatser.

SLU /skogsekonomh rapport nr 73.

246 5 Bilaga Bilaga 1. Kgmplettgrangg resultatrggovisning.

Tabell B.1: Förändring av produktionsvolym i procent.

15 öre 20 öre 25 öre 30 öre Avsglgmassa

Pappgr Tidning 1 -20 -42 -64 Tryck- och skriv, 0 -14 -27 -40

trähaltigt

trâfritt

247 Bilaga 5

Tabell B.2: Förändring av produktionsvolym i procent. TOCl TOCl TOCl TOCl TOCl 3,8 2 1,5 1 0 Avsalgmgsg

Lamm

Tidning -22 -17 -13 -13 2 Tryck- och skriv, -14 -13 -11 -11 -7 trähaltigt

trâfritt

Bilaga 5

Tabell B.3: av

Förändring produktionsvolym i procent.

TOCI TOCl TOCI TOCl TOCI 3,8 2 1,5 1 0 Avgalggmassa

Papmr

Tidning -65 -64 -61 -56 -41

Tryck- och skriv, -40 -40 -39 -37 -33

trâhaltigt

träfritt

249 Bilaga 5

Kostnadsökning

Priser _ _ på Vnrkesprus ?_°__'› massa och papper Virkesförbrukning 4-? Produktion

Figur 1. Principskiss av beräkningsmodellen.

Bilaga 5

TOCI b

kr/kg I

I l | l | 1 I | I n

i

S AK

0 700 kg

40,,

2. Kostnaden för reducering av klorutsläpp vid massaproduktion. Figur

Bilaga 5

IZT

2 _ wmmmu o

J. : : f : : .L : 4.

-z L 1070 xe72 1074 1975 1079 xoeo 1992 1994 :saa :saa totalt. """"" vina: rotnctco. okogotnduuu-ån Figur 3. Skogsindustrins vinst och det uppskattade totala rotnettot 1987 års priser.

Bilaga 6

Stefan Lundgren

Handelshögskolan i Stockholm

1989-02-09

ENERGIBESKATTNING OCH MILJÖAVGIFTER

I samband med den av den indirekta beskattningen har en

pågående översynen

av mervärdeskatten till att även omfatta energivaror aktualiserats. Det finns

utvidgning

goda samhällsekonomiska motiv för att avskaffa punktskatter på produkter som energi, är intermediära varor i produktionssystemet, och ersätta som i betydande utsträckning dem med en mervärdeskatt. Ett problem är dock att inte bara är

energipunktskatterna

statsfinansiellt, utan även motiverade, främst av miljöskäl. En

allokeringspolitiskt,

vore att komplettera en mervärdeskatt på energi med en mer renodlad lösning

miljöbeskattning av energiförbrukningens miljöeffekter. I det följande diskuteras detta

alternativ närmare.

I avsnitt till och dess liksom 2 ges en kort bakgrund energibeskattningen motiv, för en mervärdeskatt kompletterad med miljöskatter. Avsnitt 3 behandlar argumenten för framförallt att

några principiella utgångspunkter rniljöavgifter på energiområdet,

direkta torde vara miljöpolitiskt mer effektiva än indirekta styrmedel som miljöskatter

diskuteras i avsnitt 4 vilka slag av miljöavgifter inom

punktskatter på energi. Därefter som skulle kunna komplettera en mervärdeskatt på energi. Med tanke på

energiområdet

att utsläppen av svavel, kväveoxider och koldioxid förefaller miljöpolitiken prioriterar

det att man i första hand strävar efter att avgiftsbelâgga. dessa utsläpp. rimligt

Effekterna och xniljöemissioner, dels av några olika

på energianvändning dels av olika rniljöavgiftsalternativ, illustreras av energibeskattningsaltemativ, några beräkningar med hjälp av en energimarknadsmodell. De statsñnansiella konsekvenserna

tas i avsnitt 5, särskilt i vilken intäkterna från miljöskatter

upp frågan utsträckning inom energiområdet kan förväntas täcka det skattebortfall som en övergång till moms på

energi torde innebära. Avsnitt 6 är en sammanfattning.

Bilaga 6

Z-_Bakmnd

infördes hade då bakattats sedan 1951 och Den allmänna energiskatten 1957. Elenergin drivmedel för fordon sedan Energiskatten omfattar för närvarande elenergi,

tjugotalet.

- eldningsolja fasta bränslen - dock inte inhemska samt bensin, motoralkohol och

motorbrännolja.

Den nuvarande av energi innebär, till skillnad från en eventuell punktbeskattningen

moms, att näringslivets energianvändning beskattas. Mervärdeskatten är ju konstruerad

så. att moms för inköpta insatsvaror år avdragsgill mot moms som som företagen betalar man Olikheten i behandlingen av

är skyldig att erlägga på sitt eget produktionsvärde.

- för att producera andra varor och näringslivets energianvändning energi som utnyttjas - är av vital för de två skattealternativens skilda tjänster betydelse

resursallokeringseffekter.

Eftersom den nuvarande punktbeskattningen också omfattar näringslivets skulle den drabba industrin särskilt om det inte energianvändning den energitunga hårt, fanns ett Den första är att som i huvudsak är

par undantagsregler. energiprodukter

råvaror â.r helt befriad från i produktionsprooasen, till exempel olja inom plastindustrin, En annan undantagsregel är att ett företags sammanlagda skatt på bränslen energiskatt. och elkraft inte ska överstiga 1.5 procent av företagets försäljningsvärde.

När infördes torde det syftet ha varit rent energiskatterna på femtiotalet primära statsfinansiellt. I samband med den dramatiska på sjuttiotalet och

oljeprisutvecklingen den debatten och energianvändning har även energipolitiska livliga kring energitillförsel skäl förts fram som motiv för energiskatterna. De allokeringsmässiga bevekelsegrunderna

torde vara att den totala i Sverige. Detta

långsiktigt begränsa energianvändningen

motiveras i sin tur bland annat av miljöskäl samt av hänsyn till de risker ett beroende av importerade bränslen anses innebära för samhällsekonomin.

Under senare år har två behandlat frågan om en övergång till moms på

utredningar

energi. I energiskattekommitténs betänkande Skatt på energi (SOU 1982:16) föreslogs

att mervärdeskatt skulle införas. Den skulle kompletteras med en särskild på energi för att kunna Nu senast har

energiskatt som styrmedel påverka energiförbrukningen.

Statens utrett konsekvenserna av att införa moms på energi (Statens

energiverk

Moms har inte haft i uppdrag att komma

energiverk på energi 1988:8). Energiverket med men deras präglas ändå av en sympati lör tanken på att något förslag, rapport

införa mervärdebeskattning av energin.

Bilaga 6

I den som är statsfinansiellt motiverad

utsträckning energibeskattningen huvudsakligen

finns det också för att inordna i mervärdeskattesystemet. Den

goda argument energin

samhållsekonomiska konsekvensen av att införa moms på energi är att

väsentliga företagens energianvändning blir skattefri. Den nuvarande punktbeskattningen på energi

leder till resursallokeringsförluster i form av en alltför långt gången energihushållning

inom av ekonomin. Till skillnad från andra liknande skatteorsakade produktionssidan effektivitetsförluster så kan dessa undvikas att flytta skattebelastningen framåt genom mot och tjänster i stället för att beskatta energi som den slutliga konsumtionen av varor används som intermediära varor i produktionssystemet. Detta är en tämligen generell slutsats inom den ekonomiska teorin för effektiv Om man strävar efter att beskattning: minimera effektivitetsförluster bör indirekta skatter tas ut på den

beskattningens

konsumtionen av varor och tjänster och man bör undvika att beskatta slutliga intermediära produkter som används för att producera andra varor och tjänster (för en mer diskussion av detta se Lundgren, Stefan Moms på energi,

ingående argument Statens energiverk 198834).

En annan konsekvens av att införa moms vara att energiskatterna blir på energi torde

neutrala, det vill säga de utgår med samma relativa skattesats på samtliga energislag.

Neutraliteten är emellertid inte någon nödvändig följd av att en mervärdeskatt införs,

eftersom den i princip kan differentieras mellan olika produkter. Det finns knappast effektivitetsmotiv för att indirekta skatter ska vara neutrala. Det viktiga är att

några

söka utforma dem så att de totala effektivitetskostnaderna, som orsakas av s k blir så små som I allmänhet innebär det att de indirekta skatterna

skattekilar, möjligt.

bör differentieras efter bland annat varornas priskänslighet. Men otillräcklig information

om variabler som som ska ligga till grund för en skattedifferentiering, priskånslighet,

liksom administrativa kostnader för en sådan, kan i sig vara skäl för att nöja sig med en skattesats som i den nuvarande mervärdeskatten. Då finns det knappast heller

enhetlig

motiv för att differentiera i mervärdesystemet, utan en neutral

något energiskattema torde vara den naturliga lösningen. Om man av någon anledning

energibeskattning

sätter ett särskilt mål beträffande intäkter från energisektorn (t ex oförändrad

upp skatteintåkt med skulle det dock eventuellt kunna motivera en högre

jämfört dagsläget) momsskattesats för energivaror. Men ett sådant intäktsmål är naturligtvis godtyckligt.

Även om ñskala effektivitetsskäl mot den nuvarande utgör argument skäl tala för den. Om

punktbeskattningen på energi så kan andra allokeringspolitiska man anser att det finns skål att långsiktigt minska energianvändningen genom så är det ett mot en till moms på energi. En beskattning samtidigt argument övergång

skulle att - och därmed en inte

energimoms ju innebära näringslivets energianvändning

Bilaga 6

obetydlig andel av landets totala energianvåndning - befriades från skatt.

Av de skål som brukar anföras för den nuvarande

allokeringspolitiska

av så år det de som har mest

punktbeskattningen energi miljöpolitiska argumenten

bårkraft. med avsevårda En

Energiförbrukning år förknippad negativa miljöeffekter.

övergång till moms kan dårför förväntas ha icke önskvärda miljöeffekter.

torde dock vara ett förhållandevis trubbigt instrument för Miljöbetingade energiskatter

att nå mål. Direkta miljöregleringar eller rniljöavgifter bör verka

miljöpolitiska effektivare eftersom de år direkt riktade mot negativa miljöeffekter. Energiskatterna verkar indirekt för mindre miljöeffekter i den mån de bidrar till att minska Men för en

användningen av just miljöfarliga energiprodukter. given energianvändning

ger inte energiskatten några incitament att minska miljöeffekterna på det satt som till

exempel miljöavgifter skulle göra.

En mer ån den nuvarande vore därför att avskaffa nuvarande rimlig energibeskattning

låta mervårdeskatten också omfatta energiprodukter samt att införa

energipunktskatter, som till andra för att nå de

miljöavgifter komplement miljöpolitiska åtgärder miljöpolitiska målen. Nu är det emellertid ingen enkel uppgift att införa miljöavgifter.

De år vars och administrativa konsekvenser måste oprövade instrument, praktiska

utredas. Det torde i en del fall vara förenat med avsevärda svårigheter att på ett

tillfredsställande sått måta och kontrollera för att få underlag till ett utslåpp

I avvaktan ett heltäckande system med avgifter på avgiftssystem. på någorlunda

kan det därför vara motiverat att, i samband med en

energiförbrukningens miljöeffekter

till moms och betona de rniljöstyrande inslagen hos den

övergång på energi, bibehålla

nuvarande Det innebär i sin tur att de miljöfarliga fossila energibeskattningen. särskilt men även oljeprodukter, beskattas och att förhållandevis rena brånslena, kol, bränslen som naturgas får en lindrigare beskattning. Rena energislag som el bör däremot inte beskattas alls För att verkligen betona att dessa skatter

(utöver mervårdeskatten).

tas ut av vore det också att kalla dem miljöskatter i stället för miljöskål rimligt åven om de under ett tas ut på vissa snarare än

energiskatter, övergångsskede energislag

på dessas energislags miljöeffekter.

medför en rad De viktigaste och mest

Energiförbrukningen negativa miljöeffekter.

år de som sker vid förbränning av olja,

uppmårksammade luftföroreningsutslåpp

Bilaga 6 naturgas, fasta bränslen och drivmedel som bensin etc. Det är utsläpp av koldioxid och koloxid, svavel- och kväveoxider, tungmetaller, kolväten och stoft. Men det finns även andra miljökonsekvenser. Förbränning av kol och andra fasta bränslen, samt drift av kärnkraftverk, fast avfall som måste tas om hand. Olyckor i samband med genererar transport av olja och naturgas, samt havexier i kärnkraftverk, får allvarliga konsekvenser för den omgivande miljön.

Det är väl känt att ekonomier med deoentraliserad marknadshushållning i avsaknad av allokeringspolitiska interventioner tenderar att producera alltför mycket s k negativa externa effekter, t ex miljöföroreningar av det slag som nårrmts ovan. Skälet är att det saknas marknader för dem. Man behöver med andra ord inte betala något för negativa externa effekter som man ger upphov till i samband med olika produktions- eller konsumtionsaktiviteter. Därmed har de aktörer som orsakar dem inte några ekonomiska motiv att göra en samhällsekonomiskt korrekt avvägning mellan å ena sidan kostnaderna som externa effekter leder till och å andra sidan kostnader för åtgärder för att minska omfattningen av dem. Det finns därför ett behov av ekonomisk-politiska åtgärder för att minska av externa effekter och därmed åstadkomma en omfattningen negativa effektivare resurshushållning i ekonomin.

De huvudsakliga styrmedel som står till buds hårvidlag är regleringar eller beskattning av externa effekter eller någon kombination av dessa åtgärder. Det går inte att på ett principiellt plan förorda den ena typen av styrmedel framför den andra. Bägge har sina fördelar och nackdelar. Allmänt kan man såga att direkta regleringar har fördelen att med god precision styra omfattningen av externa effekter från enskilda anläggningar som omfattas av regleringen. I den mån regleringen är någorlunda heltäckande och man också kan kontrollera etableringen av anläggningar som genererar den externa effekten i fråga, så kan regleringar också med god precision tyra den totala storleken av den externa effekten i ekonomin. Nackdelen med regleringar är att de i allmänhet inte är kostnadseffektiva. Den reglerande myndigheten kan knappast ha fullständig information om kostnaderna för att reducera t ex miljöutsläppen i alla anläggningar som berörs av en reglering, utan man får använda sig av schablonnormer. Följden blir att det i princip skulle vara möjligt att reducera totalkostnaden för att nå en viss nivå på miljöutsläppen genom att tillåta en ökning från anläggningar med höga marginalkostnader för utsläppsreduktioner och i stället minska dem i anläggningar med låga sådana rnarginalkostnader. Eftersom den reglerande myndigheten inte har tillräcklig information om sådana kostnadsdifferenser för att kunna handha detta slag av omfördelningar, medan de som besitter informationen och ansvarar för anläggningarna inte har några ekonomiska motiv för att vidta dem inom ramen för ett regleringssystern, kommer de

Bilaga 6

inte heller till stånd.

externa effekter är just att man

Fördelen med att beskatta, eller avgiftsbelägga,

av externa effekter kostnadseffektivt sätt. åstadkommer en given reduktion på ett d v s det år svårt att bedöma vilken

Nackdelen är att avgifter kan ha dålig precision,

effekt. talar därför för att en effektiv nivå de bör ligga på för att ge önskvärd Mycket till att nå vissa mål bör använda en bred

allokeringspolitik som syftar miljöpolitiska arsenal av där man strävar efter att ta tillvara ett enskilt styrmedels specifika styrmedel

i en sådan att dess nackdelar blir alltför fördelar, utan att lita till det utsträckning är tillämplig också vad gäller besvärande. Denna slutsats naturligtvis av det nuvarande med

miljöeffekter. Delar regleringssystemet energiförbrukningens

för av och utsläpp från tillståndsgivning och konoessionsförfarande etablering av svavelhalt i fossila bränslen etc. torde vara ett rniljöförorenande verksamhet, reglering att effektiviteten i nödvändigt inslag i miljöpolitiken. Men det torde vara möjligt främja

med ekonomiska styrmedel, dvs

miljöpolitiken genom att komplettera regleringssystemet

och av miljöstörande verksamhet och miljöutsläpp. beskattning avgiftsbeläggning

har delvis motiverats av uiiljöpolitiska skäl. Den nuvarande energibeskattningen

till att bidra till att hålla

Miljömotiverade punktskatter på energi syftar

nivå att begränsa den totala

energiförbrukningens miljöeffekter på en acceptabel genom

särskilt energislag. Av eller användningen av vissa miljöskadliga

energianvändningen

vara instrument för att nå

flera skäl torde dock miljöbetingade energiskatter trubbiga

:miljöpolitiska mål.

är likvärdiga med direkta

Det finns ett fall då rniljömotiverade energiskatter

inte är att minska utsläppen vid en given miljöskatter. Antag att det möjligt kvaliteten bränslen eller genom att

energianvändning genom att t ex ändra på använda

enskilt till olika

vidta olika slag av reningsåtgärder. Varje energislag ger således upphov

till dessutom att antalet slag av miljöeffekter i proportion dess totala. användning. Antag stort som antalet energislag som kan miljöeffekter som man vill beakta högst år lika ekvivalent uttryckas som en beskattas. Då kan direkta miljöskatter på utsläppen som kan ske via direkta mil jöskatter kan punktskatt på dessa energislag och all styrning

också åstadkommas via energipunktskatterna.

inte likvärdiga alternativ, utan

I andra fall är energibeskattning och direkta miljöskatter

instrument. Om antalet som man

de senare är i allmänhet mer effektiva miljöeffekter

är större än antalet som kan införas har man helt enkelt

vill påverka energipunktskatter fler mål än man har medel till sitt Då är naturligvis inte energibeskattning förfogande.

Bilaga 6

ett instrument för att nå de miljöpolitiska målen. Men även om man skulle

tillräckligt

ha ett tillräckligt antal medel i form av potentiella punktskatter till förfogande så vore de mindre effektiva än direkta miljöskatter i de fall när det är möjligt att påverka

utsläppens omfattning vid given energianvändning. Punktskatter pä energi ger nämligen

inga incitament alls att utnyttja olika slag av reningsätgärder eller att t ex ändra

kvaliteten på de energibärare som används.

En fördel med miljöskatter är att de ger just sådana incitament. Om målet är att nä en viss nivä på utsläppen kan man därför i allmänhet nå. detta mål till en lägre sarnhällsekonomisk kostnad direkta miljöskatter pä utsläpp än genom genom punktskatter pä de energislag som ger upphov till miljöeffekterna. Med miljöskatter kommer att ha intresse av att jämföra kostnaden för att nämligen energianvändarna

minska energianvändningen med kostnaden för reningsätgärder, eller andra åtgärder som

minskar och välja de alternativ som kostar

utsläppen vid en given energianvändning,

minst. Med kommer emellertid användarna endast att inrikta sig på

energipunktskatter

att minska även när det vore billigare att istället vidta t ex

energianvändningen,

reningsätgärder, eftersom de senare inte kan minska den energiskatt man mäste erlägga.

Nu mäste man emellertid en reservation till ovanstående resonemang. Det

foga

förutsätter nämligen att det är praktiskt möjligt att införa miljöskatter på alla miljöeffekter man önskar begränsa. I flera fall torde det vara svårt att mäta och

kontrollera utsläpp på. ett sä tillfredsställande sätt att det är praktiskt genomförbart att

dem. I sädana fall kan energipunktskatter vara ett gott näst bästa avgiftsbelägga

alternativ. Men en strävan bör vara att sä långt det låter sig göra beskatta det man

faktiskt vill komma ät, nämligen miljöeffekterna.

Som nämndes resulterar energiförbrukningen i en rad olika miljöeffekter. inledningsvis Det är utsläpp i luften av koldioxid och koloxid, svalveldioxid och kväveoxider, kolväten och stoft. Dessutom genereras fast avfall, men även andra tungmetaller,

miljöstörningar som buller, kylvattenutsläpp, olycksrisker etc. Det är knappast möjligt

att kontrollera och denna rika flora av miljöeffekter med ett antal styra som med nödvändighet begränsas av det relativa fåtal energiskatteparametrar energibärare som i någon större utsträckning används inom det svenska energisystemet. Men även om man söker avgränsa styrningen via energiskatter till ett begränsat antal av koldioxid, svaveldioxid och kväveoxider, sä. väsentliga miljöeffekter, t ex utsläppen kvarstår det faktum att energiskatter i motsats till direkta miljöskatter inte ger nägra

incitament till att minska utsläppen vid en given energianvändning.

Bilaga 6

- om moms - starka skäl för att Det finns således alldeles oavsett frågan på energi försöka ersätta av via

en trubbig, indirekt styrning energiförbrukningens miljöeffekter

energipunktskatter med en direkt, och rimligen effektivare, styrning via miljöskatter.

Dessa skäl förstärks dock om en till moms på aktuell, eftersom de övergång energi blir

som den nuvarande trots allt medger, då i allt

styrmöjligheter energibakattningen försvinner. I avvaktan att de möjligheterna av att införa väsentligt på praktiska

utreds förefaller det rimligt att temporärt ersätta de nuvarande miljöskatter med skatter de som bidrar mest till

energipunktskatterna miljömotiverade på energislag de negativa miljöeffekter som man vill komma åt.

4. Kompletterande miljö avgifter till en ggeggigggmg.

Det främsta till från den nuvarande punktbeskattningen av bidraget miljöpolitiken torde tillbaka olje- och kolanvändningen genom en relativt hög energi ligga i att hålla skatt och att fjärrvärmens utbredning genom att på dessa energislag genom gynna undanta den från Detta har säkert variten faktor bakom minskningen av beskattning.

svaveldioxid- och i någon mån kväveoxidutsläppen. Minskad förbränning av olja och kol

innebär också minskade av koldioxid liksom av andra luftföroreningar. utsläpp

En mervärdeskatt utan miljöskatter innebär en avsevärd på energi kompletterande lindring av skattetrycket på olja och kol, främst naturligtvis för momspliktiga men även för de som måste betala moms. Däremot försämras fjärrvärmens användare, konkurrenskraft i och med att den beläggs med moms. Man kan därför befara en ökad

förbränning av kol och olja och därmed sammanhängande luftföroreningsproblem.

Statens har försökt beräkna dessa effekter. De kommer fram till en något

energiverk

ökad av kol av fjärrvärmeproduktionen. Men förbränning och olja och en minskning effekterna är små Följdaktligen blir också miljöeffekterna relativt marginella. beräknas öka med ca 3%, svaveldioxidutsläppen med knappt 2% och Koldioxidutsläppen

kväveoxidutsläppen med drygt 1%, allt i förhållande till dagens utsläppsnivåer.

har dock främst beräknat kortsiktiga Det finns

Energiverket anpassningseffekter.

att misstänka att effekterna i rikting mot mindre fjärrvärme och ökad oljeanledning och kolanvändning förstärks när man även beaktar anpassningsmöjligheter på lite längre

sikt när existerande kapitalföremål, som pannor etc., ska omsättas.

För att få en bild av miljökonsekvenser har jag gjort några energibeskattningens

illustrativa med hjälp av en ENMARK, som

beräkningar energimarknadsmodell,

Bilaga 6

utvecklats av Lars och Anders Carlsson vid Handelshögskolan i Stockholm.

Bergman ENMARK beskriver hur priser och produktion bestäms på ett antal energimarknader ett resultat mellan utbud och De som av samspelet efterfrågan på dessa marknader. energimarknader som behandlas år elmarknaden, tre typmarknader för fjärrvärme (som av samt marknaderna för lätt och tung

skiljer sig m a p storleken värmeunderlaget)

kol och inhemska bränslen. Modellen ger dock inte en heltäckande eldningsolja, Framförallt behandlas inte transportsidan och inte all beskrivning av energisystemet. i industriella Däremot beskriver modellen emissioner av

energianvändning processer.

svaveldioxid och kväveoxider från icraft- och värmeverk liksom från hushållens och industrins Modellen tar också hänsyn till att mängden emissioner vid en oljeförbränning.

kan påverkas genom olika åtgärder, som installation av olika slag given energiproduktion

av ändrad bränslekvalitet etc. Dessa åtgärder vidtas i modellens reningsutrustning,

därför att man kräver det en tvingande reglering) eller lösningar antingen (motsvarar

ekonomiska t ex ENMARK-modellen täcker således in

genom incitament, miljöavgifter.

de centrala delarna av det svenska och beaktar dessutom vissa av energisystemet väsentliga miljökonsekvenser. Den är därför ett ändamålsenligt

energiförbrukningens

för att beräkna och effekter, dels på

verktyg energiskatters miljöavgifters

och dess kostnader, emissioner av svaveldioxid och

energiproduktionen dels på mängden

kväveoxider. Det är också att beräkna koldioxidutsläppen från den totala möjligt

förbrukningen av fossila bränslen. (En beskrivning av modellen och dess användning

finns Estimates of the Costs of Ernission Control in the Swedish Energy i rapporten Sector Ekonomiska vid Handelshöskolan i Stockholm, Research forskningsinstitutet

report 273, december 1988, författad av Anders Carlsson)

För att illustrera vilken respektive miljöavgifter kan tänkas ha

betydelse energiskatter från en tänkt situation i mitten av

har jag, med hjälp av ENMARK-modellen, utgått

- 90-talet. Jag har antagit att priserna på importerade bränslen kol och olja - och är desamma har räknat med två inhemska bränslen som idag. Däremot jag procents vilket medför Tiden fram

tillväxt i ekonomin, en ökad efterfrågan på såväl el som värme.

till mitten av 90-talet tillåter, i modellen, förändringar och nyinvesteringar i kraft- och Dessutom kan för att reducera ernissionerna av

värmeproduktionssystemen. åtgärder

svavel och kväveoxider vidtas om modellen finner det lönsamt, t ex till följd av

miljöavgifter.

I tabell 1 redovisas resultat från fyra modellkörningar med olika energiskattealtemativ.

Det första fallet, referensfallet, visar utfallet i mitten av 90-talet om nuvarande bibehålls. Alternativ 2 visar utfallet om man skulle eliminera alla

energipnnktskatter

dvs varken ha energipnnktskatter eller moms, medan alternativ 3

energiskatter, någon

Bilaga 6

illustrerar utfallet med moms på energi, men inga energipunktskatter. Alternativ 4,

sluligen, visar resultatet med moms på energi i kombination med att energipunktskatterna är kvar, men reduceras med 30 procent. Genom att jämföra resultaten i alternativen 2, 3 och 4 med utfallet i referensfallet får man en uppfattning om energipunktskatternas, respektive en energimoms, eñekter på energianvändning, energiskatteintäkter samt emissioner av svavel, kväveoxider samt koldioxid.

Energianvändning, emissioner och statsñnansiellt utfall vid

Iggy;

olika energiskattealternativ i energimarknadsmodellen ENMARK.

Alternativ l 2 3 4

Energianvändning (TWh):

Emissioner:

Energiskatteintäkt,

Alternativ 1: Nuvarande energipunktskatter.

Alternativ 2: Inga energiskatter alls.

Alternativ 3: Moms på energi. Alternativ 4: Moms på energi i kombination med dagens energipunktskatter reducerade med 30 procent.

Av referensfallet framgår att den tillväxten i ekonomin leder till en ökad antagna I modellen ökar under perioden 1985 - 1995

efterfrågan på el och värme. elanvändningen med ca 19 procent, vilket motsvarar en årlig genomsnittlig ökning av elanvändningen

med 1.8 prooent. Värmeanvändningen, liksom olje- och kolförbrukningen ökar också. Framförallt blir det en markant ökning av kol som en följd av att tillskotten i el- och vårmeproduktion huvudsakligen kommer från kolkondens, kolkraftvärme samt koleldade

värmeverk. Här bör påpekas att jag inte har räknat bort någon karnkraftskapacitet. Jag

har inte heller räknat med en eventuell naturgasintroduktion, eftersom

Bilaga 6

i sin nuvarande har ett alltför bristfälligt dataunderlag ENMARK-rnodellen utformning Det är möjligt att naturgas skulle beträffande kostnader- för naturgasens infrastruktur.

kunna ta en del av kolets marknadsandel.

och framförallt en ökad kolanvändning är

Som en följd av en ökad oljeförbrukning

som beskrivs av emissionerna av svavel och kväveoxid från den del av energisystemet situation. Även utsläppen av

ENMARK nästan fördubblade jämfört med dagens

koldioxid ökar kraftigt.

bort. En av resultaten för

I alternativ 2 har energipunktskattema tagits jämförelse

om dessa skatters betydelse för alternativ 2 med referensfallet ger en indikation energipriser och

och miljöeffekter. Inga skatter betyder lägre energianvändning Framförallt ökar oljeanvändningen, delvis på följdaktligen en högre energiförbrukning.

kvåvedioxid med kolets bekostnad. Utsläppen av svavel ökar med knappt 18 procent, Att dagens energiskatter har en knappt 6 procent och koldioxid med nästan 20 procent. och därmed omfattningen av olika miljöeffekter,

styrande effekt på energianvändningen,

om vilken torde de flesta vara överens om. Modellresultaten ger en indikation

storleksordning denna styrande effekt kan tänkas ha

av att nuvarande energiskatter ersätts med moms på Alternativ 3 visar konsekvenserna ökar men inte särskilt mycket, vilket beror pä att elpriset

energi. Elanvändningen något,

av skatteomläggningen. Däremot blir oljepriserna efter skatt inte påverkas nämnvärt Kolanvändningen minskar

efter skatt lägre, vilket leder till en ökad oljeanvändning.

också faller relativt till kolpriset. Men totalt faktiskt något som en följd av att oljepriset

av fossila bränslen vilket leder till större miljöutsläpp.

ökar användningen med 16 Svavelutsläppen stiger med 14 procent, kväveoxid med 2 procent och koldioxid

referensfallet. Dessa resultat visar att Statens energiverks

procent jämfört med

av i samband med en övergång till moms på. energi kan beräkningar rniljökonsekvenserna

vara en rejäl underskattning.

av att kombinera en moms pä energi med 30 procent lägre Resultaten minskar som en energipunktskatter redovisas i alternativ 4. E1- och värmeanvändningen är i stort sett densamma som i

följd av högre el- och värmepriser. Oljeanvändningen

medan minskar. Resultatet blir att svavelutsläppen referensfallet, kolanvändningen med minskar med 8 procent, kväveoxidutsläppen med 9 procent och koldioxidutsläppen

nästan 20 procent.

Av alla de som år förknippade med energiförbrukning prioriteras miljöproblem

Bilaga 6 utsläppen av koldioxid, svaveldioxid och kväveoxider i den nuvarande miljöpolitiken. För svaveldioxid år målet att utsläppen ska minska med 40% från dagens nivå till 162000 ton per år 1995. Motsvarande mål för kväveoxider är en minskning med knappt 30% till 223000 ton per år. För koldioxid finns inget explicit kvantitativt mål, men riksdagen har uttalat att utsläppen inte bör öka utöver den nivå de har idag.

Mot bakgrund av detta förefaller det att en mervårdeskatt på energi primärt

rimligt

kompletteras med miljöskatter som inriktas på att bidra till att uppfylla målen beträffande koldioxid, svaveldioxid och kväveoxider.

Koldioxidutsläppen härrör från förbränning av fossila bränslen, som kol, olja, naturgas

och torv. Någon rimlig metod att rena rökgaser från koldioxid finns knappast, utan

utsläppen är direkt proportionella mot användningen av fossila bränslen. En rniljöskatt

på koldioxidutsläpp blir i praktiken därför samma sak som en punktskatt på dessa

bränslen, där den relativa skatten differentieras m a p hur mycket koldioxid respektive bränsle genererar.

En koldioxidskatt, d v s i praktiken en punktskatt på vissa fossila bränslen, borde sedan kompletteras med miljöskatter riktade mot energiförbrukningens utsläpp av svaveldioxid och kväveoxider. De senare bör dock inte formuleras som punktskatter på vissa energibärare, utan i stället på ett sådant sätt att de ger incitament att utnyttja de möjligheter som finns att reducera utsläppen av svaveldioxid och kväveoxid vid en given

energiförbrukning. Ett exempel kan vara en avgift på svavelinnehållet i olika bränslen.

Koldioxidutslåppen uppgår till ca 3 ton per m3 förbrånd olja, till ca 3 ton per ton kol

3 samt till knappt 2 ton per 1000 m naturgas. En koldioxidskatt om t ex 200 kronor per

ton för dessa bränslen innebär således en skatt på 600 kronor per m3 olja (dagens C02

totala skatt på olja är 978 kr/m3), 600 kronor per ton kol (dagens skatt är 410 kr/ton)

samt 200 kronor per 1000 m3 naturgas (dagens skatt är 308 kr/1000 m3). Jämfört med

läget idag innebär koldioxidskatten en lindrigare beskattning av olja och naturgas, men

en skärpt beskattning av kol. Till detta kommer att en koldioxidskatt i princip också borde omfatta torv samt drivmedel för motorfordon. Torvanvändningen är dock så

blygsam att man inte kan räkna med några intäkter av betydelse därifrån. En bibehållen

drivmedelsskatt gör det mindre motiverat med ytterligare pålagor där.

Låt oss dessutom anta att avgifter på svaveldioxidutsläpp införs i någon form och att

dessa motsvarar en kostnad på 30 000 kronor per ton svavel. I tabell 2 redovisas

Bilaga 6

konsekvenserna av detta slag av i kombination med en moms på energi. I

rniljoavgifter

alternativ 5 redovisas utfallet med de som angavs ovan. Alternativ 6 har

uiiljöavgifteinågot högre koldioxidavgifter medan alternativ 7 har rejält högre koldioxidavgifter.

133111 emissioner och statsünansiellt utfall vid energimoms

Energianvändning,

samt olika mil jöavgiftsalternativ i energimarknadsmodellen ENMARK.

Alternativ 5 6 7

Energianvändning (TWh):

Emissioner:

intakter från energiskatt och miljöavgifter, mdr kr 14.4 13.7 16.6 varav rniljöavgifter 8.8 9.7 13.0

Alternativ 5: COZ-avgift: 600 kr/m3 E01 och E05

600 kr ton kol

Alternativ 6: 7 öre/ Wh Eol och E05

OCZ-avgift:

8.3 öre/kWh kol

lir/ms

Alternativ 7: 1000 E01 och E05

C02-avgift:

1000 kr/ton kol

I samtliga alternativ år svavelavgiften 30 kr/kg svavel medan kvåveoxidutslapp ej år avgiftsbelagda.

I samtliga alternativ minskar el- och varmeanvandningen och då framförallt elanvandningen. Elpriset höjs också rejält, med ca 75 procent för hushåll och med ca 60

procent for industrin. Miljöavgifterna ökar kostnaderna för ny kraftkapacitet

(kolkondens och/eller kraftvârme) så. mycket att det inte i något alternativ år lönsamt

Bilaga 6

att trots måste således anpassas till befintlig

nyinvestera höga elpriser. Elefterfrågan

resultaten visar är de som erfordras för att kraftkapacitet. De elprishöjningar som

begränsa efterfrågan till befintlig kapacitet.

är i stort sett densamma i alla tre alternativen i tabell 2 som i Oljeanvândningen referensfallet. Däremot innebär att kolets konkurrenskraft helt

miljöavgiftema

elimineras. tillsammans med att miljöavgifterna gör ett antal Detta, lönsamma i modellen, medför att miljöutsläppen minskar

utslåppsbegränsande åtgärder

markant. Skillnaden i i de tre alternativen spelar härvidlag en mindre roll.

avgiftsnivå

5. Statsfingsiella kgngkvggr.

Det är inte lätt att med större av beräkna bortfallet av

någon grad precision

skatteintäkter vid en till mervärdeskatt på energi. Med bibehållen bensinskatt

övergång innebär att inkl moms höjs med ca en krona) blir bortfallet enligt (vilket bensinpriset

Statens ca 5 - 7 miljarder kronor. Sänker man bensinskatten energiverks beräkningar så att hålls oförändrat ökar bortfallet till ca 11 - 13 miljarder kronor.

något bensinpriset

Dessa siffror torde dock vara en överskattning eftersom de är beräknade på en konstant En till moms på energi innebär att alla momsskattepliktigas

energianvändning. övergång

energiförbrukning blir befriad från energi och att energiskattens andel av energipriset vilket borde motverka minskar för framförallt importerade bränslen, i någon mån intäktsbortfallet via en Statens energiverk beräknar

högre energianvändning. skatteintäkterna från en ökad energiförbrukning till i storleksordningen ca l miljard

kronor. Till detta kommer att avlyftningen av energiskatter för näringslivet

lönü och kapitalinkomster, vilket i sin tur huvudsakligen torde ta sig uttryck i ökade genererar skatteintäkter. Med tanke på att skattetrycket i ekonomin är drygt 50 procent borde man kunna förvänta av bortfallet av återtas

sig att ca hälften energiskatteintäkter

via andra skatter. Bortfallet netto skulle alltså kunna uppskattas till 3 - 6 miljarder eller 6 - 12 kronor om man inte tar hänsyn till de indirekta kronor, miljarder skatteåterflödena.

man nu av ñskala skäl önskar hålla skatteintäkterna från på i stort sett Om energi nivå som från den nuvarande men ändå vill införa samma punktbeskattningen, mervärdeskatt i kombination med en bensinskatt, står man inför följande på energi alternativ:

Bilaga 6

för så att hålls oförändrade.

a) höj momssatsen energiprodukter energiskatteintäkterna

b) komplettera energimomsen med fortsatt punktbeskattning av energi

med skatter miljöeffekter i samband med

c) komplettera energimomsen på

energiförbrukning

Alternativ a) skulle innebära att momsskattesatsen för energi skulle behöva sättas högre

än 23.46% . En sådan differentiering kan vara mindre lämplig om ett av syftena med att föra år att i den indirekta in energin i mervärdeskattesystemet skapa större enhetlighet beskattningen.

Alternativ torde vara det minst av de tre. För det första skulle ett nytt

b) lyckade införas utan att det gamla avlägsnades, vilket skulle göra

skattesystem

och dess effekter på energianvändningen än mer svåröverskådlig. energibeskattningen

För det andra har sitt dels i fiskala och statsfinansiella dagens punkskattet ursprung och motiv. De motiven synes främst

motiv, dels i miljö- energipolitiska energipolitiska

i att att i ekonomin.

ligga ge statsmakterna en möjlighet styra energianvändningen

av skulle ge

Några övertygande argument för att en statlig styrning energianvändningen

vinster har dock inte fram. Däremot är de miljöpolitiska sarnhällsekonorniska lagts motiven relevanta. Men i det fallet år direkta miljöskatter mer naturliga instrument. det mest naturligt att primärt låta Och inkluderas energivaror i momssystemet förefaller detta tillgodose de statsfinansiella behoven.

därför som det mest alternativet. Frågan är dock om

Alternativ c) förefaller rimliga

skulle med intäkter för att

intäkterna från avgifter på miljöeffekter ge tillräckligt

det intäktsbortfall som en till moms på energi leder till. Det är

kompensera övergång

svårt att med beräkna dessa intäkter, men några naturligtvis någon större precision grova överslagsberäkningar låter sig ändå göras.

Låt oss svavel och kväveoxider av det

utgå från ett system av miljöavgifter på koldioxid,

i avsnitt 4 ovan. En koldioxidskatt om t ex 200 kronor per ton

slag som skisserades C02

innebär således en skatt på 600 kronor per m3 olja, 600 kronor per ton kol samt 200

kronor 1000 m3 Om vi koldioxidskatten till olja, kol och

per naturgas. avgränsa:

så kan intäkterna från denna, beräknad på 1986 års energiförbrukning,

naturgas till ca 8 kronor från olje-, kol- och

uppskattas miljarder (koldioxidutsläppen

naturgasanvändningen år överslagsmässigt ca 40 miljoner ton).

Bilaga 6

Dessutom tillkommer intäkter från skatter av svaveldioidd och kväveoxider.

på utsläpp Avgifter på svaveldioxidutsläpp som motsvarar en kostnad på 30 000 kronor per ton svavel skulle intäkter på ca 1.5 miljarder kronor om man framgångsrikt når

generera målet att begränsa svavelutsläppen till 81 000 ton svavel per år, om 60 procent av dessa

utsläpp härrör från aktiviteter som är belagda med svaveldioxidavgifter.

Det år svårare att ha uppfattning om intäktspotentialen från eventuella någon

en halv kronor kvåveoxidavgifter. Men det vore kanske möjligt att ta åtminstone miljard

från sådana Det betyder att intäkterna från miljöavgifter, som kompletterar en

avgifter. kan uppskattas till storleksordningen 10 miljarder kronor. Det innebär att energimoms,

de totala intäkterna från energimoms) i stort skulle energiområdet (miljöskatter plus

vara lika med intäkterna från dagens punktskatter på energi.

Summan av de ovan skisserade mil jöavgifterna samt energimoms betyder att priserna för

fossila bränslen för användare att betala moms skulle kvar som är skyldiga ligga kring nivåer. Kol skulle dock bli relativt med andra bränslen. För

dagens dyrare jämfört användare där momsen är avdragsgill skulle prisnivån bli något lägre.

De som redovisade ovan i avsnitt 4 ger också information om det modellkörningar statsfinansiella utfallet. Som av en jämförelse av alternativ 3 med referensfallet i

framgår tabell l medför en övergång till moms ett intäktsbortfall från den del av energisystemet

som ENMARK-modellen beskriver på ca 15 miljarder kronor. (Motsvarande belopp i

Statens momsutredning är 10 miljarder kronor. Skillnaden beror främst på energiverks att modellresultaten visar en tänkt situation i mitten av nittiotalet med en generellt Skattebasen är därför större i modellen vilket ger ett större

högre energiförbrukning.

Resultaten i tabell 2 visar att ett substantiellt

skattebortfall). miljöavgifterna ger

statsfmansiellt bidrag trots att emissionerna minskar rejält.

I den mån som nuvarande energibeskattning huvudsakligen är statsñnansiellt motiverad finns är dock det goda skäl för att ersätta den med en moms på energi. En komplikation att dessutom år motiverade och då främst av

energipunktskatterna allokeringspolitiskt

miljöskäl. Miljömotiverade energiskatter torde dock vara ett förhållandevis trubbigt

instrument för att nå miljöpolitiska mål. Direkta rniljöregleringar eller miljöavgifter bör

verka effektivare eftersom de är direkt riktade mot negativa ntiljöeffekter.

Energiskatterna verkar indirekt för mindre miljöeffekter i den mån de bidrar till att

Bilaga 6

minska av Men för en given

användningen just miljöfarliga energiprodukter. några incitament att minska miljöeffekterna på det sätt

energianvändning ger de inte

som till exempel miljöavgifter skulle göra.

En bör dårför inriktas avskaffa nuvarande

reformering av energibeskattningen på att

och i stället låta mervårdeskatten också omfatta energiprodukter, energipunktskatter

men att man inför som komplement till andra miljöpolitiska åtgärder för miljöavgifter

att Med tanke och administrativa nå de miljöpolitiska målen. på de praktiska problem som kan vara förenade med att på ett tillfredsställande sått mäta och kontrollera och därmed kan det vara motiverat att till utsläpp, få ett underlag för ett avgiftssystem, att med behålla och betona de miljöstyrande inslagen hos den nuvarande börja Det innebar i sin tur att de miljöfarliga fossila bränslena, särskilt energibeskattningen. kol, men även beskattas och att förhållandevis rena bränslen som oljeprodukter, får en beskattning. Rena energislag som el bör däremot inte naturgas lindrigare

beskattas alls (utöver mervârdeskatten).

Av de miljöproblem som samman med energiförbrukningen prioriterar den hänger nuvarande nüljöpolitiken utsläppen av svavel, kväveoxider och koldioxid. Därför förefaller hand kompletteras med det rimligt att en moms på energi i första miljöskatter som är inriktade på dessa utsläpp.

Statens 1989

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Utrikesdepartementet

UD:s presstjänst. [8]

Försvarsdepartementet

Risker och skydd för befolkningen. [17]

Kommunikationsdepartementet

Fasta Öresundsförbindelser. [4] Storstadstrañk 2 - Bakgrundsmaterial. [15]

Finansdepartementet

Beskattning av fâmansföretag. [2] Särskild inkomstskatt för utländska artister m.f1. [9] Hushållsparandet - Huvudrapport från Spardelegationens sparundersökning. [ll] Kostnadsutveckling och konkurrens i banksektorn. [16] Förslag till tullregisterlag m.m. [20]

Utbildningsdepartementet

Vidgad etableringsfrihet för nya medier. [7] Två nya treåriga linjer. [10]

Arbetsmarknadsdepartementet

Den regionala problembilden. [12] Mångfald mot enfald. Del 1. [13] Mångfald mot enfald. Del 2. Lagstiftning och rättsfrágor. [14] Regionalpolitikens förutsättningar. [19]

Civildepartementet

Rapport av den särskilde utredaren för granskning av hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring statsminister Olof Palme. [1] integriteten vid statistikproduktion. [3] Samordnad länsförvaltning. Del 1: Förslag. [5] Samordnad länsförvaltning. Del 2: Bilagor. [6] SÄPO - Säkerhetspolisens arbetsmetoder. [18]

Miljö- och energidepartementet

Sätt värde på miljön - miljöavgifter på svavel och klor. [21]

Statens 1989

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

1. Rapport av den särskilda utredaren för granskning av hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring statsminister Olof Palme. C. . Beskattning av fâmansföretag. Fi. Integriteten vid statistikproduktion. C. Fasta Öresundsförbindelser. K.

noooxioxuxypam

. Samordnad länsförvaltning. Del l: Förslag. C. . Samordnad länsförvaltning. Del 2: Bilagor. C. . Vidgad etablcringsfrihet för nya medier. U. . UD:s presstjänst. UD. . Särskild inkomstskatt för utländska artister m.f1. Fi. 10. Två nya treåriga linjer. U. ll. Hushallssparandet - Huvudrappon från Spardclegationens sparundersökning. Fi. 12. Den regionala problembilden. A. 13. Mångfald mot enfald. Del 1. A. 14. Mångfald mot enfald. Del 2. Lagstiftning och rättsfrâgor. A. 15. Storstadstrañk 2 - Bakgrundsmaterial. K. 16. Kostnadsutvecklixig och konkurrens i banksektorn. Fi. 17. Risker och skydd för befolkningen. Fö. 18. SÄPO - Säkerhetspolisens arbetsmetoder. C. 19.Regi0nalpolitikens förutsätmingar. A. 20.Förs1ag till tullregisterlag m.m. Fi. 21.Sätt värde på miljön - miljöavgifter på svavel och klor. ME.

KUNGL. 3:551..

1989 -05-1 1

M

srocxagy:

°.° 8

ALLMÄNNA FÖRLAGET mä

Om ;3 LO en BESTÄLLNINGARZ ALLMÄNNA FÖRLAGET,KUNDTJÄNST,10647 STOCKHOLM, -60 C19 TEL: 08-739 96 30, FAX: 08-73995 48. ZZ :nu: INFORMATIONSBOKHANDELN, MALMTORGSGATAN5 (v10 BRUNKEBERGSTORG), STOCKHOLM. 22