Förnyelse och utveckling : en rapport om ökad samverkan mellan stat och kommun : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Statens offentliga utredningar

l 98 8:25

w w

Civildepartementet

g

Förnyelse

och

utveckling

En rapport om ökad samverkan mellan stat och kommun

Delbetänkande av

gtat-kommunberedningen

Stockholm 1988

Beställningsadress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 STOCKHOLM Tel: 08f/39 96 30 Informationsbokhandeln Malmtorgsgatan 5

Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress: Regeringskansliets förvaltningskontor SOU-förrådet 103 33 STOCKHOLM Tel: 08/763 23 20 Telefontid 8” - 12°° (externt och internt) 08/763 10 05 12°° - 16°° (endast internt)

REGERINGSKANSLIETS ISBN 91-38-10166-1 OFFSETCENTRAL ISSN 037 5-250X Stockholm 1988

Till statsrådet och chefen för civildepartementet

tillsatte år 1983 en beredning om ökad samver- Regeringen kan mellan stat och kommun samt förenkling av statliga Ledamöter är representanter för regeringskansliet regler. och de båda kommunförbunden. Till beredningen är en särskild knuten med företrädare för parlamenterikergrupp riksdagspartierna.

för stat-kommunberedningen är att se över En huvuduppgift formerna för samverkan mellan statlig och kommunal verksamhet. En annan uppgift är att överväga hur en förbättrad skall kunna åstadkommas av statliga beslut samordning och som påverkar den kommunala kostnadsutveckåtgärder skall även behandla behovet av och lingen. Beredningen formerna för interkommunalt samarbete samt belysa konsekvenserna av förändrade kommunala kompetensgränser i om näringslivspolitik och internationella solidarifråga En annan viktig uppgift för beredningen är tetsyttringar. att svara för försöksverksamheten med ökad kommunal självstyrelse (frikommunförsöket).

Stat-kommunberedningen skall enligt kommittédirektiven år lämna regeringen en rapport över sitt arbete. I varje det följande gör vi en genomgång av utredningsuppgifterna, framlagda förslag liksom regeringens och riksdagens ställningstaganden till dessa. I ett avslutande kapitel diskuterar vi former och innehåll för det fortsatta samarbetet mellan för regeringen och företrärepresentanter dare för komuner och landsting.

När det frikommunförsöket skall vi avge en rapport gäller senast den 30 juni 1989.

På stat-kommunberedningens vägnar Stockholm i januari 1988

Jan Nygren Ordförande

U)F INNEHÅLL

INLEDNING

Allmänna utgångspunkter för

utredningsarbetet Utredningsarbetets uppläggning

SAMVERKAN MELLAN STAT OCH KOMMUN

Rollfördelningen mellan stat och komun konsekvenser för Ramlagstiftningens kommunal självstyrelse och ekonomi De statliga myndigheternas normgivning och allmänna tillsyn till kommuner och landsting Statsbidragen av kommunernas och Statlig reglering 15 landstingens avgiftsrätt Bestämmelser om den kommunala nämnd- 17 organisationen mellan statlig och kommunal Samordning 22 planering 10. Det statliga kommittéväsendets 23 samordningsrol1“

INOM DEN KOMMUNALA SEKTORN 25 III SAMVERKAN

25 11. Ny kommunalförbundslag - inflytande 12. De kommunala företagen 25 och insyn 26 13. Försök i frikommuner om primärvården 14. om fördjupad samverkan inom Förslag äldreomsorgen

II

IV DEN KOMMUNALA KOMPETENSEN 29 - samverkan 15. Kommunal näringslivspolitik med staten och näringslivet 29 16. Kommunal medverkan i internationella frågor 31 v FRIKOMMUNFÖRSÖKET 33 VI DET FORTSATTA FÖRNYELSE- OCH UTVECKLINGS- ARBETET 38 Bilagor 42 1. Stat-kommunberedningens ledamöter, sakkunniga, experter och parlamentarikergrupp 43 2. Regeringens direktiv (Dir. 1983:30) för stat-kommunberedningens arbete 44 3. Tilläggsdirektiv (Dir. 1984:28) till statkommunberedningen om frikommunförsöket 49 4. Stat-kommunberedningens framlagda betänkanden och rapporter 50

I INLEDNING

1. Allmänna utgångspunkter för utredningsarbetet

I direktiven för stat-kommunberedningen anger regeringen några allmänna utgångspunkter för vårt arbete. För såväl staten som kommunerna och landstingen anses det angeläget att åtgärder vidtas som leder till ett bättre resursutnyttjande. Ett viktigt inslag i ett sådant arbete är att åstadkomma samverkan och förenklingar av regler i relationerna mellan stat och kommun. Regeringen bedömer det statliga regelsystemet vara alltför omfattande och sektoriellt uppbyggt. Det kan enligt direktiven i många fall utgöra hinder för kommunernas och landstingens möjligheter till lokal anpassning och utveckling. Syftet med översynsarbetet skall därför främst vara att föreslå förändringar i det statliga regelsystemet som leder till effektivitetshöjningar och kostnadsreduceringar i den kommunala verksamheten.

När det gäller ställningstaganden till uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan stat och kommun anger regeringen några principiella riktlinjer. I direktiven framhålls bl.a. följande:

Regeringen och riksdagen har det övergripande ansvaret för samhällsutvecklingen och medborgarnas välfärd. Det är därför naturligt att staten på olika sätt anger ramar för kommunernas och landstingskommunernas verksamhet. Förutsättningarna att vidga den kommunala självstyrelsen har ökat under senare år. Framför allt har den senaste kommunindelningsreformen förbättrat möjligheterna för kommunerna att på egen hand sköta sina uppgifter. Vid utformningen av det statliga regelsystemet måste dock en avvägning ske mellan olika intressen. önskemålet om lokalt självbestämmande måste vägas mot kraven på samordning, lika tillgång till samhällsservice och rättssäkerhet. Förhållandet mellan statliga och kommunala organ måste också präglas av samverkan och respekt för den kommunala självstyrelsen. Detta är en viktig förutsättning om gemensamma samhälleliga mål skall kunna uppnås.

2. Utredningsarbetets uppläggning

Våra erfarenheter av traditionellt utredningsarbete är att generella förändringar ofta möter starka invändningar och behöver lång tid för genomförande. Vår strävan har därför från början varit inriktad på att medverka i ett utvecklings- och förnyelsearbete. Genom frikompraktiskt munförsöket har det blivit möjligt att pröva nya vägar för förändring av samhällsorganisationen. Vi har därigenom kunnat upprätta en fortlöpande dialog med förtroendevalda och anställda i stat och kommun. Aktuella erfarenheter från kommunernas och landstingens verksamhet på olika områden har på detta sätt direkt kunnat föras vidare till och riksdag. Detta har lett till en bred regering diskussion om hur den kommunala självstyrelsen skall kunna utvecklas och förnyas. De förslag till förändringar som tagits upp i frikommunförsöket har varit omfattande. För har försöksverksamheten blivit stat-kommunberedningen den dominerande arbetsuppgiften.

Samtidigt som försöksverksamheten pågått har beredningen bedrivit ett omfattande utredningsarbete. Vi har i delbetänkanden lagt fram förslag om kommunalförbund, kommunala företag, kommunala avgifter, bättre regelekonomi, komunal näringslivspolitik och internationella solidaritetsyttringar.

Vår uppgift är också att genom olika studier presentera ett allmänt kunskapsunderlag som kan vara till nytta för statens, kommunernas och landstingens förnyelsearbete. Rapporter med detta syfte har redovisats om sambandet mellan statlig styrning och kommunernas kostnader, statsbidragens omfattning och effekter, ramlagstiftning och samt statens styrning och tillsyn av samhällsorganisation kommunerna. Värdefulla uppgifter och analyser har också kommit fram genom studier initierade av civildepartementets forskningsdelegation och genom statskontorets jämförande undersökning av kostnader för offentliga tjänster i de nordiska länderna.

II SAMVERKAN MELLAN STAT OCH KOMMUN

I vårt utredningsuppdrag ingår att överväga en rad olika mellan staten, kommunerna och aspekter på relationerna En huvuduppgift är att se över formerna för landstingen. samverkan mellan statlig och kommunal verksamhet. Vi skall överväga om förändringar behöver göras i ansvarsoch arbetsfördelningen mellan olika samhällsorgan. I direktiven också några generella frågor som vi bör anges En sådan gäller vilka konsekvenser ramlagar har belysa. för den kommunala självstyrelsen och ekonomin. Vidare ingår i uppdraget att behandla de statliga myndigheternas normgivningsverksamhet och allmänna tillsyn över kommuner och Vi skall kartlägga och analysera de förlandsting. fattningsbestämmelser som detaljreglerar statsbidragen, av kommunal verksamhet samt den avgiftsfinansieringen kommunala nämndorganisationen. Frågan om samordning av beslut och åtgärder som riktar sig till kommuner statliga och landsting skall också belysas.

3. Rollfördelningen mellan stat och kommun

Formerna för samverkan mellan statlig och kommunal verksamhet har vi tidigare behandlat i olika betänkanden. Vi har då också berört frågor om ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. I beredningens förslag om försöksverksamhet med frikommuner konstateras att formerna för fortlöpande har förändrats under de samspelet senaste årtiondena. De kommunala organens ansvar har successivt vidgats och de statliga tillsyns- och kontrollfunktionerna anpassats till nya behov. Samtidigt pekade vi på en rad förhållanden i samhällsorganisationen som kräver ökad Beredningen gav detta till uppmärksamhet. känna på följande sätt:

Villkoren för verksamhet har påtagligt förändoffentlig rats under senare år. Den sociala och tekniska utveckhar förutsättningar för verksamhetens lingen skapat nya innehåll och former. De ekonomiska resurserna är knappare anser att avståndet mellan än tidigare. Många människor dem och har ökat på grund av att den samhällsorganen blivit alltmer invecklad och offentliga organisationen

av ett överdrivet tekniskt synsätt. I samma riktpräglad verkar en långtgående uppdelning av verksamheten i ning olika sektorer. De offentliga organens tjänster till medborgarna måste tillhandahållas med stor lyhördhet för människornas behov. En avgörande utgångspunkt för alla samhällsorgan är vidare att en stram anslagstilldelning kommer att vara nödvändig under lång tid. Det är då angeläget att medborgarna kan förvissa sig om att de anvisade medlen kommer till effektivast möjliga användning. I ett sådant läge är det väsentligt att en samlad bedömning och prioritering av olika samhällsinsatser kommer till stånd. Formerna för samverkan mellan stat och kommun har härvid stor betydelse.

I försöksverksamheten med frikommuner har en rad frågor tagits upp som gäller uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. Genomgående för de kommunala förändringsförslagen är önskan att vidga kommunernas och landstingens uppgifter. I frikommunerna prövas nu ett ökat kommunalt ansvar inom olika verksamheter. I de fall utvärderingen visar på positiva resultat bör enligt vår uppfattning generella förändringar snarast genomföras.

Vår bedömning är att ett flertal angelägna justeringar i uppgiftsfördelningen mellan statliga och kommunala organ kan komma till stånd genom frikommunförsöket. Samtidigt är det enligt vår mening viktigt att de förändringsförslag som inte togs in i försöksverksamheten övervägs och penetreras ytterligare. Ett sådant område är arbetsmarknadspolitiken där kommunernas önskemål är betydligt mer långtgående än de statliga besluten om försöksverksamhet.

Det starka samband som finns mellan stat och kommun gör det naturligt att fortlöpande bedriva ett arbete där frågor om ansvaret för olika samhällsverksamheter övervägs. När en samhällssektor ses över bör därför enligt vår uppfattning frågan om uppgiftsfördelningen tas upp. Så sker också på flera områden. För plan- och byggområdet har riksdagen nyligen beslutat om en ny heltäckande lagstiftning. För skolan liksom hälso- och sjukvården har särskilda beredningar tillsatts. En viktig uppgift för

stat-kommunberedningen i det fortsatta utredningsarbetet är därför att följa de pågående översynerna och medverka till att en helhetssyn läggs på fördelningen av uppgifter mellan stat och kommun. Både praktiska och principiella skäl talar liksom hittills för att arbetsfördelningen inom den sektorn inte är given och att ett offentliga översynsarbete måste äga rum. fortlöpande

konsekvenser för kommunal 4. Ramlagstiftningens självstyrelse och ekonomi

- §eregningegs_rgpportgr

Vi har i två rapporter behandlat frågor om ramlagstift- I den ena om statlig styrning av kommunal ning. rapporten verksamhet ges en kort beskrivning av ramlagstiftningens framväxt och orsaker. I den andra rapporten om ramlagstiftning och samhällsorganisation har på beredningens docent Håkan Hydén, Lund, analyserat debatten uppdrag ramlagstiftning och presenterat en rättsvetenskapkring och referensram. Den senare rapporten har lig analys behandlats i flera tidskrifter och har därmed bidragit till att fördjupa diskussionen om ramlagstiftningen.

- §ehandligg_i_rik§daggn

har behandlat vissa frågor kring ram- Riksdagen nyligen I propositionen om ledning av den statlilagstiftningen. förvaltningen konstateras att styrningsfrågorna inte ga är oproblematiska när ramlagar används. Normgivningsrätten förs till viss del över från riksdagen och regetill de centrala myndigheterna eller till kommuringen nerna. Riksdagens och regeringens möjligheter att påverka föreskrifternas slutliga innehåll minskar i motsvarande mån. Detta är enligt civilministern inget stort princii de fall lagar fylls ut genom kommunala piellt problem beslut fattade i demokratisk ordning. Från demokratisynär det dock mindre tillfredsställande när kontakpunkt terna mellan riksdag, regering och kommuner i stor utsträckning sker via centrala statliga myndigheter.

I sitt betänkande över propositionen framhåller konstitutionsutskottet att en minskad användning av ramlagstiftning borde vara en viktig del av ambitionen att förenkla och rationalisera regelsystemet.

-

Bamlâgâtlfsnina sea Besvär

Ett av de områden som varit i centrum för diskussionen om ramlagstiftning är socialtjänsten. På detta liksom på flera andra sektorer där kommuner och landsting har stor frihet att besluta om serviceutbud och servicenivå kan besluten - genom förvaltningsbesvär överklagas till domstol. Särskilt har uppmärksammats överklaganden av beslut enligt 6 § i socialtjänstlagen - s.k. biståndsärenden. Till grund för sitt ställningstagande har domstolarna i flera fall utgått från den statliga tillsynsmyndighetens allmänna råd om biståndsnivå o.d. Praxis har sålunda kommit att utvecklas utifrån en myndighets tolkning av riksdagens mål och riktlinjer.

I regeringens skrivelse om den offentliga sektorns förnyelse tas frågan om förhållandet mellan ramlagar och besvärssystem upp. I skrivelsen konstateras bland annat att frågan om besvärssystemets utformning har stor betydelse för bedömningen av vilken omfattning som detaljkontrollen av kommunal verksamhet bör ha. Vidare sägs att användandet av förvaltningsdomstolarna förutsätter en viss grad av detaljreglering. Domstolarna bör inte tvingas till ställningstaganden som i praktiken är politiska till sin karaktär.

Frågan om ramlagstiftning bör enligt vår mening behandlas som en del av problemkomplexet samhällsstyrning. För den kommunala verksamhetens del handlar det både om formerna och inriktningen samt omfattningen av den statliga styrningen. Ramlagstiftningen är därvid en form av styrning som har karaktär av s.k. målstyrning.

I den nämnda regeringsskrivelsen behandlas statens styrning av kommuner och landsting från principiella utgångs- Civilministern förordar i skrivelsen ett styrpunkter. som främst redovisar verksamhetens mål komplettesystem rat med en kvalificerad uppföljningsmetodik och ett stöd till kommunerna för att underlätta att lagstiftningens intentioner följs. Liknande utgångspunkter för utformav den statliga styrningen anges i direktiven till ningen beredningen om ansvarsfördelning och styrning på skolområdet. Där sägs b1.a. att inom ramen för nationella mål och riktlinjer skall skolan kunna utformas efter lokala

Vi anser att ett fortsatt utredningsarbete behövs för att effekter av förändringar i den statliklargöra generella av kommunal verksamhet. Konsekvenserna av ga styrningen ramlagstiftningen bör då också få en fördjupad behandling.

5. De statliga myndigheternas normgivning och allmänna tillsyn

En av beredningens utredningsuppgifter gäller de statliga myndigheternas styrning och kontroll av den kommunala verksamheten. I fyra rapporter har vi behandlat olika aspekter på den statliga styrningen. I tvâ betänkanden har vi lagt förslag ägnade att öka den kommunala självstyrelsen och begränsa kostnadskonsekvenserna av statlig reglering. I det följande sammanfattar vi resultaten i rapporterna. Avslutningsvis redovisar vi några synpunkter fortsatta utvecklingsarbetet när det gäller statpå det förhållande till kommunerna och landsliga myndigheters tingen.

- 2FlVâf_5EaEe25_-°›EYE5L_“9. 292 äoamgnsraaâ koâtnaées?

I en rapport om statens styrning driver upp kommunernas kostnader har Peter Gorpe, Stockholm planeringsdirektör

beredningens uppdrag sammanfattat studier av statlig på styrning inom miljö- och hälsoskyddet samt fritids- och kulturområdena. I rapporten presenteras också en generell analys av statlig styrning av kommunal verksamhet med betoning på styrningens kostnadseffekter. Resultaten av studierna visar att flera aktörer påverkar de kommunala kostnaderna i olika steg i normbildningsprocessen. Gorpe betonar att ingen ensam skyldig kan pekas ut och ingen heller frikännas. Beslut på olika nivåer i statsapparaten de kommunala kostnaderna - ibland oavsiktligt. påverkar är det att sker På myndighetsnivån vanligt påverkan genom att myndigheterna agerar i flera led i normbildningen. Genom att göra utredningar som underlag för politiska beslut, genom egna normbeslut och inte minst genom beslut i enskilda ärenden har de statliga myndigheterna inflytande över kostnader i den kommunala verksamheten. Opinionsbildare, de politiska partierna, media, forskningsvärlden och intresseorganisationer är andra aktörer som också normbildningen och utformningen av påverkar praxis. Dessa kan därigenom påverka kostnadsutvecklingen för kommunerna. Slutligen framhåller Gorpe att kommunerna själva inte heller är oskyldiga.

âtâtlia :ealsrins evågmüuaâl xeskâamhst

I rapporten om statlig reglering av kommunal verksamhet beskrivs olika former av statlig styrning och kontroll av kommuner och landsting. Där finns också en redogörelse för regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten och hur den fördelas mellan riksdagen och regeringen särskilt i fråga om befogenhet att besluta kommunalrättsliga föreskrifter. En särskild redovisning ges av bestämmelserna om den kommunala nämnd- och förvaltningsorganisationen. I rapporten redogörs också för den statliga regleringen av barnomsorg och skolväsende. Sedan rapporten gavs ut har denna reglering ändrats men formerna för styrningen är i princip oförändrade.

-

Eâarê_ arinsiefsâao:

Staten - kommunerna och den statliga styr- I rapporten ningen belyser professor Jörgen Westerståhl, Göteborg några principiella problem rörande den statliga styrningen av kommunerna.

Westerståhl anger fyra skäl för att den statliga styrningen av kommunerna bör kunna begränsas.

vi nu över * Kommunindelningsreformen har inneburit att riket har kommuner med så stora personella och matehela riella resurser att en långtgående decentralisering kan övervägas.

* Det finns klara skillnader mellan kommunerna ifråga om vilken service medborgarna och fullmäktige prioriterar. Därmed finns det också ett politiskt utrymme för en kommunal som inte begränsas till administratisjälvstyrelse va och tekniska vid genomförande av centrala detaljer riktlinjer för servicen till medborgarna utan som ger för olika ställningstaganden i värdeunderlag politiska frågor.

* Det finns en positiv attityd till kommunal självsom det finns krav på samma service styrelse samtidigt och samma skatt. Denna motsättning kräver en medveten avvägning från fall till fall mellan olika hänsyn.

* Den kommunala verksamheten har politiserats och partihar ökat. Väljarna splittrar i ökad utprofileringen sträckning sina röster mellan olika partier i riksdagsval och kommunalval, vilket ökar partiernas intresse för profilering.

Från dessa ifrågasätter Westerståhl om de utgångspunkter statliga myndigheterna skall få utfärda föreskrifter på den kommunala område. Han anser också att självstyrelsens

det förefaller naturligt att låta begreppet kommunal självstyrelse omfatta både det statligt reglerade och det icke reglerade området. Regleringen på de specialreglerade nämndområdena bör med detta synsätt begränsas.

Westerståhl redovisar en egen färsk studie över antalet lagar och förordningar som styr kommuner och landsting. Det finns ca 250 sådana författningar av vilka 200 är klart sektorsinriktade medan 40 är allmänt konstitutiva typ kommunallagen. Omkring hälften har karaktär av procedurregler där huvudintresset inriktas på verksamhetens organisation och former medan innehållet ofta får en begränsad uppmärksamhet. Westerståhl menar att en på verksamhetens innehåll inriktad reglering skulle ge ett annat resultat av styrningen och han anser att procedurreglerna till stor del torde kunna utmönstras utan att den kommunala servicen till medborgarna på något mer påtagligt sätt kommer att påverkas.

westerstâhl behandlar också kravet på likvärdig samhällsservice och menar att en enhetlig central styrning inte nödvändigtvis ger samma resultat därför att förutsättningarna kan vara olika. olika medel kan tvärtom krävas för att nå likvärdiga resultat.

Slutligen tar Westerståhl upp frågan om målstyrning och utvärdering och framhåller att en effektiv mâlstyrning kräver konkreta mål och att utvärdering är en politisk uppgift som bör ha direkt anknytning till politikens centrum.

Rapporten har distribuerats till kommunerna, landstingen och ett stort antal statliga organ för synpunkter.

âtstlis. 21112312 i 102 :özfâtzninaa:

I rapporten om statens tillsyn av kommunerna har riksrevisionsverket (RRV) på beredningens uppdrag kartlagt och analyserat omfattningen och inriktningen av den stat-

av kommuner och landsting. RRV har funnit liga tillsynen att regleras i närmare 700 olika författstatlig tillsyn En kommunal verksamhet kan många gånger vara föningar. remål för tillsyn från flera olika statliga myndigheter som har olika krav, något som ofta medför problem för

kommunerna och landstingen.

RRV konstaterar också att tillsynsbegreppet ofta är oklart till sin innebörd och att man både inom och mellan kan ha olika uppfattningar om vad som bör myndigheter i tillsynen. RRV föreslår därför att begreppet tillingå i författningar skall ges en mer preciserad innesyn börd. Verket vill också att myndigheterna särredovisar kostnaderna för vilket skulle ge regering och tillsynen, riksdag underlag för omprövning av tillsynens omfattning och inriktning.

Frågor om den statliga regelstyrningen av den kommunala verksamheten inrymmer såväl sektorsövergripande aspekter som sektorsspecifika. De senare har länge dominerat debatten och diskussionerna. På senare tid har emellertid de mer strategiska styrfrågorna kommit i övergripande Det handlar då mindre om administrativa och blickpunkten. tekniska aspekter på styrningen och mer om grundläggande mellan den centrala och den lokasynsätt på förhållandet la nivån i ett utvecklat demokratiskt samhälle.

Kommunerna och landstingen har genom frikommunförsöket fått att redovisa motiv för att förändra i de möjlighet normgivning. I försöksverksamhestatliga myndigheternas ten nu som rör myndigheternas föreskrifter prövas frågor och allmänna tillsyn. I det fortsatta utredningsarbetet samverkan mellan stat och kommun är det för en fördjupad tillvara de erfarenheter som kommer fram angeläget att ta i frikommunförsöket. Vi anser också att den mångfasetterade bild studie visar bör leda till ytterlisom Gorpes

undersökningar som belyser sambandet mellan statliga gare och kostnader. Det finns vidare skäl att ta upp de regler som Westerståhl redovisar i sin rapport. En lagfrågor teknisk bör göras av kommunala författningar i genomgång syfte att förenkla regler som är inriktade på verksamhetens organisation och former. Vi ansluter oss också till de som riksrevisionsverket lägger fram i sin förslag om att klarare precisera begreppet tillsyn, att rapport särredovisa tillsynens ekonomiska konsekvenser och att olika myndigheters tillsyn bör samordnas.

om bättre - en be- I ett delbetänkande regelekonomi ny gränsningsförordning föreslår vi gemensamt med normgrupvid industridepartementet att kraven på de statliga pen skärps när det gäller att redovisa ekonomyndigheterna miska konsekvenser av regelförslag.

Bakgrunden till förslaget är den ökning av myndighetsregler som ramlagstiftningen har gett upphov till. Den nuvarande s.k. begränsningskungörelsen efterlevs dåligt av många myndigheter. Det finns därför behov av åtgärder för att dämpa kostnadsdrivande effekter av myndigheternas regelgivning till kommuner, landsting, näringsliv, organisationer och enskilda.

Vårt förslag innebär också skärpta krav på kontakter med dem som berörs av ett regelförslag och att myndigheterna skall följa upp effekterna av utfärdade regler. Riksrevisionsverket föreslås få en utvidgad roll som tillsynsmyndighet och uppgiften att utveckla metoder för konsekvensutredningar. Vidare föreslås särskilda utbildnings- och informationsinsatser riktade till regelgivande myndigheter och andra berörda.

De skärtpa kraven på myndigheterna föreslås tas in i en ny begränsningsförordning, som därmed ersätter den nuvarande begränsningskungörelsen.

Betänkandet har remissbehandlats. Remissopinionen är till helt övervägande delen positiv till förslagen. Regeringen har därför den 26 november 1987 beslutat utfärda en ny begränsningsförordning.

6. Statsbidragen till kommuner och landsting

Statsbidragen har stor betydelse för såväl kommunernas som landstingens ekonomi. Specialdestinerade bidrag utgår till ett stort antal kommunala verksamheter. I ca 70 olika författningar reglerar staten bidragens användning. I många fall är de statliga föreskrifterna mycket detaljerade och begränsar därigenom den kommunala handlingsfriheten. I vårt uppdrag ingår därför att kartlägga och analysera de författningsbestämmelser m.m. som detaljreglerar statens bidrag.

- §5_milja5dgr_i_sgatsbigrgg

stat-kommunberedningen har i “Statsbidragskatalogen vid tre tillfällen redovisat gällande föreskrifter för samtliga specialdestinerade statsbidrag som kan utgå till kommuner och landsting. I statsbidragskatalogen sammanfattas de lagar och förordningar som styr bidragen, ansökningsförfarande och bidragens storlek. Vidare redogörs för bidragens syfte och betydelse för den kommunala ekonomin och de verksamheter som stöds av statsbidrag.

Av kommunernas totala statliga bidragsinkomster 1986 utgjordes ca 80 procent av specialdestinerade bidrag och 20 procent av skatteutjämningsbidrag. Pâ landstingssidan var motsvarande andelar 26 procent allmänna bidrag, 13 procent specialdestinerade bidrag samt 61 procent ersättning från socialförsäkringssektorn.

Allmänna och statsbidrag samt bidrag specialdestinerade från socialförsäkringssektorn i milj. kr.

Lopande pris Fast pris 1980 1985 80 års nivå

9 649 12 844 8 439 §1lm§nna_bid5ag

Spgc;dgst.bidr§g

§iQrag_från âogial:

försäkringssgkgogn därav kommuner 531 1 228 798 4 644 11 531 7 495 landsting

43 875 65 004 42 253 2og._t5ans§ere: E1595 därav komuner 29 885 45 768 29 749 13 354 18 762 12 195 landsting 636 474 309 övriga

âtpsogegtjill skal: 2631 âosielmmssra

fördelning på olika De specialdestinerade statsbidragens kommunala verksamheter 1985 visar att huvuddelen av bi- - ca 50 - till den kommunala undervisdragen procent går dvs gymnasieskolan och vuxenutbildningen, grundskolan, ningen. Socialtjänsten, vari ingår barnomsorg, pensionärs- och handikappservice samt individ- och familjeom- (med bl a bidrag till missbrukarvård och flyktingsorg erhåller drygt 30 procent av de totala spemottagning) cialdestinerade statsbidragen.

till och social omsorg svarar såle- Bidragen undervisning des för 80 av de totala driftbidragen till drygt procent kommunerna. En tiondel av statsbidragen fördelas till

verksamheter inom områdena mark, bostäder och kommunika-

tioner.

På den sidan utgör statsbidrag och landstingskommunala ersättningar till hälso- och sjukvården den överlägset största delen med nära 70 procent. Därnäst kommer andelen till undervisning och kultur som utgör 10 statsbidrag procent av det totala statsbidraget till landstingen.

§a2P2E Ãå“_iEtSQeBaLt§mâEal âEeE52!PB

Under våren 1987 har inom regeringskansliet ett utredningsarbete bedrivits i samarbete med stat-kommunberedningen om statsbidragen till kommuner och landsting. Utifrån befintlig statistik har respektive fackdepartement inom sina områden gått igenom och analyserat bidratill kommunsektorn. Detta material har tillsammans gen med mer övergripande beskrivningar och redovisningar publicerats i en rapport. Denna har för synpunkter översänts till kommuner, landsting, statliga myndigheter och organisationer. Efter bearbetning av inkomna synpunkter kommer rapporten jämte förslag till fortsatta överväganden att redovisas för regeringen.

7. Statlig reglering av kommunernas och landstingens evaiâtârätå _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ . _ _ _ _ _

De kommunala avgifterna har stor betydelse för att finansiera kommunernas verksamhet. År 1985 betalade konsumenterna av olika kommunala tjänster drygt 33 miljarder kronor. På det landstingskommunala området uppgick år 1984 intäkterna genom avgifter till cirka 6 miljarder kronor. De industriella verksamheterna är i stort sett självfinansierade. Inom områdena fritid, skola och social omtäcker avgifterna en mindre del av kostnaderna. I sorg vårt att kartlägga och analysera de föruppdrag ingår fattningsbestämmelser som detaljreglerar avgiftsfinansieringen av kommunal verksamhet.

âesäaksnáemm svaiâtsr

Vi har i ett delbetänkande om avgifter inom kommunal verksamhet redovisat gällande rätt på det kommunala avgiftsområdet. Betänkandet innehåller också beskrivningar av kommunernas och landstingens uppgifter på några områden som idag är fria från avgifter. Vidare behandlas olika effekter av att införa avgifter.

Vi föreslår i betänkandet att en utredning skall få i uppgift att undersöka möjligheterna att anpassa det nuvarande regelsystemet till den s.k. omvända presumtionen, dvs att kommuner och landsting skall ha rätt att ta ut avgifter för obligatoriska prestationer om det inte uttryckligen är förbjudet i lag eller annan författning. Vi anser också att en komplettering bör göras i 4 kap. 2 5 kommunallagen (KL) så att det uttryckligen framgår att även statsbidrag och avgifter är faktiska inkomstkällor för kommuner och landsting. I detta sammanhang bör klargöras att kommuner och landsting har rätt att ta ut avgifter för alla prestationer på det oreglerade området.

I betänkandet tar vi även upp självkostnadsprincipen. Den bör enligt vår mening skrivas in i kommunallagen. Vi anser vidare att besvärsvägarna i mål som rör kommunala avgifter bör förenklas och samordnas. Slutligen uppmärksammas avgifter för trafiknämndens verksamhet och för brandsyn samt ersättning för läkarintyg.

Betänkandet har remissbehandlats. I stort sett är samtliga remissinstanser positiva till våra förslag. Flera remissinstanser har särskilt framhållit vikten av att klargöra innebörden av självkostnadsprincipen.

Eölslai Ãå_k2WE“Eal1E9§“EEdüiügân

Inom civildepartementet har en arbetsgrupp tillsatts för att göra en översyn av kommunallagen. Arbetsgruppen skall

bl a beakta förslagen i stat-kommunberedningens betänkande om de kommunala avgifterna. Arbetsgruppen har med förtur behandlat de ekonomiska frågorna och har i ett delbetänkande om den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting lagt fram förslag om förändringar i 4 kap. kommunallagen som även omfattar beredningens förslag till komplettering av 2 §. Kommunallagsgruppen föreslår också att självkostnadsprincipen skrivs in i KL. Betänkandet har remissbehandlats och bereds nu i civildepartementet. I detta sammanhang bör också nämnas att parterna i det nya Dagmaravtalet kommit överens om att se över patientavgifterna i den öppna vården.

8. Bestämmelser om den kommunala nämndorganisationen

En av våra utredningsuppgifter är att som underlag för fortsatta överväganden kartlägga och analysera reglerna om obligatoriska komunala nämnder. Vi har tagit upp denna fråga inom ramen för frikommunförsöket. I vårt betänkande om försök med ökad kommunal självstyrelse föreslog vi en lag om försöksverksamhet med en friare kommunal En sådan lag gäller nu för frikommunämndorganisation. nerna.

Erlk2mE“E1â9å“

Lagen om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation (frikommunlagen) ger frikommunerna en nästan fullständig frihet att organisera de centrala nämnderna. Endast kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet, Valnämnden och i förekommande fall folkhögskolestyrelse är obligatoriska. I övrigt har frikommunerna rätt att lägga uppgifter som ankommer på en central nämnd på en eller flera andra nämnder. Detta innebär att avsteg har gjorts från kravet på att ha särskild socialnämnd, miljö- och hälsoskyddsnämnd, byggnadsnämnd och skolstyrelse. Dessa obligatoriska nämnder har alltså gjorts fakultativa för frikommunerna.

en nämnds kan fördelas på flera Att specialreglerad uppgifter innebär också från principen om kommunen som nämnder avsteg odelad förvaltningsenhet. Härigenom har det t.ex. gjorts att samordna som rör förskolan med uppgifter möjligt uppgifter som rör grundskolan.

Även i om lokala har frikommunerna genom frikomunfråga organ fått ökad organisationsfrihet. Det har således öppnats lagen att inrätta institutionsstyrelser inom det specialmöjlighet området. Vidare kan lämnas till lokala orreglerade uppgifter till kommundelen. För gan även om uppgiften inte är begränsad sådant beslut måste det dock finnas särskilda skäl och beett slutet måste godkännas av regeringen. En ytterligare möjlighet som för frikommunerna är att inrätta särskilda organ öppnats för att ta hand om förvaltning och verkställighet under ett lot.ex. för en eller ett bostadsområde. Genom den kalt organ, by som gäller på skolområdet har det särskilda frikommunförordning gjorts möjligt att låta lokala organ handlägga uppslutligen gifter som avser statligt reglerade tjänster, huvudsakligen lärar- och skolledartjänster.

En annan förenkling som frikommunlagen innebär gäller reglerna om anmälan av Frikommunerna har här getts delegationsbeslut. att avsteg från kravet på att beslut som har möjlighet göra fattats med stöd av delegering från en nämnd skall anmälas till nämnden. Nämnden får besluta i vilken utsträckning anmäsjälv lan skall ske.

E°âiEiX3_eEfEâ“EeEeE

Tre av frikommunerna har utnyttjat möjligheten att förändra den centrala Det gäller Ale, Bräcke och Sandnämndorganisationen. viken vilka samtliga har anpassat den centrala organisationen till en decentralicerad förvaltning med geografiskt heltäckande

kommundelsnämnder.

I gig trädde den nya organisationen i kraft den 1 januari 1986. Under kommunstyrelsen finns tre facknämnder, nämligen tekniska nämnden, bygg- och miljönämnden samt arbetsmarknads-, rehabiliterings- och utbildningsnämnden. Inom kommunstyrelsen har en särskild barn- och ungdomsdelegation inrättats. Följande figur illustrerar den politiska organisationen i kommunen.

Kommunfullmäktige Valnämnd Byggnads-

och miljö- li

nämnd Kommunstyrelse Arbetsmark- Arbetsutskott _gnads-, rehabi- Barn- och ungdomsdelegation literings- och Teknisk utbildningsnämnd nämnd Fem kommundelsnämnder

De långa avstånden inom Bräcke har gjort att den traditionella kommunala organisationen med ett antal centrala facknämnder och förvaltningar aldrig har passat kommunen särskilt bra. När kommundelsnämnder infördes i hela kommunen 1984 var det naturligt att också förändra den centrala nämndorganisationen genom att

slå ihop och slopa vissa facknämnder. Bräcke har också utnytt-

jat möjligheten att inrätta särskilda organ, s.k. byutvecklingsgrupper, under kommundelsnämnderna. I dag ser organisationen ut på följande sätt.

Kommunfullmäktige

T

Räddningsnämnd Kommunstyrelse Valnämnd Plan- och miljödel egation

T

Överförmyndarnämnd Tre kommundelsnämnder

|

Byutvecklingsgrupper

har från och med den 1 januari 1986 en orga- Sandviken c entrala nämnder och åtta kommundelsnisation med fyra som kommunen har valt nämnder eller områdesstyrelser nämnderna. Organisationen ser ut på att kalla de lokala

följande sätt.

Kommunfullmäkt ige Valnämnd

____._________________ Socialnämnd Byggnads-, miljö- Kommunstyrels e och hälsoskyddsnämnd Personal- Tekniskt _______________________ utskott utskott Utbildnings- .______________________ och arbets- Kultur- och fritidsmarknadsnämnd nämnd

Åtta områdesstyrelser

Den ökade frihet som getts frikommunerna i fråga om lokala organ har utnyttjats i ganska begränsad omfattning. Möjligheten att om statligt reglerade tjänster i lokala handlägga frågor har dock upp av samtliga frikommuner som har en organ tagits decentraliserad nämndorganisation. Som tidigare nämnts har Bräcke kommun möjligheten att inrätta särskilda organ utnyttjat under en lokal nämnd.

att minska kravet anmälan av beslut som fattats Möjligheten på efter från en nämnd har utnyttjats av Haninge, delegering Gnosjö och Ale kommuner. Tyresö,

- :ram êeseselle åösslas ha: lagts

De positiva erfarenheterna av det förändringsarbete som pågår, frikommunförsöket, har gjort att regeringen har tagit upp bl.a. vissa till avgörande utan att avvakta försöksfrågor generellt Bl.a. har det ansetts angeläget att ge alla periodens utgång. kommuner som är på väg att decentralisera sin förvaltning möjatt förändra sin nämndorganisation redan inför valet lighet 1988.

har sina förslag i proposition om ak- Regeringen presenterat tivt i kommuner och landsting, som lämnades till folkstyre riksdagen i maj 1987.

innebär bl.a. att de kommuner som har geografiskt Förslagen heltäckande lokala nämnder får större frihet att organisera sina obligatoriska specialreglerade nämnder. Socialnämnden, och hälsoskyddsnämnden, byggnadsnämnden och skolstyrelmiljösen blir fakultativa. Den ytterligare frihet som frikommunlagen i om de centrala nämnderna motsvaras i propositionen ger fråga av en för regeringen att medge en kommun att även i befogenhet andra fall en annan central nämndorganisation än som tillämpa är föreskriven i lag.

de lokala nämnderna föreslås alla kommuner med ett Beträffande undantag få de möjligheter som frikommunerna har. Undantaget innebär att institutionsstyrelser inte kan inrättas inom

skolområdet.

Det finns vår mening skäl att gå vidare på den inslagna enligt med ökad frihet för kommunerna och landsvägen organisatorisk Man bör i så stor utsträckning som möjligt undvika att tingen. låsa nämndorganisationen eller att föreskriva genom lagregler för alla kommuner och landsting. Komen likformig organisation munerna och landstingen måste ges frihet att inom vida ramar

besluta om organisationen.

vår får utvärderingen av frikomunförsöken utvisa Enligt mening om och i vilken utsträckning det är möjligt att ta ytterligare

för att öka kommunernas organisatoriska frihet. steg

9. Samordning mellan statlig och kommunal planering

Inom en rad samhällsområden planerar kommunerna och landstingen för olika verksamheter. En del planering är obligatorisk och

Den statliga regleringen är inte alltid författningsreglerad. till de kommunala Vi har därför som anpassad planeringsbehoven. en att föreslå åtgärder som ger kommuner och landsting uppgift större att anpassa sin planering till egna förutmöjligheter sättningar och behov.

I vårt förslag till försöksverksamhet med frikommuner inbegrips Beredningen beskriver försöksområdet på planeringsfrågorna. följande sätt:

“I betänkandet (SOU 1982:37) Kommunal planering i förändring redovisade den dåvarande stat-kommungruppen en kartläggning av gällande bestämmelser om kommunal planläggningsskyldighet. visar att de statliga kraven på kommunal plane- Genomgången har varit en del av den offentliga samhällsplaringsverksamhet Kraven har successivt vidgats i takt med neringens utbyggnad. att det kommunala ansvaret för olika verksamheter har ökat. Den regleringen har byggts upp i takt med att problemen statliga aktualiserats. Kraven i bestämmelserna när det gäller planeutformning, innehåll och handläggning syftar främst ringens till att tillgodose statliga sektoriella intressen.

Från kommunalt håll hävdas att de statliga kraven på sektoriell inte sällan är dåligt anpassade till de kommunala planering I samband därmed har också understrukits att planeringsbehoven.

det i regel är på den kommunala nivån som resurser och behov inom de aktuella sektorerna skall sammanvägas. De statliga bestämmelserna kan därigenom medverka till att försvåra den erforderliga verksamheten. Beredningen anser mot den bakgrunden att former för en friare kommunal planering bör prövas inom ramen för försöksverksamheten.

Från frikommunernas sida har inga önskemål förts fram om förändringar i den statliga regleringen av det kommunala planeringsarbetet. Vi tolkar detta som att samarbetet mellan statliga och kommunala organ på det här området fungerar på ett tillfredsställande sätt. Även om några åtgärder f.n. inte behöver vidtas bör dock beredningen i den fortsatta verksamheten ägna planeringsfrågorna uppmärksamhet.

10. Det statliga kommittéväsendets sam0rdningsroll

Det statliga utredningsväsendet har en betydelsefull roll när det gäller att åstadkomma förändringar i samspelet mellan stat och kommun. I varje betänkande skall enligt kommittéförordningen redovisas en beräkning av kostnaderna för att genomföra kommitténs förslag. Effekterna för den kommunala självstyrelsen skall också belysas i betänkandena. Vidare finns direktiv om begränsning av statlig normgivning till kommuner och landsting. I vårt uppdrag ingår att redovisa erfarenheterna av de nämnda bestämmelserna.

De redovisade uppdragen gavs 1981 och skulle redovisas till regeringen 1982. Fyra departement redovisade kommittéer vars utredningsarbete berörde kommunerna och landstingen. För vissa utredningar angavs förväntade kommunala konsekvenser av kommande förslag. Någon mer preciserad beskrivning av effekter på den kommunala självstyrelsen och ekonomin angavs dock inte. De övriga departementen har enbart redovisat vilka utredningar som berör kommunal verksamhet eller angett att direktiven inte är aktuella.

Den lämnade redovisningen visar att effekten av direktiven till kommittéer och särskilda utredare blev mycket begränsad. En orsak till detta kan vara att uppdraget skulle redovisas efter en kort tid. Syftet med åtgärden är dock alltjämt aktuellt. Vi anser det naturligt att man i statligt utredningsarbete överväger förslagens kostnadskonsekvenser och effekter på den

kommunala sjålvstyrelsen. Dessa krav ställs idag på bestämmelser i kommittéförordningen. Det kommittéerna enligt därför vår bedömning inget behov att vidta finns enligt ytterligare åtgärder.

III SAMVERKAN INOM DEN KOMMUNALA SEKTORN

Kommunerna och landstingen behöver samverka på olika områden. En vanlig orsak är att resuserna i en kommun är otillräckliga för att kunna genomföra vissa verksamheter. Ett kommunalt samarbete kan då komma till stånd genom exempelvis avtal, interkommunala företag eller kommunalförbund. Vi har regeringens uppdrag att göra en samlad bedömning av frågor om interkommunalt samarbete. Syftet är att skapa samverkansformer som både är effektiva och tillgodoser kraven på insyn, inflytande och kontroll.

11. Ny kommunalförbundslag

Interkommunal samverkan genom kommunalförbund är idag mycket begränsad. Ett skäl till detta är att kommunalförbunden uppfattas som en krånglig samarbetsform. Vi har därför utarbetat ett förslag om enklare former för interkommunalt samarbete. Förslaget har fått positivt mottagande av remissinstanserna, regeringen och riksdagen. Genom den nya kommunalförbundslagen erbjuds kommuner och landsting en enklare form av kommunalförbund än tidigare. Det nya alternativet innebär en möjlighet att organisera ett kommunalförbund med endast ett organ (förbundsdirektion). Det kan närmast beskrivas som en mellankommunal nämnd med ställning som offentligrättslig juridisk person. Den tidigare statliga kontrollen över tillkomst och upplösning av kommunalförbund har slopats.

Huvudsyftet med reformen år att främja det kommunala samarbetet. Genom att kommunerna och landstingen får möjlighet att själva, utan någon statskontroll, välja väntas det interkommunala samarbetet komma att

öka.

12. De kommunala - och företagen inflytande insyn

Ett omfattande utredningsarbete har bedrivits om de kommunala företagens ställning och organisation. Vi har i ett betänkande lagt fram förslag till ändringar i kommunallagen för att öka det demokratiska inflytandet. Vi anser att den primära formen verksamhet är Det bör dock

för kommunal nämndförvaltning.

vår ankomma på kommunerna och landstingen själva enligt mening fall valet mellan privaträttslig och att från fall till göra

offentligrättslig verksamhetsform.

över de kommunala företagen anser För att garantera inflytande bör och följa verksamheten i vi att fullmäktige välja styrelse en årlig ekonomisk översikt. I fråga om helägda företagen genom att besluta om regler för kommunala företag åläggs fullmäktige Ett annat av våra förslag innebär att handlingars offentlighet. ett kommunalt får väcka ärende i fullmäkstyrelsen för företag Det skall vidare bli möjligt för ledamot av fullmäktige tige. ställa och fråga till företagens kommunvalda att interpellation Dessa skall också kunna kallas till sammanstyrelseledamöter. träde med kommunstyrelsen eller landstingets förvaltningsuthar remissbehandlats och i huvudsak mottaskott. Våra förslag positivt. Frågan bereds nu i civildepartementet. gits

13. Försök i frikommuner om primärvården

för frikommunförsöket anges att nya vägar bör I riktlinjerna mellan och kommuner. Det är enprövas för samverkan landsting att man kan finna former för ett ligt civilministern viktigt Avsikten är däremot inte i första hand att praktiskt samarbete. i huvudmannaskap skall prövas i försöksfrågan om förändringar

verksamheten.

ram pågår försök med kommunalt ansvar Inom frikommunprojektets för I örebro har kommundelsnämnden i Vivallaprimärvården. avtal med landstinget tagit över driftansvaret för Lundby genom i kommundelen under en försöksperiod på tre år. närvården ett ramanslag till kommunen. Perso- Landstinget anvisar årligt dock fortfarande landstingsanställd. Ett liknande avnalen är mellan Gnosjö kommun och landstinget i tal har också upprättats län. Avtalet innebär att kommunen tar över drift- Jönköpings ansvaret för landstingets hälso- och sjukvård inom Gnosjö pri-

märvårdsområde. Försöket skall pågå t.o.m. 1991.

14. Förslag om fördjupad samverkan inom äldreomsorgen

Kommuner och landsting har båda ansvar för medborgarnas välfärd. I lagstiftningen regleras huvudmännens ansvarsområden. Behovet av samarbete har under senare år alltmer uppmärksammats. Genom överenskommelser om åldringsvården har nya former för beslutsfattande och organisation växt fram. Utvecklingen går från institutionsvård till öppenvård. Allt fler åldringar får vård i hemmet eller genom öppna dagcentraler. För de ökade insatser som krävs på hemtjänstens område ersätts kommunerna av landstingen. I några landsting har de ekonomiska mellanhavandena lösts genom skatteväxling. De båda kommunförbunden framhåller i en gemensam utredning att de ekonomiska konsekvenserna av vård- och omsorgssektorns strukturförändring bör tillmåtas stor betydelse. Ett framgångsrikt genomförande av vårdens omstrukturering förutsätter enligt kommunförbunden samordnad planering mellan kommuner och landsting. Ett gemensamt utredningsarbete om boende och vårdformer pågår i de båda förbundens regi.

Vi har också följt det utredningsarbete som pågått i äldreberedningen. I sitt slutbetänkande om äldreomsorg i utveckling presenteras en idéskiss till den framtida lösningen av äldreomsorgen. I betänkandet poängteras att de olika huvudmännen för socialtjänsten och sjukvården har ett ansvar att samarbeta inom detta område ur flera perspektiv.

Det är enligt äldreberedningens mening angeläget att kommuner och landsting i samverkan planerar den lokala servicen och vården. Landstingen har enligt hälso- och sjukvårdslagen skyldighet att planera i samverkan med kommunerna. För kommunerna finns inte motsvarande lagfästa skyldighet. Beredningen föreslår att en sådan skyldighet förs in i socialtjänstlagen.

Ãldreberedningen föreslår vidare att en del av befintliga utvecklingsmedel avsätts för att stödja försöksverksamhet med ändrat huvudmannaskap. Syftet skall vara att åstadkomma en ge-

den lokala servicen och vården där kommunerna mensam ledning av än Äldreberedningen säger också att tar ett större ansvar idag. med kvalificerad utvärdering av sådana försök. det är viktigt

om kostnaderna för omstruktureringen av äldreomsorgen I fråga att av öppna stödinsatser anser äldreberedningen utbyggnaden av uppgifter och kostnader innebär en successiv omfördelning kommuner. De ersättningar som nu utgår från landsting till kommuner inom området sjukvård i hemmet mellan landsting och har håll problem mellan och social hemtjänst på många skapat anser det viktigt att diskussiohuvudmännen. Äldreberedningen och ekonomiskt ansvar i fortsättnerna om uppgiftsfördelningen av service och vård till ningen inte försvårar utvecklingen skisserar i ett idéförslag hur ett nytt äldre. Äldreberedningen bör nuvarande erersättningssystem bör se ut. Enligt förslaget och inordnas i sättningar mellan kommun och landsting upphöra statsbidraget till social hemhjälp.

har remissbehandlats och bereds Äldreberedningens betänkande

f.n. i socialdepartementet.

IV DEN KOMMUNALA KOMPBTENSEN

Den grundläggande bestämmelsen om kommuns och landstings kompetens finns i 1 kap. 4 S kommunallagen. I denna anges att kommun och landsting själva får vårda sina angelägenheter. Vid olika tillfällen har kompetensen vidgats genom att s.k. smålagar införts. Exempel från senare år är en lag som möjliggör kommunalt engagemang i exportfrämjande verksamhet och lagen om bojkott av sydafrikanska varor och tjänster. I vårt utredningsuppdrag ingår att pröva vissa frågor som rör den kommunala kompetensen. En sådan är kommunernas och landstingens roll i näringslivsoch sysselsättningspolitiken. Vi har vidare i uppdrag att överväga en eventuell utvidgning av den kommunala kompetensen för att möjliggöra solidaritetsyttringar i internationella frågor.

15. Kommunal näringslivspolitik - samverkan med staten och näringslivet

Kommunernas och landstingens ökade engagemang i näringslivsoch sysselsättningspolitiska frågor har lett till en diskussion om den lagenliga kompetensen när det gäller dessa frågor. I olika sammanhang har också rests krav på en allmän översyn av gränserna för de kommunala insatserna. Vi har därför fått regeringens uppdrag att analysera erfarenheterna av kommunernas näringslivsinsatser samt belysa konsekvenserna av olika kommunala kompetensgränser inom näringslivsområdet. I vårt uppdrag ingår också att pröva former för ökad samverkan mellan statliga och kommunala organ samt företag och fackliga organisationer. En tredje fråga gäller kommunal representation i styrelsen för större företag.

Vi anser att staten måste ha det övergripande ansvaret för näringslivspolitiken. När det gäller medverkan till en från samhällssynpunkt lämplig lokalisering av näringslivet skall det väsentligen vara en statlig angelägenhet. Vi föreslår således ingen förändring av den nuvarande uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. Vi anser dock samtidigt att kommunernas och landstingens åtgärder inom näringslivspolitiken måste tillmätas stor betydelse.

handlar ofta om den Debatten om kommunernas näringslivsinsatser En del av de initiativ som kommunala kompetensens gränser. har haft till syfte att vidga kommunernas befogenheter. tagits har i motsatt riktning och krävt begräns- Andra förslag gått för kommunala Vi har i vårt ningar näringslivsengagemang. för och emot förändringar av den betänkande redovisat argument kommunala kompetensen. Vid en sammanvägning av argumenten finner vi att den nuvarande kompetensregeln och den rättspraxis som utvecklats innebär en lämplig avgränsning. Den ger enligt att lokala vår mening kommunerna i dag möjlighet göra betydande samtidigt som gränser finns för alltför näringslivsinsatser föreslår därför inga förändringar av omfattande åtaganden. Vi den nuvarande kommunala kompetensen.

framhåller vi vikten av att en nära samverkan I betänkandet utvecklas i kommunerna mellan olika näringslivsintressenter. Formerna för detta bör enligt vår mening byggas upp med hänsyn förhållanden och behov. Vi finner därför inga skäl till lokala att föreslå lagstiftning om exempelvis kommunal representation

i företags styrelse.

kommunal medvetenhet om företagens problem och arbets- En ökad villkor vår nödvändig för att en kommun är enligt bedömning och bedömningar om risker och kostnaskall kunna göra analyser Mot den bakder i samband med kommunala näringslivsåtaganden. vi att statens industriverk i samarbete med grunden föreslår landstingsförbundet och industriförbundet kommunförbundet, att olika utbildundersöker behov och möjligheter genomföra om näringslivsfrågor. På detta nings- och informationsinsatser av kunskap och erfarenheter ske sätt kan ett värdefullt utbyte och kommunala samt representanter från mellan statliga organ näringslivet och fackliga organisationer.

Vi anser det också väsentligt att forsknings- och utvecklingsarbete fortlöpande kommer till stånd om kommunal näringslivsbör därvid ägnas frågan om hur politik. Särskild uppmärksamhet undersökningsresultaten bättre skall kunna göras tillgängliga för förtroendevalda i kommuner och landsting. Det är också

enligt vår mening angeläget att särskild information lämnas till bl.a. företrädare för kommuner och landsting liksom allmänhet om regeringsrättens ställningstagande i kommunalbesvärsmål som rör den kommunala näringslivspolitiken. Vi föreslår att civildepartementet får i uppdrag att svara för de nämnda informationsinsatserna.

Vårt betänkande har remissbehandlats. Förslagen har fått ett positivt mottagande och bereds nu i civildepartementet.

16. Kommunal medverkan i internationella frågor

I kommuner, landsting, riksdagen och i den allmänna debatten har krav förts fram om att kommunala organ bör få möjlighet att i solidaritetssyfte vidta bojkottaktioner och andra åtgärder på det internationella planet. En kommunal medverkan anses ha ett betydande värde genom att arbetet för internationell solidaritet får förankring i en så bred opinion som möjligt. Detta kan dock leda till att medborgarna i vissa internationella frågor blir bundna inte bara av beslut av riksdag och regering utan även av kommunala organ. Vi har i ett betänkande övervägt avvägningen mellan den kommunala självstyrelsen och statens ansvar för den svenska utrikespolitiken.

Vid olika tillfällen har genom lagstiftning gjorts undantag från grundsatsen att kommuner och landsting inte har befogenhet att avge internationella opinions- och solidaritetsyttringar. Sålunda har den kommunala kompetensen inom detta område blivit utvidgad genom lagar om rätt för kommun att bistå utländska studerande, om rätt för kommun och landsting att lämna internationell katastrofhjälp och om rätt för kommuner och landsting att vidta bojkottåtgärder mot Sydafrika. Den sistnämnda lagen har tillkommit efter förslag från stat-kommunberedningen.

Vår grundläggande uppfattning är att det är värdefullt och positivt att kommunerna och landstingen medverkar till att främja solidariteten över gränserna. Trots detta har våra överväganden inte resulterat i något förslag om ytterligare

och möjligheter att avge vidgning av kommunernas landstingens internationella opinions- och solidaritetsyttringar.

bör vår iakttas när det gäller Stor försiktighet enligt mening från lokaliseringsprincipen. Endast om mycket att göra avsteg sådant bör detta kunna komma i starka skäl finns för ett avsteg har vi också den inställningen att man bör fråga. I grunden återhållsam med att blanda in kommunerna och landsvara mycket i Ansvaret för vårt lands internatiotingen utrikespolitiken. nella relationer bör även i fortsättningen åvila statsmakteri internationella frågor kan enligt vår na. Kommunal medverkan endast om sådan medverkan inte står i strid mening accepteras med inriktningen av den svenska utrikespolitiken. Möjligheten till kommunala bör då kunna öppnas genom särskild åtgärder lagstiftning.

har remissbenandlats och fått ett positivt mot- Vårt betänkande Betänkandet bereds nu i civildepartementet. tagande.

V FRIKOMMUNFÖRSÖKET

Riksdagen beslutade den 1 juni 1984 om en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse. Nio kommuner och tre landsting deltar i frikommunförsöket. Avsikten är att frikommunerna skall kunna få dispens från statliga regler som verkar hindrande för en effektiv kommunal verksamhet. Ett annat med viktigt syfte försöket år att utveckla former för en bättre samverkan mellan kommunala och statliga organ liksom mellan kommuner och landsting. Avsikten är också att försöksverksamheten skall bidra till ett allmänt förnyelsearbete i stat och kommun.

Genom tilläggsdirektiv den 7 juni 1984 fick vi i uppdrag att svara för försöksverksamheten med ökad kommunal självstyrelse. Vi skall därvid hålla fortlöpande kontakt med och sätt på olika bistå frikommunerna. Vi skall vidare yttra oss över dispensframställningarna samt svara för att en systematisk och allsidig utvärdering görs.

- EÄk2“1“.“E°Lâ5_f§'§Q'Å."9.5§“§.'*E'“å1

Frikommunernas ansökningar om dispenser och andra åtgärder är av skiftande omfattning. I några fall har en genomgång gjorts av hela det kommunala verksamhetsområdet. I andra fall har vissa begränsade frågor tagits upp. har ca 280 olika Sammanlagt förslag förts fram. Av dessa gäller nästan två tredjedelar områdena planering och bebyggelse samt skola och arbetsmarknad. Frikommunernas förändringsönskemål på olika ämnesområden fördelar sig på följande sätt:

Hälso- och sjukvård,

har behandlats av stat-kom- Frikommunernas förändringsönskemål har vi i stor utmunberedningen. I yttranden till regeringen

kommunernas och landstingens försträckning ställt oss bakom

Detta har lett till att dispensönskemål tillgodosetts slag. I vissa fall har dispens lämnats helt, i huvudsak eller delvis.

en eller annan åtgärd vidtagits från författningsbestämmelse i försöksverksamheten. En annan som möjliggör att frågan prövas

form av beslut är att förändringsönskemålet genomförts positivt utan försök. För vissa för hela landet föregående generellt formella hinder inte finns för har klargjorts att några frågor En del inte inom försöksverksamen förändring. förslag ryms

hetens ram och har därför inte kunnat tillgodoses.

- som vävas i ârikgmmuaesns

Exemeel eâjsâaos

omfattar ett flertal De frågor som prövas i frikommunförsöket

I det följande redovisas några exempel. samhällsområden.

- försök med kommunal beslutan- Inom bostadssektorn pågår

derätt för viss statlig långivning.

- försök med en friare organisation På skolområdet pågår

friare användning av vissa statsbidrag, utbyte av skolenheter, och förskolan, konav personal mellan grundskolans lågstadium

av skolarbetstiden, friare förferensverksamhet, förläggning till undervisning i B-språk, musikunderdelning av resurserna

visning m.m.

har medgivits för för- - På kommunikationsområdet dispens

av olika trafikslag inom bostadsområden. sök med integrering

- och naturvårdsområdet har frikommuner- Inom miljöskyddsatt ta över beslutanderätten och tillsynen na fått möjlighet för vissa ärendegrupper bl.a. viss miljöfarfrån länsstyrelsen att sätta skyltar i naturen. verksamhet samt tillstånd upp lig

- mot vanvård av djur ges fri- Även i fråga om ingripanden

kommunerna ökade befogenheter.

- Inom hälso- och sjukvårdens område har frikommunerna fått möjlighet att bedriva primärvård under förutsättning att landstinget och kommunen kommit överens om detta. I frilandstingen är det möjligt att ta ut enhetliga patientavgifter inom öppenvården och att friare tillsätta vissa tjänster inom folktandvården.

- Inom område har frikommunernas arbetsmarknadspolitikens förslag lett till att en lokal arbetsförmedlingsnämnd inrättats. Några av frikommunerna har getts möjlighet att tillsätta en kommunal ordförande. Nämnden har möjlighet att friare använda statsbidragen för vissa sysselsättningsskapande åtgärder. Frilandstingen har möjlighet att upprätta avtal med länsarbetsnämnderna om s.k. sysselsättningskontrakt.

- Frikommunerna får en friare tillämpa nämndorganisation än lagstiftningen generellt medger. Särskild byggnadsnämnd, miljö- och hälsoskyddsnämnd, skolstyrelse och socialnämnd behöver inte inrättas.

- Frikommunerna också att inrätta lokala utges möjlighet vecklingsgrupper för förvaltning och verkställighet under ett lokalt organ, t.ex. en kommundelsnämnd.

- Stiftelser som förvaltas av frikommunerna undantas från statlig tillsyn om deras förmögenhet är mindre än 200 000 kro- H01 o

- Flera försök innebär att frikommunerna tar över beslutanderätt från länsstyrelsen. Detta gäller exempelvis beslut om tillstånd för hem för vård och boende, för vissa lotterier och bingo samt för anläggning av motorsport- och skjutbanor.

- Frikommunförslag läggs till grund för generella laaäadgigegr _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

En del av de förslag som frikommunerna fört fram har genomförts u n för alla landets kommuner utan försök. Detta gäller forandring-

och där förenklingar skett ar inom plan- bygglagstiftningen den nya plan- och bygglagen i fråga om byggnadslov, genom och I andra fall har ansökningshandlingar besiktningar. erfarenheterna av försöksverksamheten lett till generella En lokal arbetsförmedlingsnämnd kan ställningstaganden. från senaste årsskiftet inrättas i alla kommuner. exempelvis Ett annat frikommunförsöket avsatt konkreta exempel på att resultat är i den framlagda propositionen om aktivt förslagen I denna bedömer regeringen erfarenheterna av frikomfolkstyre. munernas försök med en förändrad nämndorganisation så positivt

att förslag läggs fram om generella lagändringar.

- 262 âostâaâte âössâkâverksâmáeses

skall till och med 1988. De Frikommunförsöket i princip pågå som utfärdats för försöken gäller med ett undanförfattningar till av nämnda år. För hälso- och sjukvården har tag utgången försöksperioden satts till 1991.

Av den lämnade framgår att en avlösning av försöredovisningen ken redan Regeringen och riksdagen måste före årspåbörjats. ta till den fortsatta försöksverksamskiftet 1988/89 ställning heten. Avsikten är att den pågående utvärderingen skall ge unför sådana bedömningar. I de fall försöken lett till poderlag sitiva resultat bör enligt vår mening förslag till generella utarbetas under 1988. Om tillräckliga erförfattningsändringar farenheter inte kommit fram kan det däremot för vissa ärende-

grupper bli fråga om att förlänga försöksperioden.

- Några ellmänuassfersnneges

Under arbetet med frikommunförsöket har några allmänna reflektioner som är värda uppmärksamhet. En iakttagelse är att gjorts har satt en betydelsefull diskussion om frikommunförsöket igång och förändring i den kommunala verksamheten. Det har förnyelse blivit ett instrument för att pröva nya vägar och väsentligt stimulera till inte bara i frikommunerna utan inom nytänkande hela den offentliga sektorn.

vid genomgång av det statliga regelsystemet har “missuppfattningar kommit fram. Förtroendevalda och anställda tror ofta att statliga regler är bindande fast de är råd. Till denna missuppfattning bidrar att råden tas till utgångspunkt för administrativa domstolars ställningstaganden vid överklagande av kommunala beslut. Genom frikommunförsöket klarläggs de faktiska förhållandena och arbete läggs ned för att finna praktiska lösningar.

En annan erfarenhet av försöksverksamheten är att frikommunerna har blivit medvetna om att de av egen kraft skapat kommunala regelsystem som behöver omprövas. Samtidigt som förändringar av den statliga detaljregleringen görs på central nivå är det därför angeläget att frikommunerna själva granskar sin egen förvaltning.

Försöksverksamheten har också lett till att representanter för statliga och kommunala organ börjat ett närmare samarbete om gemensamma frågor. En diskussion har därigenom inletts om problem som i vissa fall endast kan lösas på lite längre sikt. Det gäller förändringsförslag som inte gäller enskilda regler utan större frågor om samhällsförvaltningens ekonomi, organisation och uppbyggnad.

VI DET FORTSATTA FÖRNYELSE- OCH UTVECKLINGSARBETET

att ett omfattande utred- Av den lämnade redovisningen framgår under de senaste åren om samverkan mellan ningsarbete bedrivits uppgifter. Försöksstatliga, kommunala och landstingskommunala kommunal har därvid spelat verksamheten med ökad självstyrelse att finna för förnyelse och uten viktig roll för nya vägar veckling av den kommunala självstyrelsen.

har att utreda och Stat-komunberedningen regeringens uppdrag en rad som rör förändringar i den offentliga samordna frågor betänkanden och rapporter har lagts fram sektorn. Ett flertal och riksdag. Den genomgång vi som lett till beslut av regering av 1983 års kommittédirektiv visar att utredningsupphär gjort är slutförda. När det gäller vissa frågegifterna i huvudsak handlar det om en fortlöpande utvecklingsprocess ställningar är nödvändig för att kunna lägga genedär en fördjupad kunskap om frikommunförsöket har vi regeringens rella förslag. I fråga en senast den 30 juni 1989. uppdrag att avge rapport

om den offentliga sektorn är I det fortsatta utvecklingsarbetet och kommun av stor betydelse. Det ömsesisamverkan mellan stat finns mellan statliga och kommunala verksamdiga beroende som ett även framgent bör finheter talar för att samverkansorgan för och de båda komnas med representanter regeringskansliet har enligt vår mening en hmunförbunden. Stat-kommunberedningen

viktig uppgift i detta sammanhang.

i i första hand inrik- Beredningens arbete bör fortsättningen och frågor av långsiktig betytas på övergripande principiella och överblick behövs om utveckling och delse. En samlad kunskap samhällssektorer där samverkan mellan statproblem inom olika har stor Som ett led liga och kommunala verksamheter betydelse. och ta initiativ till olii detta arbete bör beredningen följa ka I det följande anges några övergripande utvecklingsinsatser. där en samlad bedömning av åtgärderna är angeläfrågeområden bör dock vara oförhindrad att även ta upp gen. Beredningen i samverkan med kommuner och andra frågor som aktualiseras

landsting.

-

_Enxelss 2v_dsn_k2mmu2ala_siälv§txrslâea

I beredningens hittillsvarande verksamhet har arbetet med att vidga kommunernas och landstingens handlingsfrihet haft en framskjuten plats. Förslag har lagts om generella förändringar och i frikommunförsöket prövas frågor om ökat kommunalt ansvar inom olika områden. Det är enligt vår uppfattning viktigt att detta arbete drivs vidare i nära kontakt med kommunerna och landstingen. En konkret uppgift för beredningen är att svara för försöksverksamheten med ökad kommunal självstyrelse. Det är därvid angeläget att erfarenheterna av de olika försöken förmedlas till alla landets kommuner och landsting. Beredningen bör också vara en kontaktkanal för kommunsektorn när det gäller att initiera förändringar i uppgifts- och arbetsfördelningen mellan stat och kommun.

- Eye xäaa: fö: âeg åommgnâle éemoäratin

Ett omfattande utredningsarbete har också bedrivits om den kommunala demokratin. Betänkanden från demokratiberedningen har remissbehandlats och lagts till grund för regeringsförslag till riksdagen. I dessa behandlas lokala nämnder, de förtroendevaldas arbetsvillkor och brukarnas möjligheter till inflytande. Den kommunala demokratin möts dock ständigt av nya problem och brister. I en del fall utgör statliga regler hinder för att bedriva förnyelse- och utvecklingsarbete på kommunal nivå. Sådana frågor bör tas upp och övervägas i stat-kommunberedningen. En viktig uppgift bör också vara att följa och underlätta initiativ i syfte att öka medborgarnas möjligheter att ta ansvar för och aktivt delta i det kommunala arbetet. De försök som pågår med en decentraliserad nämnd- och förvaltningsorganisation bör särskilt studeras. En fråga som därvid bör tas upp gäller statens sätt att organisera och utforma sin styrning i en delvis ny och förändrad kommunal organisation.

- Eelhstâsxrtlêeas-_pâ äommgnâllaasgiâtgiasgna

Den kommunala verksamheten förändras fortlöpande. Detta innebär att även kommunallagstiftningen behöver anpassas till nya för-

i att göra en i En arbetsgrupp har i dag uppdrag hållanden. av kommunallagen. En första hand juridisk-teknisk översyn

som också bör tas upp gäller kommunallagens viktig uppgift att de principer som roll. Vi anser det naturligt övergripande bör slå igenom i speciallagstiftligger bakom kommunallagen

diskussion som idag förs om nämndorganisationen ningen. Den för hela kommunens verkborde enligt vår mening få sin lösning

bör i sitt fortsatta arbete samhet i kommunallagen. Beredningen

komma till stånd mellan hur en bättre samordning skall överväga Ett komunalrättsligt kommunallagen och speciallagstiftningen.

för att skapa en enkel och bör också initieras utredningsarbete kommuner och landsting. Exempel flexibel lagstiftning gentemot

är den kommunala områden som uppvisar en splittrad regelbild på handläggning och den verksamhetens organisation, ärendens

kommunala avgiftsrätten.

Eeå1â“_5EaE QCE E°EmE“ Qtêkât_iEf2EaEi2§“EbXtâ

kommunal verksamhet har fortdetaljregleringen av Den statliga

Utvecklingen på ett flertal lagstiftningsomlöpande omprövats. ökad och målstyrråden har istället gått mot ramlagstiftning

1985 om den offentliga sektorns ning. I regeringens skrivelse

framhålls att behandlas dessa frågor. I skrivelsen förnyelse att utveckla en systematiserad uppföljarbetet bör inriktas på

Det syftet med och utvärderingsverksamhet. viktigaste ningsredovisa hur verkbör vara att för regering och riksdag denna som orsakar brister i målsamhetsmål uppfylls, vilka problem

verksamheten och vilka tecken effektiviteten i uppfyllelsen, kan vara befoatt en revision av lagstiftningen som tyder på

här bör behandlas av stat-kommun- Vi anser att den frågan gad. väsentligt att ett Det är enligt vår uppfattning beredningen.

stånd och bedrivs i nära samverkan sådant arbete kommer till

för stat, landsting och kommun. mellan företrädare

har vi behandlat olika frågor om sam- I vårt utredningsarbete Genom den nya lagen om verkan mellan landsting och kommuner.

kommunalförbund har en enklare form för samarbete skapats. Inom frikommunförsöket har möjligheter öppnats att pröva förändringar av driftansvaret för primärvården. Förslag har också väckts om försök med vidgat samarbete inom andra omsorgsområden. Inom många landsting och kommuner pågår således en diskussion och överväganden om den lämpliga ansvarsfördelningen inom omsorgssektorn. Genom försöksverksamheten i frikommunerna medverkar stat-kommunberedningen i denna utvecklingsprocess. Beredningen bör exempelvis tillsammans med kommun- och landstingssidan kunna förmedla erfarenheter och information om hur samverkansfrågorna lösts på olika håll. I de fall hinder finns för samarbete i lagar och andra författningar bör beredningen initiera förändringar.

- §ätt5e_sgr1ige_ogh_ökag valfrihet

Många människor upplever svårigheter i sina kontakter med kommunala myndigheter. Det kan gälla bemötandet vid personliga besök hos förvaltningar och serviceinrättningar. Problem kan uppstå för enskilda när de vid skriftväxling möts av myndighetsspråk. Samhällets omfattande regelsystem kan också leda till svårigheter för allmänheten att hitta rätt. Kommunernas och landstingens ökade uppgifter ställer krav på att kontaktvägarna mellan medborgarna och de kommunala myndigheterna förbättras. Det är också angeläget att inom skilda områden av samhällsförvaltningen skapa möjligheter till ökad valfrihet för medborgarna. Utvecklingsarbete med denna inriktning pågår inom olika verksamheter. Beredningens uppgift inom dessa områden bör vara att samla upp erfarenheter av den pågående försöksverksamheten med servicekommuner och medverka till förändringar av det statliga regelsystemet så att verksamheten kan anpassas till skiftande lokala förhållanden.

Bilagor 1 Stat-kommunberedningens sammansättning direktiv för stat-kommunberedningens Regeringens arbete (Dir 1983:30) till stat-kommunberedningen (Dir 1984:28) Tilläggsdirektiv framlagda betänkanden och Stat-kommunberedningens rapporter

Bilaga 1

Stat-kommunberedningens sammansättning

Ordförande

Statssekreterare Jan Nygren

Ledamöter

Budgetchef Inga-Britt Ahlenius statssekreterare Monica Andersson Sakkunnig Odd Engström Förbundsdirektör sten-Sture Landström Förbundsdirektör Walter Slunge Statssekreterare Gunnar Svensson

Sakkunniga

Sekreterare Björn Attersved Avdelningschef Olof Eliason Departementsråd Peter Honeth Departementsråd Bo Jonsson Sakkunnig Anders Lönnberg Departementsråd Carl-Gunnar Peterson Sakkunnig Eva Segerström Sakkunnig Ann-Christin Tauberman Stadsdirektör Uno Williamsson Generaldirektör Claes Örtendahl

Exgerter

Departementssekreterare Birger Höök Rättschef Per Erik Lindeberg Departementssekreterare Jörgen Nilsson Kammarrättsassessor Ingvar Paulsson Rättschef Rolf Strömberg Departementssekreterare Erik Westman Departementssekreterare Kerstin Åstrand

Parlamentarikergrugg

Riksdagsledamot Anders Andersson (m) Landstingsråd Bror R Eriksson (C) Riksdagsledamot Margit Gennser (m) Riksdagsledamot Inger Hestvik (s) Riksdagsledamot Jan Jennehag (vpk) Riksdagsledamot Ulla Johansson (s) Riksdagsledamot Rune Jonsson (s) Riksdagsledamot Gunnar Nilsson (s) Kontorist Margareta Lorentzen (fp)

44 Bilaga 2

Kommittédirektiv gg

Dir 1983:30

Ökad samverkan mellan stat och kommun samt förenkllng av statliga regler, m. m.

Dir 1983:30

Beslutvid regeringssammanträde l983-03-l7

Chefenför civildepartementet.statsrådetHolmberg,anför.

Den offentligasektorn

Den offentliga sektornsverksamhethar avgörandebetydelseför de enskildamänniskornasvälfärd och socialatrygghet. Av landetssamlade resurseranvändsmer än en tredjedelför gemensamma angelägenheter. är i storutsträckningdecentraliserade till kommuner Samhällsuppgifterna och landstingskommuner.Dessatar i anspråkca två tredjedelarav den offentligasektornsresurserochsysselsätter nästanenfjärdedelavdettotala antaletyrkesverksamma. Utvecklingenför densenasteIS-årsperioden visar att det främstharvarit den kommunalakonsumtionenoch sysselsättningen somhar ökat.

Samhällrekonamiska problem

Desamhällsekonomiska problemenär i dagbetydande.Denekonomiska politiken är därför inriktad på kraftfulla åtgärderi syfteatt öka produktionen.åstadkommabalansi samhällsekonomin ochtryggadenfulla sysselsättningen. “ En svagek- tillväxt txgu g i samhällsun, möjligheter att bygga ut servicen till medborgarna.Under 1980-talet kommerdärför den offentliga sektornsverksamhet.effektivitet m. m. att och vara en central politisk fråga. För såväl staten. som kommunerna landstingskommunerna är dct merännågonsinangelägetatt vidta åtgärder somledertill ett bättre resursutnyttjande.bättresamhällsservice ochökat

deltagandei samhällsverk “tens utformninginom den gemensamma sektornsomhelhet.Ett viktigt inslagi dettaarbeteiir att åstadkommaökad samverkanochförenklingaravregleri relationernamellanstatochkommun. och kontroll från En ökad samverkanmedför att inslagetav övervakning statenssidadärmedkan minska.

Översynav verksmnheter och regler

ansvaretför samhällsut- Regeringenoch riksdagenhar det övergripande vecklingenoch medborgarnas välfärd. Det är därför naturligt att statenpå j i un: och ., u olika sätt anger ramar för verksamhet. Förutsättningarna att vidgadenkommunalasjälvstyrelsenharökatunder förbätb senareår. Framförallt hardensenasteommunindelningsreforme.. skötasinauppgifter.Vid ratmöjligheternaför kommunernaatt påegenhand ...nu av det _ g , måstedock en awågning ske _ måste mellan olika intressen.önskemålet om lokalt självbestämmande till samhällsserviceoch vägasmot kraven på samordning.lika tillgång

Förhållandet mellanstatligaochkommunala organmasteocksåpräglas av samverkan ochrespektfördenkommunala sjilvstyrelsen. Deltalr enviktig förutsättningomgemensamma samhälleliga malskallkunnauppnls. Enväsentliguppgiftförstatligaorganarattvidtaåtgärdersomunderllttar ö L u 06h * ...att _ sinauppgifter.Det statligaregelsyslemet är emellertidi dagalltföromfattandeochsektoriellt uppbyggt.Det kan i mangafall utgörahinderför kommunernas och möjlighetertill lokal anpassning och utveckling. landsungskommunernas Statligareglerspelarocksåenstorrollförhurdenkommunala verksamheten utformasochvilka kostnadersomuppkommer. Det är angelägetatt de kostnadsdrivande aspekterna pl den statliga regleringen ägnasstoruppmärksamhet. Detärocksåviktigtatttatill varade effektiviseringar somkan uppnlsgenomen fötstlrkt samverkanmellan statligochkommunalverksamhet liksominomdenkommunala sektorn.Jag föreslårattensärskildberedningtillsättsförattöverväga dessa fragor.Syftet medöversynsarbetet bör framsI_vara att föreslaförändringaridetstatliga somIedertillrf-ri * 1 regelsystemet “j _ och r i denkommunala verksamheten. Meddennauppllggningbörberedning: arbetebl. a. inriktaspå att Istadkommapositivakommunalekonotniska effektersamteffektivareformerför kommunenu möjligheterattmedverka i samhälletssysselsittningspolitik och att tillgodosebehoveninom de prioriteradeservice-ochvardområde L ont och * nu och Inom flera pågår _, beteom landstingskommune un roll i samhällsförvaltningen. - Stat-kommungruppe.. (Kn 19mm) tillsattesår 1980för att seöverde statligamyndigheteu... tillsynoch av kommunalochlandstingskommunalverksamhet.Syftet med detta översynsarbete är att den mmunalasjälvstyrelsen skall stärkasoch att kostnadsdrivande statlig regleringskallbegränsas, Sm-kommungruppen skallävenstriva efteratt minskakrångelochtabortonödigbyråkratii relationenmellanstatligaoch kommunala organ(Dir l98tlt39). - Kommunalföretagskommittén (Kn l978z0l) tillsattesår l978. Av direktiven(Dir l978:4l) ,, attkommitténsomhuvuduppgifter haratt delsgöraenallmänöversynavdekommunala företagens rättsligastillning. delsövervägaomoffentlighetsprincipen kangörastillämpligpåstatligaoch kummunala företag. -En särskildutredare(Kn l98l:0l) tillsattesår l9lil för att göraen fullständigöversynavlagen(l9§7:28l)omkommunalförbund. I uppdraget avdetframtidasamverkansbehovet mellan ingårävenattgöraenbedömning kommuner.mellan landstingskommuner samt mellan kommuneroch landstingskommuner (Dir l9lllz9). - Medstodavregeringens bemyndigande den9 september1982haren särskildutredare(Kn l982:A)tillkallatsför enkompletterande undersökningom lagregleringav visstillsyns-och kontrollverltsamhet. Särskilda direktivharinte meddelats.. Denavmignuförordadeberedningen börfullföljadetutredningsarbete somf. n.k * avstat-komrnungruppeu samtdennyligentillsattasärskilda utredarenför kompletteran*undersökning omlagreglering avvisstillsynsoch * l k * medatt* _, tillkallasbördessa utredningsuppdrag upphöra.Beredningens huvuduppgifter bör preciseras påsättsomjag angeri detföljande.

Santverltnn mellanstatochkommun

En av beredningens huvuduppgifterblir att se över formernaför samverkan mellanstatligochkommunalverksamhet. Genomolikastudier bör beredningenövervlgaom förindringarbör görasi ansvars-och mellanstat och kommun.Beredningen bör också uppgiftsfördelningen belysavilkakonsekvenser s. k. ramlagarharför denkomtnunala sjllvstyrelsenochdenkommunala ekonomin.Denöversynavdestatligamyndighcternasnormgivningsverksamhet m.m. som f. n. bedrivsinom stat- 4 * borockslbehnndln

över kommunernaoch landsde statligamyndigheternasallmännatillsyn

tingskommunerna. dvs.dentillsyn somskergenominspektionsverksamhet sominte längrearnödvändig. e. d. Syftetskallvaraatt awecklasådantillsyn sedankommunindelningsreformen och utvecklingenav de politiska och och *stingsko administrativaorganenavsevärtharhöjt kommunernas “ munemasmöjlighetertill själ *_° beslutsfattande. för fortsattaöverväganden kartläg- Beredningenbör vidaresomunderlag ammelserm. m. som detaljreglerar ga och analyserade författnings* 4 s “* till u- och _ u.. avgift _ samtreglernaomobligatoriskakommunala ringenavkommunalverksamhet nämnder.Destatligamyndigheterna hargenomförordningen(l98l :305)om

g myndigheters föreskrifter,anvisningarochråd(översynsöversynav av de reglersomsärskilt förordningen)ålagtsatt göraen total genomgång En redovisningav riktar sigtill kommunernaoch landstingskommunerna. erfarenheternaavdettaöversynsarbete samtförslagomformernaför fortsatt

översynbör ingåi beredningensarbetsuppgifter.

Samordningav statligabeslut

attövervägahurenförbättrad Enandrahuvuduppgiftför beredningenblir sortipåverkardenkommunala rdningav statligabeslutoch åtgärder Därvid bor beredningen kostnadsut lingen skall kunna åstadkommas. få till ståndsamladeföreskrifterom förfarandet prövaförutsättningarnaatt u. ochhndstingskommunerna närstatligareglersomriktarsigtill kommune bör prövas utarbetassamt om utformningenav sådanaregler. Frågan om begränsningi tillsammansmeden översynav kungörelsen(1970:450) föreskrifter, anvisningareller råd (begränsmyndighetsrätt att meddela * L ). 2 _ bör i detta __särskiltanalysera ningsk _ kravet på beräkningarav de hur de statliga myndigheternaefterlever av derasföreskrifteroch ekonomiskaoch administrativakonsekvenserna brister skall kunnaavhjälråd. Förslagbör utarbetasom hur eventuella _ pas. 1982:37)Kommunal

Stat-kommungruppenhar i betänkandet(SOU vissaallmännaprinciperför samverkanmellan planeringiförändringangett kommunalaplanestat och kommuni frågaom den författningsreglerade ringen.l betänkandetredovisas ocksåförslagtill förenklingari denstatliga * h- * inge... __ -- söt; _ _ regleringenavden en bör fullfölja översynsarbetar i dessafrågor samt övervägaytterligar mellanförfattningsregleatgärdersomsyftartill att förbättrasamordningen rad statligochkommunalplanering. Det statligautredningsväsendet harenbetydelsefullroll närdet gälleratt och kommun. l varje stadko förändringari samspeletmellan stat

(l976:ll9) redovisasen betänkandeskall enligt kommittéförordningen kommitténsförslag.Genomen beräkningavkostnadernaför att genomföra föreskrivsnumeraocksåatt ändring(l98l:307) i kommittéfö rdningen skallbelysasi kommittéförslagens effekterför denkommunalasjälvstyrelsen utfärdatstill kommittéer betänkandena.Vidare har direktiv (Dir 1981:42) av statlignormgivningtill kommuoch särskildautredareom begränsning nernaochlandstingskommunerna. Beredningenbör redovisaerfarenheter-

na av bestämmelserna i mmittéforordningenoch av de särskildadirekti-

ven.

Samverkaninom denkommunalasektorn

blir att med de allmänna Den tredje huvuduppgiftenfor beredningen har redovisat pröva behovet av och utgångspunktersom jag tidigare sektorn.Jaganserför mindel fomiemaför samverkaninomdenkommunala attdetutredningsarbete ominterkommunaltsamarbetesomf. n. bedrivspå Kommunalföretagskomskildahill bör bli föremålför en samladprövning. Kommunalföretagetredovisat mitten har i betänkandet(SOU l982:l3)

* i för 9 m inomen kommun. * verförslag Samverkani fö _ numellanflera kommunerkommeratt belysasi ett betänkandeinom kort. Det är enligtmin meningväsentligtatt interkommunal samverkani företagsformsesi ett sammanhangmedandrasamarbetslfölL * * “ * att senastden30 former. Y- _, kommer juni 1983redovisasinaförslagrörandeiuterkommunaltsamarbeteiformav kommunalförbund.Förslagenbör därefterfå en samladbedömningavden av mig här förordadeberedningen.

g, or En särskildutredningsuppgiftför beredningenbör varaatt analyseraoch i unaoch J . ua: II l överväga- r r wochsysselsättningspoliiiken, Samhälletsinsatserinomdessaområdenärofta en fråga om samverkanmellan stat och kommun. Kommuner och landstingskommuner hari ökadutsträckningkommitatt ägnasigåt näringsoch sysselsättningspoliui ka frågor. Detta har lett till en diskussionom -- nu: och * “ , nas __ “g I: r när det gällerdessafrågor. l olika sammanhanghar ocksåkrav restspåen allmän översynav gränsernaför de k mmunalainsatserna. Riksdagenbegärdehösten1979enutredningmedbl. a. enredovisningav kommunernasnuvarandebefogenheteri fraga om näringslivsfrämjande åtgärder.En sådanredovisninghar nu gjortsavutredningenom kommunal kompetenslagstiftningi betänkandet(SOU l982:20) Kommunernaoch näringslivet.Betänkandetinnehållerbl. a. en beskrivningavgällanderätt i frågaom kommunernasförhållandetill näringslivet.Det har inte ingått i utredarensuppdragatt överväganågraförändringarav den kommunala kompetensenidessafrågor. Kommunernasroll när det gällernäringslivet harocksåtagitsuppavindustrisaneringsutredningen. somharhafttill uppgift att utreda fråganom planmässigsaneringefter industrinedläggningar.l utredningensbetänkande(SOU l982:l0) Saneringefter industrinedläggningarföreslåsatt en särskildutrednin, görsom kommunernask mpetens inom näringslivssektorn.l ett flertal socialdemokratiskariksdagsmotione begärsockså attenöversynskallgörasavramarnaför kommunernasinsatser i näringspolitiken. Det finns enligt min mening starka skäl att nu ta upp frågan om mn och hm* _ mn roll i närings-och sysselsatt ningspolitike. Det har varit naturligt att olika initiativ tagitspå lokal och regionalnivåför att främjanäringslivetsutvecklingochökasysselsättningen. Detnärasambandsomfinnsmeddestatligaåtgärdernainomdessaområden talar för att utredningsarbetetbör läggashos beredningen.En naturlig utgångspunktbör vara att analyseraerfarenheternaav de mmunala näringslivsinsatserna samt belysa konsekvensernaav olika lt- mmunala kompetensgrausci inom naringslivsområdet.Statensindustriverlthar fått i uppdragatt kartläggaomfattning.inriktning ochvissasamhällsekonomiska effekteravdenkommunalanäringspolitiken.Dennakartläggningbör bl. a. utgöraunderlagför beredningensanalyser.3=. dningenbör vidareta upp och prövaformer för att uppnåökad samverkanmellanolika statligaoch kommunalaorgan samt företag och fackliga organisationer.I detta sammanhang bör beredningenövervägafråganom kommunalrepresenttion i styrelsenför störreföretag. * En annan kompetensfrågas0n1 redningen bör överväga i detta sammanhang gällerenev. vidgningavdenkommunala ompetensenför att möjliggörasolidaritetsyttringari internationellafrågor. Beredningenbör härvidanalyserahur en utvidgadkompetenspå dettaområdekan förenas medstatsmakternas ansvarför densvenskautrikespolitiken.

Beredningen:arbetssätt

Beredningenbör varaoförhindradatt utöverde uppgiftersomjag nu har nämntta uppavenandrafragoravbetydelsenärdet gällerökadsamverkan e e - n -statligoclü H... _ ba; _ymgá från en i huvudsakoförändradkostnadsfördelningmellan stat och kornmun. :eredningensutredningsarbete bör bedrivasi närasamarbetemedbl. a. Svenskakommunförbundet.Landstingsförbundet.arbetsmarknadsstyrel- Samrådbör sen.statensindustriverk.Statskontoretochriksrevisionsverkel, skemed kommittéeroch särskildautredarevarsuppdragrör de verksamhetsområdeusomberedningenbehandlar. som föranledsav dess Beredningenbör utarbetade författningsförslag successivt. överväganden.Förslagenbör redovisas lämnaregeringenen rapport Beredningenbör senastden30juni varjeår 1985 över sin verksamhet.Utredningsarbete.bör pågå till den 30 juni varefterformen för och resultatenav arbetetbor utvärderas. med Till beredningenbör knytas en särskild parlamentarikergrupp företrädareför riksdagspartier.kommuneroch landstingskommuncr.

Hemställan

Med hänvisningtill vad jag nu har anfört hemställerjag att regeringen bemyndigarchefenför civildepartementet om atttillkalla enberedningmedhögstfemledamöterför att utredafrågan ökadsamverkanrn statochkommunsamtförenklingavstatligaregler. m. m.. att utseen av ledamöternaatt varaordförande. att beslutaom ledamöteri en till beredningenknuten parlamentarikersekreterareoch annat biträde åt grupp samt om sakkunniga.experter. beredningen. Vidare hemställerjag att regeringenbeslutar att kostnadernaskall belastatrettondehuvudtitelnskommittéanslag.

Beslut överväganden ochbifallerhans Regeringenanslutersigtill föredragandens hemstâllan. (Civildepartementet)

49 Bilaga 3

Kommittédirektiv gg

w

Tllläggsdirektlv till stat-kommunberednlngen (C 1983:02)

Dir 1984:28

Beslutvid regeringssammantrñde 1984-06-07

Chefen för civildeparternentet.statsrådetHolmberg. anför. Statkommunberedningen börfåi uppdragattsvarafor attforsöltsverksamheten medökadkommunalsjalvstyrelse genomförs ochföljsupp.

Bakgrund Stat-kommunberedningen (Dir 1983:30)avlimnadei februari 1984 betänkandet(Ds C 1984:1)Försökmedokad kommunalsjllvstyrelse. Beredningens förslaglig till grundfor regeringens propositionochriksdagensbeslutom försöksverksamhetens ut ing (prop. 19831841152. KU 32.rskr368). P * 9 beslut b” attenfiv- * medökad sjilvstyrelseskallgenomföras i högstniokommunerochtrelandstingskommuner.Försökskommunern. skallgesmöjlighetatt göraavstegfrånstatlig regleringoch då genom kunna pröva nya vägar i den kommunala verksamheten. Försöketär avsettatt piga underen fyraårspenod ochatt efterutvärderingliggatill grundför meragenerellaöverväganden. Genomriksdagsbeslutet får , ngen möjlighetatt inom ramenför försöka: ksamheten göraavstegfrånvadriksdagen harbestämtisamband medanvisande avanslag._ *kinnandeavriktlinjerför envissverksamhet ellerannanliknandeåtgärd.En lagomförsöksverksamhet medenfriare kommunalnlmndorganisation träderi kraft denl juli 1984.

Uno-inatt Stat-kommunberedningen börenligtminmeningsvaraförattförsöksverksamhetengenomförs.En viktig uppgift för beredningenblir att hålla fortlöpandekoma medförsökskommurtem- ochpåolikasättbistådem. Beredningenbör ocksåyttra sig över och beredaförsökskommunemas framställningar till regeringenomförändringaridenstatligaregleringen. Detär väsentligtatt olika försökfortlöpandeutvärderas.Stat-kommunberedningen bör svaraför att utvärderingenskerpå ett systematiskt och allsidigtsätt. Beredningen skallenligtsinadirektivhaslutförtsitt arbeteden30juni l985.Tidenbörmedanledningavvadjagharanförtutsträckas såattarbetet medatt följaochutvärderaförsöksverksamheten kanfullföljas.Beredningen bör senastden30juni varjeår lämnaregeringenen rapportom hur försöksverksamheten fortlöper.EnslutrappoI börlämnas senast den30juni l989.

Hemsullan Jaghemställer attregeringenmeddelarstat-kommunberedningen tilllggsdirektivi enlighetmedvadjagnu haranfört.

Beslut Regeringen anslutersigtill föredragandens övervlganden ochbifallerhans hemstillan. (Civildepanerrtente )

Bilaga 4

STAT-KOMMUNBEREDNINGENS AVGIVNA BETÃNKANDEN OCH RAPPORTER

- - till Statsbidragskatalogen 1983/84 55 miljarder kommuner och landsting - Försök med ökad kommunal självstyrelse (Ds C 1984:1) - reglering av kommunal verksamhet (Ds C 1984:2) Statlig - Staten, kommunerna och servicen (Ds C 1984:5) - den kommunala självstyrelsen! Förnya - Driver statens styrning upp kommunernas kostnader? - inom kommunal verksamhet (Ds C 1984:6) Avgifter - Ram eller lag? Om ramlagstiftning och samhällsorganisation (Ds C 1984:12) - - 60 miljarder till Statsbidragskatalogen 1984/85 kommuner och landstingskommuner - Enklare former för interkommunalt samarbete (Ds C 1985:4) - Statens tillsyn av kommunerna (Ds C 1985:6) - Frikommunförsöket (rapport september 1985) - Kommunala företag (Ds C 1985:13) - Kommunal medverkan i internationella frågor (Ds C 1986:10) - Bättre regelekonomi. En ny begränsningsförordning (Ds C 1986:14) - Staten - kommunerna och den statliga styrningen. (rapport av Jörgen Westerståhl) Några principfrågor - Kommunal Samverkan med staten och näringslivspolitik. näringslivet (Ds C 1986:16) - 1987 Statsbidragskatalogen - statsbidrag till kommuner och landsting (Ds Fi 1987:7)

KUNGL.BlBL

1988 *U5* 13

STOCKHOLM

Statens 1988

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Översyn av utlånningslagssüftrtingen. A. Kortare vllmamA.

?PNF

Arbetsolycka - olycka eller arbetsmiljöbrott? A Kunskapsoverforing genom företagsutveckling. UD. Samerätt och sameting. Ju. Provning och kontroll i internationell samverkan. I. Frihet från ansvar. Ju. En my skyddslag. F6.

GEG§F8P9°H9$^

Svetigeinformation och kulturutbyte. UD. Rätt adress. Fi. öppenhet och minne. u. Civil personal i försvaret. Fo. Handel med optioner och terminer. Fi. Översyn av Ixmadsrättslagen m.m. Bo. Medborgarkommissionens rapport om svensk vapenexport. SB. 51 SÄPO - Säkerhetspolisens inriktning och organisation. Ju. Reklamskatten. Fi.

E63 Rapport av den parlamentariska kommissionen

med anledning av mordet på Olof Palme. Ju. U-lands- och bistándsinformation. UD.

85 En förändrad ansvarsfördelning och styrning på

skolområdet. U. B Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del l. Fi. Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del 2. Fi SIIESTA - Ett internationellt institut för värdering av rniljöriktig teknik. UD. Lotrreri i radio och TV. U. Förnyelse och utveckling. C.

Statens 1988

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Civlldepartementet Medborgarkormnissiortens rapport om svensk vapen- Förnyelse och utveckling. [25] export. [15]

Justitiedepartementet Samertttt och sameting. [S] Frihet från ansvar. [7] SÄPO-Säkerhetspolisen inriktning och organisation. [16] Rapport av den pmlamentariska kommissionen med anledning av mordet på Olof Palme. [18]

Utrikesdepartementet Kunskapsöverföring genom företagsutveckling. [4] Sverigeinfonnation och kultursamarbete. [9] U-lands- och bistándsinformation. [19] SIIESTA - Ett internationellt institut för värdering av miljöriktig teknik. [23]

Försvarsdepartementet En ny skyddslag. [8] Civil personal i försvaret. [12]

Finansdepartementet Rätt adress. [10] Hartdel med optioner och terminer. [13] Reklamskatten. [17] Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del l. [21] Ny taxeringslag - Reformerad skatteprocess. Del 2. [22]

Utbildningsdepartementet öppenhet och minne. [ll] En förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolområdet. [20] Lotteri i radio och TV. [24]

Arbetsmarknadsdepartementet Översyn av utlänningslagstiftrtingen. [l] Kortare väntan. [2] Arbetsolycka - olycka eller arbetsmiljöbrott?[3]

Bostadsdepartementet Översyn av bostadsrättslagen m.m. [X4]

Industridepartementet Provning och kontroll i intemationeil samverkan. [6]

ALLMÄNNA FÖRLAGET

ISBN 91-38-10166-1 ISSN 0375-250X