Fornlämningar och exploatering

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

ORNLÃMNINGAR OCH EXPLOATERING Betänkande av arkeologiutredningen

@ Statens offentliga utredningar

Eä § 1985:13

Eg

Utbildningsdepartementet

och

Fornlämningar exploatering

Betänkande av

arykeologiutredningen

Stockholm 1985

Omslag: Förlagsateljén, Johan Ogden ISBN 91-38-08834-7 ISSN 0375-25OX minut/yeah Stockholm 1985 81502

Omslagsbilden: Stengrund till Drakenhuset, kv. Draken, Uppsala. Huset, uppfört på 1400-talet, har sannolikt varit prästgården till en av de äldsta kända kyrkorna - Vårfrukyrkan (omnämnd tidigast 1231). Foto: Åsa Svedberg 1974.-

sou 1985:13

Statsrådet Göransson

Genom beslut den 24 juni 1982 bemyndigade regeringen dåvarande chefen

för utbildningsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag

att utreda formerna för statens stöd till arkeologiska undersökningar m. m. Med stöd av bemyndigandet tillkallade dåvarande statsrådet Wikström den 24 juni 1982 generaldirektören Edvard Reuterswärd som särskild utredare. Som sakkunniga förordnades samma vid dag överantikvarien riksantikvarieämbetet Margareta Biörnstad, överingenjören vid bostadsstyrelsen Holger Ivarsson och sektionschefen vid Svenska kommunförbundet Lars Olsson. Som expert förordnades den 15 mars 1983 länsantikvarien vid länsstyrelsen i Uppsala län Stig Rydh. Till sekreterare förordnades den 1 november 1982 hovrättsassessorn Per Eklund. Utredningen har antagit namnet arkeologiutredningen. Utredningen har i november 1983 lämnat delbetänkandet U 1983:3)

(Ds

Metallsökare - bruk och missbruk. Utredningen får härmed överlämna betänkandet och Fornlämnningar exploatering. Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Holger Ivarsson och Lars Olsson har lämnat en reservation resp. ett särskilt yttrande.

Stockholm i maj 1985.

Edvard Reuterswärd i Margareta Biörnstad Holger Ivarsson Lars Olsson

Stig Rydh Per Eklund

Innehåll

Förkortningar Författningsförslag 11 Sammanfattning 15 1 Inledning 37 1.1 Utredningsuppdraget 37 1.2 Utredningsarbetet 37 2 Gällande lagstiftning som berör utredningens arbete 39 2.1 Fornminneslagen (1942:350) 39 2.2 Plan- och bygglagstiftningen m. m. 41 2.4 Bostadsfinansieringsförordningen (1974:946) m. m. 46

5 Nuvarande ordning . . . . . . . . 62 5.1 Informationssystem om fornlämningar 62 5.1.1 Fornminnesinventeringen 62 5.1.2 Fornlämningsregistret 62 5.1.3 Kartredovisningen . . . 66 5.1.4 Fastighetsregistreringen . . . . . . . . 67

5.1.5 Övrig informationsspridning, ansvarsfördelning 70

5.2 Tillämpningen av fornminneslagen m. m. 70 5.2.1 Fornlämningsbegreppet . . . . . . . . 70 5.2.2. Fornminneslagens bakgrund och syfte . . . . . . 71 5.2.3. Tillämpningen av villkor enligt 6 § fornminneslagen med hänsyn till kostnadsaspekter m. m. . . . . 72 5.2.4 Arkeologisk undersökning - metoder och mål 74

5.2.5. Åtgärder efter slutförandet av den arkeologiska under-

sökningens fältarbete 77

Innehåll . 6

5.2.6. Särskilda åtgärder för att bevara fornlämningar 78 5.2.7. Bestämmelser om kostnadsansvar 80 5.3 Sambandet markvärde - 83 taxeringsvärde 5.4 Undersökningskostnaders inverkan på hyror . . . . 86 5.5 Tillämpning av bostadsfinansieringsförordningen (1974:946) m.m. 86 5.6 Den arkeologiska undersökningsverksamheten 87 5.6.1. Beslut om undersökning . . . 88 5.6.2. Den statliga uppdragsverksamheten 89 5.6.3. Länsmuseer och kommunala museer . 91 5.6.4. Den centrala myndighetsfunktionen . . . . . . 91 5.7 Kostnadsutveckling för arkeologiska exploateringsundersökningar 92

6 Riksrevisionsverkets revisionsrapport 99 6.1 Fornminnesinventeringen . . 99

6.2 Översyn av fornminneslagen m. m. . . . . . . 101

6.3 Decentralisering av undersökningsverksamheten m. m. 106 6.4 Riksrevisionsverkets avslutande synpunkter 109

7 Enkäter . 111 7.1 Kommunenkäten 111 7.2 Länsstyrelseenkäten 112

8 Kritik av nuvarande ordning 114

9 Överväganden och förslag 116

9.1 Utgångspunkter 116 9.2 Vissa finansieringsfrågor 118 9.2.1Behovet av finansiering . . . . . 118 9.2.2.Konsekvenser av en särskild finansiering 118 9.3. för fornlämningarna . . . . . 120 Skyddet 9.4 Ekonomiska konsekvenser av fornlämningsskyddet 122 9.4.1. Vissa exempel på avvägningar mellan kostnader och nytta . . . . . . . . . . . 123 9.4.2. Långsiktiga samhällsekonomiska konsekvenser 124 9.5 Informationssystem om fornlämningar 128 9.5.1 Fornminnesinventeringen 129 9.5.2 Fornlämningsregistret 134 9.5.3 Kartredovisningen 136 9.5.4 138 Fastighetsregistreringen 9.6 Planeringen . . . . . . . . . . 141 9.6.1 Den fysiska planeringen I . . . . . . 141 9.6.2 Kompletterande inventering och prospektering . 145 9.6.3 Kostnadsfördelning vid kompletterande inventering och prospektering . . . . . 149 9.7 Samråd med antikvarisk myndighet 151 9.8 undersökning av fornlämning 152 Arkeologisk 9.8.1 Olika undersökningsmetoder 152

Innehåll 7

9.8.2 Rapport om resultatet av undersökningen . . . . 154 9.8.3 Utveckling och effektivisering av undersökningsmetoder- 155 9.8.4 Vetenskaplig uppföljning av undersökningsresultaten m. m. . . . . . . . . . . 156 9.9 Särskilda åtgärder för att bevara fornlämningar 160 9.10 Levandegörande av kulturarvet 162 9.11 Bestämmelser om kostnadsansvar m.m. . . . . 163 9.11.1 Större eller mindre enskilt arbetsföretag . . . . . 164 9.11.2 Riktlinjer för skälighetsprövning fornminneslaenligt

9.11.3 Förseningar, ränteförluster m. m. . . . 177 9.12 Beslut om kostnader enligt fornminneslagen. Besvär m. m. 178 9.13 Sambandet markvärde-taxeringsvärde . . . . . 185 9.14 Finansiering av arkeologiska undersökningskostnader vid bostadsbyggande . . . . . . . 186 9.15 Den arkeologiska undersökningsverksamheten 193 9.15.1 Riksantikvarieämbetets myndighetsfunktion 194 9.15.2 Riksantikvarieämbetets uppdragsverksamhet 195 9.15.3 Länsstyrelserna . . . . . . . 200 9.15.4 Länsmuseer och kommunala museer . . . . 200 9.15.5 Ytterligare decentralisering av undersökningsverksamhe-

9.16 Kostnadsutveckling för arkeologiska undersökningar 204 9.17 Ekonomiska konsekvenser,finansiering . . . . . 207 9.17.1 Sammanfattning av ekonomiska konsekvenser 207 9.17.2 Finansiering av merkostnader för staten 216

10 Specialmotivering 217

11 Reservation och särskilt yttrande 220 11.1 Reservation av Holger Ivarsson 220 11.2 Särskilt yttrande av Lars Olsson 221

Bilaga 1 Utredningens direktiv 223 Bilaga 2 Att bygga på kulturlager 229 Bilaga 3 Resultat av kommunenkäten . 241 Bilaga 4 Resultat av länsstyrelseenkäten . . . . . . . . . . 285 Bilaga 5 Domstolsavgörande rörande kostnadsansvaret enligt 9 § fornminneslagen-dets. k. Kransenmâlet (Nytt juridisktarkiv avd. 1 1982 s. 547) 295

SOU 1985: 13

Förkortningar

ADB Automatisk databehandling BFR Statens råd för byggnadsforskning BL Byggnadslagen (1947:385) BS Byggnadsstadgan (1959:612) CFD Centralnämnden för fastighetsdata dir. Kommittédirektiv Ds Departementens utredningsserie FBL Fastighetsbildningslagen (1970:988) FML Lagen (1942:350) om fornminnen FoU Forskning och utveckling HD Högsta domstolen KrU Kulturutskottet KU Konstitutionsutskottet LMV Statens lantmäteriverk LU Lagutskottet ML Miljöskyddslagen (1969:387) NJA Nytt juridiskt arkiv avd. 1 NJA II Naturvårdslagen (1964:822) PBL Plan- och bygglagen prop. Proposition RAGU Riksantikvarieämbetets Gotlandsundersökningar RAÄ Riksantikvarieämbetet ROT Reparation, ombyggnad, tillbyggnad RSV Riksskatteverket SFS Svensk författningssamling SHMM Statens historiska museer SOU Statens offentliga utredningar TOG Tomt- och grundberedningskostnad UV Riksantikvarieämbetets undersökningsverksamhet

S()IJ 1985:13 11

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

1 Förslag till Lag om ändring_i lagen (l9N2:350) om fornminnen

Härigenom föreskrivs att 8, 9 och 17 §§ lagen (l9U2:350) om fornminnen skall ha nedan angivna lydelse.1

Nuvarande

lidelse Föreslagen lydelse

8 §

Vid planerande av väganlägg- Den som planerar en byggnad, ning eller annat arbets- en eller annat

anläggning ggg

bör företag, i god tid iggåg- arbetsföretag bör i god tid tas, huruvida fast fornlämning ta om en fast forn-

reda gå

kan beröras av företaget, kan beröras av före-

§§m§L lämning

där detta finnes vara förtaget. Om så är fallet, skall hållandet, samråd så snart ske anmälan genast hos länsgöras

kan äga rum med länsstyrelsen. styrelsen ggg samråd 1

ärendet.

Anträffas under grävning eller Anträffas under eller grävning annat arbete fast fornlämning annat arbete fornlämgg fast som ej förut varit känd, skall ning som ej förut varit känd, arbetet i det rör fornläm- skall arbetet i den mån det

ggg

ningen omedelbart avbrytas rör omedelbart

ggg fornlämningen

den som leder arbetet utan avbrytas. Den som leder arbetet dröjsmål göra anmälan om för- sgall utan dröjsmål göra anmähållandet hos länsstyrelsen. lan om förhållandet hos länsstyrelsen.

Ansökan om tillstånd att rubba, Ansökan om tillstånd att rubba, förändra eller forn- förändra eller ta bort en forn-

borttgga

lämning som beröres av arbetet lämning som berörs av arbetet skall skyndsamt prövas enligt skall skyndsamt prövas enligt gad_i_ 6 § stadgas. 6 §.

1Lagen omtryckt 1976M42

12 Författningsförslag S()IJ 1985:13

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 §

med anledning av all- Om ett allmänt eller större

Erfordras

mänt eller större enskilt enskilt arbetsföretag som berör arbetsföretag som berör fast fornlämning kräver att gg fast fornlämning att särskild under- undersökning av gg särskild sökning av fornlämningen fornlämningen företas eller :§53eller särskild särskilda åtgärder vidtas för

tgggg åtgärd

för att bevara den, att bevara den, skall företaget vidtages skall kostnaden därför âvila betala kostnaden för undersökföretaget, det på ningen eller åtgärderna, om

gågitt igkg

grund av särskilda förhållanden det på grund av särskilda

inte

finnes obilligt. förhållanden är oskäligt.

Undersökning eller som En sådan undersökning eller

åtgärd

avses i första skall sådana skall vidtas

stycket åtgärder

vidtagas så skyndsamt som så skyndsamt som möjligt. möjligt.

l7§

Egåga om ersättning gllgg Frågor om ersättning enligt

kostnad enligt 5 § fgggg 5 § sjätte stycket, 7 §

stycket, 7 § första stycket, första stycket eller 9 a § 9 § första eller tredje stycket prövas av den stycket 9 a § tredje stycket prövas fastighetsdomstol inom vars

av den fastighetsdomstol inom område fornlämningen är

vars område fornlämningen är belägen. belägen.

Denna lag träder i kraft den

SOU 1985: 13

Författningsförslag 13

2 till

Förslag

Förordning om ändring i förordningen (1983:1021) om tilläggslån för ombyggnad av bostadshus m.m.

Härigenom föreskrivs att 2 och M §§ förordningen (1983:1021) om tilläggslån för ombyggnad av bostadshus m.m. skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2§

Tilläggslån får lämnas i följande fall:

1. För ombyggnad av hus som har förklarats för eller är av sådan beskaffenhet att det kan förklaras för byggnadsminne enligt lagen (1960:690) om byggnadsminnen.

2. För åtgärder i syfte att förstärka grunden till kulturhistoriskt värdefulla bostadshus eller till bostadshus som ingår i en från kulturhistorisk värdefull synpunkt bebyggelsemiljö.

3. För åtgärder i syfte att avhjälpa mera omfattande röt-, mögel-, fukt- och korrosionsskador i bostadshus som är yngre än 30 år eller för att avhjälpa andra byggnadstekniska brister i sådana hus, om bristerna innebär en påtaglig risk från säkerhets- eller hälsoskyddssynpunkt.

4. För åtgärder i syfte att minska radondotterhalten i bostadshus till en nivå som är godtagbar från hälsoskyddssynpunkt.

5. För åtgärder som innebär ändring av

lägenhetssammansättningen

i flerfamiljshus som är yngre än 30 år, om kostnaden för outhyrda lägenheter i huset är betydande och kan förväntas bestå under längre tid samt ändringen kan antas minska dessa kostnader.

14 sou 1935; 13

Författningsförslag

6. För arkeologiska underi sam-

sökningskostnader

band med eller

nzbvggnad

ombxgggd av bostadshus.

u §

Tilläggslån för sådana ombygg- Tilläggslån för sådana nader som avses i 2 § 1 lämnas ombyggnader som avses endast om huset om med i 2 § 1› eller sådana nxbyggs stöd av bostadslån enligt byggnader och ombyggnader bostadsfinansieringsförord- som avses i 2 § 6 lämnas (1974:9146). endast om huset bzggs_ ningen om med stöd e_ll_e_r_ byggs av bostadslån enligt. bostadsfinansieringsförordningen (1974:946).

Denna förordning träder i kraft den

sou 1985:13 15

SANMANFATTN ING

Synen på de fasta fornlämningarna som en gemensam tillgång har lång hävd i vårt land. Fornlämningarna är en viktig och för alla tillgänglig del av kulturarvet. Det är därför att de angeläget bevaras i den utsträckning som det är möjligt. Syftet med det i fornminneslagen angivna fornlämningsskyddet är att fornlämningarna skall bevaras.

Samtidigt finns viktiga allmänna och enskilda intressen som kan motivera att fornlämningar tas bort. För att kunna så långt möjligt ta till vara den information som fornlämningarna kan ge måste erforderliga arkeologiska undersökningar föregå borttagandet. Borttagande av fornlämningar i samband med en arkeologisk undersökning är dock att anse som en undantagsföreteelse.

En arkeologisk undersökning är ofta en begränsad del av arbets-

företaget som sådant. Detta utesluter inte att en sådan undersökning i vissa fall kan utgöra en påtaglig belastning för arbetsföretaget.

Arkeologiutredningen skall enligt sitt uppdrag se över möjligheterna att underlätta för att arbetsföretagen finansiera arkeologiska undersökningar. Utgångspunkten för skall utredningsarbetet vara att fornminneslagens för kostnadsansvaret huvudprincip för sådana undersökningar bibehålls och att huvudregeln alltså bör vara att exploatören skall stå för kostnaden.

Om utredningens förslag kan föranleda merkostnader för staten, diskuteras på vilka sätt dessa kostnader kan finansieras. Även om utredningen inte kan finna en lämplig finansieringsmetod, läggs förslag ändå fram. Tanken bakom detta är att enbart kostnadsfaktorer inte bör avhålla från att utredningen lägga fram förslag, sm den finner i och för och välmotiverade. sig lämpliga

Det finns tre faktorer som har särskild när det betydelse gäller de arkeologiska undersökningskostnaderna, nämligen informationen om fornlämningarna samt exploatörens uppgift att dels samråda

SOU 1985: 13 16 Sammanfattning

dels omsorgsfullt planera arbetsföremed antikvarisk myndighet, med hänsyn till eventuell förekomst av fornlämningar. taget

bestämmelser om kostnadsansvaret för arkeologiska Fornminneslagens är en del av lagens skyddssystem och en direkt undersökningar av fornlämningarnas servitutskaraktär. Genom att man upphäföljd ver den inskränkning i markanvändningen som fornlämningsförekomsinnebär kan marken användas för nya ändamål. Eftersom huvudten kostnaderna för skall regeln är att exploateringsundersökningar bekostas av arbetsföretaget, får den för vars skull fornlämningen skall tas bort bedöma om fördelen att få fornlämningen avlägsnad är så stor att den motiverar kostnadsåtagandet för undersökningen. om kostnadsansvar skapas sålunda Genom fornminneslagens regler förutsättningar för att exploateringen av mark med fornlämningar en noggrann planering i syfte att begränsas. Samtidigt främjas minska behovet av att undersöka och ta bort fasta fornlämningar.

som är uppbyggt i fornminneslagen har eligt Det skyddssystem bedömning varit effektivt och fungerat på arkeologiutredningens i stort sett tillfredsställande sätt. Den kritik som förekomett senare år har sin grund snarare i att de mit under väsentligen i vissa fall upplevts som arkeologiska undersökningskostnaderna höga och ojämnt fördelade än att principerna bakom skyddssystemet varit felaktiga och därför kunnat ifrågasättas.

avskaffa eller punkter modifiera fornminnes- Att på väsentliga för kostnadsansvaret för arkeologiska underlagens huvudprincip skulle skyddssystem. Ett totalt eller sökningar uppluckra lagens kostnadsansvar för staten som åtgärder med en väsentligt utvidgat leder till skulle också resultera i en ökad statsådan inriktning och styrning av den arkeologiska undersökningslig planering verksamheten till skada för konnmnernas och exploatörernas plane-

ring.

för att staten helt eller delvis bör ta över kostnads- Som motiv ansvaret brukar också åberopas att alla eller många fornlämningar s.k. som är av värde för landet och en större utgör riksintressen, allmänhet.

sou 1935; 13 17 Sammanfattning

Som tidigare sagts är det enligt fornminneslagens principer ett nationellt intresse att bevara fornlämningarna. Däremot är det allmänt sett inte något riksintresse att låta ta bort dem. Den för vars skull fornlämningen måste bör därför bekosta avlägsnas den arkeologiska undersökningen.

Mot bakgrund av det anförda saknas skäl att enligt utredningen frångå lagens huvudprincip för kostnadsansvaret.

Informationssystm om fornlämningar

Lagskyddet för fornlämningar utgör en inskränkning i förfoganderätten för och brukare av mark ägare med fornlämningar. De måste därför kunna få information om fornlämningarnas och utsträckläge ning. Redovisningen av synliga eller på annat sätt till beläge stämbara fornlämningar på den ekonomiska kartan till att syftar ge markens ägare och brukare denna nödvändiga information. I viss omfattning redovisas fornlämningar också i andra officiella kartverk. Våra kartor har därmed en stor för betydelse fornlämningsskyddet. Sedan år 1969 förs uppgifter om fornlämningar också in i fastighetsregistret.

Underlaget för fornlämningsredovisningen på de officiella kartorna och i fastighetsregistret är riksantikvarieämbetets fornlämningsregister. Detta innehåller även uppgifter om dels andra lämningar, vilkas karaktär inte kan fastställas utan undersökning, dels fyndplatser som kan indikera dels fornlämfornlämningar, ningsliknande naturbildningar m.m. Uppgifterna i fornlämningsregistret bygger på fornminnesinventeringen till den ekonomiska kartan.

Det finns ett klart inbördes samband mellan fornminnesinventering, fornlämningsregister, fastighetsregister och de officiella kartverken, främst den ekonomiska kartan. Verksamheterna har också inriktats på att utveckla detta samband.

Informationssystemen inom kulturminnesvården och i de officiella

kartverken har stor betydelse för den Om fysiska planeringen. informationen om fornlämningar är lämpligt utformad och lätt

18 SOU 1985113

Sammanfattning

tillgänglig, ökar möjligheterna att ta hänsyn till fornlämningarna vid planeringen. Genom att en ny plan- och bygglag avses träda i kraft den l januari 1987 förändras bl.a. formerna för och innehållet i den fysiska planeringen. Detta kan föranleda att kulturminnesvârdens informationssystem behöver kompletteras med hänsyn till eventuellt nya önskemål och behov inom den fysiska planeringen.

görs helt i anslutning till den allmänna Fornminnesinventeriggen kartproduktionen. Den första fornminnesinventeringen i anslutning till den ekonomiska kartläggningen avslutades 1977. Från 1974 utförs en ominventering av fornlämningar i samband med produktionen av den ekonomiska kartans andra edition. Långsiktig planering av fornminnesinventeringen för den ekonomiska kartans revidering är beroende av den långtidsplan för kartproduktionen - Kartpolitik 85 - som utarbetats vid lantmäteriverket i samråd med bl.a. riksantikvarieämbetet. Målsättningen är att den ekonomiska kartan skall vara lika aktuell beträffande fornlämningar som i fråga om övrigt kartinnehåll.

Från såväl arkeologi- som informationssynpunkter kännetecknas förstagângsinventeringen av en ojämn kvalitet och vissa andra brister. Den pågående ominventeringen resulterar i redovisning av tidigare på den ekonomiska kartan icke representerade fornlämningskategorier och innebär en betydelsefull kunskapsuppbyggnad. Förutsättningarna att på karta redovisa vissa fornlämningstyper har utvidgats i samband med ominventeringen.

Fornminnesinventeringen leder till att kulturminnesvårdens intressen kan preciseras tydligare. Som en följd av inventeringen innehåller den ekonomiska kartan och andra officiella kartverk en lättillgänglig och överskådlig information om förekomsten av fornlämningar. Genom inventering inhämtad information har inte enbart betydelse i samband med planering och exploatering. Det finns enligt utredningens mening också stora värden i att ha aktuell information rörande fornlämningar för en stor krets av intressenter i samhället.

Sammanfattning 19

Arkeologiutredningen föreslår att riksantikvarieämbetet ges sådana resurser att den pågående ominventeringen för den ekonomiska kartan kan fullföljas med nuvarande ambitionsnivå. Då inventeringen främst tjänar allmänna intressen och utförs i samband med den officiella kartproduktionen, bör den alltjämt bekostas av staten.

Uppgifter som framkommit vid fornminnesinventeringen redovisas i riksantikvarieämbetets fornlämningsregister, som är landets största kulturhistoriska register. I samband med ominventeringen revideras fornlämningsregistret. Härigenom säkerställs en fortsatt långsiktig kunskapsuppbyggnad i denna form.

För att den nya kunskapen skall kunna spridas och användas på ett rationellt sätt har moderna lagrings- och bearbetningsmetoder börjat användas. Ett program för digitalisering av fornlämningsregistret har utarbetats inom riksantikvarieämbetet. Avsikten är att i klartext lagra hela fornlämningsregistret i ADB-mediet.

Utan fornlämningsregistret skulle knappast kulturminnesvårdens decentralisering och integrering i samhällsplaneringen ha kunnat genomföras på det sätt som skett. Genom registret underlättas kulturminnesvårdsorganens arbete med besiktningar, kontroller, rådgivning och infonmation. Uppgifterna används också för forskning och undervisning. Sist men inte minst är kopplingen av registret till den allmänna kartframställningen av väsentlig betydelse från informationssynpunkt.

Utredningen föreslår att riksantikvarieämbetet ges sådana resurser att den planerade digitaliseringen av fornlämningsregistret kan fullföljas.

Pâ den ekonomiska kartan redovisas alla kända fasta fornlämningar. De markeras med symbolen run-R, vilken i vissa fall kan kompletteras med en upplysningstext eller ett namn.

20 S()lJ 1985:13 Sanunanñunüng

En allmän tendens inom kartproduktionen är att kartdata skall användbara för skilda produkter 1 olika skalor. Kartdatan göras lagras i flexibla system, som då vanligen får en digital utformning. Lantmäteriverket har således på försök utfört digitalisering av vissa kartdata. Digitaliseringen har dock ännu inte omfattat fornlämningar.

Ytterligare kartdatabanker är under uppbyggnad. Detta gäller i första hand storskaliga kartor som kommunerna utarbetar. Avsikten är att fornlämningar och andra kulturhistoriska kartdata skall via ADB-media tas med på primärkartor, grundkartor, storskaliga registerkartor etc. Planerna på och uppbyggnaden av flera kartdatabanker markerar ytterligare behovet av en allmän digitalisering och koordinatsättning av fornlämningsregistret.

Ett nytt baserat på ADB-teknik, är under uppfastighetsregister, läggning. F.n. omfattar fastighetsdatasystemet ca 30 % av landets fastigheter. I fastighetsregistret och på fastighetsutdrag ges besked om att en fastighet berörs av en fornlämning. I fastighetsregistret ingår ett koordinatregister, som innehåller lägesbestämningar för bl.a. fastigheter. Inom varje fastighetsområde tas koordinater ut för bl.a. fornlämningar. Informationen i koordinatregistret kan genom sambearbetningar med andra offentliga register utnyttjas sm underlag för samhällsplanering.

Riksantikvarieämbetet bereder underlaget för fornlämningarnas koordinatsättning, vilken sedan slutförs av centralnämnden för fastighetsdata. Koordinatsättning av fornlämningar har hittills skett inom ett tiotal län medan arbete med detta f.n. pågår beträffande några län.

Koordinatsättning och lagring i fastighetsdatasystemets register har med något undantag hittills skett på grundval av de uppgifter i fornlämningsregistret som inhämtats vid förstagångsinventeringen av fornlämningarna. Trots att resultaten av ominventeringen av fornlämningar gjorts till underlag för revidering av den ekonomiska kartan, har någon motsvarande aktualisering av fornlämningsuppgifterna inte skett i fråga om det nya fastighetsregistret. Det beror på att det inte skett eller sker någon samordning mellan

sou 193543 21

Sammanfattning

centralnämndens för fastighetsdata uppläggning av det nya fastighetsregistret och lantmäteriverkets planering för kartrevideringen.

Redovisningen av fornlämningar i fastighetsregistret sker följaktligen inte fortlöpande utan endast i samband med registrets uppläggning. Uppgifterna i registret är därmed ofta inte aktuella. För att registret skall kunna vara en aktuell och tillförlitlig informationskälla vad gäller fornlämningsförekomster förutsätts

en löpande ájourhâllning, som i sin tur bygger på att det finns

etablerade samarbetsrutiner mellan kulturminnesvårdens organ och fastighetsregistermyndigheterna.

För köpare av fastigheter, exploatörer, kreditinstitut m.fl. är det att betydelsefullt de med ledning av aktuella uppgifter i fastighetsregistret kan få upplysningar om eventuell förekomst av fornlämningar på en fastighet.

Med bestämdhet kan hävdas att fastighetsregistret i endast ringa utsträckning tillgodoser behovet att kunna få aktuella och tillförlitliga upplysningar om eventuella fornlämningsförekomster. För att fastighetsdatasystemet i vad det avser av registrering fornlämningar skall uppfylla högt ställda krav på ett säkert ADBsystem, som uppskattas av användarna, krävs att fastighetsregistret innehåller aktuella uppgifter om fornlämningar. Utredningen framhåller därför nödvändigheten av att erforderliga medel anslås för denna mycket angelägna revidering.

Arkeologiutredningens överväganden och förslag rörande den fysiska

planeringen och fornlämningsskyddet görs mot bakgrund av det förut

nämnda förslaget till ny plan- och bygglag.

Arkeologiutredningen understryker betydelsen av att förekomsten av eventuella fornlämningar inom ett tilltänkt planområde noga kartläggs. Likaväl som geotekniska och andra liknande förhållanden utreds grundligt bör utredning om förekomst av eventuella fornlämningar ingå som ett viktigt och naturligt led i av planeringen områden, där det sannolikt finns kulturlager och andra fornlämningar under markytan. Genom förutseende och noggranna utredningar

22 Sammanfattning

i aktuella hänseenden kan överraskningar och kostnadsfördyringar ofta undvikas.

Kulturminnesvården, där hänsynen till fornlämningarna utgör en viktig del, får en mera markerad roll genom plan- och bygglagen. Den fysiska planeringen blir också förenklad och mer aktualitetsinriktad, varjämte planeringsansvaret decentraliseras ytterligare till kcunmmerna. Inte minst mot bakgrund av dessa omständigheter är det mening klart motiverat att kulturenligt utredningens minnesvårdens informationssystem bör kompletteras och förbättras i enlighet med vad utredningen förordat i det föregående.

Kompletterande inventering och prospektering

Beträffande åtskilliga områden i landet ger inte tillgängliga informationskällor ett tillförlitligt och i övrigt tillfredsställande underlag för kunskap om eventuell förekomst av fornläm- Det bästa sättet att undvika överraskningar vid planeningar. ringen och exploateringen kan ibland vara att göra en fördjupad inventering inom tilltänkta exploateringsområden. Sådana specialinventeringar, dvs. ombesiktningar, analyser och andra åtgärder som vidtas utan markingrepp, ger ett säkrare underlag för exploatören att på förhand kunna bedöma den tilltänkta exploateringens omfattning och lönsamhet med hänsyn till eventuell förekomst av fornlämningar.

Fornminnes- och specialinventeringar kan ge upplysningar om och i så fall var fasta kan finnas. Framför allt när det fornlämningar gäller fornlämningar utan synligt märke ovan jord kan kompletterande metoder och åtgärder, s.k. prospektering, behöva tillgripas i samband med exploatering.

Trots att någon skyldighet för kommuner och exploatörer att bekosta specialinventeringar och prospekteringar inte kan grundas på fornminneslagens bestämmelser, åtar sig dessa ofta att svara för kostnaderna. Nuvarande kostnadsfördelning i detta hänseende har i aldrig ifrågasatts utan synes vara en ordning som fungerar

princip

tillfredsställande. Med hänsyn härtill föreslår utredningen ingen ändring på denna punkt. Liksom hittills bör dock staten bidra

sou 1935; 13 Sammanfattning 23

till kostnaderna, om det av speciella orsaker anses oskäligt att belasta arbetsföretaget med denna typ av kostnad.

Arkeologisk undersökning av fornlämning

Enligt fornminneslagen bör man, när arbetsföretag planeras, i god tid inhämta uppgift om fast fornlämning kan beröras av företaget. Om så är fallet, bör samråd så snart som möjligt äga rum med länsstyrelsen.

Arkeologiutredningen föreslår en viss skärpning av bestämmelsen om samråd av innebörd att det skall råda en samrådsplikt i de fall fornlämning berörs av arbetsföretaget.

När någon planerar att utnyttja mark med fornlämningar måste först tillstånd enligt fornminneslagen inhämtas. I samband med tillstånd kan villkor ställas. I villkoren föreskrivs antingen att särskild undersökning av fornlämningen skall göras eller att särskild åtgärd skall vidtas för att bevara den.

Syftet med en arkeologisk undersökning är att för framtiden bevara den kunskap som en fornlämning kan ge om forntida levnadsförhållanden och föreställningar. Hur omfattande den arkeologiska undersökningen bör vara och hur den bör genomföras bedöms utifrån vetenskapliga kriterier. Om fornlämningstypen är väl bekant genom tidigare undersökningar, kan utgrävningen begränsas till att belysa enbart vissa problem. Undersökningarnas omfattning kan också begränsas till ett statistiskt urval eller till de delar av fornlämningen som efter en provundersökning bedömts som mest intressanta.

Enligt utredningens uppfattning finns alltid motiv för en rationalisering och effektivisering av prospekterings- och undersökningsmetoderna så att ett önskat vetenskapligt utbyte kan uppnås till så låg kostnad som möjligt. Utredningen understryker vikten av att utvecklingen med att göra undersökningsmetoderna så effektiva som möjligt fortsätter.

24 SOU 1985: 13 Sammanfattning

En arkeologisk exploateringsundersökning avslutas med en

rappprt

flera Den är en redovisning till arbetsföretasom tjänar syften. i text och bild. Den utgör vidare ett första led i levandegöget randet av en del av vårt kulturarv och är en grund för ytterligare forskning och vetenskaplig bearbetning. Kostnaden för rapporten ingår i undersökningskostnaden och belastar därmed arbetsföretaget. Enligt utredningens mening bör denna ordning bestå.

Efter hand som undersökningsverksamheten har ökat till följd av efterkrigstidens storskaliga samhällsförändringar har behovet av uppföljning ökat. Resurserna härför har emellertid inte byggts ut i samma takt.

Att en fortlöpande och tillfredsställande vetenskaplig uppföljning

av otillräckliga ekonomiska och utveckling inte kan ske på grund medel ger negativa konsekvenser av olika slag. Den bristfälliga bearbetningen innebär bl.a. att undersökningsresultaten inte i önskvärd utsträckning blir tillgängliga för allmänheten. Allvarligast torde dock vara att en utebliven vetenskaplig uppföljning minskar möjligheten till kunskapsåterföring, dvs. möjligheten att kontinuerligt förnya och fördjupa de vetenskapliga utgångspunkter och frågeställningar efter vilka nya undersökningar planeras och utförs.

Den vetenskapliga uppföljningen och analysen av undersökningsresultaten tillgodoser i allt väsentligt allmänna intressen, främst forskningen, och bör därför bekostas av staten.

Enligt arkeologiutredningen är bristen på vetenskaplig uppföljning av undersökningsresultaten ett allvarligt problem. Det är nödvändigt att riksantikvarieämbetet tilldelas medel för att kunna leva upp till det centrala myndighetsansvar som åvilar ämbetet på detta område.

Särskilda åtgärder för att bevara fornlämningar

Fornminneslagen har som utgångspunkt att fornlämningarna i huvudsak skall bevaras för framtiden. De särskilda åtgärder som föreskrivs för att bevara fornlämningen syftar till att göra ingrepp

SOU 1985: 13 Sammanfattning 25

i densamma eller i fornlämningsmiljön så begränsade som möjligt. Byggmetoder och liknande kan behöva anpassas till fornlämningens art och betydelse.

När det gäller byggande på områden med kulturlager pågår ett utvecklingsarbete i syfte att göra det möjligt att bygga på sådant sätt att kulturlagren kan bevaras. Genom att utgrävningar ibland kan helt undvikas eller avsevärt reduceras i omfattning minskas behovet av arkeologiska undersökningar. Härigenom nedbringas kostnaderna inte minst för arbetsföretagen samtidigt som vetenskapligt referensmaterial kan sparas för framtiden. Ett fortsatt utvecklingsarbete vad gäller grundläggningsmetoderna är därför mycket angeläget.

Bestämmelser om kostnadsansvar

I 9 § första stycket fornminneslagen föreskrivs att, om det med anledning av allmänt eller större enskilt arbetsföretag som berör fast fornlämning erfordras att särskild undersökning av fornlämningen företas eller särskild åtgärd vidtas för att bevara den, kostnaden härför skall âvila företaget, om det inte på grund av särskilda förhållanden finnes obilligt.

Enligt arkeologiutredningen är den nuvarande huvudregeln om

exploatörens kostnadsansvar med möjlighet till befrielse från

detta ansvar i vissa fall lämplig och väl avvägd med hänsyn till fornminneslagens karaktär av skyddslag.

För bedömning av kostnadsansvaret görs en avgörande gränsdragning mellan å ena sidan allmänt eller större enskilt arbetsföretag och å andra sidan övriga arbetsföretag. Det är endast de förstnämnda arbetsföretagen som med stöd av fornminneslagen kan åläggas att bekosta arkeologiska undersökningar. Gränsdragningen mellan större och mindre enskilt arbetsföretag har inte närmare precise-

rats i fornminneslagens förarbeten eller genom rättspraxis. Riks-

antikvarieämbetet har dock angett vissa riktlinjer i frågan. Tolkningen av begreppet allmänt arbetsföretag har inte vållat några svårigheter i tillämpningen.

26 SOU 1985113 Sammanfattning

Liksom hittills bör i fortsättningen följande typer av enskilda

arbetsföretag räknas som mindre och därför helt eller delvis befrias från de arkeologiska undersökningskostnaderna: till-, påoch ombyggnader av enfamiljshus, uppförande av garage och uthus till enfamiljshus samt vissa markarbeten i anslutning till sådana hus ävensom mindre kompletteringar på jordbruksfastigheter och liknande.

Arkeologiutredningen har övervägt att hänföra uppförandet av ett enstaka småhus till sådant mindre enskilt arbetsföretag för vilket statligt bidrag med stöd av fornminneslagen kan utgå men stannat för att det alltjämt bör betraktas som ett större enskilt arbetsföretag i fornminneslagens mening.

Utredningen har prövat vilka riktlinjer som bör gälla för skälighetsprövningen enligt fornminneslagen. Som exempel på fall då det är obilligt att arbetsföretag skall bekosta arkeologiska exploateringsundersökningar anges i fornminneslagens förarbeten, att undersökning av fornlämning redan varit planerad, att fornlämningen är av så ringa betydelse att det inte synes påkallat att vidta någon särskild åtgärd för dess bevarande eller att fornlämningen inte varit känd förut.

Det är sällan som obillighet kunnat åberopas som grund för hel eller partiell befrielse från kostnadsansvaret.

I ett avgörande från 1982 slog högsta domstolen fast att undantagsregeln i 9 § fornminneslagen endast kan åberopas då det föreligger s.k. särskilda förhållanden. Domstolen avvisade tanken att regeln har karaktär av allmän skälighetsregel, som skulle kunna föranleda befrielse från eller jämkning av kostnadsansvaret efter en skönsmässig bedömning. Enligt domstolen måste med särskilda förhållanden avses sådana omständigheter som nämnts i fornminneslagens motiv eller som ligger i linje med dessa.

Arkeologiutredningen har prövat om den nuvarande bestämelsen om kostnadsansvaret bör ändras så att det ges utrynne för en allmän skälighetsbedömning i någon form.

SOU 1985: 13 Sammanfattning 27

En allmän skälighetsprövning utifrån det faktum att undersökningskostnaderna i sig torde vara osedvanligt höga är mycket svår att göra, i all synnerhet för beslutande instanser som saknar erforderlig ekonomisk kompetens för sådana avvägningar. Särskilt besvärligt torde det vara att bedöma förutsättningarna för oskälighet när det uppkonnmm fråga m arbetsföretagen skall stå för utgrävningskostnader som inte kan beräknas bli förräntade genom avkastningen från uppförda bostads- och lokalbyggnader.

Som en annan grund för oskälighet skulle kunna tänkas att undersökningskostnaderna överstiger de för orten vanliga. Det är emellertid lika svårt att på objektiva grunder avgöra när undersökningskostnaderna överstiger de för orten vanliga som när de är osedvanligt höga.

Enligt utredningen bör nu angivna omständigheter inte kunna utgöra motiv för tillämpning av en allmän skälighetsregel. I stället bör en skälighetsprövning i princip liksom hittills begränsas till klart utmejslade typfall av markerad undantagskaraktär. En viss utvidgning av undantagsområdet bör kunna tillgodose syftena att dels vidmakthålla nuvarande principer bakom fornlämningsservitutet, dels tillskapa en s.k. säkerhetsventil för vissa fall där mycket starka skäl talar för en lättnad i kostnadsansvaret.

Arkeologiutredningen finner övervägande skäl tala för att den gällande utformningen av 9 § fornminneslagen i princip behålls men att möjligheterna att få hel eller partiell kostnadsbefrielse med stöd av paragrafe blir något.utvidgade.

En skälighetsbedömning kan i vissa fall vara motiverad, om det föreligger en laglig skyldighet eller eljest tvingande omständigheter att vidta anläggningsåtgärder och liknande som kan föranleda arkeologiska undersökningar. Det kan t.ex. gälla anläggandet av vatten- och avloppsledningar under marken eller nödvändiga reparationer eller omläggningar av ledningarna.

Utredningen redovisar några andra exempel på situationer då undantagsregeln kan tillämpas. I övrigt överlämnas åt rättstillämpningen att ge exempel och forma praxis på omrâdet.

28 Sammanfattning SOU 1985113

Förutom kostnader för själva arkeologiska undersökningen kan

den

exploatörerna drabbas av vissa indirekta kostnader i anledning av undersökningen, t.ex. räntekostnader på nedlagt kapital belöpande på tiden för utgrävningen och fördyrad projektering. En del sådana

kostnader beror pá att exploateringen kan försenas till följd av

att den arkeologiska undersökningen först måste utföras.

Arkeologiutredningen finner inte tillräckliga skäl att frångå nuvarande ordning att exploatörerna betalar de indirekta kostnaderna.

Beslut om kostnader enligt fornminneslagen. Besvär

Ansökan om tillstånd att rubba, förändra eller ta bort en fast fornlämning görs hos länsstyrelsen, vars beslut kan överklagas hos regeringen. Den arkeologiska undersökningskostnadens storlek prövas av fastighetsdomstolen. Det är inte föreskrivet någon tid inom vilken talan skall väckas hos domstolen.

Omfattningen av och kostnaderna för en arkeologisk undersökning uppfattas allmänt som två sidor av samma sak. Är fornlämningens art och omfattning bestämd, kan kostnaderna beräknas på ett mycket säkrare sätt. Omfattningen och kostnaderna är följaktligen avhängiga av varandra. Inom kulturminnesvården och exploateringsverksamheten upplevs det som otillfredsställande att omfattningen och kostnaderna inte kan prövas och handläggas i ett sammanhang. För den arkeologiska instansen kan osäkerheten om kostnadernas slutliga reglering skapa bl.a. administrativa problem, i all synnerhet som kostnadsfrågan kan hållas öppen hur länge som helst. Även den enskilde torde finna att den nuvarande uppdelningen av ett i stort sett identiskt ärende är till nackdel, då han för att få kostnadsfrågan prövad tvingas vända sig till en annan instans än den som prövat undersökningens omfattning med risk att få stå för alla rättegångskostnader, om han förlorar processen.

Anledning saknas att ändra på det nuvarande förhållandet att länsstyrelsen fattar besluten enligt 6 § fornminneslagen. Däremot kan beträffande frågan om undersökningskostnadernas storlek övervägas en bättre lösning än den nuvarande.

Sammanfattning

Med hänsyn främst till frågornas nära samband förordar utredningen att länsstyrelsen fattar beslut om såväl omfattundersökningens ning som kostnaderna.

Länsstyrelsens beslut rörande undersökningens och kostomfattning naderna skall kunna överklagas. som överprövningsinstans kan väljas kammarrätten eller regeringen.

Arkeologiutredningen föreslår - efter att ha vägt skälen för och emot de båda alternativen - att länsstyrelsens beslut skall kunna överklagas till regeringen.

Sambandet markvärde taxeringsvärde

Vid av effekterna bedömning av arbetsföretagens kostnadsansvar måste frågan om markvärdet för fastigheter med fornlämningar beaktas. Fornlämningsservitutets eventuella inverkan på markpriset och därmed även på markens kan vara av intresse taxeringsvärde dels för en markägare som riskerar att få betala arkeologiska undersökningskostnader till följd av ett planerat markutnyttjande, dels för en köpare av marken som planerar av denna exploatering och därmed kan komma att få stå för vilket undersökningskostnader, kan påverka markens saluvärde. Utredningen har funnit att en fastighets marknads- och taxeringsvärde endast i undantagsfall torde påverkas av att det finns Först när fornlämningar på fastigheten. en arkeologisk undersökning före exploatering skall påbörjas, torde fastighetens marknadsvärde och därmed även taxeringsvärde påverkas i sänkande riktning.

Om fastighetstaxeringskmmnitténs förslag om s.k. rullande årsvis taxering genomförs, finns förutsättningar för att ett sänkt marknadsvärde följs av ett sänkt taxeringsvärde utan att fastighetsägaren behöver ansöka om ändrad Genom en sådan fastighetstaxering. successiv anpassning av marknads- och taxeringsvärdena skulle en smidig ordning skapas. Fastighetsägaren skulle åtminstone temporärt få ett sänkt och därmed viss taxeringsvärde kompensation för undersökningskostnaderna.

30 sou 1985:13 Sammanfattning

av arkeologiska undersökningskostnader vid bostads- Finansiering byggande

Byggandet i städernas centrala delar avser i allt väsentligt annat än bostäder. Detta beror huvudsakligen på en expansion av annan centrumbebyggelse och på de höga markpriser som råder inom sådana områden. Det kan också vara svårt att genom hyresintäkter från bostäder kunna få kompensation för markkostnader och andra kost-

nader i bostadsproduktionen.

Kaununerna, som ansvarar för bostadsförsörjningen och vissa åtgärder för att underlätta bostadsbyggandet, har särskilt sedan mitten av 1970-talet sökt skapa förutsättningar för bostadsetableringar i städernas centrala delar. Denna ambition beror främst på bostadspolitiska och miljömässiga hänsynstaganden. På grund av bl.a. de höga markkostnaderna har det dock varit svårt att fullfölja strävandena.

I fråga om de medeltida städerna tillkommer ofta de arkeologiska undersökningskostnaderna som en betydande hämsko när det gäller bostadsbyggandet. Arkeologiutredningen har inhämtat att denna typ av kostnader många gånger kan bidra till att en önskvärd bostadsbebyggelse inte kan komma till stånd. Arkeologikostnaderna kan nämligen inte kompenseras genom uttag av en hyra som ryms inom det s.k. bruksvärdet enligt hyreslagens regler. I de fall bostäder byggs trots dessa kostnader upplåts de som regel med bostadsrätt. Det händer också att bostäder i ganska stor omfattning kompletteras med lokaler för att underlätta finansieringen.

Nuvarande författningar i fråga om den statliga bostadsfinansieringen medger inte att kostnader för arkeologiska utgrävningar i låneunderlaget. Byggherren måste således finansiera kostingår naderna med egna medel eller oprioriterade lån, vilket medför 10- 12 % högre kostnader än om statliga bostadslån kunnat erhållas.

Mot bakgrund av vad som anförts finner arkeologiutredningen starka skäl tala för att åtgärder behöver vidtas för att underlätta bostadsbyggandet på mark med fornlämningar. Eftersom det finns ett system med statlig bostadsfinansiering, synes det från flera

sou 1935; 13 Sammanfattning 31

synpunkter vara enklast och smidigast att inordna åtgärderna i detta system. Utredningen förordar därför att nödvändig finansiering möjliggörs inom ramen för den statliga bostadsfinansieringen.

Enligt utredningens mening bör lån vara den lämpliga stödformen. Härigenom synes de bostadsfinansiella problem som arkeologikostnaderna ger upphov till kunna lösas på ett tillfredsställande sätt samtidigt som onödig exploatering på mark med fornlämningar inte uppmuntras. Eftersom lån skall återbetalas och exploatören bl.a. bör svara för vissa kostnader för maskintid och grovarbetskraft, konuer det alltjämt att finnas incitament för denne att genom noggrann och förutseende planering söka undvika eller begränsa exploatering inom områden, där fornlämningar berörs.

Enligt arkeologiutredningens bedömning har det beräknade lånebehovet - ca - en sådan 5 mi1j.kr. omfattning och betydelse för samhället och enskilda att låneadministrativa inte bör synpunkter hindra att lånet inordnas i systemet för den statliga bostadsfinansieringen.

Arkeologiutredningen finner att de arkeologiska undersökningskostnaderna i allmänhet kan jämställas med andra slag av kostnader som fastighetsekonomiskt inte är möjliga att förränta i sin helhet. Enligt den sedan l98ü gällande förordningen om tilläggslån för ombyggnad av bostadshus m.m. kan erhållas för att tilläggslån finansiera vissa åtgärder och anordningar som inte kan förräntas i sin helhet. Tilläggslån kan lämnas, oavsett vilken upplåtelseform och fastighetsägarkategori det är fråga om. Lån lämnas dock endast för bostäder avsedda för permanent bruk.

Arkeologiutredningen föreslår att tilläggslân får lämnas för att underlätta finansieringen av de arkeologiska undersökningarna. Tilläggslån bör erhållas för arkeologikostnader i samband med uppförande eller ombyggnad av såväl flerbostadshus som gruppbyggda och styckebyggda småhus.

32 Sammanfattning

Den arkeologiska undersökningsverksamheten

Ar 1967 inrättades vid riksantikvarieämbetet en statlig uppdragsverksamhet för arkeologiska undersökningar. För undersökningsverksom skall vara självfinansierande, gäller taxor som samheten, fastställts av riksantikvarieämbetet efter samråd med riksrevisionsverket. är full kostnadstäckning för stats- Grundprincipen vilket innebär att taxan upptar inte bara direkta kostnaverket, der för personal m.m. utan också kostundersökningsverksamhetens nader för en del av ämbetets centraladministration.

utförs i alla län utom tre av riks- Exploateringsundersökningar antikvarieämbetets undersökningsverksamhet. På Gotland svarar ämbetets Gotlandsundersökningar för undersökningarna. I två län, Jönköpings och Jämtlands län, är resp. länsmuseum ensam undersökande institution. I övriga län utförs undersökningarna av ämbetets undersökningsverksamhet ensam eller tillsammans med länsmuseum eller kommunalt museum.

Kulturminnesvårdens omorganisation 1976 innebar nya förutsättningar för riksantikvarieämbetets arbete. Med decentraliseringen av handläggningen av fornminnesärenden till länsstyrelserna följde en starkare betoning av ämbetets centrala verksfunktioner. Som central förvaltningsmyndighet för ärenden om kulturminnesvård och med tillsynsuppgifter enligt fornminneslagen skall riksantikvarieämbetet svara för rådgivning, information, utbildning och verksamhet med forskning och utveckling.

Samtidigt innebar kulturminnesvârdens omorganisation en väsentligt ändrad inriktning av riksantikvarieämbetets undersökningsverksamhet. Denna blev även en remiss- och utredningsinstans åt Länsstyrelserna när det t.ex. gäller att ta fram underlag för antikvariska bedömningar. Genom en intern omorganisation har ytterligare markerats undersökningsverksamhetens uppgifter att dels vara expertorgan för arkeologiska undersökningar, dels bedriva externfinansierad uppdragsverksamhet.

Utvecklingen av den arkeologiska forskningen har under efzerkrigstiden inneburit stora förändringar för undersökningsverksmmheten.

sou 198543 Sammanfattning 33

Undersökningarna har blivit mer komplicerade och specialiserade. Exploateringsverksamhetens ändrade karaktär medför också att många undersökningar blir mycket stora och kräver betydande administrativa och tekniska resurser. Dessa båda förhållanden har starkt påverkat undersökningsarbetets organisation och varit ett motiv för undersökningsverksamhetens specialiserade undersökningsenheter. Härmed har förutsättningar samtidigt skapats för en starkare rationalisering av arbetet och ett brett utvecklingsarbete såväl tekniskt som vetenskapligt.

Såvitt arkeologiutredningen kan bedöma fyller riksantikvarieämbetets undersökningsverksamhet väl sin uppgift. Med hänsyn till att den har en extern och fullständigt självfinansierad uppdragsverksamhet, som styrs av förekonnande exploateringar i hela landet, får man räkna med att undersökningsorganisationens arbete kännetecknas av en viss ryckighet. Detta leder b1.a. till att en långsiktig planering inte kan utföras i önskvärd utsträckning. På grund av uppdragsverksamhetens natur torde detta dock vara mer eller mindre oundvikligt.

Det är knappast rimligt att riksantikvarieämbetets undersökningsverksamhet skall vara expertorgan åt länsstyrelserna utan att kunna ta betalt för dessa tjänster. Med hänsyn till att undersökningsverksamhetens kostnader i detta hänseende i viss mån dessutm belastar arbetsföretagen i samband med uppdragsundersökningar bör en annan ordning eftersträvas. Ett lämpligt alternativ kan vara att servicen åt länsstyrelserna består men att den inte längre är kostnadsfri. De frigjorda ekonomiska resurserna blir härigenom disponibla för ökade insatser i fråga om arbete med forskning och utveckling samt rådgivning. Utredningen föreslår att så sker.

Personalen vid riksantikvarieämbetets undersökningsverksamhet och dess regionkontor står för en kvalificerad arkeologisk sakkunskap som kan utnyttjas i olika delar av landet. Behovet av arkeologisk kompetens även hos länmuseerna kvarstår emellertid. Undersökningsorganisationens roll som expertfunktion och dess uppbyggnad

gör den mindre lämplig för löpande verksamhet med besiktningar,

kontroller och mindre undersökningsföretag. Därför är det viktigt, att alla länsmuseer har kompetens så att de kan bistå länsstyrel-

34 Sammanfattning

ser och kdmnuner och ta ansvar för en basfunktion inom den arkeologiska undersökningsverksamheten. Det är angeläget att museerna generellt förbättrar sin kompetens i angivna avseenden.

Det har inte varit utredningens uppgift att utreda och eventuellt föreslå en ytterligare decentralisering av undersökningsverksamheten till museerna. Utredningen är dock inte främmande för en sådan decentralisering i och för sig. Denna måste dock avvägas mot dels den expertroll som kännetecknar riksantikvarieämbetets undersökningsverksamhet, dels kraven på att verksamheten skall vara rikstäckande.

Kostnadsutveckling för arkeologiska undersökningar

Sedan 1980 gäller ett nytt taxesystem för riksantikvarieämbetets undersökningsverksamhet. Taxan är konstruerad i syfte att uppnå administrativt sett enkla lösningar. Syftet är också att få en så långt möjligt exakt kostnadstäckning för varje enskilt projekt.

Eftersom länsmuseerna och de kommunala museerna i varierande grad subventionerar kostnaderna för exploateringsundersökningar medan ämbetets undersökningsverksamhet måste ta ut ersättning för samtliga kostnader, får arbetsföretagen betala en förhållandevis högre ersättning för de undersökningar som utförs av undersökningsverksamheten. Från rättvisesynpunkt är detta betänkligt, eftersom storleken av de kostnader som âvilar arbetsföretagen kan variera beroende på vilken institution det är som gör undersökningen. Över huvud taget skapar de skilda taxesystemen förvirring hos uppdragsgivarna och innebär problem vid samarbetet med dessa.

F.n. gäller att kostnader för riksantikvarieämbetets centrala administration ingår i de ersättningsbelopp som exploatörerna skall utge till ämbetets undersökningsverksamhet. Enligt utredningens uppfattning är det oskäligt att arbetsföretagen belastas med denna typ av kostnader. Lika oskäligt är det att exploatörerna måste betala kostnader avseende skulder som undersökningsverksamheten har till staten. Utredningen föreslår därför att dessa slag av kostnader utesluts ur undersökningsverksamhetens taxa.

SOU 1955:13 Sammanfattning 35

Om förslaget genomförs, kommer skillnaderna mellan undersökningsverksamhetens och museernas taxesystem att i viss utsträckning utjämnas.

Utredningen har uppskattat de merkostnader för staten som kan följa av ett fullständigt genomförande av utredningens förslag till ca 6,7 milj. kr., varav 5 milj. kr. avser kostnader för finansiering av arkeologiska undersökningar i samband med bostadsbyggande. Det sistnämnda beloppet utgörs dock av lån med återbetalningsskyldighet.

i 1 INLEDNING

1.1 Utredningsuppdraget

Arkeologiutredningens direktiv innefattas i ett anförande till statsrâdsprotokollet den 24 juni 1982 av förutvarande chefen för utbildningsdepartementet statsrådet Wikström. Departementschefens anförande redovisas i bilaga 1.

I kommittédirektiv (dir. 198U:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning lämnades bl.a. följande riktlinjer.

Förslagen från kommittéerna får inte öka de offentliga utgifterna eller minska statsinkomsterna. Kommittéerna skall visa hur förslag som innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall finansieras. Detta skall ske genom att kommittéerna anger konkreta förslag till rationaliseringar eller omprövningar som innebär besparingar inom utredningens område eller närliggande omrâden. Förslagen skall således kunna genomföras med oförändrade eller minskade resurser. Dessa krav gäller oavsett om förslagen avser staten, konmunerna eller socialförsäkringssektorn. Kostnadsberäkningarna skall vara väl genomarbetade och ta hänsyn till alla kostnader för olika intressenter (staten, kommunerna, socialförsäkringssektorn, företagen och enskilda), såväl direkta som indirekta. Även andra viktigare konsekvenser skall belysas. Alla komittéer skall analysera möjligheterna till och bedöma effekterna av besparingar och rationaliseringar inom sitt utredningsområde. Kommittéerna bör i sina förslag generellt ta till vara möjligheterna till delegering av beslutanderätt och annan decentralisering av den statliga förvaltningen.

Utredningsarbetet

Genom tilläggsdirektiv den 10 mars 1983 utvidgades arkeologiutredningens uppdrag till att avse en översyn även av vissa frågor om bruket av metalldetektorer vid s.k. skattletning.

I november 1983 avgav utredningen delbetänkandet (Ds U 1983:3) Metallsökare - bruk och missbruk. Regeringen har i propositionen

1984/85:128 föreslagit vissa ändringar i fornminneslagen (FML) på grundval av utredningens delbetänkande.

38 Inledning

I februari 1984 vände sig utredningen till dem av landets kommuner som har medeltida städer. Svar önskades på vissa frågor som har samband med de arkeologiska undersökningskostnaderna. I en samtidigt gjord förfrågan till alla länsstyrelser ville utredningen ha svar främst på vissa frågor som rör den inverkan de arkeologiska undersökningskostnaderna hade haft eller beräknades få för områden som berördes av planer på förtätning av bebyggelsen och förbättring av ledningssystemen m,m.

Utredningen har i studiesyfte besökt bl.a. kommuner i Uppsala, Gotlands, Östergötlands, Skaraborgs, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Jämtlands och Västerbottens län. Därvid har diskussioner förts med företrädare för länsstyrelser och annan statlig länsförvaltning, kannuner, länsmuseer, kommunala museer, riksantikvarieämbetets (RAÄ) undersökningsverksamhet (UV) och andra instanser inom kulturminnesvården. Utredningen har sammanträtt med företrädare för Bjerking Ingenjörsbyrå AB.

Utredningen har vidare haft överläggningar och samråd med riksskatteverket (RSV), statens lantmäteriverk (LMV), centralnämnden för fastighetsdata (CFD), statens planverk, statens vägverk och Svenska kommunförbundet. I studiesyfte har utredningen besökt RAÄ:s dokumentationsbyrá.

I samband med utredningens besök i Umeå och Lund har diskussioner förts med företrädare för universiteten om bl.a. den arkeologiska forskningen.

Utredningen har sammanträtt med företrädare för Sveriges fastighetsägareförbund, Hyresgästernas riksförbund och Byggherreföreningen. Fastighetsägareförbundet har överlämnat en skrivelse till utredningen.

Slutligen har utredningen besökt Köpenhamn och Oslo för överläggningar med danska resp. norska företrädare för fornminnesvârden.

sou 1985:13 . 39

2 GÄLLANDE LAGSTIFTNING SOM BERÖR UTREDNINGENS ARBETE

2.1 Fornminneslagen (19U2:350)

Bestämmelser om skydd av fasta finns fornlämningar i lagen (1942:350, omtryckt 1976:442) om fornminnen (FML). Skyddet för fornlämningarna grundas direkt på FML. Det krävs inte beslut eller registrering av en myndighet för att en fast fornlämning skall vara skyddad. Enligt 1 § andra stycket får ej någon utan tillstånd utgräva, rubba eller eljest genom plantering eller bebyggelse eller på annat sätt förändra eller skada eller bortta fast fornlämning. Till de fasta fornlämningar som räknas upp i 2 § hör bl.a. gravar och gravfält, domarringar, resta stenar etc. men även lämningar av fordom övergivna bostäder, boplatser eller arbetsplatser samt bildningar som uppkommit vid bruket av dylika bostäder eller platser. Lagskyddet omfattar även tidigare inte kända fornlämningar med eller utan synligt märke ovan jord samt bevarade kulturlager under befintliga byggnader. I förarbetena till lagen (prop. 19ü2:8 s. 34 f.) fastslås att någon viss åldersgräns för vad som är att hänföra till fornminnen inte skall finnas. I stället skall vad som är att anse som fornlämning avgöras efter en mera allmänt hållen bestämning. i 2 § av Uppräkningen fasta fornlämningar är att anse som en exemplifiering. Utvecklingen av fornlämningsbegreppet förutsätts ske i takt med den allmänna samhällsutvecklingen och på ett sådant sätt att nya fornlämningstyper har förankring i den allmänna opinionen.

Även området kring en fornlämning åtnjuter skydd (3 § första stycket). Detta område är så stort som krävs för att fornlämningen skall kunna bevaras på ett meningsfullt sätt. Områdets storlek avgörs med hänsyn till fornlämningens art och betydelse. Länsstyrelsen kan genom gränsbestämning fastställa hur stort det lagskyddade området kring en fornlämning skall vara (3 § andra stycket). Särskilt beslut om gränsbestämning behöver dock inte fattas för att FML skall ha tillämpning inom det område som enligt länsstyrelsens bedömning får anses höra till fornlämningen.

Grundprincipen bakom FML är att fornlämningar skall bevaras på platsen. I förarbetena till lagen anförde departementschefen

40 Gällande lagstiftning som berör utredningens arbete

(prop. 1942:8 s. HH) att det varken är önskvärt eller möjligt att genom utgrävning eller dylikt genomforska samtliga fornlämningar i landet. Det är ur skilda synpunkter bäst att huvudparten av dessa får ligga orörda. Utforskandet av fornlämningar genom utgrävning bör ske enbart för att lösa vissa bestämda vetenskapliga problem och måste utföras efter en viss plan. Undantag från denna grundregel kan göras om fornlämningen i samband med planerat arbetsföretag medför hinder eller olägenhet som ej står i rimligt förhållande till fornlämningens betydelse. Vid prövning enligt 6 § skall det allmänna intresset att bevara det gemensanma kulturarvet vägas mot enskilda eller andra allmänna intressen att använda marken för nytt ändamål. Tillstånd att rubba, förändra eller ta bort fast fornlämning kan meddelas av länsstyrelsen.

Enligt 6 § tredje stycket kan villkor för lämnat tillstånd ställas. Ger länsstyrelsen tillstånd till borttagande av fornlämningen, förenas detta som regel med villkor att dokumentation av fornlämningen först skall ske genom arkeologisk undersökning. Om tillstånd enligt 6 § vägras beträffande fornlämning som varit helt okänd och utan synligt märke ovan jord och som vållar betydande hinder eller olägenhet, är sökanden berättigad till skälig ersättning av staten. I de övriga fall länsstyrelsen vägrar att ge tillstånd blir följden i allmänhet endast att vederbörande såsom förut får finna sig i att fornlämningen förblir på sin plats (prop. 1942:8 s. 39). Fasta fornlämningar är i allmänhet att betrakta såsom innebärande ett av ålder förefintligt servitut, som vederbörande är skyldig att tåla (SOU 1938:60 s. 26).

FML:s bestämmelser om samråd med antikvarisk myndighet vid planering av ett företag är en del av lagens skyddssystem. Av 8 § framgår att man i god tid bör inhämta upplysning om fast fornlämning kan beröras av ett planerat arbetsföretag. Om så är förhållandet, bör samråd snarast ske med länsstyrelsen (länsantikvarien). Detsamma gäller, om det under grävning eller annat arbete påträffas fornlämning, som ej förut varit känd. Arbetet skall då i den mån det berör fast fornlämning avbrytas omedelbart. Den som leder arbetet skall utan dröjsmål anmäla förhållandet till länsstyrelsen

(länsantikvarien) .

Gällande lagstiftning som berör arbete 41 utredningens

I 9 § första stycket FML föreskrivs att, om det med anledning av allmänt eller större enskilt arbetsföretag som berör fast fornlämning erfordras att särskild undersökning av fornlämningen företas eller särskild åtgärd vidtas för att bevara den, kostnaden härför skall åvila företaget, såvida det icke på grund av särskilda förhållanden finnes obilligt. Undantagsregeln i senare ledet tillkom på förslag av föredragande departementschefen. Som exempel på fall då den kan tillämpas angav han, att undersökning av fornlämningen redan varit planerad, att fornlämningen är av så ringa betydelse att det inte synes pâkallat att vidta någon särskild åtgärd för dess bevarande eller att fornlämningen inte varit känd förut (prop. 19ü2:8 s. MH). Regeln i 9 § vilar pâ den tanken att kostnaden för särskild undersökning bör tas i beräkning som en omkostnad för företaget. Den ingår som ett led i FML:s system för skydd av fornlämning såtillvida som den syftar till att främja en omsorgsfull planering som tar sikte på att undvika arbeten som berör fasta fornlämningar.

Länsstyrelsens med stöd av 6 § meddelade beslut om den arkeologiska undersökningens omfattning kan överklagas till regeringen. Besvärsrätt har bl.a. RAÄ, som är central förvaltningsmyndighet på kulturminnesvårdens område (1 § fjärde stycket). Tvist om kostnad för särskild undersökning av fast fornlämning eller för särskild åtgärd för dess bevarande skall prövas av fastighetsdomstolen (17 §). Rätten att anhängiggöra talan hos domstolen är inte begränsad i tiden.

2.2 Plan- och bygglagstiftningen m.m.

Bygggadslggen (1947:385, omtryckt 1981:872) (BL) innehåller grundläggande bestämmelser om fysisk planläggning och byggande. gygg:

nadsstadgan (1959:612, omtryckt 1981:873) (BS) innehåller före-

skrifter som närmare reglerar bl.a. planläggning och byggande.

För att mark skall få användas till bebyggelse förutsätts att den har prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. De allmänna synpunkter som skall beaktas vid lämplighetsprövningen av bebyggelse anges i 9 § andra stycket BS. Bl.a. skall bebyggelse med särskilt värde ur historisk eller kulturhistorisk synpunkt såvitt

42 Gällande som berör utredningens arbete

lagstiftning

möjligt bevaras. I 29 § första stycket 1) BS, som reglerar detaljlokaliseringen av byggnader inom inte planlagda områden, sägs att byggnad inte får uppföras med mindre valet av plats för den tillämnade bebyggelsen kan anses lämpligt från allmän synpunkt.

Enligt fast praxis framgår av planhandlingarna eventuell förekomst av fornlämningar inom planområdet. Detta gäller i första hand ovan mark synliga fornlämningar. I planbeskrivningen brukar redovisas befintliga fornlämningars art och omfattning.

Till (1974:339), som skall tillämpas på mät-

mätniggskungörelsen

ning, kartläggning samt upprättande av beskrivning och förteckning till karta, finns av LMV utarbetade tekniska förklaringar och anvisningar som bl.a. avser redovisning av fornlämningar på vissa typer av kommunala kartor.

Av 86 § BL framgår att länsstyrelsen i princip kan förordna att nybebyggelse inte får ske utan tillstånd i område utanför stadsplan och byggnadsplan, om omrâdet innehåller värdefull bebyggelse från historisk eller konstnärlig synpunkt eller fasta fornlämningar eller andra minnemärken. Beslut om sådant förordnande kan avse rena fornlämningsmiljöer, som då kan få ett vidare skydd än vad som kan uppnås med stöd av 3 § FM.

I den fysiska riksplaneringen har statmakterna angett utgångspunkter för planeringen i vissa områden, geografiska riktlinjer, samt angett riktlinjer för hur vissa sektorintressen bör behandlas i planeringen, verksamhetsanknutna riktlinjer. Ett exempel på en sektor, som omfattas av verksamhetsanknutna riktlinjer, är kulturminnesvården. Riktlinjerna är av översiktlig natur och förutsätter precisering och vidareutveckling genom fortsatt planering främst i kommunerna. Enligt de år 1972 fastställda riktlinjerna (prop. 1972:111 bil. 2, CU 1972:35) bör bl.a. kulturminnesvårdens intressen tillmätas stor tyngd som restriktion vid planering av andra verksamheters markanvändning, bl.a. därför att de representerar värden som inte kan återskapas eller ersättas, om de en gång förstörs.

Gällande berör arbete 43

lagstiftning som utredningens

Om en värdefull naturmiljö kräver särskilt skydd eller särskild

vård, kan länsstyrelsen med stöd av 7 eller 19 § naturvårdslagen

(196ä:822, omtryckt 1974:1025) (NVL) förklara området som naturreservat eller naturvårdsområde. I ett sådant område kan också fasta fornlämningar ingå och beslutet kan då avse skydd för det omgivande kulturlandskapet inom ett område som är större än det där FML:s bestämmelser gäller. Enligt 3 kap. 1 § fastighetsbildniggslggen (1970:988) (FBL) skall fastighetsbildning ske så att varje fastighet som nybildas eller ombildas blir med hänsyn till belägenhet, omfång och övriga förutsättningar varaktigt lämpad för sitt ändamål. I samma kap. 2 § föreskrivs att fastighetsbildning skall ske i överensstännmlse med gällande planer enligt BL. Om det i övrigt gäller några särskilda bestämmelser om markens användning eller bebyggande, t.ex. utomplansbestännnlser eller naturvårdsföreskrifter, får syftet med dessa bestämmelser inte motverkas genom fastighetsbildningen. Enligt 3 kap. 3 § får fastighetsbildning utanför områden med detaljplan inte ske, om åtgärden skulle försvåra områdets ändamålsenliga användning, föranleda olämplig bebyggelse eller motverka lämplig planläggning av området.

I en remiss till lagrådet, som rådet besvarade i mars 1985, har

regeringen föreslagit en ny plan- och bygglag (PBL). Enligt för-

slaget skall i alla komnuner bedrivas en översiktlig fysisk planering (1 kap. 2 §). För att säkerställa att syftet med en översiktsplan eller att riksintressen tillgodoses kan områdesbestämmelser antas för ett visst område av konnmmen. Den närmare regle- _ringen av markens användning och bebyggelsen inom delar av kommunen sker genom detaljplaner.

Liksom f.n. finns i PBL ett krav på lämplighetsprövning av mark som skall användas för bebyggelse m.m. (1 kap. 5 §). Vid planläggning och vid prövning av ansökningar om bl.a. bygglov skall särskilt beaktas att mark används för det ändamål, för vilket den är mest lämpad med hänsyn till beskaffenhet, läge och föreliggande markanvändningsbehov (2 kap. 2 §).

44 Gällande lagstiftning som berör utredningens arbete

Detaljplaner skall ha en genomförandetid som begränsar byggrätten i tiden. Genomförandetiden kan vara minst fem och högst femton år.

I översiktsplanen skall anges bl.a. riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse samt hur kommunen avser att tillgodose riksintressen (H kap. 3 §). Översiktsplanens riktlinjer kan t.ex. innehålla ett allmänt formulerat mål som går ut på att bevara karaktären i ett kulturlandskap. Riktlinjerna kan omsättas i ganska detaljerade områdesbestämmelser eller bestänmelser i detaljplan som rör bl.a. byggnaders placering. Bestämmelserna i 5 kap. 1 § anger i vilka situationer kommunen är skyldig att anta detaljplan. En sådan situation är när befintlig bebyggelse skall förändras eller bevaras på sådant sätt att detta behöver närmare regleras i ett sammanhang.

Vid behandling av bygglovsärenden i områden som inte omfattas av detaljplan blir situationen enligt uttalande i lagrådsremissen (s. 577 f.) regelmässigt den att byggnadsnämnden använder översiktsplanen som beslutsunderlag vid bygglovsprövningen. I remissen lämnas följande exempel avsett att belysa hur prövningen i bygglovsärenden kan utfalla i bevarandeområden (s. 578):

Ett bevarandeområde kan vara angivet i översiktsplanen för att man vill slå vakt om ett kulturpräglat jordbrukslandskap med inslag av bebyggelse som är karakteristisk för trakten, ägoindelning med stenmurar, odlingsrösen och fornminnen av olika slag. Det kan t.o.m. vara ett riksintresse att områdets karaktär behålls. Om någon vill bygga ett nytt hus inom området, får detta effekter i flera avseenden. Det nya huset bör inpassas i landskapet så att det ansluter till det lokaliseringsmönster som den äldre bebyggelsen har. Material och färg bör också till sin karaktär ansluta till det för trakten typiska. Det viktiga är att de särdrag som bär upp det kulturhistoriska värdet i området inte äventyras. Ansökan om ett väl utformat men störande placerat hus bör därför avslås. Likaså bör lov kunna vägras till ett hus som har en lämplig placering men en storlek och utformning som inte står i samklang med miljön i området. Endast i undantagsfall torde det kulturhistoriska värdet utesluta varje form av ny bebyggelse. I så fall är områdets karaktär så unik att områdets skydd och vård bör behandlas genom detaljplan, områdesbestämnelser eller naturreservat.

Gällande som berör arbete

lagstiftning utredningens 45

Ett annat exempel som tas upp har samband med s.k. skyddsområden som kan anges i översiktsplanen. Sådana områden kan avse att skydda fortsatt drift av en viktig allmän anläggning. I remissen anförs (s. 581) dels att det inte kan komma i att hus fråga bygga för enskilt ändamål inom skyddsomrâden för kärnkraftverk, högspänningsledningar etc., dels att t.ex. fornminnen har samma rigorösa skydd.

2.3 Hyreslggen

12 kap. jordabalken (hyreslagen) innehåller bestämelser om hyra.

Hyran för en bostadslägenhet skall vara bestämd till i beloppet hyresavtalet eller, om avtalet innehåller en förhandlingsklausul enligt hyresförhandlingslagen (1978:30ü), i en förhandlingsöverenskommelse. Undantag görs i vissa fall för för kostersättning nader som änför sig till lägenhetens vatten och el. uppvärmning,

Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek, skall hyran enligt 55 § första stycket fastställas till skäligt belopp. Hyran är härvid inte att anse som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga.

Med en lägenhets bruksvärde avses vad den kan anses vara värd ur konsumentens synpunkt i förhållande till likvärdiga lägenheter på sanna ort. Vid bruksvärdesprövningen skall beskaffenlägenhetens het jämföras med beskaffenheten av andra lägenheter som åberopats i hyressättningsärendet. För att och prövningslägenheten jämförelselägenheterna skall anses likvärdiga krävs endast att de i grova drag motsvarar varandra. Sedan man funnit jämförelselägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga med prövningslägenheten undersöks var hyresnivån ligger för jämförelselägenheterna. Den hyra som hyresvärden begär för prövningslägenheten skall godtas, om den ligger under eller överensstämmer med den nivå man kommit fram till genom jämförelseprövningen. Även om den begärda hyran något överstiger nivån skall den godtas. Den får dock inte vara påtagligt högre än den konstaterade nivån. Genom att fordrad hyra således kan sättas högre än hyresnivån för jäm-

46 Gällande som berör utredningens arbete lagstiftning

får man utrwume för en allmän uppjustering av förliga lägenheter hyresnivån när detta motiveras av situationen på hyresmarknaden.

I 55 § andra stycket föreskrivs att man vid jämförelseprövningen främst skall beakta hyran för lägenheter i hus som ägs och förvaltas i dessa företag får av allmännyttiga bostadsföretag. Hyrorna därför en prisledande funktion.

2.4 Bostadsfinansieringsförordningen (197ü:9h6) m.m.

Huvuddelen av bostadsbyggandet finansieras i dag med hjälp av stöd. Bestämmelserna för erhållande av statliga bostadsstatligt lån finns i bostadsfinanseringsförordningen (1974:946). Bostadslån och ombyggnad av såväl bostäder som kan utgå både till nyvissa lokaler. Lån utgår emellertid endast bostadskompletterande under vissa förutsättningar. Exempelvis måste huset och lägenheterna vissa krav på standard. Kostnaderna för tomt och uppfylla hus får inte heller vara för höga. En annan förutsättning är att, med vissa undantag, lån endast får beviljas, om marken upplåtits av kommun med tomträtt eller genom försäljning (det s.k. mark-

villkoret).

För att bestämma bostadslånets storlek beräknas schablonmässigt ett och för att fastställa lånets inplacering från låneunderlag ett pantvärde. Lâneunderlaget vid nybyggnad säkerhetssynpunkt bestäms enligt förordningen (1978:384) om beräkning av låneunder- Det utgör summan av beräknade kostnader för

lag och pantvärde.

mark och dess iordningställande för bebyggelse samt för byggande. för låneunderlag och pantvärde anpassas till det lokala Beloppen och till den allmänna byggkostnadsläget genom en ortskoefficient nadskostnadsutvecklingen genom en tidskoeffioient. För att få en mot för jämförs de anbudsbaserade kostnaspärr höga kostnader derna för de skäliga kostnader som inte ingår i jämte tillägg anbudet med det framräknade pantvärdet. Sedan år 1980 gäller att de överkostnader som kan godtas får räknas in i låneunderlaget. Bostadslån lämnas om den beräknade kostnadn för byggnadsinte, företaget väsentligt överstiger pantvärdet.

Gällande lagstiftning som berör utredningens arbete 47

Kostnader för mark och för att ställa den i ordning för bebyggelse ingår i lâneunderlaget med belopp som länsbostadsnämnden bestämmer för kommunen eller del av kommun (belopp för tomt- och grundberedningskostnad, TOG). Nämnden får också besluta att i låneunderlaget skall ingå belopp för högt fastighetsvärde som beror på särskilt gott bostadsläge (lägestillägg).

Statligt bostadslån beviljas endast för viss del av låneunderlaget. Den del som ligger under 70 % av låneunderlaget förutsätts bli täckt genom underliggande kredit, bottenlån. Dessa är annuitetslån med lång löptid och bunden ränta. De utgår liksom de statliga lånen först sedan huset är färdigt. Statligt bostadslån utgår för den del av lâneunderlaget som ligger över 70 % av lâneunderlaget, dvs. ovanför bottenlånen. Bostadslånens storlek är olika för skilda kategorier av låntagare.

När det gäller uppförandet av såväl flerbostadshus som gruppbyggda småhus fattas ett preliminärt lânebeslut före projektets påbörjande samt ett slutligt beslut efter projektets slutförande. I fråga om byggande av enstaka småhus fattas endast ett beslut om bostadslån.

Lån med förhöjt låneunderlag kan ges för att bygga om kulturhistoriskt värdefulla byggnader eller byggnader vars bevarande är av betydelse för en kulturhistoriskt värdefull miljö.

I vissa fall kan med stöd av förordningen (1983:1021) om

tilläggg:

lån för ombyggnad av bostadshus m.m. beviljas statligt tilläggs-

lån, som är ränte- och amorteringsfritt under fem år. Tilläggslå-

net skall kunna täcka kostnader som är så höga att de överstiger husets ekonomiska bärkraft. Lånet, som ges i mån av tillgång på medel, kan beviljas bl.a. till åtgärder i syfte att förstärka grunden till kulturhistoriskt värdefulla bostadshus eller till bostadshus som ingår i en från kulturhistorisk värdefull synpunkt bebyggelsemiljö. Vidare kan lånet ges till åtgärder i hus yngre än 30 år för att avhjälpa omfattande röt-, mögel-, fukt- och korrosionsskador eller andra byggnadstekniska brister som är v säkerhets- eller hälsofarliga. För bl.a. nu angivna kan åtgärder även räntebidrag erhållas.

som berör arbete

48 Gällande lagstiftning utredningens

2.5 Fastighetstaxeringslagen (1979:1152)

(1979:1152) finns föreskrifter om bl.a.

I fastighetstaxeriggslagen

bestämmande av taxeringsvärde. Enligt 5 kap. 2 § skall taxerings-

värdet bestämmas till det belopp som motsvarar 75 % av taxeringsenhetens (dvs. fastighetens) marknadsvärde. Med marknadsvärdet för en taxeringsenhet avses det pris som den sannolikt betingar vid en försäljning på den allmänna marknaden (samma kap. 3 § Av sanna andra stycket framgår att vid första stycket). paragraf skall inte beaktas andra privaträttsliga förplikvärderingen telser än sådana san enligt servitut och liknande. gäller

finns allmänna Enligt 1 § skall värde- I 7 kap. värderingsregler. ske med utgångspunkt i värdefaktorer som är egenskaper ringen och av för marknadsvärdet. Riket knutna till fastigheten betydelse skall indelas i värdeområden för byggnader och ägoslag som skall av riktvärden. 5 § första stycket har följanvärderas med ledning värdefaktorer, som inte särskilt har beakde lydelse: Föreligger tats vid riktvärdes bestämmande och som påtagligt inverkar på skall ett med ledning av riktvärden bestämt värde marknadsvärdet, justeras. Detta benämns justering för säregna förhållanden.

Förekomsten av en fast fornlämning på n fastighet kan i och för vara ett sådant förhållande som kan leda till att sig säreget värdet justeras.

fann i sitt betänkande (SOU 1973:4 Fastighetstaxeringsutredningen s. att den värdeminskning som kan 272 f.) Fastighetstaxering, av att den har blivit föremål för drabba en fastighet till följd beslut lagen om byggnadsminnen eller jämförlig lagenligt NVL, stiftning borde beaktas vid fastighetstaxeringen. Utredningen

anförde vidare (s. 273):

Detta bör emellertid enligt utredningens mening ske, icke av katalogen över de från genom komplettering befriade fastigheterna utan vid tillämpning skatteplikt av värderingsreglerna. Det marknadsvärde, som fastigheten bedöms ha vid tillämpning av vanliga uppskattningsbör med andra ord reduceras i skälig mån på grunder, av den som följer av meddelat begrund värdeminskning slut naturvårdslagen eller annan av de berörda enligt

Gällande som berör arbete 49 lagstiftning utredningens

lagarna. Skyddsföreskrifterna bör sålunda anses som ett sådant för den ifrågavarande fastigheten försäreget hållande - - - som bör föranleda av det minskning värde å fastigheten, som erhålls vid tillämpning av eljest gällande uppskattningsgrunder.

Även fastighetstaxeringskommittén ansåg i sitt betänkande (SOU 1979:32) Fastighetstaxering 81 att föreskrifter angående markens användande, som meddelats med stöd av NVL eller annan jämförlig lagstiftning, borde beaktas vid fastighetstaxeringen i den utsträckning de påverkade marknadsvärdet. Kmmmittén föreslog därför inte någon ändring i de regler som gällde utan att naturansåg reservat och andra områden, för vilka särskilda föreskrifter meddelats enligt NVL eller annan borde värjämförlig lagstiftning, deras under beaktande av den föreskrifterna kunde värdeminskning medföra.

Också det föredragande statsrådet ansåg att liksom borde tidigare föreskrifter av förevarande slag kunna få påverka marknadsvärdet (prop. 1979/80:40 s. 99).

S()LJ 1985:13 50

3 UTLÄNDSK RÄTT

Danmark

Bestämmelser om arkeologiska undersökningar finns i loven om som trädde i kraft år 1969. Utgångspunkten är att naturfredning, och registrerade fornlämningar i princip inte skall tas synliga bort. Därmot kan undersökningar aktualiseras för fornlämningar under markytan. Enligt 49 § skall markarbeten avbrytas, om forn- Riksantikvarien, som skall underrättas om lämningar påträffas. skall meddela exploatören om arbetet kan få fortsätta gjorda fynd, eller om det skall inställas i avvaktan på en arkeologisk under- En eventuell undersökning skall avslutas inom ett år sökning. från det att riksantikvarien underrättades. Undersökningen bekostas av riksantikvarien. Offentliga myndigheter måste dock betala för arkeologiska undersökningar.

Med offentliga myndigheter jämställs offentliga organ och instit.ex. kommuner och konoessionerade selskaber. tutioner,

för beta- De arkeologiska undersökningarna privata arbetsföretag las över Nationalmuseets anslag. Museets kostnader för privat innefattar även administrationskostnader och kostnaexploatering der för och prospektering. De arkeologisk specialinventering lokala museerna begär också medel för arkeologiska undersökningar. Nationalmuseet bekostar utgrävning, rapportering och stabiliserande konservering samt beslutar centralt när och var utgrävningar skall ske.

Norge

I lov om kulturminner från år 1978 finns bl.a. föreskrifter om fasta fornlämningar. Bestännmlser av betydelse för arkeologiska undersökningar vid exploatering är 9 och 10 §§.

Enligt den förstnämnda paragrafen råder en undersökningsplikt, som innebär att exploatören vid planläggning av offentliga och större arbetsföretag är att undersöka om företa-

privata skyldig

get kan inverka på fasta fornlämningar.

Q sou 1935:13 Utländsk rätt 51

Kostnadsansvaret regleras i 10 S. Exploatören skall i princip bekosta de arkeologiska undersökningskostnaderna. Vid mindre privata arbetsföretag kan dock staten helt eller delvis täcka kostnaderna, om dessa blir orimligt tyngande för exploatören. När det föreligger saerlige grunner kan miljøverndepartementet fastställa att utgifterna skall helt eller delvis täckas av staten.

Även om en förut okänd fornlämning påträffas, har exploatören helt kostnadsansvar. Det sannanhänger med att exploatören har ett projekteringsansvar enligt den förut nämnda 9 §. Exploatören skall utföra och även bekosta projektering för att utröna om det tilltänkta arbetsföretaget kan beröra fornlämningar. Det åligger också kommunerna att planera och projektera.

Som exempel på mindre arbetsföretag kan nämnas byggande av ett småhus och plöjning av en jordbit.

Exempel på fall där saerlige grunner kan föreligga är om man upptäcker en helt oförutsedd fornlämning. Andra konkreta exempel har varit när staten i sitt bidrag till kostnader för ett nytt avloppssystem inräknat ersättning för arkeologiska kostnader eller när golvet i en medeltida kyrka bytts på grund av ventilationskrav. Det finns dock egentligen ingen praxis för bedömning i vilka principiella fall som bidrag kan utgå.

I Norge gäller att skyddsintressena skall vara tillgodosedda i samband med planläggning. Kulturminnesskyddet har i lagen (22 §) getts nära anknytning till den fysiska planeringen. Både byggnadslagen och lagen om planläggning i strandområden och fjällområden har således bestänmelser om att planläggningsorgane skall samarbeta med myndigheter som har intressen i planarbetet. I loven om kulturminner är planläggningsorganens samarbetsskyldighet speciellt preciserad såvitt gäller förhållandet till skyddsintressena enligt denna lag. Om det först efter det att en plan fastställts visar sig att hänsynen till kulturminnesintressena inte har blivit tillräckligt beaktade, kan kulturminnesorganen ta initiativ till att planen ändras.

52 Utländsk rätt S()lJ 1985:13

Ansvarsfördelningen vad gäller arkeologin är tudelad i Norge; riksantikvarien svarar för fasta fornminnen från medeltiden medan de arkeologiska museerna har hand om den förhistoriska arkeologin. Riksantikvarien, som beslutar om arkeologiska medeltidsundersökningar skall ske, beräknar kostnaderna för dessa och ingår avtal med byggherren. Själva utgrävningarna utförs av riksantikvariens fyra utgrävningskontor. De fem arkeologiska museerna beslutar om arkeologiska undersökningar inom sina kompetens- och ansvarsområden. I beloppet för de undersökningskostnader som de arkeologiska museerna tar ut ingår administrationskostnader intill ca 35 %. Riksantikvarien tar inte ut någon ersättning för de administrativa kostnaderna.

Finland

Finland har en lag om fornminnen från 1963. Det statliga museiverket, som ensamt getts rätt att undersöka fasta fornlämningar, kan dock på villkor som verket bestämmer meddela andra institutioner rätt att utföra arkeologiska undersökningar. Önskar någon rubba en känd fast fornlämning, kan länsstyrelsen bevilja tillstånd till borttagandet. För att ge tid åt en arkeologisk undersökning brukar länsstyrelsen sätta ut en tidsfrist på 2-3 år innan borttagandet kan ske. För dessa undersökningar finns dock inte några medel men sådana brukar sedan beviljas av undervisningsministeriet i någon av årets tilläggsbudgetar.

Något mer än ett tiotal arkeologiska speoialinventeringar och prospekteringar per år brukar utföras på museiverkets bekcstnad. Verket får dock vanligtvis företagen att själva bekosta sådana åtgärder med hänsyn främst till den tidsvinst för arbetsföretaget som härigenom kan åstadkommas. Även vid planläggning brukar planeringsmyndigheterna bekosta åtgärder av denna art.

Vid planering av allmänt arbetsföretag eller vid planläggning rekommenderas utredning i god tid om fast fornlämning kan komma att beröras av företaget eller planläggningen. Om så är fallet, skall anmälan genast göras till museiverket för samråd i saken.

sou 193113 \ Utländsk rätt 53

Av lagens 15 § frazngår att allmänt eller större enskilt arbetsföretag bör helt eller delvis ersätta de arkeologiska kostnaderna, om detta inte med beaktande av omständigheterna skall anses oskäligt. Hittills har ersättningsskyldigheten aldrig ansetts oskälig.

Museiverkets administrationskostnader belastar inte arbetsföretagen. I kostnadskalkylema beräknas dubbelt så lång tid för rapportskrivning, katalogisering etc. som för- fältarbetet. I kalkylerna upptas ibland medel för att avlöna personer som sysslar med fyndregistrering och konservering.

U TIDIGARE BEHANDLING I RIKSDAG OCH REGERING

Vid behandlade tredje lagutskottet i betänkandet 196ü års riksdag nr 38 frågan om behovet av en utredning angående de dittillsvaranav bestämmelserna i 9 § FML om skyldighet att de verkningarna bekosta undersökning av fast fornlämning. Utskottet uttalade bl.a. i fråga om tillämpningen av undantagsregeln i nämnda paragraf, att frågan huruvida det allmänna i större utsträckning än dittills borde svara för kostnaderna borde bedömas med försiktighet, även om det i enstaka fall kunde vara motiverat med en ökad insats av allmänna medel. Utskottet framhöll också att en utvidgning av det allmännas ersättningsskyldighet kunde få olämpliga konsekvenser. Utskottet ansåg emellertid att utvecklingen på samhällsbyggandets område fick anses ha gått så långt, att kostnaderna för undersökeller bevarande av fast fornlämning i en del fall fått större ning ekonomisk betydelse än som kunnat förutses vid FML:s tillkomst. Utskottet att man gjorde en utredning för att få underföreslog lag för en bedömning av huruvida det var motiverat med en lagändring.

Riksdagen anslöt sig till tredje lagutskottets ståndpunkt och anhöll alltså om den av utskottet förordade utredningen.

Den av riksdagen begärda utredningen genomfördes av 1965 års musei- och utställningssakkunniga, som i betänkandet (SOU 1972:45) Kulturminnesvård anförde bl.a. följande (s. 149 f.):

De sakkunniga har kunnat konstatera, att företagen i vissa fall har påtagit sig betydande kostnader för att frigöra mark från fornlämningar. Det synes sammanhänga med att utgrävningskostnaderna i allmänhet kan fördelas på ett större exploateringsobjekt, vilket innebär att även betydande kostnader för åtgärder enligt fornminneslagen har kommit att utgöra endast en obetydlig del av den totala produktionskostnaden. De sakkunniga anser att kostnaderna i sådana fall inte kan få någon inverkan på hyressättningen. I äldre stadskärnor kan kombinationen av begränsad byggnadsrätt och förekomstn av djupa kulturlager samverka till att kostnaderna för arkeologiska undersökningar blir orimligt höga i förhållande till produktionskostnaden. Eftersom nybyggnadsverksamheten i städernas centrala delar ofta har gällt servicefunktioner såsom kom-

Tidigare behandling i riksdag och regering 55

munala förvaltningslokaler, varuhus, banker o.d. har frågan om kostnadssubventionering endast sällan varit aktuell. I vissa fall då kostnaden blivit mycket hög har dock ofta den vetenskapliga arbetsledningen, dokumentationen och i vissa fall även administrationen utan kostnad för företaget tillhandahållits av länsmuseet eller kaununal museiinstitution. Detta har i realiteten inneburit en viss subventionering med konmmnala eller statliga medel. Vidare har möjligheten att genomföra utgrävningarna som kcnnmnalt beredskapsarbete utnyttjats av koumunerna. Pâ motsvarande sätt har de kulturminnesvårdande organen även sökt bistå privata byggnadsföretag i situationer då skäl förelegat att tillämpa undantagsbestämmelsen i fornminneslagen 9 §. I vissa fall har direkta bidrag utgått av det anslag som står till riksantikvarieämbetets förfogande för bidrag till uppdragsgivare som genom uppdragsverksamhetens taxesättning belastas med alltför höga utgrävningskostnader. I andra fall har bidrag erhållits av Vitterhetsakademiens fondmedel eller genom anslag från andra fondförvaltningar.

Genom att de kulturminnesvårdande organen utnyttjat de möjligheter till subventionering som undantagsbestämmelsen i 9 § medger har de av motionärerna befarade konsekvenserna kunnat undvikas. De sakkunniga har således inte funnit stöd för att grävningskostnaderna i nämnvärd grad har påverkat hyressättningen. På grundval av föreliggande erfarenheter kan grävningskostnaderna inte heller framdeles förmodas leda till sådana konsekvenser. Såsom framgår av den livliga byggnadsverksamheten i stadskärnorna torde icke heller grävningskostnaderna ha inverkat på viljan till investeringar i städernas centrala delar.

De sakkunniga förklarade sig finna att inga principiella skäl talade för en ändring av 6 och 9 §§ FML. Enligt de sakkunnigas förslag borde RAÄ dock tilldelas ökade resurser. Detta föranledde emellertid ingen åtgärd från regeringens sida.

Med anledning av motioner om kostnaderna för undersökning m.m. av

fast fornlämning remitterade kulturutskottet motionerna till RAÄ, som bl.a. anförde (KrU 1976/77:1 s. H f.):

Ämbetet finner det rimligt att komnunerna i vissa fall aktivt deltar i finansieringen. Ett kommunalt engagemang skulle t.ex. kunna ske genom konmmnalt markförvärv, varigenom kostnaden för de arkeologiska undersökningarna kunde fördelas på ett sådant sätt att man undviker en icke önskvärd - - markvärdeutveckling.

S()lJ 1985:13 56 Tidigare behandling i riksdag och regering

Beslutsfunktionen enligt fornminneslagen decentraliserades till länsstyrelsen i samband med kulturminnesvårdens omorganisation 1976-07-01. Syftet härmed var bl.a. att starkare integrera kulturminnesvårdens bevarandeplanering i den kommunala och regionala planeringen. Decentraliseringen bör också öka förutsättningarna för att kostnadsaspekten vid arkeologiska undersökningar beaktas på ett tidigt stadium i samband med planering av eventuell nybebyggelse. Nedskrivning av kostnader enligt 9 § kommer dock som hittills att ske genom ämbetets - - prövning.

För att kunna möta de problem som är förknippade med de arkeologiska undersökningarna förutsätts bl.a. en mer medveten kommunal planering samt bättre information till markägarna.

Ämbetet har även igângsatt ett vidgat inventeringsarbete avseende kulturlagren i våra medeltida städer. Detta arbete sker i samarbete med de lokala museerna och berörda kommunala organ.

Med hänvisning till vad som ovan anförts vill ämbetet hävda att någon ändring av fornminneslagens regler f.n. inte synes aktuell. En till nuvarande förhållanden anpassad tillämpning av 9 § synes i stor utsträckning kunna tillgodose de synpunkter som föranlett motionerna. Det är en självklar uppgift för ämbetet att följa utvecklingen inom det berörda omrâdet och därvid uppmärksanma om förhållandena ändras så att de förutsättningar som de ovannämnda tidigare företagna utredningarna utgick ifrån inte längre gäller. Med hänsyn härtill finner ämbetet icke f.n. en sådan utredning som motionärerna föreslår motiverad. Däremot ämnar ämbetet föreslå att ett särskilt förslagsanslag inrättas inom ämbetets budget för sådana uppgifter som föranledes av 9 § fornminneslagen.

Utskottet anförde bl.a. följande (KPU 1976/77:1 s. 5 f.):

Utskottet är medvetet m att ifrågavarande bestännmlser i fornminneslagen ibland kan medföra ganska avsevärda olägenheter för det berörda arbetsföretaget. Särskilt markant kan olägenheten bli då förekomsten av en fornlämning, som måste undersökas, medför att hela företaget försenas och därmed fördyras. Det är också förståeligt att den som belastas med utgifter av ifrågavarande slag känner sig försatt i en oförmånlig situation i förhållande till den som inte är i motsvarande läge. Som exemplifieras i motionen 1975/76:1318 kan en jämförelse av sanma slag också göras mellan olika orter.

Bakom de bestämmelser i fornminneslagen som nu är i fråga ligger en medveten strävan att väga olika intressen mot varandra. Undantagsbestämelsen i 9 § gör det möjligt att avvika från huvudregeln om kostnadsansvaret.

Tidigare behandling i riksdag och regering 57

I vilken utsträckning undantagsregeln kan tillämpas beror givetvis på vilka resurser man har att på annat sätt bestrida de kostnader som det aktuella arbetsföretaget blir befriat från. Utskottet som vill betona angelägenheten av att detta beaktas vid avvägningen av riksantikvarieämbetets anslag anser inte att riksdagen hos regeringen bör begära förslag om ändring i nu ifrågavarande bestämmelser. Utskottet avstyrker därför motionerna.

Riksdagen beslöt avslå motionerna.

Även vid riksmötet 1977/78 behandlade kulturutskottet frågan om ansvaret för de kostnader som uppkamner vid undersökning av fast fornlämning eller vidtagande av åtgärd för att bevara dylik fornlämning. Utskottet förklarade i betänkandet KrU 1977/78:12, att utskottet inte funnit anledning att inta någon annan ståndpunkt än året dessförinnan. Utskottet avstyrkte därför en motion om

utredning rörande kostnadsansvaret för undersökning eller åtgärd för att bevara fast fornlämning.

Riksdagen beslöt avslå motionen.

Frågan återkom vid 1979/80 års riksmöte. Med anledning av motioner i saken uttalade kulturutskottet bl.a. följande (KrU 1979/80:12 s. 5):

Utskottet vill för egen del framhålla att fornlämningarna är en viktig del av det svenska kulturarvet och att någon saklig försämring av det skydd som de f.n. åtnjuter inte får komma i fråga. Det kan i detta sanmanhang förtjäna att påpekas att huvudregeln i 9 § om kostnadsansvaret inte bara har en rent ekonomisk innebörd. Den ingår i själva skyddssystemet så till vida som den åsyftar att främja en omsorgsfull planering som tar sikte på att undvika arbeten som berör fasta fornlämningar.

Utskottet och riksdagen har tidigare avvisat förslag om översyn av reglerna om kostnadsansvaret. Utskottet har emellertid därvid också gjort uttalanden som präglas av förståelse för att markexploatörerna kan uppfatta reglerna som mer än skäligt betungande. Samtidigt har utskottet framhållit betydelsen av att riksantikvarieämbetets anslag avvägs med tanke på den undantagsbestänmelse i 9 § enligt vilken ett byggnadsföretag kan befrias från kostnadsansvaret enligt huvudregeln i sanma paragraf.

58 Tidigare behandling i riksdag och regering

Tillämpningen av huvudregeln om kostnadsansvaret ger uppenbarligen mycket olika resultat i olika fall. Ibland är det inte fråga om någon allvarligare ekonomisk belastning och inte heller om några negativa effekter i övrigt, exempelvis en försening av byggföretaget. I andra fall är det fråga om höga kostnader både i absoluta tal och i förhållande till hela kostnaden för arbetsföretaget. Utskottet anser att det finns anledning att se över möjligheterna att underlätta för arbetsföretagen att finansiera de undersökningar och eventuella åtgärder i övrigt som det nu är fråga om.

Utskottet har i ett tidigare sannanhang uttalat att det bakom de nuvarande reglerna ligger en medveten strävan att väga olika intressen mot varandra. Den översyn som utskottet nu förordat bör präglas av samma strävan.

Vad utskottet nu anfört med anledning av motionerna bör riksdagen som sin mening ge till känna för regeringen.

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan.

I en motion vid riksmötet 1981/82 hemställdes att den översyn som riksdagen begärt skulle påskyndas.

Kulturutskottet anförde (KrU 1981/82:2 S. 3):

Utskottet delar motionärernas uppfattning om önskvärdheten av att den begärda översynen påskyndas men är inte berett att tillstyrka det i motionen framförda yrkandet att riksdagen hos regeringen skall begära förslag om åtgärder för att begränsa de totala samhällsekonomiska kostnaderna för arkeologiska utgrävningar i samband med byggnation. Utskottet avstyrker alltså motionen.

Riksdagen beslöt avslå motionen.

I statsverkspropositionen 1981/82:10O tog dåvarande utbildningsministern upp frågan om kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningar (bil. 12 s. 94 ff.).

Han anförde därvid bl.a. följande:

Frågan om kostnadsansvaret för de arkeologiska utgrävningar, som ofta erfordras vid exploatering av mark med fornlämningar, kom att aktualiseras för regeringen i ett skede då de nu bedrivna åtstramningspolitiken på

Tidigare behandling i riksdag och regering 59

det ekonomiska området tog sin början. Alltsedan våren 1979 har regeringen varit ytterst restriktiv med nya utredningar och särskilt sådana som kan bedömas medföra ökade åtaganden och kostnader för staten i framtiden.

Som jag redovisade för riksdagen i april 1981 i samband med att jag besvarade en interpellation och en fråga i ämnet har därför inom regeringskansliet prövats olika vägar att få till stånd den av riksdagen begärda översynen av kostnadsansvaret.

Vid beredningen har bl.a. komnit fram olika tekniska möjligheter att åstadkauna det av riksdagen uttryckta önskemålet att underlätta för arbetsföretagen att finansiera kostnaderna för de arkeologiska undersökningarna med beaktande av strävan att väga olika intressen mot varandra. Den bidragsgivning som utgår över förevarande anslag för lindring av fornminneslagens konsekvenser uppgår f.n. till ca 150 000 kr. Bidragsgivningen innebär en subventionering av de kostnader som drabbar dels mindre, enskilda arbetsföretag, dels sådana arbetsföretag som berörs av inte tidigare kända fornlämningar eller av fornlämningar som vid undersökning har visat sig vara större än beräknat. Full kostnadstäckning av enbart dessa ändamål förutsätter betydande ekonomiska insatser.

I samråd med chefen för bostadsdepartementet har jag också prövat möjligheterna att infoga undersökningskostnaderna i bostadslånesystemet.

Med hänsyn till att båda de redovisade alternativen innebär ökade kostnader för staten har jag mot bakgrund av det samhällsekonomiska läget inte funnit det möjligt att förorda något av dessa alternativ.

Jag vill dock i sammanhanget anföra följande.

Först vill jag erinra om de initiativ som tagits av de kulturminnesvårdande myndigheterna och museerna för att underlätta planeringen av arbetsföretag. Genom att förekomsten av fornlämningar och behovet av undersökningar har kunnat beaktas på ett tidigt stadium vid planeringen av olika arbetsföretag har en rimligare avvägning mellan intresset att bevara fornlämningar och andra allmänna och enskilda intressen kunnat göras. Kostnaderna för de arkeologiska undersökningarna har också i allmänhet kunnat inrymmas i arbetsföretagens totalkostnad utan att detta inneburit några allvarligare konsekvenser för planering och byggande. Jag vill också peka på det arbete som RAÄ bedriver för att finna metoder som gör det möjligt att bygga utan utgrävningar. Undersökningar av sådana metoder pågår f.n. i Uppsala och avser speciellt pålning som i minsta möjliga utsträckning skadar underliggande kulturlager, lätt byggnad utan grundgrävning eller på befintlig grund. Jag räknar med att det genom

60 Tidigare behandling i riksdag och regering

dessa åtgärder åtminstone i vissa sammanhang blir möjligt att undgå de aktuella kostnadsproblmen.

Med anledning av en motion i frågan uttalade kulturutskottet bl.a. följande när utskottet behandlade statsverkspropositionen (KrU 1981/82:21 s. 6):

I sak är situationen alltjämt den att de i fornminneslagen föreskrivna arkeologiska utgrävningarna ofta vållar betydande ekonomiska problem som drabbar landets kommuner mycket ojämnt. Något underlag som ger möjlighet att bedöma behovet av insatser har inte redovisats. Det är därför lika angeläget som tidigare att den översyn som riksdagen uttalat sig för kommer till stånd. Utskottet anser att riksdagen som sin mening bör ge till känna vad utskottet nu anfört med anledning av motion 749.

Riksdagen godtog utskottets uppfattning.

I tvâ motioner vid riksmötet 1983/8h framställdes yrkanden som hade samband med arkeologiutredningens arbete.

Motionärerna bakom den ena motionen ville att förslag till nya riktlinjer för arkeologiska utgrävningar som syftade till att begränsa verksamhetens totala omfattning skulle utarbetas och föreläggas riksdagen. Det borde överlåtas åt kommande generationer att svara för de utgrävningar som med hänsyn till de samhällsekonomiska kostnaderna inte kan komma till stånd under de närmaste åren. Motionärerna anknöt i sin motivering till en utredning som gjorts av riksrevisionsverket (RRV). Motionärerna ville också att det för arkeologiutredningen skulle utfärdas tilläggsdirektiv som innebar att utredningsmannen skulle ha som målsättning att precisera vad som i framtiden skulle anses som riksintresse samt att staten ensam skulle svara för kostnaderna, när detta riksintresse skall hävdas, för att en utgrävning skall komma till stånd.

Det i den andra motionen framställda yrkandet syftade till att samhället skulle överta kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningar i den mån kostnaderna översteg belopp, som skäligen borde belasta byggherren eller annan exploatör.

Tidigare behandling i riksdag och regering 61

Kulturutskottet (KrU 1983/84:18 s. 59 f.) var för sin del inte berett att förorda att tilläggsdirektiv utfärdades för arkeologiutredningen eller att annan åtgärd vidtogs med anledning av motionerna. Utskottet, som ansåg att de nuvarande direktiven stod i god överensstämmelse med de överväganden som redovisats då riksdagen tidigare uttalat sig för den här aktuella översynen, avstyrkte motionerna.

Riksdagen godtog vad utskottet anfört.

Vid riksmötet 1984/85 förekommer en motion som i stort sett har sanma innehåll som den först nämnda av de motioner som senast redovisats.

5 NUVARANDE ORDNING

5.1 Informationssystem om fornlämningar

och brukare av mark, exploatörer, myndigheter och andra Ägare önskar av olika skäl göra sig underrättade om föreintressenter av fasta Nuvarande informationssystem om komst fornlämningar. är huvudsakligen uppbyggt på följande sätt. Fornfornlämningar redovisas om fornlämningar förs i lämningar på kartor. Uppgifter fastighetsregistret. Underlaget för fornlämningsredovisningen på kartorna och i fastighetsregistret är RAÄ:s fornde officiella har

lämningsregister. Många uppgifter i fornlämningsregistret

dvs. i fält utförd utredinhämtats genom fornminnesinventering, ning om fornlämningars läge och omfattning. Fornminnesinventeringtill av den ekonomiska kartan. en är kopplad utgivningen

5.1.1 Fornminnesinventeringen

helt i anslutning till den allmänna Fornminnesinventeringen görs Den första inventeringen avslutades år 1977. kartproduktionen. Från år 1974 utförs en ominventering av fornlämningar i samband av deu ekonomiska kartans andra edition. Långmed produktionen av fornminnesinventeringen för den ekonomiska siktig planering kartans är beroende av den lângtidsplan för kartprodukrevidering - 85 - som utarbetats vid LMV i samråd med tionen Kartpolitik är att den ekonomiska kartan skall ha bl.a. RAÄ. Målsättningen sanna aktualitet beträffande fornlämningar som i fråga om övrigt

kartinnehåll.

har en ojämn kvalitet. Inventeringen är Förstagångsinventeringen vidare omodern i den meningen att den utveckling av fornlämningssom skett inte beaktats. Tidigare inte representerade begreppet redovisas som ett resultat av den pågående omfornlämningstyper inventeringen.

5.1.2 Fornlämningsregistret

har sedan 1930-talet växt fram i takt RAÄ:s fornlämningsregister som framkomit vid förstagångsinmed kartproduktionen. Uppgifter

uvarande ordning 63

a

N///

§

. h c k .m .m .

.vår

_ . å _ _

I%Z§Z§GDZ_

. .

_.

64 Nuvarande ordning

44-. ä x + *x f X X + “t x Ö* * 4. ,F + *gr + i X4 x *x* 4. +

i* x* lv ›(+ * x + x 19710-1983 * x › + f i» i Fullständig revidering x +

i» *v*

,( ////, Purtiell X+\\ revidering

114W Nyinvenfering

Nuvarande ordning 65

venteringen av fornlämningarna har redovisats i fornlämningsregistret, som är landets största kulturhistoriska register. En revidering av registret inleddes år l97ü i samband med att produktionen av den ekonomiska kartans andra edition påbörjades.

Fornlämningsregistret avspeglar således i sin nuvarande mfattning en utveckling av fornlämningsdokumentationen under en längre tid. Fornlämningsregistret består i original av fotokartor som använts vid fältarbetet. Kartorna är numera alltid av ortofototyp, dvs. de ursprungliga flygfotobilderna har dimensionerats så att de blivit skalenliga och riktigt återger markförhållandena. Registret innehåller också de inventeringsböcker där påträffade fornlämningar registrerats och beskrivits. I registret finns dessutom bl.a. kopior av beskrivningar som är förda sockenvis i löpande nummerserier. Varje registerlokal, som kan omfatta ett växlande antal fornlämningar, har ett nummer som återfinns på fältfotokartorna men inte på de ekonomiska kartorna. I dag kan antalet antecknade registernummer uppskattas till ungefär 200 000, varav merparten är införd på de tryckta kartorna. Antalet enskilda fornlämningar, som är angivna på de tryckta kartorna, beräknas uppgå till 600 000-700 000.

När en kulturlämning införs i fornlämningsregistret sägs lämningen bli bestämd till läge, art och typ. Läget erhålls genm inmätningen på kartan (dvs. med användande av koordinatsystem och kurvsystem). Genom den antikvariska bedömningen avgörs om det är fråga om en fornlämning eller någon annan kategori av kulturlämningar. Man anger också fornlämningstyp vid registreringen.

Utöver beskrivningar av de fornlämningar som angetts på de tryckta kartorna innehåller fornlämningsregistret ett stort antal anteckningar av annat eller liknande slag. Det kan röra sig om noteringar om anläggningar, vars fornlämningskaraktär inte kan bestämmas utan ytterligare utredning. Vidare finns i registret anteckningar om fyndplatser, som kan indikera förekomst av fornlämningar.

Det är endast de i registret upptagna fasta fornlämningarna som redovisats på de tryckta kartorna. Lagskyddet för fasta fornläm-

66 Nuvarande ordning

ningar gäller emellertid också oregistrerade fornlämningar. Fornlämningsregistreringen torde ha stor betydelse för den som vill informera sig om det finns eller saknas kända fornlämningar inom ett område. Genom att vända sig till RAÄ eller den regionala kulturminnesvärden kan nämligen den som önskar göra sig underrättad om eventuella fornlämningsförekomster få upplysning om anteckningar rörande fornlämningar i fornlämningsregistret. Genom att studera den ekonomiska kartan kan visserligen var och en få veta om fornlämningar är kända eller inte. Det bör dock beaktas att kartredovisningen inte är helt fullständig.

5.1.3 Kartredovisningen

Den ekonomiska kartan

Den ekonomiska kartan finns i skalan 1:10 000. Numera ges den dock ut i skalan 1:20 000.

På den ekonomiska kartan redovisas kända fasta fornlämningar. De markeras med symbolen run-R, vilken i vissa fall kan kompletteras med en upplysningstext eller ett namn. Någon beskrivning till den ekonomiska kartan ges inte ut.

Varje vid inventeringen konstaterad fornlämningslokal som är upptagen i fornlämningsregistret redovisas på den ekonomiska kartan. Fornlämningar med synlig begränsning ovan mark redovisas med R och begränsningslinje. Beträffande fornlämningar som inte är synliga ovan jord men som är lokaliserade anges symbolen R inom parentes utan någon gränsmarkering. I fråga om fornlämningar, vars gräns är bestämd enligt 3 § andra stycket FM, anges på kartan endast den på detta sätt bestämda gränsen.

Den topografiska kartan m.m.

Sedan 30 år framställs kartverket Topografisk karta över Sverige. Det sker en redovisning av vissa fornlämningar på denna karta. Huvudprincipen är att de bäst synliga och för turister och allmänhet lättast igenkännliga fornlämningarna bör redovisas. Kartan avses uppta endast märkliga, fasta fornlämningar. Den topogra-

Nuvarande ordning 67

fiska kartan är följaktligen otillförlitlig som informationskälla vad gäller flertalet fornlämingar.

Sedan år 1970 har en ytterst selektiv redovisning av fornlämningar gjorts på översiktskartan i skalan 1:250 000. Endast fornlämningsplatser som är allmänt kända eller mycket framträdande i terrängen tas med på denna karta.

storskaliga kartor

Med storskaliga kartor avses här kartor i större skala än l:lO 000. Dylika kartor är inte allmänna utan framställs i regel av kamnunerna eller på deras uppdrag. De används vanligen för planeringsändamál och utgörs av detaljplanekartor och liknande. Fornlämningsredovisning på kommunala primärkartor, grundkartor, ledningskartor, plankartor m.m. är i princip beroende av koummnernas egna initiativ. En dylik redovisning genomförs f.n. i växlande utsträckning. Enligt mätningskungörelsen (197ü:339) ställs dock vissa krav på fornlämningsredovisning på denna typ av kartor.

Tematiska kartor

Med tematiska kartor avses kartor som starkt framhåller ett innehåll - ett tema - på det övriga kartinnehållets bekostnad, t.ex. berggrunds- och jordartskartor samt vegetationskartor. En viss markering av fornlämningar förekonmer på geologiska kartor men saknas på vegetationskartor. Turist-, fjäll- och vägkartor, som i regel bygger på allmänna kartor, har i princip sanma redovisning av fornlämningar som dessa i motsvarande skalomráde. En utvidgad fornlämningsredovisning på skogsbrukets kartor planeras. Pâ grund av bristande ekonomiska resurser finns f.n. inga planer på att framställa tematiska kartor för kulturminnesvårdsändamål.

5.l.H Fastighetsregistreringen

Bestämmelser om fastighetsregistrering finns i fastighetsregisterkungörelsen (1974:1059, omtryckt 1979:11).

68 Nuvarande ordning

Efter ett riksdagsbeslut år 1968 är ett nytt fastighetsregister, baserat på ADB-teknik, under uppläggning.

Fastighetsregister förs av länsstyrelserna eller, där konnmmal fastighetsregistermyndighet inrättats, av denna. I ett huvudregister registreras fastigheter och samfälligheter. I registret och på registerkartor skall bl.a. finnas uppgift om bestänmelser beträffande markanvändning som meddelats enligt FML och som tagits in i planregistret. Dessutom skall huvudregistret innehålla uppgift om att koordinatregistrerad fornlämning berör fastigheten.

Registreringen innefattar förutom fastigheter också koordinater. I ett koordinatregister finns lägesbestämmelser för bl.a. fastigheter. Inom varje fastighetsområde tas koordinater ut för bl.a. fornlämningar. Som anförts skall fornlämningarna, som genom sitt lagskydd utgör en restriktion i markanvändningen, redovisas i fastighetsregistret. Härav följer att de måste lägesbestämas genom en koordinatsättning.

RAÄ bereder underlaget för fornlämningarnas koordinatsättning, vilken sedan slutförs av CFD. Koordinatsättning av fornlämningar har hittills skett i fråga om ett tiotal län medan arbete med detta f.n. pågår beträffande några län.

Koordinatsättning och lagring i fastighetsdatasystemets register har med något undantag hittills skett på grundval av de uppgifter i fornlämningsregistret som inhämtats vid förstagångsinventeringen av fornlämningarna. Trots att resultaten av ominventering av fornlämningar gjorts till underlag för revidering av den ekonomiska kartan, har någon motsvarande aktualisering av fornlämningauppgifterna inte skett i fråga om det nya fastighetsregistret.

Det beror på att det inte skett någon samordning mellan CFD:s

uppläggning av det nya fastighetsregistret och LMV:s planering för kartrevideringen. Redovisningen av fornlämningar i fastighetsregistret sker följaktligen inte fortlöpande.

Nu varande ordning 69

Avisering till CFD :s koordinutregisfer tom. okt 1983

0 50 100 km ,I

70 Nuvarande ordning

5.1.5 Övrig informationsspridning, ansvarsfördelning

Varje tjänsteman inom forn- och kulturminnesvården har givetvis ansvar för information om fornlämningar till utomstående som markägare, enskilda, företag, hembygdsintressenter, skolor och forskare. Fornlämningsregistret tillhandahålls i sin helhet för besökare på RAÄ:s inventeringssektion. Den regionala kulturminnesvården har det primära informationsansvaret beträffande kulturlämningar. Länsstyrelsens formella ärendehandläggning enligt FML innefattar också informationsaspekter. Förfrågningar om fornlämningar och kulturlandskap besvaras av museerna, som också när det gäller t.ex. fornlämningar bedriver en utåtriktad verksamhet på ett målinriktat sätt. Det ordnas t.ex. visningar och tillfälliga utställningar. Information genom regional press och radio är vanligt förekonunnde.

5.2 Tillämpningen av fornminneslagen m.m.

5.2.1 Fornlämningsbegreppet

Den uppräkning av fasta fornlämningar som görs i 2 § FML är att anse som en exemplifiering. Begreppet fast fornlämning är inte avsett att vara statiskt (jfr. prop. l9H2:8 s. 34 f.) Utvecklingen av synen på begreppet förutsätts ske i takt med de allmänna samhällsutvecklingen och på ett sådant sätt att nya fornlämningstyper har förankring i den allmänna opinionen. Den nämnda paragrafen förutsätts alltså bli föremål för en fortlöpande tolkning av de kulturminnesvårdande instanserna.

Vid sidan av de exempel som anges i 2 § får de övergripande bedömningarna av vad som är fast fornlämning göras mot bakgrund av tolkningen av vissa uttryck i FM såsom tidigare inbyggare (l §), forna tider, fordom, övergivna, märkliga och åldriga (2 §). Utifrån dessa kriterier ställs tre övergripande krav, nämligen att lämningarna skall vara anlagda och brukade av människor, att de skall vara permanent övergivna och att de skall representera seder, bruk, traditioner etc., som numera saknar prak-

tisk tillämpning. Det första kravet skall alltid gälla med undan-

tag för vissa naturföremål, till vilka åldriga bruk, sägner eller

Nuvarande ordning 71

märkliga historiska minnen är knutna. De båda andra kraven skall vanligtvis uppfyllas samtidigt men kan också i vissa fall tillämpas vart för sig. Det finns inte någon fast tidsgräns för bestämning av fornlämningsbegreppet.

Det kan i och för sig i det enskilda fallet inträffa att den arkeologiska instansen och de enskilda som berörs av beslut enligt

FML inte har samma uppfattning om vad som är att anse som fast

fornlämning. Det är inte möjligt att få enbart frågan om tolkningen av fornlämningsbegreppet prövad av högre instans. Den som överklagar ett beslut enligt FML om t.ex. omfattningen av en arkeologisk undersökning och som därvid gör gällande att det inte är fråga om någon fast fornlämning i det aktuella fallet kan emellertid få tolkningsfrågan behandlad av överprövningsinstansen. Denna måste nämligen ta ställning till om det överklagade beslutet fattats på grundval av den avgörande förutsättningen att det varit fråga om en fast fornlämning som skall undersökas.

5.2.2 Fornminneslagens bakgrund och syfte

FML:s bestänmelser om kostnadsansvaret är en del av lagens skyddssystem. Fornlämningarna skall i huvudsak bevaras. Undantag från denna grundregel kan dock göras, om fornlämningen medför hinder eller olägenhet som ej står i rimligt förhållande till dess betydelse (6 § FML). Genom att både samråda med antikvarisk myndighet och ta hänsyn till förekomsten av fornlämning vid planering av ett företag kan ofta ingrepp på fornlämningen undvikas (8 §). Bestämmelsen om kostnadsansvaret för arkeologisk undersökning (9 §) är en direkt följd av fornlämningarnas servitutskaraktär. Genom att man upphäver den inskränkning i markanvändningen som fornlämningsförekomsten innebär kan marken utnyttjas för nya ändamål. Huvudregeln är att undersökningskostnaderna skall bekostas av arbetsföretaget. Ett vanligt villkor för tillstånd enligt 6 § att avlägsna fornlämningen är att borttagandet måste föregås av en vetenskaplig undersökning. Den för vars skull fornlämningen skall tas bort får bedöma om fördelen att få fornlämningen avlägsnad är så stor att den motiverar kostnadsåtagandet för undersökningen. Genom FM:s regler om kostnadsansvar förebyggs sålunda onödig exploatering av mark med fornlämningar samtidigt som de

72 Nuvarande ordning

främjar en noggrann planering ägnad att minska behovet av att undersöka och avlägsna fasta fornlämningar.

Huvudregeln om exploatörens kostnadsansvar tillämpas dock inte utan undantag. Den gäller enbart allmänt eller större enskilt arbetsföretag. Om det på grund av särskilda förhållanden är obilligt, kan företaget befrias från undersökningskostnaden. I FML:s förarbeten anges som exempel på fall då obillighet kan föreligga, att undersökning av fornlämning redan varit planerad, att fornlämningen är av så ringa betydelse att det inte synes påkallat att vidta någon särskild åtgärd för dess bevarande samt att fornlämningen inte varit känd förut. För mindre enskilda arbetsföretag kan RAÄ ge ekonomiska bidrag.

5.2.3 Tillämpningen av villkor enligt 6 § fornminneslagen med hänsyn till kostnadsaspekter m.m.

De villkor som kan ställas i samband med ett tillstånd enligt 6 § FML är varierande både i fråga om art och omfattning. I villkoren föreskrivs antingen att särskild undersökning av fornlämningen skall göras eller att särskild åtgärd skall vidtas för att bevara den. Hur omfattande den arkeologiska undersökningen bör vara och hur den bör genomföras bedöms utifrån vetenskapliga kriterier. Det är vidare givet att byggmetoder och liknande i syfte att bevara en fast fornlämning måste anpassas till fornlämningens art och betydelse. För att utröna kulturlagers karaktär och betydelse kan även i det fall fornlämningen avses bli bevarad en antikvarisk utredning erfordras.

Eftersom villkor enligt 6 § FM ställs mot bakgrund av vetenskapliga bedömningsgrunder, är villkorens art och omfattning beroende av vad man i förväg känner till eller med ledning av tidigare erfarenheter och inventering tror sig känna till om fornlämningens vetenskapliga värde. Endast en ringa del av de i fornlämningsregistret upptagna fornlämningarna är vetenskapligt undersökta. Detta innebär att så gott som all exploatering inom fornlämningsområden måste föregås av en arkeologisk undersökning i någon form.

Nuvarande ordning 73 sou 1935:13

av en arkeologisk undersökning vid exploatering be- Omfattningen stäms av många faktorer. En viktig utgångspunkt är exploatörens att kunna förutse behovet av en sådan undersökning, möjligheter dess omfattning och därmed också kostnaderna för undersökningen. Finns eller erhålls kännedom om att en undersökning erfordras, kan det tilltänkta arbetsföretaget med hänsyn till omständighetereller eventuellt till en annan Givetvis na jämkas flyttas plats. anpassas villkoren enligt 6 § till de förutsättningar som gäller för arbetsföretaget. Om detta endast delvis berör en fornlämning, kan föreskrivas dels en undersökning av det berörda området, dels andra villkor rörande utnyttjandet av fastigheten för att mildra intrånget i den del av fornlämningen som skall bevaras.

Innan ett arbetsföretag kan komma till stånd måste ofta olika tillstånd inhämtas och åtgärder vidtas. Vid planeringen av föremåste i förekounmnde fall hänsyn tas till förekomsten av taget eventuella fornlämningar. Om exploatörn inte äger marken utan avser att förvärva den innan exploateringen genomförs, kan hans kännedom om behovet av arkeologisk undersökning av marken och därmed sammanhängande kostnader vara av betydelse när köpeskillingen för marken skall bestänmas. Information om förekomst av fornlämningar kan många gånger erhållas genom att man tar del av kommunala planhandlingar. I detaljplanen och dess beskrivning skall förekommande fornlämningar redovisas. Upplysningar om fornlämningar, behovet och omfattningen av arkeologisk undersökning samt kostnaderna härför kan också inhämtas vid det samråd med länsstyrelsen som enligt 8 § FML bör ske vid planeringen av arbetsföretag.

Mot bakgrund av det anförda kan konstateras att den som avser att påbörja ett arbetsföretag på mark med fornlämningar kan genom noggrann och förutseende planering i viss mån påverka utformningen av villkoren enligt 6 § och därmed storleken av de kostnader som han enligt 9 § kan tvingas betala.

Befintligt kunskapsunderlag om fornlämningarna inom ett visst område är av betydelse när man skall ta ställning till hur mycket som behöver undersökas från arkeologisk synpunkt innan området exploateras. RAÄ:s fornminnesinventering som en grund för redo-

74 Nuvarande ordning

visningen av fasta fornlämningar på den ekonomiska kartan är det viktigaste kunskapsunderlaget. Vissa typer av fornlämningar är emellertid svåra att identifiera vid en okulär För besiktning. att lokalisera utan märke fornlämningar synligt ovan mark, t.ex. krävs särskilda boplatser, inventerings- och prospekteringsåtgärder.

5.2.4 Arkeologisk undersökning - metoder och mål

Syftet med en arkeologisk undersökning är att åt framtiden bevara information om forntida levnadsförhållanden som kan utvinnas ur fornlämningar. På kort sikt ger undersökningarna information om fornlämningens art och innehåll. I ett längre perspektiv ger en vetenskaplig bearbetning av undersökningsresultaten och fynden historisk kunskap.

Vid en undersökning insamlas om den fasta uppgifter fornlämningen, dess uppbyggnad, innehåll och naturliga Detta förutsättningar. sker genom arkeologiska utgrävningar, vars och metod omfattning växlar med fornlämningens art och betydelse och ingreppets omfattning.

Genom fornminnesinventering, specialinventering och andra prospekteringsátgärder erhålles underlag för antikvariska bedömningar och beslut enligt FM.

De allra flesta undersökningarna i landet orsakas av önskemål om att frigöra mark för s.k. exploatering, exploateringsundersökningar. Vid sidan härav bedrivs ett relativt litet antal undersökningar, där vetenskapliga syften styr urvalet av undersökningsobjekt, s.k. forskningsundersökningar.

När en exploateringsundersökning aktualiseras bedömer arkeologen först fornlämningens vetenskapliga dess för potential, betydelse forskningen och undersökningens plats i ett överordnat forskningssamumnhang. Med denna utgångspunkt preciseras vilka frågor undersökningen om möjligt bör ge svar på och vilka data som skall tas tillvara. Därefter väljs lämplig metod för den valda målsättningen. Efter marken undersökningen exploateras och undersökningen

Nuvarande ordning 75

kan således i allmänhet inte kompletteras med ytterligare uppgifter i efterhand.

Exploateringsundersökningar bedrivs med två i grunden motsatta riktmärken. De skall dels ske snabbt och rationellt och till lägsta möjliga kostnad, dels fylla krav på vetenskaplig ambition och noggrannhet. För att såvitt möjligt tillgodose önskemål från uppdragsgivarna utförs dessutom många undersökningar under tidspress och under svåra yttre förhållanden.

Kompletterande inventering (specialinventering) och prospektering

Befintligt kunskapsunderlag om fornlämningarna inom ett visst område är av betydelse när man skall ta ställning till hur mycket som behöver undersökas från arkeologisk synpunkt innan området exploateras. RAÄ:s fornminnesinventering som en grund för redovisningen av fasta fornlämningar på den ekonomiska kartan är det viktigaste kunskapsunderlaget. Inför en exploatering kan emellertid fornminnesinventeringens redovisning i speciella fall behöva kompletteras. Vissa typer av fornlämningar är t.ex. svåra att identifiera vid en okulär besiktning och kan därför ha förbisetts vid inventeringens fältrekognosering. För att ta fram kompletterande kunskap används dels specialinventering, dels olika prospekteringsmetoder.

Specialinventering kan omfatta mbesiktningar, analyser och andra åtgärder som vidtas utan markingrepp. Även flygrekognosering kan komna i fråga i öppna landskap med överodlade och sönderplöjda anläggningar. För att klarlägga om det inom ett exploateringsområde finns fornlämningar utan synligt märke ovan mark kan specialinventeringar kombineras med olika prospekteringmetoder såsom fosfatkartering, geofysiska metoder, provundersökning och systematiserad ytinsamling.

Fosfatkartering, som innebär att mindre jordprover tas upp inom ett landskapsavsnitt och analyseras på sitt fosforsyreinnehâll, är mest lämpad för prospektering av boplatser. Specifika geologiska förutsättningar och miljöstörningar i form av hög försurningsgrad i marken kan medföra problem vid tillämpning av metoden

76 Nuvarande ordning

i vissa delar av landet. Provgropstagning, som ofta används som komplement till fosfatkartering, kan även utnyttjas för sig. Metoden kommer bäst till sin rätt vid prospektering av fyndrika boplatser med inga eller svårupptäckta konstruktioner. Vid små boplatser fordras att groparna grävs tillräckligt tätt för att ett tillförlitligt resultat skall kunna uppnås. Systematiserad ytinsamling, dvs. systematisk insamling av alla påträffade föremål inom ett avgränsat område, är också främst lämpad för prospektering av fyndrika boplatser. Nackdelen är att den i huvudsak kan användas i fråga om uppodlad mark då grödan inte växer. De geofysiska metoderna slutligen bygger på att man registrerar avvikelser i marken i förhållande till de omgivande jordlagren.

Arkeologisk utgrävning

Fosfatkartering, ytinsamling och provundersökning, som används vid prospekteringsarbete, kan även utnyttjas vid undersökning av fornlämningen. Ibland kan en kombination av olika metoder behövas för att uppnå det önskade resultatet. Provundersökning är t.ex. ofta nödvändig som ett första steg i en mer omfattande undersökning av kulturlager i medeltidsstäder. Undersökningen används då för att ge underlag för att bedöma omfattningen av hela undersökningen. Tekniskt innebär provundersökningar på boplatser eller vid stadsundersökningar att man tar upp provschakt eller provytor, där man kan studera lagerföljden, konstruktioner och fyndmaterial.

De egentliga arkeologiska utgrävningarna är i princip alltid problemorienterade. Vid sidan härav kan en mer allsidigt inriktad dokumentation förekomma. När man är väl bekant med fornlämningstypen genom tidigare undersökningar av likartade objekt kan utgrävningen begränsas kring vissa särskilt utvalda problem. Undersökningarnas omfattning kan också begränsas till ett statistiskt urval eller genom ett medvetet val av de delar av fornlämningen som efter en provundersökning bedömts som mest intressanta.

En problemorienterad undersökning syftar till att besvara i förväg formulerade frågor. Undersökningen kan koncentreras till de grunddrag som är relevanta för frågorna medan övriga data används för att kontrollera riktigheten i tidigare och aniakttagelser

i Nuvarande ordning 77

att i detalj förutse fornlämningens art och taganden. Svårigheten karaktär gör att uppläggningen av undersökningen måste vara flexibel för att kunna anpassas till tidigare inte kända förhållanden.

Den mer allsidigt inriktade dokumentationen kan vara lämplig, då fornlämningen är sådan att en objektiv insamling av data krävs. Den används sedan lång tid beträffande dels fornlämningstyper som är koncentrerade 1 rummet, t.ex. forngravar, dels fornlämningstyper som tidigare endast undersökts i begränsad omfattning.

I vissa fall kan en god befintlig kunskap om en fornlämning innebära att man kan acceptera en låg ambitionsnivâ vad gäller dokumentationen. Den vanligaste undersökningsmetoden vid en låg ambitionsnivå är schaktningsövervakning innebärande att arkeologen övervakar schaktningarna och därvid bereds möjlighet att mäta upp kulturlager m.m. på sådant sätt att de kan relateras t.ex. till kända förhållanden och gatusträckningar och olika horisonter i en stads utveckling. Schaktningsövervakningen kan också utvecklas till en arkeologisk utgrävningsmetod, dvs. grävskopan används som ett instruent att skiktvis gräva ut kulturlagren. Metoden förutsätter god kunskap om lagerföljden etc. samt att man i förväg bestänmer sig för ett visst urval av data som man vill undersöka.

5.2.5 Åtgärder efter slutförandet av den arkeologiska undersökningens fältarbete

Undersökningsrapporten

Resultatet av en arkeologisk exploateringsundersökning skall redovisas i en rapport. Rapporten ger information om vad undersökningen ledde till och utgör en grund för ytterligare forskning och vetenskaplig bearbetning.

Kostnaden för rapporten belastar arbetsföretaget. Rapportarbetet är nämligen en del av själva undersökningen.

Vetenskaplig uppföljning av undersökningsresultaten m.m.

78 Nuvarande ordning

Resultaten av arkeologiska undersökningar i form av föremål, analysprover, beskrivningar, ritningar, foton etc. bildar basdata för den arkeologiska forskningen.

Resultaten kommer också allmänheten till godo dels genast bl.a. genom information på utgrävningsplatsen, slutrapporter, utställningar och publicering efter avslutat fältarbete, dels på längre sikt som ett utflöde av den ständigt pågående arkeologiska forskningen.

Kostnader för vetenskapliga bearbetningar av undersökningsresultaten anses som samhällskostnader och belastar därför inte arbetsföretagen.

Vetenskapliga bearbetningar utförs i dag i mycket begränsad omfattning av RAÄ och UV, eftersom anslag för detta arbete i princip saknas. Några museer gör bearbetningar i begränsad omfattning. Resultat av exploateringsundersökningar bearbetas i viss utsträckning av forskarstuderande och doktorander i arkeologi samt inom särskilda forskningsprojekt.

Följdkostnader för konservering av föremål, arkivering av ritningar och bilder, mer omfattande informationsinsatser i anslutning till undersökningarna samt erfarenhetsåterföring anses vara kostnader som åvilar de kulturminnesvårdande organen.

5.2.6 Särskilda åtgärder för att bevara fornlämningar

En grundläggande tanke i FML är att fornlämningarna skall bevaras. Vid sidan av de undersökningar som enligt länsstyrelsens beslut skall föregå ett borttagande av fornlämningen kan länsstyrelsen besluta att särskild åtgärd skall vidtas för att bevara den.

Antikvarisk kontroll

Den antikvariska kontrollen syftar till att kontrollera att ingrepp i fornlämningen undviks. Detta syfte kan ofta anses tillgodosett genom att arbetsföretaget tillåts bli utfört inom fornlämningsområdet eller del därav utan att själva fornlämningen

sou 193543 Nuvarande ordning 79

behöver påverkas. Den som utövar kontrollen kan ofta ha inflytande över arbetsföretagets inriktning genom att ge instruktioner om var och hur arbetet kan genomföras utan att fornlämningen skadas. Den antikvariska kontrollen kan även användas för att bevaka att länsstyrelsens beslut om medgivna åtgärder efterlevs, t.ex. i fråga om lokalisering av nybyggnad nära en känd fornlämning.

Förändring av arbetsföretag

Som villkor för tillstånd till arbetsföretag som berör fast fornlämning kan föreskrivas att företaget lokaliseras till den del av fastigheten där ingreppet i fornlämningsområdet blir som minst. En tillbyggnad kan t.ex. ofta göras på den sida av huset där ingreppet gör minst skada.

Möjligheterna att rent visuellt uppfatta en fornlämningsmiljö kan påverkas avsevärt av hur ett ingrepp i miljön utformas. Syftet med villkor av denna art bör därför vara att ingreppet skall underordnas fornlämningens miljö. Detta kan ofta ske genom att ingreppet anpassas till redan gjorda förändringar i landskapet.

Fysiskt skydd

Beroende på omfattningen av den skada på en fornlämning som arbetsföretaget kan förväntas åstadkomma kan ibland olika markberedande åtgärder vidtas för att skydda fornlämningen så långt det är möjligt. Exempelvis har särskild markvård ibland föreskrivits när man avser att bevara fornlämningar inom områden, där nyexploateringar planeras.

Att bygga på kulturlager

Om- och nybyggnader i centrum av landets äldsta städer har under det senaste årtiondet aktualiserat omfattande arkeologiska undersökningar. Genomförandet av utgrävningar med syfte att dokumentera kulturlagrens innehåll leder till att kulturlagren i dessa delar förstörs. Den kraftiga omdaningen av vissa medeltida städer samt mer ingripande byggmetoder har också resulterat i och leder

80 Nuvarande ordning SOU 1935113

alltjämt till försämrade möjligheter att bevara städernas kulturlager.

Mot bakgrund av det anförda har det framkmnmit önskemål inte minst från arkeologihåll att få fram åtgärder för att kunna bevara kulturlager som vetenskapligt referensmaterial för den framtida arkeologin. Denna kan då förväntas utnyttja förbättrade undersökningsmetoder samtidigt som de vetenskapliga kriterierna kan ha ändrats.

RAÄ har med Sven-Erik Bjerking, Uppsala, som konsult utrett och studerat olika grundläggningsmetoder, som inte skadar kulturlagren och som inte försvårar möjligheterna att förnya och komplettera bebyggelsen. För undersökningarna har lämnats ekonomiskt stöd av statens råd för byggnadsforskning (BFR).

Utredningarna har presenterats i två BFR-rapporter av Sven-Erik Bjerking, nämligen Medeltidsstaden, grundläggning för nya hus på

kulturlager(R 89:l98l) och Bygga på kulturlager(R 79:l982).

Vidare har lämnats rapporten Bygga på kulturlager, förundersökningar och grundläggningmetoder (R 79:l98H). Denna rapport, som utarbetats av en arbetsgrupp bestående av Sven-Erik Bjerking samt Gustaf Trotzig, David Damell och Jan-Helmer Gustafsson från RAÄ, utgör - förutom en sanuanfattning av de synpunkter som redovisats i de tidigare rapporterna - en beskrivning av praktiska försök att ta fram och utveckla sådana metoder för förundersökning och grundläggning som är skonsanma mot kulturlagren. I rapporten visas hur nybyggnad och bevarande av fornlämningar kan samordnas på ett lämpligt sätt.

En närmare redovisning av rapporten finns i 2.

bilaga

5.2.7 Bestámnelser om kostnadsansvar

I 9 § första stycket FML föreskrivs att, om det med anledning av allmänt eller större enskilt arbetsföretag som berör fast fornlämning erfordras att särskild undersökning av fornlämningen företas eller särskild åtgärd vidtas för att bevara den, kostnaden

Nuvarande ordning 81

härför skall åvila företaget, om det inte på grund av särskilda förhållanden finnes obilligt.

Huvudregeln är alltså att exploatören skall stå för de arkeologiska undersökningskostnaderna. Denna huvudprincip har dock inte ansetts kunna tillämpas utan undantag. Därför följer av den nämnda bestännlsen i FML att staten i vissa fall kan överta hela eller delar av undersökningskostnaden. En sådan möjlighet finns när det är fråga om mindre enskilda arbetsföretag eller när tilllämpningen av huvudregeln på grund av särskilda förhållanden framstår som obillig.

Större eller mindre enskilt arbetsföretag

I 9 § första stycket skiljs på allmänt eller större enskilt arbetsföretag å ena sidan och annat arbetsföretag å andra sidan. Med arbetsföretag förstås i detta avseende exploatören, dvs. den som är uppdragsgivare och således står bakom och planerar själva projektet. Denne är inte nödvändigtvis densanme som faktiskt utför själva arbetet.

FML:s förarbeten ger inte några klara riktlinjer om var man skall dra gränsen mellan större och mindre företag. Ej heller har innebörden av de båda företagsbegreppen prövats på rättslig väg. Det finns emellertid en av RAÄ successivt utvecklad praxis på området. Även förhållandevis begränsade arbetsföretag, exempelvis en enskild villabyggnad, har härvid ansetts utgöra ett större företag i lagens mening. Mindre företag kan å andra sidan vara bl.a. företag, som innebär komplettering av olika slag som behövs för pågående verksamhet, t.ex. till- och ombyggnader av enfamiljsbostäder eller nybyggnad av garage och uthus. Schaktningar för enskilda anslutningar till vatten- och avloppssystem samt liknande markarbeten, som grundar sig på koumunala eller statliga beslut, räknas också som mindre enskilda arbetsföretag. Detsamma gäller i fråga om mindre förbättringar av jordbruksfastigheter och liknande.

När det gäller kostnadsansvaret anses emellertid gränsen mellan större och mindre företag inte ha någon helt avgörande betydelse.

82 Nuvarande ordning

Rådande synsätt har fört fram till en praxis, som innebär partiell men inte fullständig bidragsgivning till mindre enskilda arbetsföretag. Även små företag kan således belastas med en viss kostnad. Denna uppfattning grundar sig på att det kan vara svårt att bedöma vilka arbetsmoment, t.ex. schaktningar, som enbart föranleds av antikvariska villkor. RAÄ:s hittillsvarande praxis innebär att bidrag ges för den del av kostnaden som kan hänföras till arkeologens insats medan staten endast undantagsvis påtar sig övriga kostnader. Skälet härför är att schaktningarna under alla förhållanden skulle ha utförts.

Obillighet på grund av särskilda förhållanden

I förarbetena till FML har lämnats tre exempel på sådan obillighet som kan medföra att arbetsföretaget helt eller delvis kan befrias från kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningar. Dessa exempel kan sammanfattas enligt följande: tidigare planerad undersökning, fornlämning av ringa betydelse, tidigare inte känd fornlämning.

Det är inte känt något fall, där ett arbetsföretag som obillighetsgrund kunnat åberopa att n primärt vetenskaplig undersökning redan varit planerad beträffande område, där exploatering avses äga rum.

I fråga om obillighetsgrunden fornlämning av ringa betydelse anses inte någon fornlämning så obetydlig att den inte måste dokumenteras genom undersökning i någon form. Undersökningens ambitionsnivå kan dock sägas följa en glidande skala i förhållande till fornlämningens art och betydelse. Kostnaderna för undersökningen står i proportion till dokumentationens omfattning.

Fasta fornlämningar som är utmärkta på den ekonomiska kartan anses kända. Om en fast fornlämning i övrigt skall betraktas som känd eller inte beror på omständigheterna i varje enskilt fall. Avgörande är därvid möjligheterna att kunna förutse förekomsten av en fornlämning. I endast enstaka fall per år har obillighetsgrunden tidigare inte känd fornlämning förelegat. Jämställt med denna grund är förhållandet att kostnaderna blivit väsentligt

Nuvarande ordning 83

högre än de arkeologiska myndigheterna angett, därför att fornlämningen visat sig vara större än man utgått från eller andra oförutsedda kostnadshöjande omständigheter inträffat. I sådana situationer, som inte heller är vanligt förekounande, har en jämkning av kostnadsansvaret i allmänhet skett så att företaget inte belastats med hela den merkostnad som föranletts av de nytillkomna omständigheterna.

Av det anförda framgår att det är sällan som obillighet kunnat åberopas som grund för hel eller partiell befrielse från kostnadsansvaret.

5.3 Sambandet markvärde - taxeringsvärde

För arkeologiutredningens överväganden och förslag har frågan m markvärdet för fastigheter en viss betydelse. Detta framhålls i direktiven, som också anger att sambandet markvärde - taxeringsvärde är av intresse och bör belysas.

Det har gjorts gällande (3 LU 1964:38) att förekomsten av en fast fornlämning bör verka sänkande på markpriset. Om detta påstående är riktigt, torde den som förvärvar mark med fornlämningar kunna få marken billigare än eljest. Skillnaden i detta fall mellan det normala och det lägre priset skulle i stort sett motsvara den ekonomiska belastning som förekomsten av fast fornlämning inom en fastighet innebär. Prisskillnaden skulle alternativt motsvara kostnaderna för de eventuella arkeologiska undersökningar som kan erfordras vid en ny bebyggelse.

Taxeringsvärdet för en fastighet bestäms på grundval av fastighetens marknadsvärde. Utgångspunkten bör därför vara att undersöka om det är möjligt att generellt slå fast att en fastighets marknadsvärde påverkas av den inskränkning i förfoganderätten som fornminnesskyddet innebär .

Marknadsvärdet på en fastighet motsvarar det pris som en fastighet av ifrågavarande slag sannolikt skulle betinga, om den bjöds ut till på den allmänna marknaden 5 kap. 3 § i försäljning (jfr. första stycket fastighetstaxeringslagen). Med ledning av gjorda

84 Nuvarande ordning

fastighetsförsäljningar på orten kan marknadsvärdet uppskattas. Vid en prisjämförelse för att få fram ett marknadsvärde kan man inte alltid beakta alla fastighetsförsäljningar som jämförelsematerial. Sålunda bör man bortse från sådana förvärv där köpeskillingen i betydande mån har påverkats av andra än marknadsmässiga faktorer, exempelvis släktskap eller andra speciella relationer. Vidare bör jämförelsematerialet rent principiellt avse försäljningar av fastigheter som med avseende på de olika värdepåverkande faktorerna helt överensstämmer med värderingsobjektet. Bland de värdepåverkande faktorer som är av betydelse kan nämnas läge, bebyggelsens art, kommunikationer, areal, planförhâllanden, vafrågor och miljömässiga värden.

Arkeologiutredningen har övervägt att låta göra en jämförelse av marknadsvärdet på å ena sidan fastigheter med fornlämningar och å andra sidan fastigheter utan fornlämningar. En viktig och avgörande förutsättning för att en sådan jämförelse skulle kunna ge ett korrekt resultat från de synpunkter som här är aktuella är givetvis att förhållandena i övrigt beträffande de jämförda fastigheterna är så identiska som möjligt. Trots undersökningar beträffande ett par konmmner där förutsättningar för en adekvat jämförelse av detta slag skulle kunna vara för handen, har det inte varit möjligt att få fram ett jämförelsematerial, som skulle kunna ge en korrekt och rättvisande bild av eventuella skillnader i marknadsvärdet grundade enbart på förekomst av fornlämningar på en av de jämförda fastigheterna.

Vid dessa undersökningar har dock framkommit att köpare av fastigheter i en del fall lyckats få köpeskillingen reducerad med belopp motsvarande en del av de kostnader för arkeologiska undersökningar som en exploatering av fastigheten förväntas leda till.

Frågan om och i vad mån en fastighets marknadsvärde påverkas av förekomsten av fornlämningar på fastigheten är svårbedömd. Att fornlämningsservitutet generellt sett verkar sänkande på marknadspriset för en fastighet har inte gått att få verifierat. Det är inte ens sannolikt att en fastighetsköpare kan förvärva en fastighet billigare, därför att den innehåller fornlämningar. I undantagsfall torde det dock inte vara uteslutet att en fastighet med

sou 193513 Nuvarande ordning 85

ett omfattande fornlämningsområde kan ha ett lägre marknadsvärde än en liknande fastighet utan fornlämningar. Några säkra generella slutsatser om fornminnesservitutets inverkan på marknadsvärdet kan dock inte göras.

Att en fastighets marknadsvärde inte påverkas av att det finns fornlämningar på fastigheten visar sig på så sätt att fastigheten enligt vad arkeologiutredningen erfarit inte har ett lägre taxeringsvärde än i övrigt jämförbara fastigheter. Andra typer av belastningar på en fastighet, t.ex. föreskrifter om nybyggnadsförbud, ger utslag i form av ett lägre marknadsvärde och därmed ett lägre taxeringsvärde. Om fastigheten är bebyggd med ett hus som enligt plan förutsätts bli rivet, utgör huset en belastning på fastigheten som påverkar dess marknadsvärde. Förekomsten av radon i ett hus har också inverkan på marknadsvärdet och därmed taxeringsvärdet. Regeringsrätten har förordnat om sänkning av taxeringsvärdena i fall då fastigheternas hus innehållit alltför mycket radon. sänkningen motsvarade i stort sett de kostnader som skulle uppstå för erforderliga åtgärder att nedbringa radonhalten till en godtagbar nivå.

Gemensamt för detta slag av fastighetsbelastningar utom belastningar av fornlämningar är att de verkar sänkande på fastighetens marknadsvärde, oberoende av om åtgärder för att eliminera belastningen är avsedda att genomföras omedelbart eller inte. Såvitt arkeologiutredningen kan bedöma påverkas fastigheters marknadsvärde av fornlämningsservitut först när arkeologisk undersökning före exploatering skall påbörjas. I några sådana fall har fastigheternas taxeringsvärde sänkts. Att så skett måste bygga på antagandet att marknadsvärdet sänkts i motsvarande mån.

I betänkandet (SOU 1984:37) Rullande fastighetstaxering m.m. föreslås att den allmänna och den särskilda fastighetstaxeringen ersätts med en årlig fastighetstaxering, s.k. rullande taxering. Vidare föreslås bl.a. att man vid fastighetsvärderingen bör utöka möjligheterna att frångå riktvärdena, dvs. de omständigheter som kan föranleda justering såsom s.k. säreget förhållande.

86 Nuvarande ordning

5.4 Undersökningskostnaders inverkan på hyror

Hyrorna i bostadslägenheter bestäms i princip på grundval av hyreslagens bruksvärderegler. Med en lägenhets bruksvärde avses vad den kan anses vara värd från hyresgästens synpunkt i förhållande till likvärdiga lägenheter på samma ort. Vid jämförelseprövningen skall främst beaktas hyran för lägenheter i hus som ägs och förvaltas av allmännyttiga bostadsföretag. Hyrorna i dessa företag får därför en prisledande funktion.

Det har i olika sammanhang gjorts gällande att de arkeologiska undersökningskostnaderna föranleder fastighetsägarna att kompensera sig genom att ta ut högre hyror. Mot detta påstående kan dock allmänt invändas att bruksvärdesystemet i stort sett omöjliggor hyreshöjningar av sådant slag.

Det har inte gått att få reda på om de arkeologiska undersökningskostnaderna lett till hyreshöjningar i bostadsbeståndet. Teoretiskt och kanske några gånger i praktiken har allmännyttiga bostadsföretag, som åsamkats undersökningskostnader, kunnat kompensera sig genom höjda hyror. Alternativt har kostnaderna kunnat fördelas på företagets hela bestånd. Motsvarande möjligheter till kompensation och fördelning saknas i de flesta fall för de privata fastighetsägarna. Dessa får därför många gånger själva bära ifrågavarande kostnader, i den mån de inte inryms i bruksvärdet.

Hyran för lokaler bestäms efter marknadsvärdet. Kostnader för arkeologiska undersökningar kan tas ut i högre lokalhyror, i den mån de begärda hyrorna är marknadmässiga. Enligt vad arkeologiutredningen erfarit torde det i regel ha varit möjligt att helt eller delvis kompensera sig för undersökningskostnader genom att ta ur högre lokalhyror.

5.5 Tillämpning av bostadsfinansieringsförordningen (1974:946) m.m.

Nuvarande författningar på bostadsfinanseringssidan medger inte generellt att kostnader för arkeologiska utgrävningar kan ingå i låneunderlaget. I enstaka speciella fall, särskilt när markkost-

Nuvarande ordning 87

naderna varit förhållandevis låga, har undersökningskostnaderna bedömts kunna inryumas i det s.k. lägestillägget. Som exempel kan nämnas exploatering som utförts i flera kvarter i centrala Lund. Kommunen, som ägde marken, kunde vid exploateringen utjämna och fördela utgrävningskostnaderna på samtliga fastigheter, även sådana som inte belastades av fornlämningar. Länsbostadsnämnden fastställde lägestillägget på grundval av markvärdet. Markpriset, som generellt sett ansågs vara högt på grund av att utgrävningskostnader ofta uppstod, bedömdes inrymma det belopp som motsvarade utgrävningskostnaderna i det konkreta fallet.

5.6 Den arkeologiska undersökningsverksamheten

Arkeologiska undersökningar är ett led i en kontinuerlig kunskapsuppbyggnad. Resultaten utnyttjas dels direkt i kulturminnesvårdens löpande verksamhet, dels långsiktigt som basdata för arkeologisk forskning. Fältundersökningarna ingår därmed som en viktig del av fornminnesvården och den arkeologiska forskningen.

Verksamheten med arkeologiska undersökningar innefattar vidare flera olika expertuppgifter. Förutom prospektering och undersökning i fältet med åtföljande rapportering skall man kunna bistå med utlåtanden och kostnadsberäkning av presutiva undersökningar. Utvecklingsarbete, både tekniskt och forskningsinriktat, är andra viktiga uppgifter liksom erfarenhetsåterföring på olika nivåer. Allteftersom den arkeologiska undersökningsverksamheten har vuxit i omfattning och komplexitet har kraven ökat på RAÄ:s centrala myndighetsfunktion, som är inriktad på allmänna råd och riktlinjer för verksamhetens bedrivande, uppföljning, utvecklingsarbete, information och utbildning.

Arkeologiska undersökningar utförs i dag av RAÄ, länsmuseer, kommunala museer samt av universitetens arkeologiska och i vissa fall kulturgeografiska institutioner. Universitetens undersökningar är ett led i utbildnings- och forskningsverksamheten. De bekostas av universitetens egna medel eller genom särskilda anslag, t.ex. från forskningsråd. Endast i undantagsfall och när undersökningen passar in i det egna verksamhetsprogramet åtar sig universiteten i dag exploateringsundersökningar.

88 Nuvarande SOU 1935113 ordning

För exploateringsundersökningar svarar i stället RAÄ samt länsoch kommunala museer. Inom ämbetet finns för detta ändamål en särskild, uppdragsfinansierad enhet, UV. På Gotland utförs exploateringsundersökningar av RAGU.

RAÄ och museerna genomför också i enstaka fall forskningsundersökningar, som då i allmänhet bekostas av externa anslag. RAGU intar dock en särställning i detta avseende. Forskningsundersökningar i form av beredskapsarbeten ingår nämligen här i den ordinarie verksamheten.

Huvuddelen av alla arkeologiska undersökningar är i dag exploateringsundersökningar. Detta beror inte bara på att exploateringeverksamhet och andra former av ändrad markanvändning ger orsak till många undersökningar utan också på att resurserna för forskningsundersökningar är mycket begränsade. Som en följd härav har exploateringsundersökningarna i Sverige kommit att inta en mer central roll för den arkeologiska forskningen än vad fallet är i många andra länder, där resurserna för forskningsundersökningar i vissa fall är betydande.

5.6.1 Beslut om undersökning

Många av de fornminnesärenden som länsstyrelsen behandlar har ursprungligen initierats i annan form än genom samråd enligt 8 § FML. Länsantikvarien deltar enligt länsstyrelsens arbetsordning i en mängd ärenden som kan avse översiktlig fysisk planering och detaljplanering, nya vägar, fastighetsbildning, ledningsdragningar, täkter m.m. Arbetsföretag kan kräva tillstånd enligt såväl FML som andra lagar.

I regel aktualiseras dock flertalet ärenden enligt FML genom remisser från byggnadsnämnderna eller förfrågningar från företag och enskilda som genom byggnadsnämnden informerats om att ett planerat arbetsföretag kan beröra en fornlämning. Byggnadsnämnderna har en betydelsefull informationsuppgift när det gäller eventuella fornlämningsförekomster.

Nuvarande ordning 89

eller tillståndsansökan kamnit in till Då en förhandsförfrågan länsstyrelsen kan länsstyrelsen remittera ärendet till länsmuseet, som företar en besiktning ooh/eller samrâder med exploatören för att utreda hur arbetsföretaget kan genomföras utan att fornlämningar behöver beröras.

Om det inte kan undvikas att fornlämningar berörs eller då särskilda specialinventeringar, prospekteringar eller provundersökbedöms nödvändiga samrâder länsantikvarien med RAÄ:s underningar sökningsverksamhet eller det undersökande museet som lämnar förslag om vad sådana undersökningar kan kosta. Sökanden informeras om förslagen och uppmanas att ansöka om tillstånd till arbetsföretaget eller låta genomföra en provundersökning. Diskussioner förs ofta i detta skede mellan länsstyrelsen, sökanden och den undersökande institutionen. Länsstyrelsen måste noga pröva det förslag och den vetenskapliga ambitionsnivå sm undersökaren hävdar. Länsstyrelsen måste också utan att sökanden lider rättsförlust undersöka om förändringar i det planerade arbetsföretaget kan minska omfattningen av en arkeologisk undersökning eller göra den onödig.

Det slutliga beslutet om tillstånd enligt FM till arbetsföretaget fattas formellt av chefen för länsstyrelsens juridiska enhet med länsantikvarien som föredragande. I regel torde beslut som föranleder höga kostnader för sökanden fattas av landshövdingen eller länsstyrelsens styrelse.

5.6.2 Den statliga uppdragsverksamheten

UV inrättades den l juli 1967. Verksamheten skulle vara självfinansierande och taxor för uppdragsverksamheten skulle fastställas i samråd med RRV.

För beräkning av taxorna föreskrevs en mer långtgående kostnadstäckning än vad RAÄ förordat och sm tidigare tillämpats. Grundprinoipen var full kostnadstäckning för statsverket, vilket innebär att man vid beräkning av taxorna skall beakta inte bara direkta kostnader för UV:s personal m.m. utan också kostnader för RAÄ:s administration, lokaler och övriga centrala uppgifter.

90 Nuvarande ordning ,

Förutom UV:s huvudkontor i Stockholm har efter hand inrättats regionala kontor ute i landet, UV Syd i Lund, UV Väst i Kungsbacka och UV Öland i Borgholm, det senare under avveckling sedan 1984. Dessa kontor har ansvaret för UV:s undersökningar inom resp. region. För större undersökningar, som kan aktualiseras i Norrland, håller UV en viss beredskap. På Gotland utförs uppdragsundersökningar av RAGU, som från l98ü fungerar som regionkontor för UV. Ytterligare ett kontor har tillkommit, UV Uppsala, vilket dock ej har ett självständigt regionkontors status utan närmast fungerar som ett lokalkontor under Stockholmskontoret.

Kulturminnesvârdens omorganisation 1975-1976 medförde ingen omedelbar strukturell förändring av undersökningsorganisationen. Inriktningen av arbetet kom emellertid att förändras avsevärt. Framför allt gällde detta regionkontoren som, vid sidan av länsmuseerna, snabbt kom att bli en remiss- och utredningsinstans för länsantikvarierna, t.ex. när det gäller arbete med att ta fram underlag för antikvariska bedömningar etc. Denna servicefunktion ligger vid sidan av den huvuduppgift som UV har. Regionkontoren har vidare som en följd av sin specialkompetens i varierande grad kommit att delta i länsantikvarieföredragningar och lokala antikvariska arbetsgrupper, som t.ex. den s.k. fornminnesgruppen vid länsstyrelsen i Göteborg. Decentraliseringen till länsstyrelserna av beslutsfunktionen enligt FML ledde således till att regionkontoren fick en ny roll på det regionala planet och därmed en gentemot UV:s centrala ledning självständighet. Detta

större

aktualiserade i sin tur behovet av en förändrad organisation.

Efter en inom RAÄ utförd utredning genomfördes en omorganisation 1979. Denna innebar dels en decentralisering av ansvar och uppgifter till regionkontoren, dels en ökad integration av UV i RAÄ:s undersökningssektion. Förutom en nyinrättad oentralenhet med samordningsansvar främst avseende ekonomi- och personalfrågor inrättades också ett nytt regionkontor för Mellansverige, UV Mitt.

Efter ytterligare organisationsförändring kom UV att inta den position den f.n. har, nämligen dels som expertorgan för arkeologiska undersökningar, dels som organ för externfinansierad uppdragsverksamhet.

Nuvarande ordning 91

5.6.3 Länsmuseer och kommunala museer

Inrättandet av UV-organisationen vid RAÃ ledde till förändringar av den arkeologiska undersökningsverksamheten vid länsmuseerna och vissa kommunala museer. Vissa museer behöll sin arkeologiska uppdragsverksamhet medan andra i princip avvecklade verksamheten. I övriga län delar UV-organisationen och länsmuseerna på uppdra- Denna uppdelning, som utvecklats efter hand, har under den gen. senaste femårsperioden reglerats genom skrivna avtal. Innehållet i dessa varierar. Uppdelningen kan t.ex. vara geografisk som i där länsmuseet gör undersökningar i södra delen och UV Halland, Väst i norra. I andra fall är den baserad på att länsmuseet åtar sig de mindre omfångsrika undersökningarna, i allmänhet inom länsmuseets närområde, medan UV tar hand om de övriga. I några län har länsmuseet förbehållit sig möjligheten att undersöka sådana objekt som har direkt betydelse för museets egen forskning. Motiveringarna för de olika handlingsvägarna har skiftat från fall till fall.

5.6.4 Den centrala myndighetsfunktionen

Kulturminnesvårdens omorganisation 1975-1976 gav nya förutsättningar för RAÄ:s arbete. Med decentraliseringen av undersökningsbesluten till länsstyrelserna följde en starkare markering av RAÄ:s centrala verksfunktioner. Som central tillsynsmyndighet enligt FML skall RAÄ dels följa arbetet på det regionala planet, dels svara för rådgivning, information, utbildning samt verksamhet med forskning och utveckling (FoU).

De begränsade resurserna har enligt RAÄ:s bedömning gjort det nödvändigt att koncentrera de centrala myndighetsuppgifterna inom undersökningsområdet till ett fåtal uppgifter. Eftersom undersökningsverksamheten under det senaste decenniet har präglats av såväl organisatoriska som innehållsmässiga förändringar, har RAÄ prioriterat utbildningssidan. Förutom UV:s interna utbildning har myndigheten sedan 1976 anordnat årliga metodkonferenser riktade till alla verksanma fältarkeologer och handläggare på länsstyrelser och länsmuseer. Dessa konferenser kan ses som en löpande fort-

92 Nuvarande ordning

bildning men fungerar också som en form av allmän rådgivning för undersökningsverksamheten i landet.

För att få en bättre överblick över den totala undersökningsverksamheten har vissa insatser också gjorts för att förbättra uppföljningen. Sedan 1964 gör RAÄ således en översiktlig redovisning av alla arkeologiska exploateringsundersökningar i landet, Arkeologi i Sverige, samt speoialredovisningar för vissa analysresultat. Försök med mer fördjupade resultatanalyser har också inletts med utgångspunkt i UV:s egna undersökningar. Vid sidan av metodkonferenserna och den allmänna rådgivning som där sker har en utgivning i häftesform av allmänna råd för arkeologiska undersökningar inletts.

5.7 Kostnadsutveckling för arkeologiska

exploateringsunder-

sökningar

Som nämnts tas kostnaderna för UV:s undersökningar ut med stöd av en av RRV godkänd taxa. Denna är så konstruerad att den undersökande personalen har indelats i kategorier efter funktion och lönenivå. För resp. kategori har framräknats en genomsnittlig timkostnad inkl. pålägg för omkostnader. Påläggen avser lönekostnadspålägg, rapportkostnad, vissa indirekta kostnader samt övriga kostnader. Ersättning för vissa utlägg ingår inte i taxan utan debiteras särskilt. Det gäller t.ex. kostnader för grovarbetskraft, inhyrda maskiner, resor, traktamenten och tryckkostnaderna för rapporter. Taxan är uppbyggd för att ge UV full kostnadstäckning.

UV:s verksamhet har varierat kraftigt under årens lopp, vilket framgår av en tabell för åren 1958 - 1982 (tab.l). Sanna variationer har UV:s kostnader exkl. grovarbets- och maskinkostnader för åren 1971-1982 (tab.2)

Även vad gäller länsmuseernas och de kommunala museernas uppdragsfrekvens föreligger tidvis kraftiga variationer. Detta framgår av en saunanställning, som avser ett urval av museerna (tab. 3-4). Urvalet är begränsat med hänsyn till att det saknas aktuella uppgifter beträffande övriga museer.

Nuvarande ordning 93 S()lJ 1985:13 Tabell 1

Nm _m

om

mn

mm

nu

en

mn

en

mn

Nm .N

on

om

mo

mo

HW\NE oo

ooop me

A 0

mo

EmHomwc«øxmmumvc=

No _o

oo

om

mn:

om ow on oo om om om

mmm_

og 0_

oo_

94 Nuvarande ordning

Tabell 2

N

mum«mmwmuvmm=

m

m_ mm mm _m om mm oc m_ mm mm mm

mmm _om mmm 0_ mmm mmm _mm cmm mqm m_m mmm mmm mmq mmo mmm mmm mmo mo_ m_q mmm oqo omq vmm cmm

um«um

N

mumwmmwwuvmm=

m_ mm om m_ 0_ m_ om mm om mm om mm

Aumvmøumoxcmxmma

mmm mmo mom mmm mqm mmm mco med mmm mmm mmq mmm

amøssaoz

mmm omm mom mom om_ mmm mm_ mmm mmm vom qmm _qm

:oo

|mumnumouw

N N §8 N

mummmmwmuvmm:

mo mv _ mm om en oq mm mm _ mm mq

.axxov

emo mom mmq omm mmm mmm _mm moq mom m_m mmm em_

mmaumum

q_m cmq mmq mo_ mmm omm Now mmm mmq moo mmm mmm

mmm_

I

_mm_

UMCUWOM

mqm mao mmm mmq mmq omm qqw mmc omm mmq mmm moq

nmvmøumox

mmm mmm mmm mmo q_m mom moo m_m mm_ mmo mmm mmm

Hmuoa

m_ o_

mD _mm_ mmm_ mmm_ qmm_ mmm_ mmm_ mmm_ mmm_ mmm_ omm_ _mm_ mmm_

S()lJ 1985:13 Nuvarande ordning 95

Tabell 3

nmmmuvmms

N N N 5\° N

0_ 0_ m_ m_ 0_

m.qo

mmm mmm 000 000 00m coq 000 000 000 000

um«pm wum«m

Aumwmcumoxcwxmma

om om mm mm

mmm

_m

N N N N N N N N N 5\° N

nmwmuvmmø

mm om mm mm mm om mm mm om

00_ 00_ 8_ 00_ 00_

:oo mém

m_m mm_ mqo ann mmm 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000

|mumnumouw

HNGDEEOM wummw

v_

mom mmm m__ am_ om_ mom mm_ cam _0m qmm mmm 0m_ mmm cm_

._xxmv

nmwmuvmms

N N N

mm

00_ m.0

umwømøxwmumvcn

mmaumum

mmm 000

mumww

m _0 _

mxmamoaomxum

vmøumox

Eswmnemvmum

m_m mm_ moo 000 qmm .mo 000 000 00m 000 000 000 000 000 000 000

Hwuoa

m q_

mom mmm m_m cm_ een mmm _mm com mom omm omm mm_ 0_m mom

Hmm

umvmuumox msaosxuouw mmuonwumo |o_omxu

mmlomm_ mxwmm Enmmzz

mmm_ mmm_ mmm_ 0mm_ _mm_ mmm_ mmm_ omm_ mmm_ omm_ mmm_ mmm_ mmm_ omm_ _mm_ mmm_

S % M W 96 Nuvarande ordning

% $ 4

N N N N N N N N N N N N N N N N N N N

nmmmuvmas

m 4 m

0m mm en mm mm em mm mm om ma om mm mm _

00_ 00_

mmm mmm m_m mqm mmm m_m m_m mmm mmm _0q mmm 00m omm mmm 0m0 q_m omm 00m 000

m m _

mm

omo

mm mm mm

opmmm

mm_ ae_ mm_ mmm mom emo mmm

um«um

mm_ mo_ mo_ 0mm

_

Imwmuvams

N N N N N N N N N N N N N N N

m m

0m mm mm om mm mc om mm om _m om mm mm

men _mm mm_ mqm mmm mm0 mqm mom mmm mmm mmm 00m 000 mmm mm0

mmcsaaox

m q

mummm

mom oem

__

_m_ qmm mmq omv mmm m__ _mm mmm mmm q_

_ m m m _ | | 1 |

Immmuvmmz

N N N N N

om _m m_ mm qq

000 mao 00m 0mm mmm

mmmumum oummw

v

me am

| | | I I | I | 1 | | | | | 0__ mqm

vmcumox

mmm omm mm0 mm0 00m mmm mmm omm 040 oem 0mo 00m 0mm mmm 0m0 _mm 0mm mmm qmm

m_ mm

mmm mom mmq omm mmm mqm mmm omm m__ mmm mmq m0_ m_m omm mm_ omm

Hmuow

_ _ m m m m

samma:

namn: muøm_usmw Ezowsz

mmm_ mmm_ qmm_ mmm_ mmm_ mmm_ mmm_ mmm_ 0mm_ _mm_ mmm_ mmm_ omm_ mmm_ mmm_ mmm_ 0mm_ _mm_ mmm_

Nuvarande ordning 97

kostnadsutveckling är svår att bedöma. Olika

Museernas taxeprin-

ciper och ambitioner i fråga om total eller partiell kostnadstäckning har funnits och finns alltjämt. Principen om hel kostnadstäckning torde i allmänhet inte ha uppnåtts. Länsmuseernas samarbetsråd har i februari 1983 rekmunenderat sina medlemsorganisationer att vid uppdragsverksamhet följa en särskild UV-taxa som är gemensam för samtliga länsmuseer. Den rekommenderade taxan ansluter bättre än förut till UV:s taxa men ger ändå inte uttryck för principen om full kostnadstäckning i den mening som gäller för UV.

För bedömning av frågan om fördelning av kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningar är av intresse att utreda hur beställarna av undersökningarna fördelar sig på statliga, kommunala och privata intressenter.

I fråga om UV ger en tabell (tab. 5) över UV:s kostnader exkl. grovarbets- och maskinkostnader en bild av på vilket sätt undersökningarna fördelar sig mellan de tre kategorierna uppdragsgivare.

Tabell 5

Staten Kommuner Privata

1975 3 728 988:- 54% 1 130 247:- 16% 2 055 227:- 30% 1976 3 950 865:- 54% 1 256 537:- 17% 2 102 378:- 29% 1977 2 402 971:- 40% 1 187 042:- 20% 2 419 831:- 40% 1978 6 798 407:- 67% 2 589 442:- 25% 829 574:- 8% 1979 6 479 705:- 58% 2 672 382:- 24% 2 040 743:- 18% 1980 7 002 915:- 41% 5 604 255:- 33% 4 480 318:- 28% 1981 2 853 387:- 38% 1 954 483:- 26% 2 774 766:- 36% 1982 4 656 174:- 45% 2 841 359:- 27% 2 894 876:- 28%

Tot. 44 461 666:- 49,5% 22 306 218:- 24,8% 23 112 345:- 25,7%

98 Nuvarande ordning

Staten står genomsnittligt för hälften av undersökningskostnaderna medan kommunala och privata uppdragsgivare står för omkring en var. Den offentliga sektorn dominerar således bland fjärdedel uppdragsgivama. Ganska många arkeologiska undersökningar, som bekostas av koumuner, har förundersökningskaraktär och utgör ett led i den konmunala planeringen. Undersökningar, som bekostas av enskilda, gäller däremot i allmänhet större dyra exploateringar avseende t.ex. av industriområden samt kontor i stadsutbyggnad kärnor. Vad gäller museerna är det som bl.a. framgår av tab. 3 och 14 svårt att kouma fram till en entydig bedömning i fördelningsfrâgan.

99 S()lJ 1985:13

6 RIKSREVISIONSVERKETS REVISIONSRAPPORT

RRV en revisionsrapport benämnd Resultat och I april 1983 lämnade resurser i kulturminnesvården.

Revisionsrapporten tillställdes bl.a. RAÄ samt alla länsstyrelser och regionala museer. Synpunkter på rapporten lämnades av RAÄ, 12 länsstyrelser, 17 museer, Föreningen Sveriges landsantikvarier, Länsmuseernas samarbetsråd, Sveriges museimannaförbund, Föreningen Sveriges länsantikvarier och statens kulturråd.

Den i det redovisade remissammanställningen innehåller följande vissa remissinstansers synpunkter på frågor i rapporten som har samband arbete. behandlas i med arkeologiutredningens Frågorna stort sett i sanma ordning som i rapporten.

6.1 Fornminnesinventeriggen

RRV föreslår att ambitionsnivån sänks när det gäller den fortsatta fornminnesinventeringen så att resurser kan frigöras och överföras till Därmed kan enligt RRV bättre möjlighet skalänsstyrelserna. länsantikvarierna att arbeta med långsiktiga frågor och pas för att utveckla samarbetet med kommuner. RRV konstaterar vidare att, eftersom det kända fornlämningsbestândet genom dn pågående nyinventeringen av fornlämningar ökar, samhällets kostnader för skyddet av fornlämningar kommer på sikt sannolikt att öka.

RRV:s väcker starkt motstånd hos så gott som alla remissförslag instanser.

Föreningen Sveriges landsantikvarier, som bl.a. uppehåller sig vid sambandet mellan levandegörande av kulturarvet och fornminnesinventeringen, uppger:

för arbetet inom Fornlämningsregistret är grundvalen fornminnesvården. Utan registret skulle inte kulturminnesvârdens decentralisering och integrering i samhällsplaneringen kunnat genomföras. Registret utgör grunden för kulturminnesvårdens redovisning och priorivid Genom registret kan också teringar fysisk planering.

100 Riksrevisionsverkets revisionsrapport .

det dagliga arbetet med besiktningar, kontroller, rådoch information underlättas. - - givning

Ett av RRV:s viktigaste argument mot fornminnesinventeringen är att den inte används för levandegörande. Rapporten ger härvidlag en helt felaktig bild. Registret är grunden för allt - - levandegörande

Vidare innebär inventeringen redan i sig ett levandegörande. Efter fältarbetet publiceras resultaten regelbundet i hembygdspublikationer och dagspress. Den ekonomiska kartan gör registret tillgängligt för alla. I själva verket torde den ekonomiska kartan innebära den mest omfattande och resultatrika insatsen för levandegörande som har förekmunit inom svensk kulturminnesvård och naturvård. Som en följd av fornminnesinventeringen och den ekonomiska kartan är fornlämningarna den överlägset bäst kända delen av vårt kulturarv och vår historia.

Länsstyrelsen i Uppsala län anför:

I rapporten hävdas att kostnaderna för skyddet för fornlämningar och för arkeologiska undersökningar kmmner att öka eftersom den pågående fornminnesinventeringen ger en ökning av fornlämningsbestândet. Utvecklingen är enligt rapporten oöverblickbar och den höjda kostnadsnivån förmodas ge samhällsekonomiska konsekvenser. Resonemanget kan förefalla bestickande men är ändå missvisande. En stor del av de fornlämningar som upptäckts vid revideringen av fornminnesinventeringen och förtecknats i fornlämningsregistret är av sådan karaktär att de inte alls eller endast i mycket begränsad omfattning blir föremål för arkeologisk undersökning vid en exploatering. Detta gäller t.ex. vissa byggnads- och odlingslämningar, varphögar från gruvbrytning, äldre vägsträckningar och andra lämningar från historisk tid. I övrigt har nyinventeringen i Uppsala län inneburit att kulturminnesvårdens intressen kunnat preciseras tydligare, att länsstyrelsen, koummnerna och enskilda har fått ett bättre underlagsmaterial för bedömningen av om fornlämning berörs av exploatering. Inte minst från ekonomisk synpunkt är detta väsentligt. Brister i inventeringsmaterialet har i en del fall inneburit att mycket stora fornlämningsområden upptäckts först i ett sent skede av planeringen eller under pågående exploatering. Detta har då fått mycket kostnadskrävande förseningar som följd och medfört onödiga samt onödigt kostsannn arkeologiska undersökningar. Erfarenheten visar enligt länsstyrelsens uppfattning entydigt att ett bra inventeringsunderlag underlättar såväl bevarande som planering för exploatering och att höga kostnader såväl för bevarande som för arkeologiska undersökningar härigenom till stor del kan undanröjas.

Liknande synpunkter framförs av andra länsstyrelser.

Riksrevisionsverkets 101 revisionsrapport

RAÄ hävdar att fornminnesinventeringen inte medför att antalet av FML omfattade fornlämningar ökar utan i stället innebär att kunskapen om fornlämningar ökar. Enligt ämbetets mening bidrar de ökade kunskaperna både till målet att göra vårt kulturarv levande och till minskade samhällskostnader genom att riskerna reduceras för oförutsedda konflikter mellan bevarande- och exploateringsintressena i kulturlandskapet.

RAÄ framhåller vidare att ämbetet bör ges sådana resurser att den pågående ominventeringen för den ekonomiska kartan kan fullföljas med nuvarande ambitionsnivå.

6.2 Översyn av fornminneslagen m.m.

RRV påpekar att det lagreglerade skyddet av fornlämningar ger upphov till som gäller kostnader, begränsningen av markanvändning, rättsligt-administrativt hanterande av de ärenden som lagen.genererar samt de arkeologiska som utförs undersökningar på uppdragsbasis av RAÄ, länsmuseer m.f1. Kostnaderna för underarkeologiska sökningar drabbar såväl stat och kaunun som företag och enskilda. RRV konstaterar att det kända fornlämningsbeståndet genom den pågående nyinventeringen av fornlämningar ökar. Därmed är det också enligt RRV:s mening sannolikt att samhällets kostnader för skyddet av fornlämningar på sikt kommer att öka. Därför föreslår RRV att de samhällsekonomiska konsekvenserna av fornlämpå sikt ningsskyddet skall klargöras innan ställning tas till finansieringsformerna för de arkeologiska undersökningarna. Arkeologiutredningen borde enligt RRV ges i uppdrag att studera denna fråga.

RRV framför även den uppfattningen att FML genom sin karaktär av absolut skydd åt fornlämningar inte incitament till kulturger minnesvårdens organ att göra tillräckligt långtgående prioriteringar. RRV grundar sin uppfattning på gjorda iakttagelser beträffande RAÄ:s arkeologiska undersökningsverksamhet. RRV understryker att RAÄ har ett ansvar att följa FML:s kostnadseffekter även utanför den egna organisationen samt att informera statsmakterna om utvecklingen. RAÄ bör vidare genom uppföljning av den arkeologiska undersökningsverksamheten ta fram ett underlag som möjliggör hårdare prioriteringar när det gäller val av ambitionsnivâ för under-

102 Riksrevisionsverkets revisionsrapport

RRV föreslår att RAÄ hos regeringen initierar frågan sökningarna.

om ett bättre och mera tidsenligt utformat skydd av fornlämningar

som ersättning för FM.

Närmare remissinstanser avvisar bestämt behovet av en övertjugo

syn av FM.

Malmö museum anför:

Hela rapporten andas oförståelse gentemot grundläggande för rörande landets kulturarv. Det principer frågor i utredningen som anmärkningsvärt att en del av upplevs landets kulturarv är skyddat genom en stark fornminnes-

Man räknar i utredningen i rent ekonomiska lagstiftning. termer och menar att kraftiga, långtgående prioriteringar bör ske vid tillämpning; prioriteringar som lagens skulle vinster företräde gentemot vårt ge ekonomiska kulturarv. Man talar t.ex. om att det är nödvändigt att

mera vid val av undergöra långtgående prioriteringar och ambitionsnivå i undersökningssökningstillfällen verksamheten. Detta konstaterande har uppfattats som

ett hån mot en historia som präglat kulturhistoria, under tusentals år och med vilken närhistolandskapet ria bygdens innevånare känner samhörighet.

Konsekvenserna av dylika prioriteringstankar måste

bli att vissa delar av kulturlandskapet måste otvetydigt undantagas undersökningar. Den nuvarande fornminneslagen rätten att säkra sitt kulturarv. Det ger varje bygd skall emellertid att RRV:s påpekande om tilläggas behovet av och minskad ambitionsnivå har prioriteringar diskussionen om dylika fart. Sådana gett ytterligare har alltid förekommit.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anför:

Det finns tendenser i att sätta fornminneslarapporten vill framhålla dess betydelse gen ifråga. Länsstyrelsen för arbetet. Genom den har kulturminnesvården ett bety-

delsefullt instrument att hantera bevaringsfrâgor. Lagen tar också till att avvägningar skall göras. De hänsyn ekonomiska kraven som lagen ställer är en del av skydds-

nätet. har den uppfattningen att det Länsstyrelsen som finns fungerar väl. Genom samråd och regelsystem andra kontakter under t.ex. förs kontinuerplanarbete diskussioner om avvägningar av fornminnesintressen liga och andra intressen. En exploatör har därvid goda möj-

att undersökningskostnaden mot andra. ligheter väga

Det är också att påpeka att det dokumentaväsentligt tionsansvar som fornminneslagen lägger på exploatören

Riksrevisionsverkets revisionsrapport 103

inte bara har kortsiktigt mål utan avser också konnande generationer, som vill kunna återskapa historia.

Länsstyrelsen i Örebro län kan stödja tanken på en översyn av lagen. Denna översyn bör dock enligt länsstyrelsen inte få gå ut över lagens grundläggande bevarande- och kunskapsmål.

RRV:s förslag om en starkare målinriktning av de arkeologiska undersökningarna samt en bättre uppföljning - såväl kvalitativt som kostnadsmässigt - och erfarenhetsåterföring möts positivt av

flera remissinstanser när det gäller den kvalitativa uppföljningen.

Stiftelsen Jönköpings läns museum uttalar:

Beträffande RAÃ:s arkeologiska undersökningsverksamhet pekar RRV på bristande uppföljning och härpâ baserad forskning, vilket i sin tur möjliggör ett fullgott beslutsunderlag i FML-ärenden samt en icke tillräckligt vetenskapligt problemorienterad utgrävningsverksamhet. Stiftelsen delar härvid RRV:s bedömning och rekommendationer, vilka dock synes föranledda mer av en kritisk inställning till FL:s kostnadsansvar än av insikten att uppföljning och vetenskaplig problemorientering i sig möjliggör en ökad effektivitet och ekonomiskt medvetna prioriteringar i den arkeologiska undersökningsverksamheten.

Förslaget till en mindre rigorös tillämpning av 6 § FML avvisas av så gott som samtliga av de instanser som uttalar sig i denna

fråga.

Föreningen Sveriges länsantikvarier anför:

RRV menar att en mindre rigorös tillämpning av 6 § fornminneslagen skall göras. I själva verket sker redan i dag en grundlig prövning av undersökningarnas omfattning. Inte minst gäller detta boplatsgrävningar av olika slag. Det skulle därför bli aiuwcket grannlaga uppgift att prioritera hårdhäntare än nu. Bakom lagens text ligger ju den tanken att fornlämningen är ett slags servitut. För att häva detta och därmed öka markens ekonomiska värde krävs en motprestation, nämligen att det som tas bort skall dokumenteras för att den på detta sätt skall bevaras för eftervärlden. Den ekonomiska insats som krävs är en del av skyddet av fornlämningen.

104 Riksrevisionsverkets revisionsrapport

Stiftelsen Älvsborgs länsmuseum uppger:

REV tar i sanmanhanget också upp FML § 6. Den i dag allmänt omfattade principen att kostnaderna för en undersökning av ett fornminne skall åvila den sökande måste enligt länsmuseets uppfattning upprätthållas, om FML skall kunna behålla sin preventiva effekt. RRV anser emellertid att tillämpningen i dagens läge medför alltför stora kostnader för de sökande. Denna uppfattning måste trots RRV:s åberopande av olika rättsfall betecknas som subjektiv. Frågan är helt enkelt i vilken mån vi anser att det förflutna intresserar oss. Att intresset för vårt lands förhistoria - inte minst 1 Västergötland - är utomordentligt stort, och ständigt ökar, är uppenbart. Rent konkret torde kostnaderna för arkeologiska undersökningar enligt FM i genomsnitt inte ligga på någon orimlig nivå i jämförelse med totalkostnaderna.

Det går inte heller såsom RRV tycks mena, att i förväg generellt peka ut ett visst antal mera skyddsvärda objekt, som sedan för all framtid skulle skyddas i motsats till huvudparten av andra fornminnen. Det förutsätter en statisk och därmed ovetenskaplig syn på hela fornlämningsbestândet.

Föreningen Sveriges landsantikvarier uppger:

RRV motiverar förslaget om en mindre rigorös tillämpning av fornminneslagens 6 § med att sökandenas kostnader måste dämpas. Något belägg för detta påstående presenteras inte. Under 1981 uppgick den totala kostnaden endast till 13 milj.kr., och i 84 % av alla fall understeg den 50 000 kr./uppdrag. Man kan jämföra kostnaden med den konstnärliga utsmyckningen på 1 % av byggnadskostnaderna, som numera allmänt accepteras.

Västerbottens musem och Jönköpings läns museum anger uttryckligen att de arkologiska är mikroskopiska i undersökningskostnaderna förhållande till de totala exploateringskostnaderna.

Enligt länsstyrelsen i Stockholms län avser länsstyrelsen att fortsätta den måldiskussion som pågår med de undersökande institutionerna i syfte att begränsa kostnaderna för exploatörerna. Länsstyrelsen påpekar att en ordentlig måldiskussion dock även kan leda till krav på ökade utgrävningskostnader.

Riksrevisionsverkets 105

revisionsrapport

Länsstyrelsen i Kopparbergs län anför:

Att försumma kartläggningen och tolkningen av vår tidigare historia är aldrig försvarbart; skyddet som fornminneslagen ger fyller väl sin funktion och står inte enligt länsstyrelsens mening i konflikt med andra intressen. Det är däremot angeläget att som RRV framhåller studera kostnadsbilden i samband med arkeologiska undersökningar vilka regelmässigt ställs som villkor i beslut enligt 6 § fornminneslagen. Kostnadsproblematiken som knyter an till 9 § skall visserligen utredas i annat sanmanhang, men länsstyrelsen vill ändå peka på ett par saker. För det första bör stor vikt läggas vid RRV:s resonemang kring metod och syfte med exploateringsutgrävningarna; den betydande kunskap, som finns samlad i dag och i hög grad hos UV och motsvarande kommunala/ regionala verksamheter, bör ge goda förutsättningar till preciserade frågeställningar att besvaras vid varje enskild undersökning. Möjligheten att härigenom kunna avstå från rigorös dokumentation i fornlämningens alla delar eller alternativt tillämpa förenklade undersökningsmetoder i vissa fall bör totalt sett kunna sänka undersökningskostnaderna. Detta förutsätter givetvis att stora krav ställs på den undersökande institutionen att vid kostnadsberäkningen klart redovisa syftet med dokumentationen.

För det andra har många gånger visat sig att enskilda företag av smärre storlek drabbats av undersökningskostnader som inte avses enligt 9 § fornminneslagen. Länsstyrelsen fâr förorda att det allmännas kostnadsansvar bättre preciseras i liknande fall. Den stora kostnaden för undersökningsverksamheten tycks dock ligga i organisationens uppbyggnad och arbetssätt. Framför allt synes UV:s verksamhet dras med kostnader vilka kan vara svåra att godta för den enskilde och som dessutom tycks drabba mindre företag hårdast. Detta gäller särskilt etableringskostnader, kostnader för långväga resor och övernattningar samt rapportkostnader.

RRV har inte gjort någon kostnadsjämförelse mellan UV och andra grävande institutioner, vilket kunde ha varit berikande. På goda grunder kan dock antas att den verkliga kostnaden för arkeologiska undersökningar som utförs av länsmuseet eller kommunen är lägre än UV:s redan genom att färdsträckan mellan institution och undersökningsställe ofta är kortare.

RAÃ anför:

Den bakomliggande tanken i rapporten synes vara att en viss del av de kända fornlämningarna och av de fornlämningar som påträffas i framtiden genom någon form av förordnanden skall fastställas som fornlämningar och (sannolikt) att endast sådana fastställda fornlämningar

106 Riksrevisionsverkets revisionsrapport S()lJ 1985:13

skall undersökas när de förstörs. En lagändring med denna innebörd medför utomordentligt omfattande urvalsoch beslutsprocesser under överskådlig tid. Därför kan en sådan lagändring leda till minskade samhällskostnader endast under den förutsättningen, att en ringa bråkdel av de bevarade lämningarna från landets förhistoria och medeltid tillmäts värde och skydd som historiska dokument. En sådan utveckling skulle innebära en dramatisk och enligt vår mening oacceptabel förändring av de kulturpolitiska värderingar som ligger till grund för lagen om fornminnen.

Stiftelsen Hallands Länsmuseer Halmstad och Varberg, som tar upp frågan om FML genom sin karaktär av generell skyddslag inte ger incitament till tillräckligt långtgående prioriteringar när det

gäller fornlämningarnas bevarande, uppger:

Stiftelsen vill påpeka svårigheten och vanskligheten att klassificera fornlämningar i mer eller mindre bevarandevärda kategorier, eftersom de minst bevarandevärda då lätt hamnar i en strykklass, där de på förhand blir tillspillogivna. Fornlämningarnas bevarande måste ses i den aktuella förändringssituationen, men för att göra riktigare bedömningar vore det värdefullt, om RAÄ genom bl.a. statistisk bearbetning av fornminnesinventeringarna kunde förse regionerna med underlagsmaterial.

6.3 Decentralisering av undersökningsverksamheten m.m.

Åtskilliga remissinstanser tillstyrker i huvuddrag RRV:s förslag om decentralisering av undersökningsverksamheten.

Till dessa instanser hör bl.a. Föreningen Sveriges landsantikvarier, som anför:

Föreningen Sveriges landsantikvarier tillstyrker RRV:s förslag om decentralisering av undersökningsverksamheten till länsmuseerna. Erfarenheten visar att härigenom kan man uppnå en koppling mellan undersökningarna och den pedagogiska verksamheten och med pågående forskning, erfarenhetsåtervinning och snabbare rapportarbete. Sannolikt får man också lägre kostnader.

Emellertid vill föreningen understryka att en sådan decentralisering måste ske i etapper och i den takt som länsmuseerna förklarar sig beredda att ta hand om verksamheten. En nödvändig förutsättning är att statsbidraget till de regionala museerna kvarstår oförändrat och om möjligt byggs ut. Det är också nödvändigt att en

Riksrevisionsverkets revisionsrapport 107

viss resurs bibehâlles vid RAÄ som en buffert för särskilt stora undersökningar och för vissa specialuppgifter. Decentraliseringen måste givetvis också ske på sådant sätt att den stora sakkunskapen och kompetensen vid UV:s regionkontor tillvaratages.

Stiftelsen Jämtlands läns museum uppger:

Beträffande RRV:s övriga förslag tillstyrker stiftelsen decentraliseringen av arkeologiska undersökningar till länsmuseerna. Detta har under ett ârtionde med framgång prövats i länet, och visat sig ge en effektiv koppling med levandegörande och forskning. Rapportskrivningen sker i omedelbar anslutning till fältarberegelbundet tets avslutande. I stor utsträckning används provundersökning och schaktkontroller som ett medel för att undvika onödiga kostnader för exploatören.

Skaraborgs länsmuseum, som inte anser att utgrävningsverksamheten

helt bör decentraliseras, uttalar vidare:

RAÄ bör fortsätta att utföra betydande större undersökningar samt initiera arbeten där grävningsmetodik, prospekteringsmetodik etc. kan utvecklas. Det är orimligt att varje länsmuseum skall prova ny utrustning och nya metoder. Forskning och utveckling bör alltså kvarligga på RAÄ:s undersökningsverksamhet som också bör ges medel för metodutveckling. Detta förutsätter att UV åtar sig egna större undersökningar.

Föreningen Sveriges länsantikvarier anför:

Länsantikvarierna vill inte ta någon ställning i fråga om undersökningsorganisationen. Det måste emellertid vara ett krav, att det finns en organisation med bred erfarenhet, som kan ta sig an de undersökningar som är pá ett kompetent, snabbt och ekonomiskt rimnödvändiga ligt sätt. Decentralisering i en eller annan form är En decentralisering är ju delvis redan genomlämplig. förd lokalkontor och fungerar i denna form genom UV:s bra. Detta kan innebära att länsmuseerna i brist på inte får en naturlig kunegen undersökningsverksamhet skapsuppbyggnad inom det arkeologiska fältet. Detta måste observeras.- - -

Frågan om decentralisering aktualiserar naturligtvis centralt också fördelningen av arbetsuppgifter På olika sätt berör revisionsrapporten detta. regionalt. Det är viktigt att en analys om var vilka uppgifter görs bäst förs vidare.

108 Riksrevisionsverkets revisionsrapport

Länsstyrelsen i Kopparbergs län anser:

Länsstyrelsen ställer sig i princip positiv till en regionalisering av undersökningsverksamheten. Exempelvis i Kopparbergs län saknas för närvarande helt en arkeologtjänst. Planer på att inrätta en sådan föreligger dock. Det är ändå uppenbart att regionen kan nyttogöra sig en förstärkt kompetens. Förutom att den arkeologiska kunskapen inom länet generellt skulle breddas kunde kontrolluppdrag och mindre utföras grävningar till lägre kostnad.

En fullt ut genomförd decentralisering på UV:s bekostnad medför dock samtidigt betydande problem. Den samlade resurs som UV besitter är också en kunskapsbank vars vetenskapliga kapital ständigt växer; små spridda verksamheter har på intet sätt samma möjlighet att tillägna sig ny fältkunskap eller förmåga att bearbeta nya erfarenheter i ett större sammanhang. Det samlade UV innebär också att riket tillförsäkras en specialistpool som är tillgänglig i samband med undersökningar som förutsätter särskild kompetens. Den ojämna uppdragstillgången blir naturligtvis speciellt märkbar för mindre enheter i regionerna.

Länsstyrelsen ställer sig sålunda tveksam till en alltför långtgående splittring av UV:s nuvarande resurser. En alternativ modell för decentralisering skulle eventuellt kunna tillgodose de här redovisade olika behoven, nämligen att respektive länsmuseum förfogar över minst en uppdragsfinansierad arkeolog för begränsade undersökningar och kontroll samt att UV:s organisation i övrigt delas i ett mindre antal regionalkontor vars administration eventuellt kan repliera på vissa länsstyrelser. I det fornlämningstäta mälardalen bör även fortsättningsvis finnas ett starkt UV-kontor, vilket också kan tillhandahålla specialistkompetens och särskild för i landet utrustning undersökningar i övrigt.

RAÄ anför:

I anslutning till kulturminnesvårdens regionala omorganisation aktualiserade vi decentraliseringsfrâgan vid överläggningar med länsmuseernas samarbetsråd. Vi uppfattade då att flera museer var intresserade av att bygga upp eller utveckla en redan befintlig undersökningsverksamhet. Med några få undantag har museerna emellertid inte satsat på denna verkställighetsuppgift. I något fall har man t.o.m. minskat sitt engagemang. Anledningen är att undersökningarnas volym varierar så starkt från år till år att det på länsnivå kan vara svårt att finansiera erforderlig personal med inkomster av uppdrag. Verksamheten har också utvecklats tekniskt och vetenskapligt så att det åtminstone för de större

sou 1985:13 Riksrevisionsverkets 109 revisionsrapport

undersökningarna fordras en bred kompetens som kan vara svår att mobilisera i samtliga län.

Den slutsats som skulle kunna dras av utvecklingen är att det för denna uppgift kan finnas att överanledning väga en på länsblock utbyggd regional organisation på sanma sätt som för vissa andra specialiteter inom kulturminnesvården och museiväsendet. Inom uppdragsverksamhetens ram har ämbetet försökt närma sig en sådan organisationsform bl.a. för att underlätta samverkan mellan de undersökande arkeologerna och länsstyrelser/ länsmuseer och därmed också främja en snabb kunskapsspridning till allmänheten. Även med en sådan modell är det emellertid mycket viktigt att länsmuseerna utvecklar sin arkeologiska kompetens så att de kan bistå länsstyrelser och kmmnuner som experter inom området och så att de kan ta ansvar för åtminstone en basfunktion inom den arkeologiska undersökningsverksamheten.

6.4 Riksrevisionsverkets avslutande synpunkter

Efter det att remissbehandlingen avslutats, yttrade RRV i ett i

juli 1984 meddelat beslut bl.a. följande:

Förslagen om decentralisering har - - - fått stöd i svaren. Bl.a. har framhållits att det är viktigt att en analys av var vilka uppgifter görs bäst förs vidare. I flera svar pekas på att RAÄ bör stå för planering, uppföljning och utveckling, medan de mera operativa insatserna bör vara den regionala nivåns ansvar.

RRV har med tillfredsställelse noterat reaktionerna på de revisionsförslag som gäller sektorsplanering, resursfördelning och decentralisering.

I revisionsrapporten behandlas också dimensioneringsfrågor som hänger smnnan med det kulturpolitiska målet att både bevara och levandegöra. Det gäller t.ex. relationen mellan vårdade/skyltade och det fornlämningar totala antalet fornlämningar samt mellan input och output när det gäller de arkeologiska undersökningar som föranleds av FML. Beträffande de arkeologiska undersökningarna har även förhållandet mellan kostnader och nytta bedömts.

RRV har här framfört en rad förslag. Förslagen gäller uppföljning av FML:s tillämpning och kostnadskonsekvenser, utarbetande av anvisningar som tar fasta på prioriteringar, målinriktning av undersökningarna, bättre planering och uppföljning av undersökningarna inbegripande erfarenhetsåterföring och forskningsanknytning, utvärdering av kostnadseffekterna på sikt med anledning av det ökande kända fornlämningsbestândet, decentralisering av undersökningsverksamheten till länsmuseerna

110 Riksrevisionsverkets revisionsrapport

m.m. Som ett alternativt förslag framförs i rapporten att RAÄ bör initiera en översyn av FML i syfte att åstadkomma en mera tidsenligt utformad lag.

RRV:s förslag i denna del har endast till viss del fått ett positivt gensvar. Det gäller dock inte bedömningen att FML kostar mer än vad som är motiverat med hänsyn till vad allmänheten får ut av lagen.

I svaren har anförts, som föranleder RRV inga nya fakta att ändra sin bedömning. Ändring av FML eller en ny FM måste mellertid föregås av en utredning baserad på ett större underlag än vad förvaltningsrevisionen mäktat med. Bl.a. bör FM:s markbegränsande effekter undersökas genom empiriskt grundade studier, liksom förhållandet mellan kostnader och nytta. Vidare bör i det sananbeaktas att antalet kända fornlämningar som ett hanget resultat av fornminnesinventeringen ökar.

7 ENKÃTER

I februari l98H vände sig arkeologiutredningen till dem av landets kommuner som har medeltida städer. Svar önskades på vissa frågor som har samband med de arkeologiska undersökningskostnaderna. Skrivelsen till kommunerna finns återgiven i bilaga 3.

Enkäten sändes till samanlagt 80 kmmuner, varav 55 besvarade skrivelsen. En kmunun förklarade att den inte avsåg att besvara enkäten. Skrivelsen ställdes till kommunernas styrelser. Den besvarades i övervägande grad på tjänstemannanivâ.

I en samtidigt gjord förfrågan till alla länsstyrelser i riket ville utredningen ha svar främst på vissa frågor som rör den inverkan de arkeologiska undersökningskostnaderna hade haft eller beräknades få för områden som berördes av planer på förtätning av bebyggelsen och förbättring av ledningssystemen m.m. Skrivelsen till länsstyrelserna finns intagen i bilaga 4.

Svar inkom från 18 länsstyrelser.

I bil. 3 resp. 4 redovisas svaren mera detaljerat med tabeller. I det följande ges en sammanfattning av svaren.

7.1 Kommunenkäten

På frågan om bostadsbyggandets omfattning i kommunerna under perioden l98H-1986 svarar de flesta kommuner med hänvisning till bostadsförsörjningsprogrammen. En del kamnuner har också angett det antal lägenheter som kan finnas efter ombyggnad.

Många konummer känner till de för åren 1984-1986 planerade byggnads- och anläggningsprojekt som kan beräknas kräva arkeologiska undersökningar. Kommunerna har också i flera fall angett byggnadsoch anläggningsobjektens art och storlek. En något svårare uppgift har varit att beräkna storleken på förväntade undersökningskostnader. Dessa beräkningar är ofta gjorda med reservation för ändringar. Projekten fördelar sig jämnt på nyexploatering resp. sanering med någon övervikt för saneringsfallen. Endast i ett fåtal

112 Ehkäwr

kommuner känner man till projekt som planeras för tid efter år 1986.

Några kommuner uppger att ett visst byggnads- eller anläggningsprojekt inte kunnat komma till stånd på grund av för höga arkeolo-

giska undersökningskostnader. I flera fall görs gällande att höga

sådana kostnader föranlett att ett planerat projekt ändrats och därvid som regel blivit mindre än vad som tänkts. I det alldeles övervägande antalet kommuner har dock kostnaderna inte haft någon inverkan i fråga om ambitionerna att fullfölja planerade projekt.

På frågan om det finns planer på att i några fall tillämpa särskilda grundläggningsmetoder finns ett tiotal jakande svar. Den vanligaste metoden är betongplatta på mark.

Av de tillfrågade kommunerna svarar ungefär lika många att arkeologiska undersökningskostnader har betydelse vid råmarksexploatering som att de inte har det. Enligt några kommuner har högre kostnader uppstått i det aktuella fallet på grund av att planer måste ändras. Ett par kommuner tar upp problemet med att arkeologiska undersökningskostnader inte ryms i det s.k. TOG-beloppet i den statliga bostadsfinansieringen. Lika många kommuner tar upp förhållandet att kostnaderna får större betydelse vid må exploateringar, där kostnaderna bärs av endast ett fåtal.

De flesta kommuner anger som problem att de arkeologiska undersökningarna kan orsaka tidsfördröjning med högre exploateringskostnader. I ett par fall hävdas att den försenade exploateringen kan helt eller delvis bero på att de antikvariska resurserna är otillräckliga. I några svar anges att undersökningskostnaderna leder till att man väljer sämre lösningar från bl.a. stadsmiljösynpunkt. Ibland måste önskvärda projekt skjutas på framtiden.

7.2 Länsstyrelseenkäten

Vad gäller enkätsvaren från länsstyrelserna framgår att det i framför allt sex län (Göteborgs och Bohus, Kalmar, Kronobergs, Stockholms, Södermanlands och Östergötlands) finns kommuner som har aktuella förtätningsområdn med fornlämningar.

Enkäter 113

Drygt hälften av de tillfrågade länsstyrelserna anser att de arkeologiska undersökningskostnaderna har betydelse vid exploatering av råmark. Det framhålls ofta att en god planering är en viktig förutsättning för att kostnaderna vid råmarksexploatering skall kunna minskas. Vissa länsstyrelser menar att kostnadernas betydelse är beroende av arbetsföretagets storlek. Ju större en exploatering är desto mindre vikt fäster man vid de arkeologiska undersökningskostnaderna. Från en länsstyrelse påpekas att tillgången på råmark har en viss betydelse i sammanhanget. Är tillgången liten, accepteras sannolikt en högre arkeologisk undersökningskostnad.

Länsstyrelsen i Stockholms län har angett fyra olika alternativ för hur de arkeologiska undersökningskostnaderna påverkat exploateringen av råmark, nämligen att exploateringsplanerna har övergetts, att exploateringen har skett på annan plats än vad som planerats, att exploateringen har inskränkts och att exploateringen har skett som planerats trots kostnaderna. Enligt länsstyrelsen har de andra och tredje alternativen varit vanligast i Stockholms län.

Inom Stockholms, Kalmar och Uppsala län finns flera exempel på att arkeologiska exploateringsundersökningar blivit avsevärt dyrare än vad den antikvariska myndigheten beräknat. två Enligt länsstyrelser finns det endast ett sådant exempel inom varje resp. län. Man har försökt lösa den uppkomna situationen olika på flera sätt. Ibland har olika typer av lösningar kombinerats. Lösningarna har ofta varit att sänka ambitionsnivån i fråga om den arkeologiska undersökningen, att ändra planerna och/eller att fördela merkostnaderna på staten, undersökande institution och företag.

8 KRITIK AV NUVARANDE ORDNING

Från olika håll har kritik riktats mot gällande regler och ordning vad gäller kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningar. De kritiska synpunkterna kan swunanfattas enligt följande.

Det har vid planering av exploateringar och därav föranledda arkeologiska undersökningar ansetts svårt att bedöma vissa fornlämningars art och omfattning av betydelse för hur exploateringen skall gå till och vad den slutligen skall kosta. Just osäkerheten i de ekonomiska bedömningarna har upplevts som påtaglig. Det har också framförts synpunkter på att informationssystemen rörande fornlämningar behöver förbättras.

Den vanligaste invändningen mot dagens kostnadsregler är att de ofta vållar betydande ekonomiska problem, som drabbar kommuner och enskilda mycket ojämnt. Vissa arbetsföretag har fått vidkännas kostnader som både i absoluta tal och i relation till den totala kostnaden för arbetsföretaget framstår som höga. Detta gäller exploatering främst inom delar av medeltida städer och inom andra sedan gammalt exploaterade fornlämningsområden. Förnyelse av befintlig bebyggelse i sådana städer försvåras av att fornlämningar så gott som alltid berörs i detta sammanhang. Eftersom det med hänsyn till hyreslagens bruksvärderegler ofta är svårt att kunna inrymma kostnaderna för de arkeologiska undersökningarna i arbetsföretagens totala kostnader för bostadsbyggande, anses det som regel inte möjligt att satsa på sådan bebyggelse i stadskärnor med fornlämningar. Från bostadssociala och miljömässiga synpunkter har detta ansetts negativt. I vissa fall har gjorts gällande att byggnads- och anläggningsprojekt inte kunnat komma till stånd på grund av för höga arkeologiska undersökningskostnader. Man har också menat att undersökningarnas ambitionsnivå höjts under de senaste åren.

Förseningar och därmed sammanhängande fördyringar förknippas ofta med arkeologiska undersökningar. För att undvika sådana undersökningar eller minska omfattningen av dem kan byggherren tvingas sänka exploateringsgraden. För att få kompensation för undersökningskostnaderna kan det å andra sidan ibland anses önskvärt från

Kritik av nuvarande ordning 115

företagets synpunkt att öka exploateringsgraden, vilket inte alltid anses lämpligt från miljösynpunkt.

Enligt kritiken bör staten helt eller delvis ta över kostnadsansvaret. Som motiv härför brukar åberopas att alla fornlämningar eller många av dem utgör s.k. riksintressen. Ibland hävdas att arkeologiska undersökningar som ett led i den vetenskapliga forskningen är riksintressanta och därför en statens angelägenhet.

116 S()lJ 1985:13

9 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

9.1 Utgåggspunkter

Inledningsvis önskar arkeologiutredningen erinra om att arkeologiska undersökningar enligt intentionerna bakom FM skall vara undantagsföreteelser. Syftet med det i FML angivna fornlämningsskyddet är att fornlämningarna skall bevaras. Den kritik som förekmnnit mot arkeologikostnaderna har väsentligen sin grund i att undersökningskostnaderna i vissa fall upplevts som höga och ojämnt fördelade. Utredningen finner att enighet råder om att fornlämningsskyddet och arkeologiska undersökningar är viktiga. Det har enligt utredningens bedömning inte heller framkommit att undersökningsverksamheten generellt sett innebär svårigheter för exploateringsverksamheten.

Ibland går det inte att undvika att en arkeologisk undersökning måste utföras. I allmänhet är emellertid denna en begränsad del av hela arbetsföretaget. Detta utesluter inte att en arkeologisk undersökning i vissa fall kan få inte obetydliga negativa konsekvenser för arbetsföretaget.

Enligt arkeologiutredningens uppfattning utgör allmänt sett de arkeologiska undersökningskostnaderna en mycket obetydlig del av de totala exploateringskostnaderna. Arkeologikostnaderna i samband med bostadsbebyggelse uppgick t.ex. för år 1982 till ca 7 milj. kr. De totala kostnaderna för bostadsbyggandet för nämnda år uppgick samtidigt till ca 25 miljarder kr. I detta belopp ingår kostnader för såväl ny- och ombyggnad som tomt- och grundberedning.

Utredningens förslag avser generella frågor såsom förbättrad information och planering för att undvika arkeologiska undersökningar. Till de generella förslagen räknas också utredningens förslag om förbättrade möjligheter att finansiera arkeologiska undersökningskostnader i samband med bostadsbebyggelse.

Utredningen redovisar också förslag som rör speciella problemområden.

Överväganden

och förslag 117

Arkeologiutredningen skall enligt sitt uppdrag se över möjligheterna att underlätta för arbetsföretagen att finansiera arkeologiska undersökningar. Enligt direktiven skall utgångspunkten för utredningsarbetet vara att FML:s huvudprincip för kostnadsansvaret för sådana undersökningar bibehålls och att alltså huvudregeln bör vara att exploatören skall stå för kostnaden. om änd- Förslag ringar som föranleder merkostnader för staten måste enligt uttalande i direktiven följas av förslag till hur dessa kostnader skall finansieras. Finansieringsproblematiken redovisas i avsnittet 9.2.

Bedömningar i vad mån nuvarande tillämpning av FM:s kostnadsregler behöver ändras kommer att göras i avsnittet 9.11.

Redan i detta sammanhang önskar utredningen framhålla tre faktorer som har särskild betydelse från kostnadssynpunkt, nämligen informationen om fornlämningarna samt exploatörens att uppgift dels samråda med antikvarisk myndighet, dels omsorgsfullt planera arbetsföretaget med hänsyn till eventuell förekomst av fornlämningar. I synnerhet har uppbyggnaden av ett ändamålsenligt informationssystem inom fornminnesvården stor betydelse när det gäller att begränsa antalet arkeologiska undersökningar så mycket som möjligt.

Avslutningsvis tar utredningen ställning till behovet av och formerna för eventuellt statligt stöd till arkeologiska undersökningar. Om utredningens förslag kan föranleda merkostnader för staten, diskuteras på vilka sätt dessa kostnader kan finansieras. Även om utredningen inte kan finna en lämplig finansieringsmetod, läggs förslag ändå fram. Tanken bakom detta är att enbart kostnadsfaktorer inte bör avhålla utredningen från att fram lägga förslag, som den finner i och för sig lämpliga och välmotiverade. Allmänt sett kan nämligen ökade kostnader ibland vara om de berättigade, kan påvisas leda till positiva samhällseffekter som inte alltid kan avläsas som ekonomiska vinster.

118 Överväganden och förslag

k

9.2 Vissa finansieringsfrågor

9.2.1 Behovet av finansiering

förslag syftar till att över huvud taget Många av utredningens antalet arkeologiska undersökningar, omfattningen av nedbringa undersökningarna och kostnaderna för dem. Om dessa förslag genomkan det vid i övrigt oförändrade förhållanden leda till att förs, arbetsföretagen får det lättare att finansiera undersökningarna.

kan vidare konstateras att det finns ett Med någon reservation samband mellan å ena sidan effektivitets- och besparingsvinster inom den arkeologiska undersökningsverksamheten och å andra sidan behovet av finansiering. Ju större vinster av angivet slag som kan erhållas, desto större blir möjligheterna att minska arbets- Det bör dock framhållas

företagens kostnader för undersökningarna.

att den vetenskapliga ambitionen med och utbytet av den arkeoloundersökningen sätter en gräns för hur pass mycket undersökgiska ningsverksamheten kan rationaliseras.

9.2.2 Konsekvenser av en särskild finansiering

Som framgår av avsnittet 8 har i olika sanmanhang förts fram förom att staten i större eller mindre utsträckning borde svara slag för de arkeologiska undersökningarna. Flera anser att staten bör helt bekosta i samband med exploatering för boundersökningarna Ibland är det oklart, om man menar att statens stadsbebyggelse. kostnadsansvar bör omfatta även sådana undersökningar som sker i samband med annan typ av exploatering.

Genom att exploatören ges ett kostnadsansvar skapas förutsättningar för att exploateringen av mark med fornlämningar begränsas. resonemang om fornlämningsservitutets betydelse och Prinoipiellt effekter förs i avsnittet 9.3. Oavsett vilken ställning man tar till det framtida fornlämningsskyddets omfattning, skall här diskuteras konsekvenserna av ett mer eller mindre utvidgat statligt ansvar för undersökningskostnaderna.

Överväganden och förslag 119

Om staten skall ta över kostnadsansvaret för de

arkeologiska

undersökningarna, ställs givetvis krav på särskild finansiering av inte obetydlig omfattning. Det får också andra följder, som nog inte tillräckligt uppmärksammats.

Ett totalt eller utvidgat kostnadsansvar för staten måste leda till att staten engagerar sig mer i planeringen av de arkeologiska undersökningarna. Ökade statliga ekonomiska insatser åtföljs nästan alltid av en mer omfattande statlig reglering inom det aktuella verksamhetsområdet. Staten kräver att de ekonomiska tillgångarna utnyttjas på bästa sätt. I tider då inte tillräckliga

ekonomiska resurser ställs till förfogande eller då andra åtstram-

ningar sker blir det nödvändigt att göra prioriteringar. Vad gäller de arkeologiska exploateringsundersökningarna blir det myndigheternas sak att bestänua.vilka undersökningar som skall bekostas med statliga medel. I en sådan situation blir det vissa arbetsföretag som inom rimlig tid kan påbörja sin exploatering sedan arkeologisk utgrävning utförts på statens bekostnad. Andra företag riskerar att få vänta till dess att det finns statliga pengar till en arkeologisk undersökning. Några av dessa företag kan tänkas själva betala undersökningen så att exploatering kan konna till stånd inom planerad tid. Det måste vara mycket svårt kanske omöjligt - att kunna bedöma i vilka fall undersökningar skall kunna bekostas av staten. Myndigheterna tvingas gradera angelägenheten av de arbetsföretag som föranleder arkeologiska utgrävningar. Oavsett hur en sådan bedömning utfaller, måste den i allmänhet uppfattas som godtycklig och orättvis av de exploatörer som får vänta på att en av staten bekostad undersökning blir utförd. Inte minst kan en statlig planering och styrning av den arkeologiska undersökningsverksamheten mot bakgrund av tillgången på ekonomiska resurser få negativa konsekvenser i fråga om den kommunala planeringen. Kommunernas självbestänmanderätt i planeringsfrågor kan trädas för när, om staten indirekt kan pâverka utbyggnadstakten när det gäller kommunala bostäder och anläggningar genom att hävda att erforderliga arkeologiska utgrävningar inte kan utföras på grund av brist på ekonomiska medel.

Det kan visserligen hävdas att den angivna situationen inte är ovanlig redan i dagens läge. På grund av bristande resurser

i

120 Överväganden och förslag

tvingas länsstyrelserna och RAÄ ibland inleda förhandlingar med kommuner och exploatörer i syfte att övertyga dessa om att de bör bidra till kostnaden för kompletterande inventering och prospektering så att det tilltänkta projektet kan fullföljas inom den bestämda tiden. Utredningens närmare överväganden och ställningstaganden beträffande den fråga som här tagits upp redovisas i avsnittet 9.6.3.

I Danmark gäller att privata exploatörer är befriade från kostnader för arkeologiska undersökningar medan offentliga institutioner får betala för dessa. Erfarenheter av det danska systemet visar att utgrävningar för offentliga beställare prioriteras före undersökningar åt enskilda som staten bekostar.

Om staten helt eller i större utsträckning än f.n. skulle överta kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningar, vilket i sig förutsätter särskilda finansieringsåtgärder, skulle dock den allvarligaste konsekvensen bli att FML:s skyddssystem uppluckras. Genom att staten har kostnadsansvaret ligger det inte längre i exploatörens intresse att göra en omsorgsfull planering ägnad att minska behovet av att undersöka och ta bort fasta fornlämningar. Denna principiella fråga behandlas närmare i det följande avsnittet.

9.3 Skyddet för fornlämningarna

Synen på de fasta fornlämningarna som en gemensam tillgång har lång hävd i vårt land. Fornlämningarna är en viktig och för alla tillgänglig del av kulturarvet. Det är därför angeläget att de bevaras i den utsträckning som det är möjligt. Enighet torde föreligga om ett sådant synsätt. Samtidigt finns viktiga allmänna och enskilda intressen som kan motivera att fornlämningar tas bort. För att kunna så långt möjligt ta till vara den information som fornlämningarna kan ge måste erforderliga arkeologiska undersökningar föregå borttagandet.

FM:s bestämmelser om kostnadsansvaret är en del av lagens skyddssystem och en direkt följd av fornlämningarnas servitutskaraktär. Genom att man upphäver den inskränkning i markanvändningen som

Överväganden och förslag 121

fornlämningsförekomsten innebär kan marken användas för nya ändamål. Eftersom huvudregeln är att kostnaderna för exploateringsundersökningar skall bekostas av arbetsföretaget, får den för vars skull fornlämningen skall tas bort bedöma om fördelen att få fornlämningen avlägsnad är så stor att den motiverar kostnadsåtagandet för undersökningen. Genom FML:s regler om kostnadsansvar skapas sålunda förutsättningar för att exploateringen av mark med fornlämningar begränsas. Samtidigt främjas en noggrann planering i syfte att minska behovet av att undersöka och ta bort fasta fornlämningar.

Det skyddssystem som är uppbyggt i FML har enligt arkeologiutredningens bedömning varit effektivt och fungerat på ett i stort sett tillfredsställande sätt. Den kritik som förekommit under senare år har väsentligen sin grund snarare i att de arkeologiska undersökningskostnaderna i vissa fall upplevts som höga och ojämnt fördelade än att principerna bakom skyddssystemet varit felaktiga och därför kunnat ifrågasättas.

I sin revisionsrapport (se avsnittet 6) föreslog RRV att RAÄ hos regeringen initierade frågan om ett bättre och mera tidsenligt utformat skydd av fornlämningar som ersättning för FML. Bakgrunden till förslaget var enligt RRV bl.a. att FML ger upphov till kostnader som fördelar sig mycket ojämnt, att lagen genom sin karaktär av absolut skydd inte ger incitament till kulturminnesvårdens organ att göra tillräckligt långtgående prioriteringar vid val av undersökningstillfällen och ambitionsnivå i undersökningsverksamheten och att FML ger stor tyngd åt skydd och bevarande av fornlämningar medan åtgärder ägnade att levandegöra fornlämningar inte alls föreskrivs.

Förslaget att göra en översyn av FML enligt de riktlinjer som angavs i revisionsrapporten avvisades av så gott som samtliga av de instanser som beretts tillfälle att yttra sig över rapporten och som uttalat sig om detta förslag.

Det är inte utredningens sak att göra en översyn av FM:s regler om skyddet för fornlämningarna. I enlighet med vad utredningen under utredningsarbetet kunnat finna torde emellertid tillräckliga

K

122 Övervâganden och förslag

skäl för att göra en sådan översyn saknas. Direktiven för utredningen ger inte heller utrynme för förslag att avskaffa eller på väsentliga punkter modifiera FM:s huvudprincip för kostnadsansvar för arkeologiska exploateringsundersökningar. Ett förslag med en sådan inriktning skulle uppluckra lagens skyddssystem. Som framgår av avsnittet 9.2.2 skulle ett totalt eller väsentligt utvidgat kostnadsansvar för staten som ett sådant förslag leder till också resultera i en ökad statlig planering och styrning av den arkeologiska undersökningsverksamheten till skada för kommunernas och exploatörernas planering.

Som motiv för att staten helt eller delvis bör ta över kostnadsansvaret brukar också åberopas att alla eller många fornlämningar utgör s.k. riksintressen, som är av värde för landet och en större allmänhet.

Fornlämningarna är som tidigare anförts en gemensam tillgång för alla. Det är ett nationellt intresse att bevara dem. Däremot är det generellt sett inte något nationellt intresse att låta ta bort fornlämningar. Den för vars skull fornlämningen måste tas bort bör därför bekosta den arkeologiska undersökningen.

Mot bakgrund av det anförda saknas skäl att frângå lagens huvudprincip för kostnadsansvaret. Utredningens förslag i syfte att underlätta för arbetsföretagen att finansiera de arkeologiska undersökningarna redovisas i det följande.

9.4 Ekonomiska konsekvenser av fornlämningsskyddet

Som RRV framhållit i sin revisionsrapport (se avsnittet 6) kan FML och fornminnesskyddet ge upphov till kostnader som drabbar enskilda, kommuner och staten. Skyddet av fornlämningar orsakar kostnader dels i form av att markanvändningen begränsas, dels för rättslig-administrativ hantering av de ärenden m.m. som FML föranleder, dels för de arkeologiska undersökningarna.

och 123

Överväganden förslag

Vissa på avvägningar mellan kostnader och nytta 9.4.1 exempel

kan otvivelaktigt leda till Tillämpningen av skyddsbestämmelser Dessa kan hänföras till olika led eller delmoment vid kostnader. av fornlämningsskyddet. Av intresse är att kunna upprätthållandet beräkna de framtida kostnaderna för t.ex. fornminnesinventeringen. i denna beror på vilka fördelar man kan ställningstagandet fråga fornminnesinventering. Om dessa fördelar uppnå genom en fortsatt samhällseffekter på sikt, kan kan beräknas ge ekonomiskt positiva i och för en fortsatt inventering motiveras, även om denna sig leder till kostnader som kan förräntas först efter en tid.

kan man resonera när det gäller informationen om På sanna.sätt samt den fysiska planeringen. Att åstadfornlämningar på karta information och planering för utan tvivel komma en ändamålsenlig med sig kostnader. Dessa får avvägas mot de vinster som kan erhållas arkeologiska undersökningar kan undvikas. genom att

kan hans kostnader för de arkeolo- Sett ur exploatörens synvinkel giska undersökningarna begränsas genom förutseende planering, samråd med de antikvariska instanserna m.m. Även om exploatören åsamkas vissa kostnader för nämnda slag av åtgärder, kan man utgå från att dessa kostnader i de flesta fall mer än väl kompenseras av att undersökningskostnaderna blir lägre.

samt FoU kan leda till i och för sig dyrare under- Metodutveckling Om det dock visar sig att sådana metoder på sikt sökningsmetoder. kan resultera i ett mera rationellt och billigare arbetssätt i samband med undersökningar eller om säkrare och kvalitativt bättre kan uppnås, kan det vara värt att satsa undersökningsresultat ännu mer på sådan metodutveckling.

mellan kostnader och nytta, både i nuläget och för Avvägningar områden som har samband med framtiden, kan göras även på andra fornlämningsskyddet.

124 Överväganden och förslag

9.H.2 Långsiktiga samhällsekonomiska konsekvenser

I det följande redovisas utredningens överväganden och förslag beträffande de olika som har samband frågor med fornlämningsskyddet. Därvid träder kostnadsaspekterna i förgrunden. Dessa kommer att belysas mot bakgrund av de kunskaper och erfarenheter som föreligger. Nuvarande förhållanden kommer att relateras till tänkbara framtidsperspektiv vad gäller bl.a. i den mån kostnaderna, det är möjligt att bedöma den fortsatta utvecklingen.

I varje delavsnitt kommer överväganden om bl.a. kostnader att göras. I diskussionen om de arkeologiska undersökningskostnaderna har emellertid också förekmunit resonemang om mera allmänna effekter för samhället och samhällsutvecklingen av undersökningskostnaderna. Man har bl.a. framhållit de risker som kan finnas för att dessa kostnader skall motverka ny- och ombyggnadsverksamheten - i de äldre tätortskärnorna. RRV har också i sin revisionsrapport föreslagit att de samhällsekonomiska konsekvenserna på sikt av fornlämningsskyddet bör så långt som möjligt klargöras innan ställning tas till formerna för statens stöd till arkeologiska undersökningar.

I den till alla länsstyrelser och samtliga kommuner med medeltida städer gjorda enkäten (avsnittet 7), som sändes ut i februari 1984, ställdes vissa frågor som hade samband med de mera långsiktiga samhällsekonomiska konsekvenserna av fornlämningsskyddet. Kaununerna uppmanades bl.a. att beräkna omfattbostadsbyggandets ning dels för tiden 1984-1986, dels för tiden därefter. I det sammanhanget ville utredningen veta omfattningen av de planerade byggnads- och anläggningsprojekt som enligt kommunernas bedömningar kunde beräknas kräva arkeologiska undersökningar.

Många konmminer kunde ange omfattningen av kommande byggnads- och anläggningsprojekt för de närmaste åren. Däremot ansåg sig endast ett fåtal kommuner kunna precisera byggandet efter år 1986. Flera kommuner bedömde det som troligt att vissa för de närmaste åren planerade projekt inom resp. kommun kunde beräknas föranleda arkeologiska undersökningar. Det var ofta svårt för kommunerna att uppskatta storleken på förväntade undersökningskostnader. De

Överväganden och förslag 125

planerade projekten fördelade sig jämnt på nyexploatering resp. sanering med någon övervikt för saneringsfallen.

Resultatet av enkäterna har knappast gett utredningen något tillfredsställande underlag för bedömning av de framtida samhällsekonomiska konsekvenserna av ett fortsatt upprätthållande av fornlämningsskyddet. Redan i samband med att enkäten sändes ut förutskickade utredningen att det var en svår uppgift att precisera samhällskonsekvenserna. Som utredningen såg det var anledningen härtill att undersökningskostnaderna ofta bara är en av många faktorer som påverkar ställningstagandet till en exploatering eller motsvarande arbetsföretag. Detta gäller t.ex. vid exploatering på râmark där valet mellan bevarande resp. borttagande av fornlämningar sker i en komplicerad planeringsprocess, där det kan vara svårt att entydigt avgöra vilka faktorer som ytterst fäller utslaget.

Utredningen utgick vidare från att valfriheten i vissa exploateringssituationer är mer begränsad eller helt obefintlig och att förutsättningarna att belysa konsekvenserna av undersökningskostnader därför är bättre i sådana lägen. Det vanligaste exemplet på sådana situationer är byggandet i äldre tätortskärnor med kulturlager eller andra fornlämningar. Likartade situationer finns i vissa småhus- och fritidshusområden som innehåller fornlämningar inom små grönområden eller på tomtmark och där önskemål nu finns att förtäta bebyggelsen och förbättra ledningssystemen m.m.

Svaren från kmmnunerna och länsstyrelserna bekräftade antagandet att det vid råmarksexploatering ofta är andra faktorer än enbart undersökningskostnaderna som styr planeringen och igångsättningen av olika projekt. I de fall kostnaderna bedöms bli höga, väljs vanligtvis en plats för exploateringen som inte inrynmer fornlämningar. I ungefär hälften av svaren hävdas att de arkeologiska undersökningskostnaderna har betydelse vid råmarksexploatering. Knappast någon kommun gör dock gällande att kostnaderna spelar en stor roll.

vad som framkonmit om undersökningskostnadernas betydelse vid råmarksexploatering visar att dessa kostnader inte torde ha någon

126 Överväganden och förslag

större generell betydelse. Om man ser saken i ett framtidsperspek-

talar sannolikheten för att kostnadernas roll för byggandet tiv, och samhällsutvecklingen inte kdmner att ändras jämfört med nuvarande situation. Med förbättrad information om fornlämmingsförekomsterna samt en noggrann och förutseende fysisk planering som också föreslås i den kommande plan- och bygglagen finns det goda utsikter till att fornlämningsskyddet vid råmarksexploatering får mindre negativa samhällseffekter än f.n. Frågor om information och fysisk planering kommer att behandlas i avsnitten 9.5 och 9.6.1.

Svåra att bedöma är också de framtida samhällskonsekvenserna av undersökningskostnader, som uppstår vid byggande inom delar av äldre städer och inom andra sedan gammalt exploaterade fornlämningsområden. Med några undantag kunde kommunerna inte precisera omfattningen efter år 1986 av byggandet i äldre tätortskärnor. Bedömningar av det framtida tätortsbyggandet får således grundas på annat än vad som kommit ut av utredningens kommunenkät. En utgångspunkt kan vara de framtida underhållsåtgärder, reparationer och ombyggnader i bostäder som kan följa av statsmakternas program för av bostadsbeståndet (det s.k. förbättring ROT-programmet prop. 1983/84:40 bil. 9, BoU 11). Enligt ett program för underhåll, reparationer och ombyggnader skall 275 000 lägenheter i flerbostadshus och 150 000 småhus byggas om under tiden 1984- 1993.

Det är inte möjligt att uppskatta hur mycket HOT-programmet kommer att beröra bostadsbyggnader som ligger på kulturlager. Därför går det inte heller att såvitt avser detta program tillförlitligen beräkna de framtida undersökningskostnaderna samt de samhällseffekter i stort som följer av fornlämningsskyddet. Ett rimligt antagande är dock att de byggnadsåtgärder som skall vidtas i anledning av programmet normalt inte är av det slaget att arkeologiska undersökningar behöver utföras. Programmet beräknas nämligen framför allt omfatta den efterkrigstidens bebyggelse som inte ligger i stadskärnorna.

I fråga om vissa småhus- och fritidshusområden med fornlämningar där förtätning av bebyggelsen kan vara önskvärd framgår av läns-

sou 193543 Överväganden och förslag 127

styrelseenkäten att det i framför allt sex län finns kommuner som har aktuella planer på att förtäta sådana områden. Några slutsatser om de samhällsekonomiska följderna av fornlämningsskyddet i dessa fall kan inte heller göras.

En typ av anläggningsarbeten som berör kulturlagren och som kan förväntas öka i framtiden är ledningsdragningar i gatunäten samt underhåll och reparationer av ledningssystem m.m. De arkeologiska undersökningskostnaderna i sådana fall kan ibland vara betydande. Sannolikheten talar för att arbeten av detta slag blir vanligare i framtiden, vilket givetvis medför att undersökningskostnaderna ökar i motsvarande mån. Att med någon grad av säkerhet beräkna de framtida totala samhällskonsekvenserna av ett vidmakthållet fornlämningsskydd vid denna form av verksamhet är dock knappast möjligt. Man bör därför avstå från sådana beräkningar.

Nyexploatering i de medeltida städernas centrala delar avser sällan enbart bostadsbebyggelse. I stället etableras lokaler för kontor, affärer, banker och liknande. Detta beror främst på det centrala läget. Under de senaste åren märks dock ett större intresse för att öka bostadsbyggandet även i tätortskärnorna. Det har dock visat sig svårt att kunna förränta de arkeologiska undersökningskostnaderna genom att ta ut en hyra som ryms inom det s.k. bruksvärdet enligt hyreslagens principer. Däremot har det hittills i regel visat sig möjligt att få kompensation för undersökningskostnader genom hyresintäkter från lokaler. Här uppkommer sålunda en klart påvisbar negativ effekt genom att de arkeologiska undersökningskostnaderna kan vara ett hinder för en önskvärd lokalisering av bostäder i medeltidsstädernas centrala områden. För att betingelserna för bostadsbebyggelse inom dessa områden skall bli mera gynnsamma föreslår utredningen vissa ändringar i bostadsfinansieringssystemet. Utredningens överväganden och förslag i denna fråga redovisas i avsnittet 9.lH.

Sanmanfattningsvis kan konstateras att utredningen inte funnit möjligt att göra tillförlitliga eller ens grova uppskattningar av fornlämningsskyddets totala samhällskonsekvenser på sikt. Det är

i

128 Övervâganden och förslag

knappast troligt att mera ingående och omfattande undersökningar skulle leda till något annat resultat.

9.5 Informationssystem om fornlämningar

Lagskyddet för fornlämingar utgör en inskränkning i förfoganderätten för ägare och brukare av mark med fornlämningar. De måste därför kunna fâ information om fornlämningarnas läge och utsträckning. Redovisningen av synliga eller på annat sätt till läge bestämbara fornlämningar på den ekonomiska kartan syftar till att ge markens ägare och brukare denna nödvändiga information. I viss omfattning redovisas fornlämningar också i andra officiella kartverk. Våra kartor har därmed en stor betydelse för fornlämningsskyddet. Sedan år 1969 förs uppgifter om fornlämingar också in i fastighetsregistret.

Underlaget för fornlämningsredovisningen på de officiella kartorna och i fastighetsregistret är RAÄ:s fornlämningsregister. Detta

innehåller även uppgifter om dels andra lämningar, vilkas karaktär

inte kan fastställas utan undersökning, dels fyndplatser som kan indikera fornlämningar, dels fornlämningsliknande naturbildningar m.m. Uppgifterna i fornlämningsregistret bygger på fornminnesinventeringen till den ekonomiska kartan.

Det finns ett klart inbördes samband mellan fornminnesinventering, fornlämningsregister, fastighetsregister och de officiella kartverken, främst den ekonomiska kartan. Verksamheterna har också inriktats på att främja och utveckla detta samband. De angivna metoderna och systemen syftar till att underlätta för olika intressenter att kunna göra sig underrättade om dels förekomsten av fasta fornlämningar, dels lämningarnas omfattning och betydelse.

Informationssystemen inom kulturminnesvården och i de officiella kartverken har stor betydelse för den fysiska planeringen. Om informationen om fornlämningar är lämpligt utformad och lätt tillgänglig, ökar möjligheterna att ta hänsyn till fornlämningarna vid planeringen. Genom att en ny plan- och bygglag avses träda i kraft den 1 januari 1987 förändras bl.a. formerna för och innehållet i den fysiska planeringen. Detta kan föranleda att kultur-

d, Överväganden och förslag 129

minnesvårdens informationssystem behöver kompletteras med hänsyn till eventuellt nya önskemål och behov inom den fysiska planeringen.

9.5.1 Fornminnesinventeringen

Fornminnesinventeringen görs helt i anslutning till den allmänna kartproduktionen. Det förtjänar dock framhållas att budgetmässigt behandlas inventeringen och kartproduktionen olika. Medel för fornminnesinventeringen och RAÄ:s medverkan i kartproduktionen anslås från det statliga kulturanslaget medan kartproduktionen i övrigt bekostas med medel från anslaget för kartframställning.

Uppgifter som framkanmit vid inventeringen redovisas i RAÄ:s fornlämningsregister, som är landets största kulturhistoriska register. Den första fornminnesinventeringen i anslutning till den ekonomiska kartläggningen avslutades år 1977. Från år l97B utförs en ominventering av fornlämningar i samband med produktionen av den ekonomiska kartans andra edition. Långsiktig planering av fornminnesinventeringen för den ekonomiska kartans revidering är beroende av den lângtidsplan för kartproduktionen - Kartpolitik 85 - som utarbetats vid LMV i samråd med b1.a. RAÄ. Målsättningen är att den ekonomiska kartan skall ha sanma aktualitet beträffande fornlämningar som i fråga om övrigt kartinnehåll.

Inventeringens anknytning till den allmänna kartframställningen har inneburit en systematisk och total genomgång och framtagning av arkeologiskt källmaterial beträffande de områden som omfattats av den ekonomiska kartans utgivning och revidering. Härvid har fornlämningar redovisats till läge, art och typ. Samtidigt har den tidmässiga anknytningen till kartproduktionen medfört att man varit tvungen att inventera en bestämd areal varje år, oavsett om de tillhandahållna resurserna för denna inventering varit från antikvarisk synpunkt tillräckliga.

Från såväl arkeologi- som informationssynpunkter kännetecknas förstagångsinventeringen av vissa brister. De har en ojämn kvalitet. I betydande utsträckning saknas vissa fornlämningstyper.

130 S()lJ 1985:13

Överväganden och förslag

Den pågående ominventeringen resulterar i redovisningar av tidigare på den ekonomiska kartan icke representerade fornlämningskategorier, t.ex. stenâldersboplatser, agrarhistoriska lämningar samt lämningar av boplatser och arbetsplatser från historisk tid. Förutsättningarna att på karta redovisa vissa fornlämningstyper har utvidgats i samband med ominventeringen. Detta gäller dock inte kulturlagren i äldre tätorter som av karttekniska skäl inte redovisas på den ekonomiska kartan. Kunskapsuppbyggnad genom ominventeringen är värdefull för kulturminnesvården och forskningen. Dessutom är resultatet av ominventeringen tillsammans med den gjorda förstagångsinventeringen av stor betydelse för kommuner, markägare och exploatörer, sam på detta sätt får en tillfredsställande grundinformation om förekomsten av fasta fornlämningar.

Utan denna kunskap som tas fram genom inventeringen måste ofta

dyra och tidsödande specialutredningar företas för att t.ex. utröna om mark som skall exploateras innehåller fasta fornlämningar. Därvid belastas den regionala kulturminnesvården både tids- och kostnadsmässigt med kompletterande besiktningar och fältarbeten i samband med planering och markexploatering. Detta orsakar i sin tur komplikationer, tidsförluster och merkostnader för myndigheter och företag i planerings- och genomförandeprocessen.

Otvivelaktigt medför den pågående ominventeringen påtagliga fördelar. Den kan emellertid inte genomföras utan vissa inte obetydliga kostnader. RAÄ har i sin anslagsframställning för budgetåret 1985/86 redovisat vilka allvarliga problem som skulle uppstå, om kravet på fortsatta besparingar på förvaltningsanslaget under den kommande femårsperioden tillgodoses genom nedskärningar på fornminnesinventeringen. I den senaste budgetpropositionen (prop. 1984/85:l00 bil. 10, s. 485) förklarade föredragande statsrådet, att han inte var beredd att ta ställning till denna fråga i ett längre perspektiv än för de två närmast följande åren. Detta innebär att RAÄ:s anslag för fornminnesinventeringen är säkerställt för dessa år.

I sin revisionsrapport noterar RRV att den pågående ominventeringen av fornlämningar resulterar i en ökning av det kända fornlämningsbeståndet. Med anledning av denna ökning föreslår RRV att kostnadseffekterna på sikt utvärderas. RRV föreslår vidare att

och 131

Överväganden förslag

ambitionsnivån sänks när det gäller den fortsatta inventeringen så att länsstyrelsernas resurser för kulturminnesvârd kan förstärkas.

RRV:s förslag väckte starkt motstånd hos så gott som samtliga av de remissinstanser som yttrade sig över revisionsrapporten. Man framhöll särskilt att från främst ekonomisk synpunkt är det väsentligt att fornminnesinventeringen ger berörda intressenter ett bättre underlagsmaterial för bedömning av om en fornlämning berörs av en tilltänkt exploatering.

Den nuvarande inventeringen får bl.a. som följd att allt kartinnehåll får en i princip enhetlig aktualitet och kvalitet. som tidigare framhållits är resultaten av inventeringarna en mycket viktig informationskälla för ägare, brukare och köpare av fastigheter samt för exploatörer, kreditinstitut m.fl. Inte minst är det genom inventeringen framtagna materialet av betydelse för den kommunala planeringen, särskilt i samband med den fysiska planeringen.

Som tidigare framhållits har förutsättningarna att på karta redovisa vissa fornlämningstyper, bl.a. boplatser, utvidgats i samband med ominventeringen. Inskränkningar i fornminnesinventeringen kan leda till att man inte tillvaratar de möjligheter till ökad kunskapsspridning och popularisering av data om kulturlandskapet som yppar sig genom den förnyelse och modernisering av kartutbudet och kartinnehállet som är under utarbetande.

Mot bakgrund av de stora fördelar av olika slag som fornminnesinventeringen ger synes enligt arkeologiutredningens mening en nedskärning av denna verksamhet endast böra ske, om det finns starka skäl för det. Ett sådant skäl skulle kunna vara att det finns alternativ till inventeringen som är billigare.

De totala inventeringskostnaderna bestående främst av kostnader för fältarbeten uppgick för år l98H till ca 7,1 mi1j.kr. Att helt eller till stor del avveckla den planmässiga inventeringen av landets fornlämningar skulle givetvis i motsvarande mån ge vissa besparingar. Dessa vinster måste dock ställas i relation till de

Överväganden och förslag

kostnader för bl.a. kqnnuner och exploatörer som kan följa av att den grundläggande informationen om förekomsten av fasta fornlämningar är otillfredsställande. En kraftigt nedbantad fornminnesinventering kan medföra bestående risker för intressekonflikter i markanvändningen med åtföljande fördyringar vad gäller både bevarande och exploatering.

Det är inte möjligt att uppskatta hur mycket efterföljande kost-

nader av nyss nämnt slag skulle öka, om fornminnesinventeringen minskades. Enligt utredningens bedömning är det dock sannolikt att de besparingar som en reducerad fornminnesinventering skulle ge till stor del konsumeras av ökade följdkostnader för bl.a. enskilda och kommuner, på vilka kostnaderna sålunda indirekt övervältras.

RRV gör gällande att kostnaderna för skyddet av fornlämningar och för arkeologiska undersökningar kmnner att öka, eftersom den pågående fornminnesinventeringen leder till en ökad kännedom om befintligt fornminnesbestånd. En stor del av de fornlämningar som upptäcks vid ominventeringen och förtecknas i fornlämningsregistret är emellertid av sådan karaktär och ligger i sådana områden att de inte alls eller endast i mycket begränsad omfattning blir föremål för arkeologiska exploateringsundersökningar. Sådana fornlämningar kan t.ex. vara vissa byggnads- och odlingslämningar, varphögar från gruvbrytning, fångstgropar och andra lämningar från historisk tid. Den genom fornminnesinventeringen âstadkomna kännedomen m denna typ av fornlämningar är dock betydelsefull för fastighetsägarna, som med ledning av denna kunskap kan ta hänsyn till fornlämningarna när åtgärder inom ramen för pågående markanvändning skall vidtas.

Även om många av de fornlämningar som registreras vid inventeringen inte är sådana som kan komma att beröras av en arkeologisk undersökning i samband med att markanvändningen skall ändras, vet man emellertid inte i förväg om en inventerad fornlämning kommer att bli föremål för en sådan typ av undersökning. Dessutom har allmänt sett kunskapen om fornlämningars förekomst stort värde från kulturell synpunkt och stor betydelse i samband med den

SOU å1985:13 Överväganden och förslag 133

fysiska planeringen. Denna kan avse såväl mark som avses bli exploaterad som mark för andra ändamål.

Om inventeringen minskas, ökar kraven på kompletterande inventeringar av olika slag för att klarlägga om och i vilken utsträckning marken belastas av fornlämningsservitut.

När länsstyrelsen skall ta ställning till omfattningen av en arkeologisk undersökning (se 6 § FML) är det viktigt att myndigheten har ett vetenskapligt referensmaterial i fråga om fornlämningarna. Ett sådant material tas fram vid fornminnesinventeringen.

Fornminnesinventeringen leder till att kulturminnesvårdens intressen kan preciseras tydligare. Som en följd av inventeringen innehåller den ekonomiska kartan och andra officiella kartverk en lättillgänglig och överskådlig information om förekomsten av fornlämningar. Genom inventering inhämtad information om fornlämningar har inte enbart betydelse i samband med planering och exploatering. Det finns enligt utredningens bestämda uppfattning också stora värden i att ha aktuell information rörande fornlämningar för en stor krets av intressenter i samhället.

I riksdagmotioner vid riksmötet 1984/85 har uttalats stöd för en fortsatt oförändrad fornminnesinventering.

Med hänvisning till det anförda och då något annat lika bra men billigare alternativ till fornminnesinventeringen inte finns anser utredningen att den pågående inventeringen bör fullföljas med oförminskad ambitionsgrad.

Då inventeringen främst tjänar allmänna intressen och utförs i samband med den officiella kartproduktionen, bör den alljämt bekostas av staten. Arkeologiutredningen föreslår att RAÄ ges sådana resurser att den pågående ominventeringen för den ekonomiska kartan kan fullföljas med nuvarande ambitionsnivå.

134 och

Överväganden förslag

9.5.2 Fornlämningsregistret

Rådande informationssystem om fornlämningar är inte något från början genomtänkt och logiskt uppbyggt system utan resultatet av en lång utveckling. Nya detaljer har fogats till tidigare rutiner genom en pragmatisk och empirisk anpassning till samhällsutvecklingen inom kulturminnesvården och angränsande områden. En dylik följsamhet bör förutsättas också för framtiden. Det ligger därför i sakens natur att möjliga förbättringar i dag inte till fullo kan förutses. För den närmaste framtiden är det dock möjligt att kunna förutse några tendenser och möjligheter till förbättringar. Dessa berör dels själva uppbyggnaden och hanteringen av fornlämningsregistret, dels kartredovisningen av fornlämningar.

Revideringen av fornlämningsregistret har med all önskvärd tydlighet visat att en fortsatt långsiktig kunskapsuppbyggnad i denna form är nödvändig både för att avhjälpa betydande brister i den befintliga registreringen av äldre fornlämningstyper och för att tillföra registret tidigare ej registrerade arter av fornlämningar, varigenom ny kunskap och information kan erhållas. Det kan som exempel nämnas, att i fyra stora och fornlämningsrika mellan- svenska kommuner - Norrköping, Linköping, Enköping och Uppsala har antalet förhistoriska fornlämningar ökat med resp. 40, 36, 29 och 19 % vid revideringen. Det totala antalet förhistoriska fornlämningar i dessa kommuner - bestående sammanlagt av 133 socknar - uppgår nu till över 90 000. Till dessa kommer ca 1 250 fornlämningar från historisk tid, vilka är av en art som tidigare inte registrerats. De sistnämnda typerna av fornlämningar är både totalt och relativt sett mycket vanligare inom andra geografiska områden, där revideringar utförs.

Enligt nu föreliggande planer från LMV kommer nyproduktion av den ekonomiska kartan att pågå ända in på mitten av 1990-talet. Om revideringar av fornlämingsregistret får fortsätta i samma takt, kommer dessa i första hand att omfatta områden, där nuvarande ekonomiska karta saknar ortofotounderlag (angående begreppet ortofoto, se avsnittet 5.1.2). Revideringarna av fornlämningsregistret kommer också att i viss utsträckning omfatta andra områden, där det finns krav på att förbättra kartans aktualitet vad gäller

Överväganden och förslag 135

fornlämningsförekomster t.ex. till följd av ett stort exploateringstryck.

Det är enligt utredningens mening önskvärt, att man kan fortsätta med en enhetlig registeruppbyggnad på detta sätt. Därefter återstår kompletteringar beträffande områden, som nu enbart partiellt reviderats utan att någon fältrevidering av fornlämningsregistret utförts. Dessa områden är dock mindre omfattande och inrymmer betydligt färre fornlämningar.

För att den nya kunskapen skall kunna spridas och användas på ett rationellt och fruktbärande sätt fordras utnyttjande av moderna lagrings- och bearbetningsmetoder. I detta syfte har ett program för digitalisering av fornlämningsregistret utarbetats inom RAÄ:s dokumentationsbyrå. Programmet är med arkeologiska utgångspunkter uppbyggt för sökning och bearbetning utifrån både administrativa och topografiska data. Hela fornlämningsregistret kommer också att i klartext lagras i ADB-mediet. Distributionen till den

regionala organisationen beräknas därefter kunna ske valfritt

antingen i maskinella media - t.ex. via länsstyrelsernas datorutrustning - eller i utskriven klartext. Båda förfaringssätten innebär en klar kvalitetsförbättring i jämförelse med nuvarande metod att fotostatkopiera de handskrivna fältanteckningsböckerna. Genom att bearbetningar och Översikter kan erhållas utan dröjsmål finns förutsättningar för att ärenden enligt bl.a. FML kan handläggas

på ett kvalitativt bättre sätt än tidigare. Den stora datamängden

blir dessutom på ett överkomligt sätt tillgänglig för forskning i arkeologi och bebyggelsehistoria samt bidrar till en betydande kunskapsåterföring till den antikvariska verksamheten.

En första inskrivning av fornlämningsregistret enligt detta program har utförts beträffande Kalmar län, påbörjats i fråga om Stockholms län samt planeras vad gäller Gotlands län. Resurser för en fortsatt inskrivning saknas emellertid f.n. Om RAÄ får medel för ändamålet, planerar man att fortsätta med inskrivningsprojektet beträffande andra län, där fornlämningsregistret reviderats. De län som därvid kan komma i fråga är t.ex. Uppsala, Östergötlands samt Göteborgs och Bohus län.

136 Överväganden och förslag

Fornlämningsregistret är grundvalen för arbetet inom fornminnesvården. Utan registret skulle knappast kulturminnesvârdens decentralisering och integrering i samhällsplaneringen ha kunnat genomföras på det sätt som skett. Registret utgör grunden för den redovisning av fornminnesvårdens intressen som är av betydelse vid den fysiska planeringen. Genom registret underlättas kulturminnesvårdsorganens arbete med besiktningar, kontroller, rådgivning och information. Fornlämningsregistrets uppgifter efterfrågas i ökande grad av organisationer och allmänhet. Uppgifterna används också för forskning och undervisning. Sist men inte minst är kopplingen av registret till den allmänna kartframställningen av väsentlig betydelse från informationssynpunkt och bidrar starkt till att kunskapen om fornlämningsförekomsterna kan bli lätt tillgänglig.

Med åberopande av dessa synpunkter vill arkeologiutredningen understryka behovet av att moderna lagrings- och bearbetningsmetoder i form av digitalisering kan komna till användning beträffande fornlämningsregistret. En sådan användning skulle i själva verket innebära ett genombrott när det gäller möjligheterna att på bästa och effektivaste sätt utnyttja ett grundläggande informationssystem inom kulturminnesvården. Utredningen föreslår därför att RAÄ ges sådana resurser att den planerade digitaliseringen av fornlämningsregistret kan fullföljas.

9.5.3 Kartredovisningen

På den ekonomiska kartan redovisas som tidigare sagts alla kända fasta fornlämningar. De markeras enbart med symbolen run-R, vilken i vissa fall kan kompletteras med en upplysningstext eller ett namn.

I samband med den förbättrade marknadsföring av de allmänna kartorna som LMV redovisat i planen Kartpolitik 85 och som LMV för övrigt redan påbörjat har man också väckt tanken, att den nya kartserien i utgivningsskala 1:20 000 skulle kunna förses med en redaktionell text på baksidan av varje kartblad, som omfattar 100 eller 150 km2 yta. Utöver vissa kartdata och information från andra sektorsorgan skulle beskrivningen kunna innehålla en kort karakteristik av kulturlandskapet inom kartområdet samt en infor-

Överväganden och förslag 137

merande text om fornlämningsbeståndet med särskild hänsyn till mera sevärda objekt samt om andra kulturminnesmärken. Vad nu sagts har samband med frågan om levandegörandet av kulturarvet och kommer att behandlas i avsnittet 9.10.

En allmän tendens inom kartläggningsområdet är att kartdata skall göras användbara för skilda produkter i olika skalor. Kartdatan lagras i flexibla system, som då vanligen får en digital utfornh ning. LMV har således på försök utfört digitalisering av vissa kartdata i samband med nyproduktion av den ekonomiska kartan för områden inom Gävleborgs län. Digitaliseringen har dock inte omfattat fornlämningar. Enligt gällande planer kommer dock fornlämningar att omfattas när Södermanlands län blir föremål för digitaliserad kartdatabas. Härigenom blir det möjligt att integrera en sådan bas med ett digitaliserat fornlämningsregister, om ett sådant genomförs, samt med fastighetsregistret.

Ytterligare kartdatabanker är under uppbyggnad. Detta gäller i första hand storskaliga kartor på den kcmmmnvala nivån. Kcmmmnuförbundet arbetar med system för överföring av kartinformation mellan kartdatabanker. Fornlämningar och andra kulturhistoriska kartdata finns med i den s.k. objektkatalogen i detta projekt. Härigenom möjliggörs att kulturhistoriska kartdata via ADB-media tas med på primärkartor, grundkartor, storskaliga registerkartor etc. Grundmaterialet för denna redovisning på sistnämnda kartor måste vara detsamma som LMV använder, nämligen de fornlämningar som är redovisade pâ den tryckta ekonomiska kartan enligt RAÄ:s aviseringar. Planerna på och uppbyggnaden av ytterligare kartdatabanker markerar ytterligare behovet av en allmän digitalisering och koordinatsättning av fornlämningsregistret.

Alla former av databaser - både digitala och manuella - kräver slutligen genomtänkta ájourhållningsrutiner för att kunna användas kontinuerligt på lång sikt. I samband med uppläggningen av dessa informationssystem fordras därför också att kulturminnesvårdens ájourhållningsfrågor blir lösta.

I det föregående har behandlats möjligheter till ett förbättrat informationssystem inom kulturminnesvården som en statlig och

138 Överväganden och förslag

kommunal angelägenhet. Givetvis är det önskvärt att informationsinsatserna totalt sett ökas och därvid utförs inte minst av de regionala museerna.

9.5.4 Fastighetsregistreringen

Som tidigare nämnts är ett nytt fastighetsregister, baserat på ADB-teknik, under uppläggning. F.n. omfattar fastighetsdatasystemet ca 30 1 av landets fastigheter. I fastighetsregistret och på fastighetsutdrag ges besked om att en fastighet berörs av en fornlämning. I fastighetsregistret ingår ett koordinatregister, som innehåller för bl.a. lägesbestämningar fastigheter. Inom varje fastighetsområde tas koordinater ut för bl.a. fornlämningar. Informationen i koordinatregistret kan genom sambearbetningar med andra offentliga register utnyttjas som underlag för samhällsplanering.

RAÄ bereder underlaget för fornlämningarnas koordinatsättning, vilken sedan slutförs av CFD. Koordinatsättning av fornlämningar har hittills skett inom ett tiotal län medan arbete med detta f.n. pågår beträffande några län.

Koordinatsättning och lagring i fastighetsdatasystemets register har med något undantag hittills skett på grundval av de uppgifter i fornlämningsregistret som inhämtats vid förstagångsinventeringen av fornlämningarna. Trots att resultaten av ominventeringen av fornlämningar gjorts till underlag för revidering av den ekonomiska kartan, har någon motsvarande aktualisering av fornlämningsuppgifterna inte skett i fråga om det Det beror nya fastighetsregistret. på att det inte skett eller sker någon mellan CFD:s samordning uppläggning av det nya fastighetsregistret och LMV:s planering för kartrevideringen.

Redovisningen av fornlämningar i fastighetsregistret sker följaktligen inte fortlöpande utan endast i samband med registrets uppläggning. Uppgifterna i registret är därmed ofta inte aktuella. För att skall kunna vara en aktuell registret och tillförlitlig informationskälla vad gäller fornlämningsförekomster förutsätts

en löpande ájourhållning, som i sin tur bygger pâ att det finns

Överväganden och förslag 139

etablerade samarbetsrutiner mellan kulturminnesvårdens organ och fastighetsregistermyndigheterna.

Såvitt arkeologiutredningen kan bedöma är det möjligt att förbättra fastighetsregistret som källa för informationen om fornlämningarna. För köpare av fastigheter, exploatörer, kreditinstitut m.fl. är det betydelsefullt att de med ledning av aktuella uppgifter i fastighetsregistret kan få upplysningar om eventuell förekomst av fornlämningar på en fastighet.

De önskvärda förbättringarna kan till en början åstadkommas genom att fornlämningsnumret och en hänvisning till RAÄ:s fornlämningsregister redovisas i fastighetsregistret. Preliminära undersökningar som gjorts inom CFD tyder på att det skulle vara möjligt att med rimliga resurser genom ADB komplettera fastighetsregistret med fornlämningsnunmer. För att sedan ájourhålla uppgifterna efter ändringar i fastighetsindelningen torde krävas endast måttliga insatser. Om en sådan förbättring genomförs, måste samtidigt säkra rutiner skapas för att ändringar i fornlämningsbeståndet aviseras från RAÄ till fastighetsregistermyndigheterna.

Av den tidigare framställningen framgår vidare klart att koordinatregistret inom fastighetsregistreringen behöver revideras i takt med den nya fornlämningsinventeringen och utgivningen av den reviderade ekonomiska kartan. Därefter behövs löpande ájourföring baserad på uppgifter från fornlämningsregistret som RAÄ lämnar. CFD har modern teknik för revidering av registren. F.n. sker dock inte någon revidering. Rutiner för ájourhållning fungerar inte tillfredsställande. CFD hoppas att inom något år kunna avdela resurser för revideringsarbete.

Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att CFD:s register såvitt avser informationen om fornlämningarna kan revideras och ájourhållas i takt med att uppgifterna i fornlämningsregistret ändras. För att åstadkonma sådana förbättringar behövs dock ökade resurser. Det föreligger ett uppdämt behov av revideringar även i fråga om andra uppgifter i fastighetsregistret än dem som rör fornlämningar.

140 Överväganden och förslag

I budgetpropositionen 1985 lämnades en redovisning om det planerade genomförandet av fastighetsdatareformen fr.o.m. budgetåret 1987/88 och fem år framåt. Enligt föredragande statsrådet uppfyller fastighetsdatasystemet högt ställda krav på ett bra och säkert ADB-system, som är högt uppskattat av användarna, dvs. kommuner, banker, värderingsföretag m.fl. som via terminaler får tillgång till information i systemet (prop. 1984/85:lO0 bil. 13 s. 130). Den goda aktualiteten i fastighetsregistrets uppgifter ger enligt departementschefen positiva effekter i samband med kreditgivning, exploateringsverksamhet, planeringsarbete m.m. Departementschefen anser att arbetet under den kommande femårsperioden bör inriktas på ett snabbt och säkert genomförande av fastighetsdatareformen med utgångspunkt i den inriktning och de systemlösningar m.m. som f.n. gäller. Ett snabbt reformgenomförande skulle enligt statsrådet minska risken för en kostsam utveckling av alternativa ADBsystem. En sådan utveckling sker inom kommunerna, där behoven av fastighetsanknuten information ökar inom många områden, t.ex. i samband med fysisk planering, stadsförnyelse och fastighetsförvaltning. Avslutningsvis gör departementschefen gällande att man med stor säkerhet kan säga att fastighetsdatareformen har en betydande samhällsekonomisk lönsamhet.

Mot bakgrund av de uppgifter som arkeologiutredningen lämnat i det föregående kan konstateras att fastighetsregistret uppvisar stora brister när det gäller redovisningen av fornlämningar. Med bestämdhet kan hävdas att registret i endast ringa utsträckning tillgodoser behovet för fastighetsköpare, exploatörer, kreditinstitut m.fl. att kunna få aktuella och tillförlitliga upplysningar om eventuella fornlämningsförekomster. För att fastighetsdatasystemet även i vad det avser registrering av fornlämningar skall uppfylla högt ställda krav på ett bra och säkert ADB-system, som uppskattas av användarna, krävs att fastighetsregistret innehåller aktuella uppgifter om fornlämningar. Utredningen vill därför framhålla nödvändigheten av att erforderliga medel anslås för denna mycket angelägna aktualisering av registret.

Som tidigare nämnts krävs samarbete mellan RAÄ, CFD och fastighetsregistermyndigheterna för att redovisningen av fornlämningar i koordinatregistret skall kunna ájourhållas på ett tillfreds-

Överväganden och förslag 141

ställande sätt. Även om ekonomiska medel för en löpande ájourhållning ännu inte finns, är det lämpligt att myndigheterna förbereder samarbetsrutiner och liknande så att en ändamålsenlig ájourföring, om och när den väl kan sättas i gång, inte onödigtvis fördröjs av att beredskap och beslutsunderlag saknas.

9.6 Planeringen

9.6.1 Den fysiska planeringen

I nuvarande plan- och bygglagstiftning finns bestämmelser som syftar till att beakta fornlämningsskyddet i samband med den fysiska planeringen. Förekomsten av fornlämningar ingår liksom markens beskaffenhet, grundförhållanden etc. i planeringsförutsättningarna. Det är härvid viktigt att eventuella fornlämningar kan kartläggas både i fråga om art och omfattning så att planens genomförande inte försvåras av oförutsedda faktorer såsom t.ex. att fornlämningen visar sig vara större än väntat. Hur långtgående krav man kan ställa på en sådan kartläggning är dock beroende av hur pass tillgänglig kunskapen om fornlämningsförekomsterna är. Synpunkter och förslag beträffande gällande informationssystem rörande fornlämningar har redovisats i det föregående.

Arkeologiutredningens överväganden och förslag rörande den fysiska planeringen och fornlämningsskyddet görs mot bakgrund av det förslag till ny plan- och bygglag som regeringen remitterat till lagrådet och som rådet yttrat sig över i mars 1985 (avsnitt 2.2).

Enligt en bestänmelse i PBL (2 kap. 3 §) får mark användas för bebyggelse endast om den är lämpad för detta ändamål med hänsyn b1.a. till de geotekniska förhållandena. De i bestänmelsen intagna kraven inrymmer i stor utsträckning ekonomiska överväganden. Visar beräkningarna att kostnaderna för att utföra planerad bebyggelse skulle bli onormalt höga, bör området inte användas för bebyggelse. Mot bakgrund av betydelsen av ekonomiska hänsynstaganden vid markens användning för bebyggelse och annan exploatering är det naturligt att beakta även förekomsten av fornlämningar som en ekonomisk faktor vid planläggningen.

142 överväganden och förslag

För varje kaumun skall finnas en aktuell översiktsplan som underlag för beslut om användningen av mark och vatten samt om kommunens närmare planläggning (H kap. 1 §). I översiktsplanen skall anges bl.a. grunddragen i den avsedda användningen av markområden samt riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse. Till planen skall fogas en planbeskrivning som bl.a. redovisar planeringsförutsättningarna. Det är möjligt att åtminstone större sammanhängande fornlämningsområden kan kanna att redovisas i översiktsplanen.

Detaljplan skall förekomma i olika situationer för att reglera markens användning och den fysiska miljön. Den skall användas bl.a. i fråga om ny samlad bebyggelse samt befintlig bebyggelse som skall förändras eller bevaras på sådant sätt att detta behöver närmare regleras i ett sammanhang (5 kap. 1 §). I det sistnämnda hänseendet kan detaljplan sålunda användas när det gäller stadsförnyelse och upprustning av bebyggelsen.

I detaljplaner skall bestänmas en genomförandetid (minst fem och högst femton år), inom vilken lov skall sökas för att planen skall få genomföras (5 kap. 6 §). Nuvarande stads- och byggnadsplaner skall gälla som detaljplaner enligt PBL. Är stads- eller byggnadsplanerna fastställda efter utgången av år 1978, skall de ha en genomförandetid av tio år. I fråga om övriga planer skall genomförandetiden anses ha gått till ända (15 kap. N §).

För bebyggda områden innebär PBL:s ikraftträdande att de nuvarande byggnadsförbuden försvinner och att många äldre planer inte får någon genomförandetid. För sådana områden kan under vissa förutsättningar nya detaljplaner erfordras för reglering av förändringar i bebyggelsen av olika slag såsom bebyggelseförtätningar och kompletterande bebyggelse inom tidigare obebyggd mark. Sådana planer liksom planer för ny samlad bebyggelse kommer att påföras genomförandetider.

Genom PBL:s bestämmelser om detaljplaners genomförandetid får planerna när de skall genomföras en större aktualitet än vad som f.n. ofta är fallet. Den förbättrade aktualiteten är av positiv betydelse i de fall fornlämningar redovisas i detaljplanen. Anled-

Överväganden och förslag 143

ningen härtill är att de ekonomiska och även arkeologiska vetenskapliga förutsättningar som finns då detaljplaner antas som regel inte torde ha förändrats när planen skall genomföras inom den bestämda tiden. Med denna ordning torde det vara lättare att undvika dagens inte ovanliga situation att olika förutsättningar har väsentligt ändrats när en gammal plan skall genomföras.

I 5 kap. 10 § finns bestämmelser om planhandlingarna, vilka bl.a. skall utformas på ett tydligt sätt. Till planen skall fogas en planbeskrivning (5 kap. 11 §). Liksom f.n. skall av planen och handlingarna framgå att det finns kända fornlämningar inom planområdet.

Beträffande bygglovsprövningen i områden som inte omfattas av detaljplan gäller att ny bebyggelse skall vara lämplig (8 kap. 11 §). Prövningen görs mot bakgrund av översiktsplanen. I avsnittet 2.2 har redovisats föredragande statsrådets i lagrådsremissen gjorda uttalanden avsedda att belysa hur prövningen i bygglovsärenden kan utfalla i bevarande- och skyddsområden.

Varken en detaljplan eller ett bygglov innebär något slutligt besked från samhället om att det inte finns några hinder mot att bygga eller vidta andra åtgärder. Trots att ett tillstånd har meddelats enligt PBL, kan alltså ett projekt inte påbörjas förrän sökanden har inhämtat även andra behövliga tillstånd, t.ex. tillstånd enligt FML. Det ligger på sökanden att söka andra tillstånd, även om han har fått bygglov. Det nu sagda motsvarar vad som f.n. gäller. Som en serviceåtgärd brukar byggnadsnämnden upplysa sökanden om de övriga tillstånd som eventuellt kan behövas.

Genom PBL sker en betydande förskjutning av ansvaret till koumunerna när det gäller beslut om markanvändning och byggande. Tyngdpunkten i länsstyrelsens arbete läggs vid medverkan i förhand genom information och samråd under pågående planering. Samrådet kan liksom f.n. handla om eventuella fornlämningars inverkan vid planeringen.

Kulturminnesvårdens intresse- och ansvarsområde har inte minst i samband med den fysiska riksplaneringen fortlöpande vidgats från

144 och förslag

Överväganden

delelementen bebyggelse och fornlämningar till helheten kulturlandskapet. Genm PBL ges de kulturhistoriska bevarandeintressena en väsentligt starkare ställning än hittills i byggnadslagstiftningen. Genom planläggning och tillstândsprövning får kaununerna effektiva instrument för att hävda dessa intressen.

Arkeologiutredningen vill understryka betydelsen av att förekomsten av eventuella fornlämningar inom ett tilltänkt planområde noga kartläggs innan planen leder till antagande. Detta gäller också fornlämningar som inte är synliga ovan mark, t.ex. kulturlager 1 äldre tätorter. Nonnalt finns kunskapen rörande fornlämningar redovisad i fornlämningsregistret och/eller på den ekonomiska kartan. Trots sådana kunskapskällor är det beträffande främst råmark många gånger svårt att göra en helt tillförlitlig bedömning av fornlämningsförekomsten. Specialinventeringar och olika prospekteringsåtgärder är enligt utredningens mening lämpliga metoder för att som underlag för planeringen få fram så säkra uppgifter som möjligt i fråga om kulturlager och andra fornlämningar (se vidare avsnittet 9.6.2). Beträffande stadsförnyelse i medeltida stadskärnor är förekomsten av fornlämningar mer förutsägbar genom tidigare erfarenheter, utgrävningar, forskning och projekt såsom Medeltidsstaden. Detta utesluter inte att provundersökningar även i dessa fall i allmänhet behövs för att ge ett planeringsunderlag med preciserade uppgifter om fornlämningars art och omfattning.

över huvud taget rekommenderar utredningen att fornlämningsaspekterna får en framskjuten plats i den koumunala planeringen. Likaväl som geotekniska och andra liknande förhållanden utreds grundligt bör utredning om förekomst av eventuella fornlämningar ingå som ett viktigt och naturligt led i planeringen av områden, där det sannolikt finns kulturlager och andra fornlämningar under markytan. Genom förutseende och noggranna utredningar i aktuella hänseenden kan överraskningar och kostnadsfördyringar ofta undvikas. Utredningen vill också framhålla behovet av att kommunerna informerar de enskilda om förekomsten av fornlämningar och om skyldigheten att söka erforderliga tillstånd enligt FML.

Överväganden och förslag 145

Av det sagda framgår dels att kulturminnesvården, där hänsynen till fornlämningarna utgör en viktig del, får en mera markerad roll genom PBL, dels att den fysiska planeringen blir förenklad och mer aktualitetsinriktad, varjämte planeringsansvaret decentraliseras ytterligare till kommunerna. Inte minst mot bakgrund av dessa omständigheter är det enligt utredningens mening klart att kulturminnesvárdens informationssystem bör komplet-

motiverat

teras och förbättras i enlighet med vad utredningen förordat i det föregående.

9.6.2 Kompletterande inventering och prospektering

Enligt direktiven bör utredningen studera om det behövs mer speciella informationsinsatser för svårbedömda fornlämningsförekomster, t.ex. områden med förhistoriska boplatser, kulturlager från historisk tid m.m. Frågan om kostnadsansvar för sådana insatser bör också övervägas.

Det ligger i sakens natur att fornminnesinventeringen måste vara översiktlig och därför kan behöva preciseras och kompletteras inför ett planerat ändrat markutnyttjande. Fornminnesinventeringen och redovisningen på den ekonomiska kartan ger incitament och utgångspunkter för länsstyrelsens bedömning av eventuella kompletteringsbehov.

En kunskapsbank av fornlämningsregistrets natur kan inte heller bli fullständig, oavsett med vilka ambitioner registrering och ájourhållning utförs. Felkällorna i RAÄ:s fornlämningsregister beror främst pâ att uppgifterna i övervägande omfattning inhämtats vid förstagångsinventeringen för länge sedan. Som en följd härav har den ekonomiska kartan samma brister. Bristerna gäller, förutom tidigare inte registrerade fornlämningar, sådana fornlämningar som tillkomit genom fornlämningsbegreppets utveckling men som inte ingick i inventeringsprogrammet vid den aktuella tidpunkten samt fornlämningar utan känd områdesbegränsning, t.ex. boplatser, som tidigare inte redovisades av karttekniska skäl. I registret finns också uppgifter om vissa kända men inte slutgiltigt art- J bestämda lämningar som inte finns markerade på den ekonomiska kartan.

146 Överväganden och förslag

Kulturlagren i äldre tätorter erbjuder vidare ett problem ur informationssynpunkt, eftersom de av karttekniska skäl fortfarande inte redovisas på den ekonomiska kartan. För medeltidsstäderna har RAÄ utarbetat ett särskilt kunskapsunderlag bestående dels av rapporter ingående i redovisningen från forskningsprojektet Medeltidsstaden, dels av kartredovisning utvisande förmodad utsträckning av det medeltida stadsområdet. Underlaget har tillställts alla berörda länsstyrelser, länsmuseer och kommuner.

Fornlämningar som av skilda anledningar inte blivit markerade på den ekonomiska kartan och inte heller tagits med i annat informationsmaterial, t.ex. på kmmunala grundkartor och detaljplaner, kan förorsaka oförutsedda arkeologiska undersökningar och tids-

förskjutning, om de upptäcks i ett sent skede av en exploatering.

Därför är det viktigt att inför en planerad exploatering eller vid detaljplaneläggning göra sådana kompletteringar som bedöms

lämpliga i varje enskilt fall.

I allmänhet kan bedömningar i enskilda tillståndsärenden enligt FML med utgångspunkt i uppgifterna i fornlämnings-

bedömas

registret och övriga generella informationskällor, t.ex. underlagsmaterialet rörande kulturlager i de medeltida städerna. Besiktningar i fält kan behöva göras bl.a. för att kontrollera om tillstånd bör lämnas. I vissa fall behövs dock mer omfattande komplettering av kunskapsunderlaget. Det gäller framför allt i samband med större, ytkrävande exploateringsföretag där hela landskapsavsnitt berörs. En sådan komplettering kan ingå i en allmän kulturhistorisk utredning eller begränsas till fornlämningsförekomsterna. Den kan utföras i form av specialinventering eller prospektering.

Det bästa sättet att undvika överraskningar kan ibland vara att göra en fördjupad inventering inom tilltänkta exploateringsområden. Sådana specialinventeringar, dvs. ombesiktningar, analyser och andra åtgärder som vidtas utan markingrepp, ger ett säkrare underlag för exploatören att på förhand kunna bedöma den tilltänkta exploateringens omfattning och lönsamhet med hänsyn till eventuell förekomst av fornlämningar.

Överväglanden och förslag 147

Specialinventeringen innebär en förnyad genomgång med samma metodik för okulär besiktning som vid kartinventeringen. Om inventeringen föregår en omedelbart förestående exploatering, kan den anpassas till den aktuella situationen och behovet av fördjupat kunskapsunderlag. Syftet är givetvis att söka få reda på fornlämningar eller indikationer på sådana som inte har kunnat bli klargjorda vid fornminnesinventeringen. Vid specialinventeringen framgår om utredningen behöver ytterligare fördjupas genom andra slag av prospekteringsåtgärder som kräver markingrepp.

Ett sätt att förbättra faktaunderlaget inför en specialinventering är flygfotografering. Flygdokumentation av fornlämningar och kulturlandskap är under utveckling. En del fornlämningar är svåra att uppfatta när man står på marken. Vid flygfotografering, särskilt inom öppna jordbrukslandskap, kan ibland spår av sådana lämningar och gränserna för deras utbredning konstateras. Genom markinventering i kombination med flygdokumentation kan man inte nå en total kunskap om det forntida kulturlandskapet. Flygrekognosering och dokumentation är emellertid i vissa fall ett viktigt hjälpmedel för att få reda på förekomsten och omfattningen av vissa typer av fornlämningar som är dolda under markytan.

Av det sagda framgår att specialinventering för utredning om fornlämningsförekomster kan ge b1.a. planerare och exploatörer ett aktuellare kunskapsunderlag. Varje arbetsföretag måste avbrytas när tidigare oförutsedda och dolda fornlämningar påträffas. Det medför tidsförskjutningar och oförutsedda kostnader för exploatören. Detta talar för att exploatören har ett starkt intresse av att specialinventeringar utförs och också kan tänkas vara beredd att bekosta specialinventeringen för att få den utförd utan dröjsmål. Kostnaderna för inventeringen har inte kunnat åläggas exploatören med stöd av FM. Alternativet till en inventering med frivilligt kostnadsåtagande från den enskilde har därför i de flesta fall varit att någon inventering inte alls utförs, eftersom statens resurser för att finansiera denna har varit otillräckliga.

Fornminnes- och specialinventeringar kan ge upplysningar om och i så fall var fasta fornlämningar kan finnas. På grund av metodernas karaktär går det inte att få fram en helt tillförlitlig informa-

148 och förslag

Överväganden

tion om fornlämningarna och deras utbredning. Detta gäller i synnerhet fornlämningar utan synligt märke ovan jord. Här kan kompletterande metoder och åtgärder, s.k. prospektering, behöva

tillgripas i samband med exploatering.

Prospekteringsmetoder kan vara av olika slag. Den metod som har längst tradition är provgropstagning. Inom ett område tar man upp mindre gropar och gör en arkeologisk utvärdering av lagerföljder, förekomst av eventuella anläggningar och fynd etc. Fosfatkartering är ett annat beprövat och viktigt prospekteringsinstrument. Den används särskilt för undersökning av bosättningslämningar och innebär att mindre jordprover tas upp inom ett landskapsavsnitt och analyseras på sitt fosforsyreinnehåll. Fosfathalten är hög i områden, där mänsklig aktivitet förekommit i stor utsträckning.

Av nyare metoder har bl.a. prövats flera inom geofysiken etablerade metoder som resistivitetskartering, magnometerkartering och prospektering med hjälp av underjordsradar. Dessa metoder bygger på att man registrerar avvikelser i förhållande till de omgivande jordlagren och kan därför användas också i arkeologiska sammanhang. Metoderna har ännu inte utnyttjats på ett systematiskt sätt. Resultat av gjorda försök tyder dock på att metoderna kan på ett betydelsefullt sätt komplettera redan etablerade undersökningsmetoder.

En metod som hittills prövats endast i begränsad omfattning är s.k. systematiserad ytinsamling. Denna metod, som enbart används i fråga om odlad mark, innebär att man inom ett avgränsat område systmatiskt insamlar samtliga förmâl som påträffas. Därefter utvärderar och tolkar man resultatet.

Som komplement till specialinventeringar och flygfotografering fungerar nu beskrivna och redan kända prospekteringsmetoder väl när det gäller att spåra eventuell förekomst av fasta fornlämningar. Beträffande vissa av metoderna pågår fortlöpande ett utvecklingsarbete för att göra metoderna mera säkra och effektiva. Det är enligt arkeologiutredningens uppfattning viktigt att detta arbete fortsätter. Rationellare metoder kan leda till att man i fråga om fornlämningsförekomster får ett bättre kunskapsunderlag,

Överväganden och förslag 149

som samtidigt blir tillgängligt på ett snabbare sätt än förut. Det nu sagda har också stor betydelse från kostnadssynpunkt.

Vad gäller kostnadsansvaret för här behandlade slag av prospekteringsåtgärder råder sanma ordning som i fråga om specialinventeringar. Trots att någon skyldighet för exploatörer och kommuner att bekosta dessa åtgärder inte har kunnat härledas från FM:s bestämmelser, åtar sig dessa att svara för kostnaderna även i förevarande sanuanhang. Orsakerna härtill är desamma som i fråga om skälen till varför enskilda och kommuner bekostar specialinventeringar.

9.6.3 Kostnadsfördelning vid kompletterande inventering och prospektering

Kostnaderna för arkeologiska förundersökningar har inte kunnat åläggas exploatören med stöd av FML. För att få ett aktuellare planerings- och kunskapsunderlag brukar kommuner och exploatörer frivilligt utföra och bekosta sådana undersökningar.

I detta sammanhang finns således en praxis, enligt vilken kommuner och exploatörer bekostar åtgärder utan att det föreligger någon laglig skyldighet att göra det. Det måste betyda att fördelarna med en sådan ordning överväger de eventuella nackdelar som kan finnas. Nuvarande kostnadsfördelning på detta område har i princip aldrig ifrågasatte utan synes vara en lösning som fungerar tillfredsställande.

Undersökningar av detta slag görs endast inför en planerad exploatering. I en sådan situation ter det sig rimligt att exploatören som ett led i exploateringsutredningen låter utföra och bekosta en erforderlig fördjupning av kunskapsunderlaget. Ett ytterligare motiv för att exploatören bekostar detta är att denne kan få arbetet utfört när det passar och utan onödig tidsutdräkt.

Geotekniska och andra liknande utredningar i samband med detaljplanläggning utförs och bekostas av konnmmerna. Eftersom arkeologisk specialinventering och prospektering kan jämställas med sådan annan förundersökning vid planläggning som måste göras för

150 Överväganden och förslag

att utröna om mark lämpligen kan användas för planerat ändamål brukar kommunerna, som i princip står för alla planläggningskostnader, också åta sig kostnadsansvaret för de arkeologiska åtgärderna i samband med kauuunal planläggning. Ibland kan kommunerna genom exploateringsavtal låta delar av planläggningskostnaderna bäras av exploatörerna. Ett sådant avtal kan också innefatta arkeologikostnaderna.

Det bör påpekas att tillstånd som meddelas med stöd av 11 kap. 10 § vattenlagen (1983:291) och 136 a § BL kan förenas med villkor att sökanden skall betala kostnader för b1.a. arkeologisk specialinventering och prospektering.

Eftersom nuvarande system för kostnadsfördelning beträffande den arkeologiska förundersökningen fungerar tillfredsställande, ser arkeologiutredningen ingen anledning att ändra det. Utredningen anser det således naturligt att i utredningsarbetet i samband med markexploatering och fysisk planering också ingår utredning om fornlämningsförekomst och konsekvenser av sådana förekomster. Liksom hittills bör dock staten kunna bidra till kostnaderna, om det av speciella orsaker anses oskäligt att belasta enskilda med denna typ av kostnader. Som exempel på fall då det framstår som oskäligt att de enskilda skall betala kostnaderna kan nämnas när en specialinventering och/eller prospektering leder till bedömningen att exploatering inte kan genomföras på grund av förväntade mycket höga arkeologiska undersökningskostnader. Ett annat exempel kan vara att arbetsföretaget är sådant som helt eller delvis skall befrias frân undersökningskostnaderna. I ett sådant fall bör företaget inte heller belastas med kostnader för specialinventering och prospektering. Utredningen har inhämtat att RAÄ skulle behöva ytterligare 0,2 milj. kr. i årligt anslag för detta slag av kostnader och föreslår att ämbetet erhåller ett sådant tillskott.

Utredningens förslag att nuvarande praxis i fråga om kostnadsfördelning inte bör ändras medför att frågan om kostnadsansvaret för den arkeologiska förundersökningen inte behöver regleras i FML. Det innebär ingen ändring i förhållande till vad som f.n. gäller.

Överväganden och förslag 151

9.7 Samråd med antikvarisk myndighet

Enligt 8 § första stycket FML bör man när arbetsföretag planeras i god tid inhämta uppgift om fast fornlämning kan beröras av företaget. Om så är fallet, bör samråd så snart som möjligt äga rum med länsstyrelsen.

Bestämmelsen om samråd är en mycket viktig del av lagskyddet för fasta fornlämningar. Samrådet mellan den som planerar att utnyttja mark med fornlämningar och de antikvariska myndigheterna skall ske för att man i största möjliga utsträckning skall kunna undvika att fornlämningar behöver beröras eller skadas.

Bestämmelsen ligger i exploatörens eget intresse. För att rätt kunna bedöma ekonomiska och andra förutsättningar för ett markförvärv och/eller en exploatering med hänsyn till risken att drabbas av höga arkeologiska undersökningskostnader är det i praktiken nödvändigt att samråda med en antikvarisk instans. I det s.k. Kransenmålet (se 5) uttryckte högsta domstolen (HD) saken

bilaga

på följande sätt: Av utredningen framgår att bolaget genom samråd med arkeologisk myndighet, möjligen redan vid det första fastighetsförvärvet och i varje fall när planeringsarbetet för utnyttjandet av fastigheterna igångsattes (jfr 8 § fornminneslagen), skulle ha fått sådana besked om undersökningarnas omfattning och kostnadernas storlek att de belopp som slutligen påfördes bolaget inte hade kommit som en överraskning. HD godtog inte bolagets påstående att de arkeologiska kostnaderna inte varit möjliga att förutse.

Samrådsförfarandet ställer samtidigt krav på den arkeologiska instansen att bistå exploatören i frågor som har samband med hur arbetsföretaget lämpligen bör planeras och utföras med hänsyn till fornlämningsskyddet etc. Vid samrådet kan också bestäumas om eventuella prospekteringsåtgärder bör vidtas.

Det är viktigt att samrådet sker så tidigt som möjligt. Givetvis kan fastighetsägare och andra när som helst och utan samband med arkeologisk undersökning ta kontakt med antikvarisk myndighet.

152 och förslag

Överväganden

Erfarenheterna av gällande samrådsbestämmelser har i stort sett varit positiva. Det inträffar dock fortfarande att markägare och andra förbiser samrådet eller underlåter att på ett tillfredsställande sätt skaffa sig information om fornlämningsförekomster. Även om detta är ovanligt och till stor del beror på okunnighet, kan det finnas skäl att överväga en viss skärpning av bestänmelsen om samråd. Det kan härvid erinras om att i Norge råder en undersökningsplikt, som innebär att exploatören vid planläggning av offentligt och större privat arbetsföretag är skyldig att undersöka om företaget kan inverka på fasta fornlämningar. I Finland gäller en skyldighet för arbetsföretag och planerare att för samråd anmäla till den arkeologiska myndigheten att fast fornlämning kan komma att beröras av företaget eller planläggningen.

Arkeologiutredingen finner att det liksom hittills bör finnas en rekommendation i FM om att man inför en förestående markexploatering bör göra sig underrättad om eventuell förekomst av fornlämningar inom exploateringsområdet. Samrådsbestämmelsen bör dock ändras så att det klart framgår att det är en skyldighet att så snart som möjligt samråda med antikvarisk myndighet när det konstaterats att en fast fornlämning kan beröras av arbetsföretaget.

9.8 Arkeolggisk undersökning av fornlämning

När någon planerar att utnyttja mark med fornlämningar, måste först tillstånd enligt 6 § FML inhämtas. I samband med tillståndet kan villkor ställas. I dessa föreskrivs antingen att särskild undersökning av fornlämningen skall göras eller att särskild åtgärd skall vidtas för att bevara den. I förevarande avsnitt skall den förstnämnda villkorstypen behandlas medan det sistnämnda slaget av villkor berörs i avsnittet 9.9.

9.8.1 Olika undersökningsmetoder

Syftet med en arkeologisk undersökning är att för framtiden bevara den kunskap som en fornlämning kan ge om forntida levnadsförhållanden och föreställningar. Vid undersökningen insamlas uppgifter om den fasta fornlämningen. Hur omfattande den arkeologiska undersökningen bör vara och hur den bör genomföras bedöms utifrån

och 153

Överväganden förslag

vetenskapliga kriterier. Undersökningen kan koncentreras till vissa bestämda frågor. I övrigt kan uppgifter tas in för att kontrollera riktigheten av i tidigare sammanhang gjorda iakttagelser och antaganden. Vid sidan av denna typ av undersökningar förekommer utredningar som syftar till att få en så allsidig dokumentation av fornlämningen som möjligt. Om fornlämningstypen är väl bekant genom tidigare undersökningar, kan utgrävningen begränsas till att belysa enbart vissa problem. Undersökningarnas omfattning kan också begränsas till ett statistiskt urval eller till de delar av fornlämningen som efter en provundersökning bedömts som mest intressanta.

Liksom prospektering tillgrips för att utforska om en fast fornlämning förekommer används provundersökningar för att få ett bedömningsunderlag i fråga om behovet och omfattningen av arkeologiska undersökningar av fornlämningar. Provundersökningar innebär att man tar upp provschakt eller provytor, där man kan studera kulturlagerföljden, konstruktioner och fyndmaterial. Metoden tillämpas vanligtvis som ett första steg vid boplats- och stadsundersökningar.

I undantagsfall kan det arkeologiska arbetet inskränkas till schaktningsövervakning, som främst förekonnmr vid schaktningar i medeltida kulturlager och som innebär att arkeologen övervakar schaktningarna. Inför schaktningsingrepp i sådana områden bedömer länsstyrelsen kulturlagrens förväntade art och betydelse samt bestämmer undersökningens ambitionsnivå utifrån dessa förutsättningar. Framkommer fornlämningar som inte omfattas av länsstyrelsens beslut, ansvarar arkeologen för att schaktningarna stoppas i avvaktan på länsstyrelsens ställningstagande.

Schaktningsövervakning ställer stora krav på arkeologiskt kunnande. Erfarenheterna från arkeologisk synpunkt är i övervägande grad negativa. Vid en kontroll under pågående schaktningsarbete kan det hända att arkeologen inte observerar en fornlämning, som därför kan förstöras. I fråga om stora ytavbaningar, t.ex. i samband med större vägbyggen o.d. och vid mindre schaktningar för t.ex. uppförande av småhus, är schaktningsövervakning en olämplig

154 Överväganden och förslag

arkeologisk metod. I stället för schaktningsövervakning har provundersökning i allt större utsträckning börjat tillämpas såväl när det gäller ledningsschaktningar som vid större ytavbaningar.

9.8.2 Rapport om resultatet av undersökningen

En arkeologisk exploateringsundersökning avslutas med en rapport, som utarbetas successivt medan undersökningen och slutförs pågår efter avslutad undersökning.

Rapporten tjänar flera syften. Den utgör en redovisning till arbetsföretaget i text och bild. Den utgör vidare ett första led i levandegörandet av en del av vårt kulturarv och är en grund för ytterligare forskning och vetenskaplig bearbetning.

Om en utgrävning inte leder fram till en färdig rapport, innebär den arkeologiska utgrävningen endast att fornlämningar förstörs och att kostnaderna varit bortkastade.

Exploateringsundersökningarna bekostas huvudsakligen av arbetsföretagen. Det är givetvis önskvärt att de som betalar för undersökningarna också får ta del av resultatet av dessa. Att färdigställandet av rapporten ibland dröjer avsevärd tid upplevs som otillfredsställande. Med hänsyn härtill är det angeläget att rapporterna blir färdiga inom rimlig tid. Rapportläsningen kan öka förståelsen för behovet av arkeologiska och undersökningar ge beställarna en positiv känsla av att ha ekonomiskt bidragit till och möjliggjort en vetenskaplig undersökning.

Rapporterna trycks och finns tillgängliga inom den region där undersökningen utförts. De inges också till RAÄ, som ger ut en årlig översiktlig sammanställning av resultaten av alla arkeologiska undersökningar i landet. Sanmanställningen anses ha ett stort informativt värde.

Kostnaden för rapporten ingår i undersökningskostnaden och belastar därmed arbetsföretaget.

Överväganden och förslag 155

del av själva och Rapportarbetet är en integrerad undersökningen det är inte möjligt att avgränsa detta från det övriga undersökningsarbetet. En undersökning kan inte heller anses avslutad förrän rapporten är klar. Med hänsyn härtill föreslår arkeologiutredningen att rapportkostnaden även i fortsättningen skall belasta arbetsföretagen.

9.8.3 Utveckling och effektivisering av undersökningsmetoderna

I avsnittet 9.6.2 har understrukits bl.a. den ekonomiska betydelsen av att arbetet med att tekniskt utveckla olika prospekteringsfortsätter. Detsamma gäller i fråga om metoderna att åtgärder undersöka en fornläming. Effektiva undersökningsmetoder är av stor vikt från kostnadssynpunkt och för att få största möjliga kunskapsutbyte.

Den hittills förekonnande metodutvecklingen har direkt samband med den kraftiga ökningen av undersökningsverksamheten som skett under de senaste årtiondena. Den har i stor utsträckning syftat till rationalisering som ett medel att dämpa kostnadsutvecklingen. Kravet på en rationell och effektiv utgrävningsorganisation har lett till en mängd tekniska förbättringar. Nya och effektivare metoder för att skaffa kunskap har också införts. I detta sammanhang har hjälpmedel och information sm finns inom andra vetenskaper än arkeologin fått en allt större betydelse.

Samtidigt har intresset inom arkeologisk forskning i viss mån förskjutits mot miljömässiga, sociala och ekonomiska frågeställningar. Detta har i sin tur resulterat i ett ökat tvärvetenskapligt samarbete, vilket lett till att det naturvetenskapliga inslaget i utgrävningarna blivit större och i viss mån fördjupats.

Såvitt arkeologiutredningen kan bedöma har en utveckling och effektivisering av undersökningmetoderna skett fortlöpande. I en tid av accelererande undersökningsverksamhet har det varit nödvändigt att förbättra undersökningsmetodiken. Även om undersökningsverksamheten på senare år har avtagit och kanske kan förväntas minska ytterligare i framtiden, finns enligt utredningens uppfattning alltid motiv för en rationalisering och effektivisering av

156 Överväganden och förslag

undersökningsmetoderna så att ett önskat vetenskapligt utbyte kan uppnås till så låg kostnad som möjligt. Utredningen vill understryka vikten av att utvecklingen på detta omrâde fortsätter.

9.8.M Vetenskaplig uppföljning av undersökningsresultaten m.m.

Efter hand som undersökningsverksamheten ökat till följd av efterkrigstidens storskaliga samhällsförändringar har behovet av uppföljning ökat. Resurserna härför har emellertid inte byggts ut i samma takt.

Att en fortlöpande och tillfredsställande vetenskaplig uppföljning och utveckling inte kan ske på grund av otillräckliga ekonomiska medel ger negativa konsekvenser av olika slag. Den bristfälliga bearbetningen innebär bl.a. att undersökningsresultaten inte i önskvärd utsträckning blir tillgängliga för allmänheten. Allvarligast torde dock vara att en utebliven vetenskaplig uppföljning

minskar möjligheten till kunskapsåterföring, dvs. möjligheten att

kontinuerligt förnya och fördjupa de vetenskapliga utgångspunkter och frågeställningar efter vilka nya undersökningar planeras och utförs. Personalen får inte heller den stimulans och vetenskapliga erfarenhet som eget forsknings- och utvecklingsarbete ger, vilket i sin tur innebär risker för sämre resultat av verksamheten och en mindre effektiv metodutveckling. Från samhällsekonomisk synpunkt är detta otillfredsställande.

I olika sammanhang har bristen på vetenskaplig uppföljning påtalats. RAÄ har bl.a. i en skrivelse 1979 till utbildningsdepartementet framhållit önskvärdheten av att staten tar ansvar för kostnaderna för den vetenskapliga bearbetningen av materialet från exploateringsundersökningarna. I RAÄ:s rapport (198125) Svensk arkeologisk forskning har författaren docenten Bo Gräslund aktualiserat en lösning av denna fråga innebärande en förskjutning mot arbetsföretagen av denna typ av kostnader. Enligt ett förslag i rapporten bör man göra ett mindre procentuellt påslag (1-2 %) på samtliga exploateringsobjekt för att finansiera kostnaderna för den vetenskapliga bearbetningen. Några ställningstaganden i anled-

SOU 1985:V13 Överväganden ocih förslag 157

ning av dessa propåer har dock inte gjorts från statsmakternas sida.

Kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningar som en följd av ett arbetsföretag avser de kostnader inkl. administrationskostnader som är direkt förknippade med själva undersökningen och rapporteringen av denna. Följdkostnader för konservering av föremål, arkivering av ritningar och bilder, mer omfattande informationsinsatser i anslutning till undersökningarna samt vetenskaplig uppföljning och erfarenhetsâterföring har däremot hittills ansetts vara kostnader som âvilar de kulturminnesvårdande organen och museerna.

Den vetenskapliga uppföljningen och analysen av undersökningsresultaten tillgodoser i allt väsentligt allmänna intressen, främst forskningen. Det kan därför inte komma i fråga att helt eller delvis övervältra ansvaret för uppföljnings- och utvecklingskostnaderna på arbetsföretagen. Utredningen förordar därför ingen ändring av kostnadsansvaret på denna punkt. Detsanma bör gälla kostnaderna för konservering, arkivering och större informationsinsatser.

Uppföljning och vetenskapliga bearbetningar görs i dag i mycket begränsad utsträckning av RAÄ och UV, eftersom ordinarie anslag för detta arbete saknas. Några museer gör bearbetningar i begränsad omfattning. Resultat av exploateringsundersökningar bearbetas i viss utsträckning av forskarstuderande och doktorander i arkeologi samt inom särskilda forskningsprojekt.

Det är viktigt att en vetenskaplig metodutveckling och bearbetning av resultaten från exploateringsundersökningarna kan äga rm. & och utvärderingar av det framtagna materialet måste göras i större utsträckning för att man skall få bättre utbyte av investeringarna i dokumentationsverksamheten. Det är också betydelsefullt att uppföljningen av undersökningsresultaten organiseras så att resultaten kan utnyttjas effektivt inom hela undersökningsverksamheten. Utgångspunkten bör vara att bearbetningen av undersökningsresultaten sköts av den instans som i varje

158 Överväganden och förslag

enskilt fall är mest lämpad för det. RAÄ, museerna och universiteten har alla i varierande grad kompetens för denna typ av arbete.

Som sektorsmyndighet för kulturminnesvården skall RAÄ initiera och bedriva forsknings- och utvecklingsarbete som ger en systematisk översiktlig och rikstäckande kunskap om bl.a. kulturminnesdata samt en fördjupad kunskap om representativa kulturminnen och kulturmiljöer. RAÄ har vidare ansvar för att forskning och utveckling bedrivs som ger förbättrat underlag för beslut och planering samt förbättrade metoder i kulturminnesvårdens verksamhet. Det är dessutom en uppgift för RAÄ att hålla insamlat och bearbetat material tillgängligt för extern forskning, att följa forskningen utanför RAÄ av intresse för kulturminnesvården, att sprida forskningsresultat samt att identifiera forskningsbehov och försummade forskningsområden.

Uppföljning och vetenskaplig bearbetning av de arkeologiska undersökningsresultaten får anses utgöra en mycket viktig del i RAÄ:s forsknings- och utvecklingsuppgift. RAÄ bär emellertid inte ensamt ansvaret. Även den regionala kulturminnesvárden, främst länsmuseerna och vissa kommunala museer, bör ta ansvar för arkeologiskt forsknings- och utvecklingsarbete. Slutligen har universiteten som huvudansvariga för forskningen ett grundläggande ansvar för kunskapsuppbyggnaden på det arkeologiska omrâdet.

Inom universiteten sker i dag en viss bearbetning av undersökningsresultat från exploateringsundersökningar inom ramen för grundutbildningen. Det finns också exempel på att exploateringsundersökningar bildar utgångspunkten för direkta forskningsinsatser i form av doktorsarbeten eller särskilda forskningsprojekt. Utredningen anser det angeläget att universiteten i ökad utsträckning försöker medverka i den vetenskapliga uppföljningen och bearbetningen av resultaten från exploateringsundersökningarna och att universiteten utvecklar sitt samarbete med de undersökande institutionerna, inte minst länsmuseerna.

En viss bearbetning av undersökningsresultat utförs av länsmuseer och kommunala museer. Enligt en enkät från RAÄ och statens kulturråd till länsstyrelser och länsmuseer finns starka önskemål om en

Överväganden och förslag 159

allmän förstärkning av FoU-arbetet på regional nivå. Resurserna är emellertid helt otillräckliga. Utredningen anser att RAÄ bör ges vissa möjligheter att stödja regionalt bedriven FoU-verksamhet. Behovet av vetenskaplig uppföljning och bearbetning av undersökningsresultat bör emellertid också uppmärksammas regionalt bl.a. av huvudmännen för länsmuseerna.

RAÄ:s insatser för vetenskaplig uppföljning och bearbetning bekostas i dag i huvudsak genom anslag från forskningsstödjande organ. Avsaknaden av ordinarie medel för ändamålet har emellertid försvårat utredningar och programskrivning som behövs som underlag för anslagsframställningar. Detta har haft till följd att verksamheten hittills inte kunnat bedrivas på ett systematiskt sätt och inte heller i den omfattning som är önskvärd. Uppföljnings- och bearbetningsarbetet har också hänmats av bristen på resurser både för utveckling av samarbetet med universiteten och för stöd åt kulturminnesvârdens regionala organ.

Stora vinster bör kunna uppnås för undersökningsarbetet och för , forskningen om samarbetet kan utvecklas mellan RAÄ, länsstyrelser och undersökande museer å ena sidan och universiteten å den andra. För nödvändiga initiativ i denna riktning behövs mer resurser. Enligt utredningen är det nödvändigt att RAÄ tilldelas särskilda medel för vetenskaplig uppföljning och bearbetning av undersökningsresultaten. Medlen bör utnyttjas för sådana begränsade uppföljnings- och bearbetningsinsatser som syftar till direkt erfarenhetsåterföring till den löpande undersökningsverksamheten. De bör vidare ge möjlighet till planerings- och programarbete för större FoU-insatser, som också framdeles bör kunna bekostas av forskningsråden, samt till initiativ gentemot universiteten. Inom ramen för sådana medel bör RAÄ vidare kunna ge visst stöd till regionalorganisationen, framför allt genom förbättrad forskningsinformation och stöd till bl.a. projektförberedelser. RAÄ har beräknat att ett resurstillskott på 0,3 milj. kr. behövs för att tillgodose de mest elementära behoven.

160 och

Överväganden förslag

9.9 Särskilda åtgärder för att bevara fornlämningar

FML har som utgångspunkt att fornlämningarna i huvudsak skall bevaras för framtiden. I samband med arbetsföretag som berör en fornlämning kan länsstyrelsen därför som ett alternativ till undersökning och borttagande av fornlämningen besluta att särskild åtgärd skall vidtas för att bevara den. Det är väsentligen miljömässiga bevekelsegrunder samt öjligheterna att tekniskt genomföra skyddsmetoderna som avgör vilket av dessa alternativ som länsstyrelsen stannar för.

De särskilda åtgärder som föreskrivs för att bevara fornlämningen syftar till att göra ingrepp i densamma eller i fornlämningsmiljön så begränsade som möjligt. Byggmetoder och liknande kan behöva anpassas till fornlämningens art och betydelse. När fornlämningen utgörs av kulturlager kan en mindre undersökning behöva göras för att utröna kulturlagrens karaktär och betydelse även i det fall fornlämningen avses bli bevarad.

Den vanligaste åtgärden är den antikvariska kontrollen, som syftar till att kontrollera att ingrepp i fornlämningen undviks. Detta syfte kan ofta anses tillgodosett genom att arbetsföretaget tillåts bli utfört inom fornlämningsomrâdet eller del därav utan att själva fornlämningen behöver påverkas. Framkommer en tidigare inte känd fornlämning vid kontrollen, ges företaget möjlighet att överväga en ändrad exploatering i syfte att undvika fornlämningen. Exploatören kan också begära länsstyrelsens tillstånd till att ta bort fornlämningen.

Den som utövar kontrollen kan påverka arbetsföretagets inriktning genom att upplysa om var och hur arbetet kan genomföras utan att fornlämningen skadas. Den antikvariska kontrollen kan också utnyttjas för att bevaka att länsstyrelsens beslut efterlevs. Det kan t.ex. vara nödvändigt att ge detaljanvisningar för uppförande av en byggnad på anvisad plats och inte för nära eller på en fast fornlämning.

Som villkor för tillstånd till arbetsföretag som berör fast fornlämning kan föreskrivas att företaget lokaliseras till den del av

Överväganden och förslag 161

fastigheten där ingreppet i fornlämningsområdet blir som minst. Arbetsföretaget kan även förändras genom föreskrift om att det skall utformas så att det passar in i fornlämningsmiljön.

Beroende på omfattningen av den skada på en fornlämning som arbetsföretaget kan förväntas åstadkomma kan ibland olika markberedande åtgärder vidtas för att skydda fornlämningen så långt det är möjligt. Exempelvis har särskild markvård ibland föreskrivits när man avser att bevara fornlämningar inom områden, där nyexploateringar planeras.

När det gäller byggande på områden med kulturlager pågår ett utvecklingsarbete i syfte att göra det möjligt att bygga på sådant sätt att kulturlagren kan bevaras. Hittills gjorda erfarenheter av detta arbete redovisas i bil. 2. De grundläggningmetoder som under vissa förutsättningar kan användas för att bevara kulturlagren är i huvudsak av tre slag, nämligen betongplatta på mark, ventilerad kryprumsgrund (s.k. torpargrund) och grundläggning på pålar i förborrade hål med foderrör. I flera kommuner har angivna metoder kommit till användning.

Erfarenheterna av försöken med olika grudläggningsmetoder, som inte skadar kulturlagren, har gett vid handen att metoderna kunnat tillämpas mest framgångsrikt vid byggandet av mindre och lättare bostadshus. När det gäller uppförandet av större hus behövs mer erfarenhet innan säkra slutsatser kan dras om metodernas lämplighet. Erfarenheterna tyder dock på att byggherrn hellre betalar undersökningskostnaderna och bl.a. får fördelen av att kunna disponera källarutryumen än låter tillämpa särskilda grundläggningsmetoder, vars resultat och kostnader kan vara svåra att överblicka.

Det är klart fördelaktigt om grundläggning av byggnader och liknande kan göras på så sätt att kulturlagren bevaras. Genom att utgrävningar ibland kan helt undvikas eller avsevärt reduceras i omfattning minskas behovet av arkeologiska undersökningar. Härigenom nedbringas kostnaderna inte minst för arbetsföretagen samtidigt som vetenskapligt referensmaterial kan sparas för framtiden. Mot denna bakgrund är enligt utredningens mening ett fortsatt

162 Överväganderz och förslag

utvecklingsarbete vad gäller grundläggningsmetoderna av stort värde.

Det är också angeläget att metoder utvecklas och forskning bedrivs när det gäller arkeologiska undersökningar i samband med ledningsdragningar.

9.10 Levandegörande av kulturarvet

En mycket viktig uppgift för kulturminnesvârdens organ är att levandegöra äldre tiders kultur. Levandegörandet kan åstadkommas på flera sätt, t.ex. genom utställningar, föreläsningar, artiklar i dags- och fackpress, specialböcker etc. Även de olika led i som tidigare beskrivits - t.ex. kartredovisbevarandeprocessen ningen och undersökningsrapporten - utgör moment i en pågående process att göra kulturarvet levande.

Levandegörandeaspekten kan i och för sig sägas ligga vid sidan om arkeologiutredningens uppgifter. En stor del av kunskapen om forntiden har emellertid tagits fram i samband med exploateringsundersökningar. Eftersom exploateringsundersökningarna även fortsättningsvis torde utgöra huvuddelen av alla arkeologiska undersökningar, har de stor betydelse för omfattningen av den totala arkeologiska kunskapsinsamlingen och för levandegörandet.

UV åtar sig som regel endast begränsade insatser i fråga om levandegörandet. Det är givetvis inte skäligt att större insatser

i fråga om levandegörandet skall belasta arbetsföretagen. Det är

därför naturligt att länsmuseerna och de kommunala museerna har det huvudsakliga ansvaret för levandegörandet.

I anledning av RRV:s revisionsrapport uppkom en diskussion om levandegörandet av kulturarvet. Flera av de remissinstanser som yttrade sig över rapporten framhöll att länsmuseerna och de kommunala museerna har ett centralt ansvar för levandegörandet av äldre tiders kultur.

och förslag 163

Överväganden

saknas att frångå nuvarande ordning i fråga om kostnads- Anledning ansvaret för levandegörandet. Kulturminnesvårdens organ bör såle- A des även framdeles bekosta detta.

Önskvärt är naturligtvis att insatserna när det gäller levandekan öka. Det förutsätter att informationen om fornlämgörandet kan spridas ut på ett överskådligt och lämpligt sätt. ningarna Pågående arbete med kommunala och regionala kulturminnesvårdproden långsiktiga planeringen av dessa insatser. gram kan underlätta

I avsnittet 9.5.3 om Kartredovisningen har redovisats förslag om att man på baksidan av det ekonomiska kartbladet skulle ange bl.a. en kort karakteristik av kulturlandskapet inom kartområdet och en informerande text om dels fornlämningsbeståndet med särskild hänsyn till mera sevärda objekt, dels andra kulturminnesmärken.

Den föreslagna kartredovisningen öppnar nya möjligheter för kulturminnesvårdens informationsspridning. Denna typ av information skulle på sikt kunna nå den kartköpande allmänheten, hembygdsintressenter, markägare m.fl. Informationen har sin stora betydelse främst genom att väcka intresse för de kulturhistoriska objekten och bredda kulturminnesvårdens kontaktyta. Man måste dock ha klart för sig att ekonomiska resurser måste ställas till förfogande för att förslaget. Utgivningen av kartblad i skala 1:20 000 genomföra torde komma att uppgå till omkring etthundra blad per âr. Försöksvis producering av ett antal provtexter planeras.

Även information som förmedlas på mera småskaliga kartor komner att förbättras. I samband med revideringen av topografiska kartan ges förslag till namnsättning av fornlämningar i betydligt större omfattning än tidigare. Namnförslag har också lämnats på det urval av fornlämningar som redovisas på översiktskartan.

9.11 Bestämmelser om kostnadsansvar m.m.

I 9 § första stycket FM föreskrivs att, om det med anledning av allmänt eller större enskilt arbetsföretag som berör fast fornlämerfordras att särskild undersökning av fornlämningen företas ning eller särskild åtgärd vidtas för att bevara den, kostnaden härför

164 Överväganden och förslag

skall åvila företaget, om det inte på grund av särskilda förhållanden finnes obilligt.

Huvudregeln är alltså att exploatören skall stå för de arkeologiska undersökningskostnaderna. Denna huvudprincip har dock inte ansetts kunna tillämpas utan undantag. Därför ger den angivna bestänmelsen i FML utryume för staten att i vissa fall överta hela eller delar av undersökningskostnaden. En sådan möjlighet finns när det är fråga om mindre enskilda arbetsföretag eller när tillämpningen av huvudregeln på grund av särskilda förhållanden framstår som obillig eller oskälig.

Arkeologiutredningen har studerat tillämpningen av 9 § FML och

övervägt om något annat och bättre system för kostnadsansvarets

fördelning bör införas. Utredningen finner att den nuvarande huvudregeln om exploatörens kostnadsansvar med möjligheter till befrielse från detta ansvar i vissa fall är lämplig och väl avvägd med hänsyn till FML:s karaktär av skyddslag. Själva tillämpningen av 9 § FML torde inte ha föranlett någon vägande kritik. Enligt utredningens uppfattning saknas anledning att väsentligen frångå gällande huvudprinciper för kostnadsansvaret.

Vad som är av intresse för arkeologiutredningen att ta ställning till är dels frågan om nuvarande principer för gränsdragningen mellan vad som är större eller mindre enskilt arbetsföretag behöver ändras, dels frågan om den s.k. obillighetsregeln behöver kompletteras.

9.11.1 Större eller mindre enskilt arbetsföretag

För bedömning av kostnadsansvaret görs en avgörande gränsdragning mellan å ena sidan allmänt eller större enskilt arbetsföretag och å andra sidan övriga arbetsföretag. Det är endast de förstnämnda arbetsföretagen som med stöd av 9 § FML kan åläggas att bekosta arkeologiska undersökningar. Gränsdragningen har inte närmare preciserats i FML:s förarbeten eller genom rättspraxis. RAÄ har dock angett vissa riktlinjer i frågan. Företag som innebär komplettering av olika slag, t.ex. till- och ombyggnader av enfamiljshus, hänförs till sådana företag för vilka statligt bidrag kan utgå

och förslag 165

Överväganden

till de arkeologiska undersökningskostnaderna. Förhållandevis begränsade nya arbetsföretag, t.ex. ett enstaka villabygge, anses däremot utgöra ett större enskilt företag i lagens mening. Mycket sällan har mindre enskilda arbetsföretag kunnat erhålla fullständig kostnadsbefrielse. Detta beror på att vissa arbetmoment, främst schaktningar, inte enbart föranleds av arkeologiska undersökningsbehov utan även utgör ett nödvändigt led i exploateringen. Tolkningen av begreppet allmänt arbetsföretag har inte vållat några svårigheter i tillämpningen. RAÄ:s sammanlagda bidrag till mindre enskilda arbetsföretag har efter hand ökat från ca 50 000 till 100 000 kr. per budgetår.

Liksom hittills bör i fortsättningen följande typer av enskilda arbetsföretag räknas som mindre och därför helt eller delvis befrias från de arkeologiska undersökningskostnaderna: till-, påoch ombyggnader av enfamiljshus, uppförande av garage och uthus till enfamiljshus samt vissa markarbeten i anslutning till sådana hus ävensom mindre kompletteringar på jordbruksfastigheter och liknande.

Uppförande av ett småhus anses f.n. som ett större enskilt arbets- .företag. I Norge, som i stort sett har samma regler för kostnadsansvaret som Sverige, räknas dock ett småhusbygge som ett mindre enskilt arbetsföretag. Det kan övervägas att ha sanma tillämpning även i Sverige.

För många människor torde inte uppförandet av ett\enstaka småhus uppfattas som ett större enskilt arbetsföretag. Om däremot flera småhus uppförs på en gång eller i etapper inom ett område med detaljplan, ligger det närmare till hands att se bebyggelsen i ett sammanhang som ett större enskilt arbetsföretag. Till yttermera visso är arbetsföretaget allmänt, om småhusbyggandet görs av en kommun.

Att uppförandet av ett enstaka småhus från begreppsterminologisk synpunkt kan betraktas som ett mindre enskilt arbetsföretag kan vara ett skäl för att också hänföra arbetsföretaget till denna kategori vid tillämpningen av 9 § FML. Även sakliga skäl kan tala för en sådan ändring av nuvarande praxis. För den som avser att

166 Överväganden och förslag

låta bygga ett småhus kan skyldigheten att betala de totala arkeologiska undersökningskostnaderna förvärra en redan kanske ansträngd ekonomisk situation och föranleda att byggföretaget inte kommer till stånd eller avsevärt försenas. Ibland utgör undersökningskostnaderna en förhållandevis stor del av de totala kostnaderna för småhusbygget. Nämnda förhållanden kan ses som otillfredsställande med hänsyn till att de ibland kan försvåra en från både allmän och enskild synpunkt lämplig lokalisering av enstaka bostadshus i glesbygden, t.ex. i samband med generationsväxlingar.

Om enstaka småhus skulle anses som ett sådant mindre enskilt arbetsföretag, för vilket statligt bidrag med stöd av 9 § FM kan utgå, bör i och för sig också andra enstaka byggnader som uppförs och som i fråga om storlek liknar småhuset hänföras till kategorin mindre enskilda arbetsföretag. Det gäller t.ex. mindre byggnader för försäljnings- och industriändamål samt ekonomibyggnader för jordbrukets behov. Om man önskar begränsa kretsen av bidragsberättigade arbetsföretag till enbart småhus, vilket i och för sig torde vara önskvärt, är det dock möjligt att i lagtexten göra en sådan avgränsning.

Det är inte givet att uppförandet av vilka småhus som helst bör anses som mindre arbetsföretag. Det kan t.ex. vara tveksamt om större villor bör räknas till denna kategori. Här kan uppkomma gränsdragningsproblem, som kan vara besvärliga att lösa inte minst från lagteknisk synpunkt.

Ibland uppförs i ett sammanhang ett mindre antal småhus inom ett visst omrâde. Frågan är om samtliga dessa hus kan anses bli uppförda som ett mindre arbetsföretag. En utgångspunkt för bedömningen skulle kunna vara, om uppförandet av småhusen måste föregås av detaljplanläggning. Om detaljplan skall upprättas för småhusomrádet, skulle det kunna vara fråga om ett större enskilt arbetsföretag.

Att anknyta till de i PBL angivna förutsättningarna för när detaljplan skall upprättas kan i det sannanhang som här är aktuellt te sig som en enkel och tilltalande lösning. Problemet är emellertid att det inte är klart preciserat i vilka fall

Överväganden och förslag 1,67

detaljplan skall upprättas. Förhållandena skiftar och det ges ett visst utrymme för olika bedömningar i frågan när förutsättningarna är sådana att detaljplan skall upprättas.

Då det inte är möjligt att entydigt ange i vilka fall detaljplan skall upprättas, är det inte lämpligt att låta detaljplanekravet enligt PBL vara styrande för vad som enligt FML bör anses som ett mindre enskilt arbetsföretag.

Med hänvisning till svårigheterna att dels avgränsa omfattningen av de småhusföretag som bör betraktas som mindre, dels avgöra när uppförandet av ett småhus sker under sådana förhållanden att det bör anses som ett mindre enskilt arbetsföretag har arkeologiutredningen stannat för att inte förorda en ändring av företagsbegreppet i förevarande hänseende. Uppförandet av ett enstaka småhus bör följaktligen alltjämt betraktas som ett större enskilt arbetsföretag i FML:s mening.

Det kan framhållas att utredningen föreslår ändringar i den statliga bostadsfinansieringen för att underlätta finansieringen av arkeologiska undersökningskostnader i samband med bostadsbyggande (se avsnittet 9.1ü). Förslaget gäller också småhusbyggande.

9.11.2 Riktlinjer för skälighetsprövning enligt fornminneslagen

Av 9 § första stycket FML framgår att huvudregeln är att allmänt eller större enskilt arbetsföretag skall bekosta de arkeologiska exploateringsundersökningarna, såvitt det icke på grund av särskilda förhållanden finnes obilligt.

Som exempel på fall då undantagsregeln i senare ledet av paragrafen kan tillämpas angav föredragande departementschefen att undersökning av fornlämning redan varit planerad, att fornlämningen är av så ringa betydelse att det inte synes påkallat att vidta någon särskild åtgärd för dess bevarande eller att fornlämningn inte varit känd förut.

I avsnittet 5.2.7 har redovisats i vilken omfattning och på vilket sätt undantagsregeln tillämpats under den tid FML varit i kraft.

168 Överväganden och förslag

I avsnittet 5.2.7 har redovisats i vilken omfattning och på vilket sätt undantagsregeln tillämpats under den tid FML varit i kraft. Det kan tilläggas att RAÄ som ett resultat av att obillighet konstaterats lämnat ca 280 000, 270 000, 500 000 och 700 000 kr. i bidrag under budgetâren 1981/82, 1982/83, 1983/8h resp. 1984/85. Bidragen fördelade sig på ca 15 större arbetsföretag per âr.

Det kan konstateras att det inte är ofta som obillighet kunnat åberopas sam grund för hel eller partiell befrielse från kostnadsansvaret.

Innan utredningen redovisar sitt förslag till riktlinjer för billighetsprövning enligt FML bör en fråga av terminologisk natur först klaras ut. I FML används ordet obilligt i 9 §. Detta ord är inte ovanligt i även andra lagar. I nytillkomnen lagstiftning har emellertid detta ord ersatts med uttrycket oskäligt. Motiven för detta redovisades första gången i propositionen 1983/84:36, där föredragande statsrådet i anledning av lagrådets förslag att använda uttrycket uppenbart obilligt i stället för uppenbart oskäligt anförde följande (a. prop. s. 30 f.):

Enligt min mening har de båda uttryckssätten samma innebörd. Lagrådet har inte heller givit uttryck åt någon annan mening. Termen obilligt får emellertid anses vara ålderdomlig och mer svårförstâelig. Även om uttrycket oskäligt inte synes ha använts tidigare i samband med undantag från regler om förverkande, har uttrycket under senare âr brukat användas i andra liknande sammanhang ooh med smmna betydelse som obilligt. Enligt min mening kan valet av det i lagrådsremissen föreslagna uttrycket - som utgör ett led i moderniseringen av - inte vålla några författningsspråket olägenheter. Mot bakgrund härav är jag inte beredd att följa lagrådets förslag på denna punkt.

Riksdagen gjorde ingen erinran mot detta uttalande.

Med hänsyn till vad som sålunda förekommit används i det följande ordet oskäligt som en synonym för obilligt.

Med hänsyn till att FML tillkom i en tid som skiljer sig från nutida förhållanden i fråga om bl.a. arkeologi och markexploatering kan det diskuteras om skälighetsregeln och de exempel på

Överväganden och förslag 169

dess tillämpning som angavs i lagens förarbeten har undergått sådana ändringar i praxis som kan anses motsvara dagens situation.

Frågan om sådana praxisändringar skett eller borde tillåtas ske var länge oklart. Först genom HD:s avgörande år 1982 i det s.k. Kransenmålet (NJA 1982 s. 547 - se bilaga 5) blev klarlagt hur oskälighetsregeln skall tillämpas. H slog fast att undantagsregeln endast kan åberopas då det föreligger s.k. särskilda förhållanden. Domstolen avvisade tanken att regeln har karaktär av allmän skälighetsregel, som skulle kunna föranleda befrielse från eller jämkning av kostnadsansvaret efter en skönsmässig bedömning. Enligt H måste med särskilda förhållanden avses sådana omständigheter som nämnts i FM:s motiv eller som ligger i linje med dessa.

I det följande skall diskuteras om den nuvarande bestämmelsen om kostnadsansvaret bör ändras så att det ges utrymme för en allmän skälighetsbedömning i någon form.

Det finns fördelar med en prövning som kan göras efter allmän skälighet. En allmän skälighetsbedömning torde kunna leda till bättre möjligheter att ta hänsyn till förhållandena i varje enskilt fall. Det blir härvid förmodligen lättare att undvika en tillämpning som får olämpliga och stötande följder. En regel som möjliggör bedömningar efter allmän skälighet utgör så att säga en säkerhetsventil. I Norge, som får anses ha ett något större kostnadsansvar för enskilda än vad Sverige har, finns en bestänmelse av nu diskuterat slag. När det föreligger saerlige grunner kan nämligen miljøverndepartementet fastställa att kostnaderna för de arkeologiska undersökningarna skall helt eller delvis täckas av staten.

En allmän skälighetsregel kan som i Norge vara obunden av vägledande motivuttalanden, som klargör i vilka situationer regeln kan tillämpas. I Norge finns ingen praxis för bedömning i vilka principiella fall sm statliga bidrag kan utgå med stöd av undantagsregeln.

Genom att överlåta åt de beslutande instanserna att staka ut en praxis för tillämpning av en undantagsregel av angivet slag ges

170 Överväganden och förslag

instanserna frihet och möjligheter att ta hänsyn till de speciella omständigheter som kan föreligga i varje fall. För att tillämpningen inte skall bli alltför generös och därmed leda till att skälighetsregeln inte längre blir av undantagskaraktär kan i lagtexten och motiven klarläggas att tillämpningen måste vara mycket restriktiv.

Det kan diskuteras om det är lämpligt att skälighetsbedömningen liksom f.n. görs av domstol. Man kan överväga att som i Norge låta regeringen få möjlighet att ta ställning i denna typ av ärenden, där lämplighetshänsyn och beaktandet av speciella omständigheter dominerar vid skälighetsprövningen. I avsnittet 9.12 förordas att länsstyrelsen förutom beträffande omfattningen av en arkeologisk undersökning även får besluta om vad en sådan undersökning skall kosta. Utredningen rekomnenderar vidare att länsstyrelsens beslut får överklagas till regeringen. En sådan ordning skulle ligga i linje med tanken att regeringen ges möjlighet att kunna följa och även påverka tillämpningen av regler som efter en skälighetsprövning skulle ge visst utrymme för enskilda att helt eller delvis befrias från kostnadsansvaret.

En allmän skälighetsbedömning utan vägledande motivuttalanden är emellertid inte enbart till fördel. När riktmärken för bedömning saknas blir det svårt för de beslutande instanserna att grunda sina beslut på välmotiverade och övertygande skäl. Detta skapar problem även för dem som berörs av beslutet att kunna förstå det och låta sig övertygas om att det är riktigt. Inte minst mot bakgrund härav är det en ambition i modern lagstiftningstradition att komplettera lagtexten med utförliga motiv.

Om man önskar ge vägledning för tillämpningen av bestänmelser om undantag från kravet på kostnadsansvar för enskilda, måste preciseras under vilka förutsättningar dessa bestänmelser skall kunna tillämpas. Detta kan vara en ganska svår uppgift när det undantag som här diskuteras skall grundas på allmänna skälighetsbedömningar. Gällande motivuttalanden i anslutning till de nuvarande kostnadsreglernas tillkomst är klart preciserade och otvetydiga. De har dessutom utgjort grund för Hzs avgörande i det s.k. Kransenmålet.

Överväganden och förslag 171

Hovrätten i nämnda mål förde resonemang om en eventuell tillämpning av den nuvarande undantagsregeln dels då undersökningskostnaderna var oskäligt höga, dels då dessa låg utöver vad som skäligen borde tålas med hänsyn till förhållandena i orten. Även om HD inte godtog dessa resonemang, kan det vara av intresse i detta sammanhang att redovisa hovrättens synpunkter för bedömning av om de bör beaktas som grunder för tillämpning av en allmän skälighetsregel beträffande kostnadsansvaret.

Beträffande frågan om utgrävningskostnaderna var så höga att tillämpning av undantagsregeln var motiverad anförde hovrätten:

Vid planläggning skall ske en avvägning mellan de allmänna oeh enskilda intressen som gör sig gällande i det särskilda fallet. En förutsättning för att så skall kunna ske är att intressenterna bereds tillfälle att framföra sina synpunkter. Garantier för att alla intressen blir vederbörligen beaktade har skapats bl.a. genom reglerna om samråd vid upprättande av förslag till plan och utställande av sådant förslag till granskning. Även de antikvariska myndigheterna har på så sätt fått möjligheter att påverka den fysiska planeringen. En utgångspunkt för prövningen vid fastställelse av stadsplan bör vara att bebyggelse inte medges inom områden där det finns fornlämningar som obetingat bör bevaras eller där kostnaderna för utgrävning är så höga att ekonomiska förutsättningar för utnyttjande av byggnadsrätten inte föreligger. Arbetsföretag bör kunna förlita sig på att en sådan prövning skett.

Det synes mot den angivna bakgrunden inte skäligt att kräva att bolaget skall stå för högre utgrävningskostnader än att avkastningen från det i kvarteret Kransen uppförda affärs- och kontorshuset kan förränta utgrävnings- och byggnadskostnaderna. Om större krav ställs innebär det att marken saknar värde för nybyggnadsändamål och att ekonomiska förutsättningar att utnyttja byggnadsrätten saknas. Tillämpning av undantagsregeln skulle i så fall utlösas för att möjliggöra ett genomförande av stadsplanen. Av utredningen får emellertid anses framgå att intäkterna från affärs- och kontorshuset förräntar byggnadskostnaderna och i vart fall en stor del av utgrävningskostnaderna. Bolagets talan kan således inte bifallas på den nu ifrågavarande grunden.

Sakligt sett finns knappast något att invända mot hovrättens synpunkter. För att undvika höga undersökningskostnader är det viktigt inte bara att hänsyn till fornlämningarna tas vid fysisk planering utan även att exploatörerna efter samråd med arkeolo-

172 Överväganden och förslag

gisk myndighet bedriver en förutseende och insiktsfull planering av arbetsföretagen. Dessa frågor berörs närmare i avsnitten 9.6 och 9.7.

En allmän skälighetsprövning utifrån det faktu att undersökningskostnaderna i sig torde vara osedvanligt höga är mycket svår att göra, i all synnerhet för beslutande instanser som saknar erforderlig ekonomisk kompetens för sådana avvägningar. Särskilt besvärligt torde det vara att göra bedömningar i fråga om ett av hovrätten angivet exempel på oskälighet, nämligen att det inte synes skäligt att kräva att arbetsföretag skall stå för högre utgrävningskostnader än att avkastningen från de uppförda husen kan förränta utgrävnings- och byggnadskostnaderna.

I fråga om den andra grunden för oskälighet yttrade hovrätten följande:

Om - såsom fallet är i Uppsala - fornlämningar som utgör en påtaglig belastning vid genomförande av byggnadsföretag är vanligt förekommande, skulle det kunna ifrågasättas om inte undantagsregeln bör kunna tillämpas på så sätt att arbetsföretag befrias från utgrävningskostnader, som ligger utöver vad som skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena i orten (jfr 30 § miljöskyddslagen). Utredningen får anses visa att kostnaderna för utgrävningarna i kvarteret Kransen överstiger de - för orten vanliga - Med hänsyn till det sätt varpå bolaget bestämt sin talan finns emellertid inte anledning att gå närmare in på frågan om bolaget på den grunden till någon del kan befrias från kostnadsansvaret.

Av 30 § miljöskyddslagen (1969:387) (M) framgår att den som orsakar skada genom miljöfarlig verksamhet bär ett strikt ansvar. Det strikta ansvaret föreligger dock endast om verksamheten medför olägenhet som är av någon betydelse och bara i den mån den inte skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena i orten eller dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden. Även om dessa rekvisit inte föreligger, skall som regel ersättning utgå vid vållande.

Med utgångspunkt i principerna bakom 30 § ML skulle undantagsregeln i FM kunna tillämpas så att utgrävningskostnaderna ersätts av staten, i den mån kostnaderna överstiger de för orten vanliga.

Överväganden och förslag 173

I sammanhanget förtjänar framhållas att den starkaste kritiken mot nuvarande ordning kommer från kommuner och andra som förnyar befintlig bebyggelse eller nyexploaterar i vissa medeltida städer (se avsnittet 8). Det är därvid nästan omöjligt att undvika att fornlämningar berörs i samband med exploatering. Detta medför höga undersökningskostnader, vilket i sin tur påverkar fastighetsekonomin negativt. En tillämpning av ortsvanlighetsprincipen vid prövningen av kostnadsansvaret enligt FML skulle kunna leda till vissa lättnader för arbetsföretag i dessa städer.

Eftersom en bestänumlse i en annan lag förts in i sammanhanget, torde det vara av intresse att något beröra hur denna bestämmelse tillämpas.

Principen, att ortsvanliga olägenheter inte skall ersättas, har gamla traditioner inom grannelagsrätten. Ett typfall är att mera ordinära störningar från en ny fabrik får tolereras, när den förläggs till en industriort, men inte om den placeras t.ex. i ett idylliskt villasamhälle. Regeln om ortsvanlighet kan vara svår att tillämpa. Man kan bl.a. fråga hur långt orten går.

Tillämpningen av ortsvanlighetsregler beror av en skälighetsbedömning. Detta lär bl.a. medföra att det inte går att konstatera något bestämt mått av olägenheter - inte ens när det är fråga om rent ekonomisk skada - som den skadelidande under alla omständigheter får tåla. Det räcker inte med att göra en jämförelse med de olägenheter som annars förekmmner på samma ort eller på andra ställen. Därigenom kan man tillämpa regeln på ett smidigt sätt, t.ex. genom att döma ut ersättning för försämrad hälsa på grund av luftföroreningar, även när sådana verkningar inte är något ovanligt, eller ta hänsyn till att skadad egendom är speciellt känslig för immissioner.

Om en störning visserligen är av ortsvanligt slag men går utöver vad som rimligen får tolereras, uppkmuner frågan om den skadelidande skall ha ersättning för hela sin skada eller bara till den del den överstiger toleransnivån. Den senare lösningen har visst stöd i lagtexten och rättspraxis.

h 174 och

Överväganden förslag

En tillämpning av undantagsregeln i FML på så sätt att enskilda skulle kunna befrias från ansvaret för sådana undersökningskostnader som överstiger de för orten vanliga skulle kunna knytas till den befintliga skälighetsregeln som en ny förutsättning för ” regelns tillämpning.

Att använda ortsprinciper vid tillämpning av skälighetsregeln enligt 9 § FM torde liksm vid tillämpningen av ML:s motsvarande regler möta vissa svårigheter. Det kmnner bl.a. att krävas utredning om storleken av de för orten vanliga undersökningskostnaderna. Även om utredningsansvaret skulle läggas på den som önskar lättnad i kostnadsansvaret, dvs. exploatören, ligger det trots allt nära till hands att den arkeologiska instansen såsom mest insatt i kostnadsaspekterna medverkar i utredningen.

Ganska omfattande utredningar av ekonomisk natur måste följaktligen göras av de arkeologiska instanserna såväl beträffande frågan om undersökningskostnaderna får anses vara osedvanligt höga som rörande frågan om kostnaderna kan anses överstiga de för orten vanliga.

Det kan även vara svårt att tillämpa ortsvanlighetsprincipen med hänsyn till att förhållandena är så olika i städerna. I vissa medeltida städer har redan i större eller mindre utsträckning en omdaning av bebyggelsen skett. I fråga om andra städer avvaktar man med sådana åtgärder.

Med ledning av erfarenheterna vad gäller undersökningskostnader anser man inom RAÄ att det är praktiskt taget omöjligt att på objektiva grunder avgöra när undersökningskostnaderna är osedvanligt höga eller när de överstiger de för orten vanliga.

Vad nu sagts talar för att förevarande frågor inte förs in under den nuvarande skälighetsregeln som nya förutsättningar för dess tillämpning. De förutsättningar som nu gäller för regelns tillämpning är nämligen klart preciserade i FM:s förarbeten och genom HD:s dom i Kransenmålet. Samma klarhet kan inte erhållas beträffande de nya förutsättningar som här diskuteras. Inte heller synes lämpligt att hänföra de nya förutsättningarna till en ny

Överväganden och förslag 175

allmän skälighetsregel av det slag som förut behandlats. Skälen för denna uppfattning är desamma som tidigare anförts, nämligen att det inte är möjligt att precisera förutsättningarna för en sådan regels tillämpning på ett tillfredsställande sätt. I stället bör användandet av en skälighetsregel i princip - liksom hittills - begränsas till klart utmejslade typfall av markerad undantagskaraktär.

Utformningen av en sådan skälighetsregel bör tillgodose de i viss mån motstridiga syftena att dels vidmakthålla nuvarande principer bakom fornlämningsservitutet, dels tillskapa en s.k. säkerhetsventil för vissa fall där mycket starka skäl talar för en lättnad i kostnadsansvaret. Enligt utredningens bedömning synes ett tillgodoseende av dessa syften bäst uppnås om de förutsättningar som nu gäller för skälighetsregelns tillämpning utökas i viss begränsad omfattning. Man bör således inte som ett komplement till den nuvarande bestämmelsen ha en särskild allmän skälighetsregel för de speciellt ömmande fallen.

Mot bakgrund av redovisade synpunkter finner arkeologiutredningen övervägande skäl tala för att den gällande utformningen av 9 § FML i princip behålls men att möjligheterna att få hel eller partiell kostnadsbefrielse med stöd av paragrafen blir något utvidgade.

Nuvarande förutsättningar för undantagsregelns tillämpning bör i princip behållas. Med anledning av HD:s dom i Kransenmålet bör klargöras att med obillighetsgrunden tidigare inte känd fornlämning bör jämställas det förhållandet att kostnaderna blivit väsentligen högre än vad de arkeologiska myndigheterna angett, därför att fornlämningen visat sig vara större än man utgått från eller andra oförutsedda kostnadshöjande omständigheter inträffat. I sådana situationer har en jämkning av kostnadsansvaret skett så att arbetsföretaget inte belastats med hela den merkostnad som de nytillkomna omständigheterna föranlett.

Utöver de särskilda förhållanden för skälighetsregelns tillämpning som angetts i FML:s förarbeten och som framgår av HD:s avgörande bör det finnas andra sådana förhållanden som vart för eller sig

176 och förslag

Överväganden

med andra omständigheter kan motivera att regeln sätts sammantagna i tillämpning. Följande exempel kan lämnas på fall då regeln bör kunna komma till användning.

Om t.ex. en byggnad brinner ned och skall återuppföras, kan det den byggande måste helt stå för kostnaderna te sig stötande att för en arkeologisk undersökning som föranleds av återuppförandet.

kan också i vissa fall vara motiverad, om En skälighetsbedömning det föreligger en laglig skyldighet eller eljest tvingande omstänatt vidta anlâggningsåtgärder och liknande som kan fördigheter anleda arkeologiska undersökningar. Det kan t.ex. gälla anläggandet av vatten- och avloppsledningar under marken eller nödvändiga reparationer eller omläggningar av ledningarna.

Någon gång kan inträffa att eu fornlämning av den antikvariska instansen bedöms vara av sådan särskild betydelse att den i någon form bör bevaras efter det att exploateringen slutförts. I en sådan situation kan det te sig oskäligt att exploatören måste betala de merkostnader som uppstår på grund av bevarandeåtgärderna. Undantagsregeln bör i detta fall kunna tillämpas.

I kan förekouna att de arkeologiska instanserna undantagsfall orsakar onödiga kostnader för arbetsföretag. omständigheterna kan då vara sådana att skälighetsregeln även i detta fall kan bli tillämplig.

Det låter knappast göra att i lagens förarbeten redovisa sig då undantagsregeln kan tilläm- .ytterligare exempel på situationer Det får överlåtas åt rättstillämpningen att ge exempel och pas. forma praxis på området.

Utredningens förslag om viss utvidgning av tillämpningsområdet för i 9 § FML medför att statens kostnader för undantagsregeln bidrag med stöd av paragrafen kommer att stiga. Det är inte möjatt bedöma storleken av de ökade kostnaderna, givetvis beligt roende på att man inte kan veta hur ofta undantagsbestämmelsen koumer att tillämpas. Eftersom en mycket restriktiv tillämpning

Överväganden och förslag 177

rekommenderas, torde dock de ökade kostnaderna bli tämligen måttliga.

RAÄ saknar medel för att kunna ta en rimlig andel av kostnaderna för såväl nyupptäckta fornlämningar som fornlämningar som visar sig vara mer omfattande än beräknat. Enligt utredningens mening bör staten ta ett större ansvar för dessa kostnader.

Den kostnadsprövning som kan komma i fråga enligt 9 § FML görs av länsstyrelsen. RAÄ beslutar emellertid om medel för ändamålet. Detta får till följd att länsstyrelsen har att göra framställning till RAÄ, för den händelse prövningen leder fram till att det allmänna bör svara för kostnaderna.

Utredningen förordar att ökade ekonomiska medel ställs till RAÄ:s förfogande för att täcka de kostnader som föranleds av utredningens förslag i detta avsnitt. Dessa kan beräknas till 0,5 milj. kr. per år.

9.11.3 Förseningar, ränteförluster m.m.

Förutom kostnader för själva den arkeologiska undersökningen kan arbetsföretagen drabbas av vissa indirekta kostnader i anledning av undersökningen, nämligen räntekostnader på nedlagt kapital belöpande på tiden för utgrävningen, fördyrad projektering m.m. En del sådana kostnader beror på att exploateringen kan försenas till följd av att den arkeologiska undersökningen först måste utföras.

Det är ofránkomligt att den arkeologiska undersökningen liksom själva byggnadsverksamheten måste ta en viss tid. De ränteförluster och liknande som exploatören âsamkas till följd av att undersökningen måste utföras går därför inte att undvika.

Genom förutseende planering och samråd med de antikvariska instanserna blir det dock lättare att infoga den arkeologiska undersökningen i själva byggprocessen. Härvid är planeringen särskilt viktig med hänsyn till att utgrävningsverksamheten är säsongbun-

178 Överväganden och förslag

den. Arbetsföretagen kan följaktligen själva medverka till att onödiga förseningar inte uppstår.

Arkeologiutredningen finner att de indirekta kostnaderna bör bäras av arbetsföretagen. För denna bedömning talar också att de kontrollerande instanserna torde få mycket svårt att kontrollera och beräkna de indirekta kostnaderna, för den händelse staten skulle stå för dessa.

9.12 Beslut om kostnader enligt fornminneslagen. Besvär m.m.

Ansökan om tillstånd att rubba, förändra eller bortta fast fornlämning görs enligt 6 § FM hos länsstyrelsen. Av 20 § framgår att länsstyrelsens beslut i tillstándsfrågan kan överklagas till regeringen. Besvärstiden är den enligt förvaltningslagen (1971:290) gängse, dvs. tre veckor.

I 9 § första stycket FML finns bestämmelsen om att allmänt eller större enskilt arbetsföretag som berör fast fornlämning skall bekosta undersökningen av densamma, om detta inte på grund av särskilda förhållanden finnes obilligt. Frågor m kostnader enligt nämnda bestämmelse skall prövas av fastighetsdomstolen (17 §). Det är inte föreskrivet någon tid inom vilken talan skall väckas hos domstolen.

Tidigare prövades mål om ersättning enligt FML av allmän domstol. Frågor om undersökningens omfattning och kostnad enligt 6 resp. 9 § FML handlades av RAÄ enligt praxis. I samband med tillkomsten av FBL inrättades fastighetsdomstolar. Enligt förslag i departementspromemorian (Ds Ju 1970:27) om fastighetsdomstolarnas kompetens och lokalisering m.m. borde fastighetsdomstolen, som föreslogs få hand om mål enligt lagen (1960:690) om byggnadsminnen, också få handlägga mål om ersättning enligt FML. Förslaget följdes av regeringen i propositionen 1971:106 (s. 117) och efter riksdagens godkännande (JuU 13) intogs de nya bestämmelserna om forum i mål om ersättning enligt FML i en ny 17 § (SFS 1971:536).

Fastighetsdomstolen prövar inte bara mål om kostnader enligt 9 § första stycket FML. Enligt 5 § första stycket kan länsstyrelsen

Överväganden och förslag 179

bl.a. låta undersöka och inhägna fast fornlämning. Om kostnad eller skada därvid åsamkas fastighetsägaren eller annan, är denne berättigad till skälig ersättning. Ersättningsfrâgan kan prövas av fastighetsdomstolen. Denna kan dessutom få ta ställning till de ersättningsfall som regleras i 7 § första stycket. Till skillnad från övriga ersättningsregler i FML skall talan om ersättning enligt denna paragraf anhängiggöras inom viss tid, nämligen inom ett år från det fastighetsägaren fått del av länsstyrelsens beslut att vägra tillstånd enligt 6 §. Bestämmelserna i 7 § första stycket innehåller även en annan preklusionsfrist. Ansökan om ersättning skall nämligen göras inom två år från det en förut okänd fornlämning påträffats. Rätten att överklaga beslut enligt 6 § hos regeringen har funnits sedan FML:s tillkomst.

Omfattningen av en arkeologisk utgrävning prövas av länsstyrelsen, vars beslut kan överklagas till regeringen. Något förvaltningsrättsligt beslut om storleken av kostnaderna för en undersökning meddelas inte. I stället presenteras för arbetsföretaget ett avtal, vari den undersökande instansen bl.a. preciserar de förväntade kostnaderna. Avtalet fyller en rent praktisk funktion i vad avser undersökningens utförande. Ansvaret för undersökningskostnaderna kan dock inte fastställas genom avtalet. Är arbetsföretaget eller beställaren av undersökningen missnöjd med kostnaderna, får nämligen talan i denna sak anhängiggöras hos fastighetsdomstolen, vars beslut kan överklagas till hovrätten och i sista hand till H. Talerätten hos fastighetsdomstolen är obegränsad i tiden.

Omfattningen av och kostnaderna för en arkeologisk undersökning uppfattas allmänt som två sidor av samma sak. Är fornlämningens art och omfattning bestämd, kan kostnaderna beräknas på ett mycket säkrare sätt. Omfattningen och kostnaderna är följaktligen avhängiga av varandra. Inom kulturminnesvården och exploateringsverksamheten upplevs som otillfredsställande att omfattningen och kostnaderna inte kan prövas och handläggas i ett samummhang. För den arkeologiska instansen kan osäkerheten om kostnadernas slutliga reglering skapa bl.a. administrativa problem, i all synnerhet som kostnadsfrågan kan hållas öppen hur länge som helst. Även den enskilde torde finna att den nuvarande uppdelningen av ett i stort sett identiskt ärende är till nackdel, då han för att få kostnads-

180 och

Överväganden förslag

frågan prövad tvingas vända sig till en annan instans än den som prövat undersökningens omfattning med risk att få stå för alla rättegångskostnader, om han förlorar processen.

Mot en ändring av gällande ordning kan invändas att antalet mål som anhängiggörs hos fastighetsdomstol är mycket ringa. Även de ärenden som rör undersökningens omfattning och som förs vidare till regeringen är fåtaliga.

Att besvärs- och kostnadsmålen är fåtaliga kan tyda på att länsstyrelsernas beslut m den arkeologiska undersökningens omfattning och därav följande kostnadsåläggande i stort sett accepteras av exploatörerna. Vad gäller kostnadsfrågan kan man emellertid också anta att anhängiggörandet av ett omständligt och ibland kostsamt domstolsförfarande kanske inte ses som ett meningsfullt sätt att söka få en ändring till stånd. Vad som i sista hand är utslagsgivande för valet att väcka talan eller inte såvitt nu är i fråga är dock inte möjligt att slå fast.

Oavsett antalet ärenden kan det vara av värde att på detta område söka åstadkomma en mer ändamålsenlig ärendehantering till rimliga kostnader. Det ligger inom ramen för arkeologiutredningens uppdrag att föreslå åtgärder som kan nedbringa kostnaderna för såväl arbetsföretagen som staten.

Anledning saknas att ändra på det nuvarande förhållandet att länsstyrelsen fattar besluten enligt 6 § FML. Däremot kan beträffande frågan om undersökningskostnadernas storlek övervägas en bättre lösning än den nuvarande.

Från formella och principiella synpunkter kan det synas mindre bra att något förvaltningsbeslut rörande nu diskuterade kostnader inte förekommer. I stället anger den undersökande institutionen vad undersökningen kommer att kosta. Talan i kostnadsdelen måste väckas i särskild ordning. Som tidigare framhållits har kostnadernas storlek ett omedelbart samband med den arkeologiska undersökningens omfattning. Rådande förhållanden skapar dessutom oklarheter och problem för både de arkeologiska myndigheterna och de enskilda.

1935:13 .

sou Överväganden och förslag 181

Med hänsyn främst till frâgornas nära samband synes en lämplig lösning vara att länsstyrelsen fattar beslut om såväl undersökningens omfattning som kostnadernas storlek. F.n. gäller att länsstyrelsen skall göra den kostnadsprövning som kan komma i fråga enligt 9 § FML (jfr. prop. 1975/76:l35 s. 168 och 274). Det synes därför naturligt att länsstyrelsen beslutar även om kostnadernas storlek.

Om beslutanderätten överförs till länsstyrelsen behöver man inte överväga att ändra det nuvarande förhållandet att talan hos fastighetsdomstolen kan anhängiggöras utan begränsning i tiden. Det medför vidare att de enskilda inte behöver riskera att betala statens rättegångskostnader.

Länsstyrelsens beslut rörande undersökningens omfattning och kostnaderna skall kunna överklagas. Som överprövningsinstans kan väljas kammarrätten eller regeringen.

Sedan länge råder grundsatsen att besvärsärenden, där rättsfrågan är huvudsak, skall gå till domstol medan ärenden, där lämplighetsbedömningar dominerar, skall prövas i administrativ ordning. Mindre avsteg från denna princip görs dock i båda riktningarna.

Nuvarande instansordning enligt FML står i överensstämmelse med denna princip. Ärenden rörande undersökningens omfattning domineras av vetenskapliga bedömningar och lämplighetshänsyn och prövas därför av länsstyrelsen med regeringen som besvärsinstans medan kostnads- och ersättningsfrågor väsentligen rör den enskildes rätt och därför handläggs av domstol.

Valet av instansordning i ärenden av förevarande slag beror av olika överväganden. Det är först och främst knappast lämpligt att ha delad instansordning så att regeringen får pröva ärendet såvitt avser undersökningens omfattning medan kammarrätten får pröva kostnadsfrågan. En sådan splittrad instansordning är ägnad att skapa förvirring och andra problem. Med hänsyn härtill och då inga påtagliga fördelar kan påvisas med en sådan ordning synes det inte vara lämpligt att införa den.

182 Överväganden och förslag

Det har ofta framhâllits som ett starkt önskemål att regeringen måste avlastas olika grupper av löpande förvaltningsärenden till förmån för avgöranden av mer principiell betydelse. I propositionen 1983/8N:l2O föreslogs att riksdagen godkände vissa riktlinjer för en systematisk översyn av möjligheterna att överklaga myndighetsbeslut hos regeringen. Syftet var att översynen skulle leda till bl.a. färre besvärsärenden hos regeringen utan att rättssäkerheten eller effektiviteten i förvaltningen minskade. Ett riktmärke föreslogs vara att regeringen i möjligaste mån skulle befrias från ärenden som inte krävde ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ.

Riksdagen godtog riktlinjerna.

I anledning av propositionen anförde konstitutionsutskottet föl-

jande (KU 1983/8H:23 s. 7):

Beträffande de närmare riktlinjerna för översynsarbetet vill utskottet betona vikten av att dessa präglas av en allmän strävan att uppnå ett enhetligare system för besvärsprövning än vi f.n. har. Det bör ankonma på statsrådsberedningen att i sitt samordningsarbete beakta detta. Utskottet vill härvid särskilt peka på de möjligheter som kan finnas att överföra besvärsärenden från regeringen till förvaltningsdomstol. På detta område torde det finnas utrymme för en större konsekvens än som f.n. gäller.

Som uttalas i propositionen är det enligt utskottet viktigt att regeringen kvarstår som besvärsinstans när det behövs en politisk styrning av praxis. I begreppet politisk styrning lägger utskottet inte bara en regerings rätt att låta sin politiska inriktning påverka praxis i vissa grupper av förvaltningsärenden utan också den vikt från allmänna demokratiska utgångspunkter och för rättssäkerheten som kan tillmätas regeringens befattning med sådana ärenden. Detta gäller särskilt i ärenden där det skönmässiga inslaget i bedömningen är betydande.

Till ärendegrupper där regeringens medverkan i angivna bemärkelser framstår som särskilt betydelsefull torde enligt utskottets mening höra bl.a. invandrarärenden samt plan- och byggnadsärenden.

Utskottet vill mot bakgrund av det anförda tillägga att det inte kan uteslutas att översynen kan leda till att besvärsprövning i ytterligare ärenden tillförs regeringen.

sou 1985:13 Överväganden och förslag 183

Skäl kan anföras både för och emot regeringen resp. kammarrätten som besvärsinstans.

Kammarrätterna prövar allehanda slag av ärenden, även ärenden enligt FML. Det skulle knappast betraktas sm ett främmande inslag i dessa domstolars verksamhet, om de fick hand om även ifrågavarande slag av ärenden. Kanmarrättens beslut kan överklagas till regeringsrätten.

Inom regeringskansliet finns erfarenheter av tillämpningen av 6 § FM. Detta kan tala för att regeringen väljs som besvärsinstans. Kostnadsfrågor enligt 9 § första stycket FM har däremot inte förut behandlats av regeringen. I enlighet med tidigare fört resonemang kan dock regeringen genom prövningen av den arkeologiska undersökningens omfattning åtminstone indirekt även påverka bedömningen av kostnadernas storlek. Vad som kan tala för att regeringen som besvärsinstans får pröva även kostnadsfrågorna är följande.

Som tidigare anförts är den beslutade undersökningens omfattning av direkt betydelse för hur pass stora undersökningskostnaderna blir. Många gånger torde därför av kostnaderna prövningen i princip vara identisk med prövningen av omfattningen. Det kan också anmärkas att kostnadsfrågor till skillnad mot ersättningsfrågor, där hänsynen till den enskildes rättssäkerhet ofta är dominerande; inte behöver allmänt sett räknas till den typ av frågor som bör handhas av domstol. Den skälighetsprövning som skall göras enligt 9 § första stycket kan visserligen anses som en fråga för en domstol. Det är dock inte ovanligt att regeringen får göra sådana bedömningar mot bakgrund av vad som framgår av lag och dess förarbeten.

Det bör också framhållas att det vid besvärsprövningen gäller att göra en avvägning mellan kulturarvets betydelse och den vikt som från enskild och allmän synpunkt bör tillmätas genomförandet av ett arbetsföretag. Prövningen av denna typ av FM-ärenden torde kunna jämföras med den besvärsprövning av vissa ärenden som enligt förslaget till PBL skall vara förbehålln regeringen. Med hänsyn till den utvidgade tillämpning av skälighetsreglerna som arkeologiutredningen föreslår kan det dessutom vara av vikt för regeringen

184 Överväganden och förslag

att kunna följa och även påverka tillämpningen av dessa regler. Enligt utredningens mening torde det sistnämnda skälet vara det som starkast talar för att regeringen blir besvärsinstans. Så snart en fast praxis utformats är det givetvis möjligt att flytta över detta slag av besvärsärenden till kammarrätterna.

Det anförda ger vid handen att det kan vara en ändamålsenlig lösning att regeringen som besvärsinstans får pröva inte bara omfattningen av en arkeologisk undersökning utan även vad_den bör få kosta. Detta innebär en utvidgning av regeringens befattning med besvärsärenden. Det förtjänar dock framhållas att antalet besvärsärenden av förevarande slag är och sannolikt blir ringa. Det kan även erinras om konstitutionsutskottets uttalande (KU 1983/84:23 s. 7) att det inte kan uteslutas att det fortsatta översynsarbetet inom regeringskansliet kan leda till att besvärsprövningen i ytterligare ärenden tillförs regeringen.

Med hänvisning till dessa överväganden föreslår arkeologiutredningen att länsstyrelsen får besluta om kostnadernas storlek enligt 9 § FML. Förslaget innebär att länsstyrelsen fattar beslut om såväl den arkeologiska undersökningens omfattning som kostnaderna för undersökningen. Liksom f.n. bör ärenden om kostnadsprövning som regel föranleda samråd med RAÄ. Avtal mellan den undersökande institutionen och exploatören om den arkeologiska undersökningens utförande m.m. bör träffas först sedan länsstyrelsens beslut i kostnadsfrågan vunnit laga kraft.

Arkeologiutredningen föreslår vidare att länsstyrelsens beslut i kostnadsdelen skall kunna överklagas till regeringen. Förutom de enskilda som berörs av beslutet har RAÄ möjlighet att överklaga det (20 § andra stycket FML).

I samband med frågan om regeringens befattning med besvärsärenden diskuterades om och i vad mån en allmän besvärsnämnd eller besvärsnämnder med mera begränsade verksamhetsområden borde inrättas. En restriktiv inställning i denna fråga rekommenderades (prop. 1983/8U:l20 s. 23 f., KU 1983/84:23 s. 7 f.). Nämndodellen borde inte väljas innan man ingående övervägt andra tänkbara lösningar.

l Överväganden och förslag 185

Med hänsyn till dessa uttalanden torde det inte vara lämpligt att inrätta en särskild besvärsnämnd för nu diskuterad typ av besvärsärenden. Härtill kommer att det ringa antalet besvärsärenden gör att en sådan nämnd knappast skulle kunna sysselsättas på ett meningsfullt sätt. Det är bättre att som utredningen föreslagit låta regeringen få pröva ärendena.

I detta smunanhang bör nämnas att i en motion till riksdagen (jfr. KrU 1983/84:18 s. 55 f.) förts fram förslag att införa ett ökat lekmannainflytande vid prövningen av ärenden rörande de arkeoloundersökningarnas omfattning och kostnader. Tanken har varit giska att denna prövning i första instans skulle göras av en särskild nämnd.

Pâ de skäl som anförts beträffande frågan om att införa en särskild besvärsnämnd synes inte heller lämpligt att inrätta en särskild nämnd som första instans för dessa frågor. En sådan nämnd skulle få karaktären av en riksnämnd utan den kännedom an lokala förhållanden som oftast kan vara önskvärd.

Beträffande frågan om lekmannainflytande kan vidare erinras om att vissa av förevarande ärenden behandlas i länsstyrelsernas styrelser.

9.13 Sambandet markvärde - taxeringsvärde

Vid bedömning av effekterna av arbetsföretagens kostnadsansvar måste frågan om markvärdet för fastigheter med fornlämningar beaktas. Fornlämningsservitutets eventuella inverkan på markpriset och därmed även på markens taxeringsvärde kan vara av intresse dels för en markägare som riskerar att få betala arkeologiska undersökningskostnader till följd av ett planerat markutnyttjande, dels för en köpare av marken som planerar exploatering av denna och därmed kan komma att få stå för undersökningskostnader, vilket kan påverka markens saluvärde.

I avsnittet 5.3 har behandlats sambandet mellan markvärde och taxeringsvärde i de fall fastigheter är belastade med fornlämningsservitut. Därvid har konstaterats att en fastighets marknads-

186 Överväganden och förslag

och taxeringsvärde endast i undantagsfall torde pâverkas av att det finns fornlämningar på fastigheten. Först när en arkeologisk undersökning före exploatering skall påbörjas, torde fastighetens marknadsvärde och därmed även taxeringsvärde påverkas i sänkande riktning. Utan i och för sig säkra kan man bedömningsunderlag generellt sett utgå från att värdesänkningen inte helt motsvarar den kostnad som belöper sig på den arkeologiska undersökningen.

I de fall en fastighets marknadsvärde sänks på grund av en förestående arkeologisk undersökning, är det att rimligt fastighetens taxeringsvärde sänks i motsvarande mån. Detsama bör inträffa när en detaljplan fastställs som innebär ändrad markanvändning och förutsätter arkeologiska undersökningar. F.n. förutsätter dock en sänkning av taxeringsvärdet att fastighetsägaren begär en sådan och att det vid en s.k. särskild beslutas an fastighetstaxering detta. Om fastighetstaxeringskomitténs om s.k. rullande förslag årsvis taxering genomförs, finns förutsättningar för att ett sänkt marknadsvärde följs av ett sänkt taxeringsvärde utan att fastighetsägaren behöver ansöka om ändrad fastighetstaxering. När fornlämningsservitutet avlägsnats genom att den arkeologiska undersökningen slutförts, höjs fastighetens marknadsvärde. Härvid kommer även taxeringsvärdet att höjas.

Genom en sådan successiv av marknadsanpassning och taxeringsvärdena skulle en smidig ordning skapas. Fastighetsägaren skulle åtminstone temporärt få ett sänkt och därmed viss taxeringsvärde kompensation för undersökningskostnaderna. Skattmyndigheterna saknar närmare anvisningar om hur bör bestämas taxeringsvärdet beträffande mark med fornlämningar. För att sambandet markbelysa värde-taxeringsvärde i här aktuella fall och ge frågan en ökad uppmärksamhet kan det enligt utredningens mening vara lämpligt att det finns allmänna råd i saken. föreslår därför Utredningen att RSV utfärdar sådana råd.

9.14 Finansiering av arkeologiska undersökningskostnader vid

bostadsbyggande

Bostadsbyggande sker i form av nyproduktion av bostäder eller förnyelse av det befintliga bostadsbeståndet genom bl.a. ombygg-

Överväganden och förslag 187

nader. Nyexploatering för bostadsbebyggelse äger bl.a. rum på tidigare inte bebyggd mark (råmark). Den stadsförnyelse som skett och sker i vissa städer avser även bostäder; nya bostäder tillkommer antingen i nyuppförda hus eller efter om- och tillbyggnader. Nyetableringen i städerna och framför allt i deras centrala delar domineras dock av lokaler för kontor, affärer, banker och liknande. Detta har ibland skett på bekostnad av bostadsbyggandet.

Att byggandet i städernas centrala delar i allt väsentligt avsett annat än bostäder beror huvudsakligen på en expansion av annan centrubebyggelse och på de höga markpriser som råder inom sådana områden. Det kan också vara svårt att genom hyresintäkter från bostäder kunna få kompensation för markkostnader och andra kostnader i bostadsproduktionen. Däremot går det i regel att förränta denna typ av kostnader genom intäkter från lokaler av olika slag.

Kommunerna, som ansvarar för bostadsförsörjningen och vissa åtgärder för att underlätta bostadsbyggandet, har särskilt sedan mitten av 1970-talet sökt skapa förutsättningar för bostadsetableringar i städernas centrala delar. Denna ambition beror främst på bostadspolitiska och miljömässiga hänsynstaganden. På grund av bl.a. de höga markkostnaderna har det dock varit svårt att fullfölja strävandena.

I fråga om de medeltida städerna tillkommer ofta de arkeologiska undersökningskostnaderna som en betydande hämsko när det gäller bostadsbyggande. Arkeologiutredningen har inhämtat att denna typ av kostnader många gånger kan bidra till att en önskvärd bostadsbebyggelse inte kan komma till stånd. Arkeologikostnaderna kan nämligen inte kompenseras genom uttag av en hyra som ryms inom det s.k. bruksvärdet enligt hyreslagens regler. I de fall bostäder byggs trots dessa kostnader upplåts de som regel med bostadsrätt. Det händer också att bostäder i ganska stor omfattning kompletteras med lokaler för att underlätta finansieringen.

Nuvarande författningar i fråga om den statliga bostadsfinansieringen medger inte att kostnader för arkeologiska utgrävningar ingår i låneunderlaget. Byggherren måste således finansiera kost-

i

188 Överväganden och förslag

naderna med egna medel eller oprioriterade lån, vilket medför 10- 12 % högre kostnader än om statliga bostadslån kunnat erhållas.

Av avsnittet 5.3 om Sambandet markvärde - taxeringsvärde framgår att det inte är möjligt att dra några säkra generella slutsatser om fornlämningsservitutets inverkan på en fastighets marknadsvärde. Detta värde torde dock bli lägre när en förestående exploatering skall föregås av en arkeologisk undersökning. Utgrävningskostnaderna kan således påverka en fastighets inköpspris, om fastighetsförvärvet görs i samband med en nära förestående exploatering. Den sänkning av markpriset som kan föranledas av förväntade undersökningskostnader har dock, där den förekommit, inte varit tillräcklig för att täcka kostnaderna.

Arkeologiutredningen konstaterar att det finns starka önskemål om att bygga bostäder i städernas centrala delar. Detta gäller också de medeltida städerna. Där möter dock speciella problem i form av de arkeologiska undersökningskostnaderna, som i dessa sammanhang har en klart pâvisbar negativ effekt från olika samhällssynpunkter. Nackdelarna kan endast i begränsad utsträckning minskas genom att markpriset anpassas med hänsyn till förekomsten av fornlämningar. Ett genomförande av utredningens olika förslag kan inte heller på ett avgörande sätt förväntas underlätta bostadsbyggandet inom områden, där arkeologiska undersökningar erfordras.

Det är viktigt att exploatören och/eller den som avser att köpa mark för bostadsbyggande genom förutseende planering och samråd med antikvarisk myndighet gör sig underrättad om eventuell förekomst av fornlämningar inom den aktuella fastigheten. Finns fornlämningar som kräver en arkeologisk undersökning, bör fastighetsköparen söka utverka en sänkning av markpriset som kompensation för de undersökningskostnader som kommer att åvila honom. Det är väsentligt att det i nu aktuella sammanhang ges en ökad information om hur krav på en arkeologisk undersökning kan koma att påverka en exploatering, vilket kan medföra en sänkning av markvärdet. En sådan information till fastighetsköpare skall kunna lämnas av företrädare för kommuner, arkeologiska myndigheter, banker och andra värderingsinstitut, fastighetsmäklare etc.

Överväganden och förslag 189

Inför den förestående exploateringen bör en rationell planering och projektering kunna nedbringa undersökningskostnaderna. Detsamma kan sägas om användandet av en effektiv grävningsmetodik.

Trots vad som här anförts är det enligt utredningens uppfattning nödvändigt att överväga andra särskilda åtgärder, som är direkt ägnade att kcmlma till rätta med det aktuella problemet. Vad som därvid ligger närmast till hands är att överväga någon form av finansiering inm ramen för det finansieringssystem som staten byggt upp till stöd för bostadsbyggandet.

Enligt reglerna för den statliga bostadsfinansieringen gäller bl.a. att kostnader för mark och för att ställa den i ordning för bebyggelse ingår i låneunderlaget med belopp som länsbostadsnämnden bestämmer för kaununer eller delar av dessa (belopp för tomtoch grundberedningskostnad - TOG). Kostnaderna för grovplanering och grundberedning kan variera mycket på grund bl.a. av markens beskaffenhet. I bostadsstyrelsens anvisningar rekomuenderas kommunerna att utjämna dessa kostnadsvariationer så fullständigt som möjligt. Görs inte detta, kan en från värdesynpunkt motiverad skillnad i produktionskostnaderna uppstå, vilket kan leda till att lånetäckning av höga kostnader för grovplanering och grundberedning inte erhålls. Enligt rekommendationerna kan en konsekvent utjämning och därmed lånetäckning av samtliga projekt erhållas i fråga om mark som kommunen upplåter, om kommunen såsom del av köpeskillingen eller tomträttsavgälden tar ut en extra avgift, ett utjämningsbelopp som kommer dem till godo, som bygger på den sämre marken, antingen i form av direkta bidrag eller som avdrag på tomtpriset eller avgälden.

En sådan kostnadsutjämning kan också genomföras vad gäller de arkeologiska undersökningskostnaderna.

Nu angivna åtgärder är emellertid inte tillräckliga för att alltid eller i nämnvärd grad underlätta bostadsbyggandet på mark med fornlämningar. Förhållandena är troligen inte alltid sådana att det är möjligt för kommunerna att utjämna arkeologikostnaderna. Det är vidare endast smärre kostnadsminskningar som kan åstadkommas genom att tomtpriset sänks på grund av förekomsten av fornläm-

190 och förslag

Överväganden

ningar och/eller genom att exploatören rationaliserar sitt eget arbete.

När det gäller råmarksexploatering kan problemet med de arkeologiska kostnaderna ofta undvikas genom att exploateringen görs där fornlämningar inte berörs. I fråga om byggandet i äldre tätortskärnor med kulturlager eller andra fornlämningar är valfriheten mer begränsad eller helt obefintlig. Som framgår av den tidigare framställningen är det främst inom sistnämnda områden som bostadsbyggandet allvarligt hämmas av arkeologikostnaderna. Med hänsyn härtill skulle kunna övervägas att åtgärder för att lösa problemet med arkeologikostnaderna koncentreras till att underlätta bostadsbyggandet inom områden, där det inte är möjligt att anpassa exploateringen till läget för kända fornlämningar. På grund av bl.a. avgränsningssvårigheter måste dock tänkbara åtgärder ha en generell räckvidd och omfatta i princip alla former av bostadsbyggande varhelst det sker. Givetvis måste åtgärderna vara så utformade att exploatering även fortsättningsvis styrs bort från fornlämningsområden när detta är praktiskt genomförbart.

Mot bakgrund av vad som anförts finner arkeologiutredningen starka skäl tala för att åtgärder behöver vidtas för att underlätta bostadsbyggandet pâ mark med fornlämningar. Eftersom det finns ett system med statlig bostadsfinansiering, synes det från flera synpunkter vara enklast och smidigast att inordna åtgärderna i detta system. Utredingen förordar därför att nödvändig finansiering möjliggörs inom ramen för den statliga bostadsfinansieringen.

En viktig utgångspunkt är att tänkbara finansieringsâtgärder inte får som resultat att principerna bakom fornlämningsskyddet rubbas. De grundläggande tanken bör därför vara att möjliggöra finansiering av enbart den arkeologiska delen av undersökningskostnaderna. Som en följd härav bör exploatörens kostnader i form av bl.a. maskintid och grovarbetskraft inte kompenseras genom särskilt statligt stöd. Dessa kostnader är svårare att klart precisera som tillhörande den arkeologiska undersökningen och att kontrollera. Schaktningsarbetet bör dessutom i normalfallet till en inte obetydlig del kunna belånas inom ramen för den gällande statliga bostadsfinansieringen.

sou 193513

Överväganden och förslag 191

Enligt utredningens mening bör lån vara den lämpliga stödformen. Härigenom synes de bostadsfinansiella problem som arkeologikostnaderna ger upphov till kunna lösas på ett tillfredsställande sätt samtidigt som onödig exploatering på mark med fornlämningar inte uppmuntras. Eftersom lån skall återbetalas och exploatören bl.a. bör svara för vissa kostnader för maskintid och grovarbetskraft, kommer det alltjämt att finnas incitament för denne att genom noggrann och förutseende planering söka undvika eller begränsa exploatering inom områden, där fornlämningar berörs.

Sannanfattningsvis finner arkeologiutredningen att möjligheten till statlig lånefinansiering av arkeologikostnaderna kan underlätta bostadsbyggandet i vissa angelägna fall utan att det behöver uppstå någon risk för att FML:s huvudprincip för kostnadsansvar för arkeologiska undersökningar uppluckras.

Omfattningen av lånebehovet bestämmer storleken av den ram för långivningen som statsmakterna fastställer för år. Om lånevarje behovet kan bedömas vara ringa, kan från kostnadssynpunkt ifrågasättas om man skall bygga upp ett lânesystem som tillämpas i mycket begränsad utsträckning.

Från RAÄ har utredningen fått uppgifter om kostnaderna för de arkeologiska undersökningar som UV utfört i samband med bostadsbebyggelse. Det har inte varit möjligt att få en motsvarande redovisning från andra undersökande institutioner. RAÄ:s andel av den totala undersökningsvolymen kan uppskattas till 50-75 Z. I följande tabell redovisas kostnaderna för de arkeologiska undersökningar som UV utfört. I kostnaderna kostnader för maskintid och ingår grovarbetshjälp.

Bostads- 1979 - 1982 1983 bebyggelse

108 314

Överväganden och förslag

För att med en grov skattning få en uppgift om de årliga totala undersökningskostnaderna i landet kan de i tabellen angivna beloppen fördubblas. Genomsnittligt kan då beträffande arkeologikostnader i samband med bostadsbyggande de årliga kostnaderna beräknas till ca 7 milj.kr. Detta belopp är högt räknat och innefattar också sådana kostnader som inte skall vara låneberättigade. Sedan dessa kostnader frånräknats återstår med en försiktig bedömning ungefär 4 milj.kr. Det,är inte möjligt att fastställa hur stor efterfrågan på stöd i form av lån kan bli. Lånebehovet torde dock inte överstiga 5 milj.kr. per år. En årlig lämplig ram för långivningen är följaktligen detta belopp.

Enligt arkeologiutredningens bedömning har det beräknade lânebehovet en sådan omfattning och betydelse för samhället och enskilda att lâneadministrativa synpunkter inte bör hindra att lånet inordnas i systemet för den statliga bostadsfinansieringen.

Arkeologiutredningen, som övervägt formerna för författningsreglering av lånestödet, finner att de arkeologiska undersökningskostnaderna i allmänhet kan jämställas med andra slag av kostnader som fastighetsekonomiskt inte är möjliga att förränta i sin helhet. Dessa kostnader kan avse t.ex. ombyggnader av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse eller åtgärder i syfte att förstärka grunden till kulturhistoriskt värdefulla bostadshus eller till bostadshus som ingår i en från kulturhistorisk synpunkt värdefull bebyggelsemiljö. Inte heller kostnader för åtgärder att komna till rätta med förekomst av radon inom byggnader är möjliga att förränta i sin helhet.

den sedan 1984 gällande förordningen (1983:1021) om Enligt för av bostadshus m.m. kan tilläggslån ertilläggslån ombyggnad hållas för att finansiera vissa åtgärder och anordningar som inte kan förräntas i sin helhet. Till dessa åtgärder räknas bl.a. den förut nämnda åtgärden att förstärka grunden till kulturhistoriskt värdefulla bostadshus.

Tilläggslån kan lämnas, oavsett vilken upplåtelseform och fastighetsägarkategori det är fråga om. Lån lämnas dock endast för bostäder avsedda för permanent bruk. Tilläggslån är räntefritt

Överväganden och förslag 193

och stående. Ränte- och amorteringsfriheten skall dock omprövas efter fem år och därefter vart femte âr. Fortsatt ränte- och amorteringsfrihet får medges endast för sådan del av tilläggslånet som överstiger det vid omprövningstillfället beräknade värdet av fastigheten eller huset.

Arkeologiutredningen föreslår att tilläggslån får lämnas för att underlätta finansieringen av de arkeologiska undersökningarna. Länsstyrelsen beslutar om storleken av kostnaderna. I låneärendet beslutar länsbostadsnämnden om lån skall beviljas för undersökningskostnaderna. En förutsättning för lån är att kostnaderna är skäliga.

Tilläggslån bör erhållas för arkeologikostnader i samband med uppförande eller ombyggnad av såväl flerbostadshus som gruppbyggda och styckebyggda småhus. En förutsättning bör vara att statligt bostadslån samtidigt lämnas. I avsnittet 9.11.1 har utredningen diskuterat om uppförandet av enstaka småhus borde räknas sm ett mindre enskilt arbetsföretag, vilket skulle leda till att kostnaden för den arkeologiska undersökningen âvilar staten. Av där redovisade skäl föreslår utredningen ingen ändring av den nuvarande ordningen att denna typ av företag anses som ett större företag. Det bör i stället finnas möjlighet att i förevarande sammanhang få tilläggslån för täckande av undersökningskostnaden. Att det enligt utredningens rekommendation bör vara en förutsättning för tilläggslån att statligt bostadslån samtidigt lämnas innebär t.ex. att tilläggslån normalt inte kan beviljas, om måhuset har en större bruksarea än 180 m2.

9.15 Den arkeologiska undersökningsverksamheten

Exploateringsundersökningar utförs i alla län utom tre av RAÄ:s UV. På Gotland svarar RAGU för undersökningarna. I två län, Jönköpings och Jämtlands län, är resp. länsmusem ensam undersökande institution. I övriga län utförs undersökningarna av UV ensam eller jämte länsmuseum eller kommunalt musem. I de fall UV och länsmuseerna delar på uppdragen regleras uppdelningen i allmänhet genom avtal. Av avtalen framgår bl.a. hur uppdelningen är gjord, geografiskt eller på annan grund. Ofta har länsmuseet hand om de

194 Överväganden och förslag

mindre undersökningarna, i allmänhet inom museets närområde, medan UV tar hand am övriga uppdrag.

9.l5.l Riksantikvarieämbetets myndighetsfunktion

Kulturminnesvårdens omorganisation 1976 innebar nya förutsättningar för RAÄ:s arbete. Med decentraliseringen av handläggningen av FML-ärenden till länsstyrelserna följde en starkare betoning av RAÄ:s centrala verksfunktioner. Som central förvaltningsmyndighet för ärenden om kulturminnesvârd och med tillsynsuppgifter enligt FM skall RAÄ svara för rådgivning, information, utbildning och FoU-verksamhet. Viktiga arbetsuppgifter för RAÄ är vidare att genom samråd, råd och anvisningar m.m. biträda länsstyrelser och länsmuseer i deras arbete (prop. 1975:20 s. 245). RAÄ skall också följa och värdera det regionala arbetet. Enligt föredragande departementschefen får RAÃ därvid en betydelsefull roll när det gäller att komma med förslag till förtydligande i frågor om samarbete och ansvarsfördelning mellan b1.a. länsstyrelserna och länsmuseerna. Departmentschefen ansåg också att det bör vara en viktig uppgift för RAÄ att närmare utreda ansvarsfördelningen mellan RAÄ och den regionala organisationen och att ge anvisningar om denna fördelning (prop. 1976/77:l35 s. 257).

I Underrättelser från RAÄ och SHMM 1981:1 finns RAÄ:s gällande allmänna råd rörande ansvars- och samarbetsfrågor inom den statliga kulturminnesvården.

Enligt RAÄ:s bedömning har de mycket begränsade resurserna gjort det nödvändigt att vid sidan av UV:s expertmedverkan i det regionala arbetet koncentrera de centrala myndighetsuppgifterna inom undersökningsomrâdet till ett fåtal uppgifter. Därvid har utbildningssidan prioriterats. För att få en bättre överblick över den totala undersökningsverksamheten har RAÄ vidare sedan l96ü gett ut en översiktlig redovisning av alla arkeologiska exploateringsundersökningar i landet, benämnd Arkeologi i Sverige, samt specialredovisningar för vissa analysresultat.

I avsnittet 9.8.3 har utredningen understrukit vikten av en fortsatt aktiv metodutveckling och i 9.8.4 behovet av insatser för en

Överväganden och förslag 195

förbättrad FoU-verksamhet. Enligt utredningens mening behöver de centrala myndighetsfunktionerna även i övrigt utvecklas och förstärkas. En bättre uppföljning behövs av den totala undersökningsverksamheten. Det gäller inte minst kostnadsfrâgorna för vilka det i dag saknas sammanställningar och analyser utanför RAÄ:s egen uppdragsverksamhet. Det är också nödvändigt att rådgivningen i form av allmänna råd till de undersökande institutionerna utvecklas och att erfarenhetsâterföringen förbättras.

För att kunna fullgöra sin centrala myndighetsfunktion inom undersökningsomrâdet på det sätt som förutsattes vid kulturminnesvårdens omorganisation 1976 beräknar RAÄ att myndigheten behöver ett resurstillskott av ca 150 000 kr.

9.15.2 Riksantikvarieämbetets uppdragsverksamhet

Förutom uppgiften att svara för centrala myndighetsfunktioner inom undersökningsområdet bedriver RAÄ också egen undersökningsverksamhet.

År 1967 inrättades vid RAÄ en statlig uppdragsverksamhet för arkeologiska undersökningar. För undersökningsverksamheten, som skall vara självfinansierande, gäller taxor som fastställts av RAÄ efter samråd med RRV. Grundprincipen är full kostnadstäckning för statsverket, vilket innebär att taxan upptar inte bara direkta kostnader för UV:s personal m.m. utan också kostnader för en del av RAÄ:s centraladministration.

Förutom UV:s huvudkontor i Stockholm finns regionala kontor, nämligen UV Mitt i Stockholm, UV Syd i Lund och UV Väst i Kungsbacka. Dessa kontor har ansvaret för undersökningarna inom resp. region. För Norrland hålls en viss beredskap för den händelse mer our fattande undersökningar skulle aktualiseras. På Gotland utförs uppdragsundersökningar av RAGU, som från 1984 fungerar som regionkontor för UV. UV Uppsala fungerar närmast som ett lokalkontor till Stockholmskontoret.

Kulturminnesvårdens omorganisation 1976 medförde en väsentligt ändrad inriktning av UV:s arbete. UV blev även en remiss- och

196 Överväganden och förslag

utredningsinstans åt länsstyrelserna när det t.ex. gäller att ta fram underlag för antikvariska bedömningar. Regionkontoren har vidare som en följd av sin specialkompetens kommit att delta i bl.a. lokala antikvariska arbetsgrupper.

Genom en intern omorganisation av RAÄ:s undersökningssektion har ytterligare markerats UV:s uppgifter att dels vara expertorgan för arkeologiska undersökningar, dels bedriva externfinansierad uppdragsverksamhet.

Verksamheten inom UV har fluktuerat till följd av exploateringsverksamhetens ojämnhet och växlande karaktär. Exploateringar står för det absolut övervägande antalet uppdrag. Under årens lopp har hälften av UV:s uppdrag kommit från staten medan den återstående hälften kamnit från kommuner och enskilda till ungefär lika stor del vardera.

Samhällsutvecklingen har påverkat UV:s verksamhetsinriktning både i fråga om uppdragsfrekvens och art av undersökningsobjekt. En starkare integrering av kulturminnesvården i samhällsplaneringen och den fysiska planeringen i kombination med decentraliseringen av beslutsfunktionen till länsstyrelserna har vidare lett till ett successivt ökat inslag av prospektering, schaktningsövervakning och provundersökningar i UV:s verksamhet. Dessa ger bättre möjligheter till kontroll inför en planerad exploatering. Kmmmunerna har också visat en ökad förståelse och ett större intresse för denna typ av undersökningar som en del i själva planeringsprocessen.

För att kunna tillgodose de ökade behoven av undersökningar av denna typ fordras en förhållandevis stor personalstyrka. Undersökningarna ger emellertid en ringa inkomst i förhållande till det arbete av administrativ art som alltid måste utföras i samband med uppdrag. Under inomhussäsongen skrivs undersökningsrapporterna. Dessa har emellertid en mycket blygsam omfattning när det gäller specialinventeringar, prospekteringar och provundersökningar och ger ett ringa sysselsättningstillskott. Det har därför blivit svårare att uppnå en rimlig avvägning mellan å ena sidan möjligheten att snabbt kunna utföra uppdrag och å andra sidan

Överväganden och förslag 197

möjligheten att finansiera den heltidsanställda personalens lönekostnader under hela inomhussäsongen. Det har också blivit svårare att driva en framåtsyftande personalplanering, vilket skapar problem eftersom UV förutsätts ha ett övergripande ansvar för att arkeologiska undersökningar skall kunna genomföras över hela landet.

En annan faktor som har påverkat verksamhetens omfattning är relationen till länsmuseernas och vissa kommunala museers undersökningsverksamhet. I och med UV-organisationens formella tillblivelse avvecklade t.ex. vissa av länsmuseerna sin utgrävningsverksamhet. Därmed ökade det antal uppdrag som UV-organisationen fick ta ansvar för.

Arkeologiska undersökningar orsakade av exploateringsverksamhet m.m. skall utföras så skyndsamt som möjligt för att inte onödigtvis fördröja arbetsföretaget. För att UV med dess omfattande verksamhet skall kunna leva upp till denna målsättning fordras en långsiktig planering. En sådan försvåras emellertid av att många undersökningar aktualiseras med kort varsel.

Erfarenheterna visar att det är svårt att inför en ny fältarbetssäsong beräkna hur många uppdrag det kan bli. Samtidigt är UV:s möjligheter att rationellt utnyttja sin personal på olika sätt begränsade. Korttidsanställd personal får t.ex. i princip endast utnyttjas under säsongen april-september. Den fast anställda personalen måste därför dimensioneras så att den räcker till både för en beräknad uppdragsvolym och en viss mängd oförutsedda uppdrag.

Vid sidan av länsmuseerna fyller UV en viktig expertfunktion för länsstyrelserna. Det gäller naturligtvis särskilt i de län där UV helt eller delvis svarar för den arkeologiska undersökningsverksamheten. De medel som UV disponerar för ändamålet har inte räckt till. Eftersom länsstyrelserna inte förfogar över medel för ändamålet, har följden blivit att en del av expertfunktionen belastar uppdragsbudgeten.

198 och förslag

Överväganden

Utvecklingen av den arkeologiska forskningen har under efterkrigstiden inneburit stora förändringar för undersökningsverksamheten. Undersökningarna har blivit mer komplicerade och specialiserade. Exploateringsverksamhetens ändrade karaktär medför också att många undersökningar blir mycket stora och kräver betydande administrativa och tekniska resurser. Dessa båda förhållanden har starkt påverkat undersökningsarbetets organisation och har varit ett motiv för UV:s specialiserade undersökningsenheter. Härmed har förutsättningar samtidigt skapats för en starkare rationalisering av arbetet och ett brett utvecklingsarbete såväl tekniskt som vetenskapligt.

Med specialiseringen har emellertid också följt risker för isolering av undersökningsarbetet från fornminnesvården i övrigt. Statsmakternas krav på full kostnadstäckning för UV:s tjänster har samtidigt gjort det svårt att på ett smidigt sätt utnyttja UV:s personal i ett integrerat arbete inom RAÄ och på länsplanet.

Av det sagda framgår att UV skall ha en hög kompetens och samlade resurser för stora och även speciella undersökningsföretag. UV skall även i det löpande arbetet nära samverka med länsstyrelser/ länsmuseer.

Eftersom förutsättningarna för att bygga upp en egen arkeologisk undersökningsverksamhet som fyller dagens krav på kompetens och långsiktighet varierar starkt mellan länen, har RAÄ genom att inrätta de regionala kontore försökt att bättre anpassa sin undersökningsorganisation till det regionala kulturminnesvårdsarbetet. Denna anpassning har i hög grad underlättat samverkan med länsstyrelser och länsmuseer. Genom att lokalisera regionkontoren så nära uppdragen som möjligt minimeras också kostnaderna för resor, besiktningar m.m. samtidigt som uppdragen kan utföras smidigare med nära och täta kontakter med uppdragsgivarna.

Såvitt arkeologiutredningen kan bedöma fyller UV väl sin uppgift. Med hänsyn till att UV har en extern och helt självfinansierande uppdragsverksamhet, som styrs av förekommande exploateringar i hela landet, får man räkna med att UV-organisationens arbete kännetecknas av en viss ryckighet. Detta leder bl.a. till att en

Övervägarzden och förslag 199

långsiktig planering inte kan utföras i önskvärd utsträckning. På grund av uppdragsverksamhetens natur torde detta dock vara mer eller mindre oundvikligt. Emellertid finns en klar ambition att göra verksamheten så smidig och effektiv som möjligt. I detta syfte undersöks f.n. exempelvis förutsättningarna för ytterligare regionkontor.

När det gäller UV:s framtid bör enligt arkeologiutredningen följande uppmärksammas.

Det är knappast rimligt att UV skall vara expertorgan åt länsstyrelserna utan att kunna ta betalt för dessa tjänster. Med hänsyn till att UV:s kostnader i detta hänseende i viss mån dessutom belastar arbetsföretagen i samband med uppdragsundersökningar bör en annan ordning eftersträvas. Ett lämpligt alternativ kan vara att UV:s service åt länsstyrelserna består men att den inte längre är kostnadsfri. De härigenom frigjorda ekonomiska resurserna hos UV kan föras över till RAÄ:s centrala myndighetsfunktion för ökade insatser i fråga om FoU-arbete och rådgivning. Detta berör dock inte UV:s arbete med upprättande av kostnadsberäkningar, vilka bör belasta uppdragsverksamhetens kostnader. De resurser som blir disponibla för andra ändamål utgör ca 0,3 milj. kr. per år.

De arkeologiska undersökningarna är ojämnt fördelade både geografiskt och tidsmässigt. UV:s möjligheter att utjämna undersökningsverksamheten över hela landet är begränsade. Detta beror på att museerna själva bestämmer om de vill bygga upp resurser för arkeologisk uppdragsverksamhet och i vilken omfattning de önskar ansvara för undersökningarna. UV hänvisas sålunda till att både kvantitativt och kvalitativt söka fylla de luckor i undersökningsverksamheten som uppstått till följd av museernas mycket skiftande engagemang i denna verksamhet. Mot bakgrund härav framträder ett starkt behov av samråd för att söka åstadkomma en lämplig regionalisering av undersökningsverksamheten. Utredningen återkommer till denna fråga senare.

Sammanfattningsvis är det enligt arkeologiutredningens mening viktigt att den statliga undersökningsverksamheten utformas organisatoriskt utifrån en helhetssyn på undersökningsverksamheten

200 SOU 1985113

Överväganden och förslag

som en integrerad del av kulturminnesvården. Genom en sådan utformning kan också en bred samverkan mellan länsorganen och UV underlättas.

9.l5.3 Länsstyrelserna

I den regionala organisationen vad gäller fornminnesskyddet företräder länsstyrelsen staten. Genom omorganisationen 1976 tillfördes bl.a. fornminnesvården ökade resurser främst genom tillskapandet av länsantikvarietjänsterna, en vid varje länsstyrelse. Decentraliseringen av beslutsfunktionerna medförde att fornminnesärendena handläggs i närmare anslutning till de lokala förutsättningarna.

Länsstyrelsen prövar behovet av en arkeologisk undersökning och undersökningens omfattning. Med hänsyn härtill är det viktigt att länsstyrelsen uppmärksamt följer undersökningsverksamhetens utveckling och tar del av FoU inom arkeologin.

I det föregående avsnittet föreslås att UV:s service åt länsstyrelserna består men att den inte längre blir kostnadsfri. En konsekvens av förslaget bör bli att länsstyrelserna betalar för UV:s expertmedverkan. För att detta inte skall föranleda länsstyrelserna att avstå från UV:s service, som är nödvändig för att länsstyrelserna skall kunna fullgöra sina uppgifter, bör enligt utredningens mening erforderliga medel säkerställas inom ramen för länsstyrelsernas budget.

9.l5.ü Länsmuseer och kommunala museer

Museum, som är berättigat till statsbidrag (SFS 1977:547), skall bedriva vetenskaplig insamling och dokumentation, utställnings-, informations- och annan utåtriktad verksamhet. Museet skall biträda RAÄ, länsstyrelsen och kmmmunerna inom sitt verksamhetsområde med kulturminnesvårdande uppgifter. När statsbidraget infördes angavs huvudsyftet med det vara att trygga den fortsatta verksamheten vid ett antal regionala museer, för vilka landsting och koumuner tagit ett huvudansvar (prop. 1976/77 bil. 12 s. 167 ff.).

SOU 1985213 Överväganden och förslag 201

I anslutning till kulturminnesvårdens omorganisation år 1976 aktualiserades frågan om att decentralisera undersökningsverksamheten till länsmuseerna och vissa kommunala museer. Utvecklingen blev att vissa länsmuseer och kaununala museer behöll den arkeologiska uppdragsverksamhet som de då hade. Endast få museer byggde upp en ny undersökningsverksamhet eller utvecklade den befintliga verksamheten. I några fall minskade man och t.o.m. avvecklade verksamheten.

Undersökningsverksamheten har också rent tekniskt och vetenskapligt utvecklats. I flera län behövs kompetens inom såväl förhistorisk arkeologi som medeltidsarkeologi. Åtminstone för de större undersökningarna fordras vidare en bred kompetens som kan vara svår att upprätthålla i samtliga län. De museer som behöll sin uppdragsverksamhet ansåg att en undersökningsverksamhet år nödvändig för att museet skall kunna behålla och utveckla sin kompetens inom det arkeologiska fältet. De museer som avvecklade sin uppdragsverksamhet såg detta som en möjlighet att mer koncentrerat kunna ägna sig åt andra viktiga fält inom museets verksamhets-

omrâde. I andra fall ansåg man det omöjligt att behålla verksam-

heten, eftersom uppdragsvolymen var och är mycket liten och inte kan försörja en heltidsanställd fältarkeolog.

Erfarenheterna pekar på att antalet uppdrag är väsentligt lägre för länsmuseer och kommunala museer än för UV-organisationen. Länsmuseer och konmunala museer har i likhet med UV påverkats av förändringarna i exploateringsverksamheten. Framför allt gäller detta för de tre kommunala museer san utför exploateringsundersökningar i storstadsregionerna. Utvecklingen för dessa tre museer speglar, liksom för UV-organisationen, svårigheterna att planera långsiktigt. Gemensamt för de länsmuseer som ensamma svarar för undersökningsverksamheten i länet är att verksamheten inte är alltför omfattande.

9.15.5 Ytterligare decentralisering av

undersökningsverksamhe-_

ten

I samband med att länsstyrelsen den 1 juli 1976 blev regional myndighet för den statliga kulturminnesvârden angavs vissa rikt-

202 Överväganden och

förslag

linjer för kulturminnesvårdens regionala organisation (se prop. 1975/76:135 s. 255 ff.). Därvid redovisades också formerna för bl.a. samarbete och ansvarsfördelning mellan länsstyrelse och länsmuseum.

Snart tio års erfarenheter av omorganisationen torde vara övervägande positiva. Delegeringen av fornminnesärenden till länsstyrelserna har inneburit en smidigare och effektivare handläggning. Länsstyrelsernas samarbete med länsmuseer och kommunala museer har också främjat en betydande regional utveckling beträffande fornminnesvården. Som tidigare anförts har dock utvecklingen vad gäller museernas ansvarstagande för arkeologiska undersökningar varit ojämn och skett enligt olika linjer.

Uppdelningen och inriktningen av undersökningsverksamheten företer

en ganska splittrad bild. Undersökningar utförs av UV och museer

i varierande omfattning över landet. har Arkeologiutredningen emellertid vid bl.a. studiebesök kunnat konstatera att den regionala undersökningsverksamheten fungerar i stort sett tillfredsställande. Samarbetet mellan berörda parter är i allmänhet gott. Väl utbyggda och fungerande samarbetsrutiner underlättar undersökningsverksamheten.

Mot denna bakgrund får man inte fästa för stort avseende vid att strukturen på undersökningsverksamheten är oenhetlig. Det viktiga i sanuanhanget är i stället att trots undersökningsorganisationen, formella ofullkomligheter, fungerar så bra .

Att nuvarande organisation av ett undersökningsverksamheten ger huvudsakligen positivt intryck utesluter givetvis inte att förbättringar kan övervägas. Vad som därvid främst träder i förgrunden är om det är möjligt att ytterligare decentralisera verksamheten.

I sin revisionsrappport benämnd Resultat och resurser i kulturminnesvården (se avsnittet 6) föreslog RRV att arkeologiutredningen skulle få till uppgift att med beaktande av en mer resultatinriktad undersökningsverksamhet överväga verksamhetens organisation. Enligt RRV borde därvid möjligheterna att decentralisera

och 203

Överväganden förslag

den arkeologiska undersökningsverksamheten till länsmuseerna undersökas.

Flera remissinstanser tillstyrkte i allt väsentligt RRV:s förslag om decentralisering. Till dessa instanser hörde bl.a. Föreningen Sveriges landsantikvarier, som dock underströk att decentraliseringen måste ske i etapper och i den takt som länsmuseerna förklarade sig beredda att ta hand om verksamheten. Enligt föreningen måste decentraliseringen ske på sådant sätt att den stora sakkunskapen och kompetensen vid UV:s regionkontor tillvaratas.

Liknande synpunkter framfördes av andra remissinstanser.

För att en decentralisering av undersökningsverksamheten till museerna skall kunna komma i fråga måste givetvis förutsättas att museerna har en tillräcklig arkeologisk kompetens för undersökningsuppgifterna. Som framgår av redovisningen i avsnittet 9.15.4 finns behov att förstärka denna på sina håll. Även om decentraliseringen begränsas till smärre undersökningar och kontrollåtgärder fordras arkeologisk undersökningskompetens och kontinuitet hos museerna.

som tidigare anförts står personalen vid UV och dess regionkontor för en kvalificerad arkeologisk sakkunskap som kan utnyttjas i olika delar av landet. Även efter inrättandet av UV:s regionkontor kvarstår emellertid behovet av arkeologisk kompetens hos länsmuseerna. av UV:s karak- En specialiserad undersökningsorganisation tär kan visserligen liksom hittills ingå i ett effektivt lagarbete på länsplanet. UV-organisationens roll som expertfunktion och dess uppbyggnad gör den mindre lämplig för löpande verksamhet med besiktningar, kontroller och mindre undersökningsföretag. Därför är det viktigt inte minst från kostnads- och effektivitetssynpunkter, att alla länsmuseer har kompetens så att de kan bistå länsstyrelser och konmnnuer och ta ansvar för en basfunktion inom den arkeologiska undersökningsverksamheten. Det är angeläget att museerna generellt förbättrar sin kompetens i angivna avseenden. En utveckling av den arkeologiska kompetensen är angelägen också för museernas ansvar och verksamhet när det gäller ärendehandlägg-

204 Överväganden och förslag

ningen samt bearbetningen och levandegörandet av undersökningsresultaten.

Det har inte varit utredningens uppgift att utreda och eventuellt föreslå en ytterligare decentralisering av undersökningsverksamheten till museerna. Utredningen är dock inte främmande för en sådan decentralisering i och för sig. Denna måste dock avvägas mot dels den expertroll som kännetecknar UV, dels kraven på att UV:s verksamhet skall vara rikstäckande.

Vad gäller undersökningsverksamheten i stort har utredningen tidigare framhållit behovet av en lämplig regional fördelning. Även om verksamhetens uppdelning mellan UV och museerna fungerat tillfredsställande inom de flesta av landets regioner, finns emellertid i ett längre tidsperspektiv stor osäkerhet om arbetsfördelningen. Detta innebär stora problem framför allt i fråga om planeringen av UV:s verksamhet. Med hänsyn härtill föreslår utredningen att Länsmuseernas samarbetsråd och RAÄ söker gemensamt utarbeta långsiktiga planer för en lämplig regional uppdelning av undersökningsverksamheten.

Det är viktigt att museerna och länsstyrelserna kan beredas tillfälle att ge synpunkter på hur UV planerar sin verksamhet. Sådana synpunkter och ömsesidig information kan ges vid regelbundna planeringssamrâd mellan berörda parter.

9.16 Kostnadsutveckling för arkeologiska undersökningar

Sedan 1980 gäller ett nytt taxesystem för Taxan UV-organisationen. är konstruerad i syfte att uppnå administrativt sett enkla lösningar. Syftet är också att få en så långt möjligt exakt kostnadstäckning för varje enskilt projekt. Basen för taxan är lönekostnaden för den personal som är direkt engagerad i fältarbetet. Härtill komner olika procentuella som skall täcka pålägg sedvanliga lönekostnadspålägg, kostnader för rapportarbete, UV:s administration och en del av RAÄ:s centraladministration. Varje projekt belastas därutöver med kostnader för resor och traktamenten, tryckning av rapport och i förekommande fall kostnader för grovarbetskraft och maskinhyra. Påläggen i UV:s taxa justeras varje

Överväganden och förslag 205

år. Storleken av påläggen påverkas av ökade kostnader för löner, hyror, bränsle etc.

UV-organisationens kostnader har ökat väsentligt sedan början av 1970-talet. Detta beror främst på att UV måste tillämpa principen om full kostnadstäckning och på att ändringar i social- och arbetsrättslagstiftningen medfört ökade kostnader.

En jämförelse mellan UV-organisationens och de undersökande museernas kostnadsutveckling är svår att göra på ett rättvisande sätt. Olika taxeprinciper och olika krav på kostnadstäckning råder nämligen. Inget av museerna torde dock arbeta enligt principen full kostnadstäckning.

Länsmuseernas samarbetsrâd har i en skrivelse 1983 till länsmuseerna rekommenderat en gemensam uppdragstaxa. Jämfört med tidigare ligger taxan närmare UV:s taxa.

Museernas kostnadsutveckling är som redan sagts svår att analysera, eftersom uppgifterna i många fall inte finns lätt tillgängliga. Främst gäller detta de museer som i huvudsak endast gjort undersökningar av begränsad omfattning, t.ex. i form av antikvariska kontroller. I den mån man över huvud taget har tagit ut någon ersättning för kostnader, har ersättningens storlek varit symbolisk. Orsaken till detta är att man sett verksamheten som en form av service som museet bör tillhandahålla. I huvudsak torde dock museernas taxor ha följt med i den allmänna kostnadsutvecklingen på samma sätt som UV-organisationens.

Sammanfattningsvis kan konstateras att kostnaderna har ökat för de undersökningar som utförs av UV och övriga undersökande institutioner. Utöver den allmänna beror de ökade kostnadsutvecklingen kostnaderna på att man successivt vill uppnå en större självfinansieringsgrad för exploateringsundersökningarna. För UV-organisationen har detta inneburit att man sedan 1967 i princip tillämpar principen full Från också kostnadstäckning. 1983 tillämpas en ny form av anslag, ett s.k. vilket tusenkronorsanslag, ytterligare skärper finansieringsvillkoren. För museernas del torde principen full kostnadstäckning enligt UV-modellen ännu ej ha uppnåtts.

206 Överväganden och förslag

Eftersom länsmuseerna och de komunala museerna i varierande grad subventionerar kostnaderna för exploateringsundersökningar medan UV måste ta ut ersättning för samtliga kostnader, får arbetsföretagen betala en förhållandevis högre ersättning för de undersökningar som utförs av UV. Från rättvisesynpunkt är detta betänkligt, eftersom storleken av de kostnader som åvilar arbetsföretagen kan variera beroende på vilken institution det är som gör

undersökningen. över huvud taget skapar de skilda taxesystemen

förvirring hos uppdragsgivarna och innebär problem vid samarbetet med dessa.

F.n. gäller att kostnader för RAÄ:s centrala administration ingår i de ersättningsbelopp som exploatörerna skall utge till UV. Dessa kostnader uppgick till 343 000 kr. för 1984. Enligt utredningens uppfattning är det oskäligt att arbetsföretagen belastas med denna av kostnader. föreslår därför att kostnaderna typ Utredningen

schablonmässigt beräknade till 0,U milj. kr. per år - utesluts ur

UV:s taxa.

För tiden före tusenkronorsanslagets införande finns ett underskott i UV:s ekonomi som f.n. uppgår till något över 3 milj. kr. Underskottet orsakades framför allt av att UV:s äldre taxa inte helt täckte vissa nya sociala avgifter. Årligen inbetalar UV 0,3 milj. kr. till staten för att underskottet på sikt skall avvecklas. Detta belopp utgör en del av de undersökningskostnader som belastar arbetsföretagen. Utredningen, som anser det oskäligt att exploatörer i den nuvarande och framtida verksamheten skall betala kostnader som rätteligen skulle ha burits av tidigare arbetsföretag, förordar att inte heller denna typ av kostnader omfattas av UV:s taxa.

Om dessa förslag genomförs, kmmmer skillnaderna mellan UV:s och museernas taxesystem att i viss utsträckning utjämnas. I denna riktning verkar också ett genomförande av utredningens förslag i 9.15.3 om att kostnaderna för UV:s experthjälp åt länsstyrelserna inte skall åvila företagen. En taxeutjämning i enlighet med vad utredningen sålunda rekommenderat är emellertid långt ifrån tillräcklig. Ansträngningar bör göras för att ytterligare minska skillnaderna mellan taxesystemen.

Överväganden och förslag 207

9.17 Ekonomiska konsekvenser, finansiering

I det föregående har redovisats olika frågor och förslag som har samband med arkeologiska exploateringsundersökningar och kostnaderna för dessa. Grova uppskattningar har gjorts beträffande förslagens effekter i främst kostnadshänseende. Meningen är nu att sannanfatta de olika kostnadsaspekterna för att söka komma fran till en uppfattning om förslagen samantagna leder till utgiftsökningar.

9.17.1 Sammanfattning av ekonomiska konsekvenser

Som en bakgrund kan det vara av intresse att redovisa RAÄ:s budget beträffande vissa av de frågor som omfattas av utredningens förslag. Redovisningen finns i följande tabell.

Tabell 6 RAÄ:s budget 1981/82 1982/83 1983/BU 1984/85 Prospektering/ 180 000 135 000 100 000 80 000 specialinventering och kartering Mindre enskilda 56 000 65 000 60 000 100 000 arbetsföretag Obillighet 276 500 263 000 503 000 700 000

I de fall obillighet konstaterats har arbetsföretagen frivilligt åtagit sig att betala 85 000 under 1981/82, 1,8 milj. kr. under 1983/84 och 0,4 milj. kr. under 1984/85. Under 1982/83 förekom inget frivilligt kostnadsâtagande. Orsaken härtill var att ett arbetsföretag kunnat omlokaliseras, vilket medförde att dyra undersökningar kunde undvikas.

I följande översiktliga uppställning redovisas utredningens olika förslag med angivande av om de kan förväntas medföra eventuella besparingar för arbetsföretag (enskilda, kmununala eller statliga företag) eller för staten som finansiär. Vidare anges om förslagen kan medföra utgiftsökningar för staten och/eller kommuner.

S()lJ 1985:13

208 Överväganden och förslag

Sanmanställningens disposition följer- dispositionen i avsnittet 9.

Förslag Besparingar Utgiftsökningar rörande för för _________

fornminnes- enskilda, kommuner inventeringen och staten

fornlämnings- enskilda, kommmer staten registret och staten

kartredovis- enskilda, kommuner ningen och staten

fastighets- enskilda, kommuner staten registreringen och staten

kompletterande staten inventering och prospektering

samråd med antikvarisk enskilda och myndighet kommuner

effektivare under- enskilda, kommuner sökningsmetoder och staten

undersökningsrapportm

vetenskapliga uppfölj- enskilda, kommuner staten ningen av undersök- och staten ningsresultaten m.m.

grundläggnings- enskilda, kommuner metoder m.m. och staten

levandegörandet av kulturarvet

större eller mindre enskilda arbetsföretag

skälighetsprövningen enskilda och staten enligt FML kommuner

vissa indirekta kostnader för arbetsföretagen

beslut om kostnader enskilda och enligt FML, besvär kommuner m.m.

sambandet markvärde- enskilda och staten och taxeringsvärde kommuner kommuner

SOU 1985213 Övervâganden och förslag 209

Förslag Besparingar Utgiftsökningar rörande för för finansiering enskilda och staten (bostadsbyggande) kommuner undersöknings- enskilda, kommuner staten verksamheten m.m. och staten I det följande kannenteras kostnadsaspekterna beträffande varje förslag. Det bör understrykas att kostnadskonsekvenserna är beräknade i grova drag. Det beror på att det inte varit möjligt för utredningen att precisera kostnadseffekterna och att det är oklart om och i vilken omfattning staten är beredd att satsa resurser för genomförande av de utredningsförslag som syftar till att underlätta för arbetsföretagen att finansiera arkeologiska undersökningar. Utredningen kommer att i viss utsträckning ange i vilken ordning de föreslagna åtgärderna bör prioriteras. En sådan prioriteringsordning kan också vara vägledande för beslut om var eventuella nya resurser bör sättas in i första hand.

Fornminnesinventeringen

Arkeologiutredningen föreslår att RAÄ ges sådana resurser att den pågående ominventeringen för den ekonomiska kartan kan fullföljas med nuvarande ambitionsnivå.

När ställning tas till utredningens förslag om fortsatt fornminnesinventering i oförminskad omfattning bör, om förslagets genomförande då bedms medföra merkostnader för staten, en jämförelse göras mellan dessa kostnader och statens, koumunernas och enskildas kostnader för en dyrare ärendehandläggning, för specialinventeringar och andra prospekteringsåtgärder. Om resurser satsas på fornminnesinventering, minskar behovet av besiktningar och prospekteringsåtgärder. Ibland är dock förutsättningarna sådana att sistnämnda åtgärder under alla förhållanden bör vidtas. Att sänka ambitionsnivån vad gäller inventeringen leder mellertid till ett ökat behov av specialinventeringar och andra prospekteringsâtgärder.

Om resurserna inte räcker till för både en oförändrad fornminnesinventering och nödvändiga prospekteringsåtgärder anser arkeologi-

210 Överväganden och förslag

utredningen att resurserna i första hand bör avsättas för inventeringen. Det viktigaste skälet för denna ståndpunkt är att fornminnesinventeringen är oumbärlig för att upprätthålla samhällets uppbyggnad av kunskap om det arkeologiska kulturarvet. För 1984 kostade fornminnesinventeringen 7 milj. kr.

Fornlämningsregistret

Arkeologiutredningen föreslår att RAÄ ges sådana resurser att den planerade digitaliseringen av fornlämningsregistret kan fullföljas. Registret utgör ett grundläggande informationssystem inom kulturminnesvården. Liksom i fråga om fornminnesinventeringen och prospekteringsåtgärderna leder ett modernt fornlämningsregister och ett effektivt utnyttjande av det till besparingar för enskilda, kommuner och staten. De totala kostnaderna för en fortsatt digitalisering av registret kan i l982 års penningvärde beräknas uppgå till ungefär 16-18 milj. kr. Kostnaderna, som kan fördelas på de närmaste tio åren, är av engångskaraktär.

Kartredovisningen

I fråga om kartredovisningen av fornlämningar sker en modernisering och utveckling på såväl statlig som kommunal nivå. Även i detta sammanhang utnyttjas datatekniken eller också finns planer på sådant utnyttjande. En väl utbyggd och ändamålsenlig kartredovisning av fornlämningar har utomordentligt stor betydelse för informations- och kunskapsspridningen. Redovisningen ger vinster som dock inte är mätbara.

Fastighetsregistreringen

Fastighetsregistret har ganska stora brister när det gäller redovisningen av fornlämningar. Det saknas en löpande ájourhållning av fornlämningsuppgifter i registret. För köpare av fastigheter, exploatörer, kreditinstitut m.f1. är det angeläget att de med ledning av aktuella uppgifter i fastighetsregistret kan få upplysningar om eventuell förekomst av fornlämningar på en fastighet.

Överväganden och förslag 211

Det finns ännu inte några resurser för att åstadkonma en ändamålsenlig ájourföring. Utredningen, som förordar att nödvändiga medel anslås för detta ändamål, föreslår att berörda myndigheter förbereder samarbetsrutiner i avvaktan på att sådana resurser ställs till förfogande.

Kompletterande inventering och prospektering

Arkeologiutredningen föreslår ingen ändring av nuvarande praxis att exploatörer och kommuner bekostar specialinventering och prospektering för att förebygga risk för överraskningar i planerings- och genomförandeprocessen. För att - i fall då denna praxis framstår som oskälig - möjliggöra att staten kan betala sådana åtgärder föreslår utredningen att RAÄ tilldelas ytterligare 0,2 milj. kr. per år.

Samråd med antikvarisk myndighet

Utredningens förslag om skyldighet för exploatörer att samråda med antikvarisk myndighet innan arbetsföretag påbörjas ligger i exploatörens eget intresse. För att rätt kunna bedöma ekonomiska och andra förutsättningar för ett markförvärv och/eller en exploatering med hänsyn till risken för att åsamkas höga arkeologiska undersökningskostnader är det redan nu i praktiken nödvändigt att så tidigt som möjligt samråda med länsstyrelsen.

Några ökade kostnader till följd av utredningens förslag torde inte uppkomna.

Effektivare undersökningsmetoder

Det finns enligt arkeologiutredningens mening alltid ekonomiska motiv för en fortlöpande rationalisering av de arkeologiska undersökningsmetoderna. Ett sätt att minska kostnaderna för undersökningarna är att göra undersökningsmetoderna så effektiva som möjligt.

Om staten är beredd att stödja FoU-verksamheten på detta område, uppstår givetvis merkostnader för staten.

i

212 Överväganden

och förslag

Undersökningsrapporten

Inga ändringar föreslås som påverkar kostnaderna.

Vetenskapliga uppföljningen av undersökningsresultaten

Det finns åtskilliga brister och betydande eftersläpningar i fråga om den vetenskapliga uppföljningen av undersökningsresultaten. Utredningen föreslår att RAÃ som ett led i ämbetets centrala myndighetsfunktion på detta omrâde ges resurser motsvarande 0,3 milj. kr. om året för att förbättra och påskynda bearbetningen och kunskapsáterföringen. I den mån staten åtar sig att bidra till att utredningens förslag kan genomföras, följer härav motsvarande utgiftsökningar för staten.

Grundläggningsmetoder m.m.

Om grundläggning av byggnader och liknande kan göras på ett sådant sätt att kulturlagren kan bevaras, kan arkeologiska utgrävningar ibland helt undvikas eller avsevärt minskas i omfattning. Härigenom blir det mindre behov av arkeologiska undersökningar, vilket nedbringar kostnaderna för berörda parter och medverkar till att vetenskapligt referenmaterial kan sparas för framtiden. Mot denna bakgrund anser arkeologiutredningen att ett fortsatt utvecklingsarbete beträffande grundläggningsmetoderna är angeläget.

Även här gäller naturligtvis att det blir kostnader för staten, i den mån staten önskar bidra till ett fortsatt FoU-arbete i förevarande sannunüuang.

Levandegörandet av kulturarvet

Arkeologiutredningens överväganden rörande olika frågor som har samband med levandegörandet av äldre tiders kulturarv berör inte direkt kostnadsaspekter av betydelse för den arkeologiska undersökningsverksamheten.

Överväganden och förslag 213

Större eller mindre enskilda arbetsföretag

I denna fråga föreslår arkeologiutredningen inga ändringar som bedöms medföra besparingar och/eller utgiftsökningar. Medlen är f.n. otillräckliga för bidragsgivning till mindre enskilda arbetsföretag. Årligen fattas ungefär 150 000 kr. Utredningen anser det självklart att bidrag skall utgå när det finns lagliga förutsättningar för det.

Skälighetsprövningen enligt FML

Arkeologiutredningen föreslår att tillämpningsområdet för skälighetsregeln enligt FML utvidgas. Detta medför att statens kostnader för bidrag med stöd av paragrafen kan komma att öka. Eftersom en mycket restriktiv tillämpning är rekaunenderad, torde dock merkostnaderna bli tämligen måttliga. Liksom i fråga om bidragsgivningen till mindre enskilda arbetsföretag är medlen otillräckliga till företag som fått hel eller partiell kostnadsbefrielse till följd av tillämpning av skälighetsregeln i 9 § FML. Utredningen, som förordar att staten lämnar ett större bidrag till dessa kostnader än f.n., föreslår vidare att RAÄ:s årliga anslag ökas med 0,5 milj. kr.

Vissa indirekta kostnader för arbetsföretagen

Här aktualiseras inga ändrade kostnadsförhållanden, eftersom utredningen förordar att nuvarande situation i princip skall vara oförändrad.

Beslut om kostnader enligt FM, besvär m.m.

Arkeologiutredningen föreslår att länsstyrelsen får besluta inte bara om den arkeologiska undersökningens omfattning utan även om storleken av kostnaden för undersökningen. Möjligheten att väcka talan om kostnaden hos fastighetsdomstolen avskaffas därmed. Utredningen föreslår vidare att länsstyrelsens beslut skall kunna överklagas hos regeringen.

214 Överväganden och förslag SOU 1085:13

Utredningens förslag syftar till att åstadkomma en ändamålsenlig ärendehantering.

Sambandet markvärde - taxeringsvärde

Arkeologiutredningen har berört frågan om markvärdet för fastigheter med fornlämningar och därvid belyst sambandet mellan markvärde och taxeringsvärde. Det finns inte några förslag från utredningen på denna punkt. Utredningen noterar dock att, om förslaget om s.k. rullande årsvis fastighetstaxering genomförs, fastighetsägaren kan åtminstone temporärt få ett sänkt taxeringsvärde och därmed viss kompensation för de arkeologiska undersökningskostnaderna.

Finansiering (bostadsbyggande)

Utredningen, som föreslår att arkeologiska undersökningskostnader i samband med bostadsbyggande skall kunna finansieras med statliga tilläggslån, beräknar att den årliga ramen för långivningen behöver uppgå till ca 5 milj.kr.

Undersökningsverksamheten m.m.

Arkeologiutredningen föreslår att RAÄ:s myndighetsfunktion förstärks genom att ämbetet tillförs ytterligare 150 000 kr. per år.

Utredningen konstaterar att en lämplig regionalisering och en fortsatt decentralisering av undersökningsverksamheten kan ge inte obetydliga effektivitets- och besparingsvinster.

Vad gäller UV:s taxa föreslår utredingen att kostnaden för RAÄ:s centraladministration samt en återbetalning av UV:s skuld till staten inte skall ingå i denna taxa. Det innebär ett årligt bortfall om ca 0,7 milj.kr.

För åren 1982-1984 har de arkeologiska undersökningskostnaderna i landet beräknats uppgå till genomsnittligt 18 mi1j.kr. per år.

193543 och 215

sou Överväganden förslag

Med en mycket försiktig bedömning kan de merkostnader för staten som kan följa av ett fullständigt genomförande av utredningens förslag beräknas uppgå till ungefär 6,7 milj.kr. I detta belopp ingår kostnaderna för bostadsfinansieringen - 5 milj. kr. - som

utgör lån som skall återbetalas. Resterande belopp, 1,7 milj. kr., fördelar sig på följande sätt.

Ökning

- RAÄ tilldelas 200 000 kr./år för att kunna betala kompletterande inventeringar/prospekteringar när det kan anses oskäligt att belasta arbetsföretagen med detta. 200 000

- RAÄ tilldelas 300 000 kr./år för att avhjälpa brister och eftersläpningar i fråga om den vetenskapliga uppföljningen av undersökningsresultaten. 300 000

- RAÄ tilldelas ytterligare 150 000 kr./år för bidragsgivning till mindre enskilda företag. Nuvarande medel otillräckliga. 150 000

- RAÄ tilldelas ytterligare 500 000 kr./år för tillämpning av skälighetsregeln i 9 § FML. Nuvarande medel otillräckliga. Därjämte föreslås en viss utvidgning av tillämpningen av nämnda regel. 500 000

- RAÄ tilldelas 150 000 kr./år som förstärkning av resurserna för myndighetsfunktionen inom den arkeologiska undersökningsverksamheten. 150 000

- Vissa kostnader, i runt tal H00 000 kr., för RAÄ:s centrala administration föreslås inte längre belasta arbetsföretagen. RAÄ:s resurser behöver förstärkas med detta belopp. 400 000

- UV erlägger årligen till staten 300 000 kr. som avbetalning på en skuld sammanhängande med ett tidigare underskott i UV:s ekonomi. Detta belopp tas ut av arbetsföretagen. Utredningen föreslår att så inte längre skall ske och att staten efterskänker skulden. Det innebär en merkostnad för staten. 300 000

Swuna 2 000 000

UV fungerar som expertorgan åt länsstyrelserna. Denna service är nu kostnadsfri för dessa och bekostas av UV. Utredningen föreslår att den i stället skall bekostas inom länsstyrelsernas budgetram. Härigenom frigjorda resurser, 300 000 kr., förs över till RAÄ:s myndighetsfunktion för FoU-arbete och rådgivning. Beloppet bör

försiag

216 Överväganden och

därför dras av från nämnda summa, vilket ger ett nettoresultat av (2 000 000 - 300 000) 1,7 milj. kr.

9.17.2 Finansiering av merkostnader för staten

Många av utredningens förslag syftar till att över huvud taget nedbringa antalet arkeologiska undersökningar samt omfattningen av och kostnaderna för dessa; Reduceringen av kostnaderna på detta sätt bör sättas i relation till de merkostnader för staten som föranleds av vad utredningen förordat.

På grund av de statliga merkostnadernas förhållandevis begränsade omfattning bör enligt utredningens mening någon generell finansieringsmetod inte konma till användning. I stället bör merkostnaderna täckas dels inom det statliga bostadsfinansieringssystemet, dels genom att staten anslår 1,7 milj. kr. till RAÄ. Om hel kostnadstäckning inte kan ske, får medel avsättas för de ändamål som staten avser att prioritera.

10 SPECIALMOTIVERING

10.1 Förslag till lag om ändring i lagen (19M2:350) om fornminnen

8 §

I första stycket finns en bestämmelse av innebörd att den som ett arbetsföretag bör undersöka om fast fornlämning kan planerar beröras av företaget. Om detta är förhållandet, bör samråd så snart ske kan äga rum med länsstyrelsen.

Som framgår av avsnittet 9.7 föreslår utredningen en viss skärpav bestännmlsen i första stycket. Enligt förslaget skall om ning en fast fornlämning berörs av arbetsföretaget anmälan genast göras hos länsstyrelsen för samråd i ärendet. Texten i första stycket har utformats med ledning av detta förslag. I övrigt har endast språkliga ändringar i texten gjorts.

I andra och tredje styckena har redaktionella ändringar utförts.

9 §

Bestämelsen om kostnadsansvar för arkeologiska exploateringsfinns i första stycket. Utredningen föreslår att undersökningar för vad som skall anses vara oskäligt blir tillämpningsområdet utökat. Beträffande närmare överväganden och något utredningens förslag i denna fråga hänvisas till avsnittet 9.11.2. I övrigt har endast språkliga justeringar gjorts i första stycket.

I andra stycket har enbart redaktionella ändringar utförts.

17 §

Vissa frågor om ersättning eller kostnader enligt FML skall prövas av fastighetsdomstolen. Detta framgår av förevarande paragraf.

I avsnittet 9.12 förordar utredningen att länsstyrelsen skall kunna besluta inte bara om omfattningen av en arkeologisk under-

218 Specialmotivering SOU 1985: 13

sökning utan även om vad en sådan undersökning bör kosta. Den nuvarande ordningen att kunna anhängiggöra talan om kostnaderna hos fastighetsdomstolen föreslås därmed bli avskaffad.

Utredningens förslag kmmmer till uttryck på så sätt att hänvisningen i paragrafen till 9 § första stycket tas bort. I övrigt har endast redaktionella jämkningar företagits.

Eftersom hänvisningen till 5 § rätteligen skall avse sjätte i stället för femte stycket, har förevarande paragraf ändrats i enlighet härmed.

Om utredningens förslag till ändring av 17 § genomförs kvarstår för fastighetsdmstolen att behandla endast ersättningsfrågor enligt 5 § sjätte stycket, 7 § första stycket och 9 a § tredje stycket. Mot bakgrund av vad som anförts i avsnittet 9.12 kan övervägas att låta länsstyrelsen som första instans besluta om även dessa frågor. Utredningen saknar emellertid tillräckligt underlag för att ta ställning i denna sak och avstår därför från att föreslå ytterligare ändringar i 17 § eller upphävande av bestämmelsen.

Enligt förslaget skall länsstyrelsens beslut enligt såväl 6 som 9 § kunna överklagas hos regeringen. Förslaget föranleder ingen ändring av 20 §.

10.2 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1983:1021) am tilläggslån för ombyggnad av bostadshus m.m.

2§

I paragrafen föreslås ett tillägg (p. 6) enligt vilket tilläggslån får lämnas även för arkeologiska undersökningskostnader i samband med nybyggnad eller ombyggnad av bostadshus.

Utredningens närmare överväganden och förslag i denna fråga redovisas i avsnittet 9.14.

Specialmotivering 219

B §

Utredningen föreslår (se avsnittet 9.111) att tilläggslán bör få lämnas endast under förutsättning att statliga bostadslån samtidigt lämnas. I förevarande bestäumelse har gjorts ändringar som klargör detta samband.

Anknytningen till bostadsfinansieringsförordningen (1974:9116) innebär givetvis att i princip kraven enligt denna förordning måste uppfyllas för att tilläggslân skall kunna utgå. Det betyder exempelvis att tilläggslân som regel endast kan lämnas om husets bruksarea inte överstiger 180 m2 för ett enfamiljshus eller för någon av lägenheterna i ett tvåfamiljshus.

220 SOU19$ü3

ll RESERVATION OCH SÃRSKILT YTTRANDE

11.1 Reservation av Holger Ivarsson

Utredningen föreslår i avsnittet 9.1ü att tilläggslán enligt förordningen(l983:lO2l) om tilläggslån för ombyggnad av bostadshus m.m. får lämnas för att täcka kostnaderna för de arkeologiska undersökningarna. Exploatörens egna kostnader i form av bl.a. maskintid och grovarbetskraft skall inte ingå i belâningen. Tilläggsbelåningen föreslås omfatta alla produktionsformer: flerbostadshus, gruppbyggda småhus och styckebyggda småhus.

När det gäller såväl flerbostadshus som gruppbyggda småhus lännas lånebeslut i tvâ etapper: ett preliminärt beslut före påbörjandet samt ett slutligt beslut efter färdigställandet av projektet. Möjligheten till kostnadsutjämning bör vara god beträffande dessa former av projekt. Den administrativa hanteringen bör relativt lätt kunna kopplas till den ordinära bostadsbelåningen.

För de styckebyggda småhusen är situationen en annan. Här lämnas endast ett beslut om bostadslån, och detta före påbörjandet. Efter färdigställande och besiktning utbetalas lånet men någon omprövning av kostnader och belâning skall i regel inte ske. Möjlighet till kostnadsutjämning mellan olika projekt knappast. föreligger

Enligt tillgängliga uppgifter är antalet styckehusprojekt få och arkeologikostnaderna för dessa hus är låga. Det synes röra sig om 20-50 hus, motsvarande 0,2-0,5 milj.kr. per år. Kostnadsspridningen kan emellertid vara stor. Att föra dessa få ärenden med små och ojämna kostnader in under bostadsstyrelsens lånesystem med påföljande låneförvaltning och omprövningsförfarande synes inte rimligt, särskilt som extra rutiner då skulle behöva byggas ut. Det fordras en omfattande administrativ apparat att hantera dessa få och små lån. Direkta bidrag bör vara att föredra.

Jag reserverar mig sålunda mot förslaget att lämna tilläggslån enligt nämnda förordning till arkeologikostnader för stycketyggda småhus. Det bör vara enklare och riktigare att betrakta styckehusen som mindre enskilt arbetsföretag och att kostnaden regleras

Reservation och särskilt yttrande 221

i form av bidrag - direkt över RAÄ:s budget. Bidragsbeloppet blir i relation till övriga kostnader av ringa omfattning.

Jag föreslår att RAÄ:s anslagsram ges en förstärkning motsvarande bidragsbeloppet som f.n. kan beräknas till högst 0,5 milj. kr. per år.

Beträffande övriga synpunkter och förslag i finansieringsfrågan är jag helt ense med utredningen.

11.2 Särskilt yttrande av Lars Olsson

Direktiven för utredningen har på ett mycket drastiskt sätt begränsat utredningsuppdraget. Utgångspunkten för arbetet är att fornminneslagens huvudprincip för kostnadsansvar för arkeologiska undersökningar bibehålls. Huvudregeln skall alltså även i fortsättningen vara att exploatören skall stå för kostnaderna.

Det finns väl grundad anledning att ifrågasätta den principens bärighet och räckvidd. Utifrån givna direktiv har det synsättet dock saknat aktualitet i utredningsarbetet. Med hänsyn härtill har jag kunnat ansluta mig till de förslag som framläggs i utredningens betänkande.

sou 1935:13 223

gå)

BILAGA 1 e -m-r

Kommittédirektiv gg

w

l)ir 1982:42 Formerna för statens stöd till arkeologiska undersökningar m.m.

Dir 1982:00

Beslut vid regeringssammanträde 1982-06-24

Chefen för utbildningsdepartementet. statsrådet Wikström. anför.

1 Bakgrund l.l Fornminneslagens bestämmelserm.m. Fasta fornlämningar är förhistoriska minnesmärken såsom gravar och gravfält. boplatser. doniarringar. rcsta stenar osv. men även anläggningar från historisk tid som Övergivna boplatser och airbetsplzitser. märkliga färdvägar. broar. ruiner av borgar. slott. kyrkor etc. Lagskyddet för fasta fornlämningar har lång hävd i värt land. Fivrnläniningarna uppfattas som en gemensam egendom vilket har givit lagskitltlet servitutskaraktär. Utgångspunkten är att fornlämniugziriizi i huvudsak skull bevaras för framtiden. Särskild vikt läggsdärför vid samråd mellan dem som planerar att utnyttja mark med fornlämningar och de antikvariskzi nivndig heterna. Samrådet skall ske för att man i största möjliga utsträckning skall kunna undvika att fornlämningar behöver beröras eller skadas. Ocksä markägarens rätt att utnyttja marken är underordnad önskemålet att skydda och bevara fornlämningarna. Det är emellertid ofrånkomligt att fornlämningar kan lWllÖYåltas lmrt för att ge möjlighet till ftörändringar av markens nyttiaiitle. [Enligt (i § fornminneslagen (1942:350) fär tillstånd lämnas att rubba. förändra eller lit bort en fornlämning. när ,dennamedför hinder eller olägenhet som inte star i rimligt förhållande till dess betydelse. En avvägning skall säledes göras mellan intresset a-ttbevara fornlämningcn och det hinder denna utgör für den tänkta nya användningen av marken. Borttagande av fasta fornlämningar kan innebära att kulturhistorkka värden och kunskaper förstörs. För att minska förlusten oeli för framtiden ta till vara informationsinnehållet i fornlämningen föregås ett borttagande som regel av en vetenskaplig undersökning. Hur omfattande denna undersökning hör vara och hur den bör genomföras bedöms utifrån vetenskapliga kriterier. Härav följer att det inte finns någon direkt relation mellan det ingrepp som ett företag vållar och omfattningen av en erforderlig undersökning. Vilken undersökning som behöver göras beror i stället på fornlämniiigens art och betydelse. Om det med anledning av ett allmänt eller större enskilt arbetsföretag som berör en fast fornlämning erfordras. att en särskild undersökning av fornlämningen företas eller att särskilda åtgärder vidtas för att bevara den. skall enligt 9 § fornminneslagen kostnaden för detta åvila företaget, om det inte på grund av särskilda förhållanden är obilligt. Det är såledesden för vars skull fornlämningen tasbort som i första hand får bedöma om fördelen att få

224 Bilaga 1 sou 1985:13

fornlämningen avlåigsnadär så stor att den motiverar kostnadsåtagandet för undersökningen. Fornminneslagens regler om kostnadsansvar kan därmed sägasvara en del av lagensskyddssystemgenom att de främjar en omsorgsfull planering ägnad att minska behovet av att undersöka och ta bort fasta fornlämningar. _ Lagskyddet för fornlämningarna ställer särskilda krav på ägare och brukare av mark med fornlämningar. Redovisningen av synliga eller på annat sätt till läge bestämbara fornlämningar på den ekonomiska kartan och i viss omfattning också i andra officiella kartverk syftar till att ge markens ägare och brukare den nödvändiga informationen om fornlämningarnas läge och utsträckning. Våra kartor har därmed en stor betydelse för fornlämningsskyddet. Sedan år 1969 förs uppgifter om fornlämningar också in i fastighetsregistret. Underlaget för fornlämningsredovisningen på de officiella kartorna och i fastighetsregistret är riksantikvarieämbetets fornlämningsregister. Medan kartorna och fastighetsregistret innehåller endast uppgift om de fornlämningar som klart kan identifieras och bedömas till sin art omfattar fornlämningsregistret även andra fornlämningar. Dessa redovisades inte vid den första kartgenerationens upprättande. eftersom deras exakta utsträckning då inte kunde bestämmas. Exempel är boplatser och äldre kulturlager. Dessutom innehåller registret uppgifter om fyndplatser och lämningar av mindre betydelse för kartredovisningen. Vid den nu pågående revideringen av den ekonomiska kartan redovisas också boplatser. Pågrund av kartskalan har kulturlagren i tätorter ännu inte kunnat redovisas på detta sätt. För att förbättra informationen om förekomsten av kulturlager i första hand i de medeltida städerna inleddes år 1972 en genomgång av arkivalier och uppgifter om äldre undersökningar. År 1976 redovisades för ca 90 kommuner en översikt av de områden inom de medeltida städerna där kulturlager kan förekomma. Fördjupade studier om medeltidsstäderna pågår inom forskningsprojektet Den tidiga urbaniseringsprocessens konsekvenser för nutida planering (Medeltidsstaden). Hittills föreligger rapporter för 27 städer. Rapporterna skall ge berörda fastighetsägare bättre upplysning om förekomst av fornlämningar och också bilda underlag för kommunal och statlig planering.

1.2 Den arkeologiska undersöknlngsverksamhetens utveckling

Vid tillkomsten av 1942 års fornminneslag och under hela 1940-talet utfördes de arkeologiska undersökningar som förorsakades av markexploatering i stor utsträckning inom ramen för det löpande kulturminnesvårdsarbetet. Arbetet gjordes av tjänstemän vid riksantikvarieämbetet och statens historiska museum samt vid länsmuseerna och vissa kommunala museiinstitutioner. När markexploateringen under 1950- och l960-taIen gav anledning till en ökad undersökningsverksamhet organiserades arbetena på annat sätt. Fr.0.m. år 1967 har riksantikvarieämbetets arkeologiska undersökningar utförts som regelrätta uppdrag med en av riksrevisionsverket godkänd taxesättning. Det kan nämnas att regeringen den 18 mars 1982 har uppdragit åt riksantikvarieämbetet att se över formerna för finansieringen av sin uppdragsverksamhet. Undersökningarna sker nu enligt självkostnadsprincipen vilket innebär att företagen förutom fålt- och rapportkostnader också betalar riksantikvarieämbetets administration av verksamheten. För att inte taxesättningen skall leda till att vissa enskilda företag belastas med alltför höga kostnader har ämbetets anslag till vård och underhåll av fornlämningar och kulturhistoriskt värdefulla byggnader budgeteras med hänsyn till möjligheten att ge bidrag till sådana företag.

Bilaga 1 225

Kostnadsansvaret enligt 9 § fornminneslagen beror i första hand på gränsdragningen mellan. å ena sidan. allmänt eller större enskilt arbetsföretag och, å andra sidan. övriga arbetsföretag. l andra hand är kostnadsansvaret beroende av billighetsregeln i 9 §. Besluten enligt 9 § har enligt en vid riksantikvarieämbetet bildad praxis kommit att innebära en subventioncring av undersökningskostnaderna. dvs. i allmänhet ej full kostnadstäckning. För budgetåret 1981/82har riksantikvarieämbetet avsatt ca 400 000 kr. för sådan subventionering. Huvuddelen av de arkeologiska undersökningarna i samband med arbetsforetag utförs av riksantikvarieämbetets undersökningsverksamhet (tidigare Uppdragsverksamheten). På Gotland svarar riksantikvarieämbetets Gotlandsundersökningar (RAGU) för uppdragsundersökningar. l några län har länsmuseernabyggt upp en egen basför att kunna åtagasig uppdragsundersökningar inom sitt verksamhetsområde. l Stockholms. Göteborgs och Malmö kommuner är det i stället de kommunala museerna som utför de flesta arkeologiska undersökningarna. Flera kommuner med medeltida städer har också byggt upp särskild sakkunskap inom sina museiinstitutioner för att själva kunna klara stadsarkeologiska undersökningar i de äldre tätorterna, Detta gäller t. ex. Lund. Tvist i anslutning till arkeologisk undersökning kan f.n. prövas såväl genom besvär i administrativ ordning som vid domstol. Talan vid domstol kan föras utan inskränkning i tid. Samhällsutvecklingen och de konsekvenser denna har för markanvändningen ger den yttre ramen för utvecklingen av den arkeologiska undersök- / ningsverksamheten. Den förbättrade kunskap om fornlämningarna och deras samhällsbakgrund. som fornminnesinventeringen och undersökningsvefksamheten leder fram till, ger tillsammans med resultatet av den totala arkeologiska och därtill anknytande forskningen de vetenskapliga utgångspunkterna för undersökningarna. Efterkrigstidens markexploateringar har ofta varit storskaliga och föregåtts av omsorgsfull planering. Awägningen mellan exploateringsintressena och fornlämningsintresset har kunnat ske i en fortlöpande diskussion i denna planeringsprocess. Ett sådant arbetssätt har skapat gynnsamma betingelser för en långsiktig planering av undersökningsverksamheten och en mer problemsökande undersökningsmetodik. Det ökade intresset för en bebyggelse- och samhällshistoriskt inriktad arkeologi har vidare inneburit att spåren efter bosättningar och olika näringsfång har ägnats större uppmärksamhet. Vissa fornlämningstyper har som en följd härav uppmärksammats mer än tidigare. Eftersom dessa inte på samma fullständiga sätt som gravanläggningar och andra fornlämningar med synliga märken ovan jord har förtecknats i riksantikvarieämbetets fornlämningsregister har kompletterande inventeringar ofta varit nödvändiga inslag i företagens planering. Nya metoder för att lokalisera t. ex. boplatser så att dessa kan uppmärksammas tillräckligt tidigt har också utvecklats eller prövas f. n. Då det kan vara svårt att genom t. ex. arkivgenomgång, ytinventering och fosfatundersökningar klarlägga boplatsers och kulturlagers omfattning och struktur kan samtidigt regelrätta provundersökningar behöva utföras för att bedöma behovet eller omfattningen av vetenskapliga undersökningar i samband med z borttagande av fornlämningarna. I motsats till vad som gäller för undersökningar som orsakas av arbetsföretag har kostnadsansvaret för inventering och prospektering som syftar till att klarlägga förekomst av fast fornlämning i första hand åvilat de kulturminnesvårdande myndigheterna och museerna. Exploateringsföretag eller kommuner har dock i många fall åtagit sig kostnader också för sådana arbeten när det har funnits omedelbara behov att förbättra planerings- och bedömningsunderlaget.

226 Bilaga I

Jämsides med den vetenskapligt motiverade utvecklingen av undersökningsverksamheten har ansträngningar gjorts för att rationalisera och effektivisera olika arbetsmoment. På fältarbetssidan har man t. ex. genomfört en omfattande mekanisering med minskat behov av grovarbetskraft som följd. Denna utveckling och i än högre grad utvecklingen inom byggbranschen har medfört att den arkeologiska undersökningen numera i princip alltid organiseras som en helt fristående del av arbetsföretaget. Utvecklingen mot allt större och tyngre maskiner för schaktningsarbeten och sådana krav från samhällets sida som är en följd av arbetsmiljöhänsyn och nya tekniska lösningar för vatten- och avloppssystem m. m. har också påverkat ingreppens att och omfattning och därmed behovet av arkeologiska undersökningar. l äldre stadskärnor innebar t. ex. ledningsgrävningarna i dag mycket stora ingrepp och leder därför till betydligt mer omfattande arkeologiska undersökningar än tidigare. Konsekvenserna av de arkeologiska undersökningskostnaderna för byggandet och för boendekostnaderna har sedan mitten av 1960-talet vid ett flertal tillfällen aktualiserats i form av motioner till riksdagen och skrivelser till regeringen. En översiktlig beskrivning av de förslag till åtgärder som i olika sammanhang har framförts ges i budgetpropositionen 1982 (prop. 1981/822100bil. 12 s. 95-97). Med anledning av ett antal motioner uttalade l979/80 års riksmöte. med hänvisning till förslag av kulturutskottet (KrU 1979/80:l2. rskr 1979/8051) att det fanns anledning att se över möjligheterna att underlätta för arbetsföretagen att finansiera de arkeologiska undersökningarna och eventuella åtgärder i övrigt som kan komma i fråga. Enligt utskottet borde översynen präglas av en strävan att väga olika intressen mot varandra. Utskottet framhöll vidare att någon saklig försämring av det skydd fornlämningarna f. n. åtnjuter inte får komma i fråga. Sedan regeringen i budgetpropositionen 1982 har redovisat vissaåtgärder för att begränsa de aktuella kostnadsproblemen har riksdagen ånyo uttalat sig för att en särskild översyn skall komma till stånd (KrU l98l/82z2l. rskr l98l/82:230).

2 Utredningsuppdraget

Synen på de fasta fornlämningarna som en gemensam tillgång har lång hävd i vårt land. l-ornlämningarna är en viktig och för alla tillgänglig del av kulturarvet. Det är därför angeläget att de bevarasi den utsträckning somdet är möjligt. Samtidigt finns det angelägna allmänna och enskilda intressen som kan motivera att fornlämningar tas bort. För att den information som fornlämningarna kan ge i största möjliga utsträckning skall kunna tas till vara. är det ett allmänt intresse att erforderliga arkeologiska undersökningar föregår borttagandet. En allmän uppslutning kring ett sådant synsätt synes föreligga. Utvecklingen av forskningen och undersökningsmetodcrna har medfört att de kulturminnesvårdande myndigheterna har kunnat medverka till ett bättre underlag för bedömning av vad som bör bevaras för framtiden och vilka utgångspunkter som bör gälla för undersökningsverksamheten. Både undersökningsmetodiken och kunskapen om olika fornlämningsformer har sålunda förändrats sedan den nuvarande fornminneslagen trädde i kraft. Genom att förekomsten av fornlämningar och behovet av undersökningar har kunnat beaktas på ett tidigt stadium i olika planeringssituationer har en rimlig avvägning mellan intresset att bevara fornlämningar och andra allmänna och enskilda intressen kunnat göras. Enligt riksantikvarieämbetets bedömning har kostnaderna för de arkeologiska undersökningarna också i allmänhet kunnat inrymmas i arbetsföretagens totalkostnad utan att detta

Bilaga I 227 SOU 1985: 13

inneburit någon allvarligare belastning eller gett några negativa konsekvenser för planering och byggande. En fortlöpande rationalisering av undersökningsverksamheten har också bidragit till att ökningen av undersökningskostnaderna har kunnat hållas tillbaka. Förhållandena är emellertid mycket olikartade. Vissa arbetsföretag har fått vidkännas kostnader som både i absoluta tal och i relation till den totala kostnaden för arbetsföretaget framstår som höga. Detta har lett till att rådande fördelning av kostnadsansvaret har sattsi fråga. Ibland är det nästan omöjligt att undvika att fornlämningar berörs i samband med förnyelse av befintlig bebyggelse eller vid nyexploatering. Detta gäller t. ex. inom delar av äldre städer och inom andra sedan gammalt exploaterade fornlämningsområden. Det kan också vara svårt att före en undersökning bedöma vissa fornlämningars omfattning och art. vilket skapar osäkerhet vid planering och ekonomiska ställningstaganden. Undersökningskraven kan därtill vara olika höga med hänsyn till bedömningen av det vetenskapliga värdet. Av dessa skäl är det motiverat att se över möjligheterna att underlätta för arbetsföretagen att finansiera arkeologiska undersökningar. En särskild utredare bör därför tillkallas med uppgift att överväga frågan om undersökningarnas finansiering. Utgångspunkten för utredningsarbetet skall enligt min mening vara att fornminneslagens huvudprincip för kostnadsansvar för arkeologiska undersökningar bibehålls. Huvudregeln bör alltså vara att exploatören skall stå för kostnaden. Genom att exploatören ges ett kostnadsansvar skapas förutsättningar för att exploateringen av mark med fornlämningar begränsas. Denna huvudprincip kan dock inte tillämpas undantagslöst. Särskilda hänsyn kan t. ex. behöva tas när fast fornlämning påträffas i jordbruket eller vid smärre tillbyggnader av bostadshus. Därför innehåller fornminneslagen bestämmelser som gör det möjligt för staten att i vissa fall överta undersökningskostnaden. Utredaren bör redovisa hur lagens bestämmelser vid beslut om bidragsgivning i praktiken har tillämpats i vad avser gränsdragningen mellan ä ena sidan allmänt eller större enskilt arbetsföretag och å andra sidan Övriga arhetsförctag. Utredaren hör vidare lämna förslag till riktlinjer för billighetsprövning enligt fornminneslagen samt föreslå de ändringar av lagen som kan följa härav. Vid bedömning av effekterna av arbetsföretagens kostnadsansvar och behovet av stöd från samhällets sida mäste också frågan om markvärdet för fastigheter med fornlämningar beaktas. Det har gjorts gällande (3 LU 3811964) att förekomsten av en fast fornlämning hör verka sänkantle på markpriset. Om en sådan sänkning kan utverkas vid markförvêirv kan den inskränkning i förfoganderätten som lagskyddet innebär eller den ekonomiska belastning. som en eventuell framtida undersökning ger. kompenseras. Sambandet markvärde-taxeringsvärde är således av intresse och hör belysas av utredaren. I denna fråga bör utredaren samradtt med riksskalteverket. Det är viktigt att bearbetningen av undersökningsresultttten organiseras så att resultaten kan utnyttjas effektivt inom hela undersökningsvcrksainhetcn. Utredare bör lägga fram erforderliga förslag härom. l detta sammanhang bör utredaren också beakta förutsättningarna för en fortlöpande utveckling och effektivisering av undersökningsmetoderna. Utredaren hör vidare bedöma hur statens och arbetsföretagens insatser skall vägas mot varandra nar det gäller planeringen av undersökningarna och bearbetningcn av resultaten samt kunskapsåterföringen. Mot bakgrund av de ställningstaganden och övriga (ivervägandcn som nyssnåimnda frågeställningar kan föranleda bör utredaren närmare klarlägga behovet av och formerna för statligt stöd till arkeologiska undersökningar. Om utredarens förslag kan föranleda merkostnader för staten ;inkommer det på utredaren att lämna förslag till finansiering.

228 Bilaga 1

För att hänsyn skall kunna tas till fornliimningarnzi vid fysisk planering av arbetsföretag bör kunskapen om fornlamningsförekomsterna vara latt tillgänglig. Redovisningen av fornlämningarnzt på den ekonomiska kartan har visat betydelsen av ett gott kunskapsunderlag. Utredaren lmürredovisa vilka informationssystem som f. n. finns inom kulturminitcsvarden. i de officiella kartverken och i anslutning till den fysiska planeringen och fastighetsregistreringen samt föreslå de förbättringar. som kan vara pakallade av hänsyn till den kommunala planeringen och till knpare. kreditinstitut m. fl. Utredaren bör i dessa frågor samråda med stattem planvcrk och lantmäteriverket. Den fysiska planeringens betydelse för samordningexi mellan olika samhallssektorers intressen och mellan allmänna och enskilda intressen gör det särskilt angeläget att informationen om fornlämningar på grundkartzi och i planer av olika slag är enhetlig och utformad så att tlen tillgodoser markägarnas och kulturminnesvårdens intressen. Utredaren bör studera om kulturminnesvårdens informationssystem behöver kompletteras med hänsyn till önskemål och behov inom den fysiska planeringen. Utredaren bör även studera om det finns behov av mer speciella informationsinsatser för svårbedömda fornlämningsförekomster. t. ex. områden med förhistoriska boplatser, kulturlager från historisk tid m. m. Frågan om kostnadsansvar för sådana insatser bör också övervägas. l utredningsförslaget bör ingå behövliga författningsförslag. Om utredarens förslag i här berörda avseendenbedöms leda till kostnader skall även för dessa finansieringsförslag lämnas. Förutom vad som här har framförts rörande förslagens finansiering bör utredaren beakta vad som sägs i direktiven (Dir. 1980:20) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående finansieringen av reformer. Särskilt skall uppmärksammas att kostnadsberäkningarna skall vara väl genomarbetade och ta hänsyn till alla kostnader som kan uppstå oavsett om de drabbar staten. kommuner eller enskilda. Utredaren bör så omsorgsfullt som möjligt belysa de indirekta effekter i form av exempelvis ökad administration och ökat krångel. som förslagen kan medföra för myndigheter och enskilda. Utredarens förslag bör redovisas för regeringen senast vid utgången av februari 1984. Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för utbildningsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda formerna för statens stöd till arkeologiska undersökningar m.m.. att besluta om sakkunniga. experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta nionde huvudtitelns kommittéanslag.

Regeringen ansluter sig till föredragandes överväganden och bifaller hans hemställan. (Utbildningsdepartementet)

sou 1935:13 229

BILAGA 2

1 ATT BYGGA PÅ KULTURLAGER

1.1 Inledning

I avsnittet 5.2.6 har i korthet nämnts de rapporter från BFR som handlar om metoder för att söka bevara kulturlagreu i de gamla stadskärnorna. I det följande redovisas en sammanfattning av den senaste rapporten Bygga på kulturlager, förundersökningar och grundläggningsmetoder (R 79:l98U).

Den övergripande målsättningen för projektet var att vid varsam komplettering och förnyelse av äldre bebyggelse söka utföra grundläggning och andra anläggningar i mark så att kulturlagren inte tar skada.

Det antikvariska huvudsyftet var alltså att bevara fornlämningarna - kulturlagren - för framtiden, vilket avsågs kunna ske genom att söka

0 begränsa de skador som redan skett på grund av de senaste decenniernas intensiva exploatering,

0 undvika ytterligare ingrepp på kulturlagren vid grundläggning för nya hus och vid byggande av nya serviceanläggningar.

I detta syfte bedrevs under åren 1981-1982 försöksverksamhet på olika platser i landet. Verksamheten omfattade

o förundersökningar bestående av geotekniska undersökningar, georadarundersökningar och provtagningar i kulturlager,

0 förslag till grundläggning på kulturlager enligt olika metoder med praktiska försök.

Resultaten av undersökningarna gjordes sedan vart för sig till föremål för antikvarisk utvärdering.

230 Bilaga 2

Slutligen angavs riktlinjer för hur exploateringsärenden 2 tätorter med medeltida förflutet skall hanteras av berörda markägare och myndigheter. För att underlätta myndigheternas bedömningar lämnades förslag till anvisningar, som utifrån antikvarislza synpunkter bör iakttas vid utförande av grundkonstruktioner och andra anläggningar i mark där kulturlagren blir berörda. (Detta förslag till anvisningar redovisas inte här.)

l . 2 Kulturlager

Begreppet kulturlager definieras i 2 § FML som lämningar av fordom övergivna bostäder, boplatser eller arbetsplatser samt bildningar, som uppkommit vid bruket av dylika bostäder eller platser.

Olika omständigheter har under seklens lopp påverkat kultLrlagrens tillväxt och kondition. Man kan göra en grov uppdelning ax kulturlagertyperna enligt följande.

Typ l våta kulturlager

är täta lager med hög halt bundet vatten och låg halt syre. Det är en miljö, som är starkt konserverande för det organiska materialet. Här finns alltså goda bevaringsförhállanden för kilturlagren och deras innehåll.

Typ 2 varierade kulturlager

är mindre täta lager med inblandning av dränerande skikt, som gör

att syresatt vatten kan strömma igenom och påskynda nedbrytningen av det organiska materialet. Här är det sämre möjligheter att bevara kulturlagren och deras innehåll. Om det skall koruna i fråga att bevara kulturlagren med kvarvarande organiskt innehåll, krävs åtgärder som förbättrar undermarksmiljön så att nedbrytnirgsprocessen hävs och i fortsättningen förhindras.

Bilaga 2 231

Typ 3 Torra kulturlager

är lager, som kontinuerligt genomströmmats av både syre och vatten, varvid nedbrytningen av det organiska materialet i stort sett avslutats. Vanligen är underlaget också dränerande. Detta har inneburit att lagermäktigheten blivit liten - sällan överstigande 1 m. Kulturlagren är därför sedan lång tid tillbaka utan organiskt innehåll och bedöms därför som okänsliga för markvattnets påverkan. Genom den ringa mäktigheten och den ofta lösa sammanhållningen mellan delarna kan det dock ibland vara svårt att genomföra grundläggning utan skador på fornlämningen.

Typ H Ruinområden

som innehåller murverk och stenkonstruktioner såsom lämningar efter kyrkor, kloster, borgar etc. har stort byggnadsarkeologiskt värde, vars betydelse inte minst ligger i möjligheterna till teknisk analys av själva murverket. Om- och tillbyggnader samt dateringar kan genom studier avläsas i murningsteknik, tegelformat, fogar m.m. Kulturlager kring anläggningar av detta slag är vanli- \ gen mycket varierade. Ofta är ruinerna övertäckta av lösa rasmassor av tegel och kalkbruk. Ruinomrâden kan därför lätt ta skada även vid mycket små ingrepp.

Det förekommer emellertid ofta att man i äldre tid byggt på medeltida murverk så att de äldre murarna ingår i den senare bebyggelsen. Det kan således förekomma kulturlager under golvet i källare, vilket bör observeras vid ombyggnad.

Det ansågs inte möjligt från antikvarisk-vetenskaplig synpunkt att tillämpa de i rapporten upptagna metoderna med avseende på ruinområden av detta slag.

1.3 Geoteknik och georadarundersökningar

Geotekniska undersökningar ger besked om jordlagerföljden, jordarternas egenskaper med avseende på bärighet, benägenhet för sättningar, möjlighet att släppa igenom vatten m.m. samt om markvattenförhållandena.

232 Bilaga 2 S()l) 1985:13

Behovet av geotekniska undersökningar är stort i fråga om undergrunder som finns under kulturlager. Man vill veta jordens beskaffenhet (egenskaper och jordlagerföljden) och grundvattenförhállandena (nivåer och förändringar). Undersökningarna inleds med besiktning på platsen. Med ledning av de topografiska och geologiska förhállandena samt de omständigheter som har samband med den befintliga bebyggelsen bedöms omfattningen av de fortsatta undersökningarna med hjälp av sondering och sättningsanalys m.m.

Med sondering avses att ta reda på jordlagerföljden och i viss mån jordarternas beskaffenhet. Sättningsanalys görs i första hand på sammantryckta jordarter, där det kan inträffa långtidssättningar på grund av tryck ovanifrån eller av förändringar hos grundvattennivân.

Markens förmåga att bära befintliga hus och beräknade att förmåga bära nya hus bestäms av hållfastheten och benägenheten för sättningar hos såväl kulturlagren som den orörda jorden under lagren. Befintliga hus har vilat på marken under en längre tid. Sättningarna är som regel avslutade. Nya hus innebär emellertid ökat tryck på kulturlagren och undergrunden. I de flesta fall leder också nya ledningsdragningar i marken till att grundvattenförhållandena förändras.

Samtliga mineraljordarter brukar ha tillräcklig bärighet när marken belastas med lätta hus såsom trähus med en eller tvâ våningar. Ett undantag från detta kan möjligen vara att bygga på mineraljordarter av lös lera uppblandad med organiska jordarter.

Hållfastheten hos leror kan vara otillräcklig med risk för stora sättningar när tunga hus och liknande uppförs.

En jords möjlighet att släppa igenom vatten (vattengenomtränglighet, permeabilitet) beror av hur stora hålrum det finns i jorden. Detta har betydelse för vattenavrinningen på markytan och jordens förmåga att hålla kvar eller leda bort vatten som tränger ner.

För kulturlager som skall bevaras är det av utomordentlig betydelse att markytan är sådan att vatten kan tillföras i tillräck-

Bilaga 2 233

mängder samt att kulturlagren och undergrunden är av sådan liga beskaffenhet att vattnet hålls kvar så länge som möjligt.

För att kunna bevara kulturlager bör man känna till egenskaperna hos de olika jordarterna. Denna kännedom har betydelse när det exempelvis gäller att bedöma dels jordens möjlighet att släppa igenom vatten, dels de förändringar som exempelvis tjälens sprängverkan kan föra med sig.

För att på ett snabbt och enkelt sätt få en översiktlig bild av var i marken dolda äldre boplatser m.m. är belägna har flygfotoanvänts under de senaste decennierna. När det sedan grafering gällt att lokalisera enskilda fynd i dessa boplatser har i några fall på försök gjorts karteringar med användning av elektriska och magnetiska hjälpmedel.En elektromagnetisk metod sm med viss framgång praktiserats i Sverige på senare tid är georadar.

Principen för georadarns användning är att en antenn från markytan sänder ut elektromagnetiska signaler i jorden. signalerna reflekteras mot olika skiktgränser i jorden för att sedan tas emot vid markytan och ritas ut på en skrivare.

Georadarmetoden har hittills använts för

o undersökning av mäktigheten hos olika jordarter såsom grus, sand och torv, tjockleken hos fyllning för vägar m.m.,

0 registrering av djup till grudvattenytan i grovmaterial,

0 mätning av vattendjup ( 10 m) och bottenbeskaffenhet i sjöar och vattendrag,

o lokalisering av block och andra föremål i jordar, av nedgrävda ledningar m.m. samt av hålrum och sprickor i berg.

I Sverige har undersökningar med georadar skett i Skateholm i närheten av Trelleborg för lokalisering av boplatser. Där består marken överst av 0,3 m plöjd matjord. Därunder finns 0,05-0,50 m

kulturlager på sand. Boplatserna kunde där klart urskiljas likaså

234 Bilaga 2

skiktgränsen mellan den undre vattenavsatta sanden och den övre vindavsatta sanden. Senare har med hjälp av georadarn lokaliserats ett skepp, som är begravt nära Galtabäok i närheten av Falkenberg.

De lyckade resultaten av georadarns användning ingav förväntningar på att kunna använda georadarmetoden i fråga om också andra jordarter än torv, grus och sand. Intressanta är sådana som jordarter morän, silt och lera, som vanligen finns under kulturlager i medeltida tätorter i mellersta Sverige.

Försök med georadar på kulturlager har skett i

o kv. Leoparden, Uppsala 1981 september

Antikvarisk utvärdering

Syftet med georadarns användning är att utan borrning, provgrävning och andra markingrepp skaffa en översiktlig kännedom om vad som döljer sig under markytan. Georadarmetoden ger möjlighet att snabbt undersöka och registrera föremål och avvikelser i marken inom mycket stora områden.

Georadarns är emellertid starkt användning avhängig av radarvâgornas genomträngningsdjup och jordarnas konduktivitet (genomträngningsmotstånd). Radarvågorna kommer djupt ner i grus, sand och torv medan finkorniga jordarter som silt och i ännu högre grad lera i mycket stor grad försvårar radarvågornas genomträngning.

För proven valdes därför i huvudsak där områden, kulturlagren ligger på en undergrund av leriga jordarter. Avsikten var att få reda på om georadarmetoden även under ogynnsanma förhållanden kunde ge tillförlitliga resultat.

Som sanmanfattning kan sägas att georadarn har en mångsidig användning. I de undersökta fallen med lerhaltiga jordar gick det

Bilaga 2 235

emellertid inte att få någon säker information om kulturlagrens mäktighet och innehåll.

1.4 Provtagning i kulturlager

av områden med kulturlager brukar föregås av förarbe- Utgrävningar ten, som bl.a. består av uppgrävning av provgropar följt av arkeologiska analyser av innehållet i kulturlagrens olika nivåer. Resultatet av förarbetena utgör sedan planeringsunderlag för de följande arkeologiska utgrävningarna.

Grävning av provgropar innebär emellertid alltid att kulturlagren delvis förstörs. Frågan har därför ställts huruvida det är möjligt att ur kulturlagren ta upp prover av begränsat omfång men så beskaffade att det skall kunna vara möjligt att analysera innehållet från arkeologiska utgångspunkter.

Arkeologerna önskar alltså för analys av kulturlagren få upp kulsom med orubbad lagerföljd kan undersökas i sin turlagerpelare, helhet. För detta ändamål har utvecklats en typ av provfångare.

består av ett rör av plast, som innesluts i en mantel Provfångaren av stål, upptill täckt av ett påskruvat lock, nedtill öppet. Anordningen med provfångare och mantel betjänas av ett mobilt borrtorn, som driver ned den i marken med stötande och roterande rörelser. Därvid tränger kulturlagerjorden med oförändrad lagerföljd in genom mantelns öppning och fyller ut provfångaren.

en sektor ur provfångaren skärs ur Undersökningen görs genom att utefter hela sin Kulturlagerpelaren blottas då, varvid man längd. får av lagerföljden. Vid skikt efter en god översikt undersökning skikt har det erfarenheter gått att få fram olika enligt gjorda fynd ur kulturlagerjorden.

236 Bilaga 2

Försök med provfångaren för upptagning av prov från kulturlagerjord gjordes i

0 kv. Toven, Uppsala o kv. Leoparden, Uppsala o kv. Kyrkolunden, Sigtuna

0 kv. Örtedalen, Uppsala

0 Slottsparken och Rådhustorget, Vadstena 0 Rådhustorget och Järntorget, Skänninge o kv. Köpmannen och Szt Örjan, Söderköping o kv. Alania 12, Kungsbacka 0 Slottsgården, Halmstad o kv. Stjärnan, Malmö

Antikvarisk utvärdering

Huvudsyftet med förundersökningarna i samband med grundläggning på kulturlager år att på ett tidigt stadium få underlag för att bedöma kulturlagrens innehåll och kondition.

Förundersökningarna utgörs därför till väsentliga delar av provtagningar med analys av kulturlagren kompletterade med geologiska och andra bedömningar. Då erhålls den information som gör det möjligt att ta ställning till om kulturlagren efter arkeologisk dokuentation skall tas bort eller om kulturlagren skall bevaras åt framtiden.

Eftersom bevarandefrågan kan bli aktuell, är det viktigt att de undersökningar som görs är skonsamma för kulturlagren.

I områden med våta och varierade kulturlager lämpar sig provfångarmetoden väl, i synnerhet om materialet i kulturlagren till övervägande del är organiskt. Under nedborrningen glider då kulturlagren lätt in i provfångaren och utfyller den helt. I områden med torra kulturlager går det också bra att använda provfångarmetoden.

Bilaga 2 237

Beträffande frågan om provtagningsmetoden kan ersätta eller komplettera provgrävningar vid förundersökningar i samband med grundläggning på kulturlagren kan följande anföras.

Vid traditionell provgrävning inhämtas kunskapsunderlag för bedömning av det aktuella området. Man får då förutom informationen om kulturlagrens tjocklek och lagerföljd också inblick i bebyggelsens karaktär och datering. m provgrävningen sker för hand, kan ofta en stor mängd fynd tillvaratas för närmare analys. Om provgrävningen sker med maskin, försvinner en del av dessa fördelar. Under alla omständigheter blir kulturlagren vid provgrävningsstället förstörda för all framtid.

Vid upptagning och undersökning av kulturlagerpelare (borrprov) fås kunskaper om kulturlagrens tjocklek och lagringsföljd. Det går också trots kulturlagerpelarnas ringa genomskärningsarea

(110 cm?) att tillvarata vissa fynd. Kulturlagrens förstörelse

inskränker sig till denna lilla genomskärningsarea för varje upptaget prov.

I de undersökningar av områden med kulturlager, som föregår ställningstagandet om kulturlagrens bevarande, torde provtagningmetoden som komplement kunna minimera provgrävningarna. Provgrävning kan lämpligen ske där det finns lämningar av byggnadsverk. I övrigt kan provgrävning ske på något ställe för att få fram en referens för de kulturlagerpelare som kan tas upp i önskat antal på utvalda ställen.

Provtagningsmetoden torde också med fördel kunna användas för kartering av större områden, som av olika skäl inte är åtkomliga för arkeologiska undersökningar.

1.5 Grundläggning på kulturlager

För grundläggning på kulturlager, som skall bevaras åt framtiden, skall följande tre krav uppfyllas.

- får Kulturlagren i princip ej utsättas för ingrepp. Det innebär att man vid nybebyggelse

238 Bilaga 2 S()l) 1985:13

måste avstå från våningar under mark och att grundkonstruktionen och ledningar skall ta minsta möjliga plats.

- får inte rubbas eller förstöras. Kulturlagren Det innebär att man vid nybebyggelse måste undvika sådana i markförhállan-

förändringar

dena som kan skada kulturlagrens beständighet med avseende på den befintliga grundvattennivån, belastningar på undergrunden m.m.

- skall Kulturlagren i princip bibehållas smnnanhängande. Det innebär att grundkonstruktionen och ledningsdragningarna förläggs så att ingreppen i kulturlagrn komner så långt från varandra som möjligt. Husets stomme skall anpassas till detta.

Med beaktande av dessa krav undersöks möjligheterna att grundlägga såväl lätta som tunga hus.

När man numera skall bygga ovanpå kulturlagren kan man beroende på omständigheterna välja att utföra grunden med platta på mark eller kryprumsgrund, som är ventilerad. I fråga om platta på mark förstyvas grundkonstruktionen i ytterkanterna och i övrigt efter behov. Platta på mark används mestadels för enplanshus av liten vikt på plan mark.

Beträffande ventilerad kryprumsgrund förhåller det sig på att grundkonstruktionen utförs i sin helhet av betong och då får god styvhet. Den kan därför användas för såväl enplans- som tvåplanshus. Kryprwunets uppbyggnad med system av uppstyvande betongväggar gör huset mindre känsligt för eventuella ojämna sättningar. Ledningar för vatten och avlopp m.m. dras i kryprwunet. Anslutningar med ventiler, vattenlås m.m. görs åtkomliga i inspektionsbrunnar och genom luckor i bjälklaget.

Efter FML:s tillkomst ansågs det i samband med pålning och schaktning för de allt djupare källarvåningarna ofrånkomligt att gräva

Bilaga 2 239

ut och dokumentera kulturlagren innan de blev förstörda. Undersökningarna har i åtskilliga fall blivit mycket omfattande och utgrävningskostnaderna betydande.

En ny grundförstärkningsmetod för tunga hus har därför nyligen utvecklats och provats för tillämpning i områden med kulturlager, främst med syfte att bevara kulturlagren för framtiden.

Metoden går ut på att punktera kulturlagren utan att rubba eller på annat sätt skada dem. Punkteringen sker med foderrör, som borras genom kulturlagren. I foderröret nedförs sedan en stålpåle, som drivs ner genom foderröret och undergrunden. Efter det att pålen nått det önskade djupet på berg eller tillräckligt bärkraftiga jordlager, fylls mellanrummet mellan pålen och foderrörets insida med betong. Pålen blir på detta sätt ingjuten, vilket gör att såväl pâle som kulturlager och undergrund blir skyddade mot klimatisk åverkan utifrân. Nedborrningen sker i princip enligt den vid slutet av 1960-talet introducerade och utvecklade Odexmetoden, som innebär att borrstål med foderrör gemensamt drivs ner 1 marken. Metoden har använts för olika ändamål, främst för borrning efter vatten.

Skälet till att använda stâlpâlar är främst att få minsta möjliga genomskärningsarea för att minimera de massor som trängs undan då pålen drivs ned. Stålpålarnas små dimensioner gör att de ryms i små foderrör, vilket medför att den förlorade mängden kulturlager blir bara en femtedel jämfört med det förstörda kulturlager som uppstår vid användning av foderrör, som skall rymna standardbetongpålar.

Grundkonstruktionen ovanpå den grundförstärkta ytan kan lämpligen utföras som ventilerad kryprumsgrund av betong för att få god styvhet och utrymme för ledningsdragningar utan ingrepp i kulturlagren. Grundförstärkningen med tillhörande grundkonstruktion tillåter byggande av hus i flera våningar.

Ledningar för vatten och avlopp m.m. dras i kryprumnet, vilket möjliggör inspektion och åtkomlighet i samma utsträckning som i kryprumsgrund för lätta hus.

240 2 Bilaga

Försök med grundläggning med pålning i foderrör i kulturlager har utförts inom kv. Leoparden och kv. Kroken, båda Uppsala.

Antikvarisk utvärdering

De genomförda försöken har haft till syfte att klargöra möjligheterna att bygga ovanpå kulturlagren i stadsmiljö med så skonsanma grundläggningsmetoder att kulturlagren kan bevaras åt framtiden.

Möjligheterna härvidlag smunanhänger med dels kulturlagrens beskaffenhet och kondition, dels undergrundens egenskaper med avseende på vattengenomsläpplighet m.m., dels grundvattennivån.

Ur antikvarisk synpunkt fordras att grundläggningsmetoderna skall vara skonsanna mot de underliggande kulturlagren.

Kulturlagrens beskaffenhet och möjligheterna att bevara kulturlagren har tidigare beskrivits i avsnittet 1.2.

Kulturlagrens kondition sammanhänger med undergrundens egenskaper. Härvid är den viktigaste egenskapen hos undergrundn att den kan varaktigt behålla en hög grundvattennivå. Ledningar i marken inverkar negativt på särskilt våta och varierade kulturlager, som sannolikt även innehåller oförstört organiskt material. Det är därför angeläget att ägna stor uppmärksamhet åt detta problem.

För lätta hus (1-2 våningar) kan grundläggning i allmänhet ske ovanpå kulturlagren så att dessa inte nämnvärt berörs.

För tyngre hus eller för lätta hus med koncentrerade laster kan grundläggning ske på så sätt att lasterna förs ner med pålar genom kulturlagren till bärkraftigare jord. Pâlning med betongpålar av traditionell typ eller annan liknande pålningsmetod bör ej tillåtas vid grundläggning på kulturlager, eftersom sådan pålning kan orsaka alltför stora skadeverkningar på fornlämningarna. Dock bedöms möjligt att tillämpa metoden med pålning med stålpålar i foderrör.

BILAGA 3

RESULTAT AV KOMMUNENKÄTEN

I avsnittet 7 har lämnats en sammanfattning av inkomna svar på frågor som arkeologiutredningen ställt till dels kommuner med medeltida städer, dels alla länsstyrelser.

Skrivelsen till berörda kommuner hade följande innehåll (vissa avsnitt är utelämnade):

Arkeologiska undersökningskostnader

I diskussionen om de arkeologiska undersökningskostnaderna har man förutom effekterna för berörda ägare och brukare också tagit upp mer allmänna effekter för samhället och samhällsutvecklingen av undersökningskostnaderna. Man har framhållit de risker som kan finnas för att dessa kostnader skall motverka nybyggnads- och omi de äldre tätortskärnorna. Riksbyggnadsverksamheten revisionsverket har också i sin rapport 1983 Resultat och resurser i kulturminnesvârden föreslagit att man så långt som möjligt skall klargöra de samhällsekonomiska konsekvenserna på sikt av fornlämningsskyddet innan ställning tas till finansieringsformerna för de arkeologiska undersökningarna.

Det har därför varit naturligt för arkeologiutredningen att överväga hur man skall kunna få fram ett tillfreds-

242 Bilaga 3 sou 1985:13

ställande underlag för att precisera samhällskonsekvenserna. Uppgiften är svår, eftersom undersökningskostnaderna ofta bara är en av många faktorer som påverkar ställningstagandet till en exploatering eller motsvarande arbetsföretag. Detta gäller t.ex. vid exploatering på råmark där valet mellan bevarande resp. borttagande av fornlämningar sker i en komplicerad planeringsprocess där det kan vara svårt att entydigt avgöra vilka faktorer som ytterst fäller utslaget.

I vissa exploateringssituationer är valfriheten mer begränsad eller helt obefintlig och förutsättningarna att belysa konsekvenser av undersökningskostnaderna därför bättre. Det främsta exemplet är här byggandet i äldre tätortskärnor med kulturlager eller andra fornlämningar. Likartade situationer finns i vissa villa- och fritidshusområden som innehåller fornlämningar inom små grönområden eller på tomtmark och där önskemål nu finns om förtätning av bebyggelsen och förbättring av ledningssystem m.m.

I fråga om bestämmelser, principer m.m. rörande lagskyddade fornlämningar från äldre stadsbildningar hänvisas till Underrättelser från RAÄ och SHMM 1983:4, daterade 1983-08-01.

Arkeologiutredningen vänder sig nu i en enkät till samtliga kommuner som har medeltida städer enligt en i nämnda Underrättelser intagen förteckning. Erfarenheter av arkeologiska undersökningskostnader och därmed sammanhängande problem finns hos olika kommunala förvaltningsorgan.

Bilaga 3 243 S()lJ 1985:13

Resultatet av enkäten kommer att användas som underlag för utredningens överväganden och ställningstaganden i de frågor som ovan redovisats.

Utredningen önskar att följande frågor besvaras: 1. Bostadsbyggandets beräknade totala omfattning i kommunen under 1984 - 1986? perioden Vilka byggnads- och anläggningsprojekt, som planeras för åren 1984 - kan beräknas kräva arkeo- 1986, logiska undersökningar? och anläggningsobjektens art och storlek Byggnads-

(räknat per m2 byggnadsarea resp. bruksarea)

Storleken på förväntade undersökningskostnader fördelade på dels den arkeologiska instansens kostnader, dels kommunens direkt av undersökningarna föranledda kostnader i form av exempelvis grovarbetskraft och maskintid? Hur fördelar sig objekten enligt 2.1 och kostnaderna enligt 2.2 på projekt som avser nyexploatering resp. sanering?

Om så är möjligt önskas frågorna under 2 besvarade beträffande projekt som planeras för tid efter år 1986? Har några byggnads- och anläggningsprojekt inte kunnat komma till stånd på grund av för höga arkeologiska undersökningskostnader och i så fall vilka? Finns planer på att i fall tillämpa särskilda

nâgra

grundläggningsmetoder (betongplatta på mark, venti-

244 Bilaga 3 S()lJ 1985:13

lerad kryprumsgrund, grundläggning på pâlar i förborrade hål med foderrör jfr. Byggforskningsrâdets

rapporter R 89:1981 och R 79:1982)- för att undvika

arkeologiska utgrävningar? Har enligt kommunens bedömning de arkeologiska undersökningskostnaderna någon betydelse vid exploatering av råmark? Känner kommunen till vilka problem i övrigt som kan orsakas av arkeologiska undersökningar i samband med arbetsföretag?

Denna enkät har utformats efter samråd med riksantikvarieämbetet och Svenska kommunförbundet.

i sou 1985:13 Bilaga 3 245

Tabell 1

Kommunsvaren redovisas i följande tabell, som innehåller kortfattade bra = mycket uppgifter. (Förkortningar: bruksarea; bya = byggnadsarea; fbh = flerbostadshus; kv = kvarter; lgh = lägenhet; mkr = miljoner kronor; = stg stadsäga).

Siffrorna i tabellens rubrik hänför sig till de numrerade frågorna i enkätskrivelsen.

246 Bilaga 3 S()lJ 1985:13

-mc

naox Ixums

uwwcauwcmam

|cmxmmcoxwwa«E

|oHooxu mvømum=ø

zoo

.gmwaW=u=nxmunmmu«H ømvcmaamnumwmwcwøvma

nwnmøumox

nmmamwmznwn

umm

mwmum .coaumøumm umumumm

m«umm .Hmm mxmaw

-ñmwwanon

Ivmpnus wumma

mmmum mmuvcm

o

.mm mcom wawc

:www

umuumvow

am:

uuwvmnwwzn

M

muumñ

mmmum mvmuuon

.ma Hmama vwa

øma|m

mmmum

møsuwqm

ma

mmmum

a

I

uuooo -uooo ooo uuooo

:cm mm mm

ømumuwms

wgaammmwca

cmaasz noxuzm umvumm onmaam

nu

›nmww«

omm mao

ømvcsa

q_o

|oHomxu =mc:EoM

man

uomcmuw

:unna oomm come ooow oooq uw um

mwmum mxmww

_ N

m 0 O m _.m NE m 0 Q m N.N Q m

o+m o+m ;wa :wa :wa

mmm o_m omm

mwmum

o

ewa_ mmm. omm_

S()IJ 1985:13 3 247

Bilaga

:amma

nmvwu

.umcmaamvmum

umw:wøxwmumv:=mmum:uom

m

Emanonm

umwvws

mmmwumw

mwmum mnaamum umxHM mwwmmms

N

man

nuwuwm

uøowma

umcumox

uum

umvuwm

:sax

naaaumumc

mm

mwmum uuoum uuoxm

.wmz Eom wøuow umø mma

M

suv

amma

cmum

nvcsuw lusuaøx

xwwwancsuw voumsmwømø

um

mmmum wøacwwma masmo mw=m:m Emmøoxm uwmma

m

w« som uos

=mH-m

mwmpm

eaoøxuoum

wmz

nwzam

mwwum mumømm meoum

m

uamw

M

mo om

uwmmwmm

a

nanm

ummwmwm

M

mgummvnoz muummvuoz muumnvuoz umoaaxmzz

:ma M sm_

ooo

cmumäoum øoumaonm

;wa

Emnaom .mszmem .msawsm øoumsoum wcwumu

nam

mwmum

o N

N M _.m .x m_F :wa mo oo_ M N.m om m.N

vwumumuuw

:ma :wa

vmumumuuw

;ma :ma :wa

umumumuuw

wmumumccH wmumumccH wmumpwø:H

:ma

mwmum

o _

qwm_ mmm Neon mmm_ wmo_ mmm_ omm_ mmq_ oem_

248 Bilaga 3

S()lJ 1985:13

mmwum

m -

mnmumv

innan

nu

HH«uumu

HHm:uøo0 oumumv wcmøauowus nmwmauøsuw

.mwwum umsäox umaao

.mn mama

mmmum

m

nwz

amH-m

mmamuumumm

mwwum

q

nmz

.cmcswsumnmz uwvwumon

mwmum

m

Nam.

pmm

:oo

Na NE mo

uuooo

uoumcmmmm umvmumon ummuumsvøq Imumumom uuwvømwmmn wøaøumuumm

ooo ooo

mwwum uamuoa

N

N _.N om ann N_ man N.m com m.N

:ma

mmmum

_

man

S()lJ 1985:13 Bilaga 3 249

1%:

wa ao

:mun

maøuuømu

umuwum

umuuoammu

uwaam

M

umwømcxmmumvcø

cmewanoum umvmcmwzn wvmømmumm

mwmum møaan

N

mwmum

mmz

mvawxmuwm

nwwmawnsuw uwvouoämmcmc

mwwum

m

.mä

mno

um:

=mHuo

lan

ammo Eom

ssuuømo

.wav

mnmm

mumumcwam

ago:

mwmum u__umN muwwmn

q

mø«amxøm

.mh Enuu :oo mm

:ma

mwmum

m

om

:oo

._“m .um man man man man man cum_ agg mun maa» mun axe p_mw mg» wuAD wnc |000

umumøumox

__umN

lHNOHw

.qm_

we

mao

NE NE NE Ne a NE NE NE NE

mumum Esuucmu szuucmo Eøuuzmo Espucmu Ezuucmo Ezuucmu ESHUCOU 000|00m uwøuxmuwn vmuømxmme

com

.N

omm

.mq_

000 00m

oomp

000 N .mnm _.N 000m com_ 000m oem_ m.N :oo :oo pmm om_

uwwzpaamu

:wa

umammznaø

;wa

mwmum

F

mom ma umø

250 Bilaga 3

S()lJ 1985:13

uwmams

Hama

:oo

:zman:

vwe

wcwuwømammvwu

mmmum Emanoum nowmxm

o N

:zman

|mvømon

møwcspowus uwvmnuwox

pmm

mwmum

o 0

.mh :oo

uwama low

wuwuuonnmw

xv

Imwwavcsuo

ma

vme

Aøwvumaooa

mmmum umuuww

a m

www: M Hm:

:meon :nano

Iwwmwm

Ixmmoua

umuxwmoum

:za 150

m .x

mwmnm mwvmnvøw uwømwmn

e

mamman:

q

.mn umu man cmnw Haga

mmmum

m

|

|um suv

S»

ngn mms än

ruwmomq

mxmwwoaooxum

Iummowq Iuwmomq

Mza

mcmmsmumcm

m

uxs

mwcwxnwnm |«umøumuam umwmcuwox

znamvmuo

NE NE e

uxe .axe

nawumpu âamumä

mwmum

N N

voums

.z :mv _.m .x :mv ooom com_ oomü SS N.N .z :mv m_-m_ m-q q.N m

:ma

mmmnm

_

oomm

S()lJ 1985:13 Bilaga 3 251

numxmmo

mm

nmwmcumox

umummwmmumn

umummaon

umuuwzwwkn

.uxønmcmmmvqu

.umwvmuwmwaqpwømaa

:www

umvmcumoz

www

mwmum EUHDOHM uxwuavcm

um: auolmø

mvsmuwwm

.mmauvmumn

.mh

^.muuowv

m amaun

umuumx

:menu umamv

mwmum mwmnm q

wcqamxzz

muu

mamman:

.mh

umamm

uwaammaox

:wa mwmum mwmum m M om w=«u

uowananv

Auoucox

umvcmashmm

:ma

numnowq

umwam

|mumxumum©

nmmäox

nmmaox

uonv

.umvmuso

mm

Imoamxwzd cmumumwa

mumoøu

wømumømm maamvoyo

;wa ;MH mwmpm wømumu mwmum .Hama :oxcmn N M M m.N .M :mv amma .M umwø Axuu N gm m 0 m_ M

-za

vmcwwznao

:wa ;wa

mmmum vmcwwzn

o _ mmm coq

252 Bilaga 3

S()lJ 1985:13

^.mupomv

=mH-n

maqamxaz

m man mun man mun mzn ngn

smwmuwomm

H

musa

uvcmnøumw

one s Ne Ne Ne me Na

.xmuowñnanv Aamxoaxcmn |mEumuumwm ømuuoamuuøwo

wo

Apuumumonv

:ma

vmøwwzneo

Añouømsv

oomm

con

oomm

vmømwmn

com” cow_

cmuma

coq_

mmoua .saw oem

M M _.N

m o

ø

3 253 Bilaga

mvmxn umvaz

mnx

.wc«=u:mxmuwwmvwH ømmmmuoummwøwumamam

mxmawoaomxum

mmmum

o N

new

uaamqomam

E0

umwcacsmaøuow mvwueomamsaw

upoum

mwmuw

mmmum

e 0

.mh M vas

mu rum

mxmamoaomx

ams

møuwvouws mwvamxwow

M

m

mwwum øzmøms

m

.mh aamw nu

M

smala

mvmumcmam

umnuwoaz

uwmvøm

møsmwvmx

mwmum

ms:

mmawømuum

.mn wan

q_ M w

m _ q

Iowmvwm

_H_

-mc

:muwo

vmcwwznmc cmwsumvmm vwømw%nEo ømwmaxczz .wwuwmmumz vmcwwmnzc

N

vmcwwzn

um

anvønm

uum som

mwmum

m 0 :oo

m 0 a

q

man upp man upp man mun «›n m›n F. -nav

:wa m

Axumsanuwsn

NE NE ms NE ms NE NE Na

umwumnxpmx cmmsumvmm

won mao

:wa on

cow com

ncommq

:wa omg

come

oc_

:onnmz cmvmq Hgmucm :mxumn mnñamz

oem_ cow_

N_|_p wum wum

mmmpm

N _ Fm

N m 0 D m m _.N m 0 Q m

:MH

mmmpm

F

254 Bilaga 3 S()lJ 1985:13

nmw

|xmmn

mwwawv

nmmaøwsunuaax

umumzmqamwamwcwummmømc

«m:mwwo

.mcmmmmuuøa

m

mwmnm mwmum

n o N

wqama wcwc

mwmum mmmum

0 0

mn

Eoøw

masmuumwcwa

|wm>u

Iwcoumn

mvwmavnzuw

msaom

^.muuomv mwmum mmmum muumaa

m o m

.mh ma x

ømann ømaum :vems

Lwuumzvøm

M

uuw

mvmuso vmuww=mxm

mwmum mwmum

mmøwøwuum wøaamxøqa

q q

.mh mn

:mx

maamzuxm wøwuwøwm

x

.

mwmum ummamø mumam

m

-›mum mwmpm

m

Hxxm -umox uwvm: man pmm

vmøwmmnzø

N

nam

E

uuooo

nya pmm

-uooo :nach

muømxmno mømumamm

com_

wxmqmoaowxnm

:oo

umw:«ømumu:

.maaom

ms

Hmsmamm

Nm

mmm

mmwum m.m.n.m ømumzwm

mm_

mwmum

N

ummM

N

m.N como mum>

N.N UI n m m o. N M _.N

:wa

mwmnm mwwum

F _

own_

S()lJ 1985:13 3 255

Bilaga

^.muuomV mmmnm

m

ømaum

mmmum

møaawxøaq

o q

mwmum

o m

nmoaaxm

www

uuooo Eoømw

aaouucoxuxmsuw

nnooo

|xwmnmw:=oum wøwuwuxwmouaeo

Inooo uuooo

vmuwmwømuou

om

umvmøumoz uwsaunm vmuoauww

mwmum oomum

N

m.m maa; oo_ omm

256 Bilaga 3 S()lJ 1985:13

Eom

mvmxm

wøwcuanxmumwmvaa

Hawa

umvmcumox

mwmum nuvwa

o N

vøsuw

nømomuaumw uwwmaøman

mwmum ma..mmz

o 0

m mv møaø

wwmum

m

wwz

am

smala

:www

sam

lamm: :oo M

x

mwwum vmuøamam waoxm

q

wø«mwxunoz

.mh øwumø

øwumøawnz Iaammmz

x

|ouw

mwmum ømno:

o m

.aw.E

mum>

:oo

-Hooo

M M

uuemm

nns

www

|muwnuwonw

uwmuxmuwnum

omm

M

Imzamnz

:oo

cmmwuo

.anooo

umaamm

Na NE NE NE

uuooo

.AM.E .Es

amxm

uwuawxm vausqxmms

Haag

ooN

ooom

uwmnx

00._

oomm. mum>

møqumømm

mmm maa man mom

wwmum

c N M :mn M M M m›n im m ma

N m 0 Q ..N m 0 Q N.N m m.N mmwa

:wa

mwmum

c _

mNm

S()LJ1985:13 Bilaga 3 257

muoum

øvømvmumn uxmmpwvøa

umvmcwwzn

voa aan

ømøwwmnzø

zmx

mxm«moaowxn

mwøøu

mwmum umwøwc mmmnm mwwnm

o N m N

v« :oo woz “oz

m uxm vws uxw

mmum

uwncovmumn

mo

vmøumox uaamau møaumumoaa

mwmum mwmum mwmum cmvmm

o 0 0 0

.mm mwz .nmz

macww umaam

umamnucaaa

Iwcoump

mcqcwwmavasuo

mvcmøm

mc«øwwmavø=um Uøsumummuou

mwmum pacman Eocmw muumam mwmum mwmum

o m m m

mm uum moz noz

ømanm ;malm ømH-m

mmsmovw

mcoumum

mwmum mwmum mnmxm mwmum

q q 4

mmz mmz moz

m

mxmawoaomxnm

uxømoua

uwmux

nwmøwøxwmnwvcd

munnen.

nmuuoaw

-›ø

|ømuum

vwawwmn vwamwznza

:wa

awuumn mwmum wwmum

o

mmmnh

m m m

M oc som man m xum ww=H mmaH som

F

»on man mun

amd

cmwaoumm

iumuuww

wømumumoamxohz

ømmoxmmm ømvaopmm ñmwwxaum

^umnouwoumv

wo wa 48

uuooo

0.

vmømmmnma

:nu

mwmum manmam mwmum mwmum

ooo

o N N N

N M M N.N vm maa: m m.N M m mwøH N ›m _.m com_ som m.N

saw

M M

;wa :wa ;wa

mwmum mwmum maømem mwmum

_ F F

q_ m on_

258 Bilaga 3 S()IJ 1985:13

zoo

vwømanww

uuvmcumox

uaHm=uam0 uMuww›n

muuxm

o

mwmpm

m

:nanm

mc«amx=ma

usmm

ua:

mun q mus mun man man mun

uwmuxmumnumoum

ummmmo cmumao

|mEumnummw

unooo uuooo unooo unooo

N

vmuøaxmme

Iu

NE

umsäom |mm=

Na Ne

:oo

NE NE NE

vmøwwzauø

wawcxmmumv

w

xm«woaomxu

M m.N M :oo :mm M .umu “mums :oo com_ mmnm com_ coon_ ooh_ oomn www com oem coq

4 m 0 Q _.N m u N.m :oo m :wa :ma :wa

omm mom mmm

mwmum

o

ewa_ mmm_ omm_

s()1J 1985:13 Bilaga 3 259

amvwa

waacsxxmm

gmumaumox

ma

uwxaw

uHumucm

wumxm

xmwwoaomxum

mwwum mmmum .amnomuwm

N N mama añau

muwum mwmum 0 0 nwz

^.wuuowv

mwmwm mwmum m m mwz

cmauz

cmalm

wcmmmxcwh maouxmaumz

mwmum mwmum q nmz

mmmum mwmum m m -

nuooo

xmmwomooxum

man man

uoxuag

nya mnsmn

mcwumumoamxomz

mm Iuooo

wawaxmwuwvøø

lmm unooo

øomumummaam

.uuooo Inooo NE NE Ne

nmpsøwuww

mm M M

um vmøumox som mm oomm ooom ooom mnm>

om_ Hmm mwmum uumnøm wnauwø wmmum N N om 0_ o_ 0 Q m.m N 4 m 0 _.N m 0 N.N 4 m 0 m.N

;ma ;wa :ma

mm_ ma_ 0._

mwmum mwmnm _ _ emo_ mmm_ omm_

260 Bilaga 3

uww

Eoaa

umvmøumox

ømvmusomwøwumumoaaxmzc

cwumwmmuwsmqummw

msnmsm

mmmaequo

mwmum mwmum

a

nmz »mm

cwalx =mH-g

wuonmmamm nawsmauswm

-ucmu

xwuxmymamxma

F ;wa

xumnmznxw ucmxmmwHm

mcwcxwmumvcs

Imim

I

HOHEOU cmmåmm

x

masmem

xmwwoaomxum

ms

|Hm

Iuooo

om

mm ooo

CNHHO

:wxmww

.m. hmm mac oo_

mwmum

.aw.e

c

mmmpm

.N o x

m

M w m

um

mp

N m _.N m N.N N m N.N x 4 m

S()IJ 1985:13 Bilaga 3 261

mmmum

^.muuowv

m

nmz

cmanq

amaua wwmum

csmsmwuemm

q

eaosamwcm

mmz

Q_

nam:

ooN

zumvmm

mo

.umnmumop

mzn

wwwum mwmum .uouøox

m m

M Hmu NE

m

man

m

mms mun mun

m

»za m›n

&

øwwuzuum

0 9

Hou

umoamxmaz

Ne ms Na ms ms

øm:a =w=o

Gmmuzwum

0_ N m_

wcwwmømm wcmumu

;oo

oN.mN

omm

Huv ;oo .q.m oomm omm_ come omNm

mwmum

:oo

mmmpm

N N M M NN M m I

m.N 4 m N m Q Q _.N m 0

W

wsnmäm :wa

mmmum mwmum

a

ânm Nea ;am

262 Bilaga 3

ømx

iumwøsuww

smvmcumox

.mammas

mummas

mxmmwoaomxum

mm

muoum

mwwum umwcwøxmm umxuze ummcmøxn

o

EC

musa

uwoamxm

m

mmmum uamsuoz wcmumu xumswu

o

v«

.

^.muuowv

smal:

ømalz ømauq

Eaonaowøm wuonwøamam: møouxmvama

mmmum

o m - m -

man :ao man :on um

Howams uxmmao

ms pmm

mxmmwoaomxnm

Ne

.xmuo«Ha«m

:mugg uuooo

umwcwcxmm

uowmum

umwmumon.m

.aamuoa

m=wa:EEOx |uovø:oua

-uooo

Magna:

owm_-«wm_

ommo_

vmcumox

omm_

m_

mmmnm

:oo

mwmum

N N

n 0 n mo N.m una om_ N.N oo

;wa :wa :ma

omN och oon

mwmum mmm_|qwm_

_

ewa_ mmm_ omm_

S()lJ 1985:13 Bilaga 3 263

mumm

lmw›n

ummømxwmcox

uum

uumummwmn

www

nmuwnwmnmm

mxmaeocoxm wøwumømammvwu mcmuxmmoum

mwmum

N

:oo .E.E

mwmum

mmz

cm

:pmm

nvøsuw uaaqu

mama um:

mwmum nmwcmøwwma mumaema

wamxm noume

m

.mwz wsmm

zman: vcsum :Emma:

|m

usaaox

-mumumon

Eom

umwumumwøwø

ma

vm

vasa

annandag” uxmwoum

uwv

mwmum ovana

c

.woz m Eocm am: nom

man mun o m›n NHL axe

mssmvmumon mssmvmumon wnnmuoucox

NE NE Ne NE

umwwumon

NE NE

ommq omoc

oompp

com ooa omm_

mwwum

m

_.m 2 z o za

\Hmmx«z

;ma

makes

aasuuwumb

mauwvonmammm

xouxamañzo

:wa

nmunmuo

swe :wa

Iuwumm rmuw>m :mnwwmm :muuoun

No_

|uwwmHH«m

Fm

mcwewao

N

uum ;wa ;wa :ma :ma ;ma uum ;wa ;wa

www Hmsu amy cow mnumm omuoç mmmum

N M M nu M om M M oo M m_ M .N z om x me

N m 0 Q M m U m H H x

;ma

mwmum

F

oo_N

264 Bilaga 3 S()lJ 1985:13

mwwum

^.muuouV mwmum

m

smal: vasa

mwmum

o

wwmum

m

:oo

mun mun :oo m›n mun man man man mun

m›n mys nya

ms man mus mzn

mscmumumon mznmvmumon masmwmumoa mssmwmumon

:mamma

Ne Ne Ne us Na

mznmuouøcx

s s Ne a Ne ms

Imvmumon mssmpmwmm

;ma ms ms me

imwmumon

.mvmumon Impmwwm mumwwm

omm_ mama oo.” QNNN omm. oomm com ooo oo_q mmqm oem_ come omm omm_

mmwpm

N M om A _.N m o a m m u

S()LJ1985:13 Bilaga 3 265

mwmum

^.mu»owV

=mH|z vasa

mun man man mun

O

m›n mha nya m›a nya m›a upp

man ms

msnmvmuwon wsnmvmuwon msnmvmumon

coummo øoamoh umuamz

Na Ne Ne Na Ne Ne Ne Na Na Ne

møzmvmumon

a

:wa

Imvmumon

Na

;wa

mumwwm

:wa

com .ang om.. om_N ooom oooq omnm coon cm__ omqq omv_ ommm

mwmum

N M om_ M 0 M ma

m

266 Bilaga 3 S()lJ 1985:13

auooo -uooo -uooo

:muuonwwxa

oc omm mmm

ømmcmumcw

cwv

^.muuowv

»mm auooo

mxmmwoaowxuw

m -uooo -nooo

nmvmøuwom »utmana

mm Smal: com com mwmpm 2 z 0

?CSA N.m ma

uuooo -uooo Looo uuooo uuooo uuooo uuooo -uooo uuooo

øwuumnmwmp

uxs

nmmm nu mm mm omm nu m.. mm_ com www omm

w 0

cmmamumcm

hmm Eouø

:mv

uxmmonm

ømssm hmm uuooo uuooo uuooo -Nooo uuooo auooo auooo

mxmwmoaooxum

H §5 -nooo -uooo

uowmcumox mwwausmm

nmwdm

møeumcmm

om N oo_ .än omm mo_ om_ 000 omv com om_

M U D M M O E H W M A mmmum N.N m.m

S()lJ 1985:13 Bilaga 3 267

nam

mmusmxm

näs_

maawøowumuo

mm

uwmvme

mømøaaox

cmx

pmm

umwvmø_:oow=mnwumoamxo

mxmwmoaomñm

umxHm

umsmn uowøcumox

nmvouwsmuwnum

uxmwoum

.ømvwuemuw

mwmum nmvmc .mmvøm

N

ämm uum ma mømxw

mwwum

0 -

M

mm uuw

M

Ivcsuw

wagøäoeøoum wcwcwmma umamaawuw ovmuuonuww

um:

mwmwm wuuomm

m

pmm am: Hamn

amd-:

mmmam

q

mean: ?z

N N

uwwmumon

um um

umuwnam

»uooo -uooo

mamuou -umoxwa mamuou numoxap

m_ m_

23725 cmvmcumox vmøxmuon mwmpnmwmp zwvmueo ømvwcumox vmzxmgmn

ømvwueo

omm omm

mwwnm umvmc

m

N.m pmm :mn Hama w .axøw Hmm »mums Hmm cww aH«u N .axam pmm

Hm um N

:E0

uuooo

nwumnum

-uooo

Imvmumoø mamuou mamuou

nan

nuooo -umoxma

m_ um

uwwmcumox umumaumox cmvmcumox lmwaauwcmm

ap

mmmTåm_ wcwvmueo vmøxmumn øwm_-qwm. møuwwneo ømcxmuma

øøvmuao

nam

mmmnm

om_

ummm

N m

N.m pmm nav “Mau N mum> om_ pmm ømv Hama 0 .axaa pmm umwmø m.m o ømvmu

|Eo

:ma

8212:: mvmamvpnw

q_

mmmnm cwvmu

_

000_ mm

268 Bilaga 3

mwwum “oz

m

Imoamxw

m

-umox

um

wmamwzuwn xnmswu

mwmum umvwc

o

mHH vm wøwumu

nmz

ømauz

:man:

muonmaamue

mwawHHm

nmz

| I

m›n man

umuwuow

:ma M nya

:Hm oom wma

uummu

vmumaowmswm

|muvmx pmumoax

macmxozum

Ne Ne

|wum>oua

NE

com

mxmumcm

mo

mzo

Eøuucmu umcmxm uwusou

mmmu©

m

nmwcw:

oem

:wu mo Eom oomm oooq

M

M mo »wa E Hm

m 0 _.u m m _.N 4

m

;ma

wwmum men

S()lJ 1985:13 Bilaga 3 269

:oo

umwcwøomuwm nmwømumvumw

mwmum mwwum

N N

M

Eomumuwm

mcumvmcumox umamoHmn-ooH

333m

år?

wcaamaon

mwmum mmwum

0 0

.mn 35 una

ma

muumam ^.munowv

mmwum mwmum

m m

xume

anal: zman:

mmwum mmmum

mm:«Haw

q q

mmz

unga»

-58 nuooo -58 uuooo uuooo -Hooo unooo

mvmcxmumm umvmcumox

mm om ma om 0_

omm

u I u

8_

mwmum mmmum

m m

u.N 4 m o n m m 0 m H a

|wnwu=

lvsn

Iowxum

goa

mo

tmoaaxwxz wanmcamm

wøwuwcmm

:wa :ma ;ma ;ma ;ma

msammz

-nooo

nøssox ømcmnm

cmø=EEoM mxmmwoa

Mmm

§03 mama

umpoumw umwcwc

?mo

mwmum wcquou mwmum

N N mm m_ om N_ og

m.N om um m.N m N m o a m

:wa

mwmum

_ F

mwmpm mmq

270 Bilaga 3

S()lJ 1985:13

mwmum

f!! OD EU H Fn

EU 00 CU

^.muuouv

3-1 F24

zman:

GJ OD

umumw

0 5-1 Fru

a

.H zax

Imoamxmmø

m

møanwcmm

wøanmu

omm NN H

En M A Z Z m.N .nu .zum

.

;wa

w=nmuøMHz camuoxao

:ma

Hamnmmxm Imwømaamao

m

:mg :wa

nomamm umwømamx

;ma :wa

|amuum uwcuou muumm

amd

mønmwwq

N

øwxomn

:wa ;ma E

own oomm oem_ ooom cow.

mwmum

N mm_ Nm om N q N. w_ ou; m

_.m mun

m 0 m H w M a_ Z z m o a

Bilaga 3 271

umeumw

Iwmummwmaumox

:oo

umwcacmmumm

wwmum mvømmamu .§95

N

mwmum

mmz

mwwum

m

^.muuouv

mwz

amaaz

:man:

muoaømxnmm

vmumw mwwum

q

mmz

Som

uomxum

Lä

umwawaxmmumv

mucmx

-S23

mwmwm uxwmoua

o

Nää.:

m

mwøw så mvma

wcauwumoamxmma

man mun

zwmumnmamm

NE

8%

NE

O :wa

øomumam

:ma

cwøømq

O å:

:mum

o LE omm 00._

mwmuh

N å 0 m_ w

IJJFI-:ODZHWMAEZ N m u n p.m m U m.u m|

M

|Eo

:wa ;B så

msnmem

sam

mwmum umuwo vmøwmmn

o F

mom mä M S_

272 Bilaga 3 S()lJ 1985:13

uum

umummunm

mumumv

uxo

mvcmwwmn

:ma

nønow

mcumvmcumox

Eoømw

Bo

mamma

mxav::

mvcmxo

umvwcumox

mmammaumwmvwum

mvH«xmøm

.vmnmmmcquwumoam .mcwøwmmavcsuw

uenvwn

.umwcaaumumm mmammmznmn nmwmmuumm

mmm:

mwmum mvmxo umwømøema mwwum muwwz

mwmpm

m m N

um: Eom

mnuwum nøuow

:wa no

muøa

omamvzuon mxumumma

mv

mwmum mwmum mpmwav mwamx ummøwøsma mwmum

:omm:

0 0

.wmz .mh mmz

wmmum mwmum mwmum

m m m

nmz mwz wmz

øwauz um:

nmvmcwwzn

lvøw

§72

M

ømgaz

aumw

:ua

uxwmoua

wxomnmwøsx

mwmum mwmnm mwmum

q q 4

umäaiá

mama

aaoama

wmz .mwz uum uuo mmz

mxwao

nømnv

:oo

|pomwa«um:mm Amssmwmumcn

min

wwwum mwwum mmmum

m m I m

uxwm :mama

I

mo

m

uxmmoua

umwcacwwmaso iwvmmwusumc comuanwuum

nmawmznub

tama

mmmum mwmum mwmum umwcmø

N N N

mm:H mus m

:ma :ma :wa :so :wa :wa

vmamwmn

som

mwmum mngmsm mwmum mwmum

F F F

que omm M one pmm com qmm

S()lJ 1985:13 Bilaga 3 273

muwcom

mumnummcmammamumv

mm

mux

|xmømnmmoamwm=wwmn

mv maamum

umwcmømmnmm wcwcxmmumvc:

wmvs:

mmmpm umaam

N

cm mama

mwmum

mä

mwmum

m

mn

luv

cmanz

:Emm

uoauumv

:op

Iaoxmumw

uøvmn

nmwmaømammamu

m

was

uum

mømmaomwzn wømauumwao

wuonum

mmmum mmumu

o

.mmz um: u«E uumm vann mama

umumoaaxmma

NE

|ona -58

Mmwv=::

xnmaueou

nøcmm

:wa

ooo saw

vmøumox :nuts: wøwcxwm

o

mwmpm

m

m M _.m oo_ m om N.m Hmm m.: m.m H wøwy

xmmwoaowxum amumoamxmkz

msnmem

|oua -Hooo

umvmcumoz nxwmumvns

uuooo

lxmmumvas

nnoon

mwmum ouamøumm uwquw

o N

N _.m om m.N hmm mama 0 min oo_ oc m.N mama

vmcwmmnzc

:wa :wa

mmmum vmømmmnao

o F

oo» oo_

274 Bilaga 3 s % D ü B

:oo M

mumv

nunumw

Ixmmuwwcs

m

uxmmoum

umwmcumox

vme

umo:mn umøøøx

mumumw

umwswcmwumw xmwwoaomxum nmwcwcmmumm

nu

mvcmmamw

Hamw

mwmum mwmum mwmum mwmum

N m N N |

.mh mv mmm: mmm mwz

:um

mv

mxmawoaomx mcuovmcumox

E0 mmm:

mwwpm mmmpm mmmum mwmum

0 | w 0 0

wwz mmz .mn ugHe

mwwum mmwum mwwum wwwum

m m m m

mmz wwz mmz mmz

:malm øwaum :mH-o ømnum

amw=:M øemamuauaa

mmmum

mwmmøwa

wmmnm mmuom mwmum mwwum

q q q Q

wmz mmz mmz mmz

uxmmoum uxmmoua uxmmoua

mmwum mmwnm mmmum

m

mmwpm

m m 4 m

mmøm wwøH mmcu

uxmmoua uxmnoum

nwcmm

cmwmavoahmm uxwmaowwcwu

mcmnmum

xøwcøz

_üwwwmz

møuoo

mwmum mwmum mwmum mwwnm AMUHUGGM

N N N N

mw:H mwøw M z muwmø M

M

»

:wa :wa :wa :ma :wa

mwmum mwmum mwmum mwmum mssmam

P F F . :nu

mmm oem mmm mm_ mm W

S()lJ 1985:13 Bilaga 3 275

:mao

smaumox mum

øoauxauumøoxmvmcmwzn

mwnm mmm

umueos

.mmwHm

mwmum møww›n o “az ämm ømx .umv

umw Imum

nmum

mcnwvmøumox

E0

mwmum wuøH cwu

ømaum

smanm

wøqmwxamm

“msn

uxmmowa

wwmpm mwaw

amxwuamm

mun

nxooam

man uumam

cmumwmam xamumwwam

icøøa

ømnmxumuu ømpmxoacm

-zon

w=smvum :mumwøqn

:wa

ouuwum maummm

CNGOHM Na Na

møqumcmm

øwu mwmum o om x x mwmuh a M M M N M _.N omm con_ m.N N m 0 n m m

;wa

com

276 Bilaga 3

^.muuowv mwwum

m

zmaum

mcwamxamm

mmwpm

c

mwmpm

m

nuo

mmawzcumwmvmum

unooo

upp

man nya upp m›n man man man man

wxmwwoaomxum mxmwwoaomxum

m›a

.nuooo

NE N

wcmumumoaaxm

Na us

uwvmumon

e NE

aovmumom

NE

umvwumom

NE

amwmumom

-uooo

pmvmumom umvmøumox umwmøumox

s NE NE

mamuoz xñmucmm

m

wcmuocmm

coq oem coq_ oomm ooo cow_ ooçm 000._ com_ coon mHm>

mwmum

N om mo

_.m m 0 o m m N.N m m.N m|m

S()lJ 1985:13 Bilaga 3 277

:oo am

umnuvunmmnwu

vmspmw

uxmmnwvøs

M

umxqu:

mwwaxumuañauo

:oo

mcummwsmmu

pmm

uovmøumox

wcmaummaoamwmøumoxnmm

:oo

uwvmcumoz .uxmuwuzmumu umwcwcwmumm

Hñmw

mwmpm ummcwc kamin mwmum mxwau mwmum

N N N

Han oømxm

musa

Iøuow

:ma

nmmmmnu ummcacema

E0

mwmum mwmum mvcmx mwmum

0 | 0 0

.mh mm

mwmum mwmum mwmum

m | m m

mmz moz

amanm cmTm amanm

waqanxvwg

uum

mwmum mumxm mszmsm

0.:_

mwmum mwwpm

q q q

mwz wmz .mh

uxmwoum uxowoua

mwmum mmmum mwmum

m m m |

mwcH Emm

_

uxwmoua

m

m.N._

uxmmopm

NE NE NE

mmum:

msøusumm

N

m:øm 00m

mcmumømm

:oo 000_ 00._

mmmam mwmum

z ROH

mwwpm

w N N

mw:H N xwm m.m N m _o mo p.N m 0

M M

:wa

swe så :wa

mmmum mzswsm mmmum mmmum

_ F _

em 3 :am mmm om

278 Bilaga 3 S()lJ 1985:13

mwmum 5

mwmum 0

mmmum m

^.muuowv

amanm

mumxw mwmum q

mwwum m

umeämu umeau

|mumnumoum

ncaxmme

nuo

ucqxmms

uwmwxmumnumouw uumuxmuwnumouw

m_ unooo

|umouw

umsäwusmxmma

umvm=umox.Hxxm umvm:umox.Hxxm

wømumømm

umsmucmxmms

uuooo unooo auooo :oo ooou

uwmuxmumn

oq owe_ oo

com

umsemu uwsäwu .Hama ummgx

o_m omm .axcm p omq Hmm mmmum N :oo pmm :oo uumnøm om

N.N m .o No m.m

mwwum F

S()lJ 1985:13 Bilaga 3 279

nmvmøumox

wme

mvmxmmuo

ummøacmwuvumwmvwh

mwmum muwv xmmøacxm

o

mwmum wwmum

m

nwz

:nanm

ømauz

umumaumx

ou›mxm mwmum mwmum

q

moz

uxmmoum

mwmum mmmum

o m

mmøm

:oo

mzn nya mun mun

manuøuwm

Imvøwmamwcms

uxmmoum

umumm

wøwpmuwoamxwzz

Na NE Ne

nmwmumon

NE

øwwzmaaad

m

mcwnmcmm

one. ooom ams com_ coon

mmmum mwwum

u M M ;oo N

N m 0 p.N m m.m 4 0 mH

:ma :ma

mmm Nam

280 Bilaga 3 S()lJ 1985:13

:own Hama

mux møcnx

uuoum

noaumawn

munen

ømwmmuuøw

mømwoaowxummumum

uuwnumo

M

som

mwmuh wwmum mmmum mwmum wmmna mwwuw

m m | N I N

nmz uum Ewan

mwmum mwmum mwwnm mmmum

0 0 0 o

ma mh mmz mmz

uwmuumn

cmuwxmexmemm

x

mwmnm mwmum mwmum mwwum wvcmw

m m I m I m

wøz .mh

GWHIW

:mans :male zman:

CENSGCM

.x

nxmamm cmumxws

wumnmmvømq

mmmnm mwmum mwmum mwmum

u

vø=mumxw

Q 4 I q q

mwonu

møz mmz .ma

mwux

uxmwoum

aam=u=mm |mwøwcuHm

|umw

vmcmwzn

wwwum mwmnm mwmum mwmum

m - m | m m

ac muum

uxmmoua uxmwoua uxmmoun

nxmemm

mmmum wwmum mwmnm mwmum cmnmxmñ

N N N N

mmcH mwcm mmcH N M

M

vmcmmznxc vmzwwmneo

nwa :ma :ma

:wa sm_ :wa

sam

mwmum mønmsm mmmnm mwmum mwmum

_ _ _ _

om çw M ev_ oo_ om om_

Bilaga 3 281 S()l) 1985:13

uuom

uuoum

a

mwmum

.mh

nanm

aowwauoe

wwmum mwmum

o

.mm

mwmum

^.mpnomv

moz

:mal: =mH-=

mwonu mwmum maaamm wwmum

q q

mmz

mwmum

m 1

wwmpm

m

uxmmoun

man upp

oow :oo

|øwxmmE

uuooo

umvmumom |mumn»wouw

Na

møqumømm

NE

mmmum umsmu uwmnx umewu mwmum

N N

_.N oem coq u.N oem .axza 0_ m.N mw:H

mwmum

282 Bilaga 3

S()lJ 1985:13

nmwamawmuwm

mwmum mwmum

N m u

Im:

.Å

ma

umwpmxumE

mmmum mwmum uämwå umxumc«

0 I

u«umw

M

voE

numemu

mummum>© vcmnemm uwvnmwwzn

mwmum mmmnm

m m

amma: .Ez

m

Cmalb

i?

zman:

wwamumummm

-men

aoumomaxm Iwusomwcwu cmaamvmum

mwumumm

Su

Aumusoumøn

vas

mwwum mmmum

q q

mmz :aaah :å av om:

mwwum mwmnm

m I m u

H

mun mun

uoaomxum

§3

uuoom

mwmøumox

aoumxmm

Imz

wuwaws

man

.masa

cmumvcwn

Ne NE NE

-som -uooo -ucoo

m

mnuoz uoumu -uooo.n_

mcwuocmm

ooom

E

82 com_

mwmum mwmum

N N

mxmww

å M om om

EE«u

mum> uwwu:

uum om N 4 m 0 _.m 0 N.m m 0 m.N

:wa n?

mmwum mwmum

_ P

omm o?

Bilaga 3 283 S()1J 1985:13

mwmum mwmum

N u n |

mwmum mwmum

0 u 0 |

:då

uaamsuxm

-uEzm

wcwcwwma ømuwmapsu

mwmum maamå mwmum

m m |

J., um

cwauz

cmaax

muosmwmm

mwmum mHmo wwmum

q q |

.Ez

mwmum mwmum

m u m 1

øuwvmmy sååå cmumao

IGH

|ummwu søm:mu

NE NE

_§5_

NE NE

x

oonu

wampwømm .uxmmona

ooo_ ooo_ ooo_

mwmum mwmum

N

msmm

N å M M M

N m o Q _.N m 0 a m.N wH x :oo

s?

mmmum mwwum

_ F |

SN

284 Bilaga 3 S 0 U m i H

pmm

Iumvø: muwv

umvmcumox

xmwu

pmm :oo

møumvmcumoz .møumwøqcxwm umwcwøwmnnw wwnwHcmwww

mmmum mwmum

N

mwmum

N N

mmz wmz

“ou

mccww

nmvmcumox

umoaaxm

vw

nmmm

Hmm

Inowmcanou

mwmum uaammu uwmvco mumumn mwwum mmmum

uxmw

0 0

.mh mam mm mmz wwz

muuwaaucoumn

ømuaww

:umw«H

muømmmmuumn

mmmum mmwum mwmum

m m m

wwz .mn x mwz

ømaux

Ima smaux

cmH-om

muuoww

uxmmoum

:me

HHmmx«u=m nmwcwcmøwuw øsmsumumm

mwwum mmwum mwmum

4 4

mogna

q

.wmz m um: woz nmz

uxmmoum

mwwum mwmnm mmwum

m | m m |

mwcH

-58

:m:

cuwwae zmvnmo :mmumw

mcwumømm

mwmnm

o_

mwmum mwmum

N I N N

M M N x _.m så N.m 8 m.N

W

:mm :ma :wa :E

mzzmsm

mwmum mwmum

_

mwmum

F _ :nu

mmm wo_ mmm .NS M

BILAGA 4

RESULTAT AV LÄNSSTYRELSEENKÄTEN

Skrivelsen till länsstyrelserna var av följande lydelse (vissa avsnitt är utelämnade):

Arkeologiska undersökningskostnader

Särskilt i Stockholms-området och i Göteborgs och Bohus län förekommer i relativt stor utsträckning äldre villaoch fritidshusomrâden med fornlämningar som berörs av på förtätning av bebyggelsen och förbättring av planer ledningssystemen m.m. I mindre omfattning kan motsvarande områden finnas i andra delar av landet och då framför allt i anslutning till de större städerna. Utsaknar emellertid närmare uppgifter om vilka redningen kommuner som har områden av detta slag. Länsstyrelserna torde ha bäst kännedom härom. Med hänsyn härtill vänder utredningen till länsstyrelserna för att få veta sig omfattningen av denna speciella exploateringssituation och vilken inverkan de arkeologiska undersökningskostnaderna har haft eller beräknas få för önskade förändringar inom områdena.

Utredningen önskar få svar på följande frågor: 1. Inom vilka kommuner i länet finns aktuella förtätmed Vilka är dessa omningsområden fornlämningar? råden och i vilken omfattning berörs fornlämningar?

286 Bilaga 4 S()IJ 1985:13

Vilken betydelse har enligt länsstyrelsens bedömning de arkeologiska undersökningskostnaderna vid exploatering av râmark?

Finns det exempel på att arkeologiska exploaterings-

undersökningar blivit avsevärt dyrare än vad den antikvariska myndigheten beräknat? Hur har man i så fall löst den uppkomna situationen?

Bilaga 4 237 sou 1985:13

Tabell 2

Svaren från länsstyrelserna redovisas i följande tabell, som innehåller mycket kortfattade uppgifter. (Förkortningar är desamma som används i tabell 1).

Siffrorna i tabellens rubrik hänför sig till de frågor som upptagits i enkätskrivelsen. Fråga nr 1 är därvid uppdelad på fråga 1 A (första meningen), fråga 1 B 1 (andra meningen första satsen) och fråga 1 B 2 (andra meningen andra satsen). Fråga nr 3 indelas i fråga 3 A (första meningen) och fråga 3 B (andra meningen).

288 Bilaga 4 S()lJ 1985:13

:agave

Imawv

.mmuxcmm mmuxamm

mwvmxmcma

Mmm

mmvmamv

mM

uouw

mdm

:oo :oo

wwmumw

cm«cmøo«u«nE mcumvmcumox =mm=mcomu«nEm

ømuwumoamxm

møuwvmøumoxumm amvmcumoxumz cmumuwoamxm

øwuwumoaaxm umnmawam

m An Am

mmmum

m

Am mv An Ao om mm

xnumxumm

m

wasuwmm

mmawuuwwmm

cumx›z

w

nmxam

ummazmwmv

nwmx« osmmz

.HM.E

maammumw maamwumh Eaonxooum

.

mmcmcmm

»pm

mwmum øwvvsm

m

Am cum An Au Av Aw Aw Am

cm um

nwumoamxo umumoamxm umumoaaxw

:cm um: um:

nmoanxm

nu

um: na:

munen

umaamwømuwu muumwumw muuwwaoamw nmwømøxwmumv .mcnmnmøumox =mMumøuoua

mm

mumumøman muxcmnxmøw uwwacmømaa ummwmH=m

:oo

mwmum mamma :mw=«u øwwøwu muouu

N

Am An wømu ams Au Av An

mvmummvmz

N

mwmum Iusuasx umwma

m

_

vwum

mcaaäox

ømøumxmvmum

uusuaøx

amv

weaonxooum muummvuo= nwuuouww nwuuoume mmumnmuuxm

_

wwmum |umumm owømcms uuoumu mcnuwmm ømvmueo :mumma muvwm umvwuso

m

:oo mama

_ M

mwcwcmm maauwmm møøuømaaom Eaonxuoum umxmumumn

mwmum mama

F

mmaauzum Eaosxuoum :ma|m

imcwq

S()LIl985:13 Bilaga 4 289

mv

cmaame

cm

wcwcxwmumvca

m

mwmumm

mumuvøm

Awømamxmzv

møuwvmøumox

awmamuaummcma

umumoxmn

Hon

mmamv

am

um:

cmuwumoamxw

cm

vas

cmvoumuoum

umomnawcma

m

møwmvmcumox

wonvwn

:maamømum

wvamu:nxmumm

acw

mm

.cmøssox

m

mwmum ømvms

zoo mm« mmm

m

Am An Au mdm

M

uuo

uuwm

uumox

xoov

mumaw

-zzv

|xuo |umw

ovmcxmuom

H

:mnmøumox

mm N

amaemxw uwsämum Awømmwx

mmmum mw«a uwøm: uuoum .mcm Hama woum vas

m

.mn :oo Hw oo_

cm

www

mmxmcwä

:Mu

wuuwum

noaomxum Ieownaamz

mmuømvcs

:mn

Imøumox

vom ia:

oummv

maaumumoan

munmum

wømumuwoaaxm ummcaøxwmumv .mcuwvmøumox

M

uumm

møuwumcumoz

wwe nmp

.mmamvmumn nxmmxnme

mwmum manmv wcwumømam muvcws mmamvku mxmmw umwmu mmømswuum

N

um: :mv uaam vw ømx Eoøwm .um mv uum

sn um

:oo

umuwuawcmum

|muw

uHmwmuo Ieomumaaon mvauamvmz umwumaaon

N

mwmum amvmu umvwum uamw

m

_ zoo

wcmmmxhz mmawcmnum møaumaaxmm

_

mwmum mumaøM ioømuumz

m

_ Guam Bao:

M

mammma: mwwauamm Iumcczm ruumwao

mwmum xuow samma |m«um mvcmu mama

_

&

imcmu mmHmu›um mamman: cmauo Iuwwwm

lama vana ømaua

290 Bilaga 4 S()lJ 1985:13

umwmmuu

onow

W

cwuwumoamxw

mmHw§Eoxm=mumm

:oo

m

mmmum

mM

m

ou

a

1::

m«mwmucwv mvonaama wuwamxaag

ummvcm

mwmpm

m

um

umwuwe

Iwan

uamshoz nuwvmøumox

wwmum w%%%mw Iusuwm umuumm wøwumc

o N

wa vom

mvwuamvmz ummmansuazx uuwmapsuaøx

mvquamvmz rusuasx mumuñmvoz

N

mwmum

Mumma

m _

nmuuoam nmuuoam

umwumwwzum

msaom Imøammz

ømawmuomømw =møøwEmwM ømaoxmxaom amuaoumm

_

mwmum .Hw.E Hasuupoz ømuxm :mayo:

a

ømmnn

m

.Hm.e

_ M M M M

wcwmnxcwq mcmmmxpuoz wcammxuwvmm

mmmum wømumwm

_

mmñogauw Iumwumumw

vana :nanm

nmcmq

Bilaga 4 291

cwuw

mvømwwwuuwn

mmuvwm

Hamw

mxmumøm

msmavømnuww

.mcuwvmøumox

M

m

mmwum

|

mm

m

zz

ma

»mums

mamma Juana:

aoumuasmou

umacsx

mwmwm mxmumzm çwmpnomm_ mvøwoumn umwøqaxwm mmmusumw

aamw uum

m

.mh mm

nanm

um: um

:mun

uaox

|mx«u=m

uxume

Imoaaxm

inom

mv

mauwvmcumoz

namamm

mmøumvmaumom wmaovzuoa wøumvmcumoz

øouwa

wvamaawn umaaouu

M

xwauoum mwmumu .mømvum

mwmum ummvcm mxmau umwøms mumnaøm

N

cow um maa “Hag »mm . a

N

mwmum

m | |

_

summa

.

|mum

mx«mm=«mwM

m

:oo

vma

mxaumumm> mmumumømz

_

mwmum cwEamz ømaumM mmnwx amasmo uuoumu uañmzamm

m |

mañmo uswm vmum

:

F :mv

.

mummH mnwcsmq umeamz xaumumm> mwuwumøwz Eaoswuom

mwmum mmxm

F .

omaoumum wuonoøouz umaamx

:mama :nano smal:

292 Bilaga 4 S()L11985ü3

m

mmwum

1 | m

lama

vczuw

wwawoumn

Iumwmvmuamm

mm

:Emm

mcøwm

umøxwumn

umwcwcmuwu:

mm

.umvcmpmw oämäia

man

mwwnm Hmmsmxm mumnum

uoEm

m

.wmz m cm .mmz mm

ma

nwa

uwumwuum

vwe

M E0

wuww:

ua:

Amuämn

uxo nxm

Icemc

co pm

:oo

nmvumw

umv

mmuwumoaa mmøuuvwcumoz

umø

upon

xumE

uunømsäm msummnqc xmuuouw cmmømmaawu

cm

usmñøuow -smaøuom

pmm

muumum .umumoam xumsmu vmcumox

mwmum umwømø :wmvs: mmxmm

N

pman cm mean Añmxm mmu musa E? .ømu mmu

E0 mm

N

mwwum

m | I

_

vcmnumonmcasm

mvcwamuoe mamxmmcsmg

351m

_

mnumm mvøzawum wxuwmm |x«mx0mm wø:mo:mm vmummpm

mwmum cmamm mamum

m I

F .Q

[E0

vmumEHmm wuonwumu Awcwcuumw Hmvaamz mumxun vcømwczcmum mHHmovw: Hwvmxcsz

mwmum uoumv summa umøuo Hmxwmzq WWCOUOW

_

omamnzum mwponoumo

mssom

vcmaamm amanz cmano

:mama 0

S()LI1985:13 Bilaga 4 293

ømaawe

amoamxm

:oo

umwømawcmanwm cmmawumumwøme

mmmum

mm

1 | |

:annu

umuwmtcs

wumcwm

ouøq

mwmum

m

mwz .wwz www um mmz mmz

uzuwn

uxm

:mn

wmamvzumn wmamvmumn

umaaw

wvcmuumm uumvmøumoz

:E0

vmmøwuwwm mvømmwmuu nawmwänmn umumoaa Hawøwwume

um:

mwwum wwaam wmamv muuwum

N

cmwøm umE om Gmøcm mc

mwmum

| | I u

Nm_

:Emm

uømo

smomm

wcamwxmmm umuumx umwømaamm

mwmuw mmmuna mññms mumam mamuu maamm> oun

:: M

umøm

wøqmmxamm wmuwanmx lmøaumwux wmumawaam

mwwym maamq ounmum Imwwcaa mums

_

sem:

wgonmHn muonmumxm UGmHEhm

xmamg mmaouäm :mH-m cmanm ømanm onnmuo cmaua

294 Bilaga 4 S()lJ 1985:13

m

mmmnm

| | 1 m |

mwmum

I 1

woz

m

mmz

unw

uumm

uxmmwm

nmcumox

H

ivwe

aamw :mums

Iamnuwum

noumoaaxumz cmumumoaaxm

zoo

cowm:

umum

ovamwmuwn mspmumøumoz

um:

.qzm

mwwum ucwEaH cmaamm uxqawaox mmmm mamma mvmu=mo mumneømuwm

N |

:m mwøma mama uuwm uoe uman wvømv .HMS

uHwwmuo ismacuow

N

Imunooo_ Imvmum Ivcsum ummcwc

mxmumøo

|

mwmum umwøaø

mama

m

F

o

:Emm

So

Immmamuhuo wuoamvmm møwmxmvwum møumxmvmum

umumams

_

mmmnm umumm umwwuao smnwmm

onHm mmaøa

m

F :ann

mwnmumm mnoemvmm

mwmum cnamm mHwo moa:A mmuam

F

vcmHøwEumm wuwnummaoz

mmaouaum wnonmHmo cuuuon

:mama :mans ømals GMMIN inuoz cwaiøm

295 sou 1985:13

BILAGA 5

DOMSTOLSAVGÖRANDE RÖRANDE KOSTNADSANSVARET ENLIGT 9 § FORNMINNES- LAGEN - DET S.K. KRANSENMÅLET (NYTT JURIDISKT ARKIV AVD. 1 1982 s. 547)

I kvarteret Kransen i Uppsala förvärvade Anders Diös AB år 1968 19:2 om 625 m2 för 382 500 kr. samt år fastigheten Dragarbrunn 1973 fastigheterna Dragarbrunn 19:3 och 19:8 om sammanlagt 2 616 m3 för Fastigheterna utgör efter 3,5 milj.kr. sammanläggning Uppsala Dragarbrunn 19:11.

Bolaget avsåg att renovera gatuhusen på förutvarande Dragarbrunn 19:3 och 19:8. Övriga byggnader på Dragarbrunn 19:11 revs för att ge plats åt ett nytt affärs- och kontorshus om sanmanlagt 1 874 m2. Produktionskostnaden för nybygget, som skulle omfatta

en lokalyta om 3 290 m2, beräknades i prisläget i maj 1977 till

19 250 000 kr. inkl. markkostnader. I beloppet ingick av bolaget beräknade kostnader för arkeologisk undersökning med 0,8 milj. kr.

Den planerade nybebyggelsen berörde äldre kulturlager som enligt 1 och 2 §§ FML utgjorde fast fornlämning.

tillstånd enligt 6 S FML att ta Länsstyrelsen gav 1977 bolaget bort kulturlagren i de delar av Kransen som berördes av nybygget. Länsstyrelsen föreskrev därvid att fornlämningen, innan den togs bort, skulle undersökas arkeologiskt 1 den omfattning som låg till för en kostnadsberäkning, som upprättats av RAÄ:s UV. grund besvärade sig över beslutet men regeringen lämnade besvä- Bolaget ren utan bifall i vad de avsåg omfattningen av den arkeologiska undersökningen.

Den beslutade undersökningen omfattade en yta av ca 700 m2 med en

sammanlagd kulturlagervolym av 2 100 m3, vilket motsvarar ungefär

hälften av de bevarade kulturlagren. RAÄ beräknade kostnaderna

för sin undersökning till l 443 100 kr. Härtill kom bolagets

kostnader för 10 300 grovarbetstimmar, maskiner m.m. till ett av ca 0,7 milj. kr. Totalt utgjorde kostnaderna för belopp undersökningen av fornlämningen således ca 2 lU3 100 kr.

296 Bilaga 5

Bolaget yrkade med åberopande av 9 § FML att fastighetsdomstolen vid Uppsala tingsrätt förklarade att kostnaderna för den arkeolo-

giska undersökningen i samband med borttagande av kulturlagren på Uppsala Dragarbrunn 19:11 inte skulle åvila bolaget. Som grund för yrkandet anförde bolaget att till av särskilda det, följd förhållanden, var obilligt att kostnaderna skulle åvila företaget.

Staten bestred bolagets talan och anförde därvid att de särskilda förhållanden bolaget åberopat inte var sådana som avsågs i 9 § FML.

Fastighetsdomstolens domskäl hade huvudsakligen följande innehåll.

Bolaget har upplyst, att det inte förvärvade egendomen i Kransen för rivning och nybebyggelse. Först år 1974 började bolaget överväga hur det skulle använda egendomen. - - - Kontakt med antikvarisk myndighet togs från bolagets sida första gången under höstn 1976. Bolaget bedömde att ett sådant samråd inte var meningsfullt förrän bolagets planer beträffande markanvändningen blivit konkreta. - - -

I förarbetena - - - förekommer inte något uttalande enligt vilket obillighetsrekvisitet ställts i relation till storleken av kostnaderna eller till beräkningssättet för dessa. Huvudprincipen är att kostnaderna - oavsett storlek och beräkningssätt skall åvila företaget. De undantag från huvudregeln som exemplifierats i förarbetena har inte heller knutits till storleken av kostnaderna eller till beräkningssättet för dessa utan avser helt andra situationer. - - -

Kostnaderna till följd av undersökningen får visserligen såsom bolaget anfört i och för sig anses höga. - - - Att kostnaderna blivit höga synes - - - främst ha berott på kulturlagrens och betydande omfattning tjocklek samt deras stora vetenskapliga betydelse.

Enligt 8 § fornminneslagen bör vid planerande av arbetsföretag i god tid inhämtas om fast fornlämning kan beröras av företaget, och där detta finnes vara förhållandet bör samråd så snart ske kan äga rum med länsstyrelsen (riksantikvarien eller dennes ombud). Att fast fornlämning fanns i Kransen var en omständighet som bolaget måste antas ha känt till redan då bolaget år 1968 gjorde sitt första förvärv i kvarteret. - - - Genom vad - - - anfört är klarlagt att bolaget år 1968 och år 1973 skulle ha kunnat få uppgift såväl om fornlämningens som om de omfattning beräknade undersökningskostnaderna. hade Bolaget

Bilaga 5 297 S()lJ 1985:13

därvid - om fastigheterna förvärvats för nybebyggelse kunnat anpassa köpeskillingarna efter undersökningskostnaderna. Genom ämbetets skrivelse - - - 1975 -

vari ämbetet bl.a. upplyste om att planerad nybemark inom de centrala delarna av byggelse avsåg medeltidsstaden, där mäktiga kulturlager med stor för om Uppsalas äldre historia betydelse kunskapen finns - blev det klargjort för bolaget att en nybeskulle komma att föranleda en arkeologisk byggelse undersökning av betydande omfattning och följaktligen medföra höga kostnader. Det uppkom sålunda ytterligaför att ta upp ett samråd med re anledning bolaget antikvarisk Bolaget dröjde emellertid med myndighet. detta ända till hösten 1976 då projekteringen för ett var framskriden. Med hänsyn till det nybygge långt anförda kan avseende inte fästas vid bolagets invändom det i att förutse storleken av underning omöjliga sökningskostnaderna.

Förekomsten av fast fornlämning inom en fastighet som är avsedd att får anses innebära en belastnybebyggas ning på fastigheten. Värdet på en sådan fastighet med en likartad utan fast kan - jämförd fastighet fornlämning - teoretiskt bestämas till värdet på den sistnämnda minskat med kostnaderna för de undersöksom kan bedömas kanna att erfordras vid en ningar Redan det förhållandet att bolaget vid nybebyggelse. förvärven inte hade några planer på omedelbar rivning liksan den omständigheten att av befintlig bebyggelse viss del kommer att bevaras enav bebyggelsen tyder domstolens de köpeskillingar som ligt mning på att bolaget erlagt för fastigheterna inte kan ha bestämts utifrån deras värde vid rivning och nybebyggelse. Pâ härav kan den omständigheten att undersökningsgrud kostnaderna inte står i rimligt förhållande till köpeför marken inte medföra att det vid nyskillingen är obilligt att låta företaget stå för bebyggelse undersökningskostnaderna.

Även om de köpeskillingar bolaget erlagt för fastigheterna - helt eller delvis - skulle ha bestämts efter värdet vid och nybebyggelse kan - i rivning förevarande fall - obillighet inte inträda förrän överstiger det värde vid undersökningskostnaderna fastigheten skulle haft om fornlämning nybebyggelse inte sådant har dock inte gjorts förekommit; något gällande.

Vad slutligen gäller förhållandet mellan undersökningskostnad och produktionskostnad har bolaget inte det inte kan få avsättning för lokaens påstått att lerna till hyror som täcker den faktiska produktionskostnaden. härtill kan inte anses att för- Med hänsyn hållandet mellan undersökningskostnad och produktionskostnad innefattar någon obillighet.

finner domstolen att det inte fram- Sammanfattningsvis kommit sådana särskilda förhållanden på grund av vilka det är obilligt att kostnaderna för undersökningen

298 Bilaga 5

skall - i enlighet med huvudregeln i 9 § fornminneslagen - âvila bolaget. Käromålet skall därför ogillas.

Bolaget fullföljde talan i Svea hovrätt och yrkade bifall till

sin vid tingsrätten förda talan.

Staten bestred ändring.

Hovrätten angav 1 huvudsak följande domskäl.

Bolaget har i hovrätten anfört att av tillämpning undantagsregeln i 9 § fornminneslagen är påkallad dels därför att storleken av undersökningskostnaderna inte varit möjlig att förutse, dels därför att undersökningskostnaderna är onormalt höga.

Enligt 9 § fornminneslagen gäller att allmänt eller större enskilt företag skall svara för kostnaden för sådan särskild undersökning av fast som fornlämning erfordras med anledning av företaget. Regeln vilar på den tanken att kostnaden för särskild undersökning bör tas i beräkning som n omkostnad för företaget. Den ingår som ett led i fornminneslagens system för skydd av fornlämningar såtillvida som den syftar till att främja en omsorgsfull som tar sikte planering på att undvika arbeten som berör fasta fornlämningar. Med hänsyn till att förhållandena kan vara synnerligen skiftande har kostnadsansvaret inte ansetts kunna upprätthållas oinskränkt. Undantag från ersättningsskyldigheten är sålunda stadgad för det fall att det framstår som obilligt att låta betala kostföretaget naden. I motiven anges som exempel där undanpå fall tagsregeln kan vara tillämplig att inte fornlämningen förut varit känd. Tanken är uppenbarligen att arbetsföretaget normalt skall bära kostnaden men staten kan undantagsvis efterge kostnadsansvaret. Även om undantagsregeln enligt sin ordalydelse närmast talar för att företaget skall svara för hela kostnaden eller helt befrias därifrån finner hovrätten med stadgandets syfte bäst förenligt att regeln inte utesluter möjligheten att lösa så att kostnadsfrågan företaget svarar för en del av kostnaden och det allmänna för resterande del. En sådan svarar tolkning också bäst mot den administrativa som utbildat praxis sig på omrâdet.

Av förarbetena till 9 § fornminneslagen får anses framgå att lagstiftaren vid tillkomsten av undantagsregeln fäst vikt vid möjligheterna att förutse kostnaderna för arkeologisk undersökning. Som exempel på en obillighetssituation har särskilt nämnts det fallet att fornlämning inte förut varit känd. Härmed i synes princip böra jämställas det fallet att fornlämningens

Bilaga 5 299 S()lJ 1985:13

undersökningarna blir existens väl är känd men att haft anledning räkna med. mer omfattande än företaget bort ta i beräkning får bedömas Vad företaget skäligen som finns att genom med beaktande av de möjligheter hänvändelse till antikvarisk myndighet få uppgift såväl om fornlämningens omfattning och erforderliga undersökningar som kostnaderna för dessa. I princip torde endast merkostnader som föranleds av att sakförhållandena inte varit kända omfattas av

undantagsregeln.

är sedan lång tid tillbaka verksamt inom Upp- Bolaget sala väl förtroget med de särskilda och uppenbarligen förutsättningar för byggande inom den gamla stadskärav att den vilar på lämningar från en nan som följer medeltida stad. Utredningen visar att bolaget vid

flera tillfällen bekostat arkeologiska undersökningar som föranletts av bolagets byggnadsverksamhet i Uppsala. har vitsordat att det redan vid förvär- Bolaget vet av fastigheterna i kvarteret Kransen åren 1968 var medvetet om att arkeologiska undersökoch l973 kunde komma att krävas innan nybyggnad kunde ningar ske.

först i ett sent skede av Bolaget har uppenbarligen insett att nybebyggelse inom projekteringsarbetet kvarteret Kransen förutsatte omfattande arkeoloogiska till betydande kostnader. I någon mån undersökningar förklaras detta av att kostnaderna för utgrävningar som bolaget tidigare bebyggt varit inom fastigheter hade emellertid enförhållandevis måttliga. Bolaget hovrättens mening inte bort förlita sig på sina ligt allmänna erfarenheter utan på ett tidigt stadiu genom med riksantikvarieämbetet bort utröna vilka kontakter krav undersökningar som skulle komma på arkeologiska att ställas i kvarteret Kransen.

dels räknat med vissa kostnader Då bolaget sålunda för dels bort ta de konarkeologiska undersökningar, takter kan bolaget inte befrias från som nyss sagts, kostnadsansvaret att kostnaderna inte på den grunden varit att förutse. Det kan tilläggas att bomöjliga laget ej gjort gällande att merkostnader uppkounüt blivit mer omfattande än genom att undersökningarna bolaget förutsett.

Frågan är då om utgrävningskostnaderna är så höga att tillämpning av undantagsregeln ändå är motiverad.

I målet om mark, som enligt fastställd stadsär fråga kvartersmark avsedd för enskilt, kommerplan utgör siellt bebyggande. Ett rationellt utnyttjande av bygg-

nadsrätten kräver att arkeologiska undersökningar

utförs.

Vid skall ske en avvägning mellan de planläggning allmänna och enskilda intressen som gör sig gällande i det särskilda fallet. En förutsättning för att så

300 5

Bilaga S()lJ 1985:13

skall kunna ske är att intressenterna bereds tillfälle att framföra sina synpunkter. Garantier för att alla intressen blir vederbörligen beaktade har skapats bl.a. genom reglerna om samråd vid av upprättande förslag till plan och utställande av sådant förslag till granskning. Även de antikvariska myndigheterna har på så sätt fått möjligheter att påverka den

fysiska planeringen. En utgångspunkt för prövningen vid fastställelse av stadsplan bör vara att bebyggelse inte medges inom områden där det finns fornlämningar som obetingat bör bevaras eller där kostnaderna för

utgrävning är så höga att ekonomiska förutsättningar för utnyttjande av byggnadsrätten inte föreligger. Arbetsföretag bör kunna förlita sig på att en sådan

prövning skett.

Det synes mot den angivna bakgrunden inte skäligt att

kräva att bolaget skall stå för högre utgrävningskostnader än att från det i kvarteret avkastningen Kransen uppförda affärs- och kontorshuset kan förränta utgrävnings- och byggnadskostnaderna. Om större krav ställs

innebär det att marken saknar värde för nybyggnadsändamål och att ekonomiska att förutsättningar utnyttja byggnadsrätten saknas. Tillämpning av undantagsregeln skulle i så fall utlösas för att möjliggöra ett genomförande av stadsplanen. Av utredningen får emellertid anses framgå att intäkterna från affärs-

och kontorshuset förräntar byggnadskostnaderna och i

vart fall en stor del av utgrävningskostnaderna. Bolagets talan kan således inte bifallas på den nu ifrågavarande grunden.

Om - såsom fallet är i Uppsala - som fornlämningar utgör en påtaglig belastning vid genomförande av

byggnadsföretag är vanligt förekommande, skulle det kunna ifrågasättas om inte bör undantagsregeln kunna tillämpas på så sätt att arbetsföretag befrias från

utgrävningskostnader, som ligger utöver vad som skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena i orten (jfr 30 § miljöskyddslagen). Utredningen får anses visa att kostnaderna för utgrävningarna i kvarteret Kransen överstiger de för orten - - - Med vanliga. hänsyn till det sätt varpå bolaget bestämt sin talan

finns emellertid inte anleding att gå närmare in pâ frågan om bolaget på den grunden till någon del kan

befrias från kostnadsansvaret.

På nu anförda skäl lämnar hovrätten talan bolagets utan bifall.

Bolaget fullföljde målet till H och yrkade bifall till sin i

hovrätten förda talan.

Staten bestred ändring.

sou

1985:13 Bilaga 5 301

H beslöt följande dom:

Domskäl. Bolagets talan i målet innebär att bolaget vill bli befriat från ansvar för kostnaderna för den arkeologiska undersökningen. Som grunder för talan har bolaget i HD anfört, dels att de kostnader som uppkommit för undersökningen inte varit möjliga att förutse, dels att kostnaderna är så höga såväl i absoluta tal som i förhållande till kostnaderna för andra undersökningar samt till tomtareal, köpeskillingarna för marken och produktionskostnaderna och även i förhållande till vad lagstiftaren förutsett eller avsett vid fornminneslagens tillkomst att det är obilligt att bolaget skall svara för dem.

I 9 § fornminneslagen föreskrivs att, om det med anledning av allmänt eller större enskilt arbetsföretag som berör fast fornlämning erfordras att särskild undersökning av fornlämningen företas eller att särskild åtgärd vidtas för att bevara den, kostnaden härför skall âvila företaget, såvitt det icke på grund av särskilda förhållanden finnes obilligt. Undantagsregeln i senare ledet av paragrafen tillkom på förslag av föredragande departementschefen, vilken som exempel på fall då den kan tillämpas angav, att undersökning av fornlämningen redan varit planerad, att fornlämningen är av så ringa betydelse att det inte synes påkallat att vidta någon särskild åtgärd för dess bevarande eller att fornlämningen inte varit känd förut (NJA II 1942 s. 571).

Ehuru undantagsregeln närmast tar sikte på att arbetsföretaget skall kunna befrias helt från kostnadsansvaret, föreligger ej hinder att fördela kostnaderna så att företaget belastas med endast en del av dessa. Både av lagtexten och av förarbetena framgår emellertid att undantagsregeln inte har karaktär av alhnän skälighetsregel, som skulle kunna föranleda befrielse från eller jämkning av kostnadsansvaret efter en skönsmässig bedömning. För undantagsregelns tillämpning förutsätts att det i det enskilda fallet föreligger särskilda förhållanden. Härmed måste avses sådana omständigheter som nämnts i motiveringen eller som ligger i linje med dessa. Därvid får anses att, om kostnaderna blir väsentligt högre än de arkeologiska myndigheterna angett, därför att fornlämningen visar sig vara större än man utgått från eller andra oförutsedda kostnadshöjande omständigheter inträffar, sådana fall är att jämställa med det i förarbetena nämnda fallet att fornlämningen inte varit känd förut. I sådana situationer bör en jämkning av kostnadsansvaret kunna ske så att företaget inte belastas med de merkostnader som föranleds av de nytillkomna omständigheterna.

Bolaget har inte gjort gällande att några särskilda omständigheter som inte kunnat förutses av de arkeologiska myndigheterna påverkat storleken av kostnader-

302 Bilaga 5 S()IJ 1985:13

na. Med hänsyn härtill och till vad ovan anförts om undantagsregelns karaktär kan bolagets påstående att kostnaderna är oskäligt höga, absolut eller relativt sett, inte leda till att huvudregeln i 9 § frångås.

När bolaget gör gällande att kostnaderna inte varit möjliga att förutse åsyftas därmed, att bolaget med hänsyn till sin kännedom om kostnaderna för undersökningar i andra smnnanhang och till avsaknaden i officiella handlingar av uppgifter om fasta fornlämningar på platsen inte hade anledning räkna med att kostnaderna för undersökningen skulle bli så stora som fallet blev. Med hänsyn till den erfarenhet bolaget hade av arkeologiska undersökningar i samband med tidigare byggnadsverksamhet inom stadskärnan i Uppsala måste det emellertid redan vid förvärvet av fastigheterna ha för bolaget framstått som i hög grad sannolikt att fastigheterna inrymde fasta fornlämningar. Av utredningen framgår att bolaget genom samråd med arkeologisk myndighet, möjligen redan vid det första fastighetsförvärvet och i varje fall när planeringsarbetet för utnyttjandet av fastigheterna igångsattes (jfr 8 § fornminneslagen), skulle ha fått sådana besked om undersökningarnas omfattning och kostnadernas storlek att de belopp som slutligen påfördes bolaget inte hade kommit som en överraskning. Undantag från huvudregeln i 9 § kan alltså inte heller medges på den nu behandlade grunden.

Domslut. H fastställer hovrättens domslut.

Statens 1985

offentliga utredningar

Krorrologisk förteckning

. Församlingari samverkan.C. LivsmedelsforskningII. Jo. . Lavasom äldre.S. . Râttshjälp.J.

wmwmgnuwp-a

Barngenombefruktningutanför kroppenm. m. J. . Förköpav bostadsrätter.B. . Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde.A. . Beredskapsarbete i AMS-regi.A. . Kunurarbetsförmedling.A. . Puntsånningav patent.J. . Ny räntelag.J, . Skolbarnsomsorgen.S. . Fornlämningarom exploatering.V.

Statens offentliga utredningar 1985

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Rättshjälp.[4] Berngenom befruktningutanför kroppenm.m. [5] Pantsättningav patent.[10] Ny råntelag.[11]

Socialdepartementet Levasom äldre. [3] Skolbarnsomsorgen.[12]

Utbildningsdepartementet Fornlämningaroch exploatering.[13]

Jordbruksdepartementet LivsmedelsforskningIl. [2]

Civildepartementet Församlingari samverkan.[1]

Arbetsmarknadsdepartementet Arbetsmarknadsverketsansvarsområde.[7] Beredskapsarbete i AMS-regi.[8] Kulturarbetsförmedling.[9]

Bostadsdepartementet Förköpav bostadsrätter.(e)

Anm. Siffrorna inom klammer betecknarutredningarnasnummeri denkronologiskaförteckningen.

K u nhuirékiiu L.

1985 U7 U 9

L519? .._. “J raw

-*._.á._ä

LJ Liber ISBN 91 -38-08834-7 Allmänna ISSN 0375-250X Föirlagct