Sätt värde på miljön! : miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel : [slut]betänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

sin

rr

PÅ

vägas

MIUUNI

och andra ekonomiska

Mz°lj0avgzfier

513/rmedel

.

. nu u» . _’ I u-

I

slutbetänkande miliiiávgifig-

av

utredningen.

3L-

Statens offentliga utredningar 1990:59

\2_4__s}§>_g

E? Miljödepartementet

Sätt värde

på miljön!

och andra

Miljöavgifter

ekonomiska

styrmedel

Betänkande av

rgiljöavgiftsutredningen

Stockholm 1990

Allmänna Förlaget har utgivit en över SOU och Ds som omfattar åren bibliografi

1981-1987. Den kan köpas från förlaget, där också fler exemplar av denna publikation kan köpas.

Adress: Allmänna Förlaget

Kundtjänst

106 47 Stockholm Tel 08/7 39 96 30 Telefax: 08/7 39 95 48

Omslagsfoto: Rein Välme

NORSTEDTS TRYCKERI ISBN 91-38-10602-7 Stockholm 1990 ISSN 0375-250x

Till statsrådet och chefen för miljödepartementet

Regeringen bemyndigade den 26 maj 1988 chefen för miljö- och energidepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att analysera förutsättningarna för en ökad användning av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Med stöd av detta bemyndigande tillkallades miljöavgiftsutredningen i juni 1988.

Utredningen har tidigare avgivit delbetänkandena (SOU

1989:21) Sätt värde på miljönl, Miljöavgifter på

svavel och klor och (SOU 1989:83) Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken, Energi och trafik jämte en bilagedel (sou 1989:84).

Vi får härmed överlämna vårt slutbetänkande (SOU

1990:59) Sätt värde på miljön! Miljöavgifter och andra

ekonomiska styrmedel.

I arbetet med detta betänkande har som ledamöter deltagit riksdagsledamöterna Jan Bergqvist (s), tillika ordförande, Lars Ernestam (fp), Jan Fransson (s), Ivar Franzén Johansson (s), Roy

(c), Birgitta Ottosson (mp), Lisbeth Staaf-Igelström (s), och Karl-Gösta

Svenson (m).

Som sakkunniga har deltagit professorn Lars Bergman, utredningssekreteraren Yngve Hjalmarsson, författaren

Per Kågeson, ombudsmannen Sven och direktören

Nyberg Torsten Sandin. Som experter har deltagit avdelningsdirektören Gunilla Almqvist, kammarrättsassessorn Per Bergman, avdelningschefen Bengt Bucht, direktören Stieg Edlund, departementssekreteraren Mats Engström, byråchefen Bengt Finnveden, departementssekreterarna Yvonne Fredriksson och Göran Gustavsson, byråchefen

Staffan Håkansson, jägmästaren Jan Häckner, avdel-

ningsdirektören Kerstin Lövgren, sektionschefen Eva Melander, Staffan Norberg (v), direktören Tommy Nordin, sakkunniga Siv Näslund, överingenjören Bertil

Remaeus, kammarrättsassessorn Maj-Britt Remstam,

departementssekreteraren Jan Sjögren, överingenjören Bertil Sjölander och departementssekreteraren Claes Unge.

Huvudsekreterare har varit departementssekreteraren Ulla Weigelt. Sekreterare har varit avdelningsdirektören Johan Hellman, civ. ing. Pernilla Knutsson, avdelningsdirektörerna Lars Lundholm och Björn Wallgren samt hovrättsassessorn Pär Zelano. Kanslisekreteraren Gun Enlund har varit biträdande sekreterare. Agr. lic. Knut Per Hasund, fil. dr Bengt Kriström, och jur. kand. MariAnne Olsson har som

experter ingått i sekretariatet.

Till betänkandet fogas reservationer från ledamöterna Lars Ernestam (fp), Ivar Franzén (c), Ottosson Roy (mp) och Karl-Gösta Svenson (m). Experten Staffan

Norberg (v) har avlämnat särskilt yttrande. Övriga

särskilda yttranden avlämnade av sakkunniga och experter återfinns i bilaga 1. Stockholm i juli 1990 Jan Bergqvist Lars Ernestam Jan Fransson Ivar Franzén Birgitta Johansson Roy Ottosson Lisbeth Staaf-Igelström Karl-Gösta Svenson / Ulla Weigelt

INNEHÅLL

SAMMANFATTNING

SUMMARY

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

1. INLEDNING 1.1 Miljöavgiftsutredningens uppdrag 1.2 Tidigare förslag 1.3 Arbetets uppläggning 1.4 Betänkandets disposition

2 MILJÖSITUATIONEN 2.1 Inledning 2.2 Miljöproblemen 2.3 Föroreningssituationen 2.3.1 Utsläpp till luft 2.3.2 Utsläpp till vatten

2.3.3 Övrig spridning av föro-

reningar 2.4 Miljöpolitiska mål 2.5 Styrmedel

3 EKONOMISKA STYRMEDEL I MILJÖ- POLITIKEN 97 3.1 Ekonomisk teori och ekonomiska styrmedel 97 3.1.1 Miljökvalitet som ett resursfördelningsproblem 98 3.1.2 Ekonomiska styrmedel 105 3.1.3 Panter, miljöförsäkringar och miljöböter 113 3.1.4 Hur välja mellan styrmedel? 116 3.1.5 Ekonomiska styrmedel i praktiken 121 3.2 Svenska erfarenheter av ekonomiska styrmedel 132 3.2.1 Inledning 132 3.2.2 Närmare om befintliga svenska avgifter etc. 133 3.2.3 subventioner, investeringsfonder 135 3.3 Utvecklingstendenser i omvärlden 136

3.3.1 Några aktuella förslag till

ekonomiska styrmedel i våra grannländer 137 3.3.2 OECD 139

3.3.3 EG 140 3.3.4 FN 142 3.3.5 Nordiskt samarbete 142

SAMORDNING AV EKONOMISKA STYRMEDEL MED PRÖVNING ENLIGT HILJÖSKYDDSLAGEN ocn LAGEN OM KEMISKA PRODUKTER 145 Gällande bestämmelser i miljöskyddslagstiftningen, kemikalielagstift-

4.3.2 Samordning mellan generella styrmedel och prövning i det enskilda fallet 151

4.3.3 Miljöavgifters inverkan på

redan givna tillstånd enligt miljöskyddslagen 154 Ekonomiska styrmedel och lagen om kemiska produkter 155

ALLMÄNT ou UTFORMNINGEN AV EKONOMISKA STYRMEDEL 157 Inledning Val av områden 158

Ekonomiska styrmedel för att åtgärda

regionala eller lokala miljöförhållanden 168 Val av ekonomiska styrmedel 171 5.4.1 Närmare om den praktiska utav miljöavgifter 172

gormningen

5.4.2 Overlåtbara utsläppskvoter m.m. 176 5.4.3 subventioner 177 5.4.4 Pantsystem 178 Ekonomiska styrmedel och industrins internationella konkurrenskraft 179 Ekonomiska styrmedel och handelspolitik 181 5.6.1 Allmänt 181 5.6.2 Sverige och den inre marknaden 185

3 Bränslesvavel 196

. .4 Kväveoxidavgift på indu-

striella processer 197 198 Miljoproblem 6.2.1 Miljöpolitiska mål 198 6.2.2 Utsläppssituationen i Sverige 199

O\O\NO\O\

.4 o 1 Inledning 206 .4 2 Marginalkostnader för rening av processvavelutsläpp 207 6.4.3 Effekter av en processvavelavgift 209 6.4.4 Möjligheter att återföra en

miljöavgift på råvarusvavel 212

6.4.5 överväganden om ekonomiska

styrmedel för att begränsa utsläpp av råvarusvavel 216 Bränslesvavel 218

6.5.1 Utgångspunkter 218

6.5.2 Alternativa system för styrning med en reducerad svavelskatt 218

6.5.3 överväganden 221 Kväveoxidavgift på industriprocesser 223

6 .1 Inledning 223

6 2 överväganden 223

MILJÖAVGIFTSSYSTEM rön FLYG 227

Utgångspunkter 227

7.1.1 Flygtrafikens utveckling 227 7.1.2 Flygplanstyper 228 7.1.3 Miljöstörningar 228 Internationella överenskommelser 231 Reglering, taxesättning och ekonomiska styrmedel 233

Nuvarande miljöskatt på inrikes

flygtrafik 235 Luftfartsverkets förslag till miljöstyrning 236

överväganden och förslag 237

7.6.1 Inledning 237 7.6.2 Certifieringsdata för flygplansmotorer 239 7.6.3 Utformning av miljörelaterade landningsavgifter 239 7.6.4 - 242 Avgiftsexempal inrikesflyg 7.6.5 - 245 Avgiftsexempel utrikesflyg

Förslag till en differentierad försäljningsskatt 279 9.5.1 Försäljningsskatten som styrmedel 279 9.5.2 Mätning av bränsleförbrukningen 282

3 Övriga utgångspunkter 284

. .4 Alternativ för en miljöanpassad försäljningsskatt 286

överväganden och förslag 291

9.6.1 Val av alternativ 291

9 6 2 Vissa tekniska frågor 295

10 NICKEL/KADMIUMBATTERIER 299 10.1 Miljöproblem 299 10.2 Produktion och användning av kadmium 300

10.3 Hittillsvarande åtgärder mot

kadmiumspridning 302 10.4 Nickel/kadmiumbatterier 308 10.4.1 Typer och mängder 308 10.4.2 Användningsområden för slutna NiCd-batterier 310

10.5 Den pågående insamlingen av NiCd-

batterier 314 10.6 till NiCd-batteriet 316

10.7 Aåternativ M l 319

10.8 överväganden om styrmedel 320

10.9 - nivåer och införande Avgifter (slutna batterier) 322 10.10 Totala inkomster och utgifter 326

10.11 öppna batterier 327

11 TRÄIMPREGNERINGSMEDEL 331 11.1 Användning av träskyddsmedel 331 11.2 Alternativ till kemisk träskyddsbehandling 336 11.3 Miljöproblem 337

11.4 Hittillsvarande åtgärder 342

11.5 Bestämmelser i andra länder 344 11.6 Konsekvenser av kemikalieinspektionens föreslagna föreskrifter och/

eller miljöavgifter på arsenik och

krom 344

11.7 överväganden om styrmedel 348

12 ORGANISKA LÖSNINGSMEDEL 355 12.1 Områden som behandlas av utredningen 356 12.2 Bakgrund 357 12.2.1 Begreppen VOC och organiska lösningsmedel 357 12.2.2 Miljö- och hälsoeffekter 358

12.2.3 Miljömål 363

12.2.4 Utsläppssituationen 364 12.2.5 Andra styrmedel och åtgärdsplaner 369 12.2.6 Alternativa avgränsningar 371 12.3 Klorerade lösningsmedel 373 12.3.1 Från insatsvara till utsläpp 373

12.3.2 Användningsområden 374

12.3.3 Åtgärder och kostnader 377

12.3.4 överväganden om olika

styrmedel 382

12.3.5 Förslag om miljöavgifter på

klorerade lösningsmedel 392 112.4 Aromatiska lösningsmedel 405 12.4.1 Från insatsvara till utsläpp 406

12.4.2 Användningsområden, alternativ och åtgärder och kostnader

för dessa 407

12.4.3 överväganden om olika

styrmedel 415

I13 HCFC-FÖRENINGAR 427

114 JORDBRUK 429 214.1 Det svenska jordbrukets utveckling och struktur 430 214.2 Jordbrukets miljöproblem 432 14.2.1 Inledning 432 14.2.2 Läckage av näringsämnen till vattensystemen 433

14.2.3 Kväveavgång till luften 437

14.2.4 Effekter av kemiska bekämpningsmedel 439 14.2.5 Förändring av jordbrukslandskapet 442

l4.2.6 Förorening av åkerjorden 442

14.3 Livsmedelspolitikens miljö- och resursmål 444

14.4 Nuvarande åtgärdspolitik 447

14.4.1 Inledning 447 14.4.2 Minskning av växtnäringsläckaget 447 14.4.3 Minskade risker vid användningen av kemiska bekämpningsmedel 450 14.4.4 Jordbrukslandskapet 451 14.5 Handelsgödsel och kemiska bekämpningsmedel 451 14.5.1 Handelsgödsel 451 14.5.2 Kemiska bekämpningsmedel 453 14.5.3 Miljöavgifter 457 14.5.4 Prisregleringsavgifter 458 14.5.5 Avgifternas effekt 460 14.5.6 Internationell utblick 464 Miljöeffekter av en intern avreglering 465 Allmänt om förslagen 466 Läckage av kväve från handelsgödsel 468

14.8.1 Utgångspunkter 468

14.8.2 Alternativa styrmedel 472 14.8.3 Utvärdering av alternativa styrmedel 475

14.8.4 överväganden och förslag 484

14.8.5 Ekonomiska konsekvenser för jordbruket och samhället 486 14.8.6 Konsekvenser för miljön 487 14.9 Läckage av fosfor från handelsgödsel 490

14.9.1 Utgångspunkter 490

14.9.2 Alternativa styrmedel 492 14.9.3 Utvärdering av alternativa styrmedel 493

14.9.4 överväganden och förslag 495

14.10 Läckage av kalium från 496 handelsgödsel 14.11 Obevuxen åker 497

14.11.1 Utgångspunkter 497

14.11.2 Alternativa styrmedel 500 14.11.3 Utvärdering av alternativa styrmedel 503

14.11.4 överväganden 507

14.11.5 Konsekvenser för jordbruket och miljön 508 14.12 Ammoniakemissioner från stallgödsel 509

14.12.1 Utgångspunkter 509

14.12.2 Alternativa styrmedel 515 14.12.3 Utvärdering av alternativa

14.13.3 Alternativa styrmedel 532 14.13.4 Utvärdering av alternativa styrmedel 533 14.13.5 538

överväganden

14.13.6 Konsekvenser av en miljöavgift 539 14.14 Kemiska bekämpningsmedel 541 14.14.1 541

Utgångspunkter

14.14.2 Alternativa styrmedel 548 14.14.3 Utvärdering av alternativa styrmedel 550

14.14.4 överväganden och förslag 553

14.14.5 Ekonomiska konsekvenser för jordbruket 560 14.14.6 Konsekvenser för miljön 561 14.14.7 Utvärdering av vårt förslag med differentierat dosavgiftssystem mot nuvarande miljöavgiftssystem 562 14.15 564

Stråförkortningsmedel 14.15. 1 Utgångspunkter 564

14.15.2 Alternativa styrmedel 566 14.15.3 Utvärdering av alternativa styrmedel 567

14 . 15 . 4 överväganden 569

15 AVFALL 575

15.1 Utgångspunkter 575

15.1.1 Avfallets miljöpåverkan 575

15.1.2 Mål och inriktning för avfallspolitiken 577 15.1.3 Inriktningen av vårt arbete

på avfallsområdet 578

15.2 Ekonomiska styrmedel 578 15.3 Organisation och ekonomi inom avfallshanteringen 580

15.3.1 översiktligt om organisation 581

15.3.2 Kommunernas ansvar för avfallshanteringen 581 15.3.3 Kommunernas rätt att ta ut avgifter för avfallshantering m.m. 583 15.3.4 Ekonomin för källsortering och återvinning 585 15.4 Utvärdering av alternativa ekonomiska styrmedel 587

15.5 överväganden och förslag 591

15.5.1 Förslag till avfallsavgift 591 15.5.2 Differentierade kommunal avgiftstaxor 596 15.5.3 Införande av panter etc. 596 15.6 Konsekvenser för hushåll och företag 597

16 SÄRSKILDA FRÅGOR 603

16.1 Tidigare förslag om avgift på klor 603

16.2 Användning av avgiftsinkomsterna 607

16.2.1 Inledning 607 16.2.2 Principen om förorenarens kostnadsansvar 608

16.2.3 Frågan om återföring 612

16.2 4 Koppling mellan avgiftsinkomster och miljösatsningar 614 16.2.5 Administration av fonder m.m. 616

17 SPECIALMOTIVERING 621 17.1 Lag om miljöavgift vid landning med motordrivna flygplan 621 17.2 Lag om miljöavgift hamnar för

på

utsläpp av svaveloxider från fartyg 622

17.3 Ändring i lagen (1978:69) om för-

säljningsskatt på motorfordon 624 17.4 Lag om miljöavgift på nickelkadmiumbatterier 626 17.5 Lag om premie för av

återlämning

slutna nickel-kadmiumbatterier m.m. 627

17.6 Lag om miljöavgift på vissa

träimpregneringsmedel m.m. 628 17.7 Lag om miljöavgift på klorerade lösningsmedel 630 17.8 Lag om miljöavgift

på bekämpnings-

medel 634

17.9 Lag om miljöavgift på 636 gödselmedel 17.10 Lag om miljöavgift avfall 638

på

17.11 Lag om ändring i 640

renhållningslagen

17.12 Lag om miljöavgift av

på utsläpp

organiskt bundet klor vid blekning av massa 640

RESERVATIONER

- av Lars Ernestam 643 - av Ivar Franzén 649 - av Ottosson Roy 659 - av Karl-Gösta Svenson 677

sänsxnnr YTTRANDE

- av Staffan Norberg 685

Bilagor

1. Särskilda yttranden - av Lars Bergman 699 - av Stieg Edlund 701 - av Jan Häckner 709 - av Per

Kågeson 719

- av Eva Melander 725 - av Nordin Tommy 727 - av Sven Nyberg 729 - av Torsten Sandin 733 - av Bertil Sjölander 743

Våra 745 direktiv/regeringsbeslut

m.m. 753 Miljöavgifter - 761 Organiska lösningsmedel Exempellista

- Alternativa Aromatiska lösningsmedel Kostnader 763

HCGC-föreningar 765

Miljöavgifter på

storlek 791

Angående kväveavgiftens

Diskussion om principer för eventuell framtida justering av avgiftens storlek 795

799 Underlagsrapporter

SAMMANFATTNING

har varit att anal-

Miljöavgiftsutredningens uppdrag

för att i ökad omfattning utysera förutsättningarna ekonomiska i miljöpolitiken. I april nyttja styrmedel 1989 lämnade utredningen delbetänkandet (SOU 1989:21) svavel och klor

Sätt värde på miljön! Miljöavgifter på

svavelinnehållet i

med förslag om miljöavgifter på

och av klororganisk substans från massaolja utsläpp blekerier till vatten. I oktober 1989 industrins lämnade utredningen delbetänkandet (SOU 1989:83) - och Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken Energi en 1989:84) med förslag om trafik jämte bilagedel (SOU svavel och kväveoxider inom

avgifter på koldioxid,

och trafikområdena. Betänkandet innehöll energitill som grund för ett vidare förslag miljöklasser för fordon. Dessutom föravgifts/bidragssystem nya förmånsbilar och höjda

ordades höjd beskattning på

för bilar av 1975 års eller tidigare skrotningspremier års modeller.

slutbetänkande redovisas utredningens allmänna I detta av ekonomiska styrmedel i överväganden om användningen samt om nya miljöavgifter för miljöpolitiken förslag och användningen av att begränsa miljöfarliga utsläpp ämnen. arbete har omfattat miljöfarliga Utredningens ett flertal miljöproblem och sektorer.

omvärld har hittills kommit till I vår miljöavgifter i relativt blygsam omfattning. Utredningen användning

konstaterar dock att intresset hos länder att

många

använda ekonomiska styrmedel i har ökat miljöpolitiken

påtagligt under senare år, vilket klart av

framgår aktiviter inom FN—organen, OECD, EG och inom det nordiska samarbetet. stor finns om att enighet miljöavgifter och andra ekonomiska behövs som styrmedel

komplement till andra åtgärder för att lösa

miljöproblemen kostnadseffektivt och för att åstadkomma en

bättre hushållning med naturresurser. Såväl

begränsade handelspolitik som miljöpolitik i till syftar grunden en effektiv Ökade

resurshushållning. ambitioner inom

miljöområdet kan medföra vissa i handeln störningar på

kort sikt. På lång sikt behöver dock inte ökade

miljökrav ses som problem för En handelspolitiken. gemensam strävan i både miljö- och är att de handelspolitik verksamheter som skadar skall belastas med de miljön verkliga miljökostnaderna. Detta synsätt finns också inom EG inför genomförandet av den inre marknaden.

Utredningen har tillämpat ett antal kriterier vid bedömningen om ett ekonomiskt styrmedel är lämpligt att förorda som komplement eller alternativ till andra

styrmedel. Till dessa hör måluppfyllelse, kostnads-

effektivitet, flexibilitet, incitament till teknisk utveckling och fördelningseffekter. Vidare har styrmedlen bedömts utifrån handelspolitiska aspekter.

Utredningens förslag visar att det är möjligt att tillämpa ekonomiska styrmedel som syftar såväl till att begränsa som att

föroreningsutsläpp minska an-

vändningen av skadliga ämnen i etc. produkter Möjligheterna att tillämpa kan utsläppsavgifter begränsas bl.a. av höga mätkostnader. insats-

Miljöavgifter på

varor kan vara lämpliga då kan avgiftsuttaget göras enkelt. Generella avgifter bör främst användas i sådana fall då miljöriskerna är lika för

någorlunda

skilda användningsområden. Det är också att möjligt

utforma enbart för ett visst användmiljöavgifter

Ekonomiska som omfattar ämnen

ningsområde. styrmedel

i olika blir i regel

ingående många produktgrupper för både avgiftspliktiga och

administrativt betungande

Detta i regel inte av de

uppbördsmyndigheter. uppvägs

andra fördelar som är förknippade med ekonomiska

t.ex. kostnadseffektivitet och flexibistyrmedel,

litet.

Med i förslag i de båda delutgångspunkt tidigare

betänkandena har prövat möjligheten till

utredningen

en ökad av ekonomiska styrmedel för att tillämpning

av svavel- och kväveoxider från begränsa utsläpp

flygtrafik och sjöfart. Utredningen industriprocesser,

har vidare om det med ekonomiska styrmedel går

prövat

att bränsleförbrukningen hos nya fordon i

påverka

att bl.a. från

syfte nedbringa koldioxidutsläppen

trafiken.

har undersökt möjligheten att tillämpa Utredningen ekonomiska för att användningen av styrmedel begränsa

vissa organiska lösningsmedel och tungmetaller,

Därutöver har utredningen också HCFC-föreningar.

behovet av ekonomiska styrmedel inom jordövervägt

bruksområdet och på avfallsområdet.

förslag sammanfattas i det följande. Utredningens

Trafikområdet

föreslår ett system med miljörelaterade Utredningen landningsavgifter som bestäms utifrån internationella för civila flygplansmotorer. Vid certifieringsdata av har kolväten och kväveoxider beräkningen avgifterna värderats till 25 och koldioxid till 25 öre/kg. kr/kg omfattar även buller. Innan förslaget Avgiftssystemet kan behöva göras av de genomförs ytterligare analyser som internationella avtal innebär. begränsningar

föreslår att ett avqiftssvstem för sib- Utredningen farten införs som till att minska svavelutsyftar

släppen i Sveriges närområde. Förslaget bygger på

förutsättningen att det inte under den närmaste tiden

går att träffa överenskommelser internationellt om en

direkt reglering för att begränsa svavelutsläpp från sjöfarten. Avgiften på svavel baseras på merkostnaden för olika fartygstyper att använda

lågsvavlig olja.

Systemet föreslås omfatta både inrikes och utrikes sjöfart. Även i detta fall förutsätts emellertid internationella överläggningar innan kan systemet införas.

Utredningen föreslår att försäljningsskatten på motorfordon som tas ut för nya bilar med kompletteras en särskild skatt för som vid personbilar blandad körning förbrukar mer än 0,90 liter bensin mil. per Vid en förbrukning mellan och liter 0,90 0,95 per mil

utgår skatt med 300 kr. för hundradels liter

varje per mil. Därefter höjs uttaget till 400 kr. för varje hundradels liter per mil t.o.m. liter mil. 1,05 per För varje hundradels liter mil därutöver per blir uttaget 500 kr, dock högst 20 000 kr sammanlagt per bil. Samtidigt föreslås att den nuvarande försäljningsskatten som är 6,40 kr. per sänks kg tjänstevikt med 10 öre per kg för så att det personbilarna sammanlagda skatteuttaget för alla nya personbilar blir oförändrat.

Utredningen föreslår dessutom att försäljningsskatten kompletteras med en skatt på bilar som har motorhög styrka i förhållande till vikten. En sådan skatt drabbar främst sportbilar och bilmodellar i s.k.

GTI-utförande. Skatten föreslås med 600

utgå kr. för

varje kilowatt som kvoten mellan motoreffekt och

tjänstevikt överstiger 80 kw per 1 000 kg tjänstevikt.

Ändringarna i försäljningsskatten föreslås träda i

kraft den 1 juli 1992.

Kadmium i batterier

Kadmium i laddningsbara svarar nickel/kadmiumbatterier numera för över hälften av

kadmiumanvändningen. Utred-

ningen föreslår att slutna benickel/kadmiumbatterier läggs med en avgift 0:50 kr.

på per gram batterivikt.

Avgifterna bör införas den 1 januari 1992 och bör fr.o.m. år 1995 höjas till 1 krona För att per gram.

stimulera till återlämning av förbrukade

nickel/kadmiumbatterier och apparater bör

återlämningspremier utgå fr.o.m. år 1992. Batterierna används bl.a i trädgårdsredskap och sladdlösa telefoner.

Träimpregneringsmedel

Arsenikanvändningen vid svensk är träimpregnering

betydligt större än de samlade från

arsenikutsläppen

svensk industri. Utredningen föreslår en

avgift på 200

kr. per kg arsenik och 100 kr. krom i per kg trä-

föreslås gälla från den impregneringsmedel. Avgifterna

1 januari 1992.

Klorerade lösningsmedel

av klorerade lösningsmedel inom bl.a. Användningen verkstads- och läkemedelsindustri och kemtvättar

medför miljö- och hälsorisker. Utredningen betydande

därför att en införs på 50 kr. per kg

föreslår avgift

för metylenklorid (diklormetan), perkloretylen

och (trikloreten). För (tetrakloreten) trikloretylen att användarna skall få möjlighet till omställning

att avgiften införs den 1 januari föreslår utredningen

1993.

HCFC-föreningar

redovisar ett system med miljöavgifter på Utredningen menar utredningen att för- HCFC-föreningar. Samtidigt först kan bli aktuellt att genomföras när slaget om ersättningsmedel till CFC-föreningar frågan har behandlats inom ramen för Montreal- (freoner)

protokollet.

Jordbruksområdet

föreslår att miljöavgiften på kväve i

Utredningen till 2 kr. per kg kväve. Avgiften handelsgödsel höjs också som används inom skogs-

utgår på handelsgödsel

m.fl. Utredningen föreslår att

och trädgårdsnäringarna

träder i kraft den 1 juli 1991. avgiften

att på fosfor i

Utredningen föreslår miljöavgiften tills vidare bibehålls på nuvarande handelsgödsel kr. fosfor. I samband med att nivå, dvs. 1:20 per kg kadmium i fosforgödselmedel införs bör

en avgift på

fosforavgiften omprövas.

förordar att en införs på kadmium i

Utredningen avgift

så att den styr mot en kadmiumhalt på

handelsgödsel än 5 ton fosfor. Kadmiumavgiften inmindre gram per efter så tid att tillverkarna dess-

förs först lång

att installera utrustning för förinnan haft möjlighet eller vidta andra åtgärder för att kadmiumrening kadmiumhalten. En sådan anpassning bör kraftigt minska

ha skett till år 1993;

anser att bör konstrueras om Utredningen miljöavgiften som för närvarande belastas av för de bekämpningsmedel och miljöavgiften. Avgiften bör

både prisreglerings-

relateras till fastställd dos per hektar för resp.

föreslår att denna bekämpningsmedel. Utredningen under en sätts till 40 kr/dos.

avgift övergångsperiod

omfattar all användning av dessa bekämp- Avgiften

dvs. även de inom skogs- och trädgårds-

ningsmedel, m.fl. För de som inte kan näringarna bekämpningsmedel

inordnas i systemet med föreslår dosavgifter utredningen att den nuvarande avgiftskonstruktionen och avgiftsnivån tills vidare bibehålls, dvs. 8 kr. per kg aktiv substans. föreslår att Utredningen avgifterna träder i kraft den 1 juli 1991.

Vidare föreslår att

utredningen kemikalieinspektionen

ges i uppdrag att närmare ett

precisera principförslag

till differentierade efter avgifter bekämpningsmedlens farlighet. Ett sådant avgiftssystem bör träda i kraft

senast år 1995.

Utredningen har också belyst som

frågor gäller miljöavgifter på obevuxen åker, ammoniakemissioner

från stallgödsel och stråförkortninqsmedel. Utredningen föreslår att berörda arbetar vidare myndigheter med dessa styrmedel.

Avfallsområdet

Utredningen föreslår att en avgift införs osorterat på hushålls- och industriavfall fr.o.m. den 1 januari 1992. Avgiftsnivån bör vara 50

inledningsvis kr. per

ton avfall. En höjning av avgiftsnivån föreslås fr.o.m. 1994. föreslår att Utredningen avdrag medges bl.a. för sorterade t.ex. fraktioner, glas och papper som går till rent

materialåtervinning, trä för

förbränning samt ren kompost.

Visst slag av s.k. branschspecifikt avfall, bl.a. från gruvbrytning, pappers- och och

massatillverkning

metallurgiska processer, undantas från

inledningsvis

avgiften.

Utredningen föreslår att avgiftsmedlen tillförs en särskild fond, och att medlen avfallsfonden, i sin helhet används för

åtgärder inom avfallsområdet.

Det är enligt utredningens mening av största betydelse att inom

marknadsförutsättningarna återvinnings-

branschen stimuleras genom att premiesystem skapas för att säkerställa för avsättningen vissa typer av material. Därigenom gynnas också framväxten av nya

återvinningsindustrier för omhändertagande av t.ex.

glas, plast och metallskrot.

Fondmedlen bör i övrigt användas för att stödja utvecklingen mot ökad av avfall samt källsortering ökad och

återvinning återanvändning i resursflödets

alla led.

Vidare bör fondmedlen kunna användas för att underlätta för kommuner och

renhållningsbolag att

bygga upp en bättre infrastruktur för ökad käll-

sortering, bättre avfallshantering och

återvinning,

lokalt och regionalt. Även prototyper till nya fordon

och bör kunna stödjas. Likaså bör insamlingssystem medlen kunna användas för att utveckla teknik för att

omhänderta sorterade fraktioner, t.ex. förgasningsteknik för en torr energirik fraktion och rötnings-

teknik för den våta fraktionen ur avfallet.

kan inledningsvis öka både hus- Avfallsavgifterna hållens och företagens kostnader för avfallshantekr. hushåll och år). En effektiviringen (30-50 per av ökad återvinning och ett sering avfallshanteringen, bättre av återvunnet material leder tillvaratagande emellertid till bättre resurshushållning och lägre kostnader. En sådan förbättrad resurshushållning kan

ses som en lönsam som på sikt gynnar både

investering hushåll och företag.

Utredningen föreslår att renhållningslagens kompletteras så att kommunerna ges avgiftsbestämmelser rätt att avvika från självkostnads- och likställig-

kan då utformas på

hetsprinciperna. Avfallsavgifterna ett sätt som stimulerar återanvändning och återbör dock fortfarande

vinning. Självkostnadsprincipen

för den totala avfallshanteringen i kommunal gälla dvs. att ingen vinst får uppkomma. regi,

Klororganisk substans

Ett lämnas också till det kompletterande förslag av klor-

tidigare förslaget om avgift på utsläpp

substans från massaindustrins blekerier. Det organisk

innebär att avgiften på 50 kr. per

nya förslaget tas ut endast som överstiger nivån

kg på utsläpp

substans (mätt som AOX) per ton 0,5 kg klororganisk massa.

Två nya miljöfonder

För att stärka miljöarbetet föreslår utredningen

bildandet av två fonder, avfallsfonden och nya

kemikaliefonden. kommer att som ovan Avfallsavgiften

redovisats att tillföras avfallsfonden. Kemikalie-

fonden tillförs enligt utredningens förslag intäkterna

från avgifterna på arsenik, krom, klorerade lösnings-

och substans samt nettointäkten av medel, klororganisk

kadmium i batterier. Kemikaliefonden skall

avgiften på

främst för att avvecklingen av

utnyttjas påskynda

ämnen. Fonderna kommer under den första farliga

att tillsammans disponerna över en

tvåårsperioden

miljard kr.

Miljöeffekter

Utredningens förslag kan förväntas leda till följande effekter i form av minskad av användning miljöfarliga ämnen eller minskade utsläpp av föroreningar.

1. Minskad tillförsel av ämnen skadliga

De föreslagna avgifterna

på träimpregneringsmedel

kommer att tillsammans med området

övriga åtgärder på

att minska användningen av arsenik och krom vid

impregnering av trä. bedöms minska Arsenikanvändningen från ca 400 ton/år till ca 50 ton/år och kromanvänd-

ningen från ca 250 ton/år till ca 25

ton/år.

Kadmiumtillförseln med batterier ökar för närvarande med 30 % per år. räknar med att de av- Utredningen gifter som föreslås kommer att denna ökande bryta trend så att förbrukningen av dessa batterier i stort sett upphör före sekelskiftet. Utredningen föreslår dessutom höga premier för att få in batterier som redan sålts i sverige.

Målet med en avgift kadmium i

på handelsgödsel är att

minska kadmiumtillförseln med till gödselmedel åkermarken från nuvarande ca

3 ton/år till ca 0,2 ton/år.

De föreslagna kan

bekämpningsmedelsavgifterna till-

sammans med bl.a. avregleringen

på jordbruksområdet

förväntas bidra till en av halvering bekämpnings-

medelsanvändningen under en femårsperiod.

2. Utsläpp till vatten

Utredningen räknar med att miljöavgiften kväve i på handelsgödsel, efter avregleringen av livsmedelsmarknaden, kommer att leda till att kväveförbrukningen

i minskar med ca 20 % eller med 20 kg per jordbruket ha. Detta leder till att utsläpp av kväve jordbrukets

till vatten sjunker med ca 3 000 ton/år (ca 7 %).

av klororganisk substans från

Avgiften på utsläppen

kommer att åtgärdsarbetet så

massaindustrin påskynda

att kan reduceras från ca 14 000 ton (1988) utsläppen till ca 2 000 ton, beräknat som AOX.

3. Utsläpp till luft

Ett för sjöfarten skulle snabbt miljöavgiftssystem minska svaveldioxid från fartyg med

kunna utsläppen av

två med 1988 års nivå, dvs. från tredjedelar jämfört ca 17 000 till ca 7 000 ton per år.

och därmed även utsläppen av de tre Användningen klorerade lösningsmedlen kommer att avgiftsbelagda dels till följd av de avgifter utredningen sjunka, föreslår, dels till följd av administrativa reglekan beräknas minska från nuringar. Förbrukningen

varande 9 000 till 500 ton/år vid sekelskiftet. ton/år

bidrar till en väsent-

Kväveavgiften på handelsgödsel

av från till

lig minskning ammoniakavgången grödorna

luften. Dessutom minskar avgången av lustgas (N20)

från åker.

Kan ett nytt miljöavgiftssystem för flygtrafiken införas, kommer en befarad mycket ogynnsam utveckling av till följd av ökad trafikvolym att utsläppen motverkas. Det främst utsläppen av kväveoxider, gäller kolväten och koldioxid.

Förslagen omfattas i regel av en bred majoritet i utredningen. I vissa delar föreligger reservationer. Ledamöterna från (c), (fp), (m) och (mp) har olika

på

områden anfört reservationer. Experten från har (v) på motsvarande sätt avlämnat särskilt yttrande.

SUMMARY

The remit of Swedens Environmental Charge Commission has been to analyse the scope for using economic (ECC) measures in environmental policy on a larger scale. In April 1989 the ECC submitted its interim report 1989:21), Setting a Value on the Environment: (SOU Environmental Charges on Sulphur and Chlorine (in Swedish), containing proposals for charges on the sulphur content of oil and chlororganic (chlorinated substances discharged into water from the organic) plants of the pulp industry. In October 1989 bleaching the ECC submitted its interim report (SOU 1989:83), Economic Instruments in Environmental Policy: Energy and Transport (in Swedish), as well as an appendix 1989:84) containing proposals for charges on (SOU carbon dioxide, sulphur and nitrogen oxides in the energy and transport sectors. This report contained additional proposals for environmental categories to form the basis for a system of charges and contributions for new vehicles. Raised taxation on company cars and higher scrapping premiums for car models made in 1975 or earlier were also recommended.

This final report contains the ECCs general conclusions on the use of economic measures in environmental policy, and its proposals for new charges to restrict environmentally hazardous discharges and the use of environmentally hazardous

substances. The ECCs work has ranged over numerous environmental problems and sectors.

In the surrounding world, environmental have charges hitherto been applied on a relatively modest scale only. However, the ECC notes that interest in using economic measures in environmental has policy increased markedly in many countries in recent years. This emerges clearly from activities in UN the bodies, OECD, the EC and organisations for Nordic co-operation. There is a broad consensus that environmental charges and other economic measures are needed to supplement other action to solve environmental problems cost—effectively, and to achieve better management of limited natural resources. Both trade and environmental policy are, fundamentally, aimed at more efficient resource management. Higher ambitions with respect to the environment may cause certain disruptions in trade in the short run; but in the run more long stringent environmental requirements need not be necessarily seen as posing problems for trade One policy. joint aspiration in both environmental and trade policy is that activities which harm the environment should bear the real environmental costs concerned. This View is also held in in the to the Europe run-up EC single market.

The ECC has applied a number of criteria in assessing whether an economic measure is best recommended as a supplement or as an alternative to other measures. These criteria include fulfilment of costeffec— goals, tiveness, flexibility, incentives for technical development, and distribution effects. Measures have also been judged on their trade—policy aspects.

The ECCs proposals show that it is possible to apply economic instruments aimed both at limiting polluting discharges and at reducing the use of harmful substances in products etc. The scope for imposing charges may be limited by such factors as pollution measuring costs. Environmental charges on input high goods may be appropriate, since they are simple to levy. General charges should be used mainly in cases where environmental hazards are broadly similar for areas of application. It is also possible to separate devise environmental charges solely for one specific area of application. Economic instruments covering substances included in many different product groups are, as a rule, administratively arduous both for those subject to the charge and for the authorities responsible for collecting it. This is not, as a rule, offset by the other advantages associated with economic measures, such as their cost—effectiveness and flexibility.

On the basis of previous proposals in the two interim reports, the ECC has examined the potential for increased application of economic instruments to restrict discharges of sulphur and nitrogen oxides from industrial processes, aviation and shipping. The ECC has also studied the scope, using economic instruments, for influencing fuel consumption in new vehicles, with a view to reducing discharges of carbon dioxide and other gases from road transport.

The ECC has investigated the potential for applying economic instruments to limit the use of heavy metals, certain organic solvents and HCFC (halogenated chlorfluorocarbon) compounds. It has also considered the need for economic instruments in agricultural and waste policy.

The ECCs proposals are summarised below.

Transport

The ECC proposes a system of environment—related

landing charges, to be determined on the basis of international certification data for civil aircraft engines. In estimating these and charges, hydrocarbons nitrogen oxides have been valued at 25 Swedish kronor (SEK)/kg and carbon dioxide at 25 öre (SEK 0.25)/kg. The system of charges also covers noise. Before the proposal is implemented, further analyses of the limitations imposed by international agreements may prove necessary.

The ECC proposes that a svstem of charges for

shipping, aimed at reducing discharges of sulphur in proximity to Sweden, be introduced. The proposal is based on the assumption that it is impossible, in the near future, to achieve international to agreements impose direct regulations to reduce sulphur discharges from shipping. The sulphur is based on the charge extra cost, for various types of vessels, of using low—sulphur oil. The proposed system includes both domestic and foreign shipping. Nevertheless, here too international negotiations are required before the system can be introduced.

The ECC proposes that the sales tax on motor vehicles levied on all new vehicles be supplemented a by special tax on passenger cars which, in mixed driving conditions, consume more than 0.9 litres of petrol per 10 km. For of between 0.9 and 0.95 consumption 1 per 10 km, SEK 300 of tax is payable for each 1 1/100 per 10 km; thereafter, the amount is raised to SEK charged 400 for each 1/100 l per 10 km up to and including 1.05 1 per 10 km. For each additional l 1/100 per 10 km, SEK 500 is to be to a maximum charged, subject of SEK 20,000 altogether car. At the same per time, the ECC proposes to lower the present sales tax of SEK 6:40 per kg of service weight 10 re for by per kg passenger cars in order for the total tax levied on all new passenger cars to remain unchanged.

The ECC also proposes to supplement sales tax a tax by on cars with high-powered in relation to their engines weight. A tax of this kind primarily affects sports cars and GTI models. The tax is SEK 600 for proposed each kilowatt by which the ratio of to engine power service weight exceeds 80 kW per 1,000 of service kg weight.

The date on which it is proposed that these in changes sales tax should come into force is 1 1992. July

cadmium in batteries

Cadmium in rechargeable nickel/cadmium batteries now accounts for more than half of all cadmium used. The ECC that sealed nickel/cadmium batteries proposes should be subject to a charge of SEK 0:50 per gram of weight. These charges should be introduced on battery 1992 with effect from be raised 1 January and, 1995, to SEK 1:00 To encourage consumers to per gram. return used nickel/cadmium batteries and appliances, returnable deposits should be payable from 1992 onwards. These batteries are used in, for example, gardening equipment and cordless telephones.

wood-impregnation chemicals

The amount of arsenic used for wood impregnation in Sweden considerably exceeds the total amount from Swedish industry. The ECC proposes a discharged of SEK 200 per kg of arsenic and SEK 100 per kg charge of chromium in wood-impregnation preparations, with effect from 1 January 1992.

chlorinated solvents

The use of chlorinated solvents in such industries as engineering and pharmaceuticals, and in dry—cleaning establishments, entails major risks to the environment and human health. The ECC therefore proposes that a charge of SEK 50 per kg of methylene chloride (dichloromethane), perchloroethylene (tetrach1oro— and trichloroethylene be introduced. To give ethylene) users a chance to adapt, the ECC proposes that the charge be introduced on 1 January 1993.

HCFC compounds

The ECC report describes a system of environmental charges on HCFC compounds. Nevertheless, the ECC believes that this proposal cannot be implemented until the question of substances to replace CFC compounds (freons) has been tackled within the framework of the Montreal Protocol.

Agriculture

The ECC proposes that the environmental charge on in artificial fertilisers be raised to SEK 2 nitrogen of nitrogen. The charge should also apply to per kg fertilisers used in forestry, horticulture and other ;sectors. The proposed date of introduction of the ucharge is 1 July 1991.

The ECC proposes that the environmental charge on in fertilisers be retained, for the time phosphorus being, at its present level, i.e. SEK 1:20 per kg of

phosphorus. This charge should be reviewed in conjunction with the introduction of a charge on cadmium in phosphorous fertilisers.

The ECC recommends that a charge on cadmium in fertilisers be introduced as an incentive to reduce the cadmium content to less than 5 grams per tonne of phosphorus. The cadmium charge is to be introduced only after a period sufficiently long to permit manufacturers to install equipment for cadmium removal, or to take other measures to cut cadmium use radically. This adaptation process should be completed by 1993.

The ECC considers that the environmental charge should be reconstructed for the pesticides that are currently subject to both the price~regulation and the environmental charge. The charge should be related to the ascertained dose per hectare for the pesticide concerned. The ECC proposes that this charge should, during a transitional period, be set at SEK 40 per dose. The charge covers all use of these pesticides, i.e. including their use in forestry, horticulture and other sectors. For the pesticides that cannot be included in the system of dose charges, the ECC proposes that the current system and level of charges, i.e. SEK 8 per kg of active substance, be retained for the time being. The proposed date on which the new charges would come into force is 1 July 1991.

Moreover, the ECC proposes that the Swedish Chemical Inspectorate be charged with the task of devising a detailed basic proposal for differentiated charges according to the hazardousness of different pesticides. A system of charges along these lines should come into force in 1995 at the latest.

The ECC has also elucidated issues relating to environmental charges on bare arable land, ammonia emissions from farmvard manure and cereal-qrowth regulators. It proposes that the authorities concerned carry on their work on these instruments.

Waste

The ECC proposes that a charge be imposed on unsorted household and industrial waste, with effect from 1 January 1992. The initial charge should be SEK 50 per tonne of waste. An increase in charges is proposed with effect from 1994. The ECC recommends that deductions be permitted for sorted components, such as glass and paper used in recycling of materials, clean wood for incineration and clean compost.

Certain types of sector—specific waste, from such sectors as mining, pulp and paper production and from

are initially to be exempted metallurgical processes,

from the charge.

the of the charge be The ECC that proceeds proposes the waste fund, and that paid into a special fund, used in its entirety for measures this money be

relating to waste.

is of the utmost importance that In the ECCs view, it

of the recycling industry be the market prospects the creation of a system of returnable stimulated by sale of certain types of deposits to ensure the also favour the emergence of new material. This would

to deal with glass, plastic, recycling operations materials. The money in the scrap metal and other

should also be used to promote greater sorting fund and reuse of waste at source, and increased recycling

at all of resource flow. stages

be to use the money in Moreover, it should possible for local authorities and the fund to make it easier

to build up a better refuse—co1lection companies at source, better infrastructure for increased sorting

and both local and waste management recycling, to of new The aim is also support prototypes regional. collection Similarly, the money vehicles and systems. of dealing with should be used to develop techniques

for dry,

sorted components, e.g. gasification

and sedimentation for the moist energy—rich components

components of waste.

raise both households’ and Waste charges may initially costs (by some SEK 30-50 companies’ waste-management more efficient waste household and year). However, per with and better management, greater recycling material, will result in utilisation of recycled and lower costs. This improved resource management be as a better resource management may regarded

in the long term, will profitable investment that,

benefit both households and businesses.

that the provisions of the The ECC proposes charge

Act be supplemented by clauses Refuse Collection authorities to deviate from the entitling the local

and principles. waste charges cost-price equality be to stimulate reuse and could then designed should still recycling. The cost-price principle

however, to all the waste-management operations

apply, i.e. no should arise. of local authorities, profit

chlororganic substances

also to supplement the earlier The ECC proposes on of chlororganic proposal for a charge discharges

substances from the pulp industrys bleaching plants.

of SEK 50 kg The new proposal involves a charge per

2 - 10-0830. SOU 1990: 59

being levied only on discharges exceeding the level of 0.5 kg of chlororganic substance (in terms of adsorbable organic tonne halogen, AOX) per of pulp.

Two new environmental funds

To consolidate environmental work, the ECC proposes

the formation of two new funds: the waste fund and the

chemicals fund. The waste charge will, as we have seen

above, be paid into the waste fund. The chemicals fund

will, according to the ECCs receive proposals, the

proceeds of the charges on arsenic, chromium,

chlorinated solvents and chlororganic substances, as well as the net from the proceeds charge on cadmium in

batteries. The chemical fund should be used primarily

to accelerate the phasing—out of hazardous substances.

The two funds in the will, first two—year have period, at their disposal a total of SEK 1 billion.

Environmental impact

The ECC’s proposals be may expected to have the

following impact in the form of reduced use of

environmentally hazardous substances or reduced

discharges of pollutants.

1. Reduced use of harmful substances

The proposed on

charges wood—impregnation preparations

will, combined with other measures in the field, reduce the use of arsenic and chromium for wood

impregnation: that of arsenic from 400 roughly tonnes p.a. to 50 tonnes and that p.a. of chromium from

roughly 250 tonnes p.a. to 25 tonnes p.a.

The amount of cadmium used in batteries is currently

increasing by 30 % annually. The ECC its

expects

proposed charges to reverse this trend upward and

elimination of these batteries by cause the virtual end of this century. The ECC also proposes high the to return batteries deposits to encourage people sold in Sweden. already

on cadmium in fertilisers is The purpose of a charge the amount of cadmium used in fertilisers to reduce from the level of some applied to arable land, present 3 tonnes to roughly 0.2 tonnes p.a. p.a.

combined with the

The proposed pesticide charges,

and other measures, may be deregulation of agriculture to of the use of to contribute a halving expected pesticides over a five-year period.

2. Discharges into water

the environmental charge on nitrogen The ECC expects the deregulation of the food in fertilisers, following in a reduction of some 20 %, or 20 market, to result in consumption of kg per hectare, agricultural This will lead to a decrease in nitrogen. of into water by some agricultural discharges nitrogen tonnes (roughly 7 %). 3,000 p.a.

substances discharged from The charge on chlororganic

will hasten the work of implementing

the pulp industry to be reduced from some measures, enabling discharges to about tonnes, in 14,000 tonnes (in 1988) 2,000

terms of AOX.

3. Discharges into air

for shipping could A system of environmental charges reduce the amount of sulphur dioxide rapidly two—thirds with their discharged by ships by compared

level in 1988, i.e. from roughly 17,000 to 7,000 tonnes p.a.

The use, and thus also the

discharges, of the three

chlorinated solvents to subject environmental charges will decrease, both as a result of the charges proposed by the ECC and as partly a result of administrative regulations. Consumption would, it is estimated, fall from the level of present 9,000 tonnes p.a. to 500 tonnes the turn p.a. by of the century.

The nitrogen on

charge fertilisers will help to achieve a substantial reduction in the ammonia

discharges from crops into the

atmosphere. It will also reduce the of

discharge laughing gas (nitrous

oxide, N20) from arable land.

If a system of environmental charges for aviation can

be introduced, it will

counteract what will, it is feared, be a highly unfavourable trend of discharges resulting from an increased volume. transport This

applies mainly to discharges of

nitrogen oxides and hydrocarbons.

These proposals are, generally speaking, supported by a broad of

majority members of the ECC. Reservations

have been expressed on some points by members of the Centre, Liberal, Moderate and Green parties. The expert from the Left

Party has, similarly, submitted a

special statement.

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

1 Förslag till

vid landning med motordrivna Lag om miljöavqift

flygplan

Härigenom föreskrivs följande

skall betalas till staten

1 § Avgift (miljöavgift)

för av kolväten, kväveoxider enligt denna lag utsläpp samt buller som förorsakas vid landning och koldioxid

vid flygtrafik i förvärvssyfte. på svensk flygplats

för med flygplan vars Avgift tas inte ut landning

startvikt understiger 5 700 kilogram. högsta tillåtna allmän enligt 6 Med avses såväl flygplats flygplats som flygplats som kap. 4 § luftfartslagen (1957:297)

inte är avsedd för allmänt bruk.

ut för utsläpp av 2 § Avgift tas vid varje landning och koldioxid samt för det kolväten, kväveoxider

som förorsakar. buller flygplanet kväveoxider och koldioxid skall Avgift för kolväten, hand med ledning av luftfartsverkets beräknas i första av sådana föreningar för den uppgifter om utsläpp under start och stigning aktuella flygplansmotortypen, från 915 meters höjd till 915 meters höjd, inflygning

markrörelser och tomgång, i

samt normalt anslutande

förhållande till motorns maximala dragkraft.

från ort i Sverige skall För flygplan som ankommer tas ut för kolväten med 2 för varje motor avgift kilonewton, för kväveoxider kronor för varje gram per kolonewton och för med 4 kronor för varje gram per

27 kronor för varje gramper kolonewton koldioxid med

andra beräknade värdena. för de enligt stycket som ankommer från ort för buller för flygplan Avgift tas ut med 22 kronor för varje EPNdecibel i Sverige av i de tre internationella

som summan ljudnivåerna

som anges i ett flygplans mätpunkterna, 270 EPNdecibel. Har

miljövärdighetsbevis, överstiger

motorer tas dock ut med , flygplanet fyra avgift som summan av de nämnda 19 kronor för varje EPNdecibel

270 EPNdecibel. Har de nämnda

ljudnivåerna överstiger

sätt som anges i

ljudnivåerna inte uppmnätts på

16 till i

3 och 5 i annex Chicagokonventionen,

akpitel

dessa kapitels den 1 lydelse juli 1990, skall de

aktuella ljudnivpåerna räknas om med ledning av

uppgifter från luftfartsverket så att de svarar mot värden som uppmätts detta på sätt. Avgift som tas ut

efter områknade värden får dock inte understiga 19 kronor och inte överstiga 33 kronor för varje decibel som summan av de nämnda ljudnivperna överstiger 270 EPNdecibel.

För flygplan som ankomer från utrikes ort skall

avgifter för kolväten, kväveoxider, koldioxid och buller tas ut med samma som belopp hade tagits ut om

flygplanet hade kommit från en ort i om Sverige flygplanets maximala startvikt inte överstiger 35 000 kilogram. Om flygplanets maximala startvikt

1. överstiger 35 000 men inte 65 000 kilogram tas

avgifterna ut med 1,5 gånger de som

avgifter hade tagits ut om flygplanet hade kommit från en ort i

Sverige,

2. överstiger 65 000 men inte 100 000 kilogram tas

avgifterna ut med 2 gånger de som hade

avgifter tagits ut om flygplanet hade kommit från en ort i

Svrige,

3. överstiger 100 000 men inte 200 000 kilogram tas

avgifterna ut med 2,5 de

gånger avgifter som hade

tagits ut om flygplanet hade kommit från en ort i

Sverige,

4. överstiger 200 000 kilogram tas avgifterna ut med 4

gånger de avgifter som hade

tagits ut om flygplanet hade kommit från en ort i Sverige. 3 § Finns inte

tillförlitliga uppgifter om utsläpp av

kolväten, kväveoxider och koldioxid som avses i 2 § andra stycket för i

flygplanstypen fråga, beräknas miljöavgiften för den aktuella landningen såvitt

gäller dessa utsläpp med av ledning flygplanets högsta tillåtna startvikt dess enligt luftvärdighetsbesvis.

Avgiften för utsläpp av kolväten och kvävedioxider skall i sådant fall tas ut för varje landning med 30 kronor och för av utsläpp koldioxid med 90 kronor för

varje landning om den högsta tillåtna startvikten

uppgår till högst 10 000 Om den

kilogram. högsta tillåtna startvikten är tas större, avgift ut för utsläpp av kolväten och kväveoxider med ytterligare 120 kronor för

varje påbörjat femtusental kilogram

till och med 35 000 högst kilogram och med ytterligare 60 kronor för

varje påbörjat femtusental kilogram

däröver. För av koldioxid tas utsläpp avgift ut med

ytterligare 360 kronor för

varje påbörjat femtusental

kilogram till och med högst 35 000 kilogram och med ytterligare 180 kronor för

varje påbörjat femtusental

kilogram däröver.

uppgifter som erfordras -4 § Finns inte tillförlitliga tas den ut med .för beräkning av bulleravgiften för tusental

20 kronor jämte 4 kronor varje påbörjat

av maximala startvikt. Zkilogram flygplanets

den som driver en flygplats som

5 § Avgiftsskyldig är

av enligt denna lag.

omfattas avgiftsplikt

inträder när ett 6 § Skyldighet att erlägga avgift

flygplan landar.

5 § skall vara

7 § Den som är avgiftsskyldig enligt

hos riksskatteverket. registrerad

för sådan del av 8 § I deklaration får avdrag göras denna vid landning som använts avgiften enligt lag

till att reducera landningsavgift, passageraravgift,

annan Sådant

undervägsavgift eller flygplatsavgift.

dock endast för landning med flygplan avdrag medges som ankommer från ort i utlandet. får dessutom göras för Avdrag för bulleravgiften vidtar för att minska åtgärder som flygplatsägaren buller störningar kring flygplatsen.

för förfarandet vid uttag av avgift enligt 9 § Regler om punktskatter och denna lag finns i lagen (1984:151)

prisregleringsavgifter.

Denna träder i kraft den . . . . . .. lag

2 Förslag till

Lac om upphävande av lagen (1988:1567) om miliöskatt på inrikes flygtrafik

Härigenom föreskrives att lagen (1988:1567) om

miljöskatt på inrikes flygtrafik skall upphöra att gälla vid utgången av år

Lagen tillämpas fortfarande i fråga om förhållanden som hänför sig till tiden före den 1 januari

3 Förslag till

Laq om miljöavqift på hamnar för utsläpp av svaveloxider från fartvq

Härigenom föreskrivs följande

1 § Avgift (miljöavgift) skall betalas till staten enligt denna lag för fartyg, vars huvudmaskineri som anlöper svensk hamn och då använder olja med mer än 0,5 viktprocent svavel för drift av fartygets huvudmaskineri eller använder olja med mer än 0,1 viktprocent svavel för drift av de hjälpmaskiner som används när fartyget ligger i hamn. Avgift skall dock endast betalas för fartyg i yrkesmässig verksamhet.

2 § Avgift tas ut med följande belopp för varje enhet av fartygets bruttodräktighet och tillryggalagd kilometer: 1. 0,5 öre för färjor från utrikes hamn vars bruttodräktighet inte överstiger 8 000, 2. 0,4 öre för färjor från utrikes hamn vars bruttodräktighet överstiger 8 000 men inte 20 000, 3. 0,25 öre för färjor från utrikes hamn vars bruttodräktighet inte överstiger 20 000, 4. 0,25 öre för färjor från inrikes hamn vars bruttodräktighet inte överstiger 8 000, 5. 0,2 öre för färjor från inrikes hamn vars bruttodräktighet överstiger 8 000 men inte 20 000, 6. 0,13 öre för färjor från inrikes hamn vars bruttodräktighet överstiger 20 000, 7. 0,2 öre för handelsfartyg vars bruttodräktighet inte överstiger 3 000, 8. 0,16 öre för handelsfartyg vars bruttodräktighet överstiger 3 000 men inte 8 000, 9. 0,12 öre för handelsfartyg vars bruttodräktighet överstiger 8 000 men inte 14 000, 10. 0,1 öre för handelsfartyg vars bruttodräktighet överstiger 14 000 men inte 22 0000 och 11. 0,08 öre för handelsfartyg vars bruttodräktighet överstiger 22 000. Med bruttodräktighet avses fartygets bruttodräktighet enligt gällande mätbrev. För fartyg som saknar mätbrev anses ett ton av deplacementet motsvara en bruttodräktighet av en enhet. Med färja avses ett fartyg som är specialbyggt för

transport av såväl passagerare som bilar, tåg eller

liknande. Med handelsfartyg avses ett fartyg som är avsett för transport av varor eller passagerare eller bådadera och som inte är en färja.

3 S Avgiftsskyldig är ägare av hamn som tar emot fartyg för vilka avgiftsplikt föreligger enligt denna lag. 4 § Skyldighet att erlägga avgift inträder när ett avgiftspliktigt fartyg anlöper svensk hamn.

5 § Den som är ägare till hamn i Sverige skall vara registrerad hos riksskatteverket.

6 § Regler för förfarandet vid uttag av avgift enligt denna lag finns i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

4 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1978:69) om försäliningsskatt

på motorfordon

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1978:69) om

försäljningsskattl

dels att 8 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 8 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

as?

Skatten utgår för Skatten för personbil

personbil, buss och lastbil beräknas för tiänstevikt. med 6 kronor och fvrtio öre motoreffekt och ggr kilogram tiänstevikt. koldioxidutsläpp. Skatten Skatten beräknas till helt tas ut med föliande belopp. tiotal kronor så att Tjänstevikt: 6 kronor och överskjutande krontal 30 öre per kilogram bortfaller. tjänstevikt. motoreffekt: 600 kronor för varie kilowatt Der 1 000 kilogram tiänstevikt som motorns effekt i förhållande till tiänstevikten överstiger 80 kilowatt per 1 000 kilogram tjänstevikt. Koldioxidutsläpbz 300 kronor för varie hundradels liter per mil som bränsleförbrukningen, beräknad enligt 8 a § denna laq, överstiger 0.90 liter per mil men inte 0.95 liter per mil; 1 500 kronor samt 400 kronor för varje hundradels liter per mil som bränsleförbrukningen överstiger 0.95 liter per mil men inte 1.05 liter Der mil; 5 500 kronor samt 500 kronor för varie hundradels liter per mil som bränsleförbrukningen överstiger 1.05 liter per mil. dock högst 20 000 kronor.

Finns inte tillförlitliga uppgifter om tiänstevikt. motoreffekt eller bränsleförbrukning för

fordonstvpen i fråga skall vikten, effekten eller förbrukningen uppskattas med ledning av dessa uppgifter för samma eller liknande slag av fordon i färdigutrustat skick.

Skatten för buss och lastbil tas ut med 6 kronor och 40 öre per kilogram tjänstevikt.

Skatten enligt första och tredje styckena beräknas till helt tiotal kronor så att överskjutande krontal bortfaller.

Skatten utgår för motorcykel med 1 340 kronor om

tjänstevikten inte överstiger 75 kilogram, med 1 760 kronor om tjänstevikten är högre men inte överstiger 160 kilogram, med 2 700 kronor om tjänstevikten är högre än 160 kilogram men inte överstiger 210 kilogram, samt i annat fall med 4 480 kronor.

8a§

Skatt för koldioxidutsläpp enligt 8 $ denna lag tas endast ut för personbil som är avsedd för förbrukning_av bränslen som är skattepliktiga enligt lagen (1990:582) om koldioxidskatt. Förbrukningen beräknas som ett vägt medelvärde av förbrukningen vid stadsoch landsvägskörning. varvid stadskörning skall tillmätas vikten 55 procent och landsvägskörning 45 procent. För andra bränslen än bensin omräknas det erhållna förbrukningstalet med hänsvn till bränslets skattesats jämförd med bensinens skattesats enligt lagen om koldioxidskatt.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992.

1 1984:159 Lagen omtryckt 2 Senaste 1989:1031 lydelse

5 Förslag till

Lad %m miliöavqift på slutna nickel-kadmiumbatterier

Härigenom föreskrivs följande.

1 skall betalas till staten § Avgift (miljöavgift) enligt denna lag för slutna nickel-kadmiumbatterier.

2 § Avgift tas ut med 50 öre per gram batterivikt. Med batterivikt avses hela vikten av ett batteri eller batteripaket, inklusive hölje. Batterivikten vid tidpunkten för inträde skall ligga till grund avgiftsskyldighetens för beräkningen av avgiften.

3 § Avgiftsskyldig är 1. den som inom landet yrkesmässigt tillverkar avgiftspliktiga batterier, 2. den som till landet inför avgiftspliktiga batterier för yrkesmässig återförsäljning eller i yrkesmässig verksamhet inom landet. användning En verksamhet anses som yrkesmässig när inkomsten därav skattepliktig intäkt av näringsverksamhet utgör kommunalskattelagen (1928:370) eller lagen enligt (1947:576) om statlig inkomstskatt. som yrkesmässig verksamhet räknas även sådan verksamhet som sker i former jämförliga med näringsverksamhet.

4 § Skyldighet att erlägga avgift inträder när avgiftspliktiga batterier 1. levereras till en köpare, 2. används eller monteras i någon teknisk utrustning. Avgiftsskyldighet inträder även när den avgiftsskyldige avregistreras, varvid omfattar avgiftspliktiga batterier avgiftsskyldigheten

som då ingår i hans lager.

5 § Den som är avgiftsskyldig enligt 3 § skall vara registrerad hos riksskatteverket.

6 § I deklaration får avdrag göras för avgift på

avgiftspliktiga batterier som 1. förvärvats för återförsäljning eller förbrukning i egen rörelse och för vilka avgift har betalats,

2. återtagits i samband med återgång av köp,

3. av den avgiftsskyldige eller för den räkning utförts ur landet eller förts avgiftsskyldiges till svensk frihamn för annat ändamål än att förbrukas där, 4. försålts med förlust för den avgiftsskyldige, i

den mån förlusten hänför sig till bristande betalning från köpare. Avdrag enligt första stycket 4. får göras med belopp som svarar mot så stor del av avgiften som förlusten visas utgöra av batteriernas försäljningspris. Har sådant avdrag gjorts och inflyter därefter betalning skall redovisning åter lämnas för avgiften på de batterier som betalningen avser.

7 § Regler för förfarandet vid uttag av avgift enligt denna lag finns i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

6 Förslag till

Lag om premie för återlämninq av slutna nickel-kadmiumbatterier m. m.

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Premie betalas ut vid återlämning av slutna nickel-kadmiumbatterier och varor med fastmonterade sådana batterier. Premien är 10 kronor per styck för batterier och 50 kronor styck för batteripaket och per varor med fastmonterade batterier.

att meddela föreskrifter om 2 § Regeringen bemyndigas villkoren i övrigt för utbetalning av premien. får överlåta åt förvaltningsmyndighet att Regeringen meddela föreskrifter för utbetalning av premien.

Denna träder i kraft den 1 januari 1992. lag

7 Förslag till

Lag om miliöavqift på vissa träimpreqnerinqsmedel m.m.

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Avgift (miljöavgift) skall betalas till staten enligt denna lag för arsenik- och kromföreningar som används för impregnering av trävirke samt för trävirke som har impregnerats med sådana ämnen och införts till landet.

2 § Avgift tas ut med 200 kronor per kilogram arsenik och 100 kronor per kilogram krom. Mängden arsenik och krom som ingår i impregnerat trävirke vid tidpunkten för avgiftsskyldighetens inträde skall ligga till grund för beräkningen av avgiften.

3 § Avgiftsskyldig är 1. den som inom landet använder yrkesmässigt arsenik- eller kromföreningar för impregnering av trävirke, 2. den som till landet inför trävirke som har impregnerats med arsenik- eller kromföreningar för

yrkesmässig återförsäljning eller användning i

yrkesmässig verksamhet inom landet. En verksamhet anses som yrkesmässig när inkomsten därav utgör skattepliktig intäkt av näringsverksamhet enligt kommunalskattelagen (1928:370) eller lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt. som yrkesmässig verksamhet räknas även sådan verksamhet som sker i former jämförliga med näringsverksamhet.

4 § Skyldighet att erlägga avgift inträder när 1. arsenik- eller kromföreningar används för impregnering av trävirke, 2. med arsenik- eller kromföreningar impregnerat trävirke, som förts in till landet, levereras till en

köpare eller tas i anspråk för annat ändamål än

försäljning, 3. den avgiftsskyldige avregistreras, varvid avgiftsskyldigheten omfattar det avgiftspliktiga

trävirke som då ingår i hans lager.

5 § Den som är avgiftsskyldig enligt 3 § skall vara registrerad hos riksskatteverket.

6 § I deklaration får avdrag göras för avgift på såväl

i landet impregnerat som hit infört trävirke som 1. av den avgiftsskyldige eller för den avgiftsskyldiges räkning utförts ur landet eller förts

till svensk frihamn för annat ändamål än att förbrukas där, 2. försålts med förlust för den avgiftsskyldige, i den mån förlusten hänför sig till bristande betalning från köpare. Avdrag enligt första stycket 2. får göras med belopp som svarar mot så stor del av avgiften som förlusten visas utgöra av trävirkets försäljningspris. Har sådant avdrag gjorts och inflyter därefter betalning

skall redovisning åter lämnas för avgiften på det

trävirke som betalningen avser.

7 § Regler för förfarandet vid uttag av avgift enligt denna lag finns i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

8 § Har någon som inte är avgiftsskyldig ut ur landet fört i landet impregnerat eller hit infört trävirke, som avgift betalats för enligt denna lag, medger riksskatteverket efter ansökan av denne kompensation med 200 kronor per kilogram arsenik och 100 kronor per kilogram krom.

9 § Ansökan om kompensation enligt 8 § görs skriftligen hos riksskatteverket. Den skall omfatta en period om ett kalenderår och ges in till riksskatteverket inom ett år efter kalenderårets

utgång.

Kompensation medges inte för belopp som understiger 4 000 kronor för ett kalenderår.

10 § Har kompensation för avgift skett med för högt belopp på grund av oriktig uppgift, som sökanden

lämnat, eller på grund av felräkning, misskrivning

eller annat uppenbart förbiseende, är mottagaren skyldig att till statsverket återbetala vad han sålunda oriktigt erhållit. Beslut härom meddelas av riksskatteverket.

Åtgärd för att ta ut oriktigt erhållet

kompensationsbelopp får inte vidtas senare än fem år

efter utgången av det kalenderår under vilket beloppet

erhållits.

11 § Beslut enligt 8 eller 10 § överklagas hos kammarrätten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

8 Förslag till

Laq om miliöavqift på klorerade lösningsmedel

Härigenom föreskrivs följande

1 § Avgift (miljöavgift) skall betalas till staten enligt denna lag för diklormetan (metylenklorid), trikloreten (trikloretylen) och tetrakloreten (perkloretylen). Avgift skall även betalas för dessa lösningsmedel då de ingår i andra kemiska produkter.

2 § Avgift tas ut med 50 kronor per kilogram lösningsmedel. Avgift tas inte ut om halten av avgiftspliktigt lösningsmedel i en kemisk produkt är högst en viktprocent. Innehållet av lösningsmedel vid tidpunkten för avgiftsskyldighetens inträde skall ligga till grund för beräkningen av avgiften.

3 § Avgiftsskyldig är 1. den som inom landet yrkesmässigt tillverkar avgiftspliktiga lösningsmedel, 2. den som till landet inför avgiftspliktiga lösningsmedel eller andra kemiska produkter som innehåller sådana lösningsmedel för yrkesmässig

återförsäljning eller användning i yrkesmässig

verksamhet inom landet. En verksamhet anses som yrkesmässig när inkomsten därav utgör skattepliktig intäkt av näringsverksamhet enligt kommunalskattelagen (1928:370) eller lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt. som yrkesmässig verksamhet räknas även sådan verksamhet som sker i former jämförliga med näringsverksamhet.

4 § Skyldighet att erlägga avgift inträder när avgiftspliktiga lösningsmedel eller andra kemiska produkter som innehåller sådana lösningsmedel 1. levereras till en köpare, 2. tas i anspråk för annat ändamål än försäljning. Avgiftsskyldighet inträder även när den avgiftsskyldige avregistreras, varvid avgiftsskyldigheten omfattar medel och produkter som

avses i första stycket som då ingår i hans lager.

5 § En avgiftsskyldig är redovisningsskyldig enligt 2 kap. lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter endast om han enligt 2 § är skyldig att under beskattningsåret erlägga avgift som överstiger 5 000 kronor.

6 § Den som är avgiftsskyldig enligt 3 § och inte är befriad från redovisningsskyldighet enligt 5 § skall vara registrerad som avgiftsskyldig enligt denna lag hos riksskatteverket.

7 § I deklaration får avdrag göras för avgift på lösningsmedel eller på lösningsmedel som ingår i andra

kemiska produkter 1. som har förvärvats för återförsäljning eller förbrukning i egen rörelse och för vilka avgift har betalats,

2. som har återtagits i samband med återgång av köp,

3. som av den avgiftsskyldige eller för den avgiftsskyldiges räkning utförts ur landet eller förts till svensk frihamn för annat ändamål än att förbrukas där, 4. som har försålts med förlust för den avgiftsskyldige, i den mån förlusten hänför sig till bristande betalning från köpare. Avdrag enligt första stycket 4. får göras med belopp som svarar mot så stor del av avgiften som förlusten visas utgöra av lösningsmedlets eller produktens försäljningspris. Har sådant avdrag gjorts och inflyter därefter betalning skall redovisning åter lämnas för avgiften på det lösningsmedel eller den produkt som betalningen avser.

8 § Regler för förfarandet vid uttag av avgift enligt denna lag finns i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

9 § Har någon som inte är avgiftsskyldig ur landet

fört lösningsmedel eller annan kemisk produkt, som avgift betalats för enligt denna lag, medger riksskatteverket efter ansökan av denne kompensation med 50 kronor per kilogram lösningsmedel.

10 § Har avgift tagits ut för lösningsmedel eller

andra kemiska produkter som ingår i miljöfarligt

avfall som förts ut ur landet eller i landet omhändertagits för destruktion, medger riksskatteverket efter ansökan av den avgiftsskyldige återbetalnin med 50 kronor per kilogram lösningsmedel

i avfallet. återbetalning medges dock endast för den

mängd lösningsmedel som överstiger 25 % av den mängd som sökanden förvärvat under ett år.

Har någon som inte är avgiftsskyldig förfarit på

sätt sägs i första stycket medger riksskatteverket efter ansökan av denne kompensation i enlighet med vad

som gäller för återbetalning.

11 § Ansökan om återbetalning eller kompensation

enligt 9 eller 10 § görs skriftligen hos riksskatteverket. Den skall omfatta en period om ett kalenderår och ges in till riksskatteverket inom ett år efter kalenderårets utgång.

Återbetalning eller kompensation medges inte för

belopp som understiger 4 000 kronor för ett kalenderår.

1% § Har återbetalning eller kompensation för avgift sk tt med för högt belopp på grund av oriktig uppgift,

som sökanden lämnat, eller på grund av felräkning, misskrivning eller annat uppenbart förbiseende, är mottagaren skyldig att till statsverket återbetala vad han sålunda oriktigt erhållit. Beslut härom meddelas av riksskatteverket.

Åtgärd för att ta ut oriktigt erhållet

återbetalnings- eller kompensationsbelopp får inte vidtas senare än fem år efter utgången av det

kalenderår under vilket beloppet erhållits.

13 § Beslut enligt 9, 10 eller 12 § överklagas hos kammarrätten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1993.

9 Förslag till

Laq om miliöavqift på bekämpningsmedel

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Avgift (miljöavgift) skall betalas till staten enligt denna lag för bekämpningsmedel. Med bekämpningsmedel avses i denna lag en kemisk produkt som är avsedd som skydd mot att egendomsskada, sanitär olägenhet eller annan liknande olägenhet förorsakas av växter, djur eller mikroorganismer. Som anses också kemiska produkter som är bekämpningsmedel avsedda som medel för tillväxtreglering i odlingar av strâsäd. Som bekämpningsmedel enligt denna lag anses inte 1. kemiska produkter som är avsedda att användas vid beredning av livsmedel, läkemedel eller foder, 2. fernissor, tjäror och andra kemiska färger, produkter som är avsedda att huvudsakligen användas för annat ändamål än som avses i andra stycket första

meningen, om de inte genom särskild benämning eller på

annat sätt anges vara avsedda som bekämpningsmedel, 3. träskyddsmedel.

2 § Avgift tas ut med 40 kronor per dos för de bekämpningsmedel som anges i bilaga till denna lag. För övriga bekämpningsmedel tas avgift ut med 8 kronor per kilogram verksam beståndsdel i bekämpningsmedlet.

3 § Avgiftsskyldig är 1. den som inom landet yrkesmässigt tillverkar avgiftspliktiga bekämpningsmedel, 2. den som till landet inför avgiftspliktiga

bekämpningsmedel för yrkesmässig återförsäljning eller

användning i yrkesmässig verksamhet inom landet. som tillverkning enligt första stycket 1 anses även blandning av olika bekämpningsmedel och sådan benämning eller dylikt av en vara som anges i 1 § tredje stycket 2 som medför att varan anses utgöra bekämpningsmedel. En verksamhet anses som yrkesmässig när inkomsten därav utgör skattepliktig intäkt av näringsverksamhet enligt kommunalskattelagen (1928:370) eller lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt. Som yrkesmässig verksamhet räknas även sådan verksamhet som sker i former jämförliga med näringsverksamhet.

4 § Skyldighet att erlägga avgift inträder när 1. ett bekämpningsmedel levereras till en köpare,

2. ett bekämpningsmedel tas i anspråk för annat

ändamål än försäljning, 3. den avgiftsskyldige avregistreras, varvid avgiftsskyldigheten omfattar de bekämpningsmedel som

då ingår i hans lager.

5 § Den som är avgiftsskyldig är redovisningsskyldig enligt 2 kap. lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter endast om han enligt 2 § är skyldig att under beskattningsåret erlägga avgift beräknad för minst 60 doser eller 300 kilogram verksamma beståndsdelar.

6 § Den som är avgiftsskyldig enligt 3 § och inte är befriad från redovisningsskyldighet enligt 5 § skall vara registrerad som avgiftsskyldig enligt denna lag hos riksskatteverket.

7 § I deklaration får avdrag göras för avgift på

bekämpningsmedel

1. som har förvärvats för återförsäljning eller

förbrukning i egen rörelse och för vilka avgift har betalats,

2. som har återtagits i samband med återgång av köp,

3. som av den avgiftsskyldige eller för den avgiftsskyldiges räkning utförts ur landet eller förts till svensk frihamn för annat ändamål än att förbrukas där, 4. som har försålts med förlust för den avgiftsskyldige, i den mån förlusten hänför sig till bristande betalning från köpare. Avdrag enligt första stycket 4 får göras med belopp som svarar mot så stor del av avgiften som förlusten visas utgöra av bekämpningsmedlets försäljningspris. Har sådant avdrag gjorts och inflyter därefter betalning skall redovisning åter lämnas för avgiften

på det bekämpningsmedel som betalningen avser.

8 § Regler för förfarandet vid uttag av avgift enligt denna lag finns i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

55 Bilaga Kemikalieinspek-

Metasystox R 100 3601 1,00 Metasystox B Oftanol T 3244 1,00 Diklorp 3758 2,42 Optima Mekopro 3757 2,00 Optima Oxitril 4 2617 3,54

1,00

IIJCUUZIWCUUJW

1,00

Terpal

Topsin

Triagran

Vegoran

Vydate

61 Denna lag träder i kraft den

10 Förslag till

om upphävande av lagen (1984:410) om avgift på Lag bekämpningsmedel

Härigenom föreskrivs att lagen (1984:410) om avgift skall att gälla vid på bekämpningsmedel upphöra av månad år 1991.

utgången juni

fortfarande i fråga om förhållanden Lagen tillämpas som hänför till tiden före den 1 juli 1991. sig

11 Förslag till

Lag om miljöavqift på gödselmedel

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Avgift (miljöavgift) skall betalas till staten

enligt denna lag för innehållet av kväve och fosfor i kaliumnitrat och kalciumnitrat ur tulltaxenr 28.34

tulltaxelagen (1987:1068) samt varor hänförliga till tulltaxenr 31.02, 31.03 och 31.05 i det tulltaxelagen, följande benämnda gödselmedel.

2 § Avgift tas ut med 2 kronor per kilogram kväve och 1 krona 20 öre per kilogram fosfor i gödselmedlet. Avgift för kväve eller fosfor tas inte ut om andelen kväve respektive fosfor två understiger procent. Avgift skall inte erläggas för i form av gödselmedel tabletter, pastiller eller dylikt och inte heller för förpackningar med en bruttovikt som inte 10 överstiger kilogram.

3 § Avgiftsskyldig är

1. den som inom landet yrkesmässigt tillverkar gödselmedel, , 2. den som till landet inför gödselmedel för

yrkesmässig återförsäljning eller för i

användning yrkesmässig verksamhet inom landet. En verksamhet anses som när yrkesmässig inkomsten därav utgör intäkt av skattepliktig näringsverksamhet

enligt kommunalskattelagen (1928:370) eller

lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt. som yrkesmässig verksamhet räknas även sådan versamhet som sker i

former jämförliga med

näringsverksamhet.

4 § skyldighet att erlägga avgift inträder när 1. ett gödselmedel levereras till en köpare, 2. ett gödselmedel tas i för anspråk annat ändamål än försäljning, 3. den

avgiftsskyldige avregistreras, varvid avgiftsskyldigheten omfattar de gödselmedel som då ingår i hans lager.

5 § En avgiftsskyldig är redovisningsskyldig enligt 2

kap. lagen (1984:151) om punktskatter och

prisregleringsavgifter endast om han enligt 2 § är

skyldig att under

beskattningsåret erlägga avgift som

överstiger 1 000 kronor.

6 § Den som är

avgiftsskyldig enligt 3 § och inte är

befriad från

redovisningsskyldighet enligt 5 § skall

vara registrerad som

avgiftsskyldig enligt denna lag

hos riksskatteverket.

7 deklaration får avdrag göras för avgift på § I sådana gödselmedel som 1. har förvärvats för återförsäljning eller i rörelse och för vilka avgift har förbrukning egen

betalats,

har i samband med återgång av köp,

2. återtagits 3. av den eller för den

avgiftsskyldige

utförts ur landet eller förts

avgiftsskyldiges räkning

frihamn för annat ändamål än att förbrukas till svensk

där, har förbrukats eller sålts för förbrukning för 4. ändamål som inte medför något växtnäringsläckage,

5. har försålts med förlust för den avgiftsskyldige,

i den mån förlusten hänför sig till bristande

betalning från köpare. första stycket 5. får göras med belopp Avdrag enligt som svarar mot så stor del av avgiften som förlusten av försäljningspris. Har visas utgöra gödselmedlets sådant och inflyter därefter betalning avdrag gjorts

åter lämnas för avgiften på det

skall redovisning som betalningen avser. gödselmedel

för förfarandet vid uttag av avgift enligt 8 § Regler finns i om punktskatter och denna lag lagen (1984:151)

prisregleringsavgifter.

Denna träder i kraft den 1 juli 1991. lag

12 Förslag till

Lag om upphävande av laqen (1984:409) om avgift på gödselmedel

Härigenom föreskrives att lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel skall upphöra att gälla vid utgången av juni månad år 1991.

Lagen tillämpas fortfarande i fråga om förhållanden

som hänför sig till tiden före den 1 juli 1991.

3—10-0830.

13 Förslag till

Laq om ändring i laqen (19xx:0O0) om miljöavqift på

godselmedel

Härigenom föreskrvs att 1 och 2 §§ lagen (19xx:0O0) skall ha

om miljöavgift på gödselmedel följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § skall Avgift (miljöavgift) skall Avgift (miljöavgift) betalas till staten enligt betalas till staten enligt denna för innehållet av denna lag för innehållet av lag kväve och fosfor i kväve, fosfor och kadmium i kaliumnitrat och kaliumnitrat och kalciumnitrat ur tulltaxenr kalciumnitrat ur tulltaxenr 28.34 tulltaxelagen 28.34 tulltaxelagen samt varor (1987:1068) samt varor (1987:1068) till tulltaxenr hänförliga till tulltaxenr hänförliga 31.03 och 31.05 31.02, 31.03 och 31.05 31.02, i det tulltaxelagen, i det tulltaxelagen, benämnda följande benämnda följande gödselmedel. gödselmedel.

2 §

tas ut med 2 kronor Avgift tas ut med 2 kronor Avgift kväve och 1 per kilogram kväve, 1 krona per kilogram krona 20 öre 20 öre per kilogram fosfor per kilogram fosfor i gödselmedlet. och X kronor per gram för kväve eller kadmium i gödselmedlet. Avgift fosfor tas inte ut om Avgift för kväve eller andelen kväve fosfor tas inte ut cm respektive fosfor understiger två andelen kväve respektive fosfor understiger två procent. procent. Avgift för kadmium tas inte ut om andelen kadmium understiger en

miljondel.

skall inte erläggas för gödselmedel i form av Avgift eller dylikt och inte heller för tabletter, pastiller med en bruttovikt som inte överstiger 10 förpackningar kilogram.

Denna lag träder i kraft den c I

14 Förslag till

Lag om miliöavqift på avfall.

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Avgift (miljöavgift) skall betalas till staten enligt denna lag vid slutligt omhändertagande av hushållsavfall eller annat avfall. Avgift skall även betalas för sådant avfall som slutligt omhändertas i anslutning till den anläggning där avfallet uppkommit. Avgift skall inte betalas för miljöfarligt avfall

som inte ingår som beståndsdel i hushållsavfall.

Avgift skall inte heller betalas för avfall från

gruvanläggning, metallurgiska processer, tillverkning

av mineralull, tillverkning av svavelsyra, tillverkning av porslin och keramik samt tillverkning av massa av ved eller andra fibrösa cellulosahaltiga material som omfattas av 47 kap. tulltaxelagen (1987:1068). Restprodukter som behandlas på ett sätt som är jämställt med slutligt omhändertagande anses som avfall enligt denna lag.

2 § Avgift tas ut med 25 kronor ton avfall som per slutbehandlas genom förbränning med

energiåtervinning

och med 50 kronor per ton för avfall som slutbehandlas

på annat sätt.

3 § Avgiftsskyldig är den som driver

förbränningsanläggning eller annan anläggning för

slutligt omhändertagande av avgiftspliktigt avfall.

4 § Skyldighet att inträder när avfall erlägga avgift ankommer till eller annan

förbränningsanläggning

anläggning för slutligt omhändertagande.

5 § Den som är 3 § skall vara

avgiftsskyldig enligt

registrerad hos riksskatteverket.

6 § I deklaration får för

avdrag göras avgift på

1. utsorterade avfallsfraktioner som använts för

materialåtervinning,

2. rent trä som använts till med förbränning

energiåtervinning,

3. sand, grus, tegel, eller annat betong oorganiskt material, som inte är lakningsbenäget, vilket använts för utfyllnad, täckskikt i eller liknande deponier ändamål, 4. kompost, rötrester, slam och liknande organiskt

avfall som återanvänts,

5. avfall som i övrigt visas ha återanvänts sätt på som inte medför större av än utsläpp föroreningar

material som normalt används för ändamålet i

sågant fr ga,

6. utsorterat miljöfarligt avfall som överlämnats för hantering enligt gällande bestämmelser. Avdrag enligt punkt 1-5 första stycket medges dock endast om de utsorterade fraktionerna fyller de krav

på renhet som fastställs av regeringen eller myndighet

som regeringen bestämmer.

7 § Regler för förfarandet vid uttag av avgifter enligt denna lag finns i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

15 Förslag till

Laq om ändring i renhållninqslaqen.

Härigenom föreskrivs i fråga om renhållningslagen

(1979:596) att 16 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1651 Avgiften skall vara årlig Avgiften skall vara årlig eller på annat sätt eller annat sätt på

periodisk. Om avgiften periodisk. Om avgiften avser bortforsling och avser bortforsling och slutligt omhändertagande slutligt omhändertagande vid enstaka tillfällen får vid enstaka tillfällen får kommunen besluta att kommunen besluta att avgiften skall erläggas avgiften skall erläggas särskilt för tillfället i särskilt för tillfället i

fråga. Avgiften skall fråga. Avgiften skall

bestämmas till högst det bestämmas till högst det belopp som behövs för att belopp som behövs för att täcka nödvändiga täcka nödvändiga planerings-, kapital- och planerings-, kapital- och driftskostnader för driftskostnader för

renhållningen. Från dessa renhållningen. Från dessa

kostnader skall avräknas kostnader skall avräknas kostnaderna för vad som kan kostnaderna för vad som kan

belöpa på användning av belöpa på användning av

anläggningar eller anläggningar eller utrustning för annat utrustning för annat ändamål än renhållning. ändamål än

renhållning.

Avgiften får tas ut på sådant sätt att

återanvändning och återvinning stimuleras.

Om kommunen uppdrar åt annan att utföra renhållningen,

får avtalet med denne läggas till grund för beräkning av avgiften, om inte kostnaden därigenom blir väsentligt högre än om kommunen själv utför

renhållningen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

1 Senaste lydelse 1990:235

16 Förslag till

Lag om miliöavqift på utsläpp av organiskt bundet klor vid blekning av massa

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Avgift skall betalas till staten enligt denna lag för utsläpp av organiskt bundet klor vid tillverkning av blekt massa av ved eller andra fibrösa cellulosahaltiga material som hänförliga till 47 kap. tulltaxelagen (1987:1068).

2 § Avgift skall betalas med 50 kronor per kilogram organiskt bundet klor.

Avgift skall endast betalas för den del av utsläppet som överstiger 0,5 kilogram organiskt bundet klor räknat per ton torr massa. Vid beräkningen av avgiften därvid utsläppsmängden med tillverkad mängd jämförs massa som blekts med klor eller klorinnehållande kemiska föreningar under en redovisningsperiod.

3 § Avgiftsskyldig är den som vid tillverkning av blekt massa släpper ut organiskt bundet klor.

4 § Den som är avgiftsskyldig skall vara registrerad hos riksskatteverket.

5 § Avgiftsskyldigheten inträder när utsläpp sker av organiskt bundet klor.

6 § Regler för förfarandet vid uttag av avgift finns i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

7 § Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får meddela de mätföreskrifter och övriga föreskrifter som behövs för tillämpningen av denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.

17 Förslag till

Laq om ändring i laqen (1984:151) om Dunktskatter och prisreqlerinqsavgifter

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 1 § lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna lag gäller för skatter och avgifter som tas ut enligt

1. lagen (1928:376) om 1. om lagen (1928:376)

skatt på lotterivinster, skatt på lotterivinster,

lagen (1941:251) om lagen (1941:251) om särskild varuskatt, särskild varuskatt, lagen (1957:262) om allmän lagen (1957:262) om allmän energiskatt, lagen energiskatt, (1961:372) om bensinskatt, lagen (1961:372) om lagen (1961:394) om bensinskatt, lagen tobaksskatt, lagen (1961:394) om tobaksskatt,

(1972:266) om skatt på lagen (1972:266) om skatt annonser och reklam, på annonser och

reklam, lagen (1972:820) om skatt lagen (1972:820) om skatt på spel, lagen (1973:37) om på spel, lagen (1973:37) om

avgift på vissa avgift på vissa

dryckesförpackningar, dryckesförpackningar, lagen (1973:1216) om lagen (1973:1216) om särskild skatt för särskild skatt för oljeprodukter och kol, oljeprodukter och kol,

bilskrotningslagen bilskrotningslagen

(1975:343), lagen (1975:343), lagen (1977:306) om dryckesskatt, (1977:306) om dryckesskatt, lagen (1978:69) om lagen (1978:69) om

försäljningsskatt på försäljningsskatt på

motorfordon, lagen motorfordon, lagen

(1978:144) om skatt på (1978:144) om skatt på

vissa resor, lagen vissa resor, lagen

(1982:691) om skatt på (1982:691) om skatt på

vissa kassettband, lagen vissa kassettband, lagen

(1982:1200) om skatt på (1982:1200) om skatt på

videobandspelare, lagen videobandspelare, lagen

(1982:1201) om skatt på (1982:1201) om skatt på

viss elektrisk kraft, lagen viss elektrisk kraft, lagen (1983:1053) om skatt på (1983:1053) om skatt på omsättning av vissa omsättning av vissa värdepapper, värdepapper,

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

om särskild (1983:1104) om särskild (1983:1104) skatt för elektrisk kraft skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk, lagen från kärnkraftverk, lagen om (1984:351) om (1984:351) totalisatorskatt, lagen totalisatorskatt, lagen om skatt om stämpelskatt

(1984:355) på (1984:405) vissa dryckesförpackningar, på aktier, lagen

om (1988:1567) om miljöskatt lagen (1984:405)

stämpelskatt på aktier, på inrikes flygtrafik,

om avgift lagen (1990:000) om lagen (1984:410) miliöavqift på hamnar för

på bekämpningsmedel, lagen

om miljöskatt utsläpp av svaveloxider (1988:1567) inrikes från fartyg, lagen

på flygtrafik,

(1990:000) om miliöavqift

nickel-kadmiumbatterierL la en 1990:000 om

miljöavgift på vissa

träskvddsmedel. laqen (1990:000) om miliöavqift

gå klorerade

lösningsmedel, lagen (1990:000) om miliöavqift på bekämpningsmedel. laqen (1990:000) om miljöavgift på gödselmedel. lagen (1990:000) om miliöavqift

gå avfall, lagen

(1990:000) om miljöavgift på utsläpp av organiskt bundet klor vid blekning 2. (1967:340) om av massa. lagen på 2. lagen (1967:340) om prisreglering

jordbrukets område, lagen prisreglering på om prisreglering jordbrukets område, lagen

(1974:226) fiskets område, lagen (1974:226) om

på om på fiskets (1984:409) avgift på prisreglering

område. gödselmedel.

Har i som i första stycket eller i författning anges författning som utfärdats med stöd av sådan lämnats bestämmelse som avviker från denna författning lag gäller dock den bestämmelsen.

Denna träder i kraft den 1 januari 1991. lag

1 Senaste 1988:1570 lydelse

18 Förslag till

Laq om ändring i skattebrottslaqen (1971:69)

Härigenom föreskrivs att 1 § skattebrottslagen (1971:69) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 1 §

Denna lag gäller i fråga om skatt eller avgift

enligt 1. lagen (1908:128) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter, förordningen (1927:321) om skatt vid utskiftning av aktiebolags

tillgångar, kommunalskattelagen (1928:370),

lagen (1933:395) om ersättningsskatt, lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt, lagen (1946:324) om

skogsvårdsavgift, lagen (1947:576) om statlig

inkomstskatt, lagen (1947:577) om statlig förmögenhetsskatt, lagen (1958:295) om sjömansskatt, lagen (1983:219) om tillfällig vinstskatt, lagen (1983:1086) om vinstdelningsskatt, lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt, lagen (1986:1225) om tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser, lagen (1989:346) om särskild vinstskatt, lagen (1989:471) om investeringsskatt för vissa byggnadsarbeten,

2. lagen (1928:376) om 2. lagen (1928:376) om

skatt på lotterivinster, skatt på lotterivinster,

lagen (1941:251) om lagen (1941:251) om särskild varuskatt, lagen särskild varuskatt, lagen (1957:262) om allmän (1957:262) om allmän energiskatt, lagen energiskatt, lagen (1961:372) om bensinskatt, (1961:372) om bensinskatt, lagen (1961:394) om lagen (1961:394) om tobaksskatt, tobaksskatt, stämpelskattelagen stämpelskattelagen (1964:308), lagen (1964:308), lagen (1968:430) om (1968:430) om mervärdeskatt, lagen mervärdeskatt, lagen

(1972:266) om skatt på (1972:266) om skatt på

annonser och reklam, lagen annonser och reklam, lagen

(1972:820) om skatt på (1972:820) om skatt på

spel, lagen (1973:37) om spel, lagen (1973:37) om

avgift på vissa avgift på vissa

dryckesförpackningar, dryckesförpackningar, vägtrafikskattelagen vägtrafikskattelagen (1973:601), (1973:601),

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

lagen (1973:1216) om lagen (1973:1216) om särskild skatt för särskild skatt för oljeprodukter och kol, oljeprodukter och kol, bilskrotningslagen bilskrotningslagen (1975:343), lagen (1975:343), lagen (1976:338) om (1976:338) om

vägtrafikskatt på vissa vägtrafikskatt på vissa

fordon, som icke är fordon, som icke är registrerade i riket, lagen registrerade i riket, lagen (1977:306) om dryckesskatt, (1977:306) om dryckesskatt, lagen (1978:69) om lagen (1978:69) om försäljningsskatt på försäljningsskatt på motorfordon, lagen motorfordon, lagen

(1978:144) om skatt pa (1978:144) om skatt pa

vissa resor, lagen vissa resor, lagen

(1982:691) om skatt pa (1982:691) om skatt pa

vissa kassettband, lagen vissa kassettband, lagen

(1982:1200) om skatt på (1982:1200) om skatt pa

videobandspelare, lagen videobandspelare, lagen

(1982:1201) om skatt på (1982:1201) om skatt på

viss elektrisk kraft, lagen viss elektrisk kraft, lagen

(1983:1053) om skatt på (1983:1053) om skatt på

omsättning av vissa omsättning av vissa värdepapper, lagen värdepapper, lagen (1983:1104) om särskild (1983:1104) om särskild skatt för elektrisk kraft skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk, lagen från kärnkraftverk, lagen (1984:351) om (1984:351) om totalisatorskatt, lagen totalisatorskatt, lagen

(1984:355) om skatt pa (1984:355) om skatt på

vissa dryckesförpackningar, vissa dryckesförpackningar, lagen (1984:404) om lagen (1984:404) om stämpelskatt vid stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter, inskrivningsmyndigheter, lagen (1984:405) om lagen (1984:405) om

stämpelskatt på aktier, stämpelskatt på aktier,

lagen (1984:409) om avgift lagen (1984:852) om

på gödselmedel, lagen lagerskatt på viss bensin, (1984:410) om avgift på vägtrafikskattelagen

bekämpningsmedel, lagen (1988:327), lagen

(1984:852) om lagerskatt på (1988:328) om viss bensin, vägtrafikskatt på utländska

vägtrafikskattelagen fordon, lagen (1988:1567)

(1988:327), lagen om miljöskatt på inrikes

(1988:328) om flygtrafik, lagen

vägtrafikskatt på utländska (1990:000) om miliöavqift

fordon, lagen (1988:1567) på hamnar för utsläpb av

om miljöskatt på inrikes svaveloxider från fartvq.

flygtrafik,

Föreslagen lydelse

la en 1990:000 om

miljöavgift på nickel-kadmiumbatterig;L

lagen (1990:000) om

miljöavgift på vissa

träskyddsmedel,1agen (1990:000) om miliöavqift på klorerade lösningsmedel. avfall. laqen (1990:000) om

miljöavgift på

bekämpningsmedel. lagen (1990:000) om miljöavgift Då qödselmedel. laqen (1990:000) om miliöavqift på avfall, laden (l990:000) om miliöavqift på utsläpp av organiskt bundet klor vid blekning av massa.

3. lagen (1981:691) om socialavgifter.

Lagen gäller även preliminär skatt, kvarstående skatt och tillkommande skatt som avses i uppbördslagen (1953:272).

Lagen tillämpas inte om skatten eller avgiften fastställs eller uppbärs i den ordning som gäller för tull och inte heller beträffande restavgift, skattetillägg eller liknande avgift.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.

1 Senaste lydelse 1990:148.

19 Förslag till

Laq om ändring i laqen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m.

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1971:1072) om

förmånsberättigade skattefordringar m.m. skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l §

Förmånsrätt enligt 11 § förmånsrättslagen (1970:979)

följer med fordran på

1. skatt och avgift, som anges i 1 § första stycket uppbördslagen (1953:272), samt skatt enligt lagen (1908:128) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter, lagen (1958:295) om sjömansskatt, kupongskattelagen (1970:624), lagen (1983:219) om tillfällig vinstskatt och lagen (1986:1225) om tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser, 2. skatt enligt lagen (1968:430) om mervärdeskatt, 3. skatt eller avgift 3. skatt eller avgift enligt lagen (1928:376) om enligt lagen (1928:376) om

skatt på lotterivinster, skatt på lotterivinster,

lagen (1941:251) om lagen (1941:251) om särskild varuskatt, lagen särskild varuskatt, lagen (1957:262) om allmän (1957:262) om allmän energiskatt, lagen energiskatt, lagen (1961:372) om bensinskatt, (1961:372) om bensinskatt, lagen (1961:394) om lagen (1961:394) om tobaksskatt, tobaksskatt, stämpelskattelagen stämpelskattelagen (1964:308), lagen (1964:308), lagen

(1972:266) om skatt på (1972:266) om skatt på

annonser och reklam, lagen annonser och reklam, lagen

(1972:820) om skatt på (1972:820) om skatt på

spel, lagen (1973:37) om spel, lagen (1973:37) om

avgift på vissa avgift på vissa

dryckesförpackningar, lagen dryckesförpackningar, lagen (1973:1216) om särskild (1973:1216) om särskild skatt för oljeprodukter och skatt för oljeprodukter och kol, bilskrotningslagen kol, bilskrotningslagen (1975:343), lagen (1975:343), lagen (1977:306) om dryckesskatt, (1977:306) om dryckesskatt, lagen (1978:69) om lagen (1978:69) om

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

försäljningsskatt på försäljningsskatt på

motorfordon, lagen motorfordon, lagen

(1978:144) om skatt på (1978:144) om skatt på

vissa resor, lagen vissa resor, lagen

(1982:691) om skatt på (1982:691) om skatt på

vissa kassettband, lagen vissa kassettband, lagen

(1982:1200) om skatt på (1982:1200) om skatt på

videobandspelare, lagen videobandspelare, lagen

(1982:1201) om skatt på (1982:1201) om skatt på

visss elektrisk kraft, viss elektrisk kraft, lagen (1983:1053) om skatt lagen (1983:1053) om skatt

på omsättning av vissa på omsättning av vissa

värdepapper, lagen värdepapper, lagen (1983:1104) om särskild (1983:1104) om särskild skatt för elektrisk kraft skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk, lagen för kärnkraftverk, lagen (1984:351) om (1984:351) om totalisatorskatt, lagen totalisatorskatt, lagen

(1984:355) om skatt på (1984:355) om skatt på

vissa dryckesförpackningar, vissa lagen (1984:404) om dryckesförpackningar, stämpelskatt vid lagen (1984:404) om inskrivningsmyndigheter, stämpelskatt vid lagen (1984:405) om inskrivningsmyndigheter,

stämpelskatt på aktier, lagen (1984:405) om lagen (1984:410) om avgift stämpelskatt på aktier, på bekämpningsmedel, lagen lagen (1984:852) om (1984:852) om lagerskatt på lagerskatt på viss bensin,

viss bensin, lagen lagen (1988:1567) om

(1988:1567) om miljöskatt miljöskatt på inrikes på inrikes flygtrafik, flygtrafik, lagen

(1990:000) om miliöavqift på hamnar för utsläpp av svaveloxider från fartyg, la en 1990:000 om

miljöavgift på

nickel-kadmiumbatterier, la en 1990:000 om

miljöavgift på vissa

träskvddsmedel. lagen (1990:000) om miliöavqift

på klorerade

lösningsmedel, lagen (1990:000) om miliöavqift Då bekämpningsmedel, laqen (1990:000) om miliöavqift på qödselmedel. lagen (1990:000) om miliöavqift

på avfall. lagen (1990:000) om miljöavgift på utsläpp av organiskt bundet klor vid blekning av massa.

4. skatt enligt vägtrafikskattelagen (1973:601), lagen (1976:339) om saluvagnsskatt, vägtrafikskattelagen (1988:327), lagen (1988:328) om

vägtrafikskatt på utländska fordon,

5. tull, särskild avgift enligt 39 § tullagen (1973:670) och avgift enligt lagen (1968:361) om avgift vid införsel av vissa bakverk,

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6. avgift enligt lagen 6. avgift enligt lagen (1967:340) om prisreglering (1967:340) om prisreglering

på jordbrukets område, på jordbrukets område,

lagen (1974:226) om lagen (1974:226) om

prisreglering på fiskets prisreglering på fiskets

område och lagen (1984:409) område,

om avgift på gödselmedel,

7. avgift som uppbärs med tillämpning av lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare.

Förmånsrätten omfattar ej restavgift och liknande

avgift som utgår vid försummelse att redovisa eller

betala fordringar och ej heller skatte- eller avgiftstillägg och förseningsavgift.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.

1 Senaste lydelse 1988:1569

1 INLEDNING

1 . 1 Miliöavqiftsutredninqens uppdrag

Vid regeringssammanträde den 26 maj 1988 tillkallade regeringen en kommitté (Dir. 1988:44) med parlamentarisk sammansättning för att analysera förutsättningarna för att i ökad omfattning använda ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken och lämna förslag om hur

sådana styrmedel bör utformas och införas. Kommittén

fick med förtur uppgiften att överväga och lämna förslag till ett system med avgifter på utsläpp av klo-

rerad organisk substans till vatten och på utsläpp av

svavelföreningar vid förbränning av olja.

Kommittén antog namnet miljöavgiftsutredningen.

Förslag om miljöavgifter på svavel och klor lämnades i

april 1989 i delbetänkandet (SOU 1989:21) Sätt värde

på miljön! Miljöavgifter på svavel och klor. Till det

första delbetänkandet fogades en reservation från (m).

Vid regeringssammanträde den 27 april 1989 fick vi i tilläggsdirektiv (Dir. 1989:33) att redovisa överväganden och förslag rörande energi- och trafikområdena. Regeringen gav oss i beslut den 29 juni 1989 vidare uppdraget att utreda förutsättningarna för

införande av skatt på det uran som används i kärn-

kraftverk. Förslag i dessa delar lämnades i vårt andra delbetänkande (SOU 1989:83) Ekonomiska styrmedel i

- och trafik. Till det andra miljöpolitiken Energi delbetänkandet fogades reservationer från (c), (fp), (m) och (mp). Regeringen beslöt den 11 januari 1990 att till oss överlämna rapporten (Ds 1989:63) En ny livsmedelspolitik för överväganden i den del den avser avgifter

på gödselmedel och bekämpningsmedel.

I föreliggande slutbetänkande redovisar vi våra

allmänna överväganden i fråga om användningen av

ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken samt förslag till utformning av ekonomiska styrmedel inom ett antal områden.

1.2 Tidigare förslag

I vårt första delbetänkande föreslog vi en miljöavgift

på utsläpp av svavel vid förbränning av olja samt en

miljöavgift på organiskt bundet klor som släpps ut

från massablekerier.

I vårt andra delbetänkande föreslog vi miljöavgifter

på utsläpp av svavel från kol och torv samt miljö-

avgifter på kväveoxidutsläpp från stora förbränningsanläggningar. Vi föreslog vidare införande av en

koldioxidavgift på olja, kol, naturgas och gasol och

en halvering av existerande energiskatter. För miljö-

skatten på inrikes flyg föreslog vi en höjning mot-

svarande koldioxidavgiften på fossila bränslen. Vi

presenterade också ett förslag till stöd för elproduktion med miljöfördelar. Inom trafikområdet föreslog vi ett system med miljöklassning av nya fordon i kombination med ekonomiska styrmedel, bidrag till eftermontering av katalysatorer på personbilar samt en tidsbegränsad höjning av skrotningspremien för bilar av 1975 års modell och tidigare års modeller. Förslag om differentiering vid beskattning av motor-

brännoljor samt höjd kilometerskatt ingick också i vårt andra delbetänkande.

Våra tidigare förslag har remissbehandlats. Regeringen har i prop. 1989/90:111 föreslagit att svavel- resp. koldioxidskatter införs i enlighet med våra förslag.

Där föreslås vidare att den allmänna energiskatten på

vissa oljeprodukter differentieras i miljöklasser utifrån bl.a. halter av svavel och aromatiska kolväten. I prop. 1989/90:141 föreslås att ett miljöavgiftssystem införs vid utsläpp av kväveoxider från fasta förbränningsanläggningar i enlighet med vårt tidigare förslag

i frågan. Riksdagen har senare antagit förslagen.

Enligt prop. 1089/90:141 avser regeringen att pröva

frågan om införande av ekonomiska styrmedel för att

minska utsläppen av klororganisk substans från massaindustrins blekeriprocesser i samband med den fortsatta behandlingen av detta betänkande.

övriga förslag är föremål för beredning i regerings-

kansliet.

1.3 Arbetets upglaggning

I detta betänkande behandlas dels ett antal fråge-

ställningar som har samband med vårt tidigare arbete, t.ex. svavel- och kväveoxidutsläpp från industri-

processer samt sjö- och luftfart, dels några områden

som vi själva valt som möjliga för en ökad användning

av ekonomiska styrmedel. Viktiga utgångspunkter vid

valet av dessa områden har varit de miljömål som

regering och riksdag lagt till grund för miljöpolitiken.

Under den tid vi haft till förfogande har det pågått

ett omfattande utredningsarbete inom de ansvariga

myndigheterna på miljöområdet, vilket har haft stor betydelse inför våra överväganden och ställningstaganden. Företrädare för myndigheterna har deltagit som experter i vårt arbete, vilket har gett oss möjlighet att följa och löpande ta del av myndigheternas ställningstaganden i för oss viktiga frågor.

Regeringen uppdrog i beslut den 15 september 1988 åt statens naturvårdsverk att senast den 30 mars 1990 redovisa ett nytt handlingsprogram för luftföroreningar och försurning. Naturvårdsverkets uppdrag finns redovisat i rapporten LUFT 90, Aktionsprogram mot luftföroreningar och försurning. Samma dag uppdrog regeringen åt naturvårdverket att utarbeta ett program mot havsföroreningar. Redovisningen av detta arbete har gjorts i HAV 90 (ref). Vidare gav regeringen den 21 december 1989 i uppdrag åt kemikalieinspektionen och statens naturvårdsverk att föreslå begränsningar i användningen av särskilt hälso- och miljöfarliga ämnen. Uppdraget skall redovisas senast den 30 juni 1990, dvs. samtidigt med detta slutbetänkande.

Även i övrigt utgör utredningar från myndigheter och konsulter en betydande del av underlaget inför våra ställningstaganden. I bil. 2 finns en förteckning över underlagsrapporter som tagits fram i anslutning till vårt arbete med detta slutbetänkande.

1.4 Betänkandets disposition

I kap. 2 redogör vi för den aktuella miljösituationen och redovisar kortfattat vissa fakta om miljöproblem,

föroreningar, miljömål och styrmedel.

I kap. 3 redovisar vi grundtankarna inom den ekonomiska teorin för styrmedel i miljöpolitiken samt erfarenheter och utvecklingstendenser i andra länder

och inom internationella organisationer vad gäller användningen av ekonomiska styrmedel.

Frågan om hur ekonomiska styrmedel kan samordnas med

andra miljöpolitiska instrument behandlas i kap. 4.

I kap. 5 redovisar vi vissa allmänna överväganden kring utformningen av ekonomiska styrmedel samt vissa

konkurrens- och handelspolitiska aspekter inkl. frågan

om samordning med EG.

I kap. 6-15 redogör vi för våra överväganden och

förslag angående användningen av ekonomiska styrmedel

inom ett antal områden i miljöpolitiken.

Ett alternativt förslag till utformning av avgift på

klor redovisas i kap. 16 liksom våra överväganden om användningen av de avgiftsmedel som uppkommer till följd av miljöavgifter.

2 MILJÖSITUATIONEN

2.1 Inledning

Miljöfrågorna står idag i debattens centrum och enga-

gerar allt fler människor. Insikten om att framtida generationers hela existens står på spel utmanar oss nu levande att ändra vår livsstil och hushålla med jordens resurser.

Miljöproblemen är både många och komplexa. Insatserna

för miljön har hittills till stor del varit inriktade

på utsläpp från stora punktkällor, framför allt från

industriell verksamhet. Många slags utsläpp har också

genom ett framgångsrikt miljöarbete kunnat minskas

kraftigt. Grundproblemen kvarstår dock till stor del. En allt större del av föroreningarna sprids numera

från många små källor. Den diffusa spridningen härrör

inte minst från trafiken som sammantaget svarar för en betydande del av alla utsläppen till luft.

De regionala (omfattande flera länder) och globala

perspektiven i miljöpolitiken har på senare år till-

dragit sig ett allt större intresse till följd av effekter av bl.a. gränsöverskridande luft- och vattenföroreningar samt de s.k. växthusgaserna.

För att förbättra miljön krävs på sikt stora omställ-

ningar av produktion och konsumtion. Styrmedlen på

måste därför ständigt kompletteras och

miljöområdet utvecklas både för att påskynda miljöarbetet och se

till att det så kostnadseffektivt som möjgenomförs ligt.

I detta kapitel behandlar vi översiktligt några

aktuella miljöproblem, föroreningar, miljömål och

styrmedel i miljöpolitiken. För närmare information hänvisas den intresserade läsaren till exempelvis naturvårdsverkets nyligen utgivna rapporter om luftoch havsföroreningar och andra studier som senare kommer att refereras i texten.

2.2 Miljöproblemen

Klimatpåverkan

Utsläppen av sådana gaser som koldioxid, klorfluorkarboner (CFC), metan, ozon och dikväveoxid förändrar

atmosfärens sammansättning och kommer på sikt att ge

märkbara förändringar av temperaturen på jordytan. De

senaste uppskattningarna tyder på en höjning med ca

fram till år 2020 och ca 3,5 grader till år 1,8 grader

2070 att jämföra med förändringar på högst 1-2 grader

under de senaste tusen åren. Detta kan få omvälvande

konsekvenser för levnadsbetingelserna på jorden, t.ex.

för livsmedelsproduktion och bosättning och för de ekologiska systemen.

ozonlagrets uttunning

Utsläpp av CFC och vissa andra klorerade eller brome-

rade ämnen till atmosfären leder till en uttunning av det stratosfäriska ozonskiktet. När ozonskiktet i stratosfären tunnas ut ökar intensiteten hos den ultravioletta strålningen, vilket har skadliga effek-

ter på människor, djur och växter.

Försurning

Den främsta orsaken till försurningsproblemen är utsläpp av svavel- och kväveföreningar.

Markförsurning har drabbat stora områden i södra Sverige. I Skåne, Halland och södra Småland har markförsurningen trängt ned till flera meters djup och

påverkar därmed det ytliga grundvattnet. Försurningen

medför att markernas förråd av näringsämnen minskar. Samtidigt frigörs vissa metaller, som är giftiga för människor och djur.

Korroderande ledningar till följd av nedfall av försurande ämnen bidrar till att kopparhalterna i dricksvattnet ökar från enskilda brunnar.

ozonbildning vid markytan

Flyktiga organiska ämnen, t.ex. lösningsmedel, bidrar tillsammans med kväveoxider till bildning av ozon och andra s.k. fotokemiska oxidanter nära jordytan. Både de flyktiga organiska ämnena i sig och ozon kan vara skadliga för hälsan. Den förhöjda oxidanthalten som konstaterats i Sverige bidrar också till skador på skog och grödor.

Kvävemättnad i marken

Nedfallet av kväveföreningar bidrar till övergödning av marken. Det finns klara tendenser till att skogsmarken i södra Sverige närmar sig kvävemättnad, vilket bl.a. leder till kväveläckage från marken och en allvarlig näringsobalans hos skogsträden.

Kvävenedfallet består för närvarande till ungefär lika stora delar av kväve från kväveoxider (som härrör från trafik och förbränningsanläggningar) och kväve från ammoniak (som i huvudsak härrör från djurstallar).

Eutrofiering av sjöar och hav

av fosfor och kväve till vattendrag leder till Läckage övergödning och obalans i de ekologiska systemen.

Övergödningsproblemen i sjöar har varit kända länge.

Genom att tillförseln av fosfor från avloppssystemen

har minskat har emellertid vattenkvaliteten påtagligt

förbättrats under senare decennier.

Kväveläckagets allvarliga konsekvenser i havsmiljön har börjat uppmärksammas först under de senaste åren. Kvävetillförseln leder primärt till en förhöjd produktion av alger, vilket i ett senare skede kan innebära syrebrist och en utslagning av djurlivet.

Till kväveläckaget bidrar såväl nedfall från atmosfären som en alltför intensiv gödsling av mark.

Tungmetaller

Många tungmetaller är nödvändiga för djur och växter.

Vid högre halter uppstår dock gifteffekter. Tungmetallföreningar som spritts i luft och vatten de-

poneras så småningom i mark och sediment och kvarstår,

till skillnad från exempelvis vattenföroreningar, mycket länge. Ekologiska effekter i skogsmark har påvisats vid metallhalter som ligger 2-10 gånger över de naturliga halterna. För jordbruksmark kan två effekter av förhöjda metallhalter befaras minskad bördighet resp. ökat metallupptag i grödorna.

stabila organiska ämnen

Vissa organiska ämnen, t.ex. PCB och CFC är mycket

långlivade i miljön. Man kan utgå från att alla

långlivade organiska ämnen är naturfrämmande, dvs. att

de inte förekommer naturligt på jorden. Dessa ämnen

har alltså två väsentliga egenskaper som kan göra dem farliga: de kan verka länge i miljön och det levande kan sakna skyddsmekanismer mot dem. Farligheten ökar om ämnena dessutom är fettlösliga.

Kemikalieanvändning

Flera av miljöproblemen i dagens samhälle kan hänföras till den stora användningen av kemikalier både vid industrins processer och i konsumentprodukter. Aller-

gier och cancerfall är exempel på hälsoeffekter som

delvis sätts i samband med kemikalieanvändningen. Vår kunskap är emellertid mycket begränsad om ämnenas

verkningar på kort och lång sikt. De flesta kemiska

ämnen och produkter som används är ännu otillräckligt

undersökta från såväl hälso- som miljösynpunkt. Risker för både hälsa och miljö kan uppkomma i flera olika såväl vid tillverkning och användning som i avled, fallsledet.

i det

Kemikalieanvändningen påkallar uppmärksamhet

arbetet både inom arbetsmiljö och yttre förebyggande miljö.

Tätortsproblem

halter av luftföroreningar påverkar hälsan. Höga

Svaveldioxid, kvävedioxid och ozon påverkar andnings-

medan kolmonoxid försämrar blodets syreupporganen Vissa ämnen i bilavgaser kan vara

tagningsförmåga.

cancerframkallande eller påverka arvsmassan.

medverkar till att många material

Luftföroreningarna ned snabbare än vad de annars skulle göra. En bryts

betydande påverkan från försurande luftföroreningar

har konstaterats för av våra kulturminnen, t.ex.

många

äldre i sandsten och kalksten. Även runbyggnader stenar, hällristningar från bronsåldern och glasfönster i kyrkor uppvisar allvarliga skador gotländska till följd av luftföroreningar.

2.3 Föroreninqssituationen

2.3.1 Utsläpp till luft

av svaveloxider härrör i huvudsak från för- Utsläppen av och kol samt från olika slag av indubränning olja De svenska svavelutsläppen ökade mycket striprocesser. under 1950- och 1960-talen. Från början av kraftigt

1970-talet har utsläppen minskat till följd av minskad oljeanvändning, energibesparing och utsläppsbegränsan-

de åtgärder.

Svaveldioxidutsläppen från svenska källor bidrar för närvarande till ca 10 % av svaveldepositionen i Sverige, räknat som genomsnitt för landet. En stor del av nedfallet beror alltså på utsläpp från andra länder. svenska utsläpp bidrar också till nedfallet utanför landets gränser.

vägtrafiken svarar för merparten av utsläppen av kväveoxider i Sverige. De svenska kväveoxidutsläppen växte snabbt under 1950- och 1960-talen och har förändrats relativt lite sedan dess. Naturvårdsverket har uppskattat att nuvarande och beslutade miljökrav kan minska utsläppen med ca 15-20 % fram till slutet av

1990-talet. Det innebär att ytterligare åtgärder är

påkallade för att nå riksdagens mål om en 30-procentig

minskning av utsläppen mellan 1980 och 1995.

De totala utsläppen av ammoniak i Sverige kan uppskattas till ca 50 000 ton, varav drygt 40 000 ton kommer från stallgödsel. Utsläppen är särskilt stora i sydvästra Götaland.

Trafiken är också den största källan till utsläpp av flyktiga organiska ämnen. Bensinhantering och lösningsmedelsanvändning ger också betydande bidrag. Ca en fjärdedel av vägtrafikens utsläpp av flyktiga organiska ämnen utgörs av avdunstningsförluster, medan resterande del är utsläpp med avgaserna.

Dessa ämnen bidrar till bildningen av fotokemiska oxidanter. Kunskapen om oxidantbildningen är emellertid fortfarande mycket ofullständig.

2.3.2 Utsläpp till vatten

Massaindustrin svarar för merparten av alla utsläpp av klororganisk substans till vatten. I vårt första be-

tänkande föreslog vi en miljöavgift på dessa utsläpp.

Avgiften skulle öka incitamenten för industrin att snabbare nå det kortsiktiga målet om utsläpp av högst 1.5 kg organiskt bundet klor (TOCl) per ton massa.

Förekomsten av tungmetaller och stabila organiska miljögifter i avloppsvatten är en konsekvens av kemikalieanvändningen i samhället, både i näringsliv

och hushåll. Inom många verksamheter pågår en från

miljösynpunkt delvis okontrollerad kemikalieanvändning. Det är därför svårt att ange några bestämda mått för de föroreningsmängder som släpps ut.

Kvävebelastningen i Östersjön och Västerhavet beräknas

i dag ha ökat med mellan fyra och fem gånger i för-

hållande till det naturliga tillståndet. För fosfor

har belastningen ökat ca tre gånger för Kattegatt och

Skagerack och sex gånger för egentliga Östersjön. I

Bottniska viken har kväve- och fosforbelastningen ännu inte fördubblats.

Inlandskällorna svarar totalt sett för den största delen av den vattenburna kvävetillförseln till havet, medan fosfortillförseln i huvudsak sker från källor vid kusten.

2.3.3 Övrig spridning av föroreningar

I miljöarbetet har hittills stora insatser gjorts för att minska utsläpp från stora punktkällor. Allt större uppmärksamhet ägnas nu emellertid åt s.k. diffus spridning och fördröjda utsläpp av föroreningar, t.ex. i samband med hantering och användning av olika produkter och i samband med deponering av avfall. Den diffusa spridningen är särskilt allvarlig för svårnedbrytbara ämnen eller tungmetaller, där effekterna i

miljön blir i stort sett beständiga för överskådlig

tid.

S.k. flödesstudier är en metod som kan användas för att få kunskap om kemikaliespridningen i samhället. I sådana studier kartläggs såväl tillverkning, import, användning och utsläpp av olika substanser som fördelning och nedbrytning/omvandling i miljön. Hittills har flödesstudier gjorts för några särskilt valda föroreningar som klorerade lösningsmedel och bromerade flamskyddsmedel.

2 . 4 Miljöpolitiska mål

Det övergripande målet är enligt propositionen (1987/88:85) om miljöpolitiken inför 90-talet att trygga alla människors rätt till en god livsmiljö nu och i framtiden och att anpassa verksamheter med miljöeffekter till vad människor och naturen tåll. Med

utgångspunkt från denna grundsyn har särskilda miljö-

mål ställts upp för vissa slag av föroreningar samt

1.I Brundtlandkommissionens Vår rapport, gemensamma framtid, formulerades följande mål för miljöarbetet: Att skydda människors hälsa och arters fortbestånd.

för vissa sektorer. Gällande miljömål är i några fall

uttryckta kvantitativt, dvs. att utsläpp etc. skall minska med en angiven mängd eller procentsats. Riksdagen angav vid behandlingen av propositionen mål för begränsningar av svavel- och kvävedioxidutsläppen. I andra fall finns mer allmänna uttalanden som grund för

inriktningen av insatserna på olika områden t.ex. att

minska användningen av miljöfarliga kemikalier eller att minska avfallets volym och farlighet.

De miljöpolitiska målen är tillsammans med gällande lagar utgångspunkten för det konkreta åtgärdsarbetet

inom miljöområdet. Målen skall också ge myndigheter,

näringsliv och organisationer en bild av vad man gemensamt skall sträva mot. Vidare utgör statsmakternas övergripande mål en grund för fördelningen av resurser och nedbrytning i olika delmål, som ligger

till grund för konkreta miljöförbättrande åtgärder.

De miljöpolitiska mål som har betydelse för vårt

utredningsarbete, redovisas i samband med genomgången

av de områden som närmare har studerats i detta betänkande.

2.5 styrmedel

Sverige har liksom andra industriländer huvudsakligen utnyttjat andra styrmedel än ekonomiska för att nå de

uppsatta miljömålen. Utformningen av styrmedel på

miljöområdet har i väsentliga avseenden skett med ut-

gångspunkt i den lagstiftningstradition som har gällt

för mark- och vattenanvändning. Tillståndsprövning

enligt miljöskyddslagen följer därför i stort samma modell som vattendomar. En fördel med denna typ av

administrativ reglering är att det tillståndspliktiga

företaget får klara spelregler för sin verksamhet och

för sin planering. Eftersom tillståndgivning ofta

innebär att en bestämd övre gräns kan sättas, bl.a. för olika utsläpp, får samhället samtidigt ett instru-

ment för att upprätthålla kontroll över den totala

utsläppssituationen för tillståndspliktiga företag.

Miljöskyddslagen bygger på förutsättningen att miljöstörningarna i huvudsak har lokal miljöpåverkan och att föroreningar härstammar från stora fasta kontrollerbara utsläppskällor. Att detta allt mindre är

fallet har beskrivits i föregående avsnitt. Ny lag-

stiftning har på senare år också tillkommit för att

åtgärda utsläpp från små källor. Som exempel kan

nämnas bilavgaslagen (1986:1386) som innehåller krav på avgasrening för bilar, svavellagen (1976:1054) och förordningen (1976:1055) om svavelhaltigt bränsle, som anger högsta tillåtna svavelhalt i eldningsolja och dieselbrännolja samt förordningen (1985:838) om motorbensin som reglerar innehåll av bly och vissa andra ämnen i bensin.

I takt med att miljösituationen förändras och ambitionerna i miljöpolitiken ökar växer behovet att utforma och pröva nya styrmedel.

De krav som ställs vid tillståndsprövning eller i sam-

band med tillsynsinsatser måste mer och mer ses som minimikrav från samhällets sida. För att ge företag och hushåll incitament att ytterligare reducera sina utsläpp eller att välja mindre miljöskadliga produkter krävs kompletterande styrmedel.

Kravet på att använda så ofarliga produkter som möjligt måste få ökad genomslag. Substitutionsprincipen i kemikalielagstiftningen, som hittills har tillämpats i blygsam omfattning, måste göras tydligare. En striktare tillämpning av substitutionsprincipen måste bygga på säkrare kriterier för miljöbedömning och förutsätter också effektiva styrmedel.

Ökade krav på miljöpolitiken innebär ökade kostnader

för både hushåll, företag och samhälle. För att kunna bedriva en ambitiös miljöpolitik utan att behöva ge

avkall på andra delar av välfärdspolitiken krävs att

miljöåtgärderna kan genomföras på ett så kostnads-

effektivt sätt som möjligt för samhället. Detta bör, vilket också framhålls i våra direktiv, vara en utgångspunkt vid valet av styrmedel.

Tidigare delbetänkanden och detta slutbetänkande handlar därför om möjligheten att tillämpa ekonomiska styrmedel både som komplement till existerande regleringar och som nya styrmedel för områden som tidigare inte reglerats i miljöpolitiken.

3 EKONOMISKA STYRMEDEL I MILJÖPOLITIKEN

3.1 Ekonomisk teori och ekonomiska stvrmedel

I detta avsnitt redovisas grundtankarna inom den ekonomiska teorin för styrmedel i miljöpolitiken. Framställningen berör i huvudsak miljöavgifter och överlåtbara utsläppskvoter, dvs. sådana styrmedel som

ingående har behandlats i ekonomisk litteratur och

debatt. Även andra former av ekonomiska styrmedel t.ex. panter och miljöböter behandlas kortfattat i detta avsnitt.

Avsnitt 3.1.1 ger en översiktlig bakgrund till några

grundläggande begrepp inom ämnet miljöekonomi. Frågan

om varför hushållningen med miljön kan betraktas som ett ekonomiskt problem analyseras med hjälp av ekonomisk teori. Där ges således en översiktlig bild av den

teoretiska grund, på vilken den politiska diskussionen

om ekonomiska styrmedel vilar. Den intresserade läsaren hänvisas till referenserna i texten och litteraturförteckningen för grundläggande analyser och ytterligare detaljer om ekonomiska styrmedel.

I avsnitt 3.1.2 beskrivs miljöavgifter och överlåtbara utsläppskvoter samt mer kortfattat även panter och miljöböter.

4-10-0830.

Därefter behandlas i avsnitt 3.1.3 en central fråga i

miljöavgiftsutredningens arbete: vilka kriterier bör användas i en utvärdering av styrmedel i miljöpolitiken? De kriterier som diskuteras här är:

- samhällsekonomisk kostnadseffektivitet, -

måluppfyllelsegrad,

- incitament till teknisk utveckling, - administrations- och övervakningskostnader, flexibilitet, — av grad säkerhet, - samt makroekonomiska effekter. fördelningseffekter

I avsnitt 3.1.4 sammanfattas några erfarenheter från den ekonomiska litteraturen från användning av ekonomiska styrmedel i olika länder.

3.1.1 Miljökvalitet som ett resursfördelningsproblem

Ekonomisk teori är den naturliga utgångspunkten för en

diskussion om ekonomiska styrmedel. I mikroekonomisk teori man från individer och

utgår nyttomaximerande

vinstmaximerande företag som köper varor och tjänster av varandra. Om alla marknader i ekonomin kännetecknas av fullständig konkurrens, kommer prissystemet under vissa förutsättningar att åstadkomma en fördelning av och produktionsfaktorer som är samvaror, tjänster hällsekonomiskt effektiv. Detta innebär att samhällets

resurser vid en given inkomstfördelning utnyttjas på

bästa möjliga sätt.

Under fullständig konkurrens uppfattar alla agerande priserna som oberoende av deras eget beteende, dvs.

hushållen och företagen är många och små i förhållande till marknaden. Vidare är alla varor privata i den meningen att om någon konsumerar en vara ute-

stängs någon annan från konsumtion av den. Konsumtion

eller produktion skall heller inte generera externa effekter, sidoeffekter av produktion/konsumtion, vilka inte avspeglas i marknadspriserna. Slutligen antas konsumenter och producenter ha fullständig in-

formation om b1.a. priser och kvalitet på olika varor

och tjänster.

Dessa villkor är grundläggande för att samhällets

grundläggande resursfördelningsprobleml skall kunna

lösas genom ett decentraliserat beslutsfattande inom ramen för ett prissystem. Den effektiva allokeringen har ytterligare en egenskap, nämligen att den är paretooptimal. Med detta begrepp menas att det är omöjligt att ändra den av marknaden åstadkomma för-

delningen utan att någon får det sämre. Det bör på-

pekas att denna teori inte innefattar den viktiga politiska dimensionen om hur inkomsterna i samhället skall fördelas.

Av många olika skäl existerar det knappast några

marknader som uppfyller villkoren för fullständig konkurrens. Detta referensfall är emellertid värdefullt därför att Vi kan renodla prissystemets effekter

och även lära oss något om ekonomiska

styrmedels funktion.

1.Vad skall produceras? Hur skall det och produceras? till vem skall produktionsresultatet

gå?

Externaliteter och kollektiva varor

När man diskuterar miljöekonomi är det tre avvikelser från den perfekta marknadsekonomin som är speciellt intressanta, nämligen externaliteter, kollektiva varor och avsaknaden av fullständig information. Externaliteter avser effekter av en individs (eller ett före-

tags) produktion/konsumtion på någon annans produk-

tion/konsumtion, som inte avspeglas i marknadspriserna. Det mest utnyttjade exemplet på en negativ extern effekt är förmodligen ett företags nedsmutsning av ett vattendrag, vilket i sin tur har negativa konsekvenser

på fiskerinäringen. Andra näraliggande exempel är de

försurande utsläppens effekter på skogsbruket eller

ozonskador på jordbrukets grödor.

Externa effekter behöver inte nödvändigtvis vara

negativa, det finns många exempel på positiva externa

effekter. Ett öppet jordbrukslandskap uppfattas av

många som ett positivt inslag i landskapsbilden. Den

enskilde bonden får dock normalt inte någon direkt

ersättning för denna sidoeffekt av hans produktion. Sammanfattningsvis innebär det att om externa effekter förekommer vid produktion eller konsumtion av en viss

vara så kommer marknadspriset på en vara inte att

avspegla varans korrekta värde.

Utmärkande för en privat vara är att äganderätten är väldefinierad - min konsumtion av varan exkluderar din konsumtion. En kollektiv vara utmärks bl.a. av

att min konsumtion av varan inte påverkar din och

således är äganderätterna inte längre väldefinierade.

Exempel på kollektiva inslag i ekonomin är såväl

verksamheter inom den gemensamma sektorn, polis- och

försvarsväsende etc., som den luft vi andas. Sammantaget innebär externaliteter och förekomsten av kollektiva varor att fria byten inte längre åstadkommer paretooptimalitet. Priserna ger felaktiga signaler om alternativkostnader samtidigt som marknader saknas för varor där betalningsviljan är större än noll.

I den renodlade marknadsmodellen antas både konsu-

menter och producenter känna till priser på alla

marknader i ekonomin. När det gäller en diskussion om

styrmedel i miljöpolitiken är bristen på fullständig

information en viktig punkt. I praktiken saknar vi fullständig kunskap om kostnader och intäkter för att rena utsläpp. Företagen har dock i regel en mer detaljerad kunskap om sina processer än myndigheterna. Vi återkommer senare till vad detta betyder för valet av styrmedel.

Om marknaden lämnas åt sitt öde finns det således risk för att samhället utnyttjar sina resurser fel-

aktigt, när det inte på ett meningsfullt sätt går att

definiera äganderätter till alla nyttigheter. Principiellt sett finns det två sätt att hjälpa mark-

naden. Det mest använda på miljöpolitikens område är

att använda kvantitativa regleringar. Ett mindre använt sätt är att styra med hjälp av priser och marknadsmekanismer. I fallet med miljöavgifter kan dessa tolkas så att marknadspriser skapas administrativ

på

väg och att de som förbrukar resursen miljökvalitet

åläggs betala ett pris för denna förbrukning. Handel

med överlåtbara utsläppskvoter innebär en kombination av regleringar och miljöavgifter.

Innan man väljer styrmedel för att åtgärda ett visst fordras ett ställningstagande till vilket miljöproblem mål man skall sätta upp. Ett traditionellt sätt att

detta i miljöpolitiken är att ställa frågan: Hur

göra utsläpp av ämne x kan tillåtas? Utifrån ett mycket ekonomiskt angreppssätt finns en alternativ formulering till detta problem, dvs. Hur mycket resurser är vi beredda att satsa för att minska utsläppen av ämne x? Miljöproblem kan alltså också formuleras som ett resursfördelningsproblem, vilket beskrivs i följande figur.

Figur 3.1 Miljökvalitet som resursfördelningsproblem

Materlell standard (BNP)

Miljökvalitet

Kurvan D1D0 är en s.k. produktionsmöjlighetskurva. Den anger möjliga kombinationer av miljökvalitet och materiell standard (BNP). Punkterna är effektiva i den att de anger maximal materiell standard för meningen

varje given nivå på miljökvaliteten. Samhällets

resurser utnyttjas i en sådan punkt på ett

produktiva effektivt sätt.

Punkten A representerar en punkt på produktionsmöj-

lighetskurvan med relativt låg miljökvalitet och

hög materiell standard. Punkten B innebär att vi avstår från en del av den materiella standarden för att erhålla en högre miljökvalitet. Punkten C representerar slutligen en högre miljökvalitet men en matelägre riell standard jämfört med punkterna A och B. Naturligtvis ger denna figur en mycket förenklad och ofullständig bild av miljökvalitet som en del av ett re-

sursfördelningsproblem. Den sammanfattar dock på ett

någorlunda acceptabelt sätt en grundläggande fråge-

ställning om valet mellan materiell standard och miljökvalitet.

Valet mellan punkterna A, B och C görs i i praktiken den administrativa/politiska beslutsprocessen med

hänsyn tagen till olika, ofta motstående, intressen.

Från ekonomisk teori kan en viss vägledning hämtas om det korrekta valet. I det fall då det att gäller bestämma ett tak för ett visst utsläpp, säger

ekonomisk teori att så mycket resurser bör satsas på

att rena utsläppen att värdet av att rena ytterligare en enhet överensstämmer med kostnaden för att rena denna enhet. Kostnader för att rena kan ofta utsläpp uppskattas på ett någorlunda acceptabelt sätt. Däremot är det svårare att beräkna den samhällsekonomiska intäkten av att utsläpp renas. Dessa intäkter består av svårkvantifierade positiva effekter liv och

på

hälsa. Ett antal försök har dock I har gjorts. Sverige b1.a. försök gjorts att beräkna kostnader och intäkter

av att minska svavelutsläppenz.

2.Andersson, T & Åshuvud, J, Kolets miljöeffekter ett

miljöekonomiskt problem, Ekonomisk debatt 1984:2

det dock ingen roll för valet av I princip spelar hur mellan materiell standard styrmedel avvägningen

Det går lika bra att studera och miljökvalitet görs.

hur ett visst i fysiska termer

frågan miljömål givet

ett effektivt sätt. Hur skall vi t.ex.

skall uppnås på

de av statsmakterna uppställda målen vad gäller

uppnå

ett kostnadseffektivt sätt? Den

svavelutsläpp på

är dock betydligt mera

grundläggande frågeställningen

än att finna en kostnadseffektiv lösning komplicerad Det kan dock vara värt att

på utsläppsproblem.

illustrera vad som avses med ett effektivt styrmedel

med givna miljömål.

fall när skall ökas från Betrakta ett miljökvaliteten till m1. För enkelhets skull antar vi att denna mo

kan åstadkommas på två sätt. se figur miljöförbättring

3.2.

3.2 Kostnadseffektivitet och miljömål

Figur

BNP

A. Miljékvalitet

Den effektiva lösningen består i att följa produktionsmöjlighetskurvan från B till C; Miljömålet m1 nås på detta sätt till minsta samhällsekonomiska kostnad. Med en alternativ politik (2) samma

uppnås miljömål.

Denna policy är dock inte kostnadseffektiv eftersom alternativkostnaden blir högre i detta fall. Vi hamnar i punkt D och får vidkännas en samhällsekonomisk förlust lika stor som BNP-förlusten - (BNP(1) BNP(2)). Ett fundamentalt problem är att identifiera den lösning som gör att ml erhålls till minsta kostnad.

3.1.2 Ekonomiska styrmedel

Ekonomer har länge pekat på flera alternativa

styrmedel för att finna kostnadseffektiva lösningar, främst miljöavgifter och handel med I utsläppskvoter. det följande ges en kort presentation av dessa två styrmedel samt även de i mindre utsträckning diskuterade styrmedlen panter och miljöböter. I avsnitt 3.1.4 presenteras en översikt av erfarenheterna av de ekonomiska styrmedlens användning i praktiken.

Miljöavgifter

Avgifter på utsläpp kan uppfattas som ett sätt att

korrigera marknadspriser när externa effekter snedvrider prisernas informationsinnehåll. Eftersom externa effekter kan vara positiva innefattas även subventioner i detta begrepp.

Ett argument för att använda som

avgifter på utsläpp

ett styrmedel i miljöpolitiken är att en korrekt satt avgift kommer att minimera för att nå

resursåtgången

ett givet miljömål. Detta oavsett om marknaden gäller

karaktäriseras av perfekt konkurrens, fåtalskonkurrens eller Vidare behöver myndigheterna inte monopol. om förorenarnas teknologi, därför detaljerad kunskap att företagen väldefinierade incitament avgiften ger att finna kostnadseffektiva lösningar på rening av

utsläpp.

En illustration av detta fundamentala resultat från ekonomisk teori ger följande hypotetiska exempel: av ett visst ämne, t.ex. svaveldioxid, skall Utsläppen minskas med 30 % i en viss region. Ett sätt att åstadkomma denna är att ålägga varje företag att minskning minska med 30 %. Om kostnaderna för att nå utsläppen denna inte är lika i alla företag, existerar minskning det i allmänhet en billigare lösning. Då skall fördelas så att det kostar precis lika reningskraven att rena en ytterliggare enhet i varje anläggmycket För att kunna fördela reningskraven mellan förening. fordras att har exakt kunskap om tagen myndigheterna de teknologiska sambanden i varje enskild anläggning. En skulle leda till samma gynnsamma förmiljöavgift av mellan företagen genom att

delning åtgärderna

från myndigheten till förekostnadskalkylerna flyttas själva. Med en miljöavgift kommer företaget, tagen förutsatt att det försöker minimera kostnaderna för tänkt att välja rening så länge

varje produktionsnivå,

som det är billigare än att betala miljöavgiften. Eftersom detta gäller för varje företag kommer marginalkostnaden för att rena en ytterliggare enhet att stämma överens med miljöavgiften (i optimum). Den kostnadseffektiva fördelningen av rening genereras de incitament som skapas av miljöavgifter. genom Således krävs detaljerad kunskap om de enskilda ingen teknologi etc. Den samhällsekonomiskt företagens

korrekta lösningen kommer till stånd genom de incitament som skapas av priset på utsläpp. Det kan noteras att företagen inte har något som helst incitament att köpa sig fria från att rena utsläpp, eftersom ett rationellt företag inte har an-

någon

ledning att producera en viss mängd varor än dyrare nödvändigt.

På marknaden för kommer företagens produkt(er) priset att stiga (normalt sett), eftersom (marginal-)kostnaden för att producera har stigit. Om vi antar att avgiften har lagts optimalt och jämför detta med ett fall med en optimal reglering, blir utfallet på

produktmarknaden identiska (åtminstone på längre sikt)

i bägge fallen. I normalfallet kommer att företagen kunna vältra över en del av kostnaderna för de ökade

miljökraven. Hur mycket kommer att bero på hur käns-

liga konsumenter och producenter är för prisförändringar.

En annan central är hur

fråga hög miljöavgiften skall

sättas. Rent teoretiskt skall den sättas den

på nivå,

där den marginella skadan av är lika med den utsläpp marginella kostnaden för att rena utsläppen. I praktiken kan en sådan information vara svår att få fram. I termer av att nå ett givet blir den

miljömål prak-

tiska lösningen att anpassa successivt så att avgiften

miljömålen uppnås. En möjlig nackdel med denna

stegvisa process är att den kan leda till omställhöga ningskostnader, om den avgiften inledningsvis sätts

för högt eller för lågt.

Genom att införa miljöavgifter förorenaren

åläggs att

betala för förbrukningen av som annars är

något

Detta innebär inte att regleringar på något

gratis. sätt är för företagen. Det visar många exempel gratis från Däremot är det troligt att företag i praktiken. allmänhet föredrar en regleringsnorm, bl.a. därför att vinsterna åtminstone kort sikt blir högre under

på

Vidare regleringar som

regleringsn0rmen3. fungerar

starkare etableringshinder jämfört med miljöavgifter.

I det sistnämnda fallet kan ett företag inträda på

marknaden genom att helt enkelt betala miljöavgiften. I den svenska miljöpolitiken finns det inte anledning att närmare diskutera användningen av enbart ettdera av eftersom det råder stor samstämmighet om, systemen, att tillståndsprövning bör vara det grundläggande och att ekonomiska styrmedel bör avvändas styrmedlet, som komplement.

överlåtbara utsläppskvoter

Med överlåtbara avses ett system där utsläppskvoter de totala utsläppen inom ett myndigheterna reglerar visst område att fastställa en given volym genom licenser. Myndigheterna kan emittera 50 000 tillstånd ä ett ton svavel inom ett givet område som

kan överlåtbara mellan dem som agerar på

göras marknaden. Eftersom myndigheterna i detta fall fastställer den maximalt tillåtna mängden av utsläpp kan utsläppskvoter sägas vara kvantitetsreglerande. Skillnaden gentemot vanliga kvantitativa regleringar är att detta instrument tillåter en viss flexibilitet i och med att kvoterna är överlåtbara.

3.Se Buchanan & Tulluck (1975) för en ytterligare diskussion. Buchanan,J & Tulluck, G, P0lluters and political response: Direct controls profits vs American Economic review, 65 taxes,

På en väl fungerande marknad med kvoter uppstår ett

marknadspris på ett tillstånd (kvot) bestämt av utbud

och efterfrågan. Dessa faktorer kommer i sin tur att

bero på de enskilda företagens för

marginalkostnader att minska Eftersom

utsläppen. varje företag antas

minimera kostnaden för att producera en given mängd kommer marknadspriset på kvoterna att stämma överens

med marginalkostnaden för den sist renade enheten.

Företaget har ju hela tiden möjlighet att mellan välja att rena en enhet utsläpp (och sälja en eller kvot) att köpa en kvot på marknaden. Incitamenten till

ytterligare handel är uttömda, när det kostar lika mycket att köpa en kvot som att rena en ytterligare enhet.

Således åstadkommer marknadsmekanismerna den

kostnadsminimerande fördelningen av

reningsåtgärder4.

Metoden kan åskådliggöras av följande

exempel.

Två företag släpper ut 10 enheter var och myndigheterna avser att reducera de totala utsläppen från 20 (10 + 10) enheter till 10 enheter att emittera genom 10 utsläppskvoter. Låt oss anta att erhåller företagen fem kvoter vardera. Denna fördelning stämmer överens med utsläppsmålet och motsvarar så här en

långt

konventionell reglering. Fördelningen kommer att

minimera kostnaderna för att nå målet, om bägge

företagen har samma marginalkostnader för rening. Antag i stället att marginalkostnaden för är rening 1 krona i Företag 1 och 4 kr. i 2 och att Företag

bägge företagen på något sätt erhållit fem rättigheter

vardera. Om Företag 2 kan köpa en kvot för 3 kr. från Företag 1 minskar detta de totala kostnaderna för

4.Montgomery (1972) visade detta resultat stringent. Ett av de första förslagen återfinns i Dales (1968) Montgomery, J (1972), Markets in licences and efficient pollution control programs, Journal of Economic Theory, Dales, J (1968), Pollution, Property & Prices, Toronto University Press

eftersom det annars behövt betala 4 kr. för rening, att rena en enhet. Företag 1 har ytterliggare incitament att sälja en kvot för, säg, 3 kr. därför att det endast kostar företaget 1 krona att rena med en enhet. Således kommer handel att utsläppen eftersom företagen tjänar på detta.

uppstå bägge Vidare noteras att en given miljöstandard uppnås på

ett kostnadseffektivt sätt, dvs. man gör även en samhällsekonomisk vinst.

Om det endast finns två företag på marknaden bestäms

den slutliga fördelningen genom bilaterala förhandlingar. På en marknad med många aktörer etableras däremot ett unikt marknadspris för kvoter. Detta pris överensstämmer resonemanget ovan överens med enligt för ytterligare rening i varje marginalkostnaderna anläggning.

Marknaden kommer också att anpassa sig till förändi omvärlden. Bl.a. justerar marknaden autoringar matiskt eventuella effekter av inflation i motsats

till ett fixt avgiftssystem.

Ovanstående resonemang kan överföras på produktmark-

naden samma sätt som diskuterades ovan. Marknads-

på kommer att stiga på produkten och den slutgil-

priset fördelningen av den ökade kostnaden för rening tiga

beror slutligen på utbud och efterfrågekurvornas

utseende. En närmare analys ger vid handen att

sikt på den varan priseffekten på längre producerade

blir identisk för regleringar, avgifter och överlåtbara kvoter. Fördelningen av vinster inom produktionssektorn kommer däremot att skilja sig åt, bl.a. beroende om kvoter auktioneras eller delas ut

på

till företagen. Vidare ger avgiften och ibland gratis kvoter intäkter som skapar utrymme för att motverka

ogynnsamma fördelningseffekter (alternativt möjlighet att sänka skatter).

Det är ingen skillnad mellan överlåtbara kvoter och en

kvantitetsreglering med avseende på måluppfyllelse-

grad, om fördelningen av utsläpp är av mindre be-

tydelse. Återigen kan det vara värt att notera att

företagen inte köper sig fria från rening om före-

taget i fråga inte finner det billigare att rena.

Sådana argument bygger på antagandet att företagen inte är kostnadsminimerare.

Sammanfattningsvis är fördelen med ett kvotsystem att det kombinerar en kvantitativ med reglerings precision en marknadsmekanism. Detta leder vid en väl fungerande marknad till en samhällsekonomiskt effektiv lösning.

Det finns också några nackdelar att peka Teopå.

retiskt sett är dessa nära förknippade med att etablera en marknad och en marknads funktionssätt. En perfekt konkurrensmarknad åstadkommer enligt konventionell ekonomisk teori en optimal av användning produktiva resurser i samhällsekonomisk mening. Om marknaden däremot karakteriseras av fåtalskonkurrens gäller inte detta. Hur marknadslösningen ser ut i sådana fall kan studeras med olika spelteoretiska ansatser. På förhand går det dock inte att säga huruvida en kvotmarknad med få en företag genererar kostnadseffektivare lösning jämfört med det konventionella regleringsfallet. så snart en transaktion sker är dock systemet effektivare än en reglering (om inte transaktionskostnaderna är för En tunn höga). marknad karakteriseras vanligen av höga transaktionskostnader och felaktiga prissignaler. De empiriska studier som har gjorts, pekar dock att man fort-

på

farande kan erhålla billigare lösningar med jämfört

även om få företag agerar på kvotmarknaden

regleringar (jfr Bergman m.fl. (1987)).

Risken för av överhettade områden uppkomsten i samband med marknaden för utsläppskvoter (hot-spots) har diskuterats. Marknadens fördelning av kvoter kan tänkas ske så att koncentreras till en viss utsläppen

ort med negativ lokal miljöpåverkan. Det är

åtföljande fullt att olika sätt in olika

möjligt på bygga

säkerhetsventiler i systemet för att undvika sådana I ett av de amerikanska system som vi problem. beskriver nedan har företag möjlighet att köpa och sälja kvoter, förutsatt att varje källa uppfyller

vissa minimivillkor i fråga om utsläpp till luft.

Den metod som oftast används för att fördela kvoter är en basis av tidigare gjorda utsläpp. En

tilldelning på

annan tänkbar metod är att kvoterna auktioneras ut till Valet av metod leder till presumtiva köpare. olika I det förstnämnda fallet fördelningseffekter. får ett redan etablerat företag en värdehandling gratis. I fallet med en auktion betalar företaget ett som mer eller mindre överensstämmer mot pris betalningsviljan för en kvot. Det finns ett antal

tänkbara varianter på hur en kvotmarknad rent

kan tänkas fungera. En vore att skapa ett praktiskt liknande det vid Stockholms fondbörs, där även system allmänheten kunde tänkas få rätten att köpa kvoter.

med överlåtbara utsläppskvoter är oprövat i System

Bland de förslag på tillämpningar i Sverige

Sverige. kan nämnas Peter Bohms5 förslag gällande

5.Bohm, P (1988), Economic Instruments for reducing CFC emissions, Nordisk Ministerråd

för freoner Det mynnar ut i en wutsläppskvoter (CFC). av och kvoter, där de senare Jkombination miljöavgifter

successivt efter en övergångsperiod med

införlivas är Bergman m.fl.5 (avgifter. Andra detaljerade förslag

och ett för att reducera kolväteutgäller system

i Göteborg. Ing-Marie Andreassons

släppen på Hisingen

behandlar fördelar och nackdelar

(1987)7 avhandling

att använda avgifter och ett kvotmed regleringar,

för att minska kvävebelastning från jordbruket system

Gotland. Lars Hultkrantz (1989)8 har också

på

skisserat ett för handel med utsläppskvoter

på system

substans mellan massaföretag i

på klororganisk

Bottenviken.

3.1.3 och miljöböter

Panter, miljöförsäkringar

och miljöböter utgör en

Panter, miljöförsäkringar

av ekonomiska styrmedel. De har dock

ytterligare grupp

inte rönt lika stor i den ekonomiska uppmärksamhet litteraturen och endast en kort beskrivning vi ger

här.

sedan lång tid tillbaka i vissa Pantsystem tillämpas

Dessa naturliga pantsystem har uppkommit

sammanhang. då en vara har ett återanvändningsvärde. I vidare

kan vara en del av ett företags förmening panter

Mäler, K-G & Ståhl, I, överlåtbara 6.Bergman, L, En studie av kolväteutsläppen i utsläppsrätter. Göteborg, Research Report 229, Handelshögskolan i Stockholm.

I Costs of controls of farmers 7.Andreasson, (1987), use of A study applied to Gotland. nitrogen, Handelshögskolan i Stockholm. Avhandling,

L. Avgifter till varje pris?, Ekonomisk 8.Hultkrantz, (1989): Debatt 5/89

säljningsstrategi, t.ex. erbjudanden om att köpa tillbaka en TV eller en bil begagnad om köparen väljer deras märke.

Pantsystem kan tillämpas för att incitament till ge konsumenten att lämna tillbaka förbrukade varor och därigenom minska miljöpåverkan via etc. nedskräpning Även om förslagen ofta har rört olika sätt att

påverka

konsumenter, finns det även på som rör exempel förslag företag. Tanken är då att företaget betalar en miljöavgift för en viss insatsvara. återbetalas om Avgiften företaget samlar upp och deponerar det genererade avfallet på en särskild plats.

Man har pekat på ett antal fördelar med i

pantsystem den ekonomiska litteraturen. En av fördelarna är att konsumenten erlägger en avgift som teoretiskt är lika med den potentiella skadan. Vidare finns incitament för andra än konsumenter att minska skadan (jfr

insamling av aluminiumburkar vilket ofta av andra

görs än den som köpte behöver burken). Pantsystem inte

heller innebära någon statsfinansiell

belastning. Slutligen ger pantsystem inte upphov till samma

fördelningseffekter som många andra ekonomiska

styrmedel.

En variant på här benämnt

pantsystem, miljöförsäkringar, har diskuterats bl.a. som ett för skydd samhället mot kostnader för av indurestaurering striområden vid konkurser. I Sverige finns detta

tillämpat på grustäkter, där företagen skall lämna

ekonomiska garantier för nödvändig restaurering. Detta

regleras i naturvårdslagen § 18. En

(NVL) miljöförsäkring skulle kunna utformas så, att företaget

en vid etablering motsvarande nuvärdet erlägger premie av kostnaden för att sanera industriområdet vid en oförutsedd konkurs. Myndigheterna fastställer villkoren för att denna premie skall återbetalas till Detta förfarande kan även utnyttjas vid företagen. introduktion av nya, oprövade produkter (exempelvis Ett motsvarande den förväntade kemikalier). belopp

skadan vid introduktion av varan på marknaden.

erläggs

I båda dessa fall kan företaget välja att försäkra sig mot framtida skador.

Miljöböter

kan ha en preventiv funktion. Exempel på

Miljöböter detta är från 1981. Miljö-

miljöskyddsavgiften

hade bl.a. diskuterats av skyddsavgifter tidigare (SOU 1978:43) och av

miljökostnadsutredningen

1978:80). Avsikten med

miljöskyddsutredningen (SOU

var att neutralisera ekonomiska fördelar av avgiften överträdelser av miljöskyddslagens (1969:387) bestämmelser om brott mot förbud, föreskrifter eller villkor. En översyn av bestämmelserna gjordes 1987, b1.a. störningsrekvisitet utmönstrades ur varigenom Det innebär att avgiften tas ut även lagstiftningen.

om inte störningar på miljön kan några betydande

registreras om lagen överträds.

I motsats till en straffrättslig sanktion, anses incitament för ett företag att miljöskyddsavgiften ge öka driftsäkerheten och kontrollen av processer och

reningsanläggningar.

Genom att förslag (Ds Ju om från 1984:5) företagsbot kommissionen mot ekonomisk infördes brottslighet bestämmelser härom i 36 kap. 7-10 §§ brottsbalken.

Företagsbot skall kunna användas mot och företag företagare, när brott har begåtts i deras verksamhet. I motiven har särksilt miljöbrott och brott mot

miljöskyddslagen nämnts som exempel på brott av det

slag som avses (jfr prop. Ju rskr. 1985/86:23, 13, 110). Företagsboten kan ligga mellan 10 000 kr. och 30 000 kr.

Det finns ett antal fördelar med av av

något slag typ

miljöböter, bl.a. därför att de således de gör ekonomiska incitamenten tydliga för företagen.

Både miljöavgifter, handel med och

utsläppskvoter övriga ekonomiska styrmedel har enligt teorin möjligheter att bli effektiva i verktyg miljöpolitiken. Denna slutsats stöds också av den översikt av

några empiriska erfarenheter som återges i avsnitt 3.1.4.

Valet mellan styrmedel är dock ingalunda självklart. En kort belysning av vilka faktorer som bör ligga bakom valet av styrmedel i avsnitt. ges följande

3.1.4 Hur välja mellan styrmedel?

Vi har ovan skisserat typiska hos egenskaper ekonomiska styrmedel och bl.a. diskuterat ett antal fördelar med att använda ekonomiska i styrmedel miljöpolitiken. Valet mellan olika styrmedel är emellertid inte självklart. I vissa fall kan t.ex. överlåtbara

kvotmarknader vara krångliga att etablera. Även de

praktiska problemen med att använda miljöavgifter kan

vara stora. Det är därför nödvändigt att belysa olika styrmedel, där det i detta

aspekterna på

är intressant att jämföra sammanhang speciellt ekonomiska styrmedel med de konventionella

regleringarna.

Ett antal olika utvärderingskriterier har föreslagits ekonomiska litteraturen. Det är tveksamt om man i den om valet av dessa kriterier. Ett kan finna enighet kriterium är dock ett styrmedels måluppnaturligt En fördel med kvantitetsreglerande fyllelsegrad. instrument är att de största möjliga precision i ger om Vissa typer av direkta

fråga måluppfyllelsegrad.

kan emellertid oförutsedda variationer regleringar ge

i de totala Detta beror på att antalet

utsläppen. emittanter eller den totala produktionen varierar. Däremot inte samma grad av preci-

ger miljöavgifter

sion. Som vi har nämnt tidigare kan man dock i princip successivt så att det givna anpassa miljöavgifter

miljömålet nås.

Ett annat naturligt kriterium är samhällsekonomisk kostnadseffektivitet. För detta kriterium har vi ovan redovisat de fördelarna med incitamentprincipella baserade Både ekonomisk teori och de styrmedel.

erfarenheter som världen över pekar på stora

gjorts fördelar med ekonomiska styrmedel när det gäller effektivt utnyttjande av resurser.

som ofta nämns med ekonomiska styrmedel är En fördel att de incitament till utveckling av ger tydliga

Detta beror på att företagen

miljövänlig teknologi. har ett kontinuerligt incitament att minska utgifter kvoter eller När ett företag har

på miljöavgifter.

erhållit tillstånd för i ett utsläpp regleringsystem finns inte längre lika tydliga incitament. Den ekonomiska litteraturen ger också ett starkt stöd för hypotesen att ekonomiska styrmedel fungerar bättre när det gäller incitament till teknisk utvecklinqg.

Ett styrmedels administrations- och övervakningskostnader är ytterligare ett viktigt kriterium för utvärdering av styrmedel i miljöpolitiken. De administrativa kostnaderna för olika system beror

naturligtvis på hur systemet slutligen utformas. När

avgifter används behövs en administrativ rutin för att samla in avgifter och anpassa dessa till förändringar i omvärlden. De administrativa kostnaderna för ett system med överlåtbara är svåra att utsläppskvoter överblicka eftersom de starkt varierar med utformningen. De praktiska erfarenheterna från USA

tyder på

att dessa kostnader är höga. Detta beror dock på utformningen av de enskilda systemen.

När det gäller kan ekonomiska övervakningskostnader styrmedlen ha en kostnadsnackdel gentemot de konventionella regleringarna. Ett som önskar företag tillgodoräkna sig en lägre miljöavgift kan utsättas

för en fler kontrollåtgärder med om kvanti-

jämfört tativa regleringar används. Detta även i fallet gäller med kvoter om de utformas som Samutsläppskrediter. mantaget är det svårt att

peka på några påtagliga

kostnadsfördelar för ekonomiska styrmedel vad gäller administrations och övervakningskostnader.

9.Se t.ex. den nyligen översikten av gjorda Milliman, & Prince, R (1989), Firm incentives to promote technological change in pollution control, Journal of environmental economics & management.

instruments flexibilitet förändringar i Ett gentemot omvärlden är ytterliggare ett utvärderingskriterium. Vi har ovan nämnt att ett marknadsbaserat system automatiskt anpassar sig till nominella förändringar av Detta är inte fallet med miljöpenningvärdet.

De bör eventuellt kopplas till något

avgifter. till ökade miljökrav är enkelt prisindex. Anpassning att åstadkomma i ett I princip behöver avgiftssystem. endast höjas till lämplig nivå. Om ett miljöavgiften är utformat så att staten kan dra kvotbaserat system in t.ex. genom upphandling, är en volymen kvoter, enkel att Om däremot kvoterna är anpassning genomföra. baserade för varje utsläppskälla är

på miljökrav

i detta avseende identiskt med en konvensystemet tionell reglering.

Valet av ekonomiska styrmedel kompliceras ytterliggare av av säkerhet. Föreligger osäkerhet om graden för rening eller hur de marginella marginalkostnader

varierar med utsläppsnivån, är det

skadekostnaderna teoretiskt att visa att valet av styrmedel möjligt är som kan nämnas

inte längre självklartlo. exempel

m.fl.5 analys av styrmedel för att minska Bergmans i Göteborg. De kvantitativa kolväteutsläppen som om marginalkostnads- och bedömningar gjordes skadefunktioner visade att överlåtbara kvoter var att föredra i detta speciella fall. gentemot avgifter

också upphov till olika fördelningseffek- Systemen ger ter. Det är dock svårt att ange den relativa fördelav effekterna mellan styrmedlen, eftersom det ningen bland annat beror tidshorisonten. Om en reglering

på

10.Se Weitzman, M L (1974), Prices vs. quantities, Review of Economic Studies.

används får företaget stå för de kostnader ökade miljökrav innebär, men den miljöförstöring som tillåts är gratis, vilket kan ses som en indirekt subvention till företaget från övriga delar av samhället. Detta kommer i sin tur att leda till anpassningar inom

branschen med åtföljande effekter på

sysselsättning och därmed inkomstfördelning. Avgifter innebär en direkt finansiell belastning för företaget som kort

på sikt kan påverka vinstnivån mera direkt än en

reglering. Företagen betalar ju i detta fall även för de utsläpp, som inte är lönsamma att rena vid en given teknologi. Ett system med överlåtbara kvoter innebär mer komplicerade fördelningseffekter, eftersom fördelningen av kvoterna i sig innebär en

förmögenhetsomfördelning.

Förutsatt en väl avvägd reglering (och avgift) blir, som redan nämnts, effekterna marknaderna identiska.

på

Avgifterna kan vältras framåt eller bakåt i produktionskedjan. Det gör emellertid att de

långsiktiga

effekterna av avgifterna skiljer sig mot de kortsiktiga. Den slutliga anpassningen beror ekonomins

på

anpassningsförmåga totalt sett och inte bara på det

enskilda företagets marknadsförhållanden.

Fördelningseffekter på lång sikt beror också på

teknisk utveckling och därmed de olika instrumentens

sätt att påverka incitament till tekniska

framsteg. Det viktiga i sammanhanget är dock att varje kravökning i miljöpolitiken ofelbart leder till fördelnings- och inkomsteffekter. Den gamla devisen att

ingenting är gratis gäller naturligtvis även på

miljöpolitikens område.

kan ha olika makroekonomiska effekter, dvs. Styrmedlen effekter inflation, bytesbalans och arbetslöshet.

på

En ett visst ämne kan tänkas ha andra

avgift på

effekter en ekonomisk långsiktig utveckling än en

på att relativpriserna kan förändras på

reglering genom skilda sätt i dessa två fall. Detta visar experiment

med modeller utvecklade på Norges Statistiska Central-

byrå.

3.1.5 Ekonomiska styrmedel i praktiken

Ekonomiska i den mening som vi redovisat i styrmedel

avsnitt tillämpas på några håll inom EG och föregående

i USA. I Europa används i stort sett endast Från Västtyskland och Holland finns miljöavgifter. betydande erfarenheter. System med överlåtbara har sedan ett antal år tillämpats i utsläppskvoter

USA. I det följande presenteras kortfattat några

erfarenheter av ekonomiska styrmedel från några

länder.11

Frankrike

I Frankrike finns ett avgiftssystem för utsläpp till vatten sedan 1969. Avgifterna omfattar bl.a. suspenderad substans TSS (total suspended solids), biologisk BOD (biological oxygen demand), kemisk syreförbrukning COD (chemical oxygen demand) och vissa syreförbukning kemikalier. Intäkterna från avgifterna är i giftiga öronmärkta för att stödja utveckling av princip

11.Avsnittet i stor utsträckning på R. W. Hahn

bygger (1989) Economic prescriptions for environmental Not exactly what the doctor ordered, i problems: Shogren, I. The political economy of government regulation, Kluwer, London.

miljövänlig teknologi. Enligt Hahnll (s. 139) finns

ännu så länge ett begränsat dataunderlag, något som

gör det svårt att utvärdera systemet. De data som finns anses stödja hypotesen att systemet har lett till förbättringar av vattenkvaliteten. Uppgifter saknas om att avgiftssystemet lett till ett mer

kostnadseffektivt åtgärdsarbete. Detta anses bland

annat bero på att avgifterna är relativt låga och i

allmänhet inte direkt kopplade till det enskilda företagets faktiska utsläpp till vatten.

Västtyskland

Det västtyska systemet för att minska utsläpp till vatten liknar det franska. Avgifter täcker bl.a. BOD, COD, kadmium och kvicksilver. Intäkterna används bl.a. till att subventionerna projekt för att förbättra vattenkvaliteten. Ett rikstäckande system för miljöavgifter infördes 1981. Ansvaret för

tillämpningen av programmet ligger på delstatsnivå,

där tolererbara nivåer (standards) fastställs.

Avgiftsnivân baseras på förväntade utsläpp och

koncentration. Avgiften kan höjas eller sänkas

beroende på om den enskilda källan uppfyller den

fastställda nivån eller inte. Avgifterna är inte konstanta utan varierar bland annat mellan delstater.

Utvärderingar tyder på att systemet lett till en

betydande förbättring av vattenkvalitén (Hahn, s. 141). Huruvida systemet leder till kostnadseffektivitet är däremot oklart. Systemet anses dock som ett väl fungerande sätt att finansiera projekt för att förbättra vattenkvalitén.

I Västtyskland används även en typ av utsläppskvoterlz.

Syftet med detta system är att förhindra att ekonomisk tillväxt leder till försämrad luftkvalitet. Det ger företag möjlighet att etablera sig i en region förutsatt att verksamheten kan rymmas inom de befintliga luftkvalitetsnormerna genom att förvärva utsläppskvoter från en existerande anläggning.

Holland

Holland har haft ett avgiftssystem för utsläpp till vatten i bruk sedan 1969. Avgifterna i Holland är betydligt högre jämfört med Frankrike och Västtyskland. Syftet med systemet är att generera medel till utvecklingsprojekt för att förbättra vattenkvaliteten. Avgifter erläggs för observerade och

förväntade utsläppsnivåer. Större källors utsläpp

mäts, medan mindre källor ofta betalar en fast avgift oberoende av de faktiska utsläppens storlek.

Avgifterna avser både volym och koncentration och kan variera mellan olika delar av landet. Avgifternas storlek har ökat successivt efter införandet, medan utsläppen successivt minskat. Systemet möttes, liksom i Västtyskland, med motstånd från industrin och miljörörelsen. Numera anses dock avgifterna vara allmänt accepterade.

Ett antal utvärderingar av systemet i Holland har gjorts. Dessa utvärderingar visar bl.a. att systemet

12.För detaljer, se Sprenger, R-V (1989) Economic Incentives in Environmental Politics. The Case of Western Germany, uppsats presenterad vid Prins Bertil Symposiet, Stockholm, 12-14 juni, 1989.

lett till en signifikant förbättring av

miljökvaliten13. De holländska avgifterna inom

vattenvården bedöms vara ett av de bästa exemplen i

världen på väl fungerande ekonomiska styrmedel.

USA

I USA används miljöavgifter i liten utsträckning. Däremot har olika former av överlåtbara utsläppskvoter diskuterats och i vissa fall prövats.

I USA finns för närvarande på fyra olika program:

a. Utsläppskvoter i Wisconsin Fox River b. Handel med överlåtbara utsläppskvoter (The Emission Trading Program) c. Blyprogrammet d. Dillon Reservoir (ännu ej utnyttjat)

a. UTSLÄPPSKVOTER I WISCONSIN FOX RIVER

Staten Wisconsin introducerade 1981 ett program för att kontrollera BOD-nivån i en del av Foxfloden. Syftet med programmet var att tillåta en viss handel med utsläppskvoter och därigenom ge företagen flexibilitet med bibehållen miljökvalitet. Det har emellertid endast förekommit en transaktion mellan en pappersfabrik och ett reningsverk. Förhoppningarna om stora kostnadsbesparingar har därför inte infriats. Detta kan förklaras dels med att marknaden för tillstånd är tunn, dels av de speciella regler för handeln som gäller. Den tillåtna handeln

13.Se Hahn (1989) för referenser.

begränsas av företagens lokalisering. Vidare måste varje företag kunna styrka behovet av att köpa eller sälja en utsläppskvot. Detta medför i praktiken att endast nytillkommande utsläppskällor, expanderande företag och vissa reningsverk kan handla kvoter med varandra. Transaktioner för att endast reducera de löpande kostnaderna är förbjudna.

b. HANDEL MED ÖVERLÅTBARA UTSLÄPPSKVOTER

Den amerikanska miljölagstiftningen från 1970 föreskrev gränsvärden för en mängd ämnen fr.o.m. 1975. I den uppföljning som genomfördes 1977 gjordes en

uppdelning mellan de områden som uppnått målen och de

som fortfarande inte uppnått dem (non-attainment

areas).

Ett av huvudsyftena med programmet för överlåtbara utsläppskvoter är att förena ekonomisk tillväxt med luftkvalitetsmålen i miljölagstiftningen och ge enskilda företag flexibilitet. Kärnan i programmet är

utsläppskvoter (Emission Reduction Credits). För varje

anläggning fastställs högsta utsläppsnivåer. Om ett företag kan visa att utsläppen ligger under de tillåtna får det tillgodoräkna sig en överlåtbar utsläppskvot. Denna kvot kan användas för handel inom programmets fyra delar som redovisas nedan.

Överlåtelser till nyetableringar (offsets)

Denna del av programmet gäller vid nyetablering av anläggningar inom non-attainment-områden. Syftet är att förbättra miljökvaliteten i takt med att nya företag etableras. Varje företag som vill etablera sig

måste förvärva utsläppskvoter från befintliga anläggningar och dessutom bevisa att miljökvaliteten därefter sammantaget kan förbättras i området.

Två exempel kan belysa hur systemet fungerar. Ett företag i Costa County, Kalifornien, fick tillstånd att bygga en oljeterminal efter köp av en utsläppskvot för 250 000 $ av ett företag inom kemikalieindustrin, som hade kunnat minska sina egna utsläpp. Delstaten Pennsylvania ändrade i mitten av 1970-talet vägbeläggningssystemet för att minska utsläpp av kolväten. Därmed kunde delstaten ordna ett miljöutrymme som tillät etablering av en bilfabrik.

Bubblor (The bubble policy)

Handel med utsläppskvoter inom en s.k. bubbla är det

mest kända exemplet på hur ett system av detta slag

fungerar. Ibland används benämningen bubblor som en motsvarighet till överlåtbara kvoter. Detta kan dock

vara något vilseledande, eftersom utformningen av

villkor för ett antal anläggningar inom en tänkt bubbla kan ske antingen med administrativ reglering eller med ekonomiska styrmedel.

I USA tillåts handel med utsläppskvoter för existerande anläggningar inom ett område som omfattas av s.k. bubbelvillkor, dvs. utsläppskrav som omfattar flera enskilda företag.

Ett exempel kan belysa hur bubbeltekniken används i praktiken. Ett företag i New Jersey ålades att minska utsläppen med 85 % från 119 mindre källor, skorstenar etc. Företagets ingenjörer föreslog i stället att

minska utsläppen med 99 % från sju av dessa källor. Detta förslag accepterades inom ramen för bubbelvillkoren och utsläppen minskades med 2 300 ton utöver nivån myndigheten fastställt. Företagets kapital- och underhållskostnader blev sammantaget 15 miljoner USD lägre än vad de annars skulle ha blivit.

Överlåtelser inom samma företag (Netting)

Denna del i programmet, som introducerades redan 1974, gäller små tillkommande källor inom ett befintligt företag. Företag har möjlighet att kvitta ett tillkommande utsläpp från en ny punkt genom att minska utsläpp från en existerande. Därigenom undantas företaget från den ingående prövning som annars gäller för nytillkommande utsläppskällor. Antalet faktiskt utnyttjade kvittningar är osäkert. Hahn (s. 153) anger mellan 5 000 till 12 000 utnyttjade kvittningar.

Avsättning (Banking)

Den fjärde delkomponenten i programmet är avsättning. Den ger ett företag rätt att spara en utsläppskvot för framtida bruk. således kan en kredit antingen användas senare inom företaget eller säljas till ett annat företag. Ett företag i Louisville, Kentucky, fick möjlighet att köpa ett antal sparade utsläppskvoter för 60 000 USD från ett annat företag. Utan inköpta kvoter var alternativen antingen att lägga ned eller installera reningsutrustning för 1,5 miljoner USD.

Således kunde miljökvalitetskraven uppnås samtidigt

som företaget slapp undan en kostnad på nästan 1,5 miljoner USD.

lera utvärderingar har gjorts av handeln med i USA. Sammanställningen nedan har utsläppskvoter gjorts av Hahn (1989).

som av tabellen har merparten av överlåtel-

framgår

serna skett inom enskilda företag. Genom att slippa av nytillkommande källor har berörda företag prövning

beräkningar undgått kostnader på

enligt uppskattade

drygt 12,8 miljarder USD. Effekterna på miljökvali-

teten har dock varit små. Det bör noteras att programmet som sådant inte primärt syftat till att minska utsläpp utan snarare att hålla utsläppen oförändrade.

Den externa handeln har varit för liten för att några

säkra slutsatser skall kunna dras om hur systemet skulle i ett läge med successivt skärpta krav fungera från myndigheterna.

Tabell 3.1 sammanfattning av The Emission Trading Program

Uppskattade Kostnads- Miljökvalitet transaktioner besparingar effekter (milj USD)

Interna Externa

Källa: Hahn (1989, s. 152).

C. BLYPROGRAHMET

Syftet med detta program var att tillåta raffinaderier

ökad flexibilitet för att minska blyinnehållet i

bensin. Programmet pågick under en femårsperiod med

början 1982. Inledningsvis tilläts 1,1 gram bly/gallon för större raffinaderier. Denna gräns sänktes till 0,1 gram bly/gallon för alla raffinaderier 1986. Företagen fick tillgodoräkna sig överlåtbara kvoter

med utgångspunkt från produktionsnivå och genomsnitt-

ligt blyinnehåll i bensin. År 1982 var den tillåtna

blyhalten som nämndes ovan 1,1 g/gallon. Ett raffinaderi som producerade 10 miljoner liter bensin med en

genomsnittlig blyhalt på 1 gram/gallon kunde då till-

10 - =

godoräkna sig en kvot på miljoner (1,1 1,0)

1 miljon gram; denna kvot kunde säljas till andra raffinaderier.

Aktiviteten inom programmet var hög. År 1985 deltog över hälften av alla raffinaderier i handel med kvoter, trots att programmet inledningsvis inte

mottogs med någon större entusiasm från raffinaderier-

nas sida.

Två faktorer anses ha bidragit till programmets

framgång. Den ena är att blyinnehållet i bensin enkelt

går att mäta. Den andra är att programmet sammanföll

med en ökad allmän förståelse för att blyinnehållet i

bensin måste minskas.

d. DILLON RESERVOIR, COLORADO

Ett program för handel mellan fasta (point-sources) och diffusa utsläppskällor (non-point sources) har

5-10-0830.

utvecklats i Colorado. Med fasta källor avses t.ex. en fabriks skorsten. En diffus källa kan vara t.ex. fosforavrinning från jordbruksmark. Programmet gäller kontroll av fosforhaltiga utsläpp till Dillon Reservoir. Syftet är att förbättra vattenkvaliteten i sjön. Programmet startades 1984, då berörda företag fick tillstånd för utsläpp baserade på tidigare

produktionsnivåer och sjöns belastningsgräns.

Programmet innehåller speciella regler för handel. För att få släppa ut ett extra gram fosfor från en fast källa måste utsläppen reduceras med två gram i en diffus källa.

Det amerikanska naturvårdsverket (EPA) utvecklar

program för att tillämpa överlåtbara utsläppskvoter på

en mängd olika områden. Här kan nämnas bl.a. ett program som skulle tillåta tillverkare av lätta lastbilar och dieselbilar att handla med kvoter sinsemellan vad gäller utsläpp av partiklar (tunga kolväten). Ett liknande program för handel med kväveoxider och partiklar håller på att utvecklas och gäller motorer för större lastbilar.

sammanfattning av erfarenheter

Följande tabell sammanfattar några erfarenheter av ekonomiska styrmedel i olika länder.

Tabell 3.2 på utnyttjande av miljöavgifter i

Exempel olika länder

Land Frankrike Västtyskland Holland USA

Instrument Utläpps- och Utsläppsavg. Utsläppsavg. Användaranvändaravg. avgift

Medium Vatten Vatten Vatten Vatten

i Bl.a. TSS, Bl.a. BOD, Bl.a. (01), 81.3. TSS, BOD, C00 BOD, C00 kväve, tung- BOD, coo metaller

Primärt sxfte Generera in- Generera Generera Generera täkter till intäkter intäkter intäkter miljöförb. åtgärder

Kostnadsbe- okända okända okända Förmodligen sgaringar små

Miliökvalitet se text se text Markerad Liten förbättring effekt

Källa: Hahn (tab. 63, s. 161)

Tabell 3.3 Exempel på utnyttjande av överlåtbara

kvoter

Land USA USA Fox-floden Dillon Reservoir Uisconsin Colorado USA USA

Instrument Handel med Blykvoter Utsläpps- Kvoter överlåtbara kvoter utsläppskvoter

nål Bl.a. C0, Bly BOD Fosfor S02, Nox

Målgrugg Industri Raffinaderier Massa- och Fasta och diffusa pappersind., källor. Industri, Reningsverk developers, reningsverk

Primärt syfte Flexibilitet Flexibilitet Flexibilitet Förbättring av för att nå för företag för företag Vattenkvalitet miljömål ett möta + upphålsträngare lande av miljökrav miljökvalitet

Kostnadsbe- Betydande Svårt upp- Små (Ingen handel) sgaringar skatta,dock stor aktivitet

Miliökvalitet Små Ingen Ingen Ingen förändring förändring förändring

Källa: Hahn (tab. 63, s. 161)

3.2 svenska erfarenheter av ekonomiska stvrmedel

3.2.1 Inledning

I det svenska miljöskyddsarbetet förekommer sedan lång

tid tillbaka vissa ekonomiska inslag, bl.a. avgifter

för myndighetsprövning och avgifter för att finansiera

viss verksamhet inom miljöområdet, exempelvis in-

samling av miljöfarliga batterier. Även om huvudsyftet med dessa inte är att fungera som kan det styrmedel, vara av intresse att se lite närmare

på utformningen

av dem, inte minst för att kunna ta tillvara erfarenheter från den administrativa uppbyggnaden av de enskilda systemen.

3.2.2 Närmare om befintliga svenska etc. avgifter

I Sverige finns en lång rad avgifter m.m. på miljö-

området. Flertalet av dessa har tillkommit under 1980-talet. I det följande presenteras en sammanställning som naturvårdsverket tagit fram samt vissa kommentarer i anslutning till denna. som av

framgår

sammanställningen som redovisas i tabellform i bil. 3 är produktavgifter och administrativa säravgifter skilt väl representerade.

Produktavgifterna är kopplade till försäljningen av olika produkter t.ex. handelsgödsel och dryckesförpackningar.

De administrativa avgifterna har tillkommit för att täcka miljömyndigheternas kostnader. Sådana avgifter tillämpas mest konsekvent för kemikaliekontrollen för tillämpningen av och för konmiljöskyddslagen trollen av täktverksamhet. Strävan har sedan åtskilliga år varit att avgiftsbelägga statliga myndigheters verksamhet i den mån så kan ske utan att verksamhetens syfte äventyras.

Huvuddelen av avgifterna har tillkommit för att

finansiera myndigheternas åtgärdsarbete inom eller i

anslutning till miljövården. En del av avgifterna har

varit öronmärkta för miljövårdsåtgärder. För flertalet

saknas dock direkta kopplingar till miljöinsatser.

Många av de administrativa avgifterna har syftat till

att finansiera redan befintliga system eller till att möjliggöra en utbyggnad av dessa.

Avgifterna har i regel varit så låga att de inte

på något avgörande sätt påverkat användningen av

t.ex. olika produkter. Många av de avgiftsbelagda

produkterna b1.a. handelsgödsel, olja och

engângsförpackningar har för övrigt en låg

priskänslighet (elasticitet), vilket ytterligare motverkat eventuella styreffekter.

I tabellen har alla befintliga statliga miljöavgifter

m.m. förtecknats och fördelats på olika avgiftstyper.

Tabellen upptar också flertalet viktigare icke-statliga avgifter, framför allt de kommunala (brukar-) avgifterna för behandling av avfall och avloppsvatten.

Även några privata avgifter har tagits med såsom två

avgifts-pantsystem och den obligatoriska avgiften till den nyinrättade miljöskadefonden.

För varje avgift redovisas översiktligt avgiftens

konstruktion/storlek, årlig avgiftsinkomst, direkt och

indirekt miljöeffekt. Statistiken över framför allt de tunga kommunala avgiftsinkomsterna är bristfällig.

Grova uppskattningar har skett i några all. Detsamma

gäller i hög grad de bedömningar som gjorts inom naturvårdsverket om avgifternas miljöeffekter. Mer systematiska utvärderingar har t.ex. inte gjorts. De

bedömningar som redovisas här är reltivt grova men torde ändå ge en viss bild av effekter m.m.

Med direkt miljöeffekt avses att ett höjt pris på en

vara eller tjänst leder till en begränsning av användning, utsläpp eller dylikt. Sådana effekter har naturvårdsverket genomgående bedömt vara små eller obefintliga.

Om en avgift genererar inkomster som används till

någon form av miljövård, erhålls för det mesta en

positiv miljöeffekt. Alla för miljövård öronmärkta

avgifter har i tabellen tillskrivits positiva (indirekta) miljöeffekter. Självfallet har man då bortsett i från om vissa av dessa effekter skulle ha även utan ~ oftast uppnåtts avgiften genom traditionell skattefinansiering.

Huvudintrycket är att flertalet av de statliga avgifterna är enkla och billiga att administrera. Miljöskyddsavgiften (en sanktionsavgift) är sannolikt

det mest extrema exemplet på motsatsen.

Den här översiktliga genomgången visar att svenska

miljöavgifter i hög grad utnyttjats på ett sätt som

ansluter till omvärldens. Förutom valet av avgifter (jfr ovan) har Sverige främst profilerat sig genom ett

relativt stort antal avgifter och en låg andel

öronmärkning för miljövård.

3.2.3 subventioner, investeringsfonder

I samband med miljöskyddslagens tillkomst år 1969 inleddes en period med stora statliga subventioner på

Naturvårdverket fördelade under

miljöområdet.

tioårsperiod betydande belopp för att

påföljande

stimulera inom industrin och

miljöskyddsåtgärder

kommunerna. Det stödet bidrog i hög grad till statliga att till luft och fosforutsläppen från stoftutsläppen de kommunala avloppsverken kunde reduceras kraftigt. Direkta subventioner har därefter kommit att spela en allt mindre roll som miljöpolitiskt styrmedel.

I slutet av år 1987 möjligheten för öppnades

att ta i anspråk avsättningar till

industriföretag allmänna investeringsfonder för att finansiera i åtgärder. Genom att investeringar miljöförbättrande investeringsfondmedel har företagen kunnat utnyttja sänka sina i samband med kapitalkostnader vilket kan ses som en form av miljöinvesteringar, subvention. Statens industriverk har, som en statlig del i ett regeringsuppdrag om att utreda konsekvenser för svensk industri av ökade miljökrav, gjort en särskild av hur företagen använt sig av analys att utnyttja investeringsfonderna. En möjligheten slutsats är att finansieringsmöjligheten via har varit värdefull för de investeringsfond

investerande bolagen, men att den inte haft någon

för att få till stånd avgörande betydelse En viss tidigareläggning av

miljöinvesteringar.

projekt har dock konstaterats. planerade

De allmänna investeringsfonderna, kommer att avvecklas som ett led i omläggningen av företagsbeskattningen.

3.3 Utvecklinqstendenser i omvärlden

I detta avsnitt behandlas vissa internationella

utvecklingstendenser vad gäller ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken, bl.a. hur frågan för närvarande behandlas i internationella organisationer inkl. EG.

3.3.1 Några aktuella förslag till ekonomiska

styrmedel i våra grannländer

Danmark

I Danmark finns flera ekonomiska styrmedel på

miljöområdet. Bland de mer uppmärksammade är avgiften

på avfall, råvaruavgifter samt CFC-avgiften. Några nya

förslag synes just nu inte föreligga.

Finland

En statlig utredning presenterade förra året ett stort antal förslag till avgifter och skatter inom miljöpolitikens område. Man föreslog bl.a.

produktavgifter på handelsgödsel, miljöfarliga

kemikalier och batterier, ökad användning av pantsystem m.m. Utredningen föreslog också en

koldioxidskatt baserad på kolinnehållet i bränslet. En

sådan skatt infördes den 1 januari 1990. Samtidigt

infördes skatt på fosfathaltiga gödselmedel samt höjda

skatter på smörjoljor och på dryckesförpackningar.

Ytterligare förslag till miljöavgifter väntas i 1991 års budgetproposition.

Norge

Den norska regeringen i december 1989 en

utsåg

ämbetsmannakommitté som skall undersöka möjligheterna till ökad användning av ekonomiska styrmedel inom

miljöpolitiken. Till att börja med skall utredningen

lägga fram förslag till skatter/avgifter inom några

avgränsade områden med sikte på genomförande under

1991. I ett senare skede skall kommittén studera den framtida rollen för ekonomiska styrmedel inom hela miljöpolitiken.

Under år 1990 har bl.a. beskattningen av bilar förändrats till förmån för mindre och bränslesnåla bilmodeller. Vidare har bensinpriset höjts och skatte-differentieringen mellan blyad och blyfri

bensin har ökat. Dessutom har avgiften på

dryckesförpackningar höjts och en avgift på miljöfarliga batterier har införts.

Nederländerna

Hittills har ekonomiska styrmedel främst används för

att finansiera miljöskyddsåtgärder. Bl.a. har en

koldioxidskatt - som tas ut kol och

på olja, naturgas

- införts av finansiella skäl. Intresset för nyligen att tillämpa ekonomiska styrmedel i styrande syfte har emellertid ökat. Under sommaren 1990 väntas regeringen presentera förslag till sådana styrmedel. Man överväger bl.a. att minska värdet av reseavdragen för resor med bil till och från arbetsplatserna. Inkomsterna skall användas för investeringar i kollektiva färdmedel. För att ytterligare begränsa

biltrafiken avser man höja skatten på bensin, diesel

och gas, samtidigt som kilometerskatten sänks. Vidare studeras möjligheterna att införa pantsystem för batterier som innehåller kvicksilver och kadmium och

återtagningspremier för att uppmuntra hushållen att

lämna in miljö- och hälsofarliga kemikalier.

Västtyskland

Avgiftssystemet för avloppsvatten har nyligen utvidgats och omfattar ett större antal typer av föroreningar. Möjligheterna att utnyttja ekonomiska styrmedel inom avfallsområdet utreds för närvarande. Inom trafiksektorn är regeringens ambition att ge hela skattesystemet en mer miljöanpassad profil.

3.3.2 OECD

OECD har alltsedan 1971 bedrivit aktiviteter på temat

miljö och ekonomi. En inledande insats från OECD:s sida blev att göra en tolkning av PPP (Polluter Pays Principle) med syfte att undanröja störningar i internationell handel och internationella investe-

ringar. Anledningen till att frågan aktualiserades

inom OECD var i första hand farhågor om att vissa

länder subventionerade industrins miljökostnader. I korthet innebär OECD:s riktlinjer att företagen själva

skall bekosta de miljöåtgärder som föreskrivs av

myndigheterna. Företagen skall dessutom svara för finansieringen av myndigheternas verksamhet t.ex. för att fastställa kravnivåer för olika utsläpp och tillsynsinsatser. Under 1980-talet har kompletterande

tolkningar gjorts som innebär att företagen åläggs ett

ansvar för att åtgärda skador i samband med stora

olyckor (accidental pollution).

OECD har på olika sätt, bl.a. genom rådsdeklarationer,

uppmanat till ett utökat bruk av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken både generellt och för enskilda områden, t.ex. vatten, avfall, buller, dryckesförpackningar.

Under år 1989 publicerades en omfattande studie om användningen av ekonomiska styrmedel i medlemsländerna. Studien, som tidigare har refererats i våra delbetänkanden, visar att användningen av ekonomiska styrmedel ökat signifikant under de senaste femton åren.

Under första halvåret 1990 har en arbetsgrupp bestående av representanter för medlemsländerna inom OECD utarbetat förslag till vissa riktlinjer för användningen ekonomiska styrmedel. En uppgift har varit att närmare studera behovet av internationell samordning av styrmedel. Resultatet av detta arbete skall användas i förberedelserna inför 1991 års ministermöte inom OECD.

3.3.3 EG

I november offentliggjordes en expertrapport inom EG som varnade för de negativa effekter för miljön, som kan bli följden av den ökade ekonomiska aktiviteten i samband med genomförandet av den inre marknaden. Utvecklingen inom energi- och trafikområdet framhålls särskilt i rapporten, som också uppmanar till användning av ekonomiska styrmedel för att begränsa problemen.

Frågan behandlades av miljöministrarna i slutet av

november 1989. Då diskuterades också en rad andra

frågeställningar som har att göra med hur den gröna

dimensionen skall behandlas vidare i EG-samarbetet.

EG-kommissionen har därefter på uppdrag av miljö-

ministrarna och i nära anslutning till OECD:s pågående

arbete analyserat olika konsekvenser av ekonomiska styrmedel.

Kommissionen har föreslagit en ökad användning av

styrande miljöavgifter, som bör harmoniseras på

EG-nivå. EG:s medlemsländer har överlag varit positiva till kommissionens förslag. Det står samtidigt klart att det finns stora åsiktsskillnader dem emellan. Den

avgörande frågan är om avgifterna skall harmoniseras

eller inte.

Flera medlemsländer hänvisar till den s.k. subsidiaritetsprincipen, dvs. en av grundstenarna i EG:s miljöpolitik, som regleras i artikel 130 r i enhetsakten. Principen innebär att det primära

ansvaret för miljön och för beslut i sådana frågor

skall fattas på lägsta möjliga beslutsnivå. Den innebär också en rätt för medlemsländerna att vidta

mer långtgående miljöskyddskrav än vad minimikraven

fastställda genom EG-direktiv innebär. De länder, som

hävdar att denna princip skulle gå om intet om beslut

om miljöavgifter enbart kan fattas på EG-nivå,

förordar att EG enbart fastställer vissa riktlinjer för tillämpning av ekonomiska styrmedel.

Frågan om användning av ekonomiska styrmedel i

miljöpolitiken inom EG kommer sannolikt att avgöras under det irländska orförandeskapet, första halvåret 1990.

3.3.4 FN

Vid ECE14-konferensen i Bergen i maj 1990 behandlades också frågan om en ökad användning av ekonomiska styrmedel. I ministerdeklarationen från konferensen uppmanas ECE-länderna att öka användningen av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken som komplement till traditionell reglering, såväl för att minska föroreningar och skydda naturresurser som för att minska energianvändningen. Ministerdeklarationen nämner skatter, miljöavgifter, överlåtbara utsläppskvoter och pantsystem som tänkbara instrument

och fäster dessutom uppmärksamheten på negativa

effekter av subventioner till miljöstörande verksamheter. Eftersom ECE-konferensen kan ses som en förberedelse inför FN-konferensen om miljö 1992, finns det anledning att räkna med att frågorna om ekonomiska styrmedel kommer att ha en framskjuten plats även där. Resultatet från 0ECD:s arbete bedöms enligt ministerdeklarationen från ECE-konferensen att få mycket stor betydelse för det fortsatta arbetet med ekonomiska styrmedel.

3.3.5 Nordiskt samarbete

Även inom ramen för det nordiska miljösamarbetet är intresset för ekonomiska styrmedel mycket stort. I den ekonomiska handlingsplanen för 1989-1992 Ett starkare Norden uttalar Nordiska Ministerrådet att ekonomiska styrmedel i ökad omfattning bör användas som komplement till de administrativa styrmedlen i miljöpolitiken. Enligt handlingsplanen skall

14.Economic Commission for Europe (FN:s kommission för Europa)

förutsättningarna för att i ökad utsträckning använda ekonomiska styrmedel undersökas.

En särskild arbetsgrupp för ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken har av denna anledning nyligen bildats under Nordiska Ministerrådet. Dess mandat har fastställts gemensamt av ämbetsmannakommittéerna för

miljövårdsfrågor resp. ekonomi och finanspolitik.

Enligt direktiven skall arbetsgruppen analysera tillämpligheten av olika ekonomiska styrmedel, ge förslag till generella riktlinjer, föreslå samarbetsprojekt om konkreta ekonomiska styrmedel.

Frågan om ekonomiska styrmedels betydelse studeras

även av andra nordiska arbetsgrupper, t.ex. områdena energi, trafik och jordbruk.

Källor till kapitel 3

Översikter om teori och praktik på grundläggande nivå

ges bl.a. av Bohm, P. & Russell, C. (1985): Comparative Analysis of Alternative Policy Instruments, Handbook of Natural Resource and Energy Economics, North Holland, Amsterdam. Hahn, R. W. (1989): A Primer on Environmental Policy Design, Harward Academic Publishers, New York. En mer avancerad lärobok är Baumol, W. & Oates, W. (1975): The Theory of Environmental Policy, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, New Jersey. Ett grundläggande verk inom miljöekonomi är Mähler, K.-G. (1974): Environmental Economics, A Theoretical Inquiry, Johns Hopkins University Press, Baltimore.

En lättläst översikt av olika aspekter på ekonomiska

styrmedel ges av

Bergman, L. (1989): Värdera miljönl, SNS förlag, Stockholm.

En översikt av ämnet miljöekonomi ges av

B. & K.-G. - Kriström, Löfgren, (1990): Miljöekonomi en översikt, Ekonomisk Debatt # 3.

För ytterligare detaljer om The Emission Trading Program se

Tietenberg, T. (1985): Emissions Trading: An Exercise in Reforming Pollution Policy. Resources for the Future, Washington D. C.

En detaljerad genomgång av fördelar och nackdelar med ekonomiska styrmedel tillämpade på tre fallstudier ges

i

Schelling, T. C. (1983): Incentives for Enviromental Protection. MIT Press, Cambridge.

Tillsammans med de referenser som återfinns i de nämnda verken kan den intresserade läsaren skaffa sig en god bild av ekonomiska styrmedel i teori och praktik.

4 BAHORDNING AV EKONOMISKA STYRMEDEL MED PRÖVNING ENLIGT MILJÖSKYDDSLAGEN OCH LAGEN OM REMISRA PRODUKTER

4.1 Gällande bestämmelser i miljöskyddslagstiftningen, kemikalielagstiftningen och anqränsande lagstiftning

De centrala bestämmelserna om åtgärder mot utsläpp

till miljön återfinns i miljöskyddslagen (1969:387). Denna lag omfattar i princip alla utsläpp och andra störningar som förekommer vid användning av mark,

byggnad eller anläggning. Villkor som innebär krav på

begränsning av sådana störningar kan enligt lagen beslutas för så gott som alla typer av verksamheter.

Tillståndsprövning är dock obligatorisk endast för

vissa verksamheter. Dessutom föreligger anmälningsplikt för vissa andra verksamheter. De verksamheter som är tillstånds- och anmälningspliktiga anges i en

bilaga till miljöskyddsförordningen (1981:574). Till-

ståndsprövning sker hos koncessionsnämnden för miljö-

skydd eller länsstyrelse. Anmälan skall fr.o.m. den 1 juli 1989 göras hos de kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnderna. Tillsyn och kontroll utövas av naturvårdsverket, länsstyrelserna samt miljö- och hälsoskyddsnämnder.

Vi vill även nämna att ett stort antal verksamheter som prövades före år 1981, i stället för tillstånd har

dispensbeslut från naturvårdsverket eller länsstyrelse. Dessa dispensbeslut saknar den rättsverkan som tillstånden har men överträdelser av villkoren kan

leda till påföljd på motsvarande sätt som för till-

stånd. Det totala antalet dispensprövade verksamheter kan uppskattas till drygt 3 O00. Även om en hel del av dessa senare har varit föremål för

tillståndsprövning

finns det sannolikt ett stort antal gällande dispenser kvar.

En annan grupp är verksamheter som tillhör tillstånds-

pliktiga branscher, men som ej är tillståndsprövade.

De rör sig här om anläggningar som var i drift före miljöskyddslagens tillkomst år 1969 och som inte ändrat sin verksamhet sedan dess. En av sammanställning

uppgifter från vissa län tyder på att endast

omkring 5 % av de kända verksamheterna i koncessionsnämndens lista över sådana verksamheter inte är tillståndsprövade. Verkstadsindustri är här den viktigaste enskilda branschen.

Enligt 5 § miljöskyddslagen skall den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet vidta de skydds-

åtgärder, tåla begränsning av verksamheten och iaktta

de försiktighetsmått i övrigt, som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa Omolägenhet.

fattningen av dessa åligganden skall bedömas med ut-

gångspunkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksam-

het av det slag som det här är om. Vid bestäm-

fråga mandet av omfattningen av åliggandena skall såväl

allmänna som enskilda intressen beaktas. Vid sistnämnda avvägning skall särskild tas till å ena hänsyn sidan beskaffenheten av det område som kan bli utsatt för störning och betydelsen av störningens verkningar,

å andra sidan nyttan av verksamheten samt kostnaden för och den ekonomiska verkan i övrigt av

skyddsåtgärd

de försiktighetsmått som kommer i fråga. Detta ger

följande tre huvudkriterier för prövningen, nämligen tekniskt möjlig, ekonomiskt rimlig och miljömässigt motiverad.

Övrig lagstiftning som berör miljön

Bestämmelser som berör miljön återfinns, förutom i miljöskyddslagen, i ett stort antal andra lagar och Vi berör endast dessa bestämmelser överförordningar.

och gör inte på något sätt an-

siktligt redogörelsen

språk på att vara uttömmande.

I lagen (1985:426) om kemiska produkter finns bestämmelser om hantering och import av kemiska ämnen och beredningar (kemiska produkter). Lagens syfte är att förebygga, att skador på människors hälsa eller i miljön förorsakas av kemiska ämnens inneboende egenskaper. En av de centrala principerna i lagen är den s.k. substitutionsprincipen. Denna innebär att skad-

ämnen och beredningar så långt som möjligt skall

liga

undvikas eller, om hanteraren ändå uppnår ändamålet

med användningen, ersättas med sådana som är mindre farliga eller helt ofarliga.

Förordningen (1985:836) om bekämpningsmedel gäller kemiska produkter som är avsedda som skydd mot att egendomsskada, sanitär olägenhet eller annan liknande olägenhet förorsakas av växter eller djur eller mikroorganismer. Bekämpningsmedel får inte importeras, saluhållas, överlåtas eller användas utan att vara godkänt av kemikalieinspektionen.

Bestämmelser om svavelutsläpp finns i lagen (1976:1054) och förordningen (1976:1055) om svavelhaltigt bränsle. Svavelutsläpp från förbränning får inte överstiga vissa värden. I förordningen finns vidare bestämmelser om högsta tillåtna svavelhalt i eldningsolja och dieselbrännolja.

Vidare finns det förordningen (1985:837) om PCB m.m., förordningen (1985:838) om motorbensin, förordningen (1985:839) om kadmium, förordningen (1985:840) om vissa hälso- och miljöfarliga produkter m.m., förordningen (1986:1236) om miljöfarliga batterier, förordningen (1988:716) om CFC och halon m.m. och förordningen (1977:994) om försäljning och förvaring av vissa flyktiga lösningsmedel m.m.

I arbetsmiljölagen (1977:1160) finns bestämmelser om arbetsmiljön. Denna skall vara tillfredsställande med hänsyn till arbetets natur och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället. Arbetsförhållandena skall anpassas till människans förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende.

Bilavgaslagen (1986:1386) syftar till att förebygga att bilar och andra motordrivna fordon orsakar skador

på människors hälsa eller på miljön genom utsläppp i

luften av avgaser och andra ämnen. Motordrivna fordon skall vara så konstruerade och utrustade, att de inte släpper ut avgaser och andra ämnen i större mängd än vad som kan godtas från hälso- och miljöskyddssynpunkt.

I lagen (1982:821) om transport av farligt gods anges att vid sådan transport skall de vidtas och

åtgärder

den försiktighet iakttas, som fordras för att hindra eller motverka att det farliga godset orsakar skador

på människor, djur, egendom eller i miljön.

I naturvårdslagen (1964:822) finns bestämmelser om

naturvårdsobjekt (nationalparker, naturreservat och

naturvârdsområden) och om tillståndsprövning av täkter

och markavvattningsföretag.

I livsmedelslagen (1971:511) finns bestämmelser om bl.a. beskaffenhet, hantering och märkning av livsmedel.

4.2 oversyn av miljölagstiftningen

Regeringen har genom beslut den 11 maj 1989 tillkallat en parlamentarisk kommitté för att se över miljöskyddslagstiftningen.

Miljöskyddslagskommittên har enligt direktiven (dir. 1989:32) bl.a. till uppgift att överväga förändringar

i miljöskyddslagstiftningen för att ge de miljömässiga

aspekterna större tyngd vid avvägningen mot ekonomiska förhållanden. Kommittén kommer således att behandla de

principiella frågeställningar som vi har haft anled-

ning att belysa i samband med våra förslag. Vi har emellertid valt att inte föregripa miljöskyddskommit-

téns principiella ställningstaganden i dessa frågor

och avger därför inte några förslag i denna del.

4.3 Ekonomiska styrmedel och

tillståndsprövning

enligt miljöskyddslaqen

4.3.1 Hittillsvarande ställningstaganden

I vårt delbetänkande (SOU 1989:21) Sätt värde

på

miljön! Miljöavgifter på svavel och klor, konstaterar vi att miljöavgifter i teorin skulle kunna leda till

en sänkning av kraven på skadeförebyggande åtgärder

vid företag som skall betala en sådan avgift.

I remissyttrandena över betänkandet ansåg koncessionsnämnden för miljöskydd att det var att till felaktigt särskilt avgörande uppta de föreslagna miljöavgifterna

utan att frågan satts in i ett större

sammanhang.

Nämnden ansåg i korthet bl.a. att man

genom avgifterna tar ett första steg mot ett system av och sankstyrtionsmedel utan att närmare ha utrett konsekvenserna härav för nuvarande prövningsordning. Koncessionsnämnden framhåller också att ett avgiftssystem kommer att medföra en väsentlig belastning för vissa tillståndsprövade företag som dessa företag inte hade anledning

att räkna med vid tillståndsprövningen.

Vad gäller just de i delbetänkandet föreslagna miljöavgifterna redovisar koncessionsnämnden en beräkning i

fråga om kloravgiften som den anser tyder på att krav-

nivån skulle påverkas om denna införs.

avgift

I delbetänkandet Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken - och trafik Energi (SOU 1989:84) föreslår vi i huvudsak svavel-, kväveoxid- och koldioxidavgifter.

Även i fråga om dessa avgifter gjordes att

bedömningen de inte skulle komma att ha effekt till-

någon på

ståndsprövningen enligt miljöskyddslagen.

har i prop. (1989/902111) om Reformerad Regeringen mervärdesskatt m.m. och prop. (1989/90:141) om Vissa ekonomiska inom miljöpolitiken, m.m. utifrån styrmedel våra betänkanden bl.a. föreslagit att en tidigare koldioxidskatt, en svavelskatt och en kväveoxidavgift

skall införas. I fråga om ekonomiska styrmedel inom

miljöpolitiken anför föredragande statsrådet bl.a. följande: Några remissinstanser har tagit upp frågan om förhållandet mellan de avgifter som föreslås av och miljöskyddslagen. Den miljöavgiftsutredningen

åsikten har bl.a. framförts att särskilda avgifter på

vissa föroreningar kan komma att påverka nivån på de

krav som kan ställas vid tillståndsprövningen.

Miljöavgiftsutredningen anser att en sådan effekt är

teoretiskt tänkbar men att den inte kommer att uppstå

som en följd av de avgifter som utredningen hittills föreslagit. Jag delar den bedömningen. Riksdagen har anslutit sig till detta (jfr 1989/90:JoU24, rskr. 349).

4.3.2 mellan generella styrmedel och Samordning prövning i det enskilda fallet

Miljöavgifter är exempel på generellt verkande styr-

medel. Andra sådana styrmedel kan vara normer av olika som innebär kvantitativa begränsningar av tillåtslag na Exempel på denna typ av styrmedel är de utsläpp. riktlinjer riksdagen fastställt för utsläpp av svavel och kväveoxider, svavellagens bestämmelser om svavelhalt i bränsle och bilavgaslagens regler om utsläpp

från fordon. Generella åtgärder är också att förbjuda

användningen av ett visst ämne eller att avgränsa

tillåtna användningsområden. Exempel på den typen av

styrmedel finns i lagstiftningen om kemiska produkter.

En begränsning av miljöskadliga effekter kan också

uppnås genom att villkor för utsläpp o.d. från en

verksamhet bestäms efter prövning i varje särskilt fall.

Tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagen har för-

delar genom att hänsyn kan tas till lokala förhållanden och att den ger den som utövar verksamheten en viss - han kan lita att verksamheten kan

trygghet på

utövas under viss tid med vissa villkor och att han kan skriva av sina miljöinvesteringar. Efter de senaste ändringarna av förutsättningarna för omprövning beror denna till stor del hur

dock trygghet på

aktiv tillsynsmyndigheten är när det gäller att begära omprövning av tillstånden (jfr 24 § första stycket 4.-7. miljöskyddslagen). Ett motsvarande resonemang

kan föras för de fall då tillståndsprövning inte är

obligatorisk, men villkor för verksamheten beslutas enligt 40 § miljöskyddslagen.

Prövning i ett enskilt fall har också nackdelar. Den är komplicerad och kan av praktiska skäl bara göras för stora verksamheter. Koncessionsprövningen har en

inriktning på lokala miljöstörningar. En helt fri

prövning i varje enskilt fall är inte rimlig om det rör sig om storskaliga regionala eller globala miljöproblem, exempelvis utsläpp av CFC och koldioxid. Därför finns det redan i dagsläget generella styrmedel

som gäller även för tillståndsprövade verksamheter.

Exempel på sådana är riksdagens riktlinjer för dessa

utsläpp (det finns också andra riktlinjer från natur-

vårdsverket när det gäller industribuller och utsläpp från vattenverk). Ett annat exempel är energiskatterna, som sedan länge delvis varit miljömotiverade.

Syftet med en miljöavgift är att vara ett ekonomiskt incitament t.ex. för ett företag att minska sina utsläpp. Under förutsättning att en fullständig över-

vältring av kostnaden på kunder och leverantörer inte

kan ske, kommer företagets ekonomiska situation att

påverkas av avgiften. Företagets lönsamhet kommer att

minska, antingen som en följd av själva avgiften eller av kostnaden för den miljöinvestering som

på grund

görs för att undvika avgiften.

Liksom vad som gäller för alla kostnadsökningar för ett företag, skulle en miljöavgift teoretiskt kunna

inverka vid tillståndsprövningen enligt 5 § miljö-

skyddslagen, så att kravnivån vid prövningen sänktes. För att en sådan effekt skall vara tänkbar krävs att avgiften är så hög att hela den aktuella branschens

lönsamhet påtagligt försämras. Om avgiften återförs

till branschen kan tillståndsprövningen inte påverkas.

Vi vill också framhålla att förbud och andra typer av administrativa regleringar i syfte att motverka miljö-

skador givetvis också kan påverka lönsamheten och

därmed ha samma effekt. Det förhållandet att en avgift eller en reglering av annat slag är miljömotiverad

i sig inte något skäl att ta större hänsyn till

utgör

den vid tillståndsprövningen än andra kostnadsök-

ningar.

Vi vill vidare understryka att den mycket allmänt formulerade intresseavvägningen i 5 § miljöskyddslagen inte är en för alla Bedömningen av vad som

gång given.

är miljömässigt motiverat och vad som är ekonomiskt rimligt och varierar med de värderingar som råder i samhället.

Den ökade miljömedvetenheten och olika föroreningars ökande påverkan på vår miljö innebär att avvägningen mellan vad som är miljömässigt motiverat och vad som är ekonomiskt rimligt, gradvis förskjuts mot en allt större prioritering av miljön i förhållande till ekonomin. Den ökade miljömedvetenheten och de ökade miljökraven i hela västvärlden verkar i denna riktning.

Vi gör den bedömningen att de av oss nu föreslagna avgifterna inte kommer att påverka kravnivån vid

tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagen. Våra

förslag föranleder därför inte i sig någon ändrad

lydelse av 5 § miljöskyddslagen. som tidigare nämnts kommer miljöskyddslagskommittén att överväga förändringar i miljöskyddslagstiftningen för att ge de miljömässiga aspekterna större tyngd vid avvägningen mot de ekonomiska förhållandena.

4.3.3 Miljöavgifters inverkan på redan givna

tillstånd enligt miljöskyddslagen

I remissyttrande över utredningens första delbetänkande framförde Sveriges Industriförbund b1.a. följande: Införande av miljöavgifter rubbar i hög grad förutsättningarna för de företag, som i dag har gällande tillstånd enligt ML, ändringar som dessa företag inte haft anledning att räkna med vid

tillståndsprövningen.

Enligt 27 § miljöskyddslagen kan en omprövning av

tillståndsvillkor i mildrande riktning ske på talan av

tillståndshavaren. En sådan talan kan bifallas bl.a.

om ändringen är påkallad av omständighet som inte

förutsågs när tillståndet meddelades. I samband med

stålkrisen under 1970-talet ansågs i många fall

branschens försämrade lönsamhet vara en oförutsedd omständighet som föranledde en mildring av tidigare fastställda tillståndsvillkor. I enlighet härmed kan en miljöavgift vara en sådan oförutsedd omständighet som i ett enskilt fall ger rätt till mildring av ett tillståndsvillkor.

Vårt resonemang om miljöavgifters inverkan på krav-

nivån vid tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen

är i princip tillämpligt även i omprövningsfallen. Den kan endast bli aktuell i undantagsfall.

Härutöver ger 24 § miljöskyddslagen långtgående möj-

ligheter till omprövning. Vi har endast föreslagit

miljöavgifter på områden där det föreligger starka

behov av att minska miljöstörningarna. Vi gör därför den bedömningen att miljöavgifter i regel inte in-

kräktar mer på givna tillstånd än sådana omprövningar

som görs för att skärpa villkoren för tillståndet.

4.4 Ekonomiska styrmedel och lagen om kemiska produkter

Vi har tidigare nämnt att syftet med lagen om kemiska

produkter är att förebygga att skador på människors

hälsa eller i miljön orsakas av kemiska produkters inneboende egenskaper. Till skillnad från miljöskyddslagen ger lagen om kemiska produkter möjligheter till

generell styrning, t.ex. att föreskriva att förpackningar till hälso- och miljöfarliga produkter skall

vara utformade på ett betryggande sätt. Lagen inne-

håller vissa allmänna och grundläggande principer om förutsättningarna för import, tillverkning, handel och annan hantering av kemiska produkter. Lagen innehåller vidare bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att utfärda närmare föreskrifter om lagens tillämpning.

I lagen stadgas också att den som hanterar eller im-

porterar en kemisk produkt skall vidta de åtgärder och

iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för

att hindra eller motverka skada människor eller i

på

miljön.

Lagen innehåller vidare bl.a. bestämmelser om utred-

ningsplikt, kunskapskrav vid yrkesmässig hantering eller import, produktinformation, uppgiftsskyldighet,

förhandsanmälan, tillståndsplikt, tillsyn och av-

gifter.

I lagen finns inte bestämmelser om någon ekonomisk avvägning av det slag som finns i miljöskyddslagen.

Det finns inte heller i övrigt några bestämmelser som

kan medföra några svårigheter att inför miljöavgifter

i fråga om ämnen som lagen är tillämplig på.

Samordning av en eventuell avgiftsplikt med vad som

gäller om tillstånd, anmälan etc. enligt om

lagen kemiska produkter bör dock eftersträvas.

5 ALLMÄNT OM UTFORMNINGEN AV EKONOMISKA STYRMEDEL

5.1 Inledning

Vårt uppdrag är enligt direktiven att analysera förutsättningarna för att utnyttja ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken och lämna förslag till utformningen av sådana styrmedel.

Vi har i de båda tidigare delbetänkandena i enlighet med direktiven lämnat konkreta förslag till ekonomiska styrmedel inom bl.a. energi- och trafikområdena och för att minska utsläppen av klororganisk substans från massaindustrin.

Inriktningen av detta slutbetänkande skiljer sig något

från de tidigare delbetänkandena. Utredningen har

kunnat välja ut några speciella miljöproblem för för-

djupade analyser om förutsättningarna att tillämpa ekonomiska styrmedel. En strävan har också varit att utifrån vissa kriterier systematiskt pröva för- och nackdelar med olika styrmedel. Kriterierna har valts med stöd av grundläggande ekonomisk teori och med hänsyn tagen till de förutsättningar som anges i våra direktiv och i andra politiska beslut.

I detta kapitel redovisar vi vissa allmänna överväganden om användningen av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken samt vissa konkurrens- och handelspolitiska

aspekter inkl. frågan om samordning med EG.

5.2 Val av områden

I avsnitt 3.1 har vi redovisat ett antal kriterier som kan användas vid val av styrmedel i miljöpolitiken. Vilket styrmedel som bör väljas för att nå ett visst

miljömål fordrar en noggrann avvägning mellan resp.

styrmedels för- och nackdelar i det enskilda fallet.

Det finns inte något enkelt sätt att peka ut områden i

miljöpolitiken som bör omfattas av ekonomiska styrmedel. En rad faktorer, t.ex. miljöproblemets karaktär, antalet föroreningskällor, mät- och kontrollmöjligheter och möjligheterna att utforma administrativ enkelhet i systemen har stor betydelse för valet av styrmedel i miljöpolitiken.

Frågan om ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken har

tidigare behandlats i flera offentliga utredningar, bl.a. i miljökostnadsutredningen som avslutade sitt arbete 1978 med betänkandet (SOU 1978:43) Miljö- kostnader, Miljön i samhällsekonomin kostnadsslag, kostnadsfördelning, styrmedel. I våra direktiv konstateras att miljökostnadsutredningens analyser och

slutsatser i många avseenden fortfarande äger giltig-

het.

Miljökostnadsutredningen konstaterade bl.a. att generella styrmedel (regleringar eller avgifter) kan vara användbara, främst för att angripa nationella eller

regionala föroreningsproblem. Utredningen ansåg dess-

utom att generella styrmedel är lämpliga eller användbara endast i de fall då totala utsläppsmängder bör reduceras och då det saknar betydelse var reduktionen sker (utbytbarhet mellan utsläppskällorna). Motsvarande resonemang fördes beträffande reglering av ämnen och produkter, dvs. att generellt verkande styrmedel bör tillämpas endast i de fall riskerna inte varierar mellan olika användningsområden.

Under de år som förflutit sedan miljökostnadsutredningen lämnade sitt slutbetänkande har kunskapen successivt ökat om miljöproblemen och deras kort- och

långsiktiga konsekvenser. Samtidigt har problembilden

ändrat karaktär, delvis som en följd av ökade insikter om ekologiska samband, men också som ett resultat av ett framgångrikt arbete med att minska t.ex. utsläppen från stora punktkällor. Teknik för att mäta utsläpp har successivt utvecklats, som kan ligga till grund för eventuella avgiftsdebiteringar.

Inom några år kan man vänta sig att tyngdpunkten inom

miljöpolitiken förflyttats från åtgärder för att ned-

bringa de stora punktutsläppen inom energi- och indu-

strisektorerna till att handla om de många små ut-

släppskällorna, s.k. diffusa utsläpp och åtgärder

inriktade mot resursflödets miljöpåverkan i stort. Ett viktigt inslag i en sådan politik blir att begränsa och i vissa fall helt utesluta tillförseln till samhället av miljö- eller hälsofarliga kemikalier.

Allt högre ställda mål för traditionella typer av föroreningar samt nya angelägna insatsområden i miljöpolitiken ökar behoven av effektiva styrmedel. Kostnaderna för en viss given utsläppsreduktion tenderar exempelvis att öka i takt med att industriutsläppen nedbringas till allt lägre nivåer. Det innebär att

allt större krav kommer att ställas på att insatserna

blir effektiva ur samhällsekonomisk synvinkel, med andra ord mesta möjliga miljöeffekt till lägsta möjliga resursuppoffring.

Vårt uppdrag är att analysera förutsättningarna för att utnyttja ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken.

En viktig utgångspunkt i detta arbete är, vilket

framgår av våra direktiv, att söka välja sådana

områden för insatserna och en sådan utformning av

styrmedlen, att miljöproblemen löses på ett för

samhället så kostnadseffektivt sätt som möjligt.

Ekonomer runt om i världen har ägnat stort intresse åt frågan om ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Med stöd av ekonomisk teori har olika styrmedelsalternativ konstruerats, som kan anpassas till olika förutsättbåde miljömässigt och i förhållande till beningar fintlig administrativ reglering. Arsenalen av ekonomiska i dag exempelvis instrument för styrmedel rymmer att också hantera lokala eller regionala miljöproblem, som t.ex. för att många verksamheter överbe-

uppstått

lastar ett område med föroreningar eller för att naturens att ta emot vissa föroreningar inte

förmåga

är densamma överallt. Ekonomiska styrmedel kan sålunda tillgripas också för mer riktade insatser. Enligt direktiven skall vi utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av att fastställa en högsta nivå för samtliga utsläpp inom en region. Vi återkommer till

denna fråga i avsnitt 15.3.

Den sammanvägda riskbilden för många ämnen har förändrats i takt med att kriterier för hälsofarlighet med kriterier för miljöfarlighet. Flera kompletteras ämnen som tidigare främst ansetts ha negativa hälsoeffekter har efter hand också visat sig ge upphov till Hit hör bl.a. klorerade

långsiktiga miljöeffekter. organiska ämnen som bryts ned långsamt i miljön och

som samtidigt t.ex. är cancerframkallande.

Även om hälsoriskerna kan minskas med detaljerade

hanteringsföreskrifter återstår att åtgärda miljö-

effekterna. Det är sannolikt att många av dessa ämnen

kommer att bli aktuella för avveckling eller kraftig reduktion av användningen. För att t.ex. genomdriva en avveckling ett flexibelt sätt, som medger decentra-

på

liserat beslutsfattande är det en fördel att kunna undvika en alltför omfattande detaljreglering.

Till detta kommer också de nackdelar som i sig följer av en omfattande detaljreglering, dvs. att regelsystemet tenderar att bli så oöverskådligt att det blir svår att tillämpa effektivt, såväl för de myndigheter som skall övervaka efterlevnaden, som för exempelvis de företag som skall följa reglerna i sin dagliga verksamhet. Under senare år har för övrigt stora insatser gjorts inom i stort sett alla samhällsområden för att minska antalet regler.

Regler för att minska risker vid hanteringen av hälsooch miljöfarliga ämnen kan i realiteten i stort sett enbart riktas mot yrkesmässig användning. Möjligheten att kontrollera efterlevnaden av regler riktade mot hantering i hushåll torde vara ytterst liten.

substitutionsprincipen i lagen (1985:426) om kemiska produkter ett tydligt ansvar för företag att välja mindre miljöskadliga produkter. En striktare tillämpning av substitutionsprincipen kommer bl.a. medföra att myndigheterna som ansvarar för kemikaliekontrollen får en förändrad roll. I stället för att

huvudsakligen koncentrera åtgärdsarbetet kring hante-

ringen av kemikalier blir uppgiften att styra kemikalieanvändningen bort från de mest riskfyllda ämnena.

För att lösa miljöproblemen på sikt krävs betydande

förändringar av produktions- och konsumtionsmönstren i samhället i mer resurssnål riktning. I detta ligger

att bättre hushålla med begränsade naturtillgångar och

att i större utsträckning inkludera miljökostnader i produktpriser.

Av ovanstående resonemang kan följande slutsatser dras beträffande inriktning av det fortsatta arbetet med 6-10-0830.

ekonomiska styrmedel.

* Behovet av kostnadseffektiva ökar för de styrmedel traditionella föroreningskällorna eftersom marginalkostnaderna för ytterligare reningsåtgärder tenderar att öka i takt med att utsläppen successivt minskar.

* behöver och utvecklas för att Nya styrmedel prövas

åtgärda miljöproblem som förorsakas av diffusa utsläpp

från många utsläppskällor.

* behöver och utvecklas för be- Nya styrmedel prövas

gränsa eller på ett flexibelt sätt avveckla använd-

ningen av särskilt hälso- eller miljöfarliga ämnen.

* behövs inte enbart för att reducera styrmedel emissioner utan också för att förbättra miljön i vid bemärkelse t.ex. för att åstadkomma en effektivare

naturresurshushållning, påverka flödena av farliga

ämnen och stödja produktion av kollektiva nyttigheter

och övergången till miljövänliga produktions- och

konsumtionsmönster.

När man diskuterar styrmedel måste detta ske i rela-

tion till de mål som skall uppnås. En naturlig ut-

gångspunkt för utredningens val av områden för eko-

nomiska styrmedel är därför de miljömål som har fast-

ställts av statsmakterna.

Vår uppgift inför detta slutbetänkande har också varit

att återkomma till några frågor som aktualiserats i

samband med de båda delbetänkanden som lämnades under år 1989.

Redan i samband med våra överväganden om miljöavgift

på svavel i olja i det första delbetänkandet aktuali-

serades frågan om hur utsläpp av svavel från industri-

processer bör behandlas vid införande av miljöavgifter

på bränslen. Vi gjorde då den bedömningen att frågan

om industriprocesser borde behandlas senare i vårt slutbetänkande. Vårt andra delbetänkande utarbetades också med förutsättningen att vi skulle återkomma till processutsläppen av svavel och kväveoxider i slutbetänkandet.

Vi återkommer i detta betänkande också till vissa

återstående delar på trafikområdet. Här är skälet

främst att det saknades tillräckligt med underlag för att bedöma förutsättningarna att införa ekonomiska

styrmedel för flygets och sjöfartens miljöpåverkan i

samband med vårt arbete med energi- och trafikfrågor-

na. Sedan vi lämnade vårt delbetänkande har nytt

underlag tagits fram som möjliggör att gå vidare på

dessa områden. Detsamma gäller frågan om ytterligare styrmedel för att nedbringa bränsleförbrukning/ koldioxidutsläpp i fordonsparken.

I arbetet med dessa frågor har vi haft löpande kontakter med naturvårdsverket, sjöfartsverket och luftfartsverket.

Vi har i detta betänkande valt ut några viktiga

miljöområden för att undersöka möjligheterna av en

ökad användning av ekonomiska styrmedel. I stället för

att på bred front behandla ett mycket stort antal

miljöproblem har vi valt ut några områden med olika

förutsättningar, som bör kunna användas som belysande exempel för fortsatt arbete med ekonomiska styrmedel. De närmare motiven för valet av vart och ett av dessa områden redovisas i det följande.

Det är vår förhoppning att det underlag, som redovisas i detta betänkande, skall kunna läggas till grund för det fortsatta arbetet med styrmedel inom miljöpolitik-

en. Vi har sökt att för varje omrâde presentera en så grundlig analys som möjligt av för- och nackdelar med olika och - att i den mån det visat styrmedel sig - föreslå med lämpligt system ekonomiska styrmedel. I

några fall har vi valt att förorda andra styrmedel.

Tungmetaller

Miljöproblemen i samband med tungmetallspridning är allmänt kända och väl dokumenterade.

I samband med behandlingen av propositionen (prop. 1987/88:85) om miljöpolitiken inför 1990-talet uttalade riksdagen sig för en kraftig begränsning av tungmetallutsläppen. Enligt riksdagsbeslutet bör särskilt kadmium- och kvicksilverutsläppen minskas kraftigt. Som mål angavs en halvering mellan åren 1985 och 1995.

I 1990 års budgetproposition (prop.1989/90:100, bil.

16) behandlas bl.a. vissa avfallsfrågor.

Föredragande statsråd behandlar i detta sammanhang förslag till inriktning av en politik för att helt upphöra med eller begränsa användningen av vissa miljöfarliga ämnen. Tungmetaller samt deras föreningar

utpekas som några av de miljöstörande ämnen som kräver

särskild uppmärksamhet.

Inledningsvis valde vi att undersöka förutsättningarna att begränsa tillförseln av bl.a. kadmium, kvicksilver, bly och arsenik med hjälp av ekonomiska

styrmedel. Under arbetets gång har det emellertid

visat sig motiverat att göra en ytterligare avgräns-

ning till några speciella användningsområden, eftersom

möjligheterna att utforma generella styrmedel är små mot bakgrund av den varierande användningen. I vårt

andra delbetänkande föreslog vi ökad skatt på bly-

innehåll i bensin. Naturvårdverket och kemikalie-

inspektionen har också nyligen föreslagit åtgärder för

att begränsa bly- och kvicksilver inom en rad viktiga

användningsområden. Vårt utredningsarbete har därför i

huvudsak begränsats till att gälla kadmium i batterier och fosforgödsel samt arsenik och krom i träskyddsmedel.

Organiska lösningmedel

Inom den stora grupp ämnen som gemensamt hänförs till samlingsbegreppet organiska lösningsmedel finns bl.a. en rad substanser med allvarliga hälso- och miljöeffekter. På senare år har stor uppmärksamhet ägnats åt ämnen som skadar ozonskiktet eller som bidrar till bildningen av fotokemiska oxidanter som är skadliga för bl.a. växtligheten. En del av dessa ämnen tillhör gruppen organiska lösningsmedel.

I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen (1987/88:85) om Miljöpolitiken inför 1990-talet gjordes uttalanden om angelägenheten att begränsa

utsläppen av kolväten med hänsyn till effekterna på

hälsa och miljö samt till bildningen av fotokemiska oxidanter.

Regeringens programförklaring den 24 november 1988,

angående utsläpp av lösningsmedel anger att målet bör

vara en kraftig minskning av utsläppen samt en långt-

gående minskning av särskilt hälso- och miljöfarliga lösningsmedel. Möjligheterna att helt eliminera utsläppen av klorerade lösningsmedel bör undersökas.

Enligt regeringen bör åtgärdsarbetet för inre miljö

och yttre miljö samordnas. Kemikalieinspektionen fick i december 1989 regeringens uppdrag att föreslå av-

vecklingsplaner för koltetraklorid och 1,1,1trikloretan.

Vi har mot denna bakgrund gjort bedömningen att även ekonomiska styrmedel bör användas i arbetet för att begränsa lösningsmedelsanvändningen. Vi har därvid koncentrerat utredningsarbetet till de mest skadliga ämnena.

Även i denna del av arbetet har vi haft nära samråd med de ansvariga myndigheterna, arbetarskyddsstyrelsen, kemikalieinspektionen och naturvårdsverket.

HCFC-föreningar

Användningen av s.k. HCFC-föreningar väntas öka i samband med att CFC-användningen upphör. Behovet att begränsa användningen av HCFC-föreningar, som också har negativa miljöeffekter, har redan aktualiserats. Vi har därför även berört detta område i vårt arbete.

Jordbruket

Flera olika skäl, främst den stora kväveanvändningen men också det faktum att miljöavgifter redan tillämpas i viss utsträckning motiverar att särskilt intresse

ägnas åt frågan om ekonomiska styrmedel inom jord-

bruket.

Sedan 1984 tas miljöavgifter ut på handelsgödsel och

bekämpningmedel i syfte att reducera växtnäringsläckaget och minska riskerna vid hantering av giftiga

ämnen. På handelsgödsel och bekämpningsmedel utgår för

närvarande också en prisregleringsavgift för att finansiera bl.a. exportkostnaderna för spannmålsöverskottet.

Regeringens parlamentariska arbetsgrupp för utformning av en ny livsmedelspolitik lämnade sitt betänkande (Ds 1989:63) En ny livsmedelspolitik i oktober 1989.

Arbetsgruppens förslag går ut på att minska de interna

regleringarna och utveckla nya medel för att uppnå

beredskapsmässiga, regionalpolitiska och miljömässiga mål. Regeringen överlämnade efter beslut den 11 januari 1990 arbetsgruppens rapport till oss för överväg-

anden i de delar som avser miljöavgifter på handels-

gödsel och bekämpningsmedel. Arbetsgruppens förslag har senare behandlats i prop. 1989/90:146 om livsmedelspolitiken. Riksdagen har i juni 1990 godkänt förslagen från regeringen om grunddragen i en ny livsmedelspolitik (1989/90:JoU25, rskr. 327).

Målsättningen om att minska kväveläckaget från jord-

bruket har i flera sammanhang behandlats av riksdagen. Sverige har också i internationella överenskommelser bundit sig för att minska växtnäringsläckaget.

Miljöproblemen inom jordbruket utgör ett av de mest

påtagliga exemplen, där många och diffusa utsläpp

svarar för en betydande del av den samlade föroreningsmängden. Jordbruksproduktionen är förenad med avsevärda negativa externa effekter, men också med

många positiva miljöeffekter, t.ex. det öppna odlings-

landskapet. Dessa kan också ha intresse när man studerar utformningen av ekonomiska styrmedel.

Avfall

Inriktningen av samhällets avfallspolitik har be-

handlats flera gånger under senare år av riksdagen,

senast i samband med 1990 års budgetproposition (prop. 1989/90:lO0, bil. 16).

De allmänt formulerade övergripande målen för avfallspolitiken är att dels begränsa avfallsvolymerna dels minska avfallets farlighet.

Avfallspolitikens nuvarande inriktning omspänner ett stort antal problem med många kopplingar till andra insatsområden inom miljöpolitiken. De växande och farliga avfallsmängderna kan uppfattas som ett av de

allvarligaste tecknen på att naturliga vägar för

recirkulering inte längre fungerar.

Avfallsperspektivet erbjuder intressanta infallsvinklar vid diskussioner om utformningen av generellt

verkande styrmedel på miljöområdet. Utgångspunkten är

att insatser riktade mot avfallet skall kunna påverka

hela kedjan av resursströmmar i samhället i önskvärd riktning.

Vi har därför bedömt att avfallsområdet bör ingå som en del i vårt arbete med att utforma ekonomiska styrmedel.

Hur vi närmare avgränsat de valda områdena framgår i

det följande under resp. avsnitt.

5.3 Ekonomiska styrmedel för att åtgärda

regionala eller lokala miljöförhållanden

Vi har enligt direktiven i uppgift att utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av att fastställa en högsta tillåtna nivå för samtliga utsläpp av en förorening inom en region.

Idén bakom regionalt avpassade system för ekonomiska styrmedel kommer från USA och utgör ett av flera

exempel på hur man kan utforma system för överlåtbara

utsläppskvoter. Vi har tidigare redogjort för de

teoretiska utgångspunkterna och erfarenheterna av sådana styrmedel i avsnitt 3.1.

Utvärderingar av de existerande amerikanska systemen visar att miljöeffekterna (förbättringarna av luftkvaliteten) har varit små (jfr kap. 3). Överlåtelser av utsläppskvoter har endast i mycket få fall skett mellan företag. systemen har däremot lett till att enskilda företag kunnat disponerna sina samlade ut-

släpp på ett flexibelt sätt. En minskning av ett ut-

släpp från en punkt har kunnat utnyttjas för utsläppsökningar i en annan. Företagen har därmed inte behövt

genomgå det prövningsförfarande som annars hade krävts

för ändrade utsläppsförhållanden.

Erfarenheterna av de existerande amerikanska tillämpningarna, bortsett från det speciella programmet för

minskat blyinnehåll i bensin, visar att man inte

lyckats få till stånd väl fungerande marknader för handel med utsläppskvoter. En orsak kan vara att företagen är osäkra om det framtida värdet av en förvärvad kvot. Höga kostnader för att få myndigheternas god-

kännande av överlåtelser och svårigheter för det en-

skilda företaget att skaffa sig information om andra företags intresse av att köpa eller sälja kvoter är andra tänkbara förklaringar till de få externa transaktionerna. En annan förklaring är att speciella

restriktioner lagts på transaktionerna. (Se avsnitt

3.1.5 för detaljer.)

Ett enklare prövningsförfarande vid omfördelningar av utsläpp inom ett enskilt företag eller en enskild anläggning kan åstadkommas inom ramen för traditionell

reglering. Exempel på detta finns bl.a. i Västtysk-

land. Koncessionsnämnden för miljöskydd har i några få

fall utformat villkor gemensamt för flera utsläppskällor inom en anläggning.

En gemensam kravnivå gällande för flera anläggningar

inom samma region kan aktualiseras om man vill utgå

från ett system med miljökvalitetsnormer i miljö-

politiken. Uppbyggnaden av ett system utgående från

miljökvalitetsnormer skulle kräva ett annat sätt att reglera fördelningen av utsläpp mellan enskilda företag än det vi har för närvarande. Miljöskyddslagen

bygger på att varje företag och anläggning tilldelas

villkor med hänsyn till branschens ekonomi, tillgänglig reningsteknik, lokala och regionala miljöför-

hållanden etc. Ett system byggt på miljökvalitetsnor-

mer, som anger kritiska belastningsnivåer för olika

föroreningar regionvis, skulle däremot kunna genomföras med ett system av överlåtbara utsläppskvoter, som gör det lönsamt för de berörda företagen att inbördes komma överens om den mest kostnadseffektiva

lösningen. En allmän övergång till miljökvalitets-

normer som underlag för åtgärder i miljöpolitiken är

inte aktuell främst därför att tekniken att fastställa belastningsgränser fortfarande inte är fullt utvecklad.

Vi har haft kontakter med de regionala miljödelegationerna för att undersöka om det finns behov av att

utforma regionalt anpassade utsläppsnivåer för någon

förorening. De problem som påtalats av miljödelega-

tionerna gäller emellertid främst utsläpp som härrör från trafiksektorn eller från utländska källor och i mindre grad stora industriutsläpp. Vi har därför inte

funnit några motiv för att föreslå något system för

t.ex. utsläpp från industrianläggningar eller andra

utsläpp som i utgångsläget faller under miljöskydds-

lagens tillämpningsområde. Detta utesluter dock inte

att sådana system kan bli aktuella i framtiden.

Det bör också kunna vara möjligt att lösa flernationella miljöproblem, t.ex. utsläpp till Bottenviken med

överlåtbara kvoter.

På trafikområdet finns redan förslag från storstadstrafikkommittén (STORK), som kan läggas till underlag

för åtgärder som syftar till begränsningar av tätorts-

trafiken.

Sammantaget innebär detta att vi inte lämnar några

förslag om regionalt avpassade system med ekonomiska styrmedel.

5.4 Val av ekonomiska styrmedel

Det finns flera tänkbara sätt att utforma ekonomiska

styrmedel. Vanligen brukar man skilja mellan några

huvudgrupper, t.ex. avgifter, överlåtbara utsläppskvoter och subventioner. Även panter brukar medräknas i detta sammanhang trots att de inte i är ett rent offentligrättsligt styrmedel. Pantsystem skapas vanligtvis genom branschvisa åtaganden.

Styrande miljöavgifter som inte direkt återförs till de avgiftsskyldiga kan i statsrättslig mening jämställas med skatter. Regeringen har t.ex. föreslagit att de av oss föreslagna svavel- och koldioxidavgifterna i fortsättningen bör benämnas skatter, meden kväveoxidavgiften kommer att behålla benämningen avgift. Vi har för att tydligt understryka syftet med

vårt arbete dock valt att genomgående hålla fast vid

benämningen miljöavgift.

Målsättningarna på miljöområdet har formulerats på

olika sätt. Ett exempel på mål som direkt kan läggas

till grund för en styrmedelsanalys är målsättningen

för utsläpp av svavel (fram till år 1995 och år 2000 skall svavelutsläppen minska med 65 resp. 80 % räknat

från 1980 års nivå). På kemikalieomrâdet är målen ofta

uttryckta på annat sätt t.ex. som kraftiga minskningar

av användning etc. Detta fordrar i regel en diskussion

om lämpliga etappmål etc. som olika styrmedel kan re-

lateras till. Vi har i några fall därför angivit sådana delmål men samtidigt sökt hålla oss inom ramen för de övergripande miljöpolitiska målen.

5.4.1 Närmare om den praktiska utformningen av miljöavgifter

Avgifter kan indelas på olika sätt, t.ex. efter syfte,

avgiftsobjekt eller administrativ form. I vissa sammanhang kan det vara lämpligt att skilja mellan avgifter som avser luft- och vattenutsläpp, avfall eller buller, t.ex. om man vill jämföra system i skilda länder.

Ett annat sätt kan vara att göra åtskillnad mellan utsläppsavgifter, som tas ut i förhållande till den

utsläppta mängden av en viss förorening, och avgift på

produkter, som tas ut exempelvis i förhållande till

ingående halter av hälso- och miljöfarliga ämnen.

Ibland används benämningen produktavgift, vilket kan vara vilseledande eftersom det ytterst sällan torde

vara frågan om att styra användningen av en viss

produkt utan däremot att begränsa halten av farliga ämnen i vissa produkter.

I våra tidigare betänkande har vi föreslagit båda

avgiftsformerna. Svavelskatten är exempel på en avgift

som tas ut på en insatsvara, medan kväveoxidavgiften

är en renodlad utsläppsavgift.

En utsläppsavgift har fördelen att den direkt tar

sikte på den oönskade föroreningen. Ibland är också

renodlade utsläppsavgifter det enda tänkbara sättet att utforma en avgift. Som exempel kan nämnas utsläpp

av kväveoxider som uppstår i samband med förbränning

på grund av närvaro av bl.a. kväve från omgivnings-

luften och där det inte går att att exempelvis

approximera utsläppen med utgångspunkt i bränslets

sammansättning.

I sådana fall då det är möjligt att vidta renings-

åtgärder i samband med utsläpp kan en avgift på

insatsvaran kompletteras med avdragsmöjligheter, för den del av föroreningen som avskiljs. På det sättet får ett avgiftssystemet som helhet stora likheter med en utsläppsavgift.

Fördelarna med renodlade utsläppsavgifter uppvägs i

många fall av att en utsläppsavgift måste förenas med

krav på noggrann mätning. För närvarande finns krav på

mer exakt mätning enbart för ett mindre antal föroreningar och föroreningskällor. En utökad användning av utsläppsavgifter förutsätter både en utveckling av

mättekniken och att krav på mätning införs i större

utsträckning i myndigheternas kontrollprogram. För att en mätningsprocedur skall vara meningsfull måste dock utsläppskällorna vara relativt stora. Direkta ut-

släppsavgifter kan därför inte komma i fråga för att

diffusa från många källor. För föroåtgärda utsläpp

reningar som härstammar från diffusa källor måste andra avgiftskonstruktioner prövas, t.ex. att lägga

avgiften på insatsvaror.

Utsläpp från diffusa källor svarar för en allt större andel av de samlade föroreningarna. Det innebär att utformningen av styrmedel i större utsträckning måste knytas till insatsvaror/produkter och deras halter av hälso- och miljöfarliga ämnen.

Miljöavgifter bör (jfr avsnitt 3.1.2) teoretiskt

läggas på den nivå där den marginella miljöskadekost-

naden är lika stor som den marginella reningskostnaden. I praktiken är det emellertid i allmänhet svårt att beräkna miljöskadekostnaden med önskvärd preci-

sion. Med ökade insatser på detta område, exempelvis

arbetet med att beräkna en grön BNP, är det troligt att kunskapsläget förbättras. Därmed ökar möjligheterna att knyta avgiftsnivåerna till beräknade miljöskadekostnader. Genom att samla in uppgifter om åtgärdskostnader kan man bilda sig en viss uppfattning om styreffekten vid olika avgiftsnivåer. Våra tidigare förslag styrmedel för svavel och kväveoxidutsläpp har

utformats på detta sätt.

Motsvarande förutsättningar saknas dock för många

andra föroreningar, särskilt för miljöfarliga kemikalier inkl. tungmetaller. En styrning genom avgifter

på insatsvaror eller produkter kräver därför informa-

tion, som normalt inte finns systematiskt insamlad. Vi

har stött på en hel del problem när det gällt att

kartlägga förekomst och flöden av vissa ämnen, t.ex. vissa organiska lösningsmedel.

Uppgifter om inhemsk tillverkning, export, import m.m. är nödvändiga som underlag för materialbalanser och uppskattningar av den totala användningen av ett visst ämne.

För att få fram beslutsunderlag inför avgiftskonstruktion krävs dessutom information om alternativ till

ämnet i fråga. Det behövs både för att substitutens

hälso- och miljöeffekter skall kunna bedömas, och för att uppskatta de kostnader som uppstår, i exempelvis företag som skaffar sig ny produktionsteknik.

När ett ämne används på flera skilda sätt är det ofta

svårt att utforma en lämplig avgiftskonstruktion för

att påverka den totala användningen av ämnet. Det kan

då vara motiverat att rikta avgiften till något eller några områden, som svarar för en stor del av användningen, förutsatt att man då inte väljer de områden som kostar mest att åtgärda. System som omfattar ämnen

som ingår i många produktgrupper blir i regel admi-

nistrativt betungande för både avgiftspliktiga och uppbördsmyndigheter, vilket uppväger de andra fördelar som är förknippade med miljöavgiftsstyrning, t.ex. kostnadseffektivitet och flexibilitet.

Innan det går att fastställa en lämplig avgiftsnivå

måste man undersöka vilka konsekvenser som uppstår,

t.ex. möjligheterna för en producent att övervältra

kostnadsökningar på konsumenterna. Efterfrågeföränd-

ringar kan studeras bl.a. med stöd av uppgifter om

olika varors priselasticitet. En minskad efterfrågan

leder till minskad produktion av varan, med en rad tänkbara indirekta effekter som följd, exempelvis i form av minskad sysselsättning i en viss bransch.

Att konstruera system för styrande miljöavgifter på

ämnen som ingår i varor handlar därför mycket om att

pröva flera alternativa avgiftsnivåer och avgiftskonstruktioner innan man kommer fram till en lämplig

lösning. En ytterligare svårighet är att bedöma de mer

- - effekterna av ett

långsiktiga dynamiska avgifts-

system som bl.a. kan påkalla krav på justering av

avgiftsnivån i förhållande till framtida inflations-

nivå m.fl. faktorer.

När ämnena förekommer i flera olika former, t.ex. som

ren substans och ingående i ett flertal produkter med

olika användningsområden uppstår dessutom stora

svårigheter att administrativt utforma och bedöma

effekten av en miljöavgift.

Vad som här sagts om tillvägagångssättet vid utform-

ningen av en miljöavgift gäller i lika hög grad för att utforma andra styrmedel, om man vill eftersträva kostnadseffektiva lösningar.

Miljöavgiftens hanterlighet från administrativ

utgångspunkt underlättas om den kan anpassas eller

anslutas till det redan befintliga systemet för uttag av punktskatter eller till existerande system för uttag av andra slags avgifter. De förslag vi har lämnat i tidigare betänkanden har kunnat anknytas till b1.a. regelsystemet för energibeskattning.

Miljöavgiften kan utformas som en skattedifferentie-

ring. Det mest kända exemplet på skattedifferentiering

torde vara skatteskillnaden mellan blyad och oblyad

bensin, som i dagsläget uppgår till 30 öre per liter.

Per gram bly motsvara detta 2 kr.

Vi anser att miljöavgifter kan bli mycket väl funge-

rande styrmedel i miljöpolitiken. Det finns en lång

rad andra miljöproblem än de vi behandlat tidigare och

i detta betänkande som bör kunna åtgärdas kostnads-

effektivt med miljöavgifter. När avgiftssystemen verkat en tid bör en utvärdering göras som kan läggas till grund för överväganden om nya områden för ekonomiska styrmedel.

5.4.2 överlåtbara utsläppskvoter m.m.

Vi redovisar i detta betänkande inte något konkret

förslag om att använda ett system som

bygger på

överlåtbara utsläppskvoter. Det innebär dock inte att vi kategoriskt vill avvisa tanken att ett

på pröva

sådant styrmedel i framtiden. En viktig förutsättning för att sådana system skall kunna är att de fungera

kostnader som är förenade med själva transaktionerna kan hållas nere.

I vårt avsnitt om ekonomiska styrmedel för att minska från jordbruket redovisar vi ett system kväveläckaget

med som bygger på samma grundtanke som

köplicenser, överlåtbara utsläppsrätter.

överlåtbara utsläppskvoter kan förena fördelarna med traditionell reglering och miljöavgifter i ett och samma Samhället får en kontroll över den samsystem.

mantagna utsläppsnivån samtidigt som företagen ges

incitament att bringa ner utsläppen. Tillstånden dvs.

kvoterna kan därvid fördelas på ett sätt som gör att

inte behöver betala avgifter för restutföretagen dvs. de utsläpp som inte lönar sig att åtsläppen,

eller den utsläppsnivå som accepteras av

gärda

Detta kan uppnås även med miljöavgifter

myndigheterna. som kompletteras med ett system för återföring av avgiftsmedlen.

5.4.3 subventioner

Det finns starka skäl till restriktivitet när det

subventioner som miljöpolitiskt styrmedel. Om

gäller miljöstörande verksamheter subventioneras kan resurs-

fördelningen i samhället komma att snedvridas på

bekostnad av miljövänligare verksamheter. subventioner strider mot principen om att förorenaren skall svara för dessutom är de dessutom käns-

åtgärdskostnaderna liga från handelspolitiskt perspektiv. Det bör dock

understrykas att alla former av bidrag, skattelättna-

der etc. inte behöver ha snedvridande effekter på den

internationella handeln eller på resursfördelningen.

Vi har t.ex. i vårt andra delbetänkande föreslagit särskilt stöd till elproduktion vid kraftvärmeverk och

användning av förnybara energikällor. Vårt förslag i

samma betänkande om miljöklasser på nya fordon innebär

att de bästa fordonen vid beräkning av bilaccis gynnas på bekostnad av dem som endast uppfyller lägre miljökrav. Det kan också vara samhällsekonomiskt motiverat att ersätta produktion av s.k. kollektiva nyttigheter med

någon form av statligt stöd.

Reglerna för avdrag eller nedsättning på energiskatte-

området har stor betydelse för bl.a. exportföretagen. Regeringen har nyligen tillkallat en utredning om den framtida utformningen av nedsättningsreglerna. Uppgiften är bl.a. att granska reglerna från handelspoli-

tiska utgångspunkter.

5.4.4 Pantsystem

Åtgärder för att förbättra och

resurshushållningen

minska avfallets farlighet är två viktiga delar i den framtida miljöpolitiken.

En effektivare insamling av olika kan åstadprodukter kommas genom pantbeläggning. En ökad av tillämpning pantsystem kan vara såväl resursmässigt som miljömässigt motiverad.

En pant innebär att konsumenten vid inköpstillfället utöver en produkts ordinarie pris betalar ett pantbelopp, som sedan återbetalas i samband med återlämnande. Det finns s=k. naturliga pantsystem där

pantbeloppet motsvarar ett naturligt âterköpsvärde,

t.ex. för returglas. I andra fall är det möjligt att tillämpa s.k. skapade pantsystem, där pantbeloppet fastställs oberoende av det eventuella

återköpsvärdet.

Pantsystem som motiveras av miljöskäl torde i de allra flesta fallen få utformas enligt den senare principen.

Introduktion av kan ske genom initiativ av pantsystem den bransch etc. som svarar för import eller tillverkav en viss statsmakterna kan inte direkt ning produkt. en viss bransch att införa pantsystem, däremot

ålägga

finns att förbjuda användning av vissa promöjlighet dukter då system saknas för återtagning. Regeringen har i årets budgetproposition (1989/90:100, bil. 16) aviserat om förbud mot användning av s.k. PET-flaskor till dess att branschen infört ett fungerande återtag-

Staten kan dessutom på olika sätt ikläda

ningssystem. ansvaret för uppbygganden av ett pantsystem sig exempelvis genom att bilda ett speciellt pantbolag.

Vi diskuterar några aktuella förslag för pantsystem i

samband med övervägandena om ekonomiska styrmedel på

avfallsområdet. Enligt vår mening är en ökad använd-

ning av panter på varor som innehåller miljöfarliga

substanser motiverad och ligger väl i linje ytterst med tanken att utkräva ett ökat ansvar hos producenter

etc. för de produkter som sprids på marknaden.

5.5 Ekonomiska styrmedel och industrins internationella konkurrenskraft

Administrativa regleringar t.ex. tillståndsprövning av

miljöstörande verksamheter är det dominerande styrmedlet i i de industrialiserade ländermiljöpolitiken na. Kravnivån varierar emellertid mellan olika länder,

vilket bl.a. framgår av genomgången av utsläppskrav

rörande svavel och kväveoxider från energianläggningar som redovisades i vårt andra delbetänkande. Om ett land ensidigt ökar kravnivåerna i miljöpoli-

tiken får företagen på kort sikt ett förhöjt kostnads-

med de utländska konkurrenterna. Det läge jämfört

innebär att konkurrensförutsättningarna kan påverkas

både för hemmamarknadsorienterade företag och export- Om regleringen avser en förorening som i företag.

huvudsak har lokal miljöpåverkan inom det egna landet kan konkurrensnackdelarna vägas mot de välfärdsvinster som genereras av den miljöförbättringen. som regel

ligger det inte i ett lands långsiktiga intresse att

ställa låga krav på att företagen skall reducera

lokala miljöstörningar, eftersom detta kan leda till att de miljöstörande företagen kan breda ut sig

på

bekostnad av de mera miljövänliga.

Om det däremot gäller föroreningar som är gränsöverskridande eller globala till sin natur kan en ensidig skärpning av miljökraven i ett land i vissa fall innebära att välfärdsvinsten för landet blir obetydlig. Så blir också fallet om företag flyttar sin verksamhet till länder med lägre miljökrav men där utsläppen

fortsätter att påverka ursprungslandet.

Det är viktigt att understryka att skärpta miljökrav inte i alla lägen behöver innebära en konkurrensnack-

del. Tvärtom kan miljökraven resultera i en påskyndad

teknisk utveckling inte bara i de företag som direkt berörs utan också hos andra företag som utvecklar reningsteknik eller kan leverera miljövänligare råvaror. Marknaden för företag som kan tillhandahålla mätutrustning för svavel- och kväveoxider kommer att växa i takt med att fler och fler länder inför skärpta

krav på mätning av dessa utsläpp.

Att få till stånd bindande överenskommelser om begränsningar av gränsöverskridande föroreningar är en viktig uppgift i det internationella miljöarbetet för att förhindra att enskilda länder utnyttjar konkurrenssituationen till sin egen fördel, dvs. väljer

en låg kravnivå. En annan grundläggande i detta fråga

sammanhang är hur miljöåtgärder skall finansieras. Här

spelar 0ECD:s riktlinjer, som tidigare refererats i kap. 3, en central roll. Enligt dessa skall företagen

svara såväl för finansiering av de åtgärder som

själva föreskrivs av myndigheterna som för myndigheternas verksamhet i samband med prövning och tillsyn. Att märka är emellertid att riktlinjerna inte direkt kan tolkas så att även åläggs ansvar att betala företagen för etc. som ligger under den kravnivå som utsläpp fastställs av myndigheterna (restutsläpp).

Ökade miljökrav förutsätter en god anpassningsförmåga

i samhällsekonomin, för att förhindra arbetslöshet, inflation och andra obalansproblem. om ett enskilt

land inför miljöavgifter på restutsläppen kommer

kostnadsbelastningen i förhållande till utlandskon-

kurrensen för de företagen att öka på samma sätt

egna som vid en av kravnivån. Samma sak gäller om ökning land inför ett med överlåtbara utsläpps-

något system kvoter och där fördelningen av kvoterna sker med någon

form av auktionsförfarande (jfr kap. 3). För att motverka anpassningsproblem till följd av ökade kan det vara motiverat att i vissa fall miljökrav tillåta en återföring av miljöavgifterna till temporär berörd bransch.

5.6 Ekonomiska styrmedel och handelspolitik

5.6.1 Allmänt

Efter hand som tullar och kvantitativa restriktioner

på import och export avskaffas i den internationella

handeln kommer andra av handelshinder alltmera i slag Det gäller inte minst i det västeuropeiska förgrunden. samarbetet.

Det har i olika sammanhang framförts farhågor om att

ekonomiska kan innebära handelshinder. Detta styrmedel inte minst i Sveriges framtida samarbete med gäller EG.

Miljöpolitik och handelspolitik behöver inte vara varandras motsättningar eftersom både och miljöpolitik handelspolitik i grunden syftar till en effektiv re-

surshushållning. Vi har i föregående avsnitt berört

vikten av att få till stånd internationella överenskommelser om begränsningar av gränsöverskridande föroreningar för att motverka snedvridningar av konkurrensförutsättningarna. En uppgift för de internationella organ som utformar spelreglerna för internationell handel är att skapa gemensamma för principer hur miljökostnader skall kunna avspeglas i den faktiska produktionskostnaden. Det är avsikten t.ex. med PPP (Polluter Pays Principle). I dagens läge gäller det också att anpassa det handelspolitiska regelverket till de förändrade miljömässiga förutsättningar, som är helt andra än de som rådde t.ex. år vid 1947, bildandet av GATT, som är det centrala organet för internationella handelsförhandlingar och för fastställandet av normer för internationella handelsförbindelser.

I grunden kan det knappast finnas konflikt

någon

mellan GATT-avtalet, som ytterst syftar till en glo-

balt effektiv resurshushållning, och våra

miljöpoli-

tiska strävanden. Men på kort sikt kan det finnas risk

för att handelsreglerna kan inverka hämmande våra

på

möjligheter att genomföra angelägna

miljöåtgärder.

GATT

GATT förbjuder i princip kvantitativa restriktioner för import och export och strävar efter en avveckling av tullar och andra handelshinder. Den mest grundläggande principen är den s.k. mest-gynnad nationsprincipen (MGN). Denna princip innebär att samtliga GATT-medlemmar skall behandlas lika när det gäller

tullar, avgifter och tullformaliteter. Undantag medges dock för tullunioner m.m..

om liberalisering av handeln är

GATT-åtagandena

således inte ovillkorliga. Undantag medges också för som är nödvändiga med hänsyn till bl.a. den

åtgärder

allmänna moralen eller för att skydda människors, och växters liv eller hälsa (artikel XX:b och djurs den s.k. TBT-koden). Men det krävs att sådana åtgärder notifieras i GATT (art. X). Från svensk sida notifieras redan i vissa förslag till föreskrifter om dag och produktionsmetoder. Detta sker för att processer med sådana förslag som kan uppfattas klargöra syftet som handelshinder. Så har t.ex. förslagen att förbjuda av livsmedel och användning av CFC vid bestrålning framställning av varor notifierats till GATT.

I den nu förhandlingsrundan inom GATT, den

pågående

s.k. Uruguayrundan som skall vara avslutad i december 1990, ägnas uppmärksamhet även åt sådana handelshinder

som kan att särskilda krav ställs i fråga uppstå genom

om vilka och produktionsmetoder som får processer

användas när varor framställs. I förhandlingarna ingår

också att nå en förstärkt disciplin i fråga om sådana

subventioner och motåtgärder mot dessa, som påverkar

den internationella handeln.

Inom ramen för Uruguayrundan tar GATT-länderna för

första gången även upp handeln på jordbruksområdet.

Tillsammans med de nordiska grannländerna verkar för att enighet skall kunna nås om hur ett Sverige successivt minskat stöd och skydd för jordbruket skall kunna åstadkommas. Samtidigt skall miljö- och regionalpolitiska skäl kunna tillgodoses.

En viktig del av GATT:s funktioner är att bistå med att lösa tvister som rör medlemsländernas rättigheter

och skyldigheter enligt GATT-avtalet. Om en felande part inte rättar sig efter GATT:s förslag till lösning av en tvist kan den drabbade rätt att i sin parten ges

tur vidta motåtgärder mot det felande landet, s.k.

retaliation.

OECD

GATT och OECD samverkar i handelsfrågor. I flera av-

seenden fungerar OECD som en vakthund vars uppgift är att se till att regelsystem och överenskomna principer upprätthålls. OECD spelar sålunda en viktig roll för att se till att även GATT:s om handel principer kan upprätthållas.

0ECD:s riktlinjer har närmare karaktären av politiska

avsiktsförklaringar. Konsensusprincipen ger emellertid

varje land ett slags vetorätt. Några sanktionsregler

motsvarande dem i GATT finns däremot inte.

Sverige har i OECD tagit initiativ till en systematisk

genomgång av sambandet mellan handelspolitik och

miljöpolitik. Detta nar mött positivt gensvar från medlemsländerna i OECD. Ett bakgrundsmaterial har hittills tagits fram. Arbetet beräknas under

fortgå

ytterligare en tid. slutsatserna av detta arbete bör kunna tjäna som ett värdefullt för behovet av underlag förändringar i GATT-reglerna.

Även i de riktlinjer för ekonomiska i styrmedel miljöpolitiken, som tagits fram av en arbetsgrupp inom OECD

inför miljöministermötet år 1991, diskuteras huruvida

införandet av sådana styrmedel kan få en snedvridande

effekt på handeln.

Arbetsgruppen har bl.a. konstaterat att så länge som kostnaderna för en bättre miljö inte avspeglas i den

faktiska produktionskostnaden innebär detta i viss mån

en snedvridning av handeln. Om miljöpolitiska åtgärder

skulle baseras på en gemensam princip i olika länder

för en allokering av kostnader som t.ex. PPP, motverkas risken för att handelsmönstret skulle snedvridas.

5.6.2 EG och den inre marknaden

tillväxt - har nu-

sambandet ekonomisk miljöpåverkan

mera fått en central betydelse inför genomförandet av den inre marknaden inom EG. Det traditionella synsättet ekonomi och miljö, som innebär att miljö-

på

hänsyn betraktas som ett hinder för industriell till-

växt, håller sålunda på att överges. Detta återspeglas

inte minst i de uttalanden som på senare tid gjorts av

EG-ländernas miljöministrar.

Genom den s.k. flaskdomen visade EG-domstolen att miljöhänsyn kan vara ett giltigt skäl för undantag från de handelspolitiska reglerna.

Inom EG betraktas domstolens utslag i detta mål som en vidareutveckling av de utslag som fälldes i målen Dassonville och Cassis de Dijon. Det innebär att en vara som är och marknadsförd i ett lagligen producerad medlemsland fritt skall kunna säljas inom EG, om inte ett annat lands strängare regler motiveras av väsentliga behov som rör liv och hälsa, miljöskydd eller för att är

arbetsmiljö. Åtgärder skydda miljön

således tillåtna i den utsträckning som de inte innebär dolda handelshinder eller medför en godtycklig diskriminering av importerade varor och så länge\som

det saknas gemenskapsnivå. Detta prövas i regler på

sista hand av EG-domstolen.

Frågan nu inom EG gäller inte om ekonomiska styrmedel

skall komma till användning inom gemenskapen utan snarare hur gemenskapreglerna skall utformas.

De former av ekonomiska styrmedel som diskuteras inom EG är skatter, avgifter, finansiellt stöd till miljö-

förbättrande åtgärder, överlåtbara utsläppskvoter,

fondsystem samt direkta överenskommelser mellan myndigheterna och näringslivet. En central fråga i dessa diskussioner är hur en eventuell harmonisering bör utformas för att dels tillgodose möjligheterna för enskilda medlemsländer till ett decentraliserat be-

slutsfattande, dels uppnå målen med den inre markna-

den, dvs. fri rörlighet av bl.a. varor.

Ett skäl som kan tala för en harmonisering EG-nivå

på

av miljöavgifter är att gränskontrollerna på sikt kommer att avskaffas, när den inre marknaden genomförs fr.o.m. år 1993. Utformningen av avgiftssystemen

kommer också att påverkas av den harmonisering av de

indirekta skatterna som pågår inom EG. Ekonomiska

styrmedel på miljöområdet bör därför också enligt

förespråkare inom EG vara konstruerade så att de inte

kräver någon gränskontroll.

Ytterligare ett skäl som talar för en harmonisering av miljöavgifter är att om medlemsländerna tar egna initiativ på miljöområdet kan gemenskapen som helhet råka ut för bl.a. en snedvridning av konkurrensen och handelsmönster och skapandet av nya handelshinder. De regionala skillnaderna inom EG beträffande miljö-

förstöring och behov av åtgärder är emellertid

betydande. Det finns därför ett behov av att pröva olika vägar och metoder i syfte att vinna erfarenheter som kan ligga till grund för en av vad som bedömning är bästa möjliga angreppssätt.

EG:s grundläggande bestämmelser, Romfördraget och enhetsakten, medger samtidigt individuella avvikelser från gemenskapsreglerna av miljöhänsyn.

Artikel 100a i Romfördraget tillkom genom enhetsakten år 1987 för att genomföra den inre marknaden med fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer. Beslut som rör dessa områden kan numera fattas med kvalificerad majoritet. Punkt 3 i artikeln anger att bl.a. miljöhänsyn skall tas när ett beslut fattas och punkt 4 medger individuella avvikelser från ett beslut om harmonisering av lagstiftningen av samma skäl. Det

ankommer på kommissionen att undersöka att en sådan

avvikelse inte innebär diskriminering eller ett förtäckt handelshinder.

I kontrast till detta förfarande står artiklarna 130r-130t, som också tillkom genom enhetsakten och som

rör miljön inom EG. De innehåller inte några regler

som kan hänföras till fullföljandet av den inre marknaden. Tvärtom anger bestämmelserna i artikel 130t att

medlemsland kan vidta eller bibehålla mer långtgående

åtgärder för att skydda miljön än de som läggs fast av

gemenskapen.

Detta har redan visat sig genom att flera medlems-

länder inom EG tillämpar miljöavgifter på produkter,

t.ex. gödsel- och bekämpningsmedel.

Även principen om ett decentraliserat beslutsfattande fast i artiklarna 130r - 130t.

på miljöområdet läggs

5.6.3 EES1 -förhandlingarna och miljön

Vid ett gemensamt ministermöte mellan EFTA-länderna och EG den 19 december 1989 fattades beslut att inleda förhandlingar under första hälften av 1990 om ett brett upplagt EES-avtal. Målet är att uppnå fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer. Samarbetet skall även omfatta angränsande områden som miljö, forskning och utbildning etc.

Parterna har hittills gemensamt identifierat de delar av EG:s existerande regler som skulle kunna ligga till grund för ett EES-avtal. De kommande förhandlingarna skall också inbegripa EFTA-ländernas behov av säran-

ordningar i form av undantag och övergångsarrangemang.

Dit hör från svensk sida bl.a. miljöområdet.

Hittills har de gemensamma överläggningarna resulterat

i ståndpunkten att en gemensam jordbrukspolitik inte

är någon realistisk målsättning. Vidare har man

konstaterat att gränskontrollerna tills vidare bör bibehållas med hänsyn till att avtalet inte kommer att omfatta jordbruksområdet och att en harmonisering av de indirekta skatterna inte är aktuell. En förenkling av gränsformaliteterna är däremot möjlig.

Vidare har vissa frågor på miljöområdet berörts. EG

och EFTA-länderna har olika kravnivåer för miljö, hälsa och säkerhet inom vissa sektorer. Bland problemen i detta avseende kan nämnas normer för fordonsavgaser och tillverkaransvar för dessa, där nuvarande EG-regler ligger under de svenska kravnivåerna. En skärpning övervägs dock inom EG.

1.Europeiskt Ekonomiskt Samarbetsområde

Motsvarande skillnader finns också på kemikalieområdet där de svenska reglerna innebär högre skyddskrav och striktare kontrollmetoder än EG:s. Detta gäller främst tillverkaransvar men också märkning och klassificering av olika kemikalier inkl. kosmetika och bekämpningsmedel. De svenska reglerna för användning av asbest och kadmium har också betydelse i detta sammanhang.

Förhandlingarna syftar också till att motverka statlig subventionering för att skapa likvärdiga konkurrensvillkor inom EES.

5.6.4 Sverige och EG

Då det gäller ambitionerna på miljöområdet finns i

flera avseenden likheter mellan EG och Sverige. I andra avseenden finns emellertid betydande skillnader.

Man bör vara uppmärksam på att det för EG gemensamma

regelverket ännu bara omfattar vissa delar av miljöområdet. Skillnaderna i regler och ambitionsnivå mellan länderna inom EG är fortfarande stor. Hittills

har EG ofta gått långsammare fram än Sverige, men det

finns tendenser som tyder på att ambitionsnivån i EG:s

miljöarbete är på väg att höjas. Men eftersom ambi-

tionerna i den svenska miljöpolitiken successivt höjs

är det inte uteslutet att skillnaden kan bli bestående åtminstone under 1990-talet.

De svenska målen för samarbete med EG är att avveckla existerande handelshinder och motverka uppkomsten av nya med vederbörlig hänsyn tagen till samhällsintressen som skydd för miljön och människors liv och hälsa.

Ett första viktigt steg har tagits i och med EG/EFTA-avtalet om informationsutbyte och samråd vid utarbetande av nya tekniska föreskrifter. Detta

överbryggningsarrangemang mellan EG:s och EFTA:s interna procedurer tillämpas från den 1 juli 1990.

Avtalet innebär också ett åtagande att vid senare

tillfälle utvidga informationsproceduren till ytterligare områden. Syftet med sådana informationsprocedurer är både att upplysa om regler som kan ge upphov till hinder för varuutbytet och att förebygga nya sådana hinder.

För EG:s del finns bestämmelserna om informationsprocedurer i ministerrådsdirektivet 83/189/EEC. Denna procedur spelar en mycket viktig roll i strävandena att förverkliga den inre marknaden, med dess fria rörlighet för bl.a. varor.

Kommissionen håller sig med stöd av detta direktiv informerad om planer i de enskilda länderna om

lagstiftning på miljöområdet, som kan innebära hinder

för den fria handeln. Det ökade informationsutbytet mellan EG och EFTA kommer sålunda att få betydelse

även på miljöområdet.

Då det gäller svenska strävanden till en harmonisering med EG kräver övriga EG-regler och särskilt de som rör den inre marknaden speciell uppmärksamhet från miljöskyddssynpunkt. Vi har bedömt att samma uppmärksamhet bör ges de förslag om ekonomiska styrmedel som vi nu lägger fram.

Vi har därför försökt sätta in våra förslag i ett

längre perspektiv med utgångspunkt från de diskus-

sioner om ekonomiska styrmedel och deras användnings-

områden som för närvarande pågår inom EG och där en

harmonisering på gemenskapsnivå förordas.

Det förefaller klart att den ökade tillväxten inom EG som förutses genom den inre marknaden kommer att följas av en skärpt miljölagstiftning och ekonomiska styrmedel för att stimulera miljöarbetet. Avsikten med

en harmonisering på gemenskapsnivå är inte enligt den

utredning som pågår inom EG, att skapa enhetliga avgiftsuttag inom hela EG utan att komma överens om en

viss bas på vilken minimiavgifter skall kunna be-

räknas. Detta gäller främst föroreningsutsläpp i luft

och vatten. För miljöavgifter på produkter finns

emellertid inte några närmre riktlinjer. Ett enskilt

medlemsland kan också få tillämpa andra regler om skälet är att värna om miljön eller hälsa, förutsatt att reglerna inte medför diskriminering eller för-

täckta handelshinder. Vi utgår från att de mest

miljömedvetna länderna därigenom kan satsa på ett

bättre miljöskydd.

Flera EG-länder har redan infört miljöavgifter på

produkter liknande dem som vi behandlar i detta betänkande. Detta har hittills inte betraktats som ett hinder för de fria varurörelserna, eftersom inhemska

och importerade produkter behandlas lika i fråga om

avgiftssuttaget.

Våra förslag innebär inte heller någon åtskillnad i

detta avseende. Tvärtom anser vi att handeln över

gränserna påverkas mindre genom avgiftssystem än

exempelvis genom förbud, samtidigt som vi förutsätter

att avgifterna på sikt skall ge upphov till miljö-

vänligare och effektivare produktionsmetoder.

Även om de stundande EES-förhandlingarna inte kommer att omfatta hinder för varuhandeln som gränskontroll och indirekta skatter (bl.a. moms och olika former av

avgifter) utesluter vi inte att utvecklingen går

dithän att en harmonisering även på dessa områden kan

bli aktuell.

Konstruktionen av avgiftssystemen för våra förslag

till miljöavgifter bygger dels på en särskild lag-

stiftning för avgiftsuttaget, dels på en anknytning

till lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter. som beskattningsmyndighet föreslår vi riksskatteverket. Det innebär i princip att uppbörden av avgifterna för importerade varor inte sker vid gränsen.

Även inom EG anses bl.a. punktskattesystemet vara ett

lämpligt instrument för miljöavgifter på produkter för

att uppnå samma skyddsnivå som vid en gränskontroll.

Vi gör därför den bedömningen att våra förslag inte

kommer att försvåra harmoniseringssträvandena gentemot EG.

5.7 Fortsatt arbete med ekonomiska styrmedel i miliöpolitiken

Vår uppgift har varit att utreda om ekonomiska styrmedel i ökad utsträckning kan användas i miljöpolitiken. Flera av de förslag vi lämnat i tidigare del-

betänkanden är på väg att genomföras.

Vårt arbete har berört några av de viktigaste

insatsområdena för miljöpolitiken, men helt naturligt har vi inte haft möjlighet att för alla förekommande miljöproblem systematiskt pröva lämpligheten av att använda ekonomiska styrmedel.

Regeringen har tillsatt en utredning om ekonomiska

styrmedel på förpackningsområdet som skall redovisa

sitt arbete i oktober 1990.

Miljöskyddslagskommittên arbetar för närvarande med en

översyn av samtliga lagar på miljöområdet, vilket

också innebär att kommittén har att pröva behovet av

styrmedel på miljöområdet i stort.

Vi anser att en utvärdering bör göras några år efter

det att de av oss föreslagna styrmedlen trätt i kraft. Resultatet av en sådan utvärdering kommer att bli ytterst värdefullt för det fortsatta arbetet med att utforma styrmedel.

Fortsatta överväganden om ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken sker i övrigt lämpligen inom ramen för den löpande beslutsprocessen i regering och riksdag samt inom berörda myndigheter.

7-100830.

6 SVAVEL OCH KVÄVEOXIDER FRÅN INDUSTRIELLA

PROCESSER

Våra överväganden i sammanfattning

Utredningen lägger inte några förslag om ekonomiska

styrmedel för att minska svavel- och kväveoxidutsläpp från industriella processer. Vi förordar i stället

skärpta krav vid tillståndsprövningarna enligt

miljöskyddslagen för att åstadkomma de önskvärda utsläppsminskningarna. Vi konstaterar dock att det

inte föreligger några principiella hinder mot att

använda miljöavgifter eller andra ekonomiska styrmedel för industriprocesserna.

Utsläpp som härstammar från råvarusvavel svarar för ca 30 % av de totala svavelutsläppen. Vi har funnit att

en miljöavgift på 30 kr. per kg för processvavel

skulle få kännbara konsekvenserna för de branscher som har stora processutsläpp. En mer frekvent prövning

enligt miljöskyddslagen kan dock påskynda en minskning

av svavelutsläppen.

Den beslutade svavelskatten för olja, kol och torv som träder i kraft den 1 januari 1991 omfattar inte bränslen som används i vissa industriella processer. Vi har inte funnit anledning att ompröva undantagen.

Utredningen föreslår inte någon kväveoxidavgift för de

industriella processerna. Dessa utsläpp motsvarar ca 5 % av de totala kväveoxidutsläppen. Att låta

industriprocesserna ingå i det beslutade återförings-

systemet för energiproduktion skulle vara till nackdel för de stora förbränningsanläggningarna, eftersom kväveoxidutsläppen per energienhet i allmänhet är lägre från industriprocesserna än från energiproduktionen. Erfarenheterna av bl.a. mätsystemet för kväveoxiderna bör också avvaktas.

6.1 Bakgrund

6.1.1 Inledning

I detta kapitel redovisar vi våra överväganden om möjligheten att använda ekonomiska styrmedel för att minska svavel och kväveoxidutsläppen från industriella processer.

6.1.2 Råvarusvavel

Vi har i de tidigare betänkandena lämnat förslag till

miljöavgifter på bl.a. svavel, koldioxid och kväve-

oxider. Våra förslag på detta område har resulterat i

en lagstiftning som i allt väsentligt följer våra förslag.

När det gäller svavel utsläpp från industriprocesser görs i allmänhet åtskillnad mellan svavel som kommer från råvara och svavel som kommer från bränslen.

Den nyss beslutade svavelskatten omfattar enbart olja, kol och torv. De svavelutsläpp som har annat ursprung berörs inte. Processindustrin svarar för betydande svavelutsläpp som har sitt ursprung i råvaror och kemikalier. Vi har därför prövat möjligheterna att införa ekonomiska styrmedel för att minska även dessa utsläpp.

6.1.3 Bränslesvavel

Lagen (1990:587) om svavelskatt innehåller avdragsbestämmelser som innebär att svavelbeskattade bränslen undantas från skatt om de används i metallurgiska processer, i reduktionsprocesser eller för tillverkning av varor av mineraliska ämnen. Dessutom undantas lutpannorna inom massaindustrin. Likaså undantas de

raffinaderibränslen som används för tillverkning av bensin, dieselolja och eldningsolja. Skatten är 30 kr. per kg för kol och torv. För olja är skatten 27 kr. per m3 för varje tiondels viktprocent svavel i oljan.

Olja med en svavelhalt på högst 0,1 viktprocent är

undantagen från skatt. I genomsnitt motsvarar skatten på olja 30 kr. per kg. Bestämmelserna träder i kraft den 1 januari 1991.

Undantagen för vissa industriella processer tar vi upp till förnyade överväganden.

6.1.4 kväveoxidavgift på industriella processer

I vårt delbetänkande om energi och trafik föreslog vi att en kväveoxidavgift skulle tas ut för utsläpp från stora pannor för energiproduktion. Förslaget har medfört lagstiftning som i allt väsentligt överensstämmer

med vårt förslag. Lagen om miljöavgift på utsläpp av

kväveoxider vid energiproduktion träder i kraft den 1 januari 1992. Avgiften är 40 kr. per kg kväveoxider räknat som kvävedioxid. Avgiftsmedlen återförs till de som omfattas av systemet i förhållande till den nyttiggjorda energiproduktionen. Kväveoxidavgiften omfattar också pannor för energiproduktion inom industrin. Undantag görs dock för lutpannor inom massaindustrin.

Vi överväger om även de industriella processerna bör omfattas av kväveoxidavgiften.

6.2 Miljöproblem

6.2.1 Miljöpolitiska mål

Riksdagen har när det gäller utsläpp av svavel och kväveoxider ställt sig bakom följande delmål.

* De svenska bör minska med 65 % till svavelutsläppen år 1995 från 1980 års nivå. Fram till år 2000 bör utsläppen minskas med 80 %, räknat från 1980 års nivå.

* skall minska med 30 % till år Kväveoxidutsläppen

1995, räknat från 1980 års nivå. Ytterligare åtgärder

måste vidtas för att nå detta mål. Vidare bör studeras

vilka åtgärder som skulle fordras för att halvera

kväveoxidutsläppen vid sekelskiftet jämfört med 1980 års nivå.

Naturvårdsverket har i sitt aktionsprogram mot luftföroreningar och försurning, Luft 90, gjort den bedömningen att svavelutsläppen bör kunna minskas med 80 % till år 2000. Det förutsätter fortsatt minskning av utsläppen från industrins processer och från sjöfarten samt att de beslutade skärpta svavelkraven för förbränning inför succesivt så att de omfattar hela landet 1997.

När det gäller kväveoxidutsläppen anser naturvårdsverket i Luft 90 att det inte är möjligt att rikta in

åtgärderna mot 30 % reduktion till år 1995. För minska

kväveoxidutsläppen med 50 % till år 2000 krävs utöver

tekniska åtgärder mycket långtgående trafikpolitiska

och energipolitiska åtgärder. Verket anser att en

reduktion med 30 % bör säkras innan ett nytt mål sätts upp.

199 6.2.2 Utsläppssituationen i Sverige Följande tabeller redovisar den nuvarande och förväntade utsläppssituationen för svavel och kväveoxider i landet.

Förbränning Olja 318 70 60 60 6 19 24 24

gel

1993. Källa: Luft 90, naturvårdsverkets aktionsprogram mot luftföroreningar och försurning.

Redovisningen av svaveldioxidutsläppen från industriprocesserna i tabell 6.1 gäller de utsläpp som kan anses vara tillåtna enligt givna villkor vid prövning

enligt miljöskyddslagen. De faktiska utsläppen uppgår

till ca 49 000 ton.

Förbränning Olja/gas 86 32 39 39 3 17 12 12

gel

Källa: Luft 90.

6.2.3 Processindustrins utsläpp av svavel och kväveoxider

Som framgår av redovisningen i tabell 6.1 har de

tillåtna utsläppen för processindustrin reducerats med 45 % från 1980 till 1988 (67 % om man jämför faktiska utsläpp). Naturvårdsverket gör den bedömningen att

målet på 80 % kommer att nås till år 2000 för indu-

striprocesserna. De årliga kostnaderna för att nå

målet uppskattas till 300 milj. kr.

Koncessionsnämnden brukar normalt inte ställa särskilda utsläppsvillkor för svavel som finns i bränslen. De regleringar som finns för svavelhalten i

bränslen anses tillräckliga. När bränslesvavel ingår i

utsläppen tillsammans med råvarusvavel brukar villkoren numera inte särskilja vilken källa svavlet har utan totalutsläppet begränsas.

För kväveoxiderna gör naturvårdsverket den bedömningen att utsläppen från industriprocesserna skulle kunna minskas till ca 10 000 ton till år 2000. I sådant fall kan 1980 års utsläpp mer än halveras till sekelskif-

tet. Åtgärder för att minska kväveoxidutsläppen är

oftast billigare inom industrin än inom transportområdet.

6.3 Processbeskrivningar

6.3.1 Inledning

De stora processutsläppen av svavel och kväveoxider är begränsade till ett litet antal branscher. Det är framför allt gruvorna, järn-, stål- och metallverken, massa- och pappersindustrin samt den kemiska industrin som svarar för dessa utsläpp. Inom dessa branscher är det ofta endast vissa processer som medför större utsläpp. Vi gör en översiktlig beskrivning av de aktuella processerna.

6.3.2 Gruvorna, järn-, stål- och metallverken

Vid järn- och ståltillverkningen är det från sinteroch koksverken som de stora svavelutsläppen sker. I samband med brytningen av järnmalmen sker en anrikning

av malmen vid gruvan. Mineralkornen skiljs från grå-

berget genom magnetisk separation eller genom flota-

tion. Den slig som då uppstår består av små partiklar.

Dessa blandas med vissa tillsatsämnen och hettas upp med hjälp av olja eller kol i en sintringsprocess.

Därvid uppstår större stycken eller kulor (pellets)

som har lämpliga egenskaper för att kunna användas i en masugn för järntillverkning. Det finns tre pelletsverk vid LKABs gruvor. Järnverket i Oxelösund har i stället sitt eget sinterverk. De huvudsakliga rå-

varorna för tillverkning av råjärn i en masugn är

sinter, koks och kalk. Koksen framställs av stenkol vid järnverken i Luleå och Oxelösund. I masugnen redu-

ceras järnoxiden i sintern till råjärn. Råjärnet

transporteras i flytande form till stålugnen. Där blåses syrgas in i smältan för att minska kolhalten. Legeringsämnen tillsätts. stålet gjuts sedan till ämnen i en stränggjutningsmaskin. Dessa ämnen bearbetas sedan vidare i flera steg med värmning, valsning och värmebehandling till färdiga produkter.

Den nyss beskrivna processen beskriver ståltillverk-

ningens många steg från malm till färdig produkt. Stål

tillverkas också genom att smälta skrot. Det finns

tolv smältugnar i drift. De är alla eldrivna ljusbågs-

ugnar. I de flesta fall sker det också en valsning i anslutning till skrotsmältningen. Det finns dessutom elva fristående valsverk. De svavelutsläpp som sker från skrotsmältverk och valsverk har till sin huvuddel

sitt ursprung i förbränning av olja. Ämnesugnar eldas

antingen med olja eller gas. Det sker en gradvis över-

gång från olja till gasol som bränsle vilket kommer

att minska svavelutsläppen.

De största kväveoxidutsläppen orsakas av förbränningen

av olja och gasol men också ljusbågsugnarna bidrar.

Dessa utsläpp skulle kunna minskas med nästan hälften

om speciella s.k. låg-NOX-brännare installerades. Det

sker också ett visst utsläpp av kväveoxider från betning av rostfritt stål i salpetersyra. Utsläppen från betningen kan minskas med ca 70 % genom att väteperoxid sätts till i betbadet. Det sker också vid samtliga rostfria stålverk.

Vid ferrolegeringsverken tillverkas legeringsmetaller som används vid ståltillverkning. De vanligaste produkterna är legeringar av järn med kisel, krom, mangan, molybden, vanadin och wolfram. Vid Vargön

Alloys AB tillverkas ferrokrom och ferrokisel genom att råvarorna hettas upp till hög temperatur i

elektriska ljusbågsugnar. Svavelutsläppen härrör från

koks som används i processen. Vissa svavelutsläpp sker också från tillverkningen av molybdenoxid från molybdensulfid vid MPT. Som biprodukt erhålls svavelsyra.

Tillverkningen av koppar, bly och zink m.m. vid Rönnskärsverken svarar för landets största svavelutsläpp. svavlet kommer väsentligen från de sulfidmalmer som är råvara vid tillverkningen. Kopparmalmen anrikas genom flotationsprocesser vid gruvorna till slig. Vid Rönnskärsverken rostas sligen så att svavlet

delvis förbrinner och avgår som svaveldioxid. Rost-

godset smälts i en ugn från vilken skärsten (sulfider av koppar och järn) tappas av. I efterföljande ugnar blåses bl.a. luft in i smältan för att oxidera svavel

och föroreningar. Den råkoppar som då erhålls renas

genom en elektrolytisk process. Av de svavelhaltiga gaserna från processerna tillverkas svavelsyra och flytande svaveldioxid.

6.3.3 Massa- och pappersindustrin

Inom massa- och pappersindustrin är det tillverkningen av kemisk massa som svarar för de stora svavelutsläppen. Kemisk massa tillverkas antingen enligt sulfat- eller sulfitmetoden. Både sulfat- och sulfit-

metoden grundas på svavelinnehållande kokkemikalier.

Principen för de kemiska metoderna är att vedens innehåll av cellulosa skiljs från övriga ämnen i veden, främst lignin. Vid kokning av veden löser kemikalierna i kokluten upp ligninet så att cellulosafibrerna friläggs. Kokluten med innehållsämnen silas av från de frilagda fibrerna. Luten koncentreras sedan genom indunstning. För att nyttiggöra ligninets

energiinnehåll och återvinna kemikalierna i luten

bränns den i en panna. Cellulosafibrerna tvättas och passerar därefter i de flesta fall ett eller flera bleksteg. Den pappersmassa som därigenom erhållits kan pumpas vidare till ett pappersbruk eller torkas till avsalumassa.

Vid sulfatmetoden bränns luten i sodapannan. Rökgaserna renas från svaveldioxid i en skrubber. För-

bränningsåterstoden behandlas i flera steg för att

kunna användas för tillverkning av ny koklut. Vid den behandlingen används bl.a. en mesaugn för att bränna mesa (kalciumkarbonat) till bränd kalk (kalciumoxid). Ofta förbränns också svavelhaltiga luktgaser i mesa-

ugnen. Dessa luktgaser uppstår på många ställen i

processen. Ibland tas gaserna i stället om hand i en särskild destruktionsugn som är försedd med en reningsanordning (lutskrubber). De största källorna till svavelutsläpp är sodapannans rökgaser och de starka luktgaserna från kokning och indunstning. En

ringa svavelmängd avgår med rökgaserna från mesaugnen.

Svavelutsläpp sker också från olja och kol som används i hjälppannor för energiproduktion. Behovet av tillskottsenergi från fossilt bränsle för massaproduktion är dock mycket litet. Det finns omkring tjugofem sulfatfabriker i landet.

Vid sulfitmetoden finns det en lutpanna som används

för återvinning av kemikalier. Vid sidan av lutpannan

finns det normalt också en svavelugn. Gaserna från den

leds in i lutpannans återvinning. Dit kan också

utluftningar från andra processteg ledas. Det finns numera sju sulfitfabriker i landet.

Pappersmassa kan också tillverkas med mekaniska metoder genom slipning eller andra sönderdelningssätt.

Den mekaniska massa som uppstår innehåller då inte

enbart cellulosa utan också de andra vedämnena. För

att täcka energibehoven åtgår mycket stora mängder

elenergi. Dessutom finns det barkpannor eller liknande.

Kväveoxidutsläppen från massaindustrins lutpannor, barkpannor och mesaugnar skulle kunna minskas genom insprutning av ammoniak eller urea i rökgaserna. Möjlig reduktion är 20-40 %. En selektiv katalytisk redukion är ett alternativ som är effektivare (reduktion upp till 80 %) men dyrare. De specifika

utsläppen från dessa pannor är låga jämfört med pannor

för energiproduktion.

6.3.4 Den kemiska industrin

De största svavelutsläppen i den kemiska industrin

kommer från oljeraffinaderierna. Inom den övriga

kemiska industrin domineras utsläppen av svaveldioxid från tillverkningen av svavelsyra. En annan stor svavelkälla är tillverkningen av rayon. Vid den process som används släpps kolsvavla ut till luften. Kolsvavla är ett lösningsmedel.

Vid raffinaderierna tillverkas oljeprodukter från

råolja. De första stegen består av destillations-

processer vid normalt lufttryck och vid undertryck. Delar av de tyngre fraktionerna vidareförädlas genom att sönderdelas till lättare fraktioner i olika krackningsprocesser. Bortsett från de tjocka eldningsoljor-

na avsvavlas många produkter. I Rotterdam har nyligen

den första avsvavlingsanläggningen för tjocka oljor i Europa tagits i drift. Tjocka oljor med svavelhalter mellan 2,5 och 3,5 % exporteras eller säljs som bunkeroljor. Avsvavlingen och användningen av tjockoljor som raffinaderibränsle är de stora svavelkällorna. Det dominerande bränslet är dock de Överskotts-

gasser som uppstår i processen.

Svavelsyra tillverkas vid några få fabriker i landet.

Råvara är kiser som kemiskt sett är föreningar av

någon metall och svavel. Kiserna rostas. Den bildade

svaveldioxiden oxideras vidare till svaveltrioxid över en katalysatorbädd i en s.k. kontaktpanna. Svavelsyran bildas då gasen absorberas i vatten. Utsläppet härrör väsentligen från de restgaser som återstår efter absorptionen. Vid den största svavelsyrafabriken som är Kemira Kemi AB:s anläggningar i Helsingborg planeras en ny fabrik och i samband därmed ett av byte råvara från svavelkis till rent svavel. Det beräknas reducera utsläppen av svaveldioxid från 2 O00 till 600 ton per år.

Kväveoxidutsläppen från raffinaderierna kan minskas

väsentligt genom övergång till gas som bränsle,

installation av och av

låg-NOX-brännare utnyttjande

selektiv katalytisk reduktion. De två först nämnda

åtgärderna skulle kunna ske till mycket låga kostna-

der. Utsläppen av kväveoxider från den kemiska övriga industrin härrör framför allt från tillverkningen av

salpetersyra. Vid den tillverkningen utgår man från

ammoniak som förbränns till kvävedioxid över en katalysator. Kvävedioxiden reagerar med vatten till salpetersyra. Utsläppet består av restgaser från absorptionen. Restgaserna kan minskas genom tillsats av mer ammoniak och ökad katalysatorvolym.

6.4 Råvarusvavel från industriprocesser

6.4.1 Inledning

Den möjlighet samhället har att påverka från

utsläppen processindustrin är den prövning som sker enligt

miljöskyddslagen. Dessa prövningar sker många gånger

med långa tidsmellanrum. Vi har undersökt möjligheten

att komplettera prövningen enligt miljöskyddslagen med

ekonomiska för att kunna styra mot minskade styrmedel även mellan prövningstillfällena. I våra utsläpp tidigare betänkanden har vi i första hand föreslagit

som För processindustrins del

avgifter styrmedel. skulle också överlåtbara utsläppskvoter kunna över- Det är t.ex. ett begränsat antal anläggningar vägas. som har stora utsläpp av svavel som inte härrör från kol eller torv. För svavelutsläpp fastställs det olja, i allmänhet tillåtna utsläppsmängder vid prövningen enligt miljöskyddslagen. För kväveoxidutsläppen från processindustrin finns det däremot endast i undantagsfall sådana villkor angivna. Skälet är att kväveoxiderna uppmärksammades först i början på åttiotalet.

Med råvarusvavelutsläpp avses de utsläpp från industriella som har sitt ursprung i de processer råvaror eller kemikalier som används i processerna. I en del orsakas svavelutsläppen även av de processer bränslen som används. De processer som innehåller

råvarusvavel är inte särskilt många till antalet, men

utsläppen därifrån är betydande.

naturvårdsverkets aktionsprogram mot luft- Enligt föroreningar och försurning, Luft 90, svarade för 49 000 av totalt 180 000 ton industriprocesserna svaveldioxid som släpptes ut under 1988. Det betyder att industriprocesserna svarar för ca 27 % av svavelutsläppen. Dessa utsläpp har dock sitt ursprung i både bränsle- och råvarusvavel.

6.4.2 Marginalkostnader för rening av processvavelutsläpp

I Luft 90 konstateras att massa- och pappersindustrin, den kemiska industrin samt järn-, stål-, och metallverken svarar för praktiskt taget alla svaveldioxidutsläpp från industriprocesser i Sverige.

Naturvårdsverket bedömer att svaveldioxidutsläppen från sulfat- och sulfitprocesserna skulle kunna minskas från 19 000 ton under 1988 till sammanlagt ca 12 000 ton år 2000. För hela massaindustrin motsvarar det en utsläppsminskning med 80 % till år 2000 i förhållande till 1980 års nivå. Kostnaden för att minska utsläppen till denna nivå överstiger 30 kr. per kg svavel.

Raffinaderierna svarar för de största utsläppen inom den kemiska industrin. Naturvårdsverket bedömer att svaveldioxidutsläppen från systemet för svavelåter-

vinning på Scanraff, som är det största oljeraffina-

deriet, kan minska med 2 500 ton till en kostnad av 10-20 kr. per kg svavel. Vid övriga raffinaderier är möjligheterna betydligt mindre och kostnaderna mer osäkra. Tillstånden för utsläpp till luft kommer att omprövas under 1990 för de största raffinaderierna.

Utsläppen från järn-, stål- och metallverkens processer domineras av Rönnskärsverken och sinterverket i Oxelösund. Rönnskärsverkens svaveldioxidutsläpp skall senast 1992 ha reducerats från dagens högsta tillåtna

10 000 ton till 5 000 ton. Huvuddelen av de åtgärder

som behövs beräknas kosta mindre än 20 kr. per kg svavel.

På begäran av naturvårdsverket omprövas villkoren för SSAB:s stålverk i Oxelösund för närvarande hos koncessionsnämnden. Naturvårdsverket har yrkat att svaveldioxidutsläppen från sinterverket skall begränsas till högst 350 ton per år. I dag är utsläppen från sintringen 2 350 ton. Kostnaden beräknas bli ca 30 kr. per kg svavel räknat på de svavelfattiga malmer som kommer att användas i framtiden.

De totala svaveldioxidutsläppen från industrins bör kunna minska till ungefär 23 000 ton processer till år 2000 enligt naturvårdsverkets bedömning. Motsvarande utsläpp var 49 000 ton 1988. Denna bör i huvudsak kunna genomföras till en minskning kostnad av 30 kr. per kg svavel. I vissa fall högst kan krävas för de största punkt-

dyrare åtgärder

källorna. De totala årliga kostnaderna för minskningen uppskattas till 300 milj. kr.

6.4.3 Effekter av en processvavelavgift

Utredningen har i avsnitt 6.2 redovisat vilka miljöpolitiska mål som finns för bl.a. svavelutsläpp och hur naturvårdsverket bedömer möjligheterna att nå

målen. För processindustrins del bedöms möjligheterna

goda att nå svavelmålet.

Av de som hittills använts för att begränsa styrmedel svavelutsläppen är det främst prövningen enligt som berört industriprocesserna. För miljöskyddslagen inom industrin har dock

energiproduktionsprocesserna

av svavelhalten i bränslen också haft begränsningarna Ett oprövat styrmedel är överlåtbara betydelse. Vi dock den bedömningen att det utsläppskvoter. gör bl.a. saknas säkert mätunderlag för att tillräckligt ett skulle kunna tillämpas. Det skulle kvotsystem också bli att tillämpa ett kvotsystem för komplicerat vissa delar av och avgifter för andra. svavelutsläppen Vi i stället att jämföra ett ekonomiskt styrväljer medel i form av en avgift i huvudsak enligt den modell vi föreslagit bränsleområdet med den befintliga

på

prövningen enligt miljöskyddslagen.

Måluppfyllelsen skiljer sig inte på något avgörande

sätt mellan Avgiftens nackdel är att den styrmedlen. enbart indirekt mot målet. Sannolikt skulle en styr

avgift, i förhållande till prövning med inter-

långa

vall, medföra att målet kan nås snabbare eftersom avgiften träffar alla berörda direkt när den införs.

Om man jämför kostnadseffektiviteten mellan de två styrmedlen kan visserligen ske

tillståndsprövningen utifrån en viss kostnadsnivå för åtgärder, t.ex.

motsvarande den beslutade svavelskatten för kol olja, och torv på 30 kr. per kg svavel, men en

avgift på

utsläppen ger en större flexibilitet och har dessutom den fördelen att det kan löna sig att sänka utsläppen under villkorsnivân och att ha en god skötsel av processerna .

Incitamentet till teknisk utveckling får antas vara

något större med en avgift. En som

processförbättring

minskar utsläppen ger direkt återbetalning i form av

minskad avgift.

En jämförelse av administrations- och övervakningskostnaderna torde inte uppvisa så stora skillnader mellan styrmedlen. Både för avgiftsuttag och kontroll av tillåtna utsläpp fordras som för med mätningar sig

kostnader. Övriga kostnader kan antas vara måttligare.

Fördelningseffekterna till följd av en svavelavgift

kan bli betydande. En miljöavgift på från

utsläppen

råvarusvavel skulle få stora effekter på den konkur-

rensutsatta och exportinriktade industrin. En sådan avgift träffar alla utsläpp, även de så kallade restutsläppen, dvs. de svavelutsläpp som inte kan undvikas med rimliga ekonomiska insatser. En

miljöavgift på

30 kr. per kg svavel tillämpad

på processvavelut-

släppen innebär inledningsvis en årlig belastning på

drygt 700 milj. kr. På längre sikt kan belastningen beräknas till omkring 350 milj. kr. Det kan jämföras med att industrins av svavelsammanlagda belastning

skatten beräknas till 275 milj. kr. Hänsyn har

uppgå då till de som tillåts för skatten på

tagits avdrag svavel i bränslen som används i vissa industriella Dessa kan uppskattas motsvara processer. avdrag omkring 200 milj. kr.

Det kan därför inte uteslutas att en svavelavgift skulle innebära stora strukturella förändringar för

vissa inkl. risk för ökad arbetslöshet på

branscher,

orter som domineras av någon av de berörda anlägg-

kan också innebära att ningarna. Kostnadsökningen vissa verksamheter omlokaliseras till andra länder, men att miljöstörningnarna likväl kvarstår.

en avgift god styreffekt. Det Sammanfattningsvis ger som talar mot en är emellertid främst risken avgift ett snabbt försämrat konkurrensläge för de berörda för branscherna. Pâ kort sikt är därför tillståndsprövning att föredra framför ett miljöavgiftssystem.

Tabell 6.3 Processvavelutsläpp, nuläge och möjliga

Järn-, 2 000 500

gruvor

1 000 500 Ovrigt

Summa 49 000 23 000

Procentuell minskning med 1980 68 85 jämfört

Källa: Luft 90

6.4.4 Möjligheter att återföra en miljöavgift

på

råvarusvavel

Ett återföringssystem som till en

komplement

miljöavgift på råvarusvavlet skulle kunna användas för

att minska effekterna för den konkurrensutsatta industrin. Vi har prövat möjligheterna att konstruera

ett sådant system. En svårighet är att finna en

gemensam nämnare för återföring som ter sig rättvis

för de berörda företagen. Det underlättas inte av att

processerna sinsemellan är mycket olika. Åtgärdskost-

naderna varierar stort. Marginalkostnaden för ytterligare svavelreduktion kan i ett fall vara 10 kr. och i ett annat 100 kr. per kg svavel.

Följande skiss till ett återföringssystem för råvaru-

svavel har som gemensam nämnare de koncessionsvillkor som fastlagts för verksamheten vid prövningen enligt

miljöskyddslagen.

Att relatera ett återföringssystem till koncessions-

villkoren för svavelutsläpp kan medföra orättvisor om man inte tar hänsyn till tidsaspekten, dvs. vid vilken tidpunkt som villkoren i form av riktvärden eller gränsvärden fastställdes. Ett sådant hänsynstagande skulle kunna ske genom att lägga in en procentuell avtrappning av svavelutsläppsvillkoret mot tiden. Det villkoret skulle t.ex. kunna avtrappas med 2 % om året. Ett tio år gammalt gränsvärde skulle då sänkas med 20 %.

Av den senaste utsläppsstatistiken från naturvårds-

verket framgår att processindustrins

svavelutsläpp under 1988 i genomsnitt ligger på ca 60 % av vad som är tillåtet enligt koncessionsvillkoren. Som framgår av tabell 6.3 ligger kemi- och massaindustrin under

medan järn-, stål- och metallverk genomsnittet gruvor, ligger över.

Tabell 6.4 Jämförelse mellan tillåtna och redovisade

svaveldioxidutsläpp från processindustrin,

ton svaveldioxid under 1988

Järn-, Gruvor 1 200 2 000

Källa: av försurande ämnen 1988 och Luft 90, Utsläpp båda utgivna av naturvårdsverket

Ett för råvarusvavel skulle kunna avgiftssystem

konstrueras Med utgångspunkt från de

enligt följande. nämnda svavelvillkoren fastställs en tidsavtrappade t.ex. 75 %. För de som är större

nollpunkt på utsläpp

får företaget betala en avgift på 30 kr. per kg

svavel. får dock göras för den utsläppt Avdrag bränslesvavelskatt som har betalats. De avgiftsmedel som så sätt fördelas sedan mellan de

på uppstår

som har som understiger den valda företag utsläpp

på den mängd svavel

nollpunkten. Fördelningen grundas som är skillnaden mellan utsläppt mängd och nollpunkt.

Det tänkta avgiftssystemet förutsätter att svavelkan mätas eller beräknas tillfredsställande. utsläppen Tanken är att det skulle ske en årlig avstämning som den av utsläppen som ändå görs

grundas på redovisning

till tillsynsmyndigheten.

Vid av t.ex. kemisk massa sker svaveltillverkning från För att göra en bedömning

utsläpp många punkter.

av att mäta bl.a. svavelutsläpp vid möjligheterna

sådan tillverkning har vi anlitat ÅF-Industrins

Processkonsult AB. Konsulten har när det gäller processvavelutsläpp funnit att det är möjligt att med tillräcklig noggrannhet bestämma utsläppet från huvudkällorna i fabriken, dvs. från sodapanna, mesaugn och eventuell destruktionsugn i en sulfatmassafabrik respektive lutpanna i en sulfitmassafabrik. Utsläppen från ett stort antal mindre källor bedöms det inte rimligt att mäta. Uppsamling av dessa mindre utsläpp till ett gemensamt system för kommer förbränning sannolikt att bli vanligare p.g.a. utsläppens betydelse från luktsynpunkt. Dessa bedömdes utsläpp motsvara - svavel 0,2 0,4 kg per ton massa under 1986. väntas till svavelutsläppen sjunka 0,1 0,2 kg per ton massa i framtiden. Dessa värden kan med jämföras utsläppsvärden på 1,5 kg svavel per ton massa som är ett normalt villkor i koncessionsbeslut för de totala utsläppen från sulfatmassafabriker.

I likhet med det beslutade för

återföringssystemet

kväveoxidutsläpp från stora pannor skulle ett tänkt

system för svavel kunna inskränkas till de stora utsläppspunkterna där det är ekonomiskt rimligt att utföra kontinuerlig mätning. Huvuddelen av svavelutsläppen från industriprocesserna härrör från anläggningar med stora punktutsläpp. Processvavelutsläppen från en massafabrik varierar men flertalet släpper ut minst 500 ton svaveldioxid år. Inom per järn- och stålindustrin förekommer i två fall (med koksverk) utsläpp i storleksordningen 2 000 ton svaveldioxid per år eller mer. Mer än 90 % av

svaveldioxidutsläppen från processer kommmer från

anläggningar med ett årligt utsläpp som

överstiger 500 ton svaveldioxid per år.

Naturvårdsverket förbereder föreskrifter om kontroll av utsläpp av kväveoxider och svavel till luft vid

i fasta Föreskrifterna kommer förbränning anordningar.

för stora på minst att gälla förbränningsanordningar

50 MW. 140 varav 31 sodapannor Omkring utsläppspunkter och 12 kommer att omfattas. Dessa förebarkpannor skrifter kommer också att bli tillämpliga när den införs. Den årliga kostbeslutade kväveoxidavgiften en helt mätutrustning för mätning av både naden för ny och kväveoxider beräknar naturvårdsverket till svavel 215 000 kr.

Det kan anföras invändningar mot det naturligtvis En invändning skulle skisserade återföringssystemet. vara att man inte kan jämföra processer som har kunna för svavelreduktion. Mot olika stora marginalkostnader kan att naturvårdsverket i Luft 90 anser det sägas för svavelreduktion upp till en kostnad

att åtgärder

30 kr. svavel bör vidtas för att processpå per kg skall målet minst 80 % reduktion av

industrin uppnå på

till år 2000. Ett avgiftssystem medför svavelutsläppen en ökad administration. Om återföringssystemet anknyts den av utsläppen till tilltill årliga redovisningen och antalet anläggningar är begränsat

synsmyndigheten

det administrativa merarbetet inte bli så betorde En annan invändning skulle kunna vara att tungande.

den befintliga prövningen enligt miljöskyddslagen

i åstadkommer den möjliga minskningen av redan dag Mot det kan att svavelutsläppen från utsläppen. sägas

under 1988 var genomsnittligt 60 % av processindustrin

vid maximal Lägst ligger den de tillåtna produktion. 45 %. Det förefaller således som

kemiska industrin på om villkoren som sätts vid inte är en påprövningen

drivande faktor till under åren

utsläppsminskning

mellan Fanns det ett ekonomiskt incitaprövningarna. ment att minska svavelutsläppen skulle kanske ytterkunna åstadkommas. ligare utsläppsminskningar

I sammanhanget bör dock noteras att s.k. tillåtna utsläpp enligt koncessionsbeslut även omfattar utsläpp från processer som inte längre förekommer, produktion som inte utnyttjas eller att andra råvaror används än vad som förutsatts i beslutet.

6.4.5 överväganden om ekonomiska för

styrmedel att begränsa utsläpp av råvarusvavel

Vi har beräknat att en miljöavgift utan av

återföring

medlen skulle belasta processindustrin med 700 milj. kr. per år vid nuvarande utsläppsförhållanden. Vi anser att denna belastning tillsammans med åtgärds-

kostnader på ca 300 milj. kr. per år innebär

betydande kostnader för den konkurrensutsatta processindustrin.

Efter att åtgärder vidtagits kan den återstående

belastningen uppskattas till ca 300 milj. kr. per år.

Det återföringssystem som vi skisserat skulle kunna

ge en betydligt mindre men

belastning återföreningen

riskerar att bli komplicerad och slå orättvist mellan berörda branscher. På kort sikt skulle sannolikt järn-, stål- och metallverken samt få betala gruvorna avgifter som sedan skulle återföras till i första hand den kemiska industrin och massa- och pappersindustrin.

Den stora fördelen med ett avgiftssystem framför

tillståndsprövning är att det lönar sig för företaget

att förbättra tillsyn och underhåll och i vissa fall även att investera i Det kan processförbättringar. också löna sig att t.ex. köpa råvaror. svavelfattigare För att minska belastningen av en kan återavgift föring diskuteras. Eftersom industriprocesserna sins emellan är olika varandra anser vi att det är komplicerat att utforma ett träffsäkert

återföringssystem. En tillståndsprövning har den fördelen att det är

lättare att göra en individuell av villanpassning

koren för berörda branscher. En nackdel är att det tar tid innan förändringar slår igenom, eftersom lång prövningssystemet är trögt.

Med till vad som anförts om de konsekvenser som hänsyn

kan av en miljöavgift på svavelutsläppen från

uppkomma

och svårigheterna att finna ett processindustrin

återföringssystem föreslår vi att miljölämpligt avgifter inte införs för processutsläppen.

Naturvårdsverket gör den bedömningen att svavelfrån kommmer att nå målet

utsläppen processindustrin minst 80 % reduktion till år 2000 om åtgärder till på

en kostnad i huvudsak 30 kr. per kg svavel genom-

på

förs. Den kostnaden uppskattas till 300 milj.

årliga

kr.

Vi anser att de relativt fåtaliga anläggningar som svarar för de stora utsläppen skulle kunna bli föremål för en mer frekvent prövning enligt miljöskyddslagen

för att så sätt påskynda en minskning av svavelpå

På de som föreskrivs i miljöskyddsutsläppen. grunder finns det möjlighet för naturvårdsverket att lagen när förhållandena ändras. Vi anser begära omprövning att det kan finnas skäl att öka antalet omprövningar. Vid sådana bör som naturvårdsverket har omprövningar i Luft 90 nivåerna 30 kr. per kg svavel föreslagit och 40 kr. kväveoxid vara riktvärden. Vi per kg

konstaterar dock att det inte föreligger några

principiella hinder mot att använda miljöavgifter eller andra ekonomiska styrmedel för industriprocesserna .

6.5 Bränslesvavel

6.5.1 Utgångspunkter

Genom lagen om svavelskatt införs en skatt på svavel-

innehållet i olja, kol och torv. Lagen innehåller avdragsmöjligheter för bl.a. vissa industriprocesser. Dessa undantag görs i avvaktan vårt slutbetänkande.

på

Vi har undersökt om det är möjligt att utforma ett likformigt miljöavgiftssystem för alla svavelutsläpp som härrör från bränsle. Det innebär att vi har studerat konsekvenserna av att slopa bl.a. de beslutade undantagen för vissa industriella processer. Om undantagen slopas kommer det emellertid att innebära en ekonomisk belastning för flertalet av de industrier som berörs. Vi har därför undersökt några

alternativa modeller för en utökad skatt på bränsle-

svavel för att reducera de ekonomiska konsevenserna av en svavelskatt men ändå behålla en viss styreffekt av skatten.

6.5.2 Alternativa system för styrning med en reducerad svavelskatt

En likformig tillämpning av svavelskatten på 30 kr.

per kg svavel i industriella processer skulle innebära avsevärda kostnadsökningar för aktuella branscher. Eftersom flera av dessa är exportinriktade eller utsatta för importkonkurrens kommer ett höjt kostnadsläge att leda till försämrad konkurrenskraft. Det gäller i vart fall så länge som motsvarande skatter inte införs i konkurrentländerna.

En likformig svavelskatt innebär t.ex. att företagen får betala skatt för de s.k. restutsläppen, dvs. de utsläpp som ligger under aktuell målnivå och som inte

kan åtgärdas till en marginalkostnad på ca 30 kr. per

kg minskat utsläpp av svavel.

Det finns dock flera alternativa modeller för att utforma ett system som innebär att avgiftens styrverkan delvis kan behållas utan att branschernas kostnadsläge eller konkurrenskraft behöver påverkas.

Ett sätt att reducera de ekonomiska konsekvenserna (inkomsteffekten) av en svavelskatt för processindustrin och ändå behålla en del av den önskvärda styrningen skulle kunna vara att tillåta en nedsättning av skatten för vissa industriprocesser. En halvering av skatten till 15 kr. per kg svavel skulle

sannolikt medföra att reningsåtgärder och bränslebyten

skulle för t.ex. vissa sinterprocesser och genomföras vid oljeraffinaderierna. En nedsättning till exempelvis nivån 5 - 10 kr. per kg skulle fortfarande kunna

mot svavelfattigare bränslen i några fall. Med

styra

tanke att de reningsåtgärder som av ekonomiska skäl på

närmast till hands, ofta är de som kommer att ligger krävas vid framtida koncessionsförhandlingar, är det en fördel från svavelutsläppssynpunkt om svavelskatten kan tidigarelägga sådana investeringar. Med det syftet får en nedsättning inte vara alltför stor. Det måste löna sig att investera i reningsutrustningar.

Genom att låta skattenedsättningen påverkas inte bara

av förbrukningen av skattepliktiga bränslen utan också av skattens andel av produkternas saluvärde skulle ett annat alternativ kunna utformas som är mer anpassat till den energiintensiva industrins situation. Det nuvarande systemet för nedsättning av energiskatten skulle kunna kompletteras med svavelskatten. Koldioxidskatten kommer att omfattas av nedsättningsreglerna för energiskatten.

I regeringens nedsättningsbeslut för år 1990 begränsas den sammanlagda energiskatten till % av de 1,7 tillverkade produkternas försäljningsvärde. Denna begränsning har gällt också under de senaste åren. Vid beräkning av energiskattebelastningen har dock inte mer än 291 kr. per m3 olja fått räknas med. Skillnaden

på 669 kr till den nuvarande skattesatsen på 960 kr.

per m3 har fått betalas utan att omfattas av

någon

begränsning. För övriga beskattade bränslen och för el får de gällande skattesatserna räknas med fullt ut. Den särskilda skatten och kol har inte om-

på olja

fattats av nedsättningsreglerna. hundratalet Drygt företag har medgetts nedsättning av energiskatten. Nedsättningen berör främst cement-, kalk- och tegelindustrin, mineral- och glasullsindustrin,massa- och pappersindustrin, järn-, stål- och metallindustrin,

kemiindustrin och gruvindustrin. Det är således många

nedsättningsföretag som också berörs av undantagen från svavelskatt.

För att behålla en viss styreffekt av svavelskatten skulle den skattenedsättningsmodell som används för

energiskatten på olja kunna tillämpas. De företag som

har så stor sammanlagd av belastning energiskatt, koldioxidskatt och svavelskatt att skall begränsning ske skulle då fortfarande betala t.ex. halva svavelskatten. En sådan modell begränsar effekten av svavelskatten för de processer som omfattas av nedsättningsreglerna medan övriga processer träffas av full svavelskatt.

För närvarande är det oklart hur av nedsättningen energiskatten kommer att utformas i framtiden. I prop 1989/90:111 har föredragande statsrådet aviserat en översyn av den energiintensiva industrins skattened-

sättningsregler. En särskild utredare bör tillkallas

för detta ändamål. Regeringen har den 21 juni 1990 utfärdat direktiv för utredningen (Dir. 1990:41).

En tredje modell för begränsning av svavelskattens effekter för vissa industriprocesser skulle kunna vara att minska antalet undantagna processer genom att bara tillåta avdrag för sådana processer som använder bränslen eller teknik som det inte anses ekonomiskt rimligt att byta ut. En jämförelse kan göras med

energiskatten på el. Avdrag får göras för skatt på el

som förbrukats för annat ändamål än energialstring. Enligt den praxis som utbildats vid tillämpning av den bestämmelsen medges avdrag för skatt på el som används i elektrokemiska processer. För elektrotermiska processer anses två tredjedelar av elförbrukningen ske för avdragsgilla ändamål. Denna modell kan natur-

ligtvis också kombineras med de tvâ tidigare. Modellen

gör det möjligt att selektivt undanta de processer där svavelskatten saknar styreffekt.

En fjärde modell som kan diskuteras, som ett alternativ till de tidigare beskrivna, är att införa ett bidragssystem. Ett sådant system kan kanske utformas mer flexibelt med möjlighet till individuell prövning.

Ett stödsystem kan också vara branschinriktat. Frågan

är dock om ett stödsystem i samband med svavelskatten

kan tillföra någon styrning som inte de tidigare be-

skrivna modellerna kan åstadkomma. Ett stödsystem som

innefattar individuell prövning och omfattar många

företag kan befaras bli administrativt betungande och minska kostnadseffektiviteten.

6.5.3 överväganden

Vi gör följande bedömning av modellerna.

Den första modellen är enkel att tillämpa, gör ingen åtskillnad mellan de berörda processerna och tar ingen hänsyn till hur skatten belastar de enskilda företagen. Om nedsättningen inte blir för stor kan en viss styreffekt av skatten behållas.

Den andra modellen beaktar mer det enskilda företagets ekonomiska situation eftersom en stor skattebelastning

i förhållande till värdet på produkterna har ansetts

ge en indikation på företagets konkurrensförmåga. Den modellen kan, liksom den första modellen, också behålla en viss styreffekt av svavelskatten om man använder sig av den nu tillämpade metoden för nedsätt-

ning av energiskatten på olja. En anknytning av

svavelskatten till ett befintligt nedsättningssystem innebär att det administrativa merarbetet inte blir särskilt stort. Den aviserade utredningen om nedsättningsreglerna gör att en anknytning till ned-

sättningssystemet kanske inte kan bli en permanent

lösning.

Den tredje modellen är en processinriktad selekteringsmetod där nedsättningen kan skräddarsys för olika processer som det finns anledning att helt eller delvis undanta från skatt. En sådan metod tar inte hänsyn till ekonomin för det enskilda företaget. Styrningen kan med en sådan modell bli relativt noggrann.

Det fjärde modellen är ett bidragssystem. En sådan modell kan möjliggöra en mer individuell prövning men fordrar då också sannolikt en mer utbyggd administration. Ett branschanknutet stöd kan troligen lika lätt

åstadkommas genom någon av de tidigare beskrivna

modellerna.

Vi anser emellertid inte någon av de här beskrivna

modellerna ett administrativt enkelt sätt kan

på

användas för att utöka tillämpningen av svavelskatten. Vår slutsats är därför att de undantag från svavelskatten för vissa industriprocesser som nyligen har beslutats bör gälla.

6.6 Kväveoxidavgift gå industriprocesser

6.6.1 Inledning

Som det har framgått av beskrivningen av miljö-

problemen i avsnitt 6.2 svarade industriprocesserna för ett av 17 400 ton kväveoxider under 1988. utsläpp Det motsvarar omkring 5 % av de totala kväveoxiduti Sverige. Enligt Luft 90 skulle kväveoxidsläppen från industrins processer kunna minskas till utsläppen

ca 10 000 ton år 2000. De åtgärder som fordras består

bl.a. av installation av s.k. låg-NOX-brännare,

av ammoniak i rökgaserna med eller utan insprutning selektiv reduktion. Vid betning av katalytisk rostfritt stål reduceras kväveoxidutsläppen genom

tillsats av väteperoxid. Åtgärderna beräknas med

för selektiv katalytisk reduktion kosta från undantag mindre än 10 till ca 25 kr. per kg minskade kväve- Den selektiva katalytiska reduktionen oxidutsläpp. beräknas kosta 60-95 kr. per kg.

Den beslutade kväveoxidavgiften som träder i kraft 1992 omfattar men inte

energiproduktionsanläggningar

industriella processer.

6.6.2 överväganden

En miljöavgift som omfattar alla utsläpp av kväveoxider från industriella är inte möjlig att processer införa kort sikt med dels till att en stor

på hänsyn

del av utsläppen sker diffust och dels till kostnaderna för mätning. Mätning är t.ex. ekonomiskt rimlig

endast vid stora punktutsläpp, eftersom de årliga

kostnaderna för kväveoxidmätning uppgår till ca

350 000 kr. per år, enligt beräkningar som gjordes i samband med vårt andra delbetänkande.

Avgiftssystemet för kväveoxidutsläpp från förbränningsanläggningar som nu kommer att genomföras innebär att avgiftsmedlen återförs till pannägarna. Industriprocesserna kan av flera skäl inte infogas i detta system. Ett är att kväveoxidutsläppen per energienhet från industriprocesser i allmänhet är betydligt lägre än från energiproduktion, vilket skulle innebära att industriprocesserna skulle få tillgodogöra sig en stor andel av de återförda avgiftsmedlen utan att behöva

vidta några större utsläppsbegränsande åtgärder. Om

t.ex. raffinaderierna övergår till att enbart använda

gas som bränsle och installerar låg-NOX-brännare,

skulle kostnaden per kg minskat kväveoxidutsläpp bli mindre än 10 kr. per kg. Dessutom är det svårt att mäta den nyttiggjorda energin från industriprocesserna .

Man kan naturligtvis tänka sig att utforma ett eget

återföringssystem för större utsläpp från de berörda

processerna. De skilda förutsättningarna mellan olika industriprocesser gör det dock svårt att utforma ett

rättvist återföringssystem.

Vi anser det därför inte motiverat nu att föreslå

någon kväveoxidavgift för de industriella processerna.

Vi anser att myndigheterna bör ställa krav på be-

gränsningen av utsläpp av kväveoxider vid prövningen enligt miljöskyddslagen. Som förut nämnts har det

först på senare år klarlagts att kväveoxiderna är en

allvarlig förorening. Först på senare tid har därför

kväveoxidutsläppen från processindustrin kommit att omfattas av krav i koncessionsbesluten.

8- 10-0830.

7 MILJÖAVGIFTSSYSTEM rön FLYG

Vårt förslag i sammanfattning Vi föreslår ett system med miljörelaterade landningsavgifter som bestäms utifrån internationella certifieringsdata för civila flygplansmotorer.

Vi har haft som utgångspunkt att ett avgiftssystem bör

gälla all civil flygtrafik såväl utrikes som inrikes. Med hänsyn till de internationella överenskommelserna rörande flygtrafiken bör systemet utformas så att det inte innebär någon nettobeskattning av utrikestrafiken. Innan förslaget genomförs kan ytterligare analyser behöva göras av de begränsningar som internationella avtal innebär. Vid beräkningen av de miljörelaterade landningsavgifterna har kolväten och kväveoxider värderats till 25 kr. per kg och koldioxid till 25 öre per kg. Avgiftssystemet innefattar även buller.

7.1 Utgångspunkter

7.1.1 Flygtrafikens utveckling

Flygtrafiken har vuxit snabbt både internationellt och i Sverige under efterkrigstiden. I Sverige har antalet passagerare vuxit med 10 % per år räknat mellan år 1965 och år 1988. Antalet passagerare femdubblades mellan 1970 och 1985.

I dag är ungefär hälften av resenärerna utrikespassagerare.

Luftfartsverkets senaste trafikprognos från år 1989 förutsätter en fortsatt växande flygtrafik. Huvudalternativet innebär att antalet landningar växer med ca 35 % under de närmaste 10 åren.

En eventuell avreglering av inrikesflyget väntas bidra till tillväxten. En liberalisering kan via ökad konkurrens leda till lägre biljettpriser och därmed stimulera flygresandet.

De flygbolag som svarar för inrikestrafiken planerar

genomgående att öka kapaciteten under 90-talet.

7.1.2 Flygplanstyper

På de ca 40 svenska flygplatserna med linjetrafik dominerar inrikesflyget med ett fåtal flygplanstyper. Linjeflygs Fokker F 28 och SAS DC-9-41 svarade år 1986 för 70 % av antalet starter och landningar. Dessa flygplan kommer under 90-talet att ersättas av Boeing B 737 (LIN) och flygplan inom MD 80-familjen (SAS).

Hos de mindre regionalflygbolagen är SAAB 340 och

Shorts 330/360 exempel på viktiga flygplanstyper.

I utrikestrafiken dominerar flygplan som DC 9, MD 80, DC 10, Boeing B 737 och Boeing B 767.

7.1.3 Miljöstörningar

Flygtrafiken ger upphov till buller och luftföroreningar. Utsläppen av bl.a. koloxid (CO), kolväten (HC), kväveoxider (NOX) och koldioxid (C02) är

betydelsefulla. Verksamheten på flygplatserna kan

också påverka miljön. Bl.a. kan avisningen av flygplan och banor förorena vatten. Här behandlar vi endast

buller och luftföroreningar dvs. de miljöstörningar som kan reduceras genom att flygplanen får bättre miljöprestanda.

Miljöegenskaperna skiljer sig väsentligt mellan modernare - t.ex. flygplan MD 80, B 737, B 767 och flygplan av äldre datum som Fokker F 28 och DC 9.

Dagens flygplan är bränsleeffektivare och mindre bullrande än de tidigare. Kolväteemissionerna är också lägre.

Den tekniska utvecklingen har styrts framför allt av önskemålen att få fram bränsleeffektivare motorer. Det miljöproblem som hittills beaktats är bullret. Utvecklingen av bränsleeffektivare motorer har bidragit till att minska kolväte- och koloxidemissionen. Tillverkar-

na har däremot inte känt något behov av att utveckla

låg-Nox-motorer. Det är också tekniskt sett svårt att

konstruera en motor som både har låga kolväteutsläpp

och låga kväveoxidutsläpp.

En ökad uppmärksamhet kring flygets avgasproblem skulle kunna ge incitament till teknikutveckling som också minskar kväveoxidutsläppen. Motorerna har olika prestanda. Motorn till Boeing B 737 har t.ex. 40 % lägre kväveoxidutsläpp i relation till den utvecklade kraften än motorn till Fokker F 28. Det kan nämnas att den internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) diskuterar en ny NOX-standard för kommande

motorer på 30 g per kilonewton. Dagens flyg har ut-

släpp i intervallet 40-70 g/kilonewton.

Det finns inte någon idag känd teknik som kan ned-

bringa kväveoxidutsläppen från existerande flygplan.

Flygtrafiken bidrar i dag till en förhållandevis liten del av de totala utsläppen av olika föroreningar. Exempelvis svarar flyget för ca 3 % av de totala svenska kväveoxidutsläppen. Flygtrafiken växer emellertid snabbt varför bidraget kommer att öka (figur 7.1 och 7.2).

Figur. 7.1 Hittillsvarande och förväntade utsläpp av koloxid (co), kväveoxider (Nox) och kolväten (HC) för civil flygtrafik i sverige

ä 16000 14000

llllllllllllllif

12000 10000 ,ø 8000

lllllkll

«~00 4000

i

1 Nox nnnl In I lll . * HC 2000 1980 1 985 1 990 1 995 2000 2005 2010

Figur. 7.2 Nuvarande och förväntade utsläpp av koldioxid (C02) från civil flygtafik i Sverige

Utsläpp (Mton)

lllllllllllllllllll

Illllllll

. . I . . . l . —-CO2 1990 1995 2000 2005 2010

Vid de civila trafikflygplatserna i Sverige är ca 60 000 personer exponerade för flygbuller över 55 dBA mätt enligt FBN-metoden, dvs. för buller över det riktvärde som tillämpas vid nyplanering av bebyggelse eller vid planering av nya flygplatser. Antalet personer som är exponerade för mer än 55 dBA beräknas sjunka till ca 20 000 till år 2000 till följd av att de äldre, mest bullrande flygplanstyperna ersätts med modernare.

7.2 Internationella överenskommelser

Principerna för avgiftssättning för luftfarten härrör från Chicagokonventionen (1944). Artikel 15 i Chicagokonventionen reglerar rätten för fördragsslutande stater att ta ut avgifter för användning av allmänna flygplater eller andra allmänna anläggningar och tjänster för luftfarten. Hit räknas flygtrafikledningstjänst, informations- och meteorologiska tjänster, flygräddningstjänst och teletjänst.

Sådana avgifter får inte vara högre för flygbolag från en fördragsslutande stat än dem som tillämpas för de inhemska flygbolagen i internationell trafik. Det gäller såväl luftfart i regelbunden trafik som luftfart i icke regelbunden trafik.

Artikeln innehåller också förbud mot sådana avgifter,

tullar och andra pålagor som skulle drabba flygplan,

personer eller egendom ombord på planet och som är

knutna till rätten att använda den allmänna flygplatsen.

Den Internationella civila luftfartsorganisationen,

ICAO (International Civil Aviation Organization), som

har inrättats med stöd av konventionen, skall

fastställa normer och rekommendationer för att säkerställa största möjliga likformighet i fråga om författningar m.m. hos medlemsländerna. Sådana fogas till konventionstexten som annex.

Enligt ICAO:s rekommendationer skall de avgifter som

får tas ut, baseras på de faktiska kostnaderna för

driften av flygplatsen och alla de andra allmänna anläggningarna.

ICAO har utvecklat tankegångarna ytterligare i ett uttalande av the Council to Contracting States on Charges for Airports and Route Air Navigation

Facilities från år 1981. Man skiljer på ett antal

huvudtyper av avgifter:

- som baseras maximal startvikt.

Landningsavgift på

- som baseras antalet

Passageraravgift på passagerare.

- för att finansiera som kan

Avgift säkerhetsåtgärder

tas ut i samråd med användarna.

- Undervägsavgift.

- Bullerrelaterade som baseras

avgifter på flygplanens

bullerkarakteristika och som skall vara flygplatsrelaterade.

- för bränsle som skall motsvara Genomströmningsavgift

kostnaderna för upplåtelse av mark och anläggningar

för bränsledistributörerna.

Rådet rekommenderar att bulleravgifterna är relaterade till flygplatser med bullerproblem och motsvarar kostnaden för att avhjälpa störningen.

Avgifter pi flygbuller 1 Norge

I Norge planerar man att införa en avgift på flygbuller fr.o.m. den 1 november 1990. Avgiften skall gälla Fornebu och Bodø som är de mest bullerbelastade flygplatserna. De mest bullrande flygplanen skall betala ett tillägg till landningsavgifterna. Intäkterna av detta bullertillägg skall tillföras det norska luftfartsverket, som förutsätts justera övriga luftfartsavgifter så att de samlade intäkterna inte ökar mer än vad som det finns kostnadsmässig täckning för.

7.3 Reglering, taxesättning och ekonomiska stvrmedel

Den civila luftfarten i Sverige regleras i luftfartslagen (1957:297, omtryckt 1986:166) och i luftfartsförordningen (1986:171). I luftfartslagen finns grundläggande bestämmelser om rätt att utöva luftfart inom svenskt område, registrering av luftfartyg, luftvärdighet och miljövärdighet m.m.

Bestämmelserna om luftvärdighet och miljövärdighet går

tillbaka på Chicagokonventionen. Huvudregeln är att

flygplan som nyttjas till luftfart skall vara luftvärdigt och miljövärdigt. Luftvärdighets- och miljövärdighetsbevis utfärdas av luftfartsverket efter besiktning.

Flygplan som skall användas i svensk luftfart måste vara införda i det luftfartygsregister som förs av luftfartsverket eller i motsvarande utländskt register. För registrering krävs b1.a. ett av luftfartsverket utfärdat eller godkänt miljövärdighetsbevis för varje flygmotorindivid. Detta bevis inne-

håller bl.a. uppgift om att flygmotortypen i fråga uppfyller de normer som fastställts inom ICAO avseende luftföroreningar och buller. ICAO:s emissionskrav finns angivna i annex 16 till Chicagokonventionen.

Vad gäller buller kan jetflygplan vara certifierade enligt bestämmelserna i kapitel 2 eller kapitel 3 i det nyss nämnda annex 16 till Chicagokonventionen. Man kan räkna med att jetflygplan som uppfyller kraven enligt kapitel 3 är 7-14 dB tystare än de flygplan som uppfyller kraven enligt kapitel 2. Propellerplan med

startvikter över 5 700 kg certifieras enligt något av

kapitlen 3 eller 5.

Frågan om att begränsa användningen av de s.k. kapitel

2-flygplanen har behandlats av ICAO och European Civil Aviation Conference (ECAC) och även tagits upp inom EG. Inom såväl ECAC som EG arbetar man med förslag som innebär att kapitel 2-flygplanen skall avvecklas successivt mellan 1995 och 2010. Nordiska ministerrådet (miljöministrarna) vill verka för att det från och med år 2000 införs förbud mot användningen av kapitel 2-flyg.

Staten har i ett avtal med Svensk Interkontinental lufttrafik aktiebolag (SILA-avtalet) reglerat ramarna för avgiftsuttaget i Sverige. Bl.a. finns en regel om

att den totala avgiftsnivån skall följa konsument-

prisindex.

Luftfartsverket har med stöd av förordningen med luftfartstaxan fastställt tariffer för debitering. För den internationella luftfarten utgörs avgifterna av:

landningsavgift

passageraravgift

- som baseras inom undervägsavgift på flygsträckan svensk flyginformationsregion (FIR).

Landningsavgiften beräknas med ledning av flygplanets högsta tillåtna startvikt och den aktuella flygplatsens avgiftsklass.

För den inrikestrafik som bedrivs med SAS och Linje— flyg tillämpas en tvådelad tariff med en fast och en

rörlig del. Avgiftsnivån fastställs genom avtal med

bolagen.

Inrikesflyget belastas därutöver med miljöskatten på

avgaser. Genomströmningsavgift på bränsle tas ut med

13,7 öre/1.

7.4 Nuvarande miliöskatt på inrikes flvqtrafik

Den existerande miljöskatten på flyget (1988:1567)

gäller enbart inrikesflyget. Den utgår med 12 kr. per

kg kväveoxider och kolväten. Riksdagen har nyligen beslutat om en höjning av miljöskatten motsvarande 25 öre per kg koldioxid (prop. 89/90:111, SkU31, rskr. 357).

Miljöskatten på kväveoxider och kolväten baseras på

varje flygplanstyps beräknade utsläpp under en medelflygsträcka inom inrikestrafiken (380 km).

Flygbolagen räknar ut utsläppen med utgångspunkt i

emissionsdata för motorerna, flygplanets flygegenskaper samt flygprocedurerna. skatten administreras av riksskatteverket men luftfartsverket kontrollerar rimligheten i utsläppsberäkningarna.

Miljöskatten har lett till att flygprocedurer och avgasemissioner har kommit att analyseras mycket noga. Skatten har bl.a. medfört att Linjeflyg bytt brännkammare i Fokker F 28-motorerna vilket minskat Linjeflygs kolväteemissioner med ca 90 %. Utsläppen av koloxid har minskat med närmare 75 %.

Det är principiellt en fördel att ta hänsyn till de faktiska flygprocedurerna när en utsläppsskatt beräknas men det ökar administrationskostnaderna och gör skatten svår att kontrollera. Miljöskatten för

inrikesflyget bygger på en komplicerad beräkning som

endast kan kontrolleras genom rimlighetsbedömningar. Om flygtrafiken liberaliseras väntas antalet skattepliktiga flygbolag i inrikestrafiken öka vilket i så fall ytterligare komplicerar administrationen.

7.5 Luftfartsverkets förslag till miliöstvrninq

Avgiftssystemet för luftfarten omarbetas för närvaran-

de och det går inte idag att ange hur det framtida

systemet kommer att se ut.

Luftfartsverket har i utredningen Flyget och miljön, som överlämnades till regeringen i juni 1990, före-

slagit att den nuvarande avgasskatten på den svenska

inrikes flygtrafiken ersätts med en landningsavgift som är differentierad i förhållande till avgaserna. Avgiften bör gälla för både inrikes och utrikes flygtrafik vid landets flygplatser. Avgiften bör enligt

luftfartsverket differentieras med utgångspunkt i

flygplansmotorernas certifieringsvärden för utsläpp av kolväten och kväveoxider. De nuvarande landningsavgifterna föreslås därigenom bli höjda i förhållandena till de olika motorernas utsläppskarakteristika med upp till 30 % för de mest vanliga flygplanstyperna.

Luftfartsverket menar att man med ett sådant system - när de skaffar kan åstadkomma att flygbolagen nya kommande åren flygplan under de närmast väljer sådana som per passagerare ger de lägsta flygplatskostnaderna. Samtidigt är en sådan avgiftskonstruktion en tydlig signal till flygindustrin att föråldrad motorteknik avseende avgasemissioner inte kommer att vara accepterad i framtiden.

Luftfartsverket föreslår vidare att lågbullrande

- - får flygplan kapitel 3-flygplan lägre landningsavgifter än övriga mer bullrande flygplan av motsvarande storlek.

för buller avpassas så att in- Avgiftsminskningen täkterna av flygplatsavgifterna totalt sett inte ökar till följd av miljöavgifterna.

Luftfartsverket har inte detaljutformat förslaget utan endast angett de principer som bör gälla.

7.6 Overväganden och förslag

7.6.1 Inledning

svarar idag för ungefär hälften av Utrikesflyget av luftföroreningar i Sverige. För att flygets utsläpp minska framtida miljöstörningar i väsenligt flygets

måste man därför påverka både utrikes- och

Sverige Därtill kommer att flygets utsläpp är inrikesflyg.

Sverige påverkas även av de föro-

gränsöverskridande. som ut över andra delar av Europa. Det reningar släpps

är därför väsentligt att visa på möjligheter att

minska från det internationella flyget, som utsläppen skulle kunna tillämpas också i andra länder och som kan vara till stöd i arbetet att få fram skärpta

internationella avgas- och bullernormer för flygmotorer.

Vi har mot denna bakgrund haft som att

utgångspunkt

ett avgiftssystem bör gälla all civil flygtrafik, såväl utrikes som inrikes. Det måste då bygga

på

utsläpps- och bullerdata som kan accepteras internationellt. Därtill måste avgiftssystemet vara enkelt att administrera om det skall kunna för alla tillämpas flygplanstyper i utrikestrafiken. Möjligheten att ta ut avgifter av internationell så flygtrafik begränsas som tidigare redovisats av Chicagokonventionen. I prop. 1989/90:50 som bl.a. behandlade energibeskattningen bedömdes mot denna bakgrund att en nationell särbeskattning av utrikesflyget inte var möjlig.

Vi har tolkat de internationella som överenskommelser, gäller för avgiftssättningen av internationell flygtrafik, som att miljöavgifter inte får öka de totala intäkterna av flygplatsavgifter vad gäller den internationella trafiken. Vi har med hänsyn till detta utformat vårt förslag till ekonomiska så att styrmedel

det inte innebär något ökat nettouttag av avgifter

från utrikesflyget.

Vi föreslår ett system med miljörelaterade landningsavgifter som bestäms utifrån internationella certifieringsdata för civila flygplansmotorer. En del av intäkterna av miljöavgifterna bör utnyttjas för att minska bullerstörningarna vid med bullerflygplatser problem. I bör intäkterna - vad utrikesövrigt gäller trafiken utnyttjas för att sänka de konventionella

landningsavgifterna. För utrikestrafikens del kommer

därmed de sammanlagda landningsavgifterna inte att öka med mer än vad som svarar mot direkta bullerreduceran-

de åtgärder vid I blir det flygplatserna. övrigt fråga

om ett förändrat uttag inom ramen för existerande Innan genomförs kan emellertid

avgiftsnivå. förslaget

analyser behöva göras av de begränsningar ytterligare som internationella avtal innebär.

7.6.2 certifieringsdata för flygplansmotorer

Civila certifieras enligt en standard flygplansmotorer som överenskommits inom ICAO. Vid certifieringen körs motorerna i enligt ett schema som speglar provbänk förhållandena under den s.k. LTO-cykeln (landing and

take-off I LTO-cykeln ingår start och stigning

cycle). till 915 meters 000 höjd, inflygning från 915 (3 fots)

markrörelser och tomgång. Det finns

meter, landing, för såväl utsläppen av luftförocertifieringsdata som för buller. Det är dock endast jetflygreningar som certifieras från avgassynpunkt. För propelplan

får därför bestämmas på ett

lerplan miljöavgifter sätt. miljöskatten måste

schablonmässigt (Också

bestämmas på sådant sätt för propellerplan).

av kolväten och kolmonoxid är större under Utsläppen

markrörelser och vid tomgång än under andra flygfaser.

är lägst under tomgång och störst

Kväveoxidutsläppen under start och För ett modernt flygplan som stigning. Boeing B 737 härrör omkring 25 % av kväveoxidutsläppen och omkring 80 % av kolväteutsläppen från LTO-cykeln

om man ser till en flygning på 380 km.

7.6.3 Utformning av miljörelaterade landningsavgifter

Vi föreslår att miljörelaterade landningsavgifter bestäms med till certifieringsdata för hänsyn flygplansmotorerna avseende

kväveoxidutsläpp kolväteutsläpp bränsleförbrukning (som kan räknas om till

koldioxidutsläpp)

buller

För att få ett administrativt enkelt bör man system inte ta hänsyn till de särskilda flygoperativa förhållandena på olika flygplatser utan helt basera de

miljörelaterade avgifterna på flygplanens prestanda sa

som de framgår av certifieringsdata. Det torde vara

praktiskt omöjligt att ta hänsyn till olika flygprocedurers betydelse när avgifterna skall avse alla de flygplanstyper som förekommer i utrikestrafiken.

Miljöavgifterna har beräknats utifrân 1990 års totala utsläpp av respektive förorening enligt luftfartsverkets prognos. Kolväten och kväveoxider har värderats till 25 kr. per kg och koldioxid till 25 öre per kg. Avgiftsnivån för koldioxid överensstämmer med den som gäller för miljöskatten och för

på inrikesflyget

trafiken i övrigt. För kolväten och kväveoxider föreslår vi en höjning i förhållande till den nuvarande miljöskatten (som är 12 kr. per kg). Vi föreslår att utsläppen av kväveoxider och kolväten skall värderas till 25 kr. per kg. För större energianläggningar

kommer en kväveoxidavgift på 40 kr. per att tas ut

kg från och med 1992. För denna högre avgift dock gäller att avgiftsmedlen återförs till de avgiftsskyldiga. Vi har låtit ett utsläpp av 1 kg kväveoxider enligt certifieringsdata väga dubbelt så tungt som ett utsläpp av 1 kg kolväten (också enligt certifieringsdata). En anledning till detta är att utsläppen under LTO-cykeln svarar för en betydligt mindre andel av totalutsläppen under flygningen om man ser till kväveoxider än om man ser till kolväten. Ytterligare

en anledning är att den LTO-cykel som ICAO har specificerat innehåller en längre tid (26 minuter) för markrörelser - som framför allt till ger upphov - än vad som är i kolväteutsläpp vanligt Sverige.

Bulleravgiften är utformad på liknande sätt som de som tas ut i Nederländerna bl.a. vid bulleravgifter Amsterdam/Schiphol. Vi har modifierat beräkningssättet så att skillnaderna mellan flygplan med olika bullerprestanda blir större än i Nederländerna. Bulleravär så att den blir av liknande storlek giften avpassad som de luftföroreningsbetingade avgifterna.

De existerande luftfartsavgifterna är betydligt högre för plan i utrikestrafik än för plan i inrikestrafik. För att miljöavgifterna för utrikesflyget inte skall bli för små i förhållande till övriga avgifter har vi multiplicerat de angivna avgifterna för inrikesflyget med en faktor (w) som är relaterad till startvikten och som varierar mellan 1 och 4. Vi har ansett att man

kan höja miljöavgifterna för utrikesflyget på detta

sätt eftersom intäkterna återbetalas till flygplatsägarna och därmed ger lägre konventionella luftfartsavgifter.

Beräkningen av de miljörelaterade avgifterna beskrivs närmare i kapitelbilagan.

Miljöavgifterna för olika flygplanstyper bör fast-

ställas på grundval av uppgifter från luftfartsverket.

Luftfartsverket får således räkna fram avgiftsbeloppen

för olika flygplan enligt de angivna principerna.

Luftfartsverket bör därvid i första hand utgå från

ICAO:s certifieringsdata. Vad gäller buller finns de certifieringsdata som är aktuella i flygplanens miljövärdighetsbevis. ICAO-data avseende luftföroreningar

kan hämtas från ICAO:s databank som luftfartsverket

har tillgång till. Om ICAO-data saknas bör luftfarts-

verket kunna beräkna avgifterna på grundval av certi-

fieringsdata eller motsvarande från ett enskilt land, förutsatt att dessa certifieringsdata är av god kvalitet och redovisas av det avgiftsskyldiga flygbolaget. Om godtagbara data skulle saknas bör miljöavgifterna beräknas enligt ett förenklat förfarande

baserat på den maximala startvikten.

Vi har förutsatt att systemet med miljörelaterade - liksom den nuvarande landningsavgifter miljöskatten - skall civil som utövas i gälla flygtrafik förvärvssyfte. Avgifterna skall bara tas ut av flygplan som väger minst 5,7 ton. Det betyder att så gott som all linjetrafik och charter kommer att omfattas av systemet medan privat affärsflyg, flygplan som används i flygklubbar och liknande mindre plan lämnas utanför. Turbopropflygplan av typ SAAB 340 och shorts 330 kommer med medan små turboproplan exkluderas.

7.6.4 - Avgiftsexempel inrikesflyg

De föreslagna miljörelaterade landningsavgifterna skulle sammantagna varierar mellan drygt 1 000 kr. och drygt 2 500 kr. för vanliga flygplanstyper (figur 7.3). Miljömässigt bättre plan gynnas.

Flygplanens utsläpp och därmed miljöavgifterna varierar i viss utsträckning med flygplanens storlek. De plan som är i kan ta medtagna figuren följande antal passagerare

Flygplanstyp Antal passagerare

DC 10 ca 250 DC 9 110 F 28 85 MD 82 156 B 737 131 B 767 209

7.3 Föreslagna miljörelaterade avgifter för Figur

några vanliga flygplan, kr.

3000 Buller E C02 2500 ._ - I Homo, 2000

DC-10 DC-9 F28 MD82 B737 B767

Moderna får dock oftast lägre miljöavgift än plan äldre även om de är större. Figur 7.3 visar t.ex. att B 737 som kommer att ersätta F 28 hos Linjeflyg får än det äldre flygplanet trots att den tar lägre avgift fler MD 82 som hör till de flygplan som passagerare. kommer att ersätta DC 9 hos SAS får också lägre miljöavgift än det äldre flygplanet trots det större passagerarantalet.

De existerande flygplatsavgifterna är olika vid olika flygplatser. De varierar också beroende på flygplanets storlek och varifrån flygplanet kommer. Bl.a. är avgifterna betydligt högre för plan i utrikestrafik än för plan i inrikestrafik.

Vid Arlanda varierar de nuvarande flygplatsavgifterna mellan sammanlagt drygt 3 000 kr. och nära 6 000 kr. för vanliga flygplan i inrikes trafik (tabell 7.1). Vi

har då utgått från att flygsträckan är 380 km.

För inrikestrafiken förutsätts de miljörelaterade landningsavgifterna ersätta miljöskatten på inrikesflyget. Intäkterna återförs därför inte till flygplatsägarna. I vårt exempel kommer i sådana fall de miljörelaterade avgifterna att svara för 35-40 % av de sammanlagda avgifterna för de äldre vid planen flygplatsen. För de modernare planen blir miljöavgifternas andel ca 20 % (figur 7.4).

Figur 7.4 Fördelning av avgiftsslagen vid inrikes resa (380 km)

8000 ~ 7000 - Buller

5°00 ‘I

NOx+HC

5000 - // ’//

I y

. A C02

4000 :5:$“: - // ’

a3§.“”S

3000 2000 - 1000 -

DC-9 MD 82 B737 F28

245 Tabell 7.1 Miljörelaterade avgifter samt övriga

HC+N0X-avgift 1 215 918 767 1 204 C02-avgift Bulleravgift 857 151 13 427

Totalt 7 533 7 506 6 177 5 449

Total avgift per säte 68 4B 47 64

Miljörelaterad avgi ft/säte 24 11 9 26

1 vid Arlanda 3 vid 65 x kabinfaktor 3 vid 380 km flygsträcka

7.6 .5 - Avgiftsexempel utrikesflyg

För utrikestrafiken bör som redan framhållits intäkterna av de miljörelaterade landningsavgifterna med undantag av vad som används för direkta bullerreducerande - tillbaka till huvudmännen

åtgärder gå

för flygplatserna så att luftfartsavgifterna i övrigt kan sänkas. Då kan inte Sverige anses avgiftsbelägga den internationella flygtrafiken utöver vad som krävs för driften av flygplatserna.

Swnna luftfartsavgifter 32 187 19 400 8 728 11 223 Startviktsfaktor 4 2,5 1,5 1,5 Sumnamiljö-

1 vid Arlanda flygplats 3 vid as x kabinfaktor norr om 61° nord

De miljörelaterade avgifternas del av den sammanlagda avgiften kommer i sådana fall - i vårt som exempel Arlanda - att gäller ligga mellan 30 och 40 % för DC 10 och DC 9. För B 767 och MD 82 blir andelen omkring 20 % (figur 7.5).

7.5 Den avgifternas andel av de Figur miljörelaterade sammanlagda avgifterna vid utrikes resa efter återbetalning av intäkten från miljöavgifterna

Procent 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05

DC-10-30 B 767-200 DC-9-41 MD 82

fördelning olika framgår av

Avgifternas på avgiftsslag

figur 7.6.

Figur 7.6 Fördelning av avgiftsslagen vid utrikes resa, efter återbetalning av intäkten från miljöavgifterna

35000 30000 E] Bulleravgift C02 avgift 25000 HC+NO, avgift 20000 I Luftfartsavgifter 15000

10000 g 5000

0 DC-10-30 B 767-200 DC-9-41 MD 82

7.6.6 Totala avgiftsintäkter

- - av de Intäkterna från inrikesflyget miljörelaterade avgifterna kan uppskattas till totalt ca

310 milj. kr. om man från

utgår dagens flygplans-

flotta. Omkring 80 milj. kr. härrör då från avgiften för kväveoxider och kolväten, 160 kr. omkring milj. från koldioxidavgiften och 70 kr. från omkring milj. bulleravgiften.

Avgiftsintäkterna reduceras när Fokker F 28 och DC-9 byts ut mot modernare flygplan. Om samma antal passagerare som i dag skulle transporteras med B 737 eller MD 80 i stället för de äldre modellerna skulle avgiftsintäkterna i stället bli ca 130 milj. kr.

Avgiftsintäkterna reduceras också i den mån avgiftsmedel används för att minska bullerstörningar kring flygplatserna.

7.6.7 Miljökonsekvenser

Det föreslagna avgiftssystemet kan i första hand

väntas påverka flygbolagen att med

välja flygplan goda miljöprestanda när de förnyar sin flygplansflotta. Det

kommer därmed främst att påverka emissionerna på

längre sikt. Det bör kunna medverka till att bryta den

ogynnsamma emissionsutveckling för flyget som förut-

spås enligt nuvarande prognoser.

Miljörelaterade landningsavgifter innebär en mycket

tydlig signal till flygindustrin att föråldrad teknik

med höga emissioner inte kommer att i accepteras framtiden.

7.6.8 Förändring av miljöavgifterna över tiden

Miljöavgifterna bör ses över regelbundet så att den

reala avgiftsnivån bibehålls. bör Miljöavgifterna

vidare kunna justeras uppåt i takt med att bättre motorteknik blir tillgänglig.

7.6.9 Införandetidpunkt

De miljörelaterade landningsavgifterna bör införas så snabbt som möjligt med hänsyn till den tid som kommer

att behövas för att ta upp frågan internationellt

främst inom ICAO.

BILAGA

Beräkning av miljöavgift

För inrikesflyget bör avgiften för kväveoxider och kolväten och avgiften för

(AHC,Nox) C02 (AC02)

bestämmas enligt följande l Z - -

AHC,N0X=(3 utsläppsindex för HC + 3 utsläppsindex

för - antal - Nox) motorer NOX FHC,

för ° antal motorer -

Aco2=uts1äppsindex C02 Fcoz

där

utsläppsindex= utsläpp av förorening under LTO-cykeln -dividerat med motorns maximala dragkraft; utsläppsindex anges i

gram/kilonewton och baseras på

certifieringsdata från ICAO eller motsvarande

FHc,Ngx= krontalsfaktor för HC, NOX som vi

avpassat så att HC, NOX-avgiften ger intäkter motsvarande en

avgiftsbeläggning av inrikesflygets

totala kolväte - och

kväveoxidutsläpp

med 25 kr. per kg; krontalsfaktorn blir med dessa förutsättningar 6:20 kr.

FC02= krontalsfaktor som vi avpassat så att C02-avgiften ger intäkter motsvarande

en avgiftsbeläggning av inrikesflygets

totala koldioxidutsläpp med 25 öre per kg; krontalsfaktorn blir med dessa förutsättningar 27 kr.

Bulleravgiften (B) beräknas enligt formeln Lr-270 B = F - n - 10 - ““15“

där

F = krontalsfaktor för buller som vi satt till 100

n = faktor beroende av b1.a. vilket kapitel i annex 16 till Chicagokonventionen som flygplanet är certifierat efter; n bestäms enligt följande

Antal motorer ICAO,Annex 16 Federal Aviation Vol. 1 Regulation, Part 36 Kap. 2 Kap 3,5 Stage 2 Stage 3

2 1,5 1 1 1 3 1,25 4 1,05 0,85 1 0,85

Lr = summan av de certifierade i de tre

ljudnivåerna

mätpunkter som är aktuella; Lr mäts i EPNdB.

Miljöavgifterna för utrikesflyget bestäms enligt samma formler som för inrikesflyget med tillägget att varje

avgift multipliceras med faktorn w, där w varierar på

följande sätt

Högsta tillåtna start- Viktfaktor (w) vikt, kg

undervägsavgiften.

Om certifieringsdata saknas beräknas miljöavgifterna efter ett förenklat förfarande baserat den maximala

på

startvikten (se .

författningsförslaget)

a MILJÖAVGIFTSSYSTEM rön SJÖFART

Vårt förslag i sammanfattning

Vi föreslår ett avgiftssystem för sjöfarten som syftar till att minska svavelutsläppen i Sveriges närområde. Förslaget bygger på förutsättningen att det inte inom

den närmaste tiden går att träffa avtal med andra

länder om administrativa regleringar för att begränsa sådana utsläpp från sjöfarten.

Miljöavgiften på svavel baseras på merkostnaden för olika fartygstyper att använda lâgsvavlig olja. Miljöavgiften läggs på hamnägare som förutsätts föra kost-

naden vidare till fartygen via sina hamnavgifter.

Vi har haft som utgångspunkt att miljöavgiften skall

avse såväl inrikes som utrikes sjöfart. Frågan om ett system med miljöavgifter kan rymmas inom havsrättskonventionens regler är emellertid svår att besvara entydigt och kan behöva analyseras ytterligare. Överläggningar bör därför ske med andra länder och internationella organ i god tid innan ett system kan träda i kraft. Ett nära samråd med övriga nordiska länder är önskvärt.

Det föreslagna avgiftssystemet bör utvidgas till att också avse kväveoxidutsläpp så snart det finns till-

räckligt underlag beträffande åtgärdsmöjligheter och åtgärdskostnader. Vi föreslår att naturvårdsverket ges

i uppdrag att, i samråd med sjöfartsverket, under 1991 lämna förslag till avgiftssystem som också avser kväveoxider.

8.1 Inledning

Sjöfarten påverkar miljön på många olika sätt. Hit-

tills har framför allt utsläppen av olja eller andra

vattenföroreningar uppmärksammats. Utsläppen av luftföroreningar är emellertid också betydelsefulla liksom t.ex. de störningar som kan uppkomma i känsliga områden längs fartygstrafikleder.

Vi har inriktat oss på att lämna förslag till ekono-

miska för de som - vad styrmedel föroreningar gäller de - behandlades i delbetänkandet övriga trafikslagen om energi och trafik. Det betyder att vi behandlat sjöfartens utsläpp av svavel och kväveoxider. Den tid som stått till vårt förfogande har inte medgett någon analys av möjligheterna att i övrigt utnyttja ekono-

miska styrmedel för att minska sjöfartens miljöpå-

verkan. Det förtjänar uppmärksammas att katastrofkommissionen nyligen lämnat förslag till en avgift som skulle gynna oljetankfartyg med dubbelt skrov i för-

hållande till sådana med enkelt skrov (SOU 1990:15

Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss).

Vi redogör först för sjöfartens utsläpp av svavel och

kväveoxider, möjliga utsläppsbegränsande åtgärder samt

existerande hamntaxor. Därefter redovisar vi själva

åtgärdsförslaget.

8.2 sjöfartens utsläpp av svaveldioxid och kväveoxider

sjöfartens utsläpp av luftföroreningar är idag helt oreglerade. I regel används därför bunkeroljor med relativt höga svavelhalter (2-2,5 %) och kväveoxidutsläppen renas inte. Ett antal färjerederier har dock

under de senaste åren börjat använda mer lågsvavlig

olja, i vissa fall längs hela färdsträckan, i andra

fall i hamnområden och skärgård.

svarar i dag för knappt 10 % av svavel— Sjöfarten dioxidutsläppen och knappt 10 % av kväveoxidutsläppen i Sverige. Då är utsläppen från all inrikes sjöfart, hälften av färjetrafikens utsläpp och 10 % av utfrån de fartyg i utrikes sjöfart som angör släppen

Utrikes 1 1 1 1 sjöfart Inrikes 5 5 6 6 sjöfart 7 11 14 16 Färjor

Totalt 13 17 21 23 Källa: Beräkningar vid naturvårdsverket. Tabell 8.2 Utsläpp av kväveoxider från sjöfarten, 1 000 ton

1980 1988 1995 2000

Utrikes 2 3 3 3 sjöfart Inrikes 9 10 11 12 sjöfart 12 20 26 30 Färjor

Totalt 23 33 40 45 Källa: Beräkningar vid naturvårdsverket.

Vad gäller godstransporter är tabellerna baserade på

transportrådets prognos. Passagerartrafikens framtida

utveckling baserar sig på utvecklingen hittills under

1980-talet. Mellan 1980 och 1988 har färjetrafiken vuxit med 7 % per år. Naturvårdsverket har antagit en

fortsatt tillväxt men i långsammare takt. Efter 1988

antas färjetrafiken växa med 3 % per år. Denna bedömning är naturligtvis osäker. Vissa bedömningar inom branschen innebär att marknaden blir mättad och tillväxten lägre.

8.3 Utsläpgsbegränsande åtgärder

Utsläppen av föroreningar kan minskas genom åtgärder

som påverkar drivmedlen, motortekniska eller

reningstekniska åtgärder.

Sjöfartsverket bedömer i sin rapport, Sjöfartens - en med till åtmiljöeffekter inventering förslag att svavelinnehållet i bränslet - för den gärder, frekventa trafiken i svenskt vatten skulle kunna begränsas till 0,5 % för fartyg som drivs med tjock olja och till 0,1 % för fiskefartyg, fritidsbåtar och liknande mindre fartyg som drivs med tunn olja.

Merkostnaden för bunkerolja med 0,5 % svavelhalt kan uppskattas till ca USD 30 per ton jämfört med olja med 2,5 % svavelhalt.

Motortekniska åtgärder påverkar i första hand ut-

släppen kväveoxider och bedöms kunna minska ut-

av

släppen med uppemot 30 %.

Bland reningstekniska åtgärder är det främst katalytisk avgasrening som diskuteras. I fasta förbrännings-

anläggningar kan man uppnå uppemot 90 % reduktion av

kväveoxidutsläppen med sådan rening. Det är ännu

osäkert vilken reningsgrad som kan nås på fartyg, där

motorernas belastning till skillnad från landanläggningarnas varierar kraftigt. Den typ av katalysatorer som används vid kraftverk och liknande anläggningar i land är skrymmande. Fartygens maskinrum måste anpassas för att rymma sådan utrustning. En tillverkare har be-

dömt den årliga kostnaden för en katalysator till ca

1 milj. kr. för en motor på 4 MW och ca 2 milj. kr.

för en motor på 10 MW. (De stora färjorna har motor-

effekter mellan 20 och 40 MW). Någon kostnad för att

bygga om maskinrum ingår inte i de angivna beloppen.

också tekniken med icke katalytisk rening av rökgaserna genom insprutning av ammoniak eller urea skulle kunna bli aktuell för fartyg. Denna teknik är betydligt billigare än katalytisk rening och kan lättare tillämpas på existerande fartyg.

8.4 Internationellt samarbete

FN:s havsrättskonvention innehåller bestämmelser om

vilka åtgärder enskilda länder får vidta vad gäller

sjöfarten.

En särskild sektion i konventionen behandlar s.k. oskadlig genomfart i territorialvatten (innocent passage in the territorial sea). Grundprincipen är att alla länders fartyg har rätt till oskadlig genomfart på andra länders territorialvatten. Genomfart är enligt konventionen oskadlig så länge den inte hotar

9—10—0830.

kuststatens ordning, fred eller säkerhet. Fartyg som medvetet förorenar, liksom vapenbärande fartyg etc. omfattas inte av bestämmelserna för oskadlig genomfart.

Enskilda länder får inte ställa krav som förhindrar oskadlig genomfart i territorialvattnet eller diskriminera fartyg med ett visst ursprung eller fartyg som fraktar last till eller från vissa stater. Däremot får

ett land vidta åtgärder för att förhindra skadlig

genomfart. I artikel 26 stadgas att avgifter inte får tas ut enbart för att ett fartyg passerar territorialvattnet. Avgifter får bara tas ut som betalning för service till ett enskilt fartyg.

Havsrättskonventionen innehåller vidare bestämmelser om skydd för den marina miljön. Enligt konventionen skall länderna var för sig eller tillsammans vidta

alla åtgärder som behövs för att skydda den marina

miljön. Åtgärderna omfattar såväl land- som vatten-

baserade föroreningskällor. Giftiga och skadliga

substanser, särskilt långlivade ämnen, från landbase-

rade källor skall förhindras att nå havsmiljön genom spridning från atmosfären eller i samband med dumpning enligt konventionen.

Havsrättskonventionen förbinder enskilda länder att i god tid notifiera andra länder och internationella organ om regler som planeras inom konventionens

tillämpningsområde.

Sverige deltar aktivt i arbetet inom den internationella sjöfartsorganisationen, International Maritime

Organization (IMO). IMO-konventionen reglerar utsläpp av olja från fartyg.

En annan internationell överenskommelse om åtgärder

mot vattenförorening från fartyg är MARPOL 73/78.

Denna överenskommelse är global och innebär långt-

gående begränsningar av utsläpp av olja och andra

skadliga ämnen från fartyg.

Helsingfors-konventionen innehåller förutom tekniska

regler som baseras på MARPOL 73/78 också regler om

samarbete i gemensamma frågor samt samarbete för att

motverka olagliga utsläpp.

8.5 Existerande avgifter

För sjöfarten utgår statliga trafikavgifter i form av

fyravgift, farledsvaruavgift och lotsningsavgift. Till detta kommer hamnavgifter som uppbärs av privata och kommunala hamnägare.

Fyravgiften och farledsvaruavgiften påförs endast

fartyg i utrikestrafik. Fartyg i inrikes fart och fartyg i linjetrafik är avgiftsbefriade.

När ett fartyg angör en hamn betalar det en hamnavgift till hamnens ägare. Hamnavgiften består oftast av dels en avgift för själva fartyget, dels avgifter som är relaterade till mängden gods resp. antalet passagerare ombord.

För ett fartyg i linjefart i Östersjön är t.ex. av-

giften för själva fartyget i Stockholms hamn 66 öre

per bruttoregisterton. För en färja på 40 000 ton

betyder det en avgift för själva fartyget på drygt

25 000 kr. Därtill kommer avgifter för passagerare och gods som i ett typiskt fall (1 700 personer och

450 ton gods) kan uppgå till omkring 20 000 kr.

8.6 Tänkbara styrmedel

8.6.1 Direkt reglering

Sjöfartsverket anser att en unilateral svavelbegränsning kan övervägas. En sådan begränsning kan i så fall ha följande utformning enligt den nyssnämnda rapporten som sjöfartsverket lämnat till regeringen.

För fartyg vars huvudmaskiner konstruerats för tjockoljedrift bör svavelinnehållet begränsas till maximalt 0,5 %. För fartyg med dieseldrivna framdrivningsmotorer, vare sig dessa är fiskefartyg, fritidsbåtar eller andra fartyg, samt för enheter för värme- och kraftproduktion i fartyg begränsas svavelhalten till maximalt 0,1 volymprocent.

Reguljär fartygstrafik, som anlöper svenskt

Vatten minst en gång under en 14-dagarsperiod

samt fartyg engagerade i svensk kustfart eller

som stationärt uppehåller sig i svenskt Vatten,

bör i så fall omfattas av ovannämnda regler.

En omställningsperiod om 6 månader bedöms tillräcklig för näringen och oljeleverantörerna.

Efterlevnaden av en reglering av det slag som sjöfartsverket angett skulle enligt vår bedömning få

kontrolleras genom stickprovsmässiga inspektioner. överträdelser måste kunna beivras genom en straff-

avgift av något slag.

En begränsning av svavelhalten i bunkerolja diskuteras inom ramen för det nordiska miljösamarbetet. Det som diskuteras är att begränsa svavelhalten i all bunkerolja som tillhandahålls i de nordiska länderna. Det är ännu inte klarlagt om Danmarks medlemsskap i EG lägger hinder i vägen för en sådan överenskommelse.

För ett enskilt land är det svårt att reglera svavelhalten i bunkerolja genom att bunkring utomlands uppmuntras. Även för Norden som grupp uppkommer vissa problem. Särskilt gäller det bunkring i Danmark som kan flyttas till Tyskland.

Någon reglering av sjöfartens avgasutsläpp har ännu

inte diskuterats i det nordiska miljöarbetet. Det behöver klarläggas juridiskt i vilken utsträckning ett

land kan ställa krav på fartyg registrerade i andra

länder. Det måste bedömas ta lång tid att genomdriva

avgaskrav för fartyg. (Man kan jämföra med den tid det tagit att få till stånd bilavgaskrav).

8.6.2 Avgift vid hamnanlöp

En statlig avgift som är relaterad till fartygens miljöprestanda skulle kunna läggas på hamnägaren. Hamnägaren får sedan föra kostnaden vidare till fartygen via sin hamnavgift.

En miljöavgift för svavel skulle kunna baseras på

merkostnaden för att använda lågsvavlig olja. Denna

kostnad kan till 3 000 - 10 000 kr. för uppskattas typiska färjesträckor (tabell 8.3).

Tabell 8.3 merkostnad för att använda lågsvavlig olja

för en typisk färja

Avstånd Merkostnad (enkel resa), för olja med 0,5 % svavel,

0,5 % svavel har satts till USD 30 per ton.

Det är svårare att konstruera en enkel avgift för att

minska kväveoxidutsläppen. Det beror främst på att det

kan vara svårt att vid en enkel inspektion fastställa

om motortekniska åtgärder vidtagits. Däremot går det

lätt att konstatera om katalytisk rening installerats.

Det går även att avgöra om tekniken med insprutning av

ammoniak eller urea i rökgaserna tillämpas.

8.7 Overväganden och förslag

Vi bedömer att det kommer att ta tid innan sjöfartens utsläpp av föroreningar kan regleras i olika former. Miljöavgifter som får formen av tillägg till existerande hamnavgifter bör kunna införas snabbare och

därmed påskynda en minskning av utsläppen. Vi har

därför utformat förslag till miljörelaterade hamnavgifter.

Frågan om ett system med miljöavgifter kan rymmas inom

havsrättskonventionens regler är svår att besvara entydigt och kan behöva analyseras ytterligare. Reglerna

om oskadlig genomfart innebär påtagliga begränsningar

i enskilda länders rätt att införa särskilda regler för sjöfarten. Det utesluter sannolikt ett system som innebär att ett ekonomiskt styrmedel utformas som en farledsavgift. Närmare definitioner av vad som enligt konventionen skall falla under begreppet föroreningar saknas. Å andra sidan är reglerna om skydd för den marina miljön mycket omfattande och sträcker sig långt

utöver att enbart ställa krav på sjöfart och annan

vattenbaserad verksamhet.

Möjligheterna till och kostnaderna för att minska sjöfartens svavelutsläpp är bättre kända än motsvarande möjligheter och kostnader för att minska kväveoxidutsläppen. Vi har mot denna bakgrund utformat ett detaljerat avgiftsförslag för svavel.

Sjöfarten svarar i dag för omkring 10 % av de totala kväveoxidutsläppen i Sverige, dvs. för en dubbelt så stor andel som industriprocesserna. Riksdagen har satt upp som ett delmål att de totala svenska kväveoxidut-

skall minskas med 30 % från år 1980 till år släppen har - tillsammans med 1995. Internationellt Sverige länder - deklarerat att kväveoxidutett antal andra skall minskas med 30 % till år 1998. De besläppen räkningar som naturvårdsverket redovisat i LUFT 90 - aktionsprogram mot luftföroreningar och försurning visar att det kommer att bli mycket svårt att minska de svenska med 30 %. Vi anser det kväveoxidutsläppen därför angeläget att avgiftssystemet för sjömycket farten utvidgas till att också avse kväveoxider så snart det finns tillräckligt underlag.

Tekniken för att begränsa kväveoxidutsläppen är ännu Kostnader och reduktionsgrader för

oprövad på fartyg. olika typer av rening utreds av Mari Term AB på upp-

av b1.a. branschen och berörda myndigheter. Mari drag Terms utredning gäller bl.a. de tekniska möjligheterna och kostnaderna för att minska kväveoxidutsläppen från olika typer av fartyg. Denna utredning slutrapporteras vid årsskiftet 90/91. Vi föreslår att naturvårdsverket i att, i samråd med sjöfartsverket, under ges uppdrag 1991 lämna till avgiftssystem som också avser förslag kväveoxider.

Vi föreslår att alla fartyg som använder olja med mer än 0,5 % svavel för sitt huvudmaskineri skall betala avgift. Fartyg som använder olja med högst 0,5 % svavel för huvudmaskinerna slipper avgift.

Ett fartyg som ligger i hamn använder inte sina huvudmaskiner utan hjälpmaskiner som kan drivas med lätt olja med 0,1 % svavel. Ett ytterligare krav för bör vara att de hjälpmaskiner som avgiftsbefrielse

används när fartyget ligger i hamn skall drivas med olja med högst 0,1 % svavel.

Merkostnaden för att använda lågsvavligt bränsle på en

viss färdsträcka är beroende av fartygets storlek och

motoreffekt. Om man utgår från en merkostnad för

lågsvavlig olja på USD 30 eller 180 kr. per ton kan

den behövliga avgiften uppskattas till mellan 0,25 och 0,5 öre per bruttoton och tillryggalagd kilometer för färjor i utrikestrafik.

För handelsfartyg kan motsvarande avgiftsfaktorer uppskattas till 0,1-0,2 öre per bruttoton och kilometer (tabell 8.4). Beräkningarna redovisas detaljerat i beräkningsschemat sist i kapitlet.

Tabell 8.4 Avgiftsfaktorer för handelsfartyg och färjor

Fartygstyp och Avgift, öre bruttoton per fartygsstorlek och tillryggalagd kilometer

Utrikes färjor, brt - 8 000 0,5 8 000-20 000 0,4 20 000- 0,25 Inrikes färjor, brt - 8 000 0,25 8 000-20 000 0,2 20 000- 0,13 Handelsfartyg, brt - 3 000 0,2

Den miljöavgift som fartyget skall betala när det angör en hamn kan räknas ut med hjälp av dessa avgiftsfaktorer. Miljöavgiften blir lika med

- - färdsträckan från avgiftsfaktorn antalet bruttoton senaste hamn.

När vi räknat ut avgiftsfaktorn har vi tagit hänsyn

till att fartyget måste gå på lågsvavligt bränsle både

in till och ut från svensk hamn. För färjorna mellan Sverige och utlandet är därför avgiftsfaktorn uträknad så att den resulterande miljöavgiften skall motsvara

merkostnaden för lågsvavligt bränsle på tur och retur-

sträckan. För handelsfartygen och de inrikes färjorna har vi räknat ut avgiftsfaktorn med hänsyn till mer-

kostnaden på enkelsträckor. I den inrikes sjöfarten

går fartygen mellan olika svenska hamnar och där

skulle avgift tas ut i varje hamn. Det räcker därför att sätta avgiften till merkostnaden på enkelresor.

En miljöavgift av det beskrivna slaget måste syfta

till att påverka sjöfarten i Sveriges närområde. Det

är inte rimligt att via en svensk avgift försöka på-

verka svavelutsläppen på långt avstånd från Sverige.

att man - för Vi föreslår mot denna bakgrund fartyg som kommer från utländsk hamn - skall ha en övre gräns

för färdsträckan på 350 km när man räknar ut miljöav-

giften. För fartyg som kommer från utländska hamnar

som ligger på mer än 350 km avstånd sätts således

färdsträckan till 350 km i avgiftsformeln.

De miljöavgifter för svavel som vi föreslår bör leda till att den frekventa trafiken väljer lågsvavligt bränsle.

För fartyg som mera sällan anlöper svensk hamn kommer det däremot att löna sig bättre att betala avgifterna. (För ett handelsfartyg på 5 000 ton blir svavelav-

giften maximalt 2 800 kr. och för ett handelsfartyg på

20 000 ton maximalt 7 000 kr.). Det att vissa betyder intäkter - men inte så stora uppkommer.

sjöfartens svavelavgift jämförd med svavelskatten på

bränslen

Den föreslagna miljöavgiften på svavel för sjöfarten

är lägre än den svavelskatt på 30 kr. som skall per kg införas för olja, kol och torv som används i land. Den

merkostnad för lågsvavlig bunkerolja som vi utgått

från när vi konstruerat avgiften svarar mot en avgift på ca 10 kr. per kg svavel. Det utgår inte heller

någon avgift för svavelutsläppen från användning av

tjock olja med svavelhalt under 0,5 %. Avgiften är dock beräknad, inte bara för svenskt vatten utan för avstånd upp till 350 km från svensk hamn.

Vi har valt att utforma sjöfartens svavelavgift

på

detta sätt av flera skäl. Vi har strävat efter ett enkelt system som ändå tar till vara de mest väsentliga möjligheterna att minska utsläppen. Genom att sätta gränsen för avgiftsplikt vid 0,5 % svavelhalt i den olja som används i huvudmaskinerna begränsar vi avgiftsplikten till fartyg som drivs med tjock olja, dvs. de större fartygen. Eftersom svavelhalten i bunkerolja i dag ofta ligger kring 2,5 % kan avgiften ändå minska sjöfartens utsläpp Det är mycket kraftigt. osäkert i vilken utsträckning det finns till

tillgång

bunkeroljor med mindre än 0,5 % svavel.

Man måste också ta hänsyn till att fartyg i utrikestrafik som oregelbundet anlöper svenska hamnar inte kan väntas anpassa sitt bränsleval utan i stället får betala avgiften. Det bör vara lättare att föra fram avgiftssystemet internationellt om man väljer ett system som inte innebär så stora betalningar från dessa fartyg med enstaka anlöp.

Kontrollmöjligheter

Svavelhalten i bunkerolja kan kontrolleras genom att tillsynsmyndigheten tar ut stickprov av olja och låter analysera svavelhalten.

8.8 Konsekvenser

Det föreslagna avgiftssystemet skulle kunna minska svaveldioxidutsläppen från sjöfarten med ca 10 000 ton räknat i relation till 1988 års transportvolym. Det bör nämnas att vissa rederier sedan dess har börjat

eller kommer att börja använda lågsvavligt bränsle på

eget initiativ.

Merkostnaden för det lågsvavliga bränslet kan grovt

uppskattas till 50 milj. kr. per år. också detta värde är räknat i relation till 1988 års transportvolym.

BILAGA TILL KAP. 8

Formler för att beräkna en miliöavqift på svavel

X pris på högsvavlig olja

Y pris på lågsvavlig olja (0,5 % S)

sättas till 12 = ca 20 hastighet (kan knop km/tim. för handelsfartyg och 15 knop = ca 26 km/tim för passagerarfärjor) sträcka sedan senaste hamnanlöp brt antal bruttoregisterton

motoreffekt/brt (se nedan) faktor som sätts = 1 för och handelsfartyg inrikes och = 2 för färjor övriga färjor Förbrukningen av bunkerolja sätts till 0,2 kg/kwh = k - S - - z 1o3 Hamnavgift (H) brt 0,2 (x-y) v

Handelsfartyg x = 180 y kr/ton v 20 km/tim H S brt - z - 0,002

Férior mellan Sverige och utlandet X = 180 y kr/ton 26 km/tim S ° brt - z 0,003

Beräkning av Z-faktor:

Handelsfartyg

_Å_ - 3 000 brt 1 kw/brt 3 000- 8 000 0,8 8 000-14 000 0,6 14 000-22 000 0,5 22 ooo- 0,4

Färjor

- 8 000 brt 1,6

8 000-20 000 1,2 20 000- 0,8

9 BRÄNSLEFÖRBRUKNING HOS NYA FORDON

Våra förslag i sammanfattning

Utredningen föreslår att försäljningsskatten på motorfordon som tas ut för nya bilar kompletteras med en särskild skatt för personbilar som vid blandad körning förbrukar mer än 0,90 liter bensin per mil. Mellan

0,90 och 0,95 liter per mil utgår skatt med 300 kr.

för varje hundradels liter per mil. Därefter höjs uttaget till 400 kr. för varje hundradels liter per mil t.o.m. 1,05 liter per mil. För varje hundradels liter per mil därutöver blir uttaget 500 kr. dock högst 20 000 kr. sammanlagt per bil. Samtidigt föreslås att den nuvarande försäljningsskatten som är 6:40 kr. per kg tjänstevikt sänks med 10 öre per kg för personbilarna så att det sammanlagda skatteuttaget för alla nya personbilar blir oförändrat.

Vi har valt att sätta gränsen relativt högt för att inte premiera småbilar som i genomsnitt är mindre trafiksäkra än mellanstora bilar. Det kan vara motiverat att sänka gränsen för skatteuttag efter hand.

Vi anser att detta tillägg för bilar med hög bränsleförbrukning endast kan ses som ett komplement till de av oss tidigare föreslagna höjningarna av bränsleskatterna.

Vi föreslår dessutom att försäljningsskatten för personbilar kompletteras med en skatt för bilar som har hög motorstyrka i förhållande till vikten. Skälet är

att dessa fordon ofta används på ett sätt så att de har en större förbrukning än vad som framgår av stan-

dardiserade förbrukningsprov. De är också mer olycksbenägna. En sådan skatt drabbar främst sportbilar och bilmodellar i s.k. GTI-utförande. Skatten föreslås

utgå med 600 kr. för varje kilowatt som kvoten mellan

motoreffekt och tjänstevikt överstiger 80 kW per 1 000 kg tjänstevikt.

Ãndringarna i försäljningsskatten föreslås träda i

kraft den 1 juli 1992.

272 9.1 Inledning

Utredningen lämnade i sitt andra delbetänkande förslag till ekonomiska styrmedel inom vägtrafiksektorn. Bl.a. föreslogs en miljöklassindelning av nya bilar i kombination med miljöavgifter och -bidrag samt en kol-

dioxidavgift på bensin och dieselolja. Samtidigt kon-

staterades (avsnitt 15.4) att den senare avgiften borde kompletteras med ett styrmedel som syftar till att få ner bränsleförbrukningen hos nya bilar. som en

möjlig lösning angavs att försäljningsskatten på nya

bilar kunde differentieras efter bensinförbrukning. Utredningen utlovade att återkomma till frågan i slutbetänkandet. Vi anser att denna differentiering endast kan ses som ett komplement till höjningarna av bränsleskatterna. I det följande föreslår utredningen att försäljningsskatten höjs för personbilar med särskilt stor bränsleförbrukning. Samtidigt föreslås en viss sänkning av försäljningsskatten för övriga personbilar.

9.2 Hittills tillämpade stvrmedel i Sverige

En översiktlig beskrivning av de skatter av olika slag som belastar vägtrafiksektorn har lämnats i utredningens andra delbetänkande (avsnitt 7.3.2). Försäljnings-

skatten på motorfordon och vägtrafikskatterna (for-

donsskatt och kilometerskatt) kan sägas fungera som miljöpolitiskt styrmedel i den meningen att de

premierar fordon med låg vikt, som genomsnittligt har

lägre bränsleförbrukning än tyngre fordon. En mer direkt styrning mot lägre bränsleförbrukning sker

genom skatterna på bensin och dieselbränsle. En

höjning av den totala skattebelastningen på bensin med

ca 1:50 kr/1 har nyligen genomförts som en följd av förslagen i utredningens andra delbetänkande och genom att bensinen belagts med mervärdeskatt. Den totala

:skatten dieselbränsle inklusive mervärdeskatt

på

Ikommer att med ca 23 öre liter fr.o.m. den höjas per också till av våra förslag. 1 januari 1991 följd

I samband med 1979 års trafikpolitiska beslut fick i att överenskommelser med

transportrådet uppdrag ingå

för att sänka den totala, vägda personbilsleverantörer bränsleförbrukningen för nya persongenomsnittliga bilar. överenskommelserna skulle denna förbruk- Enligt för 1986 års modeller inte överstiga 0,85 liter ning mil. Denna modellåret 1986

per målsättning uppnåddes,

till 0,84 liter per mil jämfört uppgick förbrukningen med 0,93 liter modellåret 1979 (jfr prop. 1987/88:50 sid 71).

Konsumentverket har sedan år 1978 med stöd av 3 § (1975:1418) utfärdat riktlinjer marknadsföringslagen att lämna information till konsumenterna om skyldighet bränsleförbrukning. Information om om nya personbilars skall lämnas dels vid säljstället, förbrukningssiffror dels i samband med marknadsföringen. Verket sammanställer en broschyr med uppgifter om förbrukårligen för i stort sett samtliga bilar av senaste ningsvärden årsmodell.

Hur av bränsleförbrukningen skall gå till

mätningen i konsumentverkets riktlinjer. Mätningen görs regleras av tillverkarna vid av samma slag som körcykelprov används i samband med avgasgodkännande enligt bilavredovisas som ett

gaslagstiftningen. Förbrukningen

medelvärde av 55 % av resultaten från stadskörvägt ning och 45 % från landsvägskörning.

9.3 styrmedel i andra länder

Bränsleskatter av olika samt fordonsskatter som slag baseras fordonets vikt eller motorns cylinder-

på

volym/effekt finns i en mängd länder. Sådana skatter kan givetvis fungera som styrmedel i mot riktning fordon med god bränsleekonomi, även om syftet med skatterna främst är statsfinansiellt. Internationellt finns därutöver några exempel på ekonomiska och andra styrmedel med särskild inriktning fordonens

på

bränsleförbrukning.

I g§A tillämpas sedan 1975 det s.k. CAFE-systemet (Corporate Average Fuel Economy). Systemet omfattar personbilar samt lätta lastbilar och bussar. För varje år fastställs en standard för som bränsleförbrukning en tillverkares fordon genomsnittligt skall uppfylla. Om standarden överskrids, betalas en för avgift varje producerat fordon. Tillverkaren kan vid avgiftsberäkningen tillgodoräkna sig en bonus om han tidigare år har legat under standarden.

Mellan 1978 och 1985 standarden från skärptes 1,3 l/mil till 0,85 l/mil. Den har därefter varit oförändrad frånsett en mindre ändring år 1989. Förslag till ytterligare skärpningar av CAFE har nyligen lagts fram inom senaten. Detta och liknande möter förslag dock starkt motstånd från bilindustrin och har ännu inte fått gehör från den amerikanska regeringen.

Det anses att förbrukningssiffrorna CAFE underenligt skattar den verkliga bränsleförbrukningen. Det viktiga har dock ansetts vara att siffrorna en rättmöjliggör visande jämförelse mellan olika bilar. CAFE Enligt ges elfordon ett särskilt högt värde för bränsleekonomi,

som beräknats med utgångspunkt från av

förbrukningen olja i samband med elframställningen.

Samtliga fordon som säljs måste vara försedda med uppgifter om förbrukningen, om den bränslekost-

årliga

naden vid en genomsnittlig körsträcka samt om bränsle-

ekonomin hos bilar av andra märken i motsvarande storlek.

Det redovisade med en särskild systemet kompletteras - Gas Guzzler Tax - fordon med bränsle-

skatt på hög

förbrukning. För närvarande gäller förbrukningen som För fordon med större förbruk- 1,05 l/mil gräns. betalar tillverkaren en skatt, som varierar ning

mellan USD 500 och USD 3 850 beroende på hur mycket

gränsvärdet överskrids.

I har bestämmelser om högsta tillåtna Japan tillämpats för personbilar i olika viktkatebränsleförbrukning Bestämmelserna innebar att bilar av 1985 års gorier. modeller skulle ha en förbrukning som understeg förhos 1978 års modeller med upp till 11,2 %. brukningen

Flera länder har försökt uppnå en begränsning i

överenskommelser med tillbränsleförbrukningen genom verkarna. Så har skett i Frankrike, Italien, Stor-

britannien, Sverige och Västtyskland. Några länder

liksom Sverige och USA ett system med tillämpar uppgifter till köparna om bilarnas obligatoriska bränsleförbrukning.

I medges en nedsättning av den årliga

Västtyskland fordonsskatten för bilar som har en effektivare avgasrening än vad som är obligatoriskt. Nedsättning medges också för bilar som i efterhand monterat som uppfyller vissa krav. Inom avgasreningsutrustning den en förändring av västtyska regeringen planeras denna beskattning, så att skatten också blir beroende av fordonens bränsleförbrukning.

276 9.4 Behovet av

åtgärder

Personbilarna svarar för ca 90 % av den totala bensin-

förbrukningen i Sverige. Koldioxidutsläppen från

personbilarna uppgår till ca 13 milj. ton år och

per de står därmed för mer än hälften av koldioxidutsläppen från trafiksektorn (de totala koldioxidutsläppen i Sverige är drygt 60 Om den milj. ton). genomsnittliga bränsleförbrukningen för personbilar minskade med 0,1 l/mil skulle det innebära en minskning av koldioxidutsläppen med ca ton 1,6 milj. per år, när hela fordonsparken var beräkutbytt. Enligt ningar från transportrådet som redovisades i utredningens andra delbetänkande kommer dock koldioxidutsläppen från personbilarna sannolikt att öka.

Utredningen väljer att i det följande koncentrera sig

på styrmedel för att påverka hos

bränsleförbrukningen nya personbilar. Det finns skäl att anta att de tekniska möjligheterna att åstadkomma

påtagliga

förbättringar i bränsleeffektivitet är störst hos personbilarna. På personbilsområdet finns dessutom som nämnts ett system för av mätning bränsleförbrukning genom konsumentverkets bränsledeklarationer.

Även om

tillämpningsområdet inledningsvis begränsas

till personbilar bör sikt till

systemet på utvidgas

att omfatta även lätta lastbilar och bussar. Dessa fordon har alltmer kommit att användas för liknande ändamål som personbilarna.

som framgått av det har under föregående 1980-talet

personbilarnas bränsleförbrukning minskat med i genomsnitt en procent per år. På senare år har dock

minskningen i bränsleförbrukning avstannat. den

Enligt senaste uppföljningen som har transportrådet lämnat regeringen utvisar preliminära siffror för 1989 års

:modeller en viss ökning av den totala vägda bensinförbrukningen (figur 9.1).

vgenomsnittliga

9.1 Total vägd genomsnittlig bränsleförbrukning

Figur

“ å.:

mil

\\\\\\\\\\\\\\x\1§

\\\\\\\\\\\\\\\1s.:

&

\\\\\\\\\\\\\\\\\\]s

per

x\\\\\\\\\\\\\\ü

Liter

\\\\\\\\\\\\\\ \\\\\\\\\\\\\\§J \ \\\\\\\\\\ \\\\\\\\\\\\\\\\

:åk 9 119mh)-A 9WQ .4(D a:Å .A8 0|1986198719881989

Källa: Transportrådet

En till denna utveckling som ofta framförts förklaring

är att det är introduktionen av katalysatorrening

under 1980-talet som har medfört större energiförbruk-

Denna effekt har enligt transportrådet inte

ning. Skälet i stället vara dels en kunnat verifieras. synes mot bilar med allt starkare motorer, utveckling tyngre den minskade andelen dieselbilar, som genomsnittdels har Enligt en utredning från ligt lägre förbrukning. och trafikinstitut meddelande nr 602 statens väg- (VTI har tjänstevikt ökat med 3,8 % år 1989) personbilarnas 1980 och medan (kW/kg) har ökat mellan 1988, prestanda med % under samma tid. Denna utveckling motverkar 12,6

de vinster i total bränsleförbrukning som kan uppnås

tekniska Om tjänstevikt och genom förbättringar. inte hade ökat från 1980 till 1988 skulle prestanda VTI för bensindrivna bilar under enligt förbrukningen ha minskat med % i stället för 9,9 %. perioden 15,6 Från är utvecklingen inte tillfredsmiljösynpunkt

ställande. Större motorer och fordon medför tyngre genomsnittligt större Man kan anta

koldioxidutsläpp.

att det även blir större av andra utsläpp föroreningar som fortfarande förekommer trots de skärpta kraven på

avgasreningsutrustning. Det bör dock påpekas att sam-

bandet mellan och kvävebränsleförbrukning exempelvis oxidutsläpp inte är entydigt.

som framgått tillämpas flera av

typer styrmedel för att påverka utvecklingen i mot riktning lägre förbruk-

ningssiffror. Informationsskyldighet om förbrukningen

är ett styrmedel. Miljöavgifter bränslen och

på de

överenskommelser som tidigare träffats med tillverkarna är andra exempel. Enligt kan det transportrådet bli

aktuellt att på nytt ta om upp frågan sådana överens-

kommelser, om den negativa vad utvecklingen gäller

bränsleförbrukning inte bryts.

Det blir alltmer uppenbart att

ytterligare åtgärder

krävs för att begränsa

koldioxidutsläppen. Nya typer

av styrmedel för minskad bör

bränsleförbrukning därför

prövas som ett komplement till de redan existerande. En förstärkning av det ekonomiska incitamentet att tillhandahålla och använda bilar med

låg förbrukning

är enligt utredningens i det mening viktigt sammanhanget. Den styrning som kan

uppnås genom avgifter på

bränslet är betydelsefull och kan antas öka efter-

frågan på bilar med låg förbrukning. Förslagen i ut-

redningens andra delbetänkande om en koldioxidskatt på bensin har riksdagen beslutat om som samtidigt bensinen belagts med mervärdeskatt. Den som styrning bensinpriset medför är dock inte

tillräcklig.

Vi anser att det också finns skäl för en särskild ekonomisk styrning vid

inköpstillfället, vilken kan

bidra till att tillverkarna tillhandahåller fordon med god bränsleekonomi och som samtidigt ett direkt ger

ekonomiskt incitament till köparna att välja ett

sådant fordon.

9.5 Förslag till en differentierad

forsäljningsskatt

i 9.5.1 Försäljningsskatten som styrmedel

Det amerikanska CAFE-systemet är ett tänkbart alternativ vid av ett svenskt styrmedel. Enutformningen vår bör vi i Sverige dock inte tillämpa ligt mening ett liknande det amerikanska. Systemet är system att hänsyn vid beräkningen av komplicerat genom eventuella måste tas till intjänad bonus för avgifter år. Dessutom finns det stora skillnader tidigare mellan den svenska och den amerikanska bilmarknaden. I USA finns en inhemsk tillverkning till en mycket stor

marknad. kan på den amerikanska markna-

CAFE-systemet den få direkt för stora tillverkares val av betydelse framtida styrmedel som

produktionsinriktning.

i kan i första hand väntas få betillämpas Sverige för vilka bilar inom ett modellsortiment som tydelse saluförs här och val mellan olika

påverka köparens

modeller. Ett ekonomiskt bör därför utformas styrmedel

så att det direkt påverkar försäljningspriset på nya

bilar. Vi anser att försäljningsskatten bör utnyttjas

i det syftet.

bilar kan i viss mån ses

Försäljningsskatten på nya

som ett styrmedel för minskad bränsleförbrukning, eftersom den baseras fordonets tjänstevikt och den

på

ökar med större vikt

genomsnittliga förbrukningen

Skillnaden i skatteuttag för fordon av (figur 9.2). olika vikt är dock inte så stor att skatten kan antas ha en Genom de senaste ändring-

påtaglig styreffekt.

arna i 1989:1031) har dessutom den tidigare lagen (SFS

tillämpade högre skattesatsen för fordon över 1 600 kg slopats.

Figur 9.2 Samband fordonsvikt -

bränsleförbrukning

Llmr/mll Ls . . . . . . - 1,2 1970 1933 mu 15 _ :ns 1988 M- :s:

na- Benfln ‘W9

1.2-

1,1-

1.0-

0,9 -

0,8 -

0,7 -

0,6 -I

Os J I I I I 1 I I 1000 1100 1200 1300 1400 1500 1600 1700 1800 Tjflnstevlkt. kg

Källa: Transportrådet

Försäljningsskatten tillkom på 1950-talet som en om-

sättningsskatt, motiverad av behovet att i en högkon-

junktur begränsa en ökning av Den

bilförsäljningen.

kom av praktiska skäl att vikt i grundas på stället

för på Nuvarande försäljningspris. lag om försälj-

ningsskatt på motorfordon tillkom år 1978

(prop. 77/78:78, SkU 21, SFS 69). Den har använts som styrmedel i samband med införande av strängare avgasregler för personbilar för att en premiera frivillig tillämp-

281 Utredningen har i sitt xning (jfr prop. 1985/86:61).

;andra delbetänkande föreslagit en miljöavgift på

inte mer än grundläggande avfordon som uppfyller av den avgiften föreslås ske i rgasreningskrav. Uttaget samma ordning som försäljningsskatten.

Kommittén för indirekta skatter (KIS) övervägde

i att uppnå ett

ändringar av försäljningsskatten syfte bättre samband mellan skatteuttag och försäljningspris sid. 331 Kommitténs var

(SOU 1989:35 ff). utgångspunkt

således inte att försäljningsskatten skulle miljö- Bl.a. diskuterades en anknytning till motoranpassas. som vilket skulle kunna vara av styrkan skattebas, från Man valde dock att inte betydelse miljösynpunkt.

föreslå en sådan De fördelar som kunde uppnås

ändring. inte motivera en ändring av gällande bestämmel-

ansågs

ser. Som en av kommitténs förslag har skatten följd till att omfatta alla lätta bussar och dock utvidgats lätta lastbilar med Tidigare omfattades

skåpkarosseri.

inte sådana lätta fordon med en totalvikt över 3 000 kg.

en försäljningsskatt, dvs. att Att införa progressiv det relativa skatteuttaget för fordon med högre skärpa skulle kunna ses som ett enkelt sätt att åstadvikt, komma ett styrmedel för minskad bränsleförbrukning. skulle dock inte vara en bra lösning. Dels skulle Det inte förbrukning i förhållande

energieffektivitet (låg

dels blir resultatet inte till fordonsvikt) premieras, bra från trafiksäkerhetssynpunkt. Den senare frågan behandlas närmare i det följande.

måste ett styrmedel i Enligt utredningens mening första hand utformas med från bränsle-

utgångspunkt

för den aktuella bilmodellen. Hänsyn bör förbrukningen tas till att koldioxidutsläppen varierar för därvid olika bränslen.

282 9.5.2 Mätning av bränsleförbrukningen

En differentiering av försäljningsskatten med hänsyn till bränsleförbrukning kan bara ske om det finns tillräckligt tillförlitliga förbrukningssiffror för de olika bilmodellerna.

Konsumentverkets bränsledeklarationer för personbilar har funnits sedan år 1977. Viss kritik har riktats mot mätförfarandet, främst att de deklarerade värdena kan

bli för låga. Vid bilunderhållsundersökningar som

genomförts av konsumentverket har det dock visat sig att överensstämmelsen mellan deklarerad och faktisk bensinförbrukning är mycket god. I undersökningarna

har bilägare tillfrågats om hur mycket bränsle deras

bil drar under en sommar- resp. vinterperiod. Den senaste undersökningen visar att för bilar av årsmodellerna 1986-87 finns genomsnittligt inte

någon

avvikelse mellan bränsledeklarationerna och den av bilägaren redovisade förbrukningen under sommaren (undersökningen omfattade 49 bilmodeller, vilkas förbrukning redovisades med två decimaler). I endast fem fall var avvikelsen större än 0,05 l/mil. Den största avvikelsen var 0,07 1/mil. Vid körning under vinterperioden redovisade bilägarna en förbrukning som i genomsnitt översteg bränsledeklarationen med 0,08 1/mil. För bilar som har körts längre tid ökar den faktiska bränsleförbrukningen jämfört med bränsledeklarationen.

Dessa undersökningar visar enligt utredningens mening att bränsledeklarationerna är tillräckligt exakta för att ligga till grund för en differentiering av försäljningsskatten efter bränsleförbrukning. Under alla förhållanden bör deklarationerna kunna användas för rättvisande jämförelser mellan olika bilmodeller. När det gäller förfarandet för fastställande av förbruk-

283 .ningssiffrorna krävs dock att provmetoder m.m. regleras mer utförligt än som nu sker enligt konsument-

verkets riktlinjer. Dessa frågor behandlas vidare i

avsnitt 9.6 samt i specialmotiveringen.

Vid skatteuttaget bör hänsyn tas till att koldioxid-

utsläppen varierar beroende på vilket drivmedel som

används. Förbrukningen i liter per mil bör därför räknas om till utsläppt koldioxid per liter. Detta kan ske genom att förbrukningssiffran multipliceras med en omräkningsfaktor. För bensin bör omräkningsfaktorn 1 användas.

Dieselbränsle ger på grund av sitt större kolinnehåll större koldioxidutsläpp per liter förbrukat bränsle än bensin. Enligt de beräkningar som ligger till grund för förslaget om koldioxidskatt blir utsläppen ca 15 % större per volymenhet för lätt eldningsolja jämfört med bensin (prop. 1989/90:111 sid 150). Vid skatteberäkningen bör därför förbrukningen i 1/mil multipliceras med en omräkningsfaktor som bestäms av relationen mellan skattesatserna enligt lagen (1990:582)

om koldioxidskatt. Det kan i sammanhanget påpekas att

dieseldrivna bilar har ca 20 % lägre bränsleförbrukning än bilar med bensinmotorer.

En motsvarande omräkning bör göras för andra typer av bränslen, som främst på sikt kan bli aktuella som drivmedel för personbilar, som motorgas, motoralkoholer etc. Hänsyn måste vidare tas till om drivmedlet har framställts ur fossila eller förnybara råvaror. Vid förbränning av förnybara bränslen uppkommer inte ett nettotillskott av koldioxid till atmosfären. Motoralkoholer (metanol och etanol) kan framställas ur både fossila och förnybara råvaror. I enlighet med ställningstagandet beträffande koldioxidavgiften i vårt andra delbetänkande (avsnitt 15.3.1, jfr prop.

284 1989/90:111 sid. 148) bör motoralkoholerna åtminstone tills vidare anses som förnybara bränslen.

Eldrivna bilar ger inte några utsläpp av koldioxid.

Vid beräkning av försäljningsskatt för sådana bilar tillämpas i dag en specialregel som innebär att vikten av batterierna inte skall inräknas i tjänstevikten vid skatteberäkningen. Utan en sådan regel skulle elbilarna missgynnas vid skatteberäkningen. Det finns enligt utredningens mening skäl att ytterligare stimulera användningen av eldrivna bilar.

9.5.3 Övriga utgångspunkter

Enligt 3 § fordonskungörelsen (1972:595) är en personbil en bil som är inrättad huvudsakligen för befordran av personer, dock högst förare och åtta passagerare. En personbils vikt varierar i praktiken mellan ca 700 kg och mer än 2 ton. Som nämnts tidigare ökar bränsleförbrukningen ju tyngre fordonet är.

Personbilarna utgör i praktiken en relativt enhetlig fordonskategori. Om man enbart ser till miljöaspekten - minsta koldioxidutsläpp borde därför försäljnings-

skatten kunna baseras på utan

bränsleförbrukningen hänsyn till andra faktorer. Det kan dock hävdas att det inte är rimligt att bortse från att i personbilar olika storleksklasser används för delvis olika ända-

mål. Med den utgångspunkten borde det

exempelvis

accepteras att en personbil med stor lastförmåga som

är avsedd för många drar mer bränsle än en

passagerare småbil. Basen för skatteuttaget borde då vara förhållandet mellan bränsleförbrukning och vikt.

Det finns ännu ett skäl varför vikten bör beaktas. Enligt undersökningar som genomförts av bl.a. försäkringsbolaget Folksam är medeltunga fordon

285 säkrare vid olyckor än småbilar. Stora genomsnittligt skillnader i säkerhet finns dock mellan olika bilmodeller i samma viktklass. Från trafiksäkerhetssynskulle det kunna ses som en fördel om personpunkt bilarna ca 1100-1200 kg. Då kan storbilsförvägde delarna när det gäller säkerhet utnyttjas vid konstruktionen. Att bilarna är tyngre än så behöver däremot inte vara en fördel från säkerhetssynpunkt, eftersom bilar medför ökade risker för andra tyngre trafikantgrupper.

En annan faktor som medför en större olycksrisk är hög motoreffekt i förhållande till fordonsvikt. Att hög

motoreffekt har en negativ inverkan på trafiksäker-

heten bl.a. vid en genomgång av hur de motorframgår

starkare varianterna placeras in i trafikförsäkrings-

klasser. Den klassningen påverkas av olycksrisken där

andra trafikanter är inblandade. Att dessa bilar oftare är inblandade i olyckor kan givetvis ha ett samband med körsättet hos de förarkategorier som väljer sådana bilar.

En högre motoreffekt återspeglas i högre förbrukningsvärden enligt konsumentverkets bränsledeklarationer. Den höjning av prestanda för personbilarna, dvs. högre motoreffekt i förhållande till vikt, som kunnat observeras under 1980-talet leder dock sannolikt till en ännu större förbrukningsökning i praktiken än vad som

av deklarationerna. Detta beror dels på att framgår

genomsnittshastigheten blir högre för högprestanda-

bilar, dels på att dessa körs på ett sätt som medför

större förbrukning (med en högre accelerationsnivå). Både med till trafiksäkerheten och miljön bör hänsyn därför en utveckling mot bilar med högre prestanda motverkas.

286 9.5.4 Alternativ för en miljöanpassad försäljningsskatt

I det följande diskuteras tre sätt att utforma en differentiering av försäljningsskatten med hänsyn till bränsleförbrukning och motoreffekt. som nämnts bör förbrukningsvärdena räknas om med hänsyn till

koldioxidutsläppen från olika bränslen. En sådan

omräkning påverkar inte de exempel som redovisas, eftersom exemplen bara avser bensindrivna bilar.

Alternativ 1 skatt grundad på bränsleförbrukning i

stället för på vikt

Alternativet innebär att försäljningsskatten för personbilar i helhet beräknas med

sin förbrukningen

som skattebas i stället för tjänstevikten. Beskattningen grundas på förbrukningsvärden som beräknas på samma sätt som konsumentverkets bränsledeklarationer. Skatten tas ut med 300 kr per hundradels liter mil per för den bränsleförbrukning som liter överstiger 0,50 per mil.

Effekten för några vanliga bilmodeller vid en

jämförelse med den nuvarande försäljningsskatten

framgår av tabell 9.1.

En reformering av försäljningsskatten enligt förslaget skulle med förbrukningen hos 1990 års bilmodeller som

grund ge en intäktsökning med i storleksordningen

300 milj. kr. Om skatten i stället ut med 250 kr. togs för varje hundradels liter per mil över liter 0,50 per

mil uppstår i stället ett intäktsbortfall med

omkring 50 milj. kr.

287 Tabell 9.1

vikt inte bör premieras med hänsyn till att de är mindre trafiksäkra. I det följande diskuteras två varianter där den nuvarande försäljningsskatten

kompletteras med särskilda avgifter, som baseras på

förbrukning eller prestanda i relation till fordonsvikten.

Bränsleförbrukning i förhållande till vikt

Utgångspunkten för detta alternativ är att vid sidan

av den nuvarande försäljningsskatten tas en särskild avgift ut om förbrukningen överstiger ett gränsvärde, som varierar beroende på fordonets vikt. En bränsle-

förbrukning på 0,75 liter per mil för en bil som har

tjänstevikten 1 000 kg kan vara en lämplig gräns för

288 att börja ta ut en avgift. Gränsvärdet görs beroende

av vikten på så sätt att det höjs med 0,01 liter per

mil för varje trettiotal kg som vikten är högre än 1 000 kg. För lägre vikter än 1 000 kg sänks gräns-

värdet på motsvarande sätt. En bil med tjänstevikten

1 300 kg får således gränsvärdet 0,85 liter per mil. Vikten 850 kg ger gränsvärdet 0,70 liter per mil.

Ett tänkbart avgiftsuttag för bränsleförbrukning över gränsvärdet skulle kunna vara 300 kr. för varje hundradels liter per mil. Ungefär en tredjedel av de vanligaste bilmodellerna skulle omfattas. Följande modeller av de tjugofem mest sålda under 1988 skulle beröras. Konsumentverkets uppgifter om bränsleförbrukning för personbilar av 1990 års modell ligger till grund.

Tabell 9.2

150 milj. kr. per år.

För att påverka utvecklingen mot bränslesnåla bilar

borde gränsvärdet inte vara statiskt utan sänkas för varje nytt modellår. Förslagsvis skulle gränsen kunna sänkas med 0,01 liter per mil om året under den

närmaste tioårsperioden. Under perioden 1978-1988

289 sjönk den vägda genomsnittliga bränsleförbrukningen för hela bilparken med 0,11 från 0,93 till 0,82 liter per mil.

Motorstvrka i förhållande till vikt

Den särskilda förbrukningsavgiften skulle kunna kompletteras med en avgift för de mer motorstarka bilmodellerna i förhållande till vikten. En extra avgift för hög motoreffekt kan som nämnts ovan moti-

veras av att dessa bilar vanligtvis används på ett

sådant sätt att deras bränsleförbrukning i praktiken är större än vad som registreras i de standardiserade testerna.

Gränsen för när en effektavgift skall tas ut bör sättas så att endast de uttalat motorstarka modellerna belastas. Det är främst de s.k. GTI-modellerna och

sportbilarna som blir målgrupp. En lämplig gräns

skulle kunna vara när kvoten mellan motoreffekt och tjänstevikt överstiger 80 kW per 1 000 kg. En bil med tjänstevikten 1 000 kg skulle då belastas med avgift om motoreffekten är större än 80 kw (109 hk). Den genomsnittliga kvoten mellan effekt och tjänstevikt för bilar av 1988 års modell är 62,7 kw per 1 000 kg.

En prestandaavgift kommer i första hand att rikta sig

mot bilköparna. En sådan avgift bör därför sättas på

en något högre nivå än en förbrukningsavgift. Motor-

starkare varianter av en bilmodell har ju ändå ett högre pris än basmodellen. En tänkbar avgift skulle kunna vara 600 kr. för varje kilowatt som kvoten mellan motoreffekt och tjänstevikt överstiger 80 kW per 1 000 kg.

Här följer några exempel på hur en sådan avgift slår

för vissa bilmodeller.

1(—10-0830.

290 Tabell 9.3

mellan 30 och 45 milj. kr.

Alternativ 3 En bensinslukaravgift

Det enklaste sättet att beräkna en kompletterande förbrukningsavgift är att ta ut avgiften bara för de bilar som har en särskilt hög förbrukning, dvs. en svensk motsvarighet till den amerikanska Gas Guzzler

Tax. En utgångspunkt för avgiften skulle vara att en

styreffekt från mellanstora bilar till småbilar inte är önskvärd med hänsyn främst till trafiksäkerhetsargumentet. Avgiften borde därför bara träffa bilar som har större förbrukning än genomsnittet för den svenska bilparken. En sådan avgift skulle kunna utformas enligt följande.

Den nedre gränsen vid vilken avgift börjar tas ut sätts till 0,90 liter per mil. Det är ungefär 0,05 liter per mil över den vägda genomsnittliga bränsleförbrukningen för hela bilparken. Avgiften görs progressiv för att undvika tröskeleffekter för bilar som ligger i närheten av gränsvärdet. En avgift tas ut med 300 kr för varje hundradels liter per mil över den

291 gränsen t.o.m. 0,95 liter per mil. Därefter höjs uttaget till 400 kr. för varje hundradels liter per mil t.o.m. 1,05 liter per mil. Slutligen höjs uttaget till 500 kr för varje hundradels liter per mil däröver. Den sammanlagda avgiften begränsas dock till 20 000 kr. vilket motsvarar 1,34 liter per mil.

Avgiften skulle främst belasta sportbilar och tunga personbilar, som har stora motorer. Följande bilmodeller av de tjugofem mest sålda 1988 skulle komma att belastas enligt följande.

Tabell 9.4

uppgå till omkring 40 milj. kr.

9.6 overväganden och förslag

9.6.1 Val av alternativ

Det finns många faktorer att beakta vid bedömningen av

om en förbrukningsavgift bör införas och hur den i så fall bör utformas.

Styreffekten beror givetvis på hur starkt avgiften

differentieras. För tillverkare med en stor försäljning i Sverige kan även en relativt bli

låg avgift

kännbar. Vid en försäljning av 20 000 bilar år av per en viss modell innebär exempelvis en sänkning av för-

292 brukningen med 0,01 l/mil enligt alternativ 1 ovan en

besparing på 6 milj. kr. Avgiften kan då få effekt

genom att införandet av mera bensinsnåla modeller prioriteras och tidigareläggs. För tillverkare med en liten del av sin försäljning i Sverige är det dock tveksamt om en avgiftsdifferentiering i den storleks-

ordningen har någon effekt. Vilka bilar inom ett

modellsortiment som saluförs här kan dock möjligen

påverkas.

För bilköparen krävs en relativt stark differentiering

för att få effekt på valet av bilmodell. Styreffekten

är en ökad försäljning av modeller med låg förbrukning. Effekten inträder i stort sett omedelbart.

En ytterligare styreffekt uppnås om avgiftsmedel

används för att betala bidrag vid köp av bilar med

låga koldioxidutsläpp, t.ex. elbilar. Behovet av ett

stöd till sådana bilar underströks av många remiss-

instanser som yttrade sig över det förslag till miljöklassindelning som lades fram i utredningens andra delbetänkande.

En förbrukningsbaserad avgift leder till vissa administrativa komplikationer. Det nuvarande systemet för beräkning av försäljningsskatt är enkelt och fungerar bra från skatteteknisk synpunkt. Att tillämpa bränsleförbrukning som skattebas kan särskilt vid privatimport av bilar medföra problem (jfr följande avsnitt). Eftersom ett system för bränsledeklarationer redan existerar, skulle dock införandet av ett system med förbrukningsbaserad försäljningsskatt för person-

bilar inte medföra några stora tillkommande kostnader

för samhället eller tillverkarna. Administrationskost-

naderna borde också bli måttliga. Dessa kostnader

måste vägas mot avgiftens styreffekt.

Enbart en förbrukningsbaserad miljöavgift enligt något

av de alternativ som redovisats i det föregående kan

enligt utredningens mening inte väntas omedelbart få en stor styreffekt. Det är emellertid viktigt att inte

se en sådan avgift som en isolerad åtgärd utan som ett

av flera styrmedel för att på sikt få ned bränsle-

förbrukningen. Inte minst viktigt är att öka konsumenternas medvetenhet om behovet av energieffektiva fordon. Utredningen förordar mot den bakgrunden att en

avgift grundad på bränsleförbrukning införs. Avgiften

bör inte göras alltför komplicerad. Vi har utformat vårt förslag så att den totala skatte- och avgiftsbe-

lastningen på bilägarkollektivet blir oförändrad.

Vid valet mellan de alternativ som redovisats ovan finner utredningen att det inte är lämpligt att helt

övergå till en försäljningsskatt baserad på bränsle-

förbrukning. Den styrande effekten vid valet mellan bilar inom en viss storleksklass skulle bli relativt

obetydlig. Samtidigt skulle småbilar premieras på ett

sätt som främst av trafiksäkerhetsskäl är olämpligt. Denna effekt skulle förstärkas om differentieringen av avgiften gjordes större för att öka styreffekten. Vi vill i detta sammanhang framhålla att det är önskvärt att biltillverkarna satsar ännu större resurser

på att göra även de mindre bilarna trafiksäkrare.

Undersökningar av Folksam har visat att det finns stora skillnader mellan olika bilmodeller inom samma viktklass. I viktklassen 751 till 950 kg tjänstevikt är enligt dessa undersökningar t.ex. Ford Fiesta, Opel Corsa och Peugeot 205 ungefär 25 % säkrare än medelbilen i klassen. Skillnaden är således betydande mellan de sämre och bättre bilarna i samma viktklass.

Denna nackdel skulle kunna undvikas med en avgift

baserad på fordonets bränsleförbrukning i förhållande

till vikt (alternativ 2). Detta förutsätter dock att

294 ett gränsvärde för bränsleförbrukning fastställs för varje fordonsvikt. Att bestämma sådana gränsvärden som är rättvisande för fordon i olika storlekskategorier är i praktiken svårt. Invändningar kan riktas mot att tillämpa ett enkelt linjärt samband mellan förbrukning och vikt av det slag som redovisats ovan.

Utredningen förordar i stället en enkel avgift för de bilar som har särskilt hög förbrukning (bensinslukar-

avgift) i enlighet med alternativ 3 i föregående

avsnitt. Genom att gränsen för avgiften sätts relativt

högt (0,90 1/mil) uppstår inte några trafiksäkerhets-

problem av nyss antytt slag. Det kan vara motiverat att sänka denna gräns efter hand. Avgiften bör vara ett komplement till den nuvarande försäljningsskatten,

som bör sänkas något så att den totala belastningen på

kollektivet av bilägare blir oförändrad.

En beräkning med utgångspunkt från genomsnittlig

tjänstevikt och antalet sålda personbilar ger vid handen att försäljningsskatten skulle behöva sänkas med ungefär 10 öre per kg tjänstevikt för personbilar för att reducera effekterna för kollektivet. Den nuvarande skatten reduceras då från 6:40 till 6:30 kr. per kg tjänstevikt. En sådan skattesänkning omfattar naturligtvis också de bilar som belastas av avgiften. Det betyder att nettobelastningen för dessa bilar blir

något mindre. Eftersom alla personbilar får del av

skattesänkningen kommer skillnaden mellan bilar som är avgiftsbelagda och sådana som inte är det ändå att bli av samma storleksordning som om försäljningsskatten förblev oförändrad.

Utredningen anser också att det finns skäl att komplettera bensinslukaravgiften med en särskild

avgift på bilar som har mycket hög motorstyrka i

förhållande till sin vikt. Sådana bilar kan som nämnts

i praktiken antas ha större bränsleförbrukning än vad

bränsledeklarationerna utvisar. Avgiften bör tas ut

med 600 kr. för varje kilowatt som effekten överstiger

ett gränsvärde, beräknat som 80 kilowatt per 1 000 kg

tjänstevikt.

I den följande tabellen redovisas effekten av

utredningens förslag för ett antal bilmodeller.

Tabell 9.5

Bilmodell Bensin- Ändrad Pre- Ändring Total

slukar- förs. standa- totalt förs. avgift skatt avgift kr. skatt kr. kr. kr. kr.

- - 80 - -80 5 170 Suzuki Swift 1,3 Kadett - -100 - -100 6 240 Opel VW Golf CL - -100 - -100 6 430 1,6 Corolla - -110 - -110 6 930 Toyota - -120 - -120 7 750 Ford Sierra 2,0 i - -140 - -140 8 560 Volvo 240 GL

Peugeot Volvo 740 Turbo 2 300 -140 2 400 +4 560 13 700 Saab 900 T16 2 300 -130 4 800 +6 970 15 470 Porsche 944 S2 3 900 -140 18 600 +22 360 31 250 BMW M5 20 000 -180 29 400 +47 720 60 670

9.6.2 Vissa tekniska frågor

De föreslagna kompletteringarna av försäljningsskatten bör lagtekniskt inordnas i lagen (1978:69) om försälj-

ningsskatt på motorfordon. För beräkningen av skatten

krävs att riksskatteverket har tillgång till uppgifter

om bränsleförbrukning och motoreffekt för bilarna.

296 Förbrukningssiffror finns i form av konsumentverkets bränsledeklarationer. Enligt konsumentverkets riktlinjer för information om nya personbilars bränsleförbrukning (KOVFS 1988:1) svarar tillverkare, imoch säljare för att riktlinjerna följs. Dessa portörer

är skyldiga att på begäran uppvisa godtagbar dokumen-

tation om att redovisade bränsleförbrukningsvärden har uppmätts i enlighet med riktlinjerna. Om riktlinjerna inte följs, kan detta i sista hand komma under marknadsdomstolens prövning enligt reglerna i marknadsföringslagen (1975:1418).

För att förbrukningsvärdena skall kunna ligga till för beräkning av försäljningsskatt krävs en mera grund utförlig reglering av hur värdena skall tas fram än som följer av konsumentverkets riktlinjer. skyldigheten att redovisa förbrukningssiffror bör åläggas tillverkare eller sådan ställföreträdare som avses i 2 § tredje stycket bilavgaslagen (1986:1386). Skyldigheten bör avse alla bilmodeller som marknadsförs i

sverige. Det bör ankomma på en myndighet att varje år

fastställa förbrukningsvärdena. Myndigheten bör bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om provförfarande osv. Anknytningen till försäljningsskatten medför att riksskatteverket som beskattningsmyndighet bör ha det övergripande ansvaret. Arbetet med att ta fram föreskrifter bör ske i samråd med konsumentverket, naturvårdsverket och trafiksäkerhetsverket.

I samband med att myndigheten fastställer förbrukningsvärdena kan en kontroll ske att föreskrifterna har följts när det gäller testförfarande m.m. Tillverkaren bör vara skyldig att tillhandahålla dokumentation som gör att en sådan kontroll blir möjlig. I princip bör det vara möjligt för myndigheten att avvika från förbrukningssiffror som inte är rimliga. Erfarenheterna från konsumentverkets bränsledeklara-

297 tioner har dock varit så goda att det är troligt att en sådan möjlighet bara skulle behöva utnyttjas i undantagsfall. Enligt utredningens bedömning är det åtminstone inledningsvis inte nödvändigt att införa föreskrifter om efterhandskontroll av att förbrukningsvärdena överensstämmer med verklig förbrukning. Ett sådant kontrollsystem kan övervägas när erfarenheter vunnits i den praktiska tillämpningen. Förbrukningssiffror kan komma att saknas för vissa bilar som omfattas av försäljningsskatten. Det gäller äldre bilar som importeras till Sverige och nya bilar av modeller som inte marknadsförs här. Ett särskilt problem gäller bilar som importeras i isärmonterat skick. För dessa fall måste det finnas en möjlighet för beskattningsmyndigheten att uppskatta förbruk-

ningen. Uppskattningen kan grundas på förbrukningen

hos liknande modeller. För de äldre bilarna finns dessutom ofta konsumentverkets bränsledeklarationer

att tillgå. Det skulle kunna övervägas att i sista

hand tillämpa en uppskattning av förbrukningen grundad

på tjänstevikt. En sådan princip tillämpas vid beräk-

ningen av miljöskatten på inrikes flygtrafik. Vi anser

dock att möjligheten att uppskatta bilarnas bränsleförbrukning är större än när det gäller utsläpp av kolväten och kväveoxider från flygplan. Beskattningsmyndigheten kan med nuvarande regler uppskatta tjänstevikten med ledning av vikten för samma eller liknande slag av fordon. Vi anser att denna möjlighet som nu regleras i förordningen (1978:86) om försäljningsskatt kan lagfästas och utvidgas till att också omfatta bränsleförbrukningen.

Uppgifter om motoreffekt för olika bilmodeller finns registrerade i bilregistret. Dessa uppgifter lämnas vanligen av biltillverkaren eller importören. Trafiksäkerhetsverket (TSV) gör dock ingen kontroll av upp-

gifternas riktighet. Motoreffekten kan vara uppmätt på

298 olika sätt. Det finns därför behov av föreskrifter om hur motoreffekten skall bestämmas. I likhet med vad som redovisas om bränsleförbrukningen krävs en mer utförlig reglering av hur effektmätningar bör utföras. Det kan vara lämpligt att anknyta bestämningen till

någon befintlig europeisk eller internationell norm.

De uppgifter om motoreffekt som är nödvändiga för bör efter de nödvändiga regleringarna om

beskattningen

provningsmetoder och kontroll kunna läggas till grund för beskattning. Rikskatteverket bör bemyndigas att efter samråd med trafiksäkerhetsverket meddela närmare föreskrifter om detta.

10 NICKEL/KADMIUMBATTERIER

Våra förslag i sammanfattning Kadmium i laddningsbara nickel/kadmiumbatterier svarar numera för över hälften kadmiumanvändningen och ökar dessutom mycket snabbt. Vi föreslår att slutna nickel/kadmiumbatterier beläggs med en avgift om 0:50 kr. per g batterivikt. Avgifterna bör införas fr.o.m. år 1992 och bör fr.o.m. år 1995 höjas till 1 krona per g. För att stimulera

till återlämning av förbrukade nickel/kadmiumbatterier och apparater med sådana batterier bör återlämningspremier utgå fr.o.m. år 1992.

10.1 Miljöproblem

Kadmium har ingen känd positiv funktion för något

levande. Det är därför osannolikt att störningar hos

människan eller någon annan organism skulle börja

uppträda först när exponeringen överstiger ett visst tröskelvärde. Det är tvärtom troligt att varje av effekter - större ökning exponeringen ger negativa eller mindre.

Kadmium som hälsoproblem berörs i avsnitt 14.13.

Kadmium i miljön kan orsaka många olika störningar på

det levande, från direkt död till störd fortplantning, hämmad tillväxt, minskad bildning av vita blodkroppar, minskad syreupptagning etc.

Negativa effekter har påvisats hos vissa vattenlevande

organismer redan vid halter på 0,1-0,2 ug/1, och hos

laxfiskar vid 0,5 ug/1. Djurplankton förefaller vara känsligare än Växtplankton och fiskar. Dessa halter kan jämföras med den naturliga bakgrundshalten i svenska sötvatten som sannolikt ligger kring 0,01 ug/1. I starkt försurade vatten (pH 4,5) ligger kadmiumhalterna kring 0,2 ug/1. I recipienter för stora kadmiumutsläpp har man uppmätt halter kring 1 ug/1.

Den naturliga kadmiumhalten i sjösediment ligger under 1 mg/kg torrsubstans (TS). I påverkade områden kan halterna ligga kring 100 mg/kg; i extrema fall 1 000 mg/kg.

I nybildade sediment i Östersjön ligger kadmium-

halterna i genomsnitt kring 3 mg/kg vilket är ca

10 ggr högre än det naturliga värdet. Östersjöns

bottnar är sålunda kraftigt förorenade med kadmium (och även med andra metaller).

Man kan inte ange någon gräns för oskadlig kad-

miumhalt i mark eller sediment. Som nämnts får man räkna med att varje haltökning kan ge negativa effekter. Vad man säkert vet är emellertid att eventuella

effekter blir mycket långvariga (årtionden-århund-

raden).

För en utförligare redovisning av kadmiums miljöeffekter hänvisas till ref. (2).

10.2 Produktion och användning av kadmium

Kadmium förekommer i naturen tillsammans med zinkhaltiga mineral. Vid zinkframställning produceras kadmium

som en Världsproduktionen av kadmium har biprodukt. under de senaste fem åren ökat från 18 000 till 22 000 ton år. Produktionen är en direkt funktion av per mängden framställd zink. Endast 5 % av produktionen kommer från återvunnet material. Ca 70 % av allt kadmium som hittills har producerats under producerats de senaste två decennierna.

har ändrats kraftigt under senare Förbrukningsmönstret år. av kadmium för ytbehandling har så- Användningen lunda sannolikt till följd av skärpta beminskat; stämmelser om arbetsmiljö och yttre miljö. Batterisektorn ökar däremot starkt (se fig. 10.1) .

Pig. 10.1 Världens kadmiumförbrukning

Världsförbruknlng av kadmium, ton lår

:52: Legerlngar m.m. 2 000 -- 1596 Vbehandflng 11% 9% 20% Pigment 25% 34/° 0 10% Stabilisatorer 1ooo -- 22% 25% 17% / , Bananer 15°/.

7 y /

1977 1984 1989 Källor: Naturvårdsverket och SAB NIFE AB.

Det har gjorts flera försök att beräkna den svenska

nettokonsumtionen av kadmium. På grund av svårig-

heterna att beräkna mängden kadmium i importerade

produkter har gjorda materialströmanalyser varit mycket osäkra. I brist på bättre data kan man då utgå från att den svenska bruttonationalprodukten uppgår till en knapp procent av världens samlade bruttonationalprodukter. Om kadmiumförbrukningen antas proportionell mot BNP skulle Sverige konsumera ca 1 % av världskonsumtionen dvs. ca 220 ton/år. De svenska kadmiumrestriktionerna (se nedan) har emellertid resulterat i en lägre förbrukning; uppskattningsvis

170 ton/år.

10.3 Hittillsvarande åtgärder mot kadmium-

spridning

Vi föreslår i detta betänkande att avgifter läggs på vissa i att

nickel/kadmiumbatterier syfte kraftigt

minska nettoflödet av kadmium till Sverige med dessa batterier. Vi föreslår också att man med av hjälp

återlämningspremier försöker få in så många som

möjligt såväl av de batterier som redan finns ute i samhället som av de batterier som trots avgifterna kommer att säljas framöver. Förslagen, som redovisas

längre fram, bör ses mot bakgrund av de åtgärder som

hittills vidtagits för att minska spridningen av kadmium till vår miljö. Dessa är i korthet följande.

De direkta punktutsläppen från fabriker o.d. har minskat från ca 50 ton kadmium per år vid början av 1970-talet till för närvarande under 5 ton per år. Riksdagen beslöt 1988, i enlighet med det årets miljöproposition, att utsläppen av kadmium (och kvicksilver) skulle halveras från 1985 till 1995. Det finns ingen anledning att förmoda annat än att de traditionella styrmedlen kommer att vara tillräckliga för att nå dessa mål.

:Kadmiumtillförse1n till åkerjorden kommer huvudsakligen från fosforgödsel och nedfall. Fosforgödsels

har sjunkit från tidigare 10 ton/år till för

bidrag

närvarande 3 ton/år. Se avsnitt 14.13.

Det diffusa nedfallet av kadmium över Sverige upp-

skattas till knappt 20 ton/år (varav 3 ton/år faller

över åkermarken). Nedfallet, som tidigare varit högre, härrör huvudsakligen från utländska utsläpp. Nedfallet kommer förhoppningsvis att minska ytterligare i takt med att miljöskyddet skärps i övriga Europa.

Det avfall som årligen produceras i Sverige innehåller

100-200 ton kadmium varav merparten kommer från de malmer och mineral som utvinns och bearbetas i gruvor, metallverk och järn- och stålverk. Endast en mindre del av detta kadmium kommer från återvunnet material (huvudsakligen kadmiumhaltigt skrot). Hushållsavfallet

bidrar för närvarande endast med 20 ton/år. Den totala

som hittills deponerats som avfall kan kadmiummängden grovt uppskattas till 2 000 ton. Avfallen måste mycket därför ses som möjlig källa till en mycket allvarlig framtida kadmiumspridning även om det nuvarande

är jämförelsevis litet (något ton per

kadmiumläckaget

innehåller emellertid många andra år). Avfallsupplagen miljöfarliga ämnen. De åtgärder som är möjliga och

önskvärda för att minska den nuvarande och den framtida spridningen av föreningar från avfallsutsupplagen bestäms därför inte av avfallens kadmiuminnehåll.

Naturvårdsverket arbetar med dessa frågor, bl.a. inom

projektet Depå 90.

Den kända tillförseln av kadmium till den svenska biosfären kan sålunda för närvarande uppskattas till 30 ton per år. Under samma tid tillförs emellertid det svenska samhället, teknosfären, ca 170 ton kadmium

(mycket osäkert) i en mångfald olika produkter. Där

ingår kadmium som en önskad beståndsdel: färgämne,

stabilisator i plast, ytskikt på metall, komponent i

nicker/kadmiumbatterier, komponent i legeringar m.m.

Den kadmiummängd som hittills samlats i den svenska teknosfären detta sätt - under de

på huvudsakligen

senaste årtiondena - torde sammantaget uppgå till ca 5 000 ton.

Ingen kan säga vart det kadmium som spridits inom teknosfären till sist kommer att ta - det vägen slutliga ödet är helt enkelt okänt. Ett är dock säkert: allt detta kadmium kommer inte att samlas in och läggas i täta upplag, där metallen hålls skild från biosfären för all framtid. Det är tvärtom sannolikt att en betydande andel av de ca 5 000 ton kadmium som nu finns inom teknosfären förr eller senare - kanske om hundratals eller tusentals år kommer att nå den yttre miljön.

Man kan få en uppfattning om storleken på detta

möjliga framtida miljöproblem, om man jämför den

kadmiummängd som hittills tillförts den svenska

teknosfären med de mängder som naturligt förekommer i vår miljö. Man finner att 5 000 ton kadmium motsvarar t.ex.:

- en fjärdedel av den kadmiummängd som naturligt finns i hela Sveriges landområde (0-20 cm), eller

- tre den

gånger kadmiummängd som finns i all

svensk åkerjord (0-20 cm), eller

- hundra den

gånger kadmiummängd som fanns i alla

svenska sjösediment (0-3 cm) innan dessa började förorenas.

Man måste därför konstatera att redan den kadmiummängd som hittills ackumulerats inom samhället är så stor att även en liten andel därav kommer att orsaka mycket när och om den når den yttre allvarlig förorening, Och den ackumulerade mängden växer oavbrutet. miljön. fortsatt att öka som tidigare skulle Om förbrukningen de 5 000 tonnen ha vuxit till kanske 10 000 ton före nästa hundra år senare skulle den samlade sekelskifte; ha vuxit till kanske 50 000 ton osv. En kadmiummängden - kan sådan utveckling vore orimlig ingen garantera att vi skulle ha kunnat in och allt

fånga begrava

detta kadmium, för alltid skilt från biosfären.

Mot denna beslöt regeringen år 1979 att bakgrund såväl användning av kadmium för ytbehandling, förbjuda som stabilisator i och som färgämne som import plast

av varor där kadmium använts på dessa sätt (SFS

om ändring av kungörelsen om 1979:771, Förordning hälso- och miljöfarliga varor). Dessa tre användningsområden svarade då för ca 75 % av kadmiumanvändningen. Dåvarande gavs befogenhet att produktkontrollnämnden meddela undantag från föreskrifterna.

Ikraftträdandet var ursprungligen angivet till den det visat att kadmium förekom i 1 juli 1980. Sedan sig

fler och att svårigheterna att påmånga produkter,

verka denna var större, än vad

användning betydligt som förutsetts - framför allt beroende på att mot-

länder svarande bestämmelser inte gällde i andra ikraftträdandet av förbudet till den 1 juli uppsköts 1982.

Produktkontrollnämnden beslutade också om generella från kadmiumförbundet för ett stort undantag (avsteg) antal varor eller där det bedömdes finnas varugrupper, behov av en omställningstid och/eller där risker-

lång

na för miljön ansågs små i förhållande till kostnaderna för en förändring av varan. Dessa finns undantag angivna i kungörelsen om avsteg från förbud att använda kadmiumämne för ytbehandling eller som stabilisator eller som färgämne, den s.k. avstegskungörelsen (SNFS 1981:5, senare ändringar SNFS 1984:5, 1985:3 och 1985:5). Undantagen gäller för viss tid eller tills vidare. De tidsbegränsade kan ses som överundantagen

gångsbestämmelser, avseende produktgrupper för vilka

det av olika skäl krävs omställningstider.

Nämnden beviljade därutöver ett antal enskilda undantag (dispenser). En sådan dispens kan t.ex. medge ett företag att använda kadmium för visst

något

ändamål för vilket förbudet gäller. är i Dispenserna regel tidsbegränsade. De gällande dispenserna blir successivt färre. De medför numera ett obetydligt inflöde av kadmium.

Det s.k. kadmiumförbudet finns numera i förordningen om kadmium (1985:839), vilken trädde i kraft 1 januari 1986. Befogenheten att meddela från kadmiumundantag förbudet har överförts till naturvårdsverket. Verket har utarbetat en ny avstegskungörelse som trädde i kraft 1 januari 1988.

konstruktion - ett

Kadmiumregleringens generellt

förbud som trädde i kraft kort tid efter beslut och som därför nödvändiggjorde och

många generella

enskilda - medförde undantag och medför fortfarande

svårigheter. Dessa är både av teknisk och administra-

tiv art och drabbar såväl näringslivet som myndigheterna. Förbudet har emellertid varit i

framgångsrikt

den meningen att det medfört en av betydande minskning nettoinflödet av kadmium i form av i princip förbjudna varor till Sverige. Naturvårdsverket har sålunda upp-

skattat att inflödet sjunkit från 100 ton kadmium per till 25 ton år Om förbudet inte år (1975) per (1990). hade inflödet nu varit långt över införts förmodligen 100 ton år. Verket räknar med att inflödet bör per kunna minskas Förbudet har följts av ytterligare. liknande i flera andra länder. regleringar

Vår av kadmium sedan mitten av nettoförbrukning 1970-talet av fig. 10.2.

framgår

10.2 Nettoinflöde av kadmium till Sverige (grov Fig.

uppskattning

“ mncdmr

2m--

1w--

År 1970 1980 1990 2000

slutna batterier Öppna batterier

EEE

Förbudsvaror Legeringar m.m.

kan sålunda noteras att man i vårt Sammanfattningsvis land och ingripit mot de flesta

tidigt framgångsrikt

källor från vilka kadmium kan spridas till miljön.

Sverige har t.o.m., som första land i världen, ingripit mot själva användningen av kadmium det genom s.k. kadmiumförbudet. Det finns emellertid två områden där man hittills inte försökt att minska användningen: legeringar m.m. och laddningsbara batterier. Användningen av kadmium i legeringar är liten och minskande (sannolikt främst av arbetsmiljöskäl). Batterier är däremot ett stort och hastigt ökande användningsområde för kadmium.

10.4 Nickellkadmiumbatterier

1o.4.1 Typer och mängder

Ett stort och hastigt växande för användningsområde kadmium är sålunda i laddningsbara nickel/kadmiumbatterier (i fortsättningen kallade

NiCd-batterier).

Batterierna finns i två utföranden, öppna resp. slutna, som båda importeras till har Sverige. Sverige dessutom egen av batterier.

tillverkning öppna

De öppna batterierna används främst som reserv-

kraftkälla inom sjukvården, försvaret, SJ, hotell etc.

De används också för startmotorer inom försvaret eftersom det tål lägre temperatur än blybatterier.

Öppna Nicd-batterier kostar ca 0:10 kr. per g

batterivikt. Kadmiumhalten är 5-10 %.

I mitten av 1980-talet importerade Sverige drygt 70 ton öppna batterier innehållande ca ton kad- 3,5 mium. Den svenska av batterier

tillverkningen öppna

uppgick samma år till ca 3 500 ton med ett kadmiuminnehåll av ca 180 ton. Av detta ca 90 gick % på export. Nettotillförseln av kadmium med öppna batterier till den svenska teknosfären kan sålunda uppska-

år vid mitten av 1980-talet. Den ttas till 20 ton per torde vara densamma eller nuvarande tillförseln (1990)

något lägre.

normalt mindre än De slutna batterierna är betydligt framför allt i olika slag av de öppna. De används

bärbara apparater (se nedan).

kostar i detaljhandeln ca slutna Nicd-batterier Kadmiumhalten ligger kring 1 krona per g batterivikt.

15 %.

1970-79 importerades närmare Under 10-årsperioden batterier innehållande ca 60 ton 500 ton slutna tillförseln var således i genomkadmium. Den årliga 6 ton kadmium. Importen ökar emellertid kraftigt snitt 1985 till 160 ton batterier innehållande och uppgick importerade därvid ca 20 ton kadmium. Batteriföretagen medan 70 ton förekom som ca 90 ton lösa batterier Reexporten är knappt komponeneter i olika produkter. 90 ton batterier gick 60 ton till 20 %. Av ovan nämnda som monterar in cellerna i olika apparater, företag storförbrukare och 14 ton således 16 ton gick till år 1985 tillfördes den svenska över disk. Under

ca 20 ton kadmium ingående i

teknosfären sålunda

slutna celler.

av slutna NiCd-batterier Sedan dess har förbrukningen

ökat Den japanska produktionen fyr-

mycket kraftigt. 1985 till 1989 och ökar för faldigades t.ex. från Världsförbrukningen av närvarande med 30 % per år (1). 1989 till ca 11 000 ton. kadmium för batterier uppgick

antar att 1 % av detta går till

Om man enligt ovan svenska förbrukningen av skulle den totala Sverige, år till 110 ton per

kadmium för batterier per uppgå

Av detta skulle de öppna batterierna (enl. ovan) år.

svara för 20 ton och de slutna för 90 ton. Denna upp-

skattning är självfallet mycket men visar osäker, ändå

att kadmium i batterier är ett stort miljöproblem som

dessutom tillväxer mycket hastigt.

1o.4.2 för

Användningsområden slutna

Nicd-batterier

slutna Nicd-batterier används inom

många områden.

Flera kartläggningar har om hur gjorts nettotill-

förseln av batterierna fördelas olika

på sektorer. I

tabell 10.1 presenteras en av bedömning den relativa

fördelningen på användningsområden år 1985.

Tabell 10.1 Nettotillförseln av inmonterade

Nicd-batterier fördelad på

användningsområden år 1985

(viktprocent)

1. Sladdlösa verktyg 34 2.

Nödbelysning 15

3. Dammsugare 14 4. Radiokommunikation 10 5. Mobiltelefoner 7 6. Video 3,5 7 Rakapparater 3 8.

Minnesuppbackning, nödsystem 3

9. Datorer 2,5 10. Militära applikationer 2,5 11 . Hobby 1 , 5

12. övrigt

3,5

Källa: Naturvårdsverket

Sladdlösa verktyg

Här avses dels

trädgårdsverktyg, t.ex. kantsaxar,

häcksaxar o.d., dels andra elektriska handverktyg,

t.ex. borrmaskiner, slipmaskiner, sågar, skruvdragare

m.m.

förekommer vanligen fast monte-

I trädgårdsverktygen

som inte är avsedda att ersättas. rade batterier, för sådana verktyg är vikande. Marknaden

kan indelas i två Övriga elektriska handverktyg och hobbyverktyg. Yrkeskategorier, yrkesverktyg vilka det ställs krav både i fråga

verktygen, på höga

kvalitet och kraftförsörjning, är undantagslöst om Dessa kassetter är som utrustade med batterikassetter.

för viss verktygsserie. Samma

regel specialutformade för flera olika verktyg och kassett kan här användas

kan användas under uppladdningstiden.

utbyteskassett s.k. hobbyverktyg, har Verktyg av billigare kvalitet, monterade batterier men kan också ha ofta fast När de fast monterade batterierna i kassettsystem.

är förbrukade de på verkstad eller

dessa verktyg byts

kasseras med verktyget.

Nödbelysning

finns i t.ex. samlingslokaler, hotell, Nödbelysning vissa hissar, garage, skolor, frys-

vårdanläggningar,

kraftkälla vid och lagerlokaler. Nicd-batterier utgör Vissa har central kraftströmavbrott. anläggningar oftast med batterier. slutna Nicdkälla, öppna används i med lokala kraftkällor. batterier system mindre fast monterade i Batteripaketen är mer eller kan vara av standardutförande eller armaturerna och

för sitt ändamål. Specialbatterierna

specialutformade beställs från armaturtillverkarna och batteribyten

normalt av installationsföretag, elektriker på

görs orten eller industrielektriker.

Dammsugare

I dag har de allra flesta sladdlösa dammsugare på den svenska marknaden fast monterade som batterier, inte är lätt utbytbara. är Dammsugarna förhållandevis

billiga, varför batteriutbyte på verkstad

knappast lönar sig. Huvuddelen av kommer därför dammsugarna att kasseras med isittande batterier.

Radiokommunikation

Av kommunikationsradio finns två kategorier, dels en som används av industri- och transportföretag, väktare, poliser, på byggarbetsplatser m.m., dels en som används i av

fritidsbåtar, jägare m.m.

Apparater för yrkesbruk har kassetter eller utbytbara

liknande. Övriga apparater är i

regel konstruerade för lätt utbytbara standardbatterier uppladdningsbara eller premiärbatterier.

Mobiltelefoner

Till mobiltelefoner används slutna Nicd-batterier. Cellerna kan antingen vara i en

inbyggda kassett, som

laddas upp med batteriladdare separat eller vara

inbyggda i en s.k. batterienhet tillsammans

med en laddare och viss

elektronikutrustning. Batterienheten

lämnas till verkstad för av batterier. byte

Video

I bärbar

videoutrustning, kamera och bandspelare,

används batterikassetter. Vanligast är en kassett av standardformat, men specialutformade kassetter förekommer också.

Rakapparater

Batteridrivna kan antingen vara rakapparater för lösa standardbatterier eller ha fast konstruerade monterade batterier. Dessa senare uppladdningsbara batterier verkstad eller kasseras tillsammans

byts på

med med fast monterade apparaten. Rakapparater batterier dominerar marknaden.

Minnesuppbackning

är minnesbackup till TV-

Exempel på användningsområden

och kontors- och persondatorer, videoapparater, telefonväxlar, utrustning för elektroniska tidur, samt till för styrning och alarm microprocessorer av industriella Mängde kadmium i kontroll processer. för en relativt

NiCd-batterier minnesuppbackning utgör

i batterier. Det är liten del av totala kadmiummängden om småbatterier av knappcellstyp och de

oftast fråga

stort antal och

är spridda på ett mycket applikationer

ofta i större produkter. Här är används otympliga

oftast svåråtkomliga och byts som regel på

batterierna till litiumbatterier sker inom allt

verkstad. Övergång

fler områden.

Bärbara datorer

I vissa av bärbara datorer används typer som kraftkälla. Marknaden för bärbara Nicd-batterier ökar. Batterierna kan vara antingen fast datorer monterade eller av kassetetyp.

Hobby

Inom området lek och hobby används i dag NiCd-batterier i stort sett bara för radiostyrda

leksaker. Det är här fråga om kassetter av videotyp

eller andra lätt utbytbara batteripaket för

framdrivningsändamål. Mindre batterienheter används

för själva radiostyrningen.

Övrigt

Lättare hushållsapparater som t.ex. vispar,

konservöppnare, knivar, borstar samt ficklampor och tandborstar torde utgöra en stor del av gruppen övrigt. I dessa sladdlösa laddningsbara produkter är batterierna som regel fast monterade och inte avsedda att ersättas. Marknaden för denna typ av sladdlösa produkter är ökande.

Härutöver kan inbyggda NiCd-batterier i viss omfattning förekomma även i t.ex. instrument, nödsystem, militära applikationer m.m. Många av dessa produkter är av typen dyrare kvalitetsprodukter och användarna är ofta företag eller storförbrukare.

Batteribyten görs vanligen på serviceverkstad, hos

återförsäljare eller av särskild servicemontör. Dessa

övriga applikationsområden torde tillsammans stå för mindre än 10 % av totala nettokonsumtionen av slutna Nicd-batterier.

10.5 Den pågående insamlingen av Nicd-batterier

I regeringens proposition 1984/85:118 b1.a. att anges utsläppen av kadmium (och kvicksilver) från batterier i en första etapp bör minskas till 25 % av 1984 års utsläpp. På sikt bör utsläppen upphöra helt, vilket skulle innebära att alla uttjänta batterier samlas in

för återvinning och/eller säker deponering.

I proposition 1986/87:55 om åtgärder mot miljöfarliga Ibatterier konstateras att den avgivna målsättningen

inte kommer att uppnås utan särskilda åtgärder från

samhällets sida. I propositionen föreslås därför ett ;program för att öka insamlingsgraden med hjälp av märkning av miljöfarliga batterier samt en informationskampanj.

Hanteringen av kasserade batterier regleras av förordningen (1989:974) om miljöfarliga batterier. Här föreskrivs bl.a. att miljöfarliga batterier skall vara märkta med återvinningssymbol för att få överlåtas,

och att förbrukade sådana batterier inte får ingå i

hushållsavfall utan skall samlas in för särskilt omhändertagande.

Som miljöfarliga batterier definieras slutna torrbatterier med mer än sammanlagt 0,025 viktprocent kvicksilver och kadmium, bland dem NiCd-batterier. För

bl.a. dessa batterier utgår en särskild miljöavgift

för kostnadstäckning av informationskampanjer och slutligt omhändertagande av batterierna. Avgiften för

Nicd-batterier uppgår till 1,3 öre per gram

batterivikt vilket grovt motsvarar 1 % av priset i

detaljhandeln. Avgiften har således ingen effekt på

konsumtionen vilket inte heller varit avsikten.

Sedan 1 januari 1987 gäller skyldighet för tillverkare och importörer att till naturvårdsverket deklarera försålda mängden av slutna Nicd-batterier, som inte är fast monterade eller avsedda för fast montering.

Fast monterade Nicd-batterier har undantagits från bestämmelserna i förordningen, utom vad gäller föreskrifterna om märkning.

Resultatet av insamlingskampanjen är hittills inte uppmuntrande vad gäller Nicd-batterier. Naturvårdsverket anger sålunda (4) att insamlingsgraden för fjärde kvartalet 1987 endast

uppgick till 30 % för lösa slutna batterier. (Siffran

är dock svårtolkad batteriernas - de p.g.a. livslängd batterier som samlas in ett visst år kan ha sålts

många år tidigare.) Om man därtill beaktar att de

flesta NiCd-batterier säljs ingående i olika

apparater och att dessa inte berörs alls av insamlingskampanjen måste man konstatera att endast en liten andel kanske 10 % - av försålda slutna batterier samlas in.

Vi drar härav den slutsatsen att de försök som hittills gjorts att öka insamlingsgraden för slutna Nicd-batterier visat sig otillräckliga och att kraftigare styrmedel behövs.

Beträffande de öppna Nicd-batterierna anser vi att

några åtgärder för att minska själva användningen inte

är påkallade för närvarande

(se nedan).

10.6 Alternativ till Nicd-batteriet

Utredningen har låtit Institutet för Mikroelektronik

(IM) utreda de alternativ till Nicd-batterier som

redan nu finns på marknaden eller kan väntas inom de

närmaste åren (1). IM:s utredning sammanfattas i tabell 10.2.

jTabell 10.2 Alternativ till Nicd-batterier

ALTERNATIV NiCd LITIUM Ni-HYDRID BLY

SLUTNA Knappceller Etablerad konkurrent Bättre än Nicd Tunna prisma- Produkter i tiska celler introduktion Cylindriska Produkt utv. Produkt utv. Produkter celler pågår pågår finns. Sämre Matcher ej Bättre än än Nicd Nicd helt Nicd som helhet

iöppnn Fickplatt- Inga Inga Sämre celler produkter produkter Billigare Fiberceller Inga Inga Inga produkter produkter jämförbara produkter sinterceller Inga Inga som ovan produkter produkter

Källa: Institutet för Mikroelektronik (Ref 1)

Några kommentarer till tabellen 10.2.

Knappceller Dessa celler är små och därför svåra att

samla in för återvinning. Endast en liten del av

kadmiumförbrukningen går emellertid till tillverkning

av knappceller och förbrukningen minskar på grund av

konkurrens från litiumcellen. Knappcellerna utgör således ett jämförelsevis litet miljöproblem som dessutom är i avtagande.

Tunna prismatiska celler Detta är en relativt ny typ och användningen är ännu liten. Dess fördel är att batteriet kan ges en annan form än den cylindriska vilket kan vara en fördel om batteriet skall i en ingå apparat där utrymmet är knappt. Den slutna blycellen kan bli ett alternativ.

Cylindriska celler slutna Nicd-celler svarar för i det närmaste hela den som till

kadmiumförbrukning går

slutna batterier. Tillväxten har varit snabb mycket under 1980-talet. i har

Tillverkningen Japan

tiofaldigats på 10 år och ökar för närvarande med 30 %

per år. Det är alltså denna som i celltyp praktiken dimensionerar det slutna NiCd-batteriets miljöproblem. Här finns eller väntas emellertid tre alternativ:

- Litiumcellen; inte lika bra men billigare,

produktutveckling pågår.

-

Nickelhydridcellen, vanligen bättre, sannolikt samma

pris, finns nu på marknaden.

- Blycellen, sämre prestanda men användbar i vissa

fall, billigare, finns på marknaden.

Utvecklingen av dessa alternativ har stimulerats av miljöskäl och tekniska skäl men även av att marknaden för laddningsbara batterier kan väntas öka så att behovet inte kan täckas av Nicd-batterier.

(Kadmium

utvinns som en biprodukt till se zink; ovan.)

Denna celltyp svarar för praktiskt Fickplattceller hela produktionen av öppna Nicd-batterier. taget

Produktionen är sedan en tid något avtagande, bl.a.

till av konkurrens från förbättrade och följd blybatterier. Om det öppna betydligt billigare Nicd-batteriet skulle bli fördyrat av en avgift skulle marknadsandel öka. Inom en betydande del blybatteriets

av Nicd-batteriets användningsområde kan batteriet

emellertid inte ersättas av blybatteriet.

Fiber- och fickplattceller Dessa celler svarar för

endast en liten andel av kadmiumförbrukningen för batterier. För närvarande finns inga goda öppna kadmiumfria alternativ.

finns eller väntas sålunda goda Sammanfattningsvis att ersätta de slutna Nicd-batterierna med möjligheter andra batterier. För de är utbytbarheten för öppna närvarande mer begränsad.

10.7 Mål

ovan redovisat att användningen av kadmium i Vi har Nicd-batterier skall ses som ett fördröjt utsläpp av kadmium i vår miljö. Vi har också visat (och nickel) att denna av kadmium är en stor andel av användning den totala medvetna kadmiumanvändningen och att den

tillväxer hastigt. Vi utgår därför från att

mycket av kadmium i slutna batterier bör användningen och att kraftfulla styrmedel är motiverade. minskas, Vi kan emellertid inte med säkerhet formulera

någon

målet för dessa ansträngningar i kvantitativa termer, t.ex. att tillförsel av NiCd-batterier till den teknosfären skall ha minskat till X ton per år svenska före år framför allt eftersom vi inte kan förutsäga Y, av alternativa batterier. Man kan inte utvecklingen

heller ange hur mycket kadmium i NiCd-batterier som Sverige tål. Vi kan endast förorda att avvecklingen av det slutna NiCd-batteriet bör ske så snabbt som är möjligt med rimliga uppoffringar. Den snabba utvecklingen av andra laddningsbara batterier gör det befogat att anta att huvuddelen av användningen bör kunna upphöra före sekelskiftet.

Det faktum att vi inte kan ange målet kvantitativt försvårar det resonemang om styrmedel som följer. När inte målet kan preciseras blir det t.ex. svårt att

diskutera olika styrmedels måluppfyllelse.

10.8 overväganden om styrmedel

De styrmedel som kan komma i fråga av Nicd-batterier

är förbud med dispensmöjlighet och avgifter. Nedan jämförs dessa två styrmedel enligt de kriterier vi använt i detta betänkande.

Kostnadseffektivitet

Om slutna Nicd-battier beläggs med avgifter, kommer användningen av dessa batterier att upphöra inom de områden där användarna finner att nyttan inte svarar mot de det nya högre priset. Det är inte troligt att

ett regelsystem på samma sätt skulle kunna urskilja de

användningsområden där NiCd-batterier lättast kan

undvaras. En avgift torde därför vara ett betydligt mer kostnadseffektivt styrmedel än ett system med förbud och dispenser.

Måluppfyllelse

Målet kan sålunda endast formuleras som snabbast rimliga avveckling. Avvecklingstakten skulle i

förbudsfallet bli beroende av antalet dispenser och deras varaktighet, i avgiftsfallet av avgiftens storlek. Vi kan inte se att något av dessa styrmedel skulle vara överlägset det andra vad beträffar

måluppfyllelse.

Administrationskostnader

Ett förbud-dispens-system skulle medföra betydande administrationskostnader för såväl myndigheterna som näringslivet. se ovan betr. det s.k. kadmiumförbudet. Tanken att införa ett liknande system för NiCd-batterier är inte lockande.

som framgår nedan förordar vi därföra att avgifter

läggs på slutna Nicd-batterier och att avgifterna tas

ut av tillverkare och importörer. Deras antal har av naturvårdsverket uppskattats till 500 st. Det är därför klart att även ett avgiftssystem kommer att erfordra betydande administration. Man torde därför få acceptera att det inte finns någon administrativt helt enkel metod att avveckla NiCd-batteriet.

Incitament till teknisk utveckling

Som ovan sagts kan man inte räkna med att ett system med förbud - skulle komma att

dispenser påverka

användningsmönstret för NiCd-batterier på exakt samma

sätt som ett avgiftssystem. Ett användningsområde som

skulle ha förbjudits i ett förbudssystem kan t.ex. mycket väl tänkas överleva i ett avgiftssystem. Incitamenten att finna alternativ till Nicd-batterier inom detta område skulle då också bli olika. Eftersom det uttalade slutmålet här är att användningen av slutna NiCd-batterier i stort sett skall upphöra, torde dock incitamenten till teknisk utveckling vara

11-10-0830.

ungefär desamma i förbudsfallet och avgiftsfallet.

Detta gäller emellertid på lång sikt. Eftersom ett

system med avgifter kan och bör införas med kortare varsel än ett förbud - kommer dispens-system,

avgiftssystemet att på kort sikt vara överlägset

förbudssystemet när det gäller incitament till teknisk utveckling.

Effekter på inkomst- och förmögenhetsfördelningen

Det är självklart att avgifter eller restriktioner som

läggs på NiCd-batterier kommer att få ekonomiska

effekter för batteritillverkare, för företag som använder NiCd-batterier i sina produkter och för köparna av dessa produkter. Vi kan emellertid inte se

att de två möjliga styrmedlen på något avgörande sätt

skulle skilja sig åt i detta avseende.

10.9 - nivåer och införande Avgifter (slutna batterier)

Vi anser sålunda att man bör söka minska användningen av slutna Nicd-batterier med hjälp av avgifter. Alternativet till avgifter är, som ovan sägs, ett principiellt förbud med dispensmöjlighet. Avgifterna skall därför syfta till att minska användningen till en liten del av den nuvarande. Avgifterna har därmed

ett annat syfte än t.ex. den avgift på

kvävegödselmedel som vi föreslår i kap. 14 och som syftar till en mer begränsad minskning av användningen. Avgifternas höjd bör sålunda bedömas mot bakgrunden att alternativet till avgifter är ett förbud. Avgifterna bör därför sättas tillräckligt högt för att åstadkomma en kraftig minskning.

Som ovan sagts ökar försäljningen av slutna Nicd-batterier för närvarande mycket snabbt. Om den nuvarande utvecklingen fortsätter kommer den ackumulerade NiCd-batterier i teknosfären att förmängden dubblas mindre än fem år. Mot denna bakgrund bör

på

det vara att snarast införa en avgift som är lämpligt relativt måttlig men som ändå kan tjäna som en tydlig till näringslivet. Vi föreslår att denna avgift signal

införs fr.o.m. 1992. Efter någon tid bör avgiften

därefter höjas så att NiCd-alternativ blir betydligt än andra alternativ. Detta bör ske år 1995. dyrare

Vi föreslår att batteriavgiften sätts till 0:50 kr. batterivikten. Avgiften motsvarar ca

per g räknat på

3 kr. eftersom kadmiumhalten är ca 15 %. per g kadmium redovisas i tabell

Några exempel på avgiftsbelopp

10.3. Avgiften skulle öka priset för batterier och batterikassetter av vanlig storlek med mellan 40 och 80 %. Vi anser att denna prisökning bör vara tillräcklig i ett inledningsskede men att avgiften därefter bör höjas till åtminstone 1 kr per gram.

:gggl;_;gLg Exempel på miljöavgifter för

Nicd-batterier

Batterityp/

Kassett till borrmaskin 300 350 175:- 60

bör tas ut av tillverkare och

Avgifterna yrkesmässiga

och baseras den vikten av

importörer på sammanlagda

försålda batterier. Bestämmelserna bör ansluta till det rådande punktskattesystemet.

De relativt höga avgifterna kommer att det göra lönande för privatpersoner att köpa Ni/Cd-batterier och apparater med sådana batterier i samband med utlandsresor. En viss sådan privat import är därför att vänta. Vi anser emellertid inte att detta är ett skäl att inte införa avgifterna.

De s.k. knappcellerna bidrar endast obetydligt till den sammanlagda kadmiumtillförseln med slutna batterier, och användningen minskar till förmån för

litiumcellen. Ett avgiftssystem på dessa celler skulle

bli svårt att hantera (se ovan betr. deras användning). Vi anser därför att Nicd-celler av knapptyp inte bör beläggas med avgift.

Ett särskilt problem utgör de Nicd-batterier som säljs fast monterade i olika apparater. Problemet har uppmärksammats inom EG. I ett direktiv från år 1990 sägs sålunda att batterier (alla slag) inte får monteras i apparater om de inte lätt kan av avlägsnas konsumenten när apparaten tjänat ut. Bestämmelsen träder i kraft den 1 januari 1994. Bestämmelsen gäller dock inte för vissa särskilt krävande användningsområden vilka anges i en bilaga till direktivet. Vi föreslår att motsvarande bestämmelse införs i Sverige.

Återlämningspremie

Man kan uppskatta att den kadmiummängd som hittills tillförts det svenska samhället med slutna Nicd-

batterier uppgår till 500 ton. Denna mängd ökar för

närvarande med kanske 90 ton årligen (osäkert; se

ovan). Det är därför angeläget att man försöker samla

in huvuddelen av dessa batterier; inklusive fast monterade batterier i apparater.

För att få in så som av de batterier som

många möjligt

redan finns ute i samhället, samt av de batterier som trots kommer att säljas framöver, bör statens avgiften att in uttjänta batterier. En sådan

åtaga sig köpa bör alltså utgå även för sådana

återlämningspremie

batterier som sålts utan att köparen erlagt någon

alls. Premien bör betalas för såväl lösa avgift batterier som för apparater med fast monterade batterier. Premien bör införas snarast efter beslut.

Vid av lämplig premienivå bör beaktas att

bedömning

batteriernas tekniska livslängd är många år och att

antalet batterier eller apparater per år och uttjänta konsument kommer att vara litet. Batteriåterlämningen kan alltså bli en rutin som kan jämföras med aldrig återlämningen av tomglas, ölburkar etc. En nödvändig för en höggradig återlämning är därför förutsättning att sätts så högt att konsumenten bryr sig om premien

att hålla reda på och lämna tillbaka uttjänta

Nicd-batterier och Premien kan å andra apparater. sidan inte sättas så högt att det blir lönsamt att tillverka Nicd-batterier enbart för premiens skull.

Vi föreslår följande återlämningspremier:

kronor per styck

Enstaka celler och 10 batterier

Kassetter och packar 50

Varor med fast monterade 50 batterier

För batterier av vanlig storlek skulle premien då motsvara 10-40 % av priset. För en 300-kronors kassett

skulle premien uppgå till knappt 20 % .Premierna bör

höjas framledes om det skulle visa sig att återlämningen inte blir tillfredsställande. Målet bör vara att få in huvuddelen av de batterier som hittills spridits i den svenska teknosfären samt de batterier som trots avgiften kommer att säljas framöver.

Den som saluför Ni/Cd-batterier och apparater med sådana batterier bör vara skyldig att återta

förbrukade sådana. I fråga om äldre batterier resp.

apparater kan det emellertid vara svårt att avgöra att batteriet just är ett NiCd-batteri. Skyldigheten bör därför endast gälla för batterier som klart kan identifieras som Ni/Cd-batterier. Premiebetalningarna bör begränsas till högst 200 kr. vid varje enskilt tillfälle.

Storförbrukare och serviceverkstäder bör ges möjlighet att lämna batterier direkt till kommunen eller till

någon som kommunen anvisar.

Möjligheten att ersätta detaljhandeln för dess kostnader för hanteringen av uttjänta batterier och apparater bör övervägas.

Det bör uppdragas åt naturvårdsverket att i samråd med andra berörda myndigheter och berörda branscher

utarbeta förslag till hur återlämningen skall

organiseras.

10.10 Totala inkomster och utqifter

De föreslagna avgifterna och kommer att premierna

uppgå till betydande belopp. Det verkliga utfallet

beror emellertid av många faktorer och kan inte med säkerhet. Det är framför allt svårt att förutsägas bedöma hur snabbt försäljningen av Nicd-batterier kommer att till följd av avgifterna ggg till avtaga av den tekniska utveckling som ändå skulle ske. följd Det är också svårt att bedöma hur stor del av redan försålda batterier och apparater som kommer att lämnas in till följd av premierna. Överslagsberäkningar emellertid att de samlade avgifterna för antyder fram till sekelskiftet kommer att överstiga perioden de samlade premierna. Vi räknar här med att

överskottet kan komma att uppgå till 500 milj. kr.

10.11 opgna batterier

När det de Nicd-batterierna är argumenten gäller öppna för och emot avgifter inte desamma som för de slutna batterierna. De öppna batterierna är vanligen betydligt större och alltså dyrare per styck (priset viktsenhet är dock endast en tiondel av priset för per de slutna batterierna) och användningen är inte lika

användningsområden är t.ex. som

spridd. Typiska inom industrier, sjukhus och reservkraftaggregat Eventuellt kan NiCd-batterier komma att järnvägen. användas i eldrivna fordon till dess bättre batterier kommer fram. En tillverkare har nyligen meddelat att man i så fall avser att hyra ut batterierna till Detta borde förutsättningar för en bilägarna. ge återlämning av uttjänta batterier. höggradig

De att hålla reda på och samla

praktiska möjligheterna in batterierna är betydligt bättre för de öppna än för de slutna. Naturvårdsverket har bedömt att återär närmare 100 %. (Bedömningen är dock vinningsgraden osäker eftersom de batterier som samlas in nu kan ha sålts för flera årtionden sedan.) Storleken gör också

att de öppna batterierna kan förses med och tydlig

utförlig påskrift om hur de skall tas sedan de

om hand

tjänat ut. Någon avgift med syfte att minska själva

användningen bör därför inte tills vidare läggas på de öppna Nicd-batterierna. En sådan avgift kan emellertid aktualiseras om det skulle visa sig att

återsamlingen

inte blir i det närmaste fullständig eller om andra batterier kommer fram som är miljömässigt bättre och tekniskt acceptabla.

Förslag

Sammanfattningsvis föreslår vi

- slutna Nicd-batterier (utom knappceller) beläggs med en avgift om 0:50 kr. per g batterivikt. Avgiften införs fr.o.m. år 1992.

- Avgifterna tas ut av tillverkare och importörer

och baseras på den vikten av

sammanlagda batterier, batterikassetter etc. som levererats till svensk marknad.

- Avgifterna höjs fr.o.m. år 1995 till 1 krona per g batterivikt.

- Apparater med fast monterade batterier förbjuds i princip fr.o.m. år 1994.

- Fr.o.m. år 1992 utgår vissa premier till den som återlämnar uttjänta Nicd-batterier eller apparater med fast monterade Nicd-batterier.

-

Inga ekonomiska åtgärder föreslås tills vidare

för öppna NiCd-batterier.

Källor, kapitel 10. 1. Institutet för Mikroelektronik (1990), Alternativ till Nicd-ackumulatorer 2. Statens Naturvårdsverk (Rapport 3317, 1987), Kadmium i miljön 3. Statens Naturvårdsverk (1987), Miljöprogram för kadmium, Naturvårdsverket informerar 4. Statens Naturvårdsverk (1988), Avfallet och miljön, Naturvårdsverket informerar

11 TRÄIMPREGNERINGSMEDEL

Våra förslag i sammanfattning

Vi föreslår att arsenik och krom i träimpregneringsmedel beläggs med avgifterna 200 resp. 100 kr. per kg. Avgifterna bör träda i kraft den 1 januari 1992.

11.1 Användninq av träskvddsmedel

De bekämpningsmedel för träskydd som volymmässigt helt dominerar (räknat som aktiv substans i medlen) är

saltmedel baserade på koppar, krom och arsenik (CCA)

samt medel med kreosot. Dessa medel används för

impregnering (långtidsskydd) av virke. Förbrukningen

sammanfattas i fig. 11.1.

Dessutom används oljelösliga medel, främst för färdiga snickeriprodukter, samt s.k. doppningsmedel som tillfälligt skyddar virke mot blånad och mögel. B1.a. av tidsskäl berörs desa medel inte av de förslag som lämnas i det följande (se nedan om impregnering enligt klass B).

Ca 570 000 m3 trä impregnerades i Sverige 1987. Huvuddelen utgjordes av CCA-impregnerat virke.

CCA-medlen används mest för sågat virke och stolpar;

kreosot för stolpar och järnvägssliprar.

Figur. 11.1 Svenska förbrukning av träimpregneringsmedel (ton medel per år

Sågat Stol- Slip-

virke par rar

Arse- / nik- /

%/////3/53.

medel

O

Övr.

salt-

medel 450

/////// ,

:O

Källa: Ref. 1

Det finns ett alternativ till de helimpregnerade stolpar som nu används nämligen stolpar där endast

jordändan (ca 1/4 av stolpen) impregnerats på ett sätt

som motsvarar impregnering enligt klass A (se nedan), medan resten av stolpen givits en lättare

impregnering. Sådana stolpar används sedan många år

bl.a. i Tyskland. En anläggning för selektiv impregnering av stolpar har nyligen byggts i Sverige.

Drygt hälften av det CCA-impregnerade virket säljs

inom landet. Ca 60 % av det sågade Virket används för

huskompletteringar (staket, trallar, spaljéer i uterum etc.). Endast 5 % används som konstruktionsvirke i hus (syllar, bjälkar, ytterväggspanel etc.). Se fig. 11.2.

11.2 Användning av CCA-impregnerat virke i Figur. Sverige

An|á ningar,

hamrgugr, Hus, _

jordarukel 35 °/. komplenenngar 60 %

Hus. konstruklionsvirke 5 %

Källa: Efter (1)

Den inhemska förbrukningen av impregnerat virke har varit i stort sett konstant under de senaste 15 åren. Exporten har ökat kraftigt under 1980-talet.

Antalet har minskat från

impregneringsanläggningar

275 till 186 (1987) och minskar för högstvärdet (1975) närvarande med ca 10 st per år.

I de nordiska länderna finns en gemensam standard (i betecknad SS 056110) för impregnerat trä. I Sverige denna definieras fyra olika klasser för impregnerat trä: M, A, AB och B. Standarden gäller för rundvike, virke och snickerier av i första hand furu som

sågat

av tekniska och ekonomiska skäl är det träslaq som företrädesvis impreqneras i Norden. För varje klass

finns ett flertal träskyddsmedel som dels av godkänts

Nordiska Träskyddsrådet sedan man deras

provat skyddsverkan, dels godkänts av kemikalieinspektionen.

Trä impregnerat enligt klass M är avsett att användas i träkonstruktioner som riskerar att av angripas marina träskadegörare, t.ex. samt i konsskeppsmask, truktioner som utsätts för extrema eller

påkänningar

för vilka man ställer särskilda säkerhetskrav. Exempel på användningsområden är kajanläggningar,

småbåtshamnar, grundpålar och kyltorn.

Klass M framställs oftast genom med tryckimpregnering kreosotolja eller CCA-medel. Full inträngning av träskyddsmedel in till kärnveden krävs. Upptagningen av impregneringsmedel skall vara minst 24 CCA-medel kg eller 400 kg kreosotolja per m3 furusplintved. (Man kan också impregnera både med saltmedel och med kreosot. Upptagningen av vartdera medlet skall då motsvara klass A; se Dessutom finns ett nedan.)

arsenikfritt medel på marknaden som är godkänt för

M-impregnering (innehåller koppar och krom). M-klassat virke utgör en liten andel av den totala mängden impregnerat virke.

Trä impregnerat enligt klass A är avsett att användas

där man har en betydande risk för rötangrepp och/eller

insektsangrepp. Exempel på användningsområden är

stolpar i markkontakt och byggnadsdelar som mot syllar grundmur, bjälklag över kryputrymme m.m.

Klass A framställs oftast med

genom tryckimpregnering

kreosotolja eller CCA-medel. Full inträngning av träskyddsmedlet in till kärnan krävs. Upptagningen av

impregneringsmedel skall vara minst 12 kg CCA-medel

eller 135 kg kreosotolja per m3 furusplintved.

Dessutom finns ett tiotal arsenikfria medel vilka också är för Dessa innehåller

godkända A-impregnering.

koppar-krom-bor, (CCB), koppar-krom-fosfor (CCP), eller (CB). Två medel koppar-krom (CC) koppar-bor innehåller endast koppar plus en organisk förening. dessa medel alltså Nordiska Samtliga uppfyller krav för A men

Träskyddsrådets impregneringsklass

används i liten utsträckning eftersom mycket arsenikmedlen anses ett ännu bättre träskydd än ge dessa medel och dessutom är billigare. Det finns alltså alternativ till de arsenikhaltiga I Schweiz är arsenikmedlen förbjudna. träskyddsmedeln.

1990 finns en Ag, som är avsedd för Från ny klass, krävande än klass A. I en bilaga till mindre miljöer den ovan nämnda standarden att virket t.ex. kan anges

användas för utvändig panel och för träd-

ovan mark.

gårdskomponenter

Klass AB framställs tryckimpregnering och

genom skall tränga ända in till kärnimpregneringsmedlet

veden. För några medel är kravet på upptagning

avsevärt mindre än för klass A. För CCA-medel skall sålunda vara minst 5 kg per m3 splintved. upptagningen För CCB-medel skall upptagningen motsvara 75 % av för klass A och för CCP- och CC-medel upptagningen krävs samma som i klass A. Kreosot är inte upptagning godkänt för klass AB.

Trä klass B är avsett för trä som impregnerat enligt inte är i kontakt med marken men där det finns risk

för användningsområden är rötangrepp. Exempel på

fönster- och dörrsnickerier samt fasadelement.

Klass B framställs normalt genom vakuumimpregnering

med Aktiva substanser i oljelösliga träskyddsmedel.

dessa medel är vanligen organiska tennföreningar. Dessutom kan olika organiska ämnen ingå. Ett medel innehåller endast kopparnaftenat. Minst 10 mm inträngning i splintveden krävs (50 mm i fiberriktningen), och någon bearbetning av träet efter impregneringen får inte utföras. Dessa medel används därför för impregnering av färdiga snickeriprodukter. Medlen används sålunda för relativt kvalificerade ändamål och förbrukningen är jämförelsevis liten. De

förbigås därför i det följande.

11.2 Alternativ till kemisk träskvddsbehandlinq

Alternativen till nuvarande impregneringsmetoder är:

användning av obehandlat trä istället för behandlat,

- av användning impregnerad gran (lägre upptagning av impregneringsmedel än i furu),

användning av nya typer av träskyddsmedel,

- av användning andra material än trä,

utnyttjande av konstruktionslösningar och hanteringsteknik som inte medför behov av träskyddsbehandling.

Andra material är främst betong, stål och Konplast. struktiva lösningar kan vara att använda fuktspärrande material, torrhållande konstruktioner och konstruktioner som medger utbyte av angripna trädelar.

11.3 Miljöproblem

Koppar, krom och arsenik är grundämnen. Kemikalieinspektionen har i rapporten Miljöfarliga ämnen sammanställt vetenskaplig dokumentation för (2) ett 40-tal ämnen och ämnesgrupper.

krom och arsenik bedöms där som miljöfarliga Koppar, med följande motiveringar:

- omfattande och Koppar: antropogen spridning därmed ökning över naturliga halter i = av människan miljön (antropogen orsakad; vår anm.)

bioackumulerbarhet i växter (växtplanktorn)

toxicitet mot akvatiskt liv och mot liv = varmblodiga djur (akvatiskt vattenlevande organismer; vår anm.)

registrerade halter i ytvatten nära, eller t.o.m. över, de som i

laboratorieförsök ger toxiska effekter på

alger, kräftdjur och fisk; förekomstformer avgörande för biotillgänglihet och toxicitet

Krom: - halter i flertalet förhöjda påvisade miljömedia

bioackumulerbarhet

toxicitet mot akvatiskt liv och mot varmblodiga djur

Därutöver är 6-värda kromföreingar cancerframkallande vid inandning.

Arsenik: - omfattande till spridning fosfatfattiga vatten i Sverige

- toxicitet mot akvatiskt liv och varmblodiga djur

- arsenathalter i vatten ofta fosfatfattiga lika höga eller högre än de som ger

effekter på vattenväxter

Kreosot framställs vid s.k. torrdestillation av stenkolstjära och består huvudsakligen av olika polycykliska aromatiska kolväten (PAH). Kreosot är höggiftigt för vissa vattenlevande organismer, men

bryts så småningom ned i miljön. Nedbrytningen går

emellertid mycket långsamt. I mark och sediment som

förorenats kraftigt har man funnit kreosot som efter flera årtionden visat samma sammansättning som färsk kreosot. De höga halterna torde då ha hämmat biologisk

nedbrytning. Kreosot som spridits i låga halter i

miljön bryts sannolikt ned med högre hastighet. De

långsiktiga effekterna av att kreosot sprids i miljön

är emellertid dåligt kända och torde aldrig kunna

utredas helt, eftersom sammansättningen är mycket komplex och dessutom starkt beroende av hur medlet framställts. Man vet emellertid att flera av de

föreningar som ingår i kreosot är relativt långlivade

i miljön, även om inga av dem självfallet är beständiga i absolut mening.

Kreosot, krom och arsenik är cancerframkallande. En del medel kan orsaka allergi, frätskador, hudirrita-

tion eller toxiskt eksem. Arbetsmiljöriskerna vid anses dock små och möjliga att träimpregneringsverken förebygga. Lösningsmedel i vissa impregneringsmedel kan dock ge problem. Mindre än 1 000 personer exponeras vid Många fler kommer dock i impregneringsverken. kontakt med behandlat virke. Två fall finns rapporterade där arbetare fått eksem av arbete med troligen virke. Kreosotimpregnerat virke kan saltimpregnerat svettas kreosot tid efter impregneringen. Sedan

lång

tid framställs smetfria stolpar vid en svensk

någon

fall har rapporterats om utslag och anläggning. Fyra svåra eksem m.m. som orsakats av sådant virke. Se för ref. som utförligt redovisar de arbetsövrigt (1) som är förbundna med träskyddsmedel och miljörisker impregnerat virke.

Från har utsläppen av CCA-

många impregneringsverk

medel och kreosot varit betydande, vilket lett till

irreparabla resp. mycket långvariga miljöskador kring

Fortsatt spill från anläggningarna bör anläggningarna. emellertid kunna starkt om man förbättrar begränsas rutiner och utrustning. Riskerna från kunskaper, är därför inte ett själva impregneringsverksamheten skäl att begränsa användningen av tillräckligt impregnerat virke.

Problemet är i stället de betydande mängder av miljöstörande ämnen som sprids ut i samhället i form av Problemet gäller särskilt själva produkterna.

virke eftersom de ämnen som ingår där

CCA-impregnerat ned. Huvuddelen av den koppar, den krom aldrig bryts och den arsenik som finns i virket kommer därför förr eller senare att nå den miljön. Delar av virket yttre kan visserligen komma att deponeras under kontrollerade former sedan virket tjänat ut efter kanske tio-

tals år, men det är inte någonting man kan förutsätta

på förhand. Varje impregnerat trästycke måste därför

ses som ett fördröjt utsläpp av miljöstörande och i vissa fall oförstörbara ämnen.

De fördröjda utsläppen av krom och arsenik med koppar, CCA-impregnerat virke är betydligt större än de punktutsläpp som för närvarande sker från hela den svenska industrin:

Tabell 11.1

Inhemsk förbruk- Utsläpp från ning för träimpreg- svensk industri nering under 1980- till luft och talet (ton/år) vatten 1988 impregnering under 1980-talet

(ton/år) (ton/år)

Koppar 180 130 Krom 220 100 Arsenik 340 20

Källor: Ref. (1) resp. naturvårdsverket

Nu säger naturligtvis inte denna

jämförelse någonting om den miljöpåverkan som kan när metallerna i uppstå

virket kommer ut i miljön. En bättre om uppfattning detta framtida miljöproblem kan man emellertid få om man (som vi ovan gjort för kadmium) en gör jämförelse med de metallmängder som naturligt finns i den svenska miljön. Med ledning av uppgifter i (1) har vi sålunda uppskattat, mycket grovt, att den sammanlagda mängden arsenik som hittills tillförts den svenska teknosfären

i form av CCA-impregnerat virke uppgår till ca 10 000

ggg, vilket motsvarar 2 % av det naturliga arsenikinnehållet i den svenska landmassan har då räknat (vi

på matjordsdjupet 0-20 cm så som är brukligt när det

gäller förorening av åkermark). Den hittillsvarande

tillförseln är sålunda mindre för arsenik relativa kadmium motsvarande tal är 25 %). än för (där

det mesta av det CCA-impregnerade virket Nu används ju och det är där som huvuddelen av där människor bor, att förr eller senare. Man arseniken riskerar spridas ovanstående arsenikmängd med arsenikkan då jämföra i den totala tomtarealen i landet. Denna innehållet

av statistiska centralbyrån uppskattats till

har 12 600 km3 eller 3 % av landets yta. Det drygt i denna mark (0-20 cm) kan naturliga arsenikinnehållet till 20 000 ton. Den arsenikmängd som uppskattas i den svenska teknosfären motsvarar hittills spridits hälften av den arsenikmängd som finns sålunda omkring naturligt i den totala tomtmarken.

Dessa är självfallet endast just mängdjämförelser Arseniken i det virke som hittills mängdjämförelser. ut i samhället kommer inte att spridas jämnt spritts över eller över den svenska tomtmarken. Sverige visar emellertid att den hittills Jämförelserna är tillräckligt stor för ackumulerade arsenikmängden att orsaka omfattande (och irreparabel) förorening den kommer ut i miljön. Det är därför angeläget när/om att utvecklingen av mindre miljöstörande träskydds-

medel stimuleras.

är det största av arsenikens använd- Träimpregnering - 300 Näst störst

ningsområden i Sverige drygt ton/år.

är som använder ca 50 ton/år. glastillverkningen

i är bundet under mycket lång tid och Arseniken glaset En av

utgör därför inget miljöproblem. begränsning

skulle därför riktas mot den arsenikimnreqnerinqen till framtida arsenikspridninq i största källan

miljön.

Däremot är användningen av koppar och krom för träimpregnering liten jämförd med övrig användning av dessa metaller.

11.4 Hittillsvarande

åtgärder

Utsläppen av koppar, krom och arsenik vid uppgick början av 1970-talet till ca 800, 1 900, 2 000 resp. ton per år och kan ha varit ännu tidigare högre. Utsläppen har därefter minskats och mycket kraftigt uppgick år 1988 till 130, 100 20 ton år. resp. per

Ett allmänt mål för kemikaliekontrollen är att skadliga ämnen och produkter så som

långt möjligt

skall ersättas med mindre och helst skadliga ofarliga.

I regeringens proposition Bil. 16

1989/90:100, (Vissa

avfallsfrågor) anförs att användningen av halogenerade

ämnen, tungmetaller och övriga särskilt miljöfarliga kemikalier bör kraftigt begränsas där så är och, motiverat från miljösynpunkt, helt upphöra.

Regler för användning av

träimpregneringsmedel

utfärdas med stöd av lagen om kemiska av produkter

kemikalieinspektionen (tidigare: produktkontroll-

nämnden vid Nu

naturvårdsverket). gällande

användningsvillkor för medel baserade på arsenik

och/eller krom och kreosot trädde i kraft 1 juli 1986. Reglerna innebär b1.a. att dessa medel endast får användas för yrkesmässigt bruk och av den som har särskilt tillstånd och endast för virke som är avsett

att användas vid kontakt med mark eller

varaktig vatten eller i andra konstant fuktiga miljöer. Villkoren för hur virket får användas har alltså riktats till impregneraren.

den 1 september 1988 åt arbetar- Regeringen uppdrog kemikalieinspektionen, lantbruksskyddsstyrelsen, och naturvårdsverket att föreslå åtgärder styrelsen minska riskerna med och användningen av beför att angav bl.a. att användningen kämpningsmedel. Uppdraget inom industrin borde begränsas. Den av träskyddsmedel delen av de (räknat som övervägande bekämpningsmedel aktiv som används i Sverige är träskyddsubstans) smedel. Arbetarskyddsstyrelsen, kemikalieinspektionen

i juni 1989 på uppdrag av

och naturvårdsverket avgav Minskade risker med träskyddsregeringen rapporten behandlar hur man kan minska medel (1). Rapporten av och riskerna med sådana bekämpningsanvändningen

medel som används för tryck/vakuumimpregnering

av trä. föreslår bl.a. att resp. doppning Rapporten

om för impregnerat sågat virke

frågan miljöavgift

utreds i särskild ordning.

har utarbetat ett förslag till Kemikalieinspektionen om virke. Förnya föreskrifter träskyddsbehandlat har ännu inte trätt i kraft. slaget

får virke som behandlats med be- Enligt förslaget som innehåller kreosot eller arsenikkämpningsmedel endast användas där det är eller kromföreningar eller annat sätt fast anbringat i varaktig

nedgrävt på

mark eller vatten, eller där det kontakt med fuktig blir efter inbyggnad i fukthotad miljö,

svårutbytbart

och i botten

t.ex. i syllar på plintar betongplattor,

och liknande A11 annan anbjälklag inbyggnadsdelar. av sådant virke bör förbjudas enligt förvändning får som i annan del än slaget. Vidare ledningsstolpar, den som är avsedd att sänkas ned i marken behandlats som innehåller kreosot eller med bekämpningsmedel eller inte användas efter den arsenik- kromföreningar, 31 december 1991. Kreosotbehandlat virke får enligt

förslaget endast användas yrkesmässigt.

11.5 Bestämmelser i andra länder

Enligt EG-direktivet 89/677 (21 december är 1989) arsenikmedel av CCA-typ tillåtna som impregneringsmedel vid industriell Bestämmelserna

träimpregnering.

om medlens användning motsvarar sålunda de nuvarande svenska. Det finns inga EG—direktiv som reglerar användningen av det impregnerade virket.

11.6 Konsekvenser av Kemikalieinspektionens förslaqna föreskrifter och/eller miliöavqifter på arsenik och krom

Svenska Träskyddsinstitutet har åt Interuppdragit forest AB att belysa effekterna av ett införande av de föreskrifter om träskyddsbehandlat virke som kemikalieinspektionen föreslagit. Konsulten skulle även utreda effekterna av eventuella

miljöavgifter på

arsenik och krom och dessutom de effekter som kunde följa av att både föreskifter och blir avgifter verklighet. Interforest AB avgav i maj 1990 rapporten Effekter av miljörestriktioner

på tryckimpregnerat

virke (3).

Sågat virke. Här erinras i Interforests om den

rapport

nya impregneringsklassen AB. Konsulten bedömer att

införandet av denna klass i sig kommer att leda till att användningen av krom och minskar arsenik, koppar med 40 %.

Konsulten har räknat på olika avgifter arsenik och på

krom och kommit till slutsatsen att redan avgifter kring 200 resp. 100 kr. per skulle medföra att kg

impregneringsverken i stor utsträckning gick över till

det medel som också är godkänt för kopparbaserade A och AB. Förbrukningen av arsenik trädkyddsklasserna och krom skulle då minska med ca 80 resp. ca 60 % medan kopparförbrukningen skulle öka med ca 25 %. Avgifter av denna storleksordning skulle alltså få

mycket kraftiga effekter på kemikalieförbrukningen.

Priset för tryckimpregnerat virke skulle höjas med mindre än 200 kr. m3 eller med ca 5 % av priset i per detaljistledet. Konsulten räknar därför med att avgifterna endast skulle medföra smärre effekter för impregneringsverkens produktionsvolym och lönsamhet.

Interforest har även övervägt effekterna av de av Kemikalieinspektionen föreslagna föreskrifterna. Föreskrifterna ensamma, dvs. utan avgifter, kommer enligt rapporten att leda till:

- En av

låg höjning virkespriset.

- blir mer orienterade mot hemmamarknaden Företagen eller exportmarknaden och därigenom mer konjunkturkänsliga.

- Ökad men större strukturrationalisering (färre företag).

- Introduktionen av svensk

impregnerad gran på

marknad fördröjs. (Vår anmärkning: Försöken med gran har hittills gjorts med CCA-medel. Virket skulle användas i miljöer som inte är ständigt fuktiga. Sådan användning skulle enligt Kemikalieinspektionen bli otillåten. Andra medel

skulle då få provas för granimpregnering.)

- Risk för exportminskning.

- o Arsenik- och kromtillförseln minskas med ca 80 6.

- ökar med ca 30 %. Koppartillförseln

Det bör påpekas att de av konsulten uppskattade

ändringarna av kemikalieanvändningen förutsätter att kemikalieinspektionens förslag (se nedan) efterlevs.

Stolpar. Beträffande kemikalieanvändningen vid impregnering av stolpar räknar konsulten med att användningen av CCA-medel kommer att minska med en tredjedel och kreosotanvändningen att öka i motsvarande grad även om inga ytterligare restriktioner införs.

Konsulten räknar med att de av kemikalieinspektionen föreslagna föreskrifterna kommer att leda till att kunderna väljer stolpar som i rotdelen impregnerats med kreosot eller CCA och i överdelen med kopparmedel. (Den andra möjligheten är stolpar som i sin helhet impregnerats med kopparmedel.) Produktionen av impregnerade stolpar bibehålls om den nya obeprövade stolptypen accepteras av konsumenterna och om investeringskraft och framtidstro hos tillverkaren gör att han bygger nya anläggningar för dubbelimpregnering. En förutsättning härför är enligt konsulten att föreskrifterna om dubbelimpregnering införs tidigast tre år efter beslut.

Beträffande kemikalieanvändningen vid impregnering av stolpar räknar Interforest med att de av Kemikalieinspektionen föreslagna föreskrifterna kommer att leda till att

- tillförseln av arsenik och krom minskar med 75 % - -tillförseln av kreosot minskar med 50 % - o tillförseln av koppar ökar med drygt 500 6

Man har även studerat effekterna av att föreskrifterna

kompletteras med avgifter på såväl arsenik och krom

som kresot. Vi föreslår emellertid inga avgifter på

kreosot (se nedan) och detta alternativ är därför inte aktuellt. De nedan föreslagna avgifterna för arsenik

och krom skulle däremot utgå även vid impregnering av

stolpar. Vi räknar med att kombinationen av föreskrifter och dessa avgifter kommer att förskjuta kemikalieanvändningen från CCA till kreosot jämfört med alternativet av endast föreskrifter.

Sammanfattningsvis visar konsultrapporten sålunda att kemikalieinspektionens föreslagna föreskrifter kommer att kraftigt minska förbrukningen av arsenik och krom under förutsättning att bestämmelserna följs. Kreosotförbrukningen minskar kraftigt men kopparförbrukningen ökar.

Rapporten visar vidare att rätt satta avgifter på

arsenik och krom skulle minska användningen av dessa

ämnen mycket kraftigt utan att nämnvärt påverka volym

och lönsamhet vid impregneringsverken.

Interforest har alltså bedömt de avgiftsnivåer för

arsenik och krom som erfordras för att de svenska

impregneringsverken i stor utsträckning skall gå över

till andra godkända impregneringsmedel (kopparbaserade). Man har då funnit att avgifter som skulle ge

denna effekt är låga i den meningen att de endast

obetydligt skulle höja priset för tryckimpregnerat

virke. Det köpmotstånd som avgifterna skulle orsaka

skulle alltså uppträda i tillverkarledet och inte i

slutanvändarledet. Interforest har emellertid inte bedömt hur dessa relativt låga avgifter kan väntas

påverka importen av CCA-impregnerat virke; förmodligen

för att denna för närvarande är obetydlig. Här kan man tänka sig följande utveckling:

- införs arsenik och krom och

Låga avgifter på på

importerat virke som impregnerats med dessa ämnen.

- De svenska i stor

impregneringsverken går

utsträckning över till andra medel.

- virke minskar

Tillgången på CCA-impregnerat

kraftigt på den svenska marknaden. Där sådant

virke förekommer är priset märkbart högre än för annat impregnerat virke i samma klass.

- i andra länder Impregneringsverk som använder CCA-medel och som kanske har överkapacitet, säljer en del av sin produktion till Sverige.

Det är alltså möjligt att avgifter på de nivåer som vi föreslår här visar sig otillräckliga för att motverka en ökad import av CCA-impregnerat virke. Om så skulle bli fallet bör avgifterna höjas.

11.7 överväganden om styrmedel

När detta betänkande lämnas är det inte klart om kemikalieinspektionens förslag kommer att genomföras.

Vi utgår emellertid här från att så kommer att ske.

Frågan blir då om några ytterligare styrmedel är

motiverade på detta område. Kemikalieinspektionens

förslag till föreskrifter kommer att innebära förbud mot viss användning.

Vi anser att ett sådant förbud bör införas eftersom det är kostnadseffektivt i den meningen att den begränsar användningen av de farligaste impregneringsmedlen till de områden där dessa medel bäst behövs. Emellertid inser vi självfallet att efterlevnaden kan bli ofullständig, dvs. att måluppfyllelsen kan bli otillfredställande. Vi föreslår därför att arsenikoch kromföreningar i träskyddsmedel beläggs med en

avgift som stimulerar impregneringsverken att gå över

till andra medel och som därmed minskar behovet av mätning och kontroll från myndigheternas sida. Som vi ovan redovisat finns ju redan nu medel på marknaden som godkänts för samma ändamål som CCA-medlen av såväl Träskyddsinstitutet som kemikalieinspektionen. Avgiften kommer dessutom att ge incitament till utveckling av andra träskyddsmedel.

Importerat virke som impregnerats med arsenik och krom bör beläggas med avgifter som står i proportion till halterna av dessa ämnen i virket. Virke som exporteras från Sverige bör befrias från avgift.

Kemikalieinspektionen föreslår vidare att vid impregnering av stolpar skall arsenik, krom och kreosot endast få användas i stolpens nederdel. Även denna bestämmelse är kostnadseffektiv i den meningen att den begränsar användningen till de områden där behoven är störst. Här torde efterlevnaden bli god och kontroll därför överflödig. Förslaget kommer, om det genomförs, att leda till att användningen av arsenik, krom och kreosot för stolpimpregnering kommer att minska kraftigt. Kopparanvändningen kommer att öka. Även denna bestämmelse medför incitament till teknisk utveckling.

De av kemikalieinspektionen föreslagna bestämmelserna kommer b1.a. att leda till att kreosotimpregnering av virke i huvudsak begränsas till stolpar (rotdelen) och

järnvägssliprar. En eventuell avgift på kreosot skulle

inte medföra någon nämnvärd ytterligare minskning av

kreosotanvändningen. Vi anser därför att kreosot inte bör beläggas med miljöavgift.

Vi bedömer att en kombination av regleringar och ekonomiska styrmedel bör kunna användas för att begränsa användningen av de två farligaste träimpregneringsmedlen. Vi anser att en sådan kombination kommer att visa sig tillfredsställande vad

avser såväl kostnadseffektivitet, måluppfyllelse som

kontrollkostnader. De ekonomiska effekterna blir som

framgått ovan måttliga för såväl impregneringsföre-

tagen som för användarna av impregnerat virke. Däremot blir effekterna - såväl självfallet betydande positivt som - för de som negativt företag tillverkar impregneringsmedel: försäljningen av CCA-medel kommer att minska kraftigt medan försäljningen ökar av de kopparbaserade medlen.

Vi har även övervägt möjligheten att lägga miljöav-

gifter på det impregnerade virket så som föreslagits i

den ovan nämnda rapporten från arbetarskyddsstyrelsen m.fl.

Alternativet att lägga avgifterna på virket har den

fördelen att man får samma avgiftssystem för såväl

det virke som impregnerats inom landet som på impor-

terat impregnerat virke. Systemet kan dessutom te sig

naturligt om endast det sågade virket skall avgiftbe-

läggas.

Vi anser emellertid att avgifterna bör läggas på

själva medlen och detta av främst följande skäl:

- riktas direkt mot de ämnen vilkas Styrmedlet användning bör minskas.

- Kostnaden för blir direkt impregneringsföretagen proportionell mot den verkliga förbrukningen av respektive impregneringsmedel.

- blir stabilt och oberoende av i Systemet ändringar impregneringsstandard.

- stimulerar av Systemet uppkomsten nya impregneringsmetoder.

- får ett starkt incitament Impregneringsföretagen att inte använda mer impregneringsmedel än vad respektive klass föreskriver. För närvarande är dessa incitament mycket svaga p.g.a. främst

CCA-medlens låga pris.

Vi har även övervägt möjligheterna att med avgifter begränsa användningen av andra ämnen som nu används för träimpregnering och där förbrukningen kan komma att öka om arsenik och krom beläggs med avgifter. Detta gäller främst de kopparhaltiga medlen men även andra medel kan bli aktuella. Om även kopparmedlen beläggs med avgifter skulle emellertid alla medel som nu är godkända för impregneringsklass A bli belagda med avgifter. Produktionen av A-klassat virke skulle då minska kraftigt och ersättas av andra material som stål, betong och plast. Den miljövinst som skulle

uppstå genom den minskade kopparanvändningen finge då

vägas mot de miljönackdelar och förmodligen ökade energiförbrukning som dessa andra material kunde

medföra. Vi har här inte kunnat överblicka alla konsekvenserna av en sådan utveckling och har därför valt att endast föreslå avgifter för arsenik och krom. Vi förutsätter emellertid att kemikalieinspektionen

följer utvecklingen på träimpregneringsområdet och

vidtar resp. föreslår de ytterligare åtgärder som kan bli motiverade om användningen av särskilt riskabla medel skulle komma att öka väsentligt.

Vårt förslag

Med hänvisning till ovanstående föreslår vi:

- Arsenik- och i kromföreningar träskyddsmedel beläggs med miljöavgifter om 200 kr. per kg arsenik och 100 kr. per kg krom. Motsvarande

avgifter läggs på importerat virke som

impregnerats med dessa ämnen. Om importen av sådant virke skulle öka bör arsenik- och kromavgifterna höjas. Virke som exporteras befrias från avgift. Avgifterna införs den 1 januari 1992.

Källor, kapitel 11 1. Minskade risker med träskyddsmedel, Rapport från kemikalieinspektionen och arbetarskyddsstyrelsen, statens naturvârdsverk 1989. 2. Miljöfarliga ämnen, Rapport från Kemikalieinspektionen 10/89.

3. Effekter av miljörestriktioner på tryckimpregnerat

virke, Interforest AB 1990.

12-10-0830.SOU1990259

12 ORGANISKA LÖSNINGSMEDEL

Våra förslag och överväganden i sammanfattning

Klorerade lösningsmedel

Vi föreslår att en avgift införs på 50 kr. per kg för

de klorerade lösningsmedlen metylenklorid perkloretylen (tetrakloreten) och (diklormetan), trikloretylen (trikloreten).

inhemsk tillverkning och import av

Avgiften läggs på ämnena och på import av ämnena i kemiska produkter.

inträder när en importör eller Avgiftsskyldighet tillverkare yrkesmässigt använder ämnena eller kemiska eller levererar dem avgiftspliktiga produkter till en Vid export av ämnena som sådana eller köpare. av ämnena i kemiska produkter återbetalas avgiften.

Återbetalning medges för viss andel av uppkommet miljöfarligt avfall som omhändertas på ett godtagbart

sätt, nämligen för den del som överstiger 25 % av inköpt mängd lösningsmedel per år.

Vi föreslår att avgiften införs från den 1 januari 1993. Avgiftssystemet bygger på uppgiftsplikt och

riksskatteverket föreslås bli avgiftsmyndighet.

Vi anser att för att uppfylla målet att på sikt

avveckla användningen av de tre klorerade bör en kombination av förbud för viss lösningsmedlen, och reglering enligt miljöskyddslagen inom användning

andra användningsområden kunna tillämpas parallellt

med miljöavgifter.

Användningen och därmed utsläppen av de tre klorerade kommer att sjunka dels till följd av de lösningsmedlen avgifter vi föreslår dels till följd av administrativa regleringar. Vi bedömer att förbrukningen minskar från

nuvarande 9000 till ca 500 ton/år vid ton/år

sekelskiftet.

Aromater och andra icke-klorerade lösningsmedel Vi anser att ett system med miljöavgifter för aromatiska och även andra icke-klorerade lösningsmedel skulle bli alltför komplicerat. Ett stort antal

aktörer i olika hanteringsled skulle ingå i systemet

och det föreligger osäkerhet i halt- och mängduppgifter i flera led. Vi förordar därför andra styrmedel än miljöavgifter för att begränsa användningen av såväl aromater som andra icke-klorerade lösningsmedel.

Substitutionsprincipen bör t.ex. kunna tillämpas inom

flera områden där det i dagsläget finns fullgoda alternativ. För områden där alternativen inte är färdigutvecklade kan mjukare styrmedel i form av avtal

eller frivilliga åtaganden användas.

12.1 Områden som behandlas av utredningen

Användningen av organiska lösningsmedel är förknippad med hälsorisker såväl i den yttre miljön som i arbetsmiljön. Utsläppen medför också andra miljörisker. Lösningsmedel kan exempelvis medverka till av uppkomst växtskador. Riskerna återkommer också i varje hante-

ringsled om än i olika hög grad. Åtgärder bör följ-

aktligen inriktas mot ett tidigt skede av hanteringskedjan enligt principen rent från början. Vi har därför valt att undersöka om miljöavgifter i form av

produktavgifter på insatsvaror är lämpliga styrmedel

för att begränsa användningen och av vissa utsläppen lösningsmedel.

Organiska lösningsmedel är ett samlingsnamn för en

icke avgränsningsbar grupp av många olika ämnen med

mycket olika effekter. Bland dessa ämnen har vi valt

ut två grupper med särskilt allvarliga effekter nämligen - klorerade lösningsmedel och

- aromatiska lösningsmedel

Klorerade lösningsmedel är cancerframkallande och

påverkar det centrala nervsystemet. De misstänks

vidare kunna ge direkta skador på växter och anses

bidra till växthuseffekten.

Valet av aromatiska lösningsmedel är grundat på att

aromater är den grupp av lösningsmedel som har störst

förmåga att bilda ozon. De hälsorisker som förknippas

med aromatiska lösningsmedel är framförallt påverkan

på centrala nervsystemet.

I nästa avsnitt, 12.2, beskriver vi bakgrunden till

urvalet mer ingående. Vi beskriver också relationen

mellan utsläppen av organiska lösningsmedel och utsläppen av andra flyktiga organiska föreningar.

12.2 Bakgrund

12.2.1 Begreppen voc och organiska lösningsmedel

Organiska lösningsmedel ingår som en del i en större

grupp av ämnen som tidigare inom miljövården ofta

kallades kolväten. Beteckningen är egentligen inte korrekt, eftersom ämnena förutom kol och väte också ofta innehåller andra grundämnen som t.ex. syre eller klor. Ibland innehåller de inte heller väte. En mer relevant beteckning är flyktiga organiska ämnen, vilket närmast är en översättning av det begrepp som

används på engelska, Volatile Organic Compounds (VOC).

Flyktiga organiska ämnen är en mycket heterogen grupp av en stor mängd av ämnen med olika kemiska egenskaper.

Luftföroreningar i form av flyktiga organiska ämnen härrör både från naturliga källor och från mänsklig verksamhet. Trafiken, bensinhantering, energiproduktion, industriprocesser och användningen av organiska lösningsmedel svarar för de största utsläppen från mänsklig verksamhet.

Organiska lösningsmedel är som vi tidigare nämnt också

ett samlingsbegrepp för många vitt skilda kemiska

föreningar. De har den gemensamma att de egenskapen kan lösa andra organiska ämnen som t.ex. fett, färg, lim och gummi. De är också oftast mycket flyktiga, dvs. de avdunstar snabbt. I övrigt kan lösningsmedel ha mycket olika och därmed också olika egenskaper

effekter på hälsa och miljö. Ett lösningsmedel kan

bestå av ett enstaka kemiskt ämne som t.ex. trikloretylen eller vara en blandning av olika ämnen som t.ex. lacknafta.

Det finns ingen klar avgränsning av vilka kemiska föreningar som tillhör gruppen lösningsmedel. I bil. 4

finns exempel på ett 50-tal De är in-

lösningsmedel. delade i olika kemiska ämnesgrupper. Lösningsmedel inom samma ämnesgrupp har ofta liknande vad egenskaper

avser påverkan på hälsa och miljö. I vissa fall är

emellertid några ämnen inom en grupp farligare än

andra.

12.2.2 Miljö- och hälsoeffekter

Den följande översiktliga av och beskrivningen miljöhälsoeffekter av flyktiga organiska ämnen i bygger

huvudsak naturvårdsverkets rapport Strategi för

på ämnen. För mer en ingående be-

flyktiga organiska hänvisas till denna rapport som tagits fram skrivning som underlag till LUFT 90.

av organiska ämnen kan medföra både Utsläpp flyktiga hälso- och Såväl ämnena i sig som deras miljörisker. kan effekter. I den närmaste reaktionsprodukter ge är främst förknippade med omgivningen utsläppen störande lukt eller risker för direkta hälsorisker, växtskador. Flyktiga organiska ämnen medverkar också till av fotokemiska oxidanter som i sin tur bildningen kan bidra till växtskador eller ge hälsoeffekter. Vissa ämnen bidrar till växthuseffekten. organiska

Några ämnen har särskilt lång uppehållstid-livslängd,

i atmosfären. De kan därför nå högre luftlager och medverka till nedbrytning av ozonskiktet.

och hälsoeffekter av fotokemiska oxidanter Miljö-

Fotokemiska oxidanter bildas genom reaktioner i atmosfären mellan flyktiga organiska ämnen och kväveoxider under inverkan av solljus. Den viktigaste oxidanten är ozon men även andra förekommer. På landsbygden och för den regionala ozonbildningen halten av flyktiga organiska föreningar en spelar underordnad roll medan av kväveoxider har stor utsläpp Vid lokal ozonbildning i stadsmiljö har betydelse. emellertid av organiska ämnen störst utsläppen betydelse.

Olika ämnen är olika reaktiva och bidrar organiska därmed i olika till ozonbildningen. Reaktiva hög grad ämnen som och alkener utmärker sig aromater, aldehyder som de mest ozonbildande. Av dessa grupper av ämnen är det i stort sett bara aromater som används som lös-

ningsmedel. Alla flyktiga organiska föreningar ger

emellertid i någon mån sitt bidrag. De naturliga

utsläppen av stora mängder terpener från skog anses

trots det, inte ha någon större betydelse för

oxidantbildningen. Närvaron av klor kan bidra till en ökad ozonbildning från organiska ämnen. Det beror på att klorerade lösningsmedel, som i sig har låg ozonbildningspotential, genom att de innehåller klor bidrar till att ozon bildas av andra ämnen.

Ozon kan orsaka skador på både grödor och skog. I Sverige reducerar de nuvarande ozonnivåerna skördarna av vårvete med ca 10 % medan korn tycks vara mindre känsligt. Grödor som vall, havre och potatis påverkas också.

Ozon absorberar strålning och bidrar därmed grovt

räknat till kanske 10 % av den ökade växthuseffekten. Ozon kan dessutom orsaka vittring av organiskt material som färg och gummiprodukter.

Ozon har också hälsoeffekter. Det är irriterande och

påverkar andningsorganen på delvis samma sätt som

kvävedioxid och svaveldioxid men ozon tränger längre

ner i luftvägarna på grund av att det är mindre

vattenlösligt. Personer med luftvägssjukdomar kan

påverkas negativt av höga ozonhalter.

Ozonhalterna i Sverige påverkas dels av ozon som

transporterats hit från kontinenten, dels av ozon som nybildas genom utsläppen i Sverige. De högsta halterna förekommer under sommarhalvåret vid så kallade ozonepisoder, då förorenad luft kommer in från kontinenten. Sommarmedelvärdena av ozon i Sverige överskrider i dag de kritiska halterna för såväl växtskador som hälsoeffekter.

Direkta växtskador av flyktiga organiska ämnen

Kunskapen om direkta växtskador av flyktiga organiska ämnen är mycket begränsad. Det finns emellertid exempelvis misstankar om att klorerade organiska

ämnen, däribland vissa lösningsmedel, kan ge skador på

barrskog.

Direkta hälsoeffekter av flyktiga organiska ämnen 0 De hälsorisker som förknippas med flyktiga organiska ämnen, och då framför allt med lösningsmedel, är

skador på nervsystemet, andningsvägarna och många av

kroppens organ. Vissa av ämnena kan ge upphov till

skador på foster och arvsmassa. Det finns också

flyktiga organiska ämnen som är cancerframkallande eller som misstänks vara det.

Risken för skador är emellertid beroende av hur hög

halten är i inandningsluften och av under hur lång tid

man utsätts för ämnena, dvs. av exponeringsdosen. Kända eller misstänkta hälsorisker avser oftast situationer, t.ex. i arbetslivet eller vid direkt produkthantering, där exponeringsdoserna är avsevärt mycket högre än vad som kan förekomma i den yttre miljön. Denna typ av effekter anses enligt LUFT 90 i regel ha ett tröskelvärde, under vilket skada inte uppkommer. Uppgifter om skadliga effekter funna vid en viss dos av ett ämne kan därför inte utan vidare överföras till en situation med lägre dos. Klara undantag är emellertid risker för cancer eller för

skador på arvsmassan där man inte kan utesluta att

även utomordentligt små doser har effekt.

Hälsoeffekter för några grupper av lösninqsmedel.

Klorerade lösningsmedel påverkar det centrala

Generella symtom, om man utsätts för nervsystemet. höga halter, är irritation i slemhinnorna, trötthet, huvudvärk, illamående och yrsel. Vidare har flera av ämnena i gruppen klassificerats som cancerframkallande av kemikalieinspektionen. Det gäller t. ex. metylenklorid, perkloretylen och trikloretylen. Perkloretylen och trikloretylen k8n också ge leverskador vid höga exponeringsdoser. Metylenklorid bryts i kroppen bl.a. ned till kolmonooxid vilket kan

försämra syreupptagningsförmågan hos blodets

hemoglobin.

De hälsorisker som förknippas med aromatiska

lösningsmedel är framförallt påverkan på centrala

nervsystemet. Toluen och xylener är exempel på vanligt förekommande aromatiska lösningsmedel. Undersökningar

av störningar på centrala nervsystemet och andra

nervfunktioner hos människor som utsatts för toluen och i yrkeslivet har gett motsägande resultat. xylen Detsamma gäller för studier av effekter på arvsmassa

och blodbild. Risken för skador på arvsmassan om man

utsätts för låga halter anses emellertid vara liten.

Misstankar om fosterskador efter yrkesmässig exponering av gravida kvinnor har däremot rapporterats.

är en annan grupp av lösningsmedel som kan Glykoletrar

ha allvarliga effekter på hälsan. Från djurstudier

rapporteras för några av ämnena i gruppen skador på foster och testiklar.

Även andra grupper av lösningsmedel kan ge hälsoeffekter, men de behandlar vi inte närmare här.

12.2.3 Miljömål

I regeringens proposition 1987/88:85 om miljöpolitiken inför 90-talet framhålls att det är angeläget att begränsa utsläppen av kolväten med hänsyn till effekterna på hälsa och miljö samt till bildningen av fotokemiska oxidanter.

Regeringens programförklaring 1988-11-24, angående utsläpp av lösningsmedel, anger en kraftig minskning av utsläppen som övergripande mål. Utsläppen av lösningsmedel uppfattas som allvarliga, såväl genom hälsoeffekter och luktbesvär som genom att de bidrar

till skador på skog och andra växter. Ett annat mål

är att lösningsmedel med särskilt allvarliga hälsoeffekter inte bör släppas ut. Detta gäller för ämnen som är cancerframkallande och/eller vållar skador på arvsmassan, eller där starka misstankar om detta finns. Vidare anger regeringen att möjligheterna bör undersökas att helt eliminera utsläppen av klorerade lösningsmedel. Regeringen anser också att arbetet för att förbättra den yttre miljön

och arbetsmiljön måste gå hand i hand.

I 1990 års budgetproposition ingår ett särskilt

avsnitt som behandlar minskning av användningen av särskilt miljöstörande ämnen. Där görs också det

ställningstagandet att åtgärder snarast skall vidtas

för att kraftigt begränsa och, där så är nödvändigt från miljösynpunkt, helt upphöra med användningen av halogenerade organiska ämnen. Det sägs vidare att möjligheten bör undersökas att helt avveckla användningen av halogenerade organiska lösningsmedel.

I aktionsprogrammmet mot luftföroreningar och försurning, LUFT 90, föreslår naturvårdsverket att

utsläppen av organiska ämnen som har betydelse för ozonbildningen bör begränsas med 50 % före år 2005. Begränsningar av de mest miljö- och hälsofarliga ämnena bör ges förtur. Vidare bör den totala cancerrisken till följd av luftföroreningar minskas kraftigt. För enskilda flyktiga organiska ämnen bör gälla att förekomsten i omgivningsluften i förekommande fall skall nedbringas väl under den

medicinska lågrisknivån för respektive ämne. I LUFT90

betonas också särskilt att målet för åtgärder rörande klorerade lösningsmedel bör vara att användningen i huvudsak upphör.

I den nordiska handlingsplanen mot luftföroreningar, som antogs i början av 1990, anges liksom i LUFT 90 målet vara att utsläppen av organiska ämnen av betydelse för oxidantbildningen bör begränsas med 50 % före år 2005. Alkener och deras oxider, aromater, aldehyder och klorerade kolväten bedöms ha hög

prioritet att åtgärda, medan lågmolekylära alkaner och

alkoholer har låg prioritet. Övriga grupper intar en

mellanställning. Av grupperna med hög åtgärdsprioritet

är det aromater och klorerade kolväten som används som

lösningsmedel i någon större utsträckning.

Klorerade lösningsmedel och aromater är alltså de grupper av lösningsmedel som både i det nordiska handlingsprogrammet och i Luft90 ges högst prioritet

att åtgärda, grundat på en samlad bedömning av miljö-

och hälsorisker.

12.2.4 Utsläppssituationen

De flyktiga organiska ämnena härrör från många olika

källor. Det finns både källor - främst naturliga som - och som orsakas barrskog avger terpener utsläpp

av mänsklig verksamhet. Terpenemissionerna i Sverige kan grovt uppskattas till ca 900 000 ton per år. Trafiken är enligt naturvårdsverkets sammanställningar den största källan till utsläpp av flyktiga organiska ämnen från mänsklig verksamhet (se fig. 12.1). Den svarar för ungefär 50 % av dessa utsläpp. Energiproduktion, industriprocesser och bensindistribution liksom användning av lösningsmedel är andra stora källor.

Figur 12.1 Utsläpp från mänsklig verksamhet av flyktiga organiska ämnen 1 Sverige (metan ej inräknat)

Personbilstralik

Övrig tralik Bensindistribution

Energiproduktion

ÖUUWU

Industriella processutsläpp industriell användning av lösningsmedel Icke-industriell användning av lösningsmedel Hushåll / x

100 000 200 000 lgn

Källa: Statens Naturvårdsverk LUFT 90 (1990)

Organiska lösningsmedel

Ungefär en fjärdedel av utsläppen utgörs av organiska lösningsmedel, varav den industriella användningen

svarar för något mer än hälften. Hushållens andel är

ca 15 000 ton per år, vilket är ca 15 % av den totala användningen av lösningsmedel.

Organiska lösningsmedel förekommer inom stora delar av näringslivet. Användningen är omfattande och mycket

varierande. Lösningsmedel ingår i många färg-, lack-

och limprodukter som används inom t.ex. trävaruindustrin, grafisk industri och verkstadsindustrin. Vidare används de som rengöringsmedel, avfettningsmedel och i färgborttagningsmedel och rostskyddsmedel. Dessa produkter är vanliga inom bl.a. annat verkstadsindustrin.

Andra stora användningsområden för lösningsmedel är

som extraktionsmedel och syntesråvara inom kemisk

industri.

Utsläpp av lösningsmedel från olika verksamheter

framgår i tabell 12.1 nedan. Målning och lackering

står sammanlagt för de största bidragen, totalt ca 40000 ton per år.

!Tabel1 12.1 Utsläpp av organiska lösningsmedel 1988

från användningsområden där de har

funktion som lösningsmedel (Tabellen gör

inte anspråk på att vara heltäckande)

Bransch Totalt Andel Andel Andel lös- - 1988 aroma- klore- ningsmedel hantering (ton) tiska rade från tilllös- lös- verkning nings- nings- eller användmedel medel ning av (ton) (ton) färg och lack (ton)

INDUSTRIELL ANVÄNDNING Textilindustri 200 ? ? Garverier 300 ? 300 Trävaruindustri - 1000 -impregnering 3000 - 10000 2000 10000 lackering Grafisk industri 7000 1200 7000 Läkemedelsindustri 400 400 100 400 Färgindustri Plastindustri 40 40 300 40 7 -- Gummivaruindustri ? Verkstadsindustri - -avfettning 12000 1000 8000 - 15000 5000 15000 lackering - 200 200 färgborttagning

ICKE-INDUSTRIELL ANVÄNDNING

Byggnadshantverk - 4000 600 4000

målning

- 60 färgborttagning

Rostskyddsmålning 1500 900 1500

Bilservice - 3000 2000 3000 lackering - 10000 2500 rengöring Kemtvätt 1700 Klotterborttagn. 200

Konsumentprodukter (Hushåll) - 6000 1000 6000

målning

- 70 färgborttagning - -rengöring 3000 700

Källor: Statens Naturvårdsverk LUFT 90 (1990) Sveriges färgfabrikanters förening Kemikalieinspektionen

Ämnesgrupper

består utsläppen av flyktiga

Uppdelat på ämnesgrupper

organiska föreningar till mer än hälften av alkaner och ospecificerade ämnen (se figur 12.2). Aromaterna står för ca 15 % medan andelen klorerade lösningsmedel är ungefär 2 %. Av utsläppta lösningsmedel svarar aromatiska lösningsmedel för ca 25 % och de klorerade för ca 10 %.

12.2 Utsläpp av flyktiga organiska ämnen Figur

fördelat på ämnesgrupper

Kennet

Etrar

Aldehyder

UHU_JL_I‘-H-1“

Estrar

Klorerade lbsn. medel Alkoholer

Alkener

Aromater

Alkaner

J

mm.

. . . . . 400) 25000 50000 75000 100000 125000 130000‘

12.2.5 Andra styrmedel och åtgärdsplaner

I LUFT 90 anger naturvårdsverket aktionsprogrammet fortsatt av utsläppen av som huvudstrategi begränsning ämnen från fasta anläggningar via flyktiga organiska och enligt miljöskyddslagen. Detta prövning tillsyn både för industriprocesserna och den gäller industriella användningen av lösningsmedel. Vidare verket att av lösningsmedel i första anger utsläppen

hand bör reduceras genom en övergång till

lösningsmedelsfria eller lösningsmedelsfattiga

material. Först i andra hand bör de reduceras genom

Fasta anläggningar är prövningspliktiga enligt

rening. om de förbrukar mer än 20 ton miljöskyddslagen år och anmälningspliktiga om de lösningsmedel per förbrukar mer än 5 ton år. Hur stor andel av den per av lösningsmedel som nås av industriella användningen dessa inte att beräkna men det är rimligt

åtgärder går

att anta att det är huvuddelen.

Icke-industriell användning av lösningsmedel kan

naturvårdsverket i första hand pâverkas av

enligt olika av information. Verket föreslår en typer förbättrad information för att stimulera såväl

tillverkning som användning av miljövänligare

på varuinformationsblad produkter. Miljöinformation

samt och av kemiska

positiv negativ miljömärkning

anges som exempel. produkter

Naturvårdsverket räknar med att de åtgärder som

föreslås i LUFT 90 tillsammans med tidigare beslutade kommer att leda till en kraftig minskning av

åtgärder

av ämnen under 90-talet. utsläppen flyktiga organiska Målet om en halvering av utsläppen av flyktiga

ämnen beräknas kunna uppnås redan till år

organiska 2000 i stället för 2005.

Med stöd av miljöskyddslagen ställs redan i dag

långtgående krav på en minskning av av

utsläpp lösningsmedel. Enligt naturvårdsverket kan därför utsläppen av lösningsmedel från industriell användning uppskattas minska till en tredjedel av de nuvarande till år 2000. För icke-industriell användning av lösningsmedel antas reduktionen bli Ca 75 % av lägre. dagens utsläpp uppskattas finnas kvar år 2000.

Enligt den s.k. som finns

substitutionsprincipen,

inskriven i lagen om kemiska skall sådana produkter, produkter som medför skaderisker om de kan undvikas, ersättas av andra produkter som medför mindre skaderisker. Principen bör i fall vara

många tillämplig för att byta ut lösningsmedelsburna

produkter mot lösningsmedelsfria eller -fattiga produkter. Likaså bör principen kunna för tillämpas att styra mot av mindre användning farliga lösningsmedel.

Kemikalieinspektionen har exempelvis anmodat

färgbranschen att redovisa vilka

åtgärder branschen

vidtar för att byta ut de som är glykoletrar särskilt hälsoskadliga. Branschen har i sin redovisning gjort den bedömningen att det att

går substituera dessa

glykoletrar mot mindre farliga inom lösningsmedel

några få år.

Kemikalieinspektionen och naturvårdsverket har i samråd med utrett arbetarskyddsstyrelsen möjligheterna att begränsa användningen av de klorerade lösningsmedlen metylenklorid, perkloretylen och trikloretylen. Utredningarna ingick i

Begränsningsuppdraget, för vilket rapport lämnades

till regeringen 1 juli 1990. Myndigheterna föreslår i huvudsak

- i efter 1 att ämnena förbjuds konsumentprodukter januari 1992. - att ämnena med miljöavgifter enligt beläggs dvs. våra, förslag.

miljöavgiftsutredningens,

- att föreskrifter meddelas om utsläppsbegränsande till för den miljön inom åtgärder skydd yttre avfettning och rengöring.

användningsområdena

Föreskrifterna meddelas med stöd av lagen om

kemiska produkter. - fortsatt och tillsyn enligt prövning miljöskyddslagen. - allmänna råd utarbetas för kemtvätt. Råden är att avsedda som hjälpmedel åt länsstyrelser/kommuner vid prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen.

finns flera föreskrifter som

Inom arbetsmiljöområdet

eller indirekt arbetsgivaren ett ansvar direkt ålägger minska för lösningsmedel. Det för att exponeringen föreskrifter om åtgärder mot finns exempelvis om organiska lösningsmedel och om luftföroreningar, hygieniska gränsvärden.

12.2.6 Alternativa avgränsningar

I ett försök att rikta mot en större

miljöavgifterna

del av av lösningsmedel har vi även användningen för lack och lim. Ett övervägt miljöavgifter färg, sådant skulle emellertid bli för komplicerat, system även alternativa produkter innehåller eftersom många i varierande halt och av varierande lösningsmedel För att inte omöjliggöra en styrning farlighetsgrad. med innehåll av lösningsmedel och mot produkter lägre mindre skulle en avancerad farliga lösningsmedel behöva utföras för varje typ av färg, lack beräkning är stort och halt och lim. Antalet produkttyper mycket

och typ av lösningsmedel varierar. kan en Exempelvis färg som används inom trävaruindustrin innehålla 6-7 olika lösningsmedel. Det medför också stora problem att ur hälso- och miljösynpunkt vilka avgränsa lösningsmedel som inte skulle avgiftsbeläggas.

Svårigheter att definiera vad som är färg-, lack- och

limprodukter kan också uppstå. Exempelvis kan lösningsmedel som används som förtunning klassificeras både som en färgprodukt och som eller lösningsmedel rengöringsmedel, vilket öppnar möjligheter för att undvika en avgift som borde tas ut. Våra överväganden om aromatiska lösningsmedel i avsnittet l2.4.3 berör även i stor utsträckning lack och lim. färg,

Utsläppsavgifter för alla typer av flyktiga organiska ämnen skulle ha flera fördelar. De skulle kunna tas ut av alla prövnings- och och anmälningspliktiga företag därmed omfatta både och större processutsläpp utsläpp från industriell

lösningsmedelsanvändning. Avgift

skulle då erläggas för den som har mängd företagen tillstånd att släppa ut eller för bevisade lägre utsläpp. Utsläppsavgifter är dessutom synliga för den som står för utsläppen, vilket

avgifter på

insatsvaror inte alltid är. Företagen skulle få ekonomiska incitament att minska sina och fler utsläpp och noggrannare mätningar skulle utföras. Det finns

emellertid också svårigheter med ett sådant I

system.

dagsläget har många processindustrier som ut

släpper flyktiga organiska ämnen inte villkor i sina tillstånd som reglerar vilka mängder som de får ut. släppa Villkoren kan i stället vara satta i form av krav

på

viss processteknisk utrustning. För lösningsmedelsutsläppen är det i allmänhet eftersom lättare, inköpt mängd oftast är lika med Problem utsläppt mängd. uppkommer dock även här för de företag som renar sina utsläpp. Både för dessa företag och för processindu-

strin kan det svårigheter att utföra föreligga Ett problem är att

rättvisande mätningar. ytterligare

olika av ämnen för att differentiera rangordna grupper avgifterna efter miljö- och hälsoskadlighet.

12.3 Klorerade lösningsmedel

Vi har oss till de tre klorerade begränsat som är förekommande och som lösningsmedel vanligast

används i störst mängd, nämligen metylenklorid,

och Däremot har vi inte perkloretylen trikloretylen. med koltetraklorid och 1,1,1-trikloretan tagit eftersom det redan finns förslag om snabb avveckling ämnen. Det finns också andra klorerade ämnen av dessa som ibland kallas lösningsmedel men vars huvudsakliga är en annan. Dessa berör vi inte heller. funktion

och trikloretylen är Metylenklorid, perkloretylen för vars kemiska namn är trivialnamn ämnen, trikloreten. Vi diklormetan, tetrakloreten respektive använder trivialnamnen i den fortsatta

genomgående

texten.

12.3.1 Från insatsvara till utsläpp

beskriver vi de tre utvalda I nedanstående figur från insatsvaror till utsläpp lösningsmedlens väg eller avfall.

Figur 12.3 De tre klorerade lösningsmedlens väg från

insatsvara till utsläpp.

Import 9V Användning

:irwâifrgrng

Utsläpp och avfall återvinning

s I E i Exempel

Rena

2137313223 i

klorerade kanivätl i losnings- i medel \ /\ Produkter __._ J- ex. Iim I åter; lim vinning lärgbori- l I I u lngningsv l . | medal 7 I I I I I Storbritannien

Inte något av de tre klorerade

lösningsmedel som vi

valt tillverkas i De längre Sverige. importeras dels

som råvara, dels som ämnen i ingående produkter.

Råvaran som importeras används dels i ren form, för

t.ex. avfettning, dels för av tillverkning produkter

som t.ex.

färgborttagningsmedel och lim. Vid

tillverkning av produkter sker kemisk

ingen omvandling

av ämnena, utan de finns kvar som ingredienser i

blandningar.

Nästan hela mängden 80-90 av de

insatsvara, %, tre

lösningsmedlen släpps ut till luft. blir

Någon mängd flytande miljöfarligt avfall. En viss

mängd

lösningsmedel recirkuleras vid eller

tillverkning

användning genom återvinning.

Användningsområden

Klorerade lösningsmedel har

mycket god lösande förmåga

och de är inte Dessa brandfarliga. egenskaper

tillsammans med hög är flyktighet grunden till att

omfattande användning under de senaste ämnena haft en

ecennierna.

användningsområden för

Tabell 12.2 Huvudsakliga perkloretylen och

metylenklorid,

trikloretylen 1988. (Enstaka uppgifter från 1989 anges inom parentes)

Bransch Förbrukad mängd (ton/år)

Perklor- Triklor- -hantering Metylenklorid etylen etylen

Verkstadsindustri

- 950 50 6300 avfettning (5100) - 150

färgborttagning

Elektronikindustri — 270 rengöring

Läkemedelsindustri 380 (600) (60)

Kemisk industri 275

270 30 Plasttillverkning

Byggnadshantverk - 60

färgborttagning

Kemtvätt 1700 (1400)

Klotterborttagning 200

Konsumentprodukter - 70

färgborttagning

statens naturvårdsverk Källor: Kemikalieinspektionen,

utvalda klorerade lösningsmedlen har delvis De tre tabell 12.2). De hanteras

samma användningsområden (se

i stor utsträckning som rena ämnen. Trikloretylen som avfettningsmedel inom används huvudsakligen

verkstadsindustrin. Detsamma gäller för metylenklorid. Men metylenklorid har också stor inom användning läkemedelsindustrin och som färgborttagningsmedel i ren form eller i med andra ämnen. blandning Perkloretylen förekommer huvudsakligen vid kemtvätt.

Inte något av ämnena används som

syntesråvara. Under 1988 förbrukades ca 10 000 ton av de tre sammanlagt ämnena i Sverige.

Det är en relativt liten andel av använda som mängder ingår i produkter. I tabell 12.3 nedan hur framgår mycket av ämnena som importeras och används i form av

produkter.

Tabell 12.3 Import och i användning produkter

Ämne Import (Andel av Import som rent importerad som produkt

ämne ton/år mängd som ton/år

1988 kommer att 1988 ingå i produkter)