Flygplats 2000

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

I , _ z

/r f . g

Statens

offentliga utredningar

Eüáâ? 1990:55

@

Kommunikationsdepartementet

2000 Flygplats

-

De svenska i framtiden

flygplatserna

Betänkande av

Qygplatsutredningen

Stockholm 1990

Allmänna Förlaget har utgivit en bibliografi över SOU och Ds som omfattar åren

1981 - 1987. Den kan köpas från förlagets Kundtjänst, 106 47 STOCKHOLM. Best. nr 38-12078-X.

Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa

sådana under adress: Regeringskansliets förvaltningskontor SOU-förrådet 103 33 STOCKHOLM Tel: 08/763 23 20 Telefontid 81° - 12°°

08/7 63 10 05 12°° - 16°° (endast beställare inom regeringskansliet)

REGERINGSKANSLIETS ISBN 91-38-10596-9 OFFSETCENTRAL ISSN O375-250X Stockholm 1990

Statsrådet och chefen för

kommunikationsdepartementet

Genom beslut den 2 mars 1989 bemyndigade regeringen chefen för kommunikationsdepartementet, statsrådet Georg Andersson, att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda och föreslå nya former för huvudman-

naskap för flygplatserna ingående i inrikesflygets primärnät.

Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen den 2 mars 1989 generaldirektören Hans Sandebring som ordförande, riksdagsledamoten Görel Bohlin och riksdagsledamoten Sven-Gösta Signell som ledamöter. Till sekreterare förordnades den 5 april 1989 revisionsdirektören Leif Rindlöw. Vi har antagit namnet flygplatsutredningen. Utredningsarbetet har bedrivits i nära kontakt med luftfartsverket, berörda kommuner, landsting och flygbolag. Arbetet har skett i fortlöpande kontakt med luftfartsverket och Svenska kommunförbundet genom de särskilt utsedda kontaktmännen med utredningen, direktör Birger Sjöberg och sekreterare Wilhelm Jansson. Luftfartsverket och Svenska kommunförbundet har härigenom fortlöpande kunnat förse utredningen med relevanta uppgifter i utredningsarbetet. Utredningens arbete har gällt att finna enhetliga former och principer för huvudmannaskapet på flygplatserna och att sträva efter att uppnå relativt likartade ekonomiska förutsättningar för flygplatser med jämförbara trafikvolymer och funktioner i trafiksystemet. Det har gällt att finna den lösning rörande fördelning av huvudmannaskap och kostnadsansvar mellan främst stat och kommun, som bäst uppfyller de trafikpolitiska målsättningarna och utredningens direktiv. I detta ligger att det inte finns något förslag, som uppfyller de olika intressenternas alla önskemål. Även av detta skäl har det varit viktigt att utredningsarbetet skett i god kontakt med intressenterna. Utredningen har samlat in data och synpunkter från berörda intressenter vid successiva kontakter under utredningsarbetet. Sammanträden har hållits med luftfartsverket, svenska kommunförbundet, landstingsförbundet, SAS, Linjeflyg AB, Swedair AB, Trafikflygföretagens riksförbund och Svenska handelskammarförbundet. Utredningen har även besökt ett antal flygplatser för att sammanträffa med kommuner, landsting, näringsliv och övriga intressenter samt även studerat flygplatserna. Data har även insamlats genom en enkät.

SOU 1990: 55

Utredningen har vid flera tillfällen sammanträffat med olika representanter för berörda kommuner, arbetsgruppen kommuner med luftfartsverkets flygplatser, arbetsgruppen huvudmän för kommunala flygplatser i primärnätet och kommunförbundet. Vidare har utredningen studerat utländska lösningar rörande organisationen av huvudmannaskapet för flygplatser. Utredningsarbetet har skett i kontakt med konkurrenskommittén, (C 1989:03). V Ett informationsmöte har hållits i utredningens slutskede för att ge samtliga intressenter möjlighet att ställa frågor och lämna synpunkter. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Flygplats 2000 - De svenska flygplatserna i framtiden. Till betänkandet fogas en reservation av ledamoten Sven-Gösta Signell.

Vårt uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm den 7 juni 1990.

Hans Sandebring Görel Bohlin Sven-Gösta Signe!!

/Leif Rindlöw

Innehån

Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Inledning - utredningens direktiv . . . . . . . . . . . .

Luftfartens och flygplatsernas utveckling . . . . . . . . . .

2.1 Några luftfartsbegrepp 2.2 Något om flygtrafikens utveckling . . . . . . . . . . . . 2.3 Flygplatsemas tillkomst . . . . . . . . . . . . . . . . . 1967 års luftfartspolitiska beslut . . . . . . . . . . . . . 2.5 1982 års luftfanspolitiska beslut . . . . . . . . . . . . . 2.6 Luftfartsverkets förslag till resultatutjämningssystem . . . . 2.7 1985/86 års riksmöte . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1986/87 års riksmöte . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.9 Utredning om resultatutjämningssystem mellan statliga och kommunala flygplatser . . . . . . . . . . . . . . . . . 1988 års trañkpolitiska beslut (1987/88 års riksmöte) . . . . 1988/89 års riksmöte . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1989/90 års riksmöte . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5!

JbJI\)

Prognos över luftfartens trañkutveckling . . . . . . . . .

2.14.1 Vissa länder 2.14.2 Internationellt samarbete

Flygplatserna och deras ekonomi . . . . . . . . . . . . . De statliga flygplatserna inom luftfartsverket

5*’?-“’P“*‘ ww-

De kommunala flygplatserna m.fl . . . . . . . . . . . . . Flygplatsemas ekonomi och verksamhet - en beskrivning/ analys . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1 Huvudsakliga slutsatser . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 Verksamheten . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3 Kostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3.1 Statens väg- och trañkinstituts studie . . . . . . . 3.3.3.2 Lufttransportsinstitutets, ITA, studie . . . . . . . 3.3.3.3 Ytterligare analys . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.4 Intäkter - . . . . . . . . . . . . . . . . avgifter 3.3.4.1 Luftfartsverkets avgifter . . . . . . . . . . . . . 3.3.4.2 Kommunala flygplatsers avgifter . . . . . . . . . 3.3.5 Personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 1990: 55

Tänkbara former för nytt huvudmannaskap . . . . . . . . 85

Bakgrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 4.1.1 Luftfartsverkets organisation . . . . . . . . . . . 85

4.1.2 Övriga, främst kommunala, flygplatsers organisation . 87

4.2 Olika former for organisation av huvudmannaskapet . . . . 87 4.2.1 Krav på framtida lösningar . . . . . . . . . . . . 4.2.2 Aktiebolag på varje stomnätsflygplats 4.2.3 Centralt aktiebolag för stomnätsflygplatserna . . . . 4.2.3 Stiftelse eller del av stiftelse för flygplatserna . . . . 4.2.4 Affársverk/luftfartsverket . . . . . . . . . . . . .

överväganden och forslag . . . . . . . . . . . . . . . .

Flygplatser i stomnätet . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.1 Nationellt strategiska flygplatser . . . . . . . . . . 5 .1 l 1 Deltagande flygplatser 5 .1 1 .2 Aktiebolag 5 .l .2 Delägda flygplatser i kommunal och statlig samverkan 5 .l .2 1 Decentralisering genom delägda aktiebolag . . . . 5 .l .2 2 Förslagens huvudsakliga konsekvenser . . . . . . 5 .l .2 3 Framtida förändringar av stomnätet . . . . . . . 5 .l .2 4 Konsekvenser av en avreglering . . . . . . . . . 5 .l .3 Avgifter och bonussystem 5 .1 .3 1 Tvådelad tariff . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 .1 .3 2 Bonus m. m . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 .1 .3 3 Åtgärdemas ekonomiska omfattning . . . . . . .

5 .l .4 Fastighets- och driftbolag på flygplatserna 5 .l .4 1 Allmänt, konsortialavtal m. m. . 5 .1 .4 2 Bolag på nuvarande statliga flygplatser . . . . . . 5 .1 .4 3 Bolag på nuvarande kommunala flygplatser . . . . 5 .l .4 4 Centralt forvaltningsbolag 5 .1 .5 Investeringar 5 .1 5 l Konsekvenser på nuvarande statliga flygplatser . . 5 .1 .5 2 Konsekvenser på nuvarande kommunala flygplatser 109 5 .1 .6 Samarbete med flygvapnet 110 5 .l .7 Flygtrafikledning - lokalt 110 5.2 P lygplatser i det regionala nätet 112 5.2.1 Kommunala flygplatser m. fl . . . . . . . . . . . . 112 5.2.2 Statligt stöd till flyplatser i det regionala nätet. . . . 112 5.2.1.1 anslag till länstrañkanläggningar . . . . . 112

Statliga

5.2.2.2 Ovrigt statligt stöd till främst flygplatser i det regionala nätet . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 5.3 Genomförandefrågor . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Reservation 116

Bilagor l. Utredningens direktiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 2. Samhiillsekonomiska synpunkter på frågan om huvudmannaskap m m för flygplatser. Statens väg- och

trafikinstitut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

Data rörande flygplatsernas ekonomi mm, insamlade genom bl a enkät . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

SOU 1990: 55

0 Sammanfattning

Direktiven I 1988 års trañkpolitiska beslut (prop. 1987/88: 50) betonas samhällets ansvar för att genom investeringar i infrastrukturen ge förutsättningar för en trafikförsörjning som tillgodoser kraven på effektivitet, god miljö och regional balans. Bl.a. uppmärksammas gränsdragningsfrågoma mellan staten och kommunerna om luftfartens infrastruktur - flygplatserna. l direktiven konstateras att det för de större i landet flygplatserna primärflygplatserna för närvarande förekommer såväl ett statligt som kommunalt huvudmannaskap. Med det stora antal flygplatser som luftfartsverket svarar för är det möjligt att utjämna de ekonomiska resultaten mellan de berörda flygplatserna. Eftersom de kommunala flygplatserna i primämätet dock inte har samma förutsättningar för flygplatshållningen som de statliga, sker för närvarande en tidsbegränsad resultatutjämning. Flygplatsutredningen bör enligt sina direktiv inriktas på att redovisa generellt tillämpbara modeller för huvudmannaskap för flygplatser. En strävan bör vara att uppnå relativt likartade ekonomiska förutsättningar för flygplatser med jämförbara trafikvolymer och funktioner i trafiksystemet. Möjligheten till ökat lokalt och regionalt inflytande genom t. ex. delägarskap, måste vidare till form och omfattning avvägas mot behovet av att kunna tillämpa relativt enhetliga avgiftsprinciper för utnyttjandet av flygplatserna.

H uvudsakliga slutsatser En decentralisering genom delägda aktiebolag kommer att leda till ökat kommunalt inflytande över flygplatsemas utveckling, liksom en effektivare drift med i princip kostnadstäckning på de olika flygplatserna. Bl. a. rationaliseringsvinstema gör att flygplatsemas förluster till stor del försvinner. Kostnader för nya investeringar skall i sin helhet täckas av avgifter. Enligt utredningens uppfattning kommer inte dess förslag att innebära en övervältring av kostnader på kommunerna. Vi föreslår att en bonus i form av ett årlig belopp överförs från Arlanda till de delägda stomnätsflygplatserna. Bolagsforrnen ger möjligheter till mer lokalt och regionalt inflytande och därmed flexiblare verksamhet. Samarbetet mellan staten och kommunerna förväntas förbättra olika delar av verksamheten såsom t.ex. byggande,

SOU 1990: 55

drift och underhåll av markanläggningar och fastigheter samt brand- och räddningsverksamheten. Näringslivet på och kring flygplatsen bedöms komma att utvecklas bättre genom ett vidgat samarbete mellan stat och kommun. Genom det ökade lokala och regionala inflytandet förutses även de kommersiella intäkterna på flygplatserna öka. Sammantaget leder förslaget till ett mer effektivt nationellt täckande stomnät, som medger trafik med god kontinuitet och säkerhet, vilket kommer flygbolagen, passagerarna staten och samhällsekonomin till godo. Flygplatsutredningen har vid sina studier funnit att kostnaderna per passagerare vid de kommunala flygplatserna är lägre, d. v. s. produktiviteten är högre, än vid de statliga. Affarsverket luftfartsverket driver samtliga statliga flygplatser medan aktiebolag driver fem av de sex studerade kommunala flygplatserna. Den återstående är en del av den kommunala förvaltningen. Studierna avsåg budgetåret 1988/89 för luftfartsverket och kalenderåret 1988 för de kommunala flygplatserna. Detta kan bedömas ge ca 5% högre statliga kostnader. Enligt en studie av utredningens insamlade data om samtliga primärflygplatser, vilken genomförts av VTI (med multipel regressionsanalys) är driftkostnaderna per passagerare för trafiken på luftfartsverkets civila flygplatser omkring 60% högre än för kommunala flygplatser. Huruvida den större resursinsatsen, kostnaden, på luftfartsverkets flygplatser har medfört en kvalitativt högre prestation och i så fall om denna motsvarar önskemål eller krav på sådan ökad kvalitet i förhållande till dess högre kostnad är en frågan som inte har kunnat besvaras genom enkäten. Beträffande kvalitetsskillnader i komforthänseende synes även de kommunala flygplatserna tillgodose rimliga krav. Av betydelse är även huruvida myndigheters, luftfartsinspektionens eller luftfartsverkets trafikavdelnings, bestämmelser leder till högre kostnader, som inte fördelas ut på ett motsvarande antal fler passagerare på de statliga flygplatserna. Vissa sådana förhållanden kan finnas men även andra förhållanden som leder till lägre kostnader per passagerare på luftfartsverkets flygplatser. Skilda bestämmelser skulle inte kunna förklara annat än en del av de högre kostnaderna per passagerare på luftfartsverkets flygplatser.

Utredningens förslag Flygplatser i stomnätet respektive regionala nätet. Flygplatsutredningen föreslår att: * De svenska flygplatserna med linjetrafik indelas i flygplatser i stomnätet och flygplatser i det regionala nätet. Vi anser att detta är en fördel så att benämningen i luftfarten i detta hänseende blir jämförbar med andra trafikslag vid planering och beslut. Flygplatserna i det regionala nätet är ett värdefullt komplement till flygplatserna i stomnätet, vilka uppfyller de krav staten kan ställa på en nationell trafikförsörjning som staten tar ett ansvar för bl. a. ekonomiskt. l det regionala nätet sker trafik dels inomregionalt på kortare avstånd, dels

SOU 1990: 55

på långa avstånd. Trafiken skall utvecklas efter marknadens behov på affärsmässiga grunder.

Flygplatser i stamnätet * i stomnätet Flygplatser föreslås bli de flygplatser som for närvarande är flygplatser i primärnätet. l stomnätet skall ingå nationellt strategiska flygplatser och flygplatser i samverkan/delägda flygplatser.

Nationellt strategiska flygplatser Flygplatsutredningen föreslår: * Nationellt strategiska flygplatser skall vara landets fyra största flygplatser, nämligen de statliga Stockholm-Arlanda, Göteborg-Landvetter, Malmö-Sturup samt Luleå. Dessa är de största inrikesflygplatserna och de tre förstnämnda har även mest internationellt flyg. Luleå flygplats är nationellt strategisk även av bl. a. regionalpolitiska och försvarspolitiska skäl. * De nationellt strategiska flygplatserna bör enligt utredningen kunna drivas kostnadseffektivare som aktiebolag med helt statligt ägande. I stort sett samma motiv för högre effektivitet i verksamheten bör enligt vår mening gälla även om flygplatserna är relativt stora. Vi anser att frågan om en bolagisering av de fyra största flygplatserna är så avgörande för luftfartsverket som affarsverk att den bör även övervägas i samband med en översyn av avgiftssystemet inom svensk luftfan samt departementens pågående översyn av affarsverken.

Delägda flygplatsen kommunal och statlig samverkan Flygplatsutredningen föreslår att: En decentralisering skall ske genom att delägda aktiebolag bildas, drift- och fastighetsbolag, mellan fräsmt staten och kommunerna. Detta kommer enligt utredningens uppfattning efter vad som redovisas i detta betänkande att leda till ett ökat kommunalt inflytande över flygplatserna och flygets utveckling liksom en effektivare drift med i princip kostnadstäckning på de olika flygplatserna. Härigenom erhålls ett vid en samlad värdering mer ändamålsenligt flygplatssystem i Sverige. * I stomnätet skall således ingå delägda flygplatser i statlig och kommunal samverkan i vilka även andra intressenter erbjuds delta. * Flygplatser i samverkan, dvs med delat huvudmannaskap, skall vara de nuvarande 14 statliga flygplatserna/flygstationerna i Umeå, Sundsvall-

lHärnösand, Östersund, Visby, Ängelholm/Helsingborg, Skellefteå, Karl-

stad, Jönköping, Kalmar, Ronneby, Kiruna, Halmstad, Örnsköldsvik och Norrköping samt nuvarande 5 kommunala flygplatser i Borlänge, Växjö, Kristianstad, Trollhättan/Vänersborg och Kramfors. Enligt det det trafikpolitiska beslutet ger SAS och LlN:s flygnät på de

10 SOU 1990: 55

hittills nämnda flygplatserna en god nationell täckning, god tillgänglighet med i princip likvärdig standard.

Framtida förändringar av stamnätet Flygplatsutredningen föreslår att: * Tillkommande flygplatser i stomnätet skall uppnå dels en trafikvolym på minst 100000 passagerare per år i inrikes linjefart, dels vara samhällsekonomiskt lönsamma. * I fall där dessa båda förutsättningar inte är uppfyllda kan eventuellt en flygplats ändå tas in som stomnätsflygplats av regionalpolitiska skäl. * har förlorat Flygplats som mer långsiktigt sin trafikomfattning, samhällsekonomiska eller regionalpolitiska betydelse bör utgå ur som flygplats i stomnätet. Luftfartsverket skall till regeringen lämna förslag till vilka flygplatser som skall tillhöra stomnätet.

A vgifter och bonussystem Tvådelad tariff Flygplatsutredningen föreslår: ‘ Ett nytt systern skall behålla den tvådelade tariffen, som utgör en grundprincip i traflkpolitiken. * motsvarande skall tas ut vid Rörlig styckavgift marginalkostnaderna varje flygplats i stomnätssystemet. * Fast avgift skall täcka alla övriga kostnader för samtliga flygplatser i systemet. Denna avgift bör tas ut i form av ett sammanlagt belopp per flygbolag avseende kostnaderna för samtliga flygplatser i stomnätet som flygbolaget får operera på. * Inga bestämda taxeförändringar sker förrän efter ytterligare fördjupad studier. * Luftfartsverket skall i samråd med statens väg- och trafikinstitut (VTI) genom olika studier ta fram ett bättre beslutsunderlag i bl.a. denna fråga. Genom en sådan översyn skall det bli möjlgt att fastställa luftfartsverkets avgifter på ett riktigt sätt på grundval av aktuella data om kostnaderna för bl.a. inrikestrafiken. * De fasta avgifterna för flygplatsernas räkning uppbärs av luftfartsverket och överförs till driftbolagen på respektive flygplats i likhet med vad som idag sker. Detta system bedöms av flygplatsutredningen vara det bästa även i en mer avreglerad marknad mellan flygbolagen.

Bonus m. m. Flygplatsutredningen föreslår: “ Ett bonussystem skall införas som innebär att bonus utbetalas till flygplatser i stomnätet som genererar passagerare till Arlanda. * En kapitalavlastning bör ske för flygplatser med så höga kapitalkostna-

ll

der att det inte är realistiskt att tro att ett balanserat resultat kan uppnås inom rimlig tid. * Bonus utgår till alla stomnätsflygplatser utom de nationellt strategiska. * Bonusen uppgår till 20 kr per startande passagerare upp till 150000 startande passagerare/år utan någon ytterligare ersättning för ev. överskjutande antal startande passagerare vid en flygplats. En grundbonus om 1 milj. kr. per flygplats utges också, utom till driftbolag på de flygplatser som använder flygvapnets flygflottiljer och därmed har lägre kostnader på grund av den samordnade verksamheten. Eftersom stomnätet är ett system, föreslår vi att flygplatser som genererar passagerare till Arlanda får del av det överskott som uppkommer på Arlanda genom Arlandas navfunktion i stomnätet. Denna bonus skall därför utges till samtliga flygplatser i stomnätet utom de fyra nationellt strategiska och vara beroende av passagerarvolymen. Bonusen utgår för att öka rättvisan mellan flygplatserna utan att nuvarande principer för luftfartsverkets avgiftssystem behöver ändras. Bonusen ersätter den resultatutjämning som f. n. sker i luftfartsverkets bokslut efter det att varje flygplats resultat har fastställts. * Den princip som skall vägleda för åtgärdernas ekonomiska omfattning är att luftfartsverkets/Arlandas ekonomiska insatser i stomnätet skall vara i stort sett oförändrade jämfört med nuvarande förhållanden. Utredningens förslag avses leda till att rationaliseringar av verksamheten. Detta bör på lång sikt leda till att avgifterna blir lägre än med nuvarande system. De av delägande berörda flygplatsernas är omsättning f. n. ca 400 milj. kr. varför en rationalisering med t. ex. 10 % utgör 40 milj. kr. Detta medför en dämpad kostnadsutveckling i luftfartssektom.

Fastighets- och driftbolag på flygplatserna l syfte att öka det lokala och regionala inflytandet samt kostnadseffektiviteten i flygplatserna i stomnätet föreslås som tidigare anförts att en mer decentraliserad organisation skapas i form av aktiebolag på samtliga flygplatser.

Flygplatsutredningen föreslår att: * På varje flygplats bildas två aktiebolag, dels ett fastighetsbolag som äger flygplatsens anläggningstillgångar dvs. banor och terminaler m. m., dels ett driftbolag som sköter driften av flygplatsen.

Bolag på nuvarande statliga flygplatser * De föreslagna fastighetsbolagen på nuvarande statliga flygplatser kommer troligen att få statlig majoritet. Kommuner eller andra som äger eller har delfinansierat investeringar i flygplatsen bör efter förhandlingar få tillgodoräkna sig viss ägarandel med hänsyn till denna finansiering. * Bolagen skall erbjuda delägarskap till företrädare för regionala och lokala intressenter, förutom kommuner även kommunalförbund, länstra-

12 SOU 1990: 55

och näringsliv. Trañkutövare såsom flygbolag skall dock inte ñkbolag kunna bli delägare. * föreslås storlek. Utred- Inga begränsningar gälla för ägarandelarnas ningen förutsätter att delägda fastighetsbolag bildas för att uppnå bästa utvecklingsmöjligheter för flygplatsen. Kommunerna får även tillgodogöra utgöra deras insats i de anläggningar som för sig den andel som beräknas närvarande är statliga. * skall ha ett statligt Driftbolagen på berörda 14 f. n. statliga flygplatser om minst 51 °/0. Bolagen skall erbjuda delägarskap till majoritetsägande kommuner, kommunalförbund, länstrafikbolag och näringsliv, dock inte till flygbolag. Särskilt skall delägande från kommuner, kommunalförbund eller länstrafikbolag eftersträvas. * Att kommunerna blir delägare i driftbolagen vid nuvarande statliga förutsätts av utredningen, eftersom kommunerna bedöms ha ett flygplatser stort intresse av inflytande över att deras flygplats utvecklas framgångsrikt.

Bolag på nuvarande kommunala flygplatser: * F astighetsbolagen på nuvarande kommunala flygplatser kommer troligen att få kommunal majoritet. * storlek. Inga begränsningar föreslås gälla för ägarandelarnas * bedömer behöver bildas för Utredningen att delägda fastighetsbolag att uppnå bästa utvecklingsmöjligheter för flygplatserna. * 5 f.n. kommunala flygplatser skall erbjuda Driftbolagen på berörda delägarskap till staten, kommunalförbund, länstrafikbolag och näringsliv, dock inte till flygbolag. *Att staten blir delägare i driftbolagen vid nuvarande kommunala flygplatser skall vara ett villkor för att resp. flygplats skall bli stomnätsflygplats och därmed ingå i bl. a. det föreslagna bonussystemet.

Centralt förvaltningsbølag Flygplatsutredningen föreslår att: * För förvaltningen av statens aktier i flygplatsbolagen bildas ett helstatligt centralt förvaltningsbolag (holdingbolag). Detta bolag kan, förutom att förvalta statens aktier i de av staten delägda bolagen, även förvalta aktierna i de statligt helägda bolagen.

Investeringar * Beslut om att endast en viss del av en större investering skall omfattas av det gemensamma kostnadsansvaret inom stomnätet får fattas av luftfartsverket. Detta kan t. ex. ske när stora investeringar planeras på en flygplats med icke statlig majoritet i driftbolaget.

Samarbete med flygvapnet * föreslår att fastighetsbolagen på varje flygplats skall Flygplatsutredningen överta luftfartsverkets avtal med flygvapnet på respektive flygplats.

SOU 1990: 55 13

Flygtrafikledning — lokalt Utredningen har mottagit förslag från de fem kommunala flygplatserna i Trollhättan/Vänersborg, Växjö, Borlänge, Örebro och Kristianstad, som anser att de stora merkostnader som kommer att uppstå för flygkontrolltjänst via ett delat kontroll-/informationssystem, inte kan bäras av de enskilda flygplatshuvudmännen. Frågan bör enligt förslaget få en sådan lösning att en självständig organisation svarar för flygkontrolltjänsten i hela landet. Finansieringen bör enligt förslaget ske direkt genom avgifter från flygbolagen och kan ske via undervägsavgifterna. Flygplatsutredningen förstår de problem, som har redovisats och anser att det bör vara möjligt att finna en rimlig lösning. Utredningen noterar att utredningar pågår inom luftfartsverket i denna omfattande fråga. Möjligheterna borde enligt utredningen finnas att t.ex. undvika tröskeleffekter genom att låta en förändring slå igenom successivt under en 10-årsperiod. Utredningen lämnar i anledning av det sagda inga förslag i denna fråga.

Flygplatser i det regionala nätet Flygplatser i det regionala nätet skall vara de flygplatser med linjetrafik, som inte tillhör stomnätet. Beträffande statligt stöd till flygplatser och andra anläggningar vill flygplatsutredningen betona att av flygtrafiken vid planering och beslut bör benämnas kollektivtrafik.

Genomfbrandefrégor En organisationskommitté skall bildas för att ha ansvaret för att delägda aktiebolag kommer till stånd. Kommittén skall bistå vid övergången så att denna sker så effektivt som möjligt. Efter ett riksdagsbeslut om stomnätet där bl. a. ingår att delägda aktiebolag skall bildas och en bonus införas följer en förberedelse- och förhandlingsfas där man får ta hänsyn till de speciella förhållanden som råder på de olika flygplatserna.

SOU 1990: 55

-

l INLEDNING UTREDNINGENS

DIREKTIV

I den trafikpolitiska propositionen (prop. 1987/88:50) betonas samhällets ansvar för att genom investeringar i infrastrukturen ge förutsättningar för en trafikförsörjning som tillgodoser kraven på effektivitet, god miljö och regional balans. Bl.a. uppmärksammas gränsdragningsfrågorna mellan staten och kommunerna om luftfartens infrastruktur - flygplatserna. För de större flygplatserna i landet - primärflygplatserna - förekommer för närvarande såväl ett statligt som kommunalt huvudmannaskap. De flesta flygplatserna ägs och drivs av staten genom luftfartsverket och andra av kommuner och regionala intressenter. Detta förhållande har fokuserat intresset på de skilda ekonomiska förutsättningar som gäller för flygplatsdriften. För luftfartsverkets del gäller att verksamheten som helhet skall bedrivas med full kostnadstäckning. Med det stora antal flygplatser som luftfartsverket svarar för är det möjligt att utjämna de ekonomiska resultaten mellan de berörda flygplatserna. Ett antal kommunala flygplatser har numera en trafikomfattning och en roll i flygtrafiksystemet som liknar vissa statliga flygplatsers. Eftersom de kommunala flygplatserna i primärnätet dock inte har samma förutsättningar för flygplatshållningen som de statliga, har förslag tidigare redovisats som syftar till att åstadkomma en resultatutjämning som också innefattar kommunala flygplatser. l den trafikpolitiska propositionen framhölls att själva ägandet av flygplatser inte bör ses som det centrala. Från trafikförsörjningssynpunkt bör rimligtvis tillgången till ett nationellt täckande flygplatssystem som medger en trafik med god kontinuitet och säkerhet vara vägledande utgångspunkter. I linje med detta uttalades att en öppen attityd bör intas till nya organisationsformer och till kommuner som önskar överta driften av statliga flygplatser. Utredningen bör enligt sina direktiv inriktas på att redovisa generellt tillämpbara modeller för huvudmannaskap för flygplatser. Förändringar i huvudmannaskap bör leda till ägande- och driftsformer som på ett effektivare sätt tillgodoser de syften som tidigare motiverat förslag om resultatutjämning mellan kommunala och statliga flygplatser. Enligt direktiven bör en strävan i det sammanhanget vara att uppnå relativt likartade ekonomiska förutsättningar för flygplatser med jämförbara trafikvolymer och funktioner i trafiksystemet.

16 SOU 1990: 55

Vidare sägs att förslag till huvudmannaskapslösningar måste kunna förenas med krav på ett samlat statligt inflytande över de primärflygplatser som drivs av luftfartsverket. Möjligheten till ökat lokalt och regionalt inflytande genom t.ex. delägarskap, måste vidare till form och omfattning avvägas mot behovet av att kunna tillämpa relativt enhetliga avgiftsprinciper för utnyttjandet av flygplatserna. Nationellt strategiska flygplatser bör dock generellt undantas från delägarskap. Enligt direktiven måste också nya former for huvudmannaskap kunna ge flygbolagen möjligheter att i smidiga former föra fram krav på förändringar i infrastrukturen och även kunna överblicka de ekonomiska konsekvenserna av dessa. Mot denna bakgrund tillkallades en kommitté, flygplatsutredningen, med uppdrag att utreda och föreslå nya former för huvudmannaskap för flygplatserna ingående i inrikesflygets primärnät. Kommittédirektiven återges i sin helhet i bilaga l.

SOU 1990: 55

2 LUFTFARTENS OCH FLYGPLATSERNAS

UTVECKLING

2.1 Några luftfartsbegrepp

Linjefart är regelbunden luftfart som bedrivs med fasta avgångs och ankomsttider. Luftfart i icke regelbunden trañk omfattar passagerar- eller godsbefordran med luftfartyg med flygvikt överstigande 5700 kg. Till denna kategori räknas merparten av charterflyget. Bruksflyg bedrivs med luftfartyg med flygvikt ej överstigande 5 700 kr. Hit hör taxiflyg, rundflyg, jordbruksflyg, målflyg, ambulans- och räddningsflyg, reklamflyg m.m. Taxiflyg innebär att någon hyr flygplan eller helikopter inklusive besättning m.m. för särskilda transportuppgifter. Taxiflyg som bedrivs med fasta avgångstider och inte obetydlig turtäthet benämns linjetaxi. Skolflyg omfattar bl.a. grundläggande utbildning för privatflygarcertifikat. Bruksflyg, skolflyg samt flyg utan forvärvssyfte benämns oftast allmänflyg.

Den svenska flygfdretagsstrukturen Den civila luftfanen bedrivs av tre större och ett antal mindre företag. Dominerande på marknaden är Scandianvian Airlines System (SAS), Linjeflyg AB (LIN) och Swedair AB. SAS ägs till tre sjundedelar av svenska och till fyra sjundedelar av danska och norska intressen. Den svenska andelen av SAS ägs av AB Aerotransport (ABA) som i sin tur hälftenägs av staten och det näringslivsägda Svensk Interkontinental Lufttrañk AB (SILA). Därmed ägs SAS till 21 °/o av svenska staten. Omsättningen uppgick under verksamhetsåret l989 till 19 904 milj. kr. och antalet anställda till 20259 inom flygbolagsdelen (SAS Airline). LIN ägs till lika delar av SAS och ABA. Den svenska statens andel av aktiekapitalet utgör därmed 35 °/0. Företaget omsatte under verksamhetsåret 1988 2417 milj. kr. Antalet anställda var 2069. Berörda flygplatseri primärnätet redovisas i avsnitt 3.1 och 3.2.1. nedan. Swedair ägs sedan en tid till 75% av LlN och till 25 % av ABA. Härtill kommer vidare ett antal mindre flygbolag, de s. k. regionalflygbolagen, som handhar sekundärflyget. Enligt det trafikpolitiska beslutet kännetecknas sekundärflyget Förutom av expansion samtidigt av en ge-

18 SOU 1990: 55

nomgâende dålig lönsamhet. Småskaligheten är ett generellt problem. Sekundärflyget bör enligt beslutet utvecklas efter marknadens behov på affasmässiga grunder, vilket bygger på att primärtrafiken ger en tillfredsställande nationell täckning och tillgänglighet. Berörda flygplatser utanför primärnätet redovisas i avsnitt 3.2.2 nedan.

2.2 Något om flygtrafikens utveckling

Den genomsnittliga ökningen av passagerarvolymen i inrikes trafik har mellan 1965 och 1988 varit 10,6 °/0 per år. Det finns ett flertal faktorer som kan förklara denna kraftiga tillväxt. De kanske mest påtagliga händelserna är dels lâgprissatsningarna i slutet av 1970-talet och dels Linjeflygs flyttning från Bromma till Arlanda år 1983. Utvecklingen av in- och utrikes passagerarfrekvens på statliga flygplatser med linjefart framgår av figur l (diagram): Figurl In- och utrikes passagerarfrekvens på statliga flygplatser med linjefart 1979-1988 Passagerare (milj) 16 15 14 .._.. [3 - ...__.

12 *- - é

n - - .__. lnrikestnfik 10 - - - - 9 .,_.__.___..___ - - - .. - - ...i

u n. ——-——-- - - — - - - - :-

1 _ - - - - . - - . - .a

- - - - - - - - - ...á

(r

5 - — - - - - — - - j r-

Uu-kannfik 3 r- - - - - - - - - - ?tr- 2 i_ - - - - - - - ?á

1._ - - - - — - - - m

0 1919 1900 1991 1992 1983 1954 DIS 1916 1997 1998

SOU 1990: 55 19 Antalet avresande passagerare i inrikes linjefart vid statliga flygplatser har utvecklats enligt Följande:

Mellan år 1987 — 1988 ökade inrikestrafiken med 10% mätt i antal passagerare, utrikestrafiken med 9% och chartertrafiken med 12%. Antalet avresande passagerare i svensk civil luftfart (linjefart och charter) vid samtliga svenska flygplatser har mellan åren 1980 och 1989 ökat från 5,6 miljoner till 12,6 miljoner, dvs. med 125%. Särskilt inom regionalflyget har utvecklingen gått snabbt under senare år.

2.3 Flygplatsemas tillkomst

l samband med att bl.a. ABA under 1920-talet upptog reguljär flygtrañk anlades de första civila flygplatserna, bl.a. landflygplatsema Göteborg- Torslanda och Malmö- Bulltofta samt sjöflygplatsen Lindarängen i Stockholm. Under 1930-talet tillkom bl.a. Bromma flygplats i Stockholm, färdigställd år 1936 för Stockholms stad. Under samma period tillkom Sundsvall-Härnösands flygplats. Vidare byggdes under 1930-talet ett antal nödlandningsfält längs Västkusten och södra Sverige från Malmö till Stockholm och Norrtälje. De kom att utgöra en första del av det statliga flygplatsnätet. Under första hälften av 1940-talet låg den civila luftfarten nere. Däremot byggdes ett stort antal militära flygplatser. Flera av dessa har senare kommit att nyttjas av den civila luftfarten, i statlig eller kommunal regi. De tidigare kommunala flygplatserna i Malmö, Göteborg och Stockholm förstatligades under eller omedelbart efter kriget. Luleå-Kallax upplåts år 1944 för civil trafik. År 1947 påbörjades byggandet av en statlig storflygplats vid Halmsjön. Av olika skäl fördröjdes projektet och inte förrän 1960 kunde flygplatsen, nu benämnd Arlanda, tas i bruk. Under 1950-talet uppstod ett starkt kommunalt intresse för flygplatser. Överenskommelser träffades mellan flera kommuner och luftfartsverket om kommunala bidrag till investeringskostnader utan återbetalningsskyldighet. Härigenom tillkom flygplatserna i Kiruna, färdig år 1960, samt i

Skellefteå, Umeå och Örnsköldsvik, färdiga år 1961. År 1960 byggdes

också en ny statlig flygplats i Jönköping. Flygvapnet upplät vid denna tid

ett antal flygplatser för civilt bruk, nämligen Kalmar år 1957, Östersund, Ronneby, Halmstad och Hultsfred år 1958, Ängelholm år 1960, Kristian-

stad år 1961 och Borlänge år 1962. I början av 1960-talet fanns ett flygplatssystem som möjliggjorde inrikes linjefart på ett tjugotal orter. Under 1960-talet uppstod kapacitets- och bullerproblem, vid centralt belägna storflygplatser. År 1962 överfördes av sådana skäl all utrikes

20 SOU 1990: 55

reguljär trafik på Stockholm till Arlanda. Några år senare, 1969, flyttades också SAS inrikestrafik till Arlanda. Under 1970-talet genomgick många flygplatser en kraftig upprustning för att kunna ta emot jettrafik. 1 kommunal regi byggdes också under detta decennium flygplatser för inrikes linjefart i Gällivare, Gävle, Kramfors och Växjö. Flygplatserna i Gävle och Kramfors ägs dock av flygvapnet. År 1972 stod Sturup färdigt som ersättningsflygplats för Bulltofta. År 1977 kunde Landvetter ta över rollen som storflygplats for Göteborg. Under 1980-talet har många flygplatser genomgått en omfattande upprustning och utbyggnad. År 1983 fick Arlanda en ny inrikesterminal i samband med att LIN:s verksamhet flyttades dit från Bromma. Kalmar flygplats har efter nedläggningen av F 12 fått civilt statligt huvudmannaskap. I Luleå och Östersund har nya civila stationsområden med nya terminaler byggts på de militära flygplatserna. Också kommunala eller militärkommunala flygplatser, t.ex. Gällivare, Trollhättan och Kristianstad, har byggts ut under senare år. I Mora tillkom en ny kommunal flygplats år 1980. År 1984 inleddes civil flygplatsdrift i kommunal regi vid flygplatsen i Nyköping-Oxelösund i samband med nedläggningen av F 1 l.

2.4 1967 års luftfartspolitiska beslut

Det trafikpolitiska beslutet år 1963 bl.a. om ett trañkgrensvis kostnadsansvar avsågs gälla generellt, också om det varierade i detaljeringsgrad och avsett ikraftträdande för olika trafikgrenar. Luftfartspolitiken omfattades således inte explicit av beslutet. När 1963 års luftfartsutredning (LU) tillsattes för att utreda luftfartsverkets framtida ställning m.m. hade 1963 års trafikpolitiska beslut ännu inte fattats. Utredningens Förslag korn dock att i väsentlig grad behandla frågan om tillämpningen av beslutet om det trafikgrensvisa kostnadsansvaret. Att dessa riktlinjer skulle gälla också luftfarten blev klart utsagt i 1967 års luftfartspolitiska beslut (prop. 1967:57, SU 1967:107, rskr 1967: 267). l enlighet härmed skulle bl.a. ett s.k. driftbidrag till luftfartsverket avvecklas. Detta kom att ske i snabbare takt än som förutsetts 1967. Fr.o.m. budgetåret 1971/72 utgår sålunda inte längre driftbidrag. Riksdagen beslutade år 1970 (prop. 1970:200, SU 1970:225, rskr 1970:440) -i samband med avvecklingen av driftbidraget- att det kapital som kommunerna efter den 1 juli 1967 investerat i primärflygplatser i fortsättningen skulle amorteras och förräntas av luftfartsverket. I det följande beskrivs de speciella förutsättningar som gällde för luftfartspolitiken efter år 1967.

H uvudmannaskap fdr de svenska flygplatserna

Luftfartsverket har enligt riktlinjer fastställda av 1967 års riksdag bl.a. till uppgift att förvalta och driva statliga flygplatser för linjefart. Dessa flygplatser -inklusive för linjefart upplåtna militära flygplatser- benämns primärflygplatser. Andra flygplatser för huvudsakligen det s.k. allmänflyget - sekundärflygplatser- är en angelägenhet för landsting, kommun

SOU 1990: 55 21

eller enskild. Detta uteslöt emellertid inte att flygplatser for luftfart i regelbunden trafik kunde anläggas, förvaltas och drivas av landsting, kommun eller enskild. Enligt riksdagsbeslutet skulle i anslutning till de av statsmakterna år 1963 antagna trafikpolitiska riktlinjerna, åtgärder vidtas för att anpassa den civila luftfarten till kravet på full kostnadstäckning. for att staten skall engagera sig i anläggandet av en Förutsättningarna flygplats är enligt det luftfartspolitiska beslutet att full kostnadstäckning erhålls for hela det i anläggningen investerade kapitalet. Vidare bör intäkterna överstiga drift- och kapitalkostnaderna senast 10år efter att flygplatsen har färdigställts. Enligt 1963 års luftfartsutredning bör samma ekonomiska förutsättningar tillämpas vid större investeringar i befintliga flygplatser.

Ansvar fdr drift- och investeringskostnader

Med hänvisning till 1963 års trafikpolitiska beslut ansåg LU att riktlinjerna om varje trafikgrens kostnadsansvar på sikt borde gälla i fråga om såväl inrikes som utrikes luftfart, och föreslog att statens bidrag till täckning av underskotten successivt skulle bortfalla under en tioårsperiod. Kommunala bidrag till luftfartsverket for drift av primärflygplatser borde inte utgå. Däremot fann LU mot bakgrund av den praxis som utvecklats övervägande skäl tala for att kommunerna skulle bidra till primärflygplatsemas anläggning och utveckling, liksom att de borde få ersättning från verket för sina kapitaltillskott. LU såg också som en väsentlig uppgift att ange riktlinjer for avgiftspolitiken och framlade en ram for luftfartsverkets under budgetåren 1966/67- 1974/75. Riksdagens beslut år investeringar 1967 anslöt sig till utredningen. I nämnda beslut fastställdes normer för samverkan mellan staten och kommunerna vid investeringar i de av luftfartsverket förvaltade primärflygplatserna. Enligt dessa normer har kommun att svara for markkostnadema och for 37,5% av kostnaderna för byggnader och anläggningar och vissa hjälpmedel. statsmakterna har därefter fastställt, att de statliga och kommunala investeringarna i de statliga flygplatsernas byggnader och anläggningar värderas sätt och ersättningen grundas på samma villkor. 1 på samma härmed omfattar ersättningen till kommunerna för deras investeenlighet ringsbidrag till byggnader och anläggningar (prop. 1970:200 angående ersättning till kommuner for bidrag till investeringar i primärflygplatser) kapitalkostnaderna, motsvarande avskrivning och ränta enligt för luftfartsdär räntan motsvarar statens normalränta och verket gällande principer, avskrivningstiderna varierar med hänsyn till byggnaders och anläggningars livslängd. Då var och en av primärflygplatserna som tidigare beröns ingår som del i ett integrerat flygplatssystem har ersättningen till kommunerna inte gjons beroende av graden av kostnadstäckning i de individuella fallen. I enlighet med förslagen i prop. 1970:200 har kostnadstäckningskravet i stället fastställts att gälla luftfartsverkets verksamhet i dess helhet. I konsekvens härmed har för kommunernas del -under förutsättning att verkets ekono-

22 SOU 1990: 55

miska målsättning om full kostnadstäckning i den totala rörelsen uppfyllsersättningarna givits generell karaktär och de är således baserade enbart på de investeringsbidrag som vederbörande kommun lämnat. Som följd härav och av luftfartsverkets ekonomiska resultat har kommunerna efter år 1976/77 inte erhållit full ränteersättning på det kapital som ställs till förfogande for flygplatsinvesteringar. Stockholms läns landsting beslutade därför den l4 maj 1979 att inte tillskjuta ytterligare medel för investeringar på Arlanda flygplats. Genom det etablerade samarbetet mellan stat och kommun på luftfartsområdet har statsmakterna ansett att förutsättningar skapats för ett kommunalt inflytande och medansvar vid utbyggnad av landets primärflygplatser. Genom formerna för täckning av investeringsutgifterna ansågs att kommunerna liksom staten utifrån en prioritering av flygplatsprojekt i förhållande till andra samhälleliga investeringsbehov får tillfälle att bedöma projektens angelägenhetsgrad. 1963 års luftfartsutredning redovisade också typexempel på räntabilitetskalkyl gällande anläggandet av en statlig flygplats. För att lönsamhet för det totala kapitalet skall erhållas erfordras enligt exemplet att passagerarunderlaget första verksamhetsåret uppgår till ca 16 500 avresande passagerare. För lönsamhet endast för det statliga kapitalet erfordras ett passagerarunderlag av ca 13400 avresande passagerare i linjefart. För att dessutom kompletteringskravet på överskott för en ny flygplats senast efter tio år skall bli uppfyllt erfordas ca 23 300 avresande passagerare. Exemplet avsåg 1968 års avgifts- och kostnadsnivå. l enligt med de beslutande riktlinjerna upphörde statlig drift av flygplatserna i Borlänge och Kristianstad, eftersom dessa flygplatser inte ansågs ha ett trafikunderlag som ekonomiskt kunde motivera en statlig flygplats. Ett återupptagande av den statliga driften på Hultsfreds flygplats ansågs av samma skäl inte motiverat. I fråga om övriga statliga flygplatser ansåg utredningen att en fortlöpande prövning av flygplatsernas räntabilitet skulle ske, samt att frågan om en avveckling av flygplatser skulle tas upp om det bedömdes ekonomiskt motiverat. När en statlig flygplats tagits i drift integreras den kostinads- och intäktsmässigt i det totala flygplatssystemet. De avgifter som fastställs för nyttjandet av de olika flygplatserna baseras således på den samlade kostnaden för driften av de flygplatser som staten förvaltar, vilket leder till att lönsamma flygplatser lämnar bidrag till olönsamma flygplatser. Avgiftsuttaget på de lönsamma flygplatserna kommer därigenom att bli högre än vad som motiveras av kostnaden för flygplatsen i fråga. En bidragande orsak härtill är den omstrukturering av flygplatsavgifterna som av regionalpolitiska skäl gjordes år 1973. Den inrikes passageraravgiften sänktes kraftigt, samtidigt som den utrikes passageraravgiften höjdes. Det år 1973 fattade beslutet om omstrukturering av flygplatstaxoma innebär att en stor del av de investeringar som under 1970-talet företagits på de mindre flygplatserna inte kunnat prövas renodlat uenligt LU:s kriterier. Detta gäller framför allt vad som kan betraktas som nödvändiga säkerhetsinvesteringar där alternativet varit att upphöra. med flygtrafiken eller att väsentligt inskränka dess utvecklingsmöjligheter. Säkerhetsinve-

SOU 1990: 55 23

steringama har föranletts dels av nya skärpta bestämmelser för drift av flygplatser, dels -och icke minst- av den upprustning av flygplatserna som var en förutsättning för att möjliggöra jettrafik. De ökade kraven på säkerhet och regularitet under 1970-talet har tillsammans med ökade driftkostnader och relativt sett sänkta inrikesavgifter lett till att verket år 1980 överslagsmässigt bedömde att en nybyggd flygplats skulle behöva minst 200 000 ankommande och avresande passagerare för att uppfylla luftfartsutredningens kriterier. 1967 års riktlinjer tog enligt luftfartsverket inte hänsyn till att varje primärflygplats utgör en del av det samlade nätet av primärflygplatser. Luftfartsverket har i flera fall under senare år i högre grad låtit sina ställningstaganden till föreslagna flygplatsinvesteringar påverkas av konsekvensbedömningar avseende flygtransportsektorn som helhet. Banförlängningar på flygplatserna i Skellefteå, Örnsköldsvik och Karlstad har företagits trots att verkets företagsekonomiska kalkyler visade att de inte var lönsamma. l samtliga fall visade beräkningar att investeringarna sedda från hela flygtransportsektorns synpunkt torde vara lönsamma.

2.5 1982 års luftfartspolitiska beslut

I 1979 års trafikpolitiska beslut fastslogs att en samhällsekonomisk grundsyn skulle vara vägledande för det fortsatta trafikpolitiska handlandet. Det samhällsekonomiska synsättet på trafikpolitiken innebar att trafikpolitiken skulle utformas så att den bidrog till ett effektivt resursutnyttjande i samhälle: som helhet och därmed till måluppfyllelse inom olika samhällssektorer. Denna samhällsekonomiska grundsyn borde också omfatta luftfarten inom ramen för en samordnad trafikpolitik. Mot bakgrund av den samhällsekonomiska grundsynen på trafikpolitiken borde avgifterna för alla transportkonsumenter så långt möjligt anpassas till de kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaderna. Med ”marginal” avses därvid de kostnadsförändringar som uppkommer vid en volymförändring på marginalen. Till skillnad från de företags- och samhällsekonomiska totalkalkylerna kommer i de flesta fall kapitalkostnaderna inte att ingå i beräkningarna av de kortsiktiga marginalkostnaderna.

Lufttransportulredningen (LTU) avgav i december 1980 betänkandet (SOU 1981:12) lrrikesflyget under 1980-talet. Förslaget innelar bl.a. följande: * Så långt möajligt bör avgifterna inom luftfarten anpassas till de samhällsekonomiska marginalkostnaderna. Detta gäller såväl för flygresenärernas biljettpriser som ”ör luftfartsverkets avgifter från flygföretagen. Detta bör dock ske under hinsynstagande till gängse företagsekonomiska och affärsverksmässiga pvritciper.

Det interregiaora/ajlyglinjenätel omfattar flyglinjer för person och godstransporter melllai olika regioner i landet. Detta flyglinjenät bildar underlag for att bestiänma vilka flygplatser som skall ingå i det interregionala flygplatssystemuet

24 SOU 1990: 55

För framtiden föreslog utredningen att tre principer skulle vara vägledande vid ställningstagandet till vilka flyglinjer som bör ingå i det interregionala flyglinjenätet. l detta nät borde ingå alla flyglinjer där flygbolagen på företagsekonomiska grunder anser sig kunna upprätthålla trafik (kriterium 1). En förutsättning är också att i princip samma biljettprissystem tillämpas på hela linjenätet. Linjer där trafik på Företagsekonomiska grunder inte kan drivas, men som samhällsekononomiskt innebär en nettointäkt om trafiken bedrivs, borde också kunna ingå i det interregionala flyglinjenätet (kriterium 2). Slutligen kan interregional trafik också bedrivas utifrån andra utgångspunkter än rent trafikpolitiska (kriterium 3). Här avses t.ex. linjer som inte är motiverade enligt de två förstnämnda kriterierna, men som anses nödvändiga av skäl som ej kunnat kvantifieras i en samhällsekonomisk bedömning. Underskotten för sådana flyglinjer som ingår i nätet enligt kriterium 2 och 3 borde finansieras med särskilda medel och inte av flygföretagen. innebar - Sammanfattningsvis detta att det interregionala flyglinjenät primär- och sekundärnät - vilket LTU föreslog gälla fram till mitten av 1980-talet skulle bestå av den reguljära linjetrafik som bedrivs mellan

följande orter: Kiruna, Luleå, Skellefteå, Umeå, Örnsköldsvik, Östersund,

Sundsvall/Härnösand, Stockholm, Norrköping, Karlstad, Göteborg, Jön-

köping, Visby, Växjö, Halmstad, Kalmar, Ronneby, Ängelholm, Kristian-

stad och Malmö. Dessutom bör enligt LTU interregional trafik åtminstone under en övergångsperiod fram till mitten av 1980-talet bedrivas på följande orter: Gällivare, Kramfors, Borlänge och Trollhättan. LTU ansåg att staten har ett huvudansvar för att effektiva interregionala transporter kan komma till stånd. Detta innebär enligt LTU att det är naturligt att staten också ansvarar för den överordnade planeringen av det interregionala flygplatssystemet. De flygplatser som fram till mitten av 1980-talet föreslogs ingå i det interregionala flygplatssystemet är de flygplatser som ingick i det interregionala flyglinjenätet (primär- och sekundärnätet). - som drivs i kommunal Växjö flygplats regi - borde således införlivas med det flygplatssystem som drivs av staten genom luftfartsverket. Formerna för införlivande av Växjö flygplats och dess fortsatta drift i det interregionala flygplatssystemet borde ankomma på luftfartsverket och de lokala intressenterna att gemensamt besluta om. Kristianstad flygplats, som också drivs i kommunal regi, borde enligt LTU tills vidare med bibehållet kommunalt huvudmannaskap ingå i det system för ekonomisk resultatutjämning som föreslogs tillämpat för det interregionala flygplatssystemet. Frågan om statligt huvudmannaskap för Kristianstads flygplats borde enligt LTU prövas vid mitten av l980-talet, då osäkerheten om den framtida flygtrafiken kunde vara undanröjd. Gällivare, Kramfors, Borlänge och Trollhättans flygplatser borde enligt LTU tills vidare drivas under kommunalt huvudmannaskap. Dessa flygplatsers ställning i det interregionala flygplatssystemet borde av samma

SOU 1990: 55 25

skäl också prövas vid mitten av 1980-talet. LTU anförde vidare att driftoch kapitalkostnaderna för de flygplatser som vid olika tidpunkter kan komma att ingå i det interregionala systemet av närmare angivna skäl borde täckas kollektivt genom avgifter från hela flygplatssystemets nyttjare. Detta benämns således ekonomisk resultatutjämning. Behandlingen av det statliga, kommunala eller landstingskommunala kapitalet i flygplatssystemet borde grundas på det samlade ekonomiska resultatet för samtliga de flygplatser som vid olika tidpunkter ingår i det interregionala systemet.

1981/82 års riksmöte I propositionen 1981/82:98 formulerades grundprincipen att trafiken på det interregionala flyglinjenätet skall ske enligt Företagsekonomiska principer. Därav följer att det i första hand är flygföretagen som skall ta ansvaret för vilka linjer de skall trafikera. Det interregionala flyglinjenätet skulle i princip omfatta trafik som utförs med flygplan med en maximal startvikt överstigande 5 700 kg dvs. det s.k. primämätet. Den angivna viktgränsen skulle kunna förändras allt eftersom nya flygplanstyper kom ut på marknaden. Liksom utredningen fann statsrådet att det kan finnas andra skäl än rent företagsekonomiska för att etablera eller upprätthålla en flyglinje. Förslag om att upprätthålla eller etablera en viss flyglinje av samhällsekonomiska skäl borde emellertid prövas av regeringen i särskild ordning. Luftfartsverket skulle därför utarbeta principer och kalkylmetoder som till vägledning för det fortsatta handlandet i fråga om förändringar i flyglinjenätet. Föredragande statsråd hade inte något att erinra mot utredningens avgränsning av ett interregionaltflyglinjenät. Nätet kom således att omfatta de linjer som trafikeras med tunga jetflygplan, dvs. flygplan med en maximal startvikt överstigande 5 700 kg (primärnätet). Frågan om vilka bedömningar som skall ligga till grund för ställningstaganden rörande flygplatsers tillhörighet till det interregionala flygplatssystemet togs upp. Enligt statsrådet skulle sådana bedömningar ”göras i form av en flygtransportsektorbedömning där flyglinjers lönsamhet på både kort och lång sikt ställs i relation till respektive flygplats lönsamhetssituation och till systemets bärkraft i dess helhet”. Det skulle således enligt statsrådet ankomma på luftfartsverket att göra sådana bedömningar och att lämna förslag till regeringen som skall ta ställning till frågan om vilka flygplatser som skall ingå i det interregionala flygplatssystemet, ”dvs. vilka flygplatser som skall omfattas av det system för resultatutjämning som i dag omfattar enbart de statliga flygplatserna. Statsrådet föreslog att luftfartsverket skulle få i uppdrag att utarbeta riktlinjer för flygplatsers tillhörighet till systemet för resultatutjämning. Eftersom flertalet flygplatser uppvisar underskott gällde det att bestämma vilka kostnader som borde ingå i beräkningarna av underskott. För flygplatser som tas in i systemet normaliseras servicenivån till vad som kan anses rimligt för flygplatssystemet i dess helhet. Flygplatser med anknytning till sådana olönsamma sekundärlinjer som

26 SOU 1990: 55

senare kunde komma att uppfylla det Företagsekonomiska kriteriet borde enligt statsrådet tills vidare inte införlivas med det interregionala flygplatssystemet. Trañkutskottet (TU 1981/82:28) hade ingen erinran mot vad som i förordades men utskottet anslöt sig till motionsledes frampropositionen ställda krav om en utredning rörande regionalt anpassade luftfartsavgifter, det sekundära flyglinjenätets struktur och systemet för prissättning på sekundämätet. Detta gavs regerigen tillkänna (rskr. 1981/ 1982:339).

2.6 Luftfartsverkets förslag till resultatutjämningssystem

I november 1984 redovisade luftfartsverket sitt utredningsuppdrag i rapporten Resultatutjämningssystemet (rapport 1984:05/Pp). Som utgångspunkt för sitt arbete hade utredningen uttalandet i den luftfartspolitiska propositionen om förutsättningarna för att en flygplats skall införlivas i det interregionala flygplatssystemet, nämligen att bedömningarna skall ha formen av en flygtransportsektorbedömning där flyglinjers lönsamhet på kort och lång sikt ställs i relation till flygplatsens lönsamhet och till systemets bärkraft. Till grund för ställningstaganden rörande flyglinjers tillhörighet till det interregionala flyglinjenätet och flygplatsers tillhörighet till det interregionala flygplatssystemet borde enligt utredningen ligga fyra principer: - Det sektorekonomiska resultatet, dvs. flygföretagens och flygplatsemas samlade lönsamhet, måste uppgå till minst noll, även om endast den aktuella linjens proraterade intäkter nedräknas. - Även om det sektorekonomiska villkoret inte är uppfyllt kan en flygplats anslutas till resultatutjämningssystemet under förutsättning att den samhällsekonomiska nettonyttan, dvs. skillnaden mellan restidsvinster och merkostnaden för flygföretaget och ”hemmaflygplatsen”, är påtagligt positiv. * Det kan finnas fall där en flyglinje bör tillföras det interregionala flyglinjenätet och en flygplats bör tillhöra resultatutjämningssystemet, trots att vare sig det sektorekonomiska eller samhällsekonomiska villkoret är uppfyllt. Sådana fall måste dock bedömas av statsmakterna. * Enligt förutsättningarna i 1982 års luftfartspolitiska beslut kan i särskilda fall också flygplatser utanför det interregionala linjenätet ingå i resultatutjämningssystemet. Sådana flygplatser måste ha en klart större betydelse för flygtransportsystemet i dess helhet än vad som motsvarar minimikraven för flygplatser som ingår i det interregionala nätet. När det gällde frågan om i vilken utsträckning kommunala flygplatser skulle kompenseras för sina kostnader konstaterade utredningen att kostnadstäckningsgraden enligt 1982 års luftfartspolitiska beslut bl.a. borde vara beroende av bedömningar av respektive flygplats interregionala funktion. Den interregionala funktionen kunde enligt utredningen ges en operationell definition i form av dels det totala resbehov som flygplatsen kan tänkas betjäna, dels den restidsvinst de passagerare gör som utnyttjar flygplatsen. Utredningen fann att två kommunala flygplatser skiljde sig från de

SOU 1990: 55 27

övriga i fråga om graden av interregional funktion, mätt som en kombination av resbehov och restidsvinster. Sålunda är det totala resbehovet förhållandevis lågt för Gällivare medan restidsvinsten är jämförelsevis liten för Kramfors. Utredningen ansåg, att flygplatserna i Borlänge, Kristianstad, Trollhättan och Växjö hade lika stor interregional betydelse som de statliga jämförelseflygplatserna Karlstad, Kiruna, Skellefteå, Örnsköldsvik och Östersund. Men med hänsyn till bl.a. svårigheterna att kvantifiera graden av interregional funktion fann utredningen inte skäl att föreslå någon bidragsreduktion för de två övriga kommunala flygplatserna, Gällivare och Kramfors. Efter ingående överväganden beträffande vilka intäkter och kostnader som skulle beaktas vid resultatutjämningen kom utredningen fram till en omfattande bidragsmodell byggd på följande förutsättningar rörande vilka kostnader som skulle vara bidragsgrundande. Kostnaderna för det utökade resultatutjämningssystemet föreslogs samtidigt täckas dels genom allmänllygavgifter från kommuner med statliga flygplatser, dels också genom en höjning av inrikesflygets avgifter. Luftfartsverkets förslag till resultatutjämningssystem remissbehandlades under våren 1985. Yttranden avgavs av bl.a. riksrevisionsverket (RRV), Statskontoret, samtliga länsstyrelser och Svenska kommunförbundet.

Riksrevisionsverket (RRV) konstaterade att man vid bedömningen av om en flygplats skall tillhöra det interregionala flygplatssystemet skall ta hänsyn till om flygplatsen ger ett positivt bidrag till flygtransportssektorns samlade lönsamhet. Utredningens beräkningar uppvisade positiva sektorresultat för vissa flygplatser. Dessa resultat förklaras helt av det positiva utfall som Linjeflyg förväntas generera. Emellertid finns i rapporten inte någon redogörelse för hur Linjeflyg har kommit fram till sina prognoser. Därmed är det inte möjligt att bedöma rimligheten i de redovisade sektorresultaten. Emellertid bör beaktas att Linjeflygs prognoser baseras på priser som inte täcker luftfartsverkets och kommunemas kostnader. Enligt RRV täcker inrikesflyget med tillämpade taxor endast 60% av dessa kostnader. Resterande del betalas främst av utrikesflyget men även av staten och kommunerna. Enligt RRV:s mening bör man för de fyra flygplatserna med svagt sektorresultat (Borlänge, Gällivare, Kramfors och Trollhättan) avvakta med beslut om införlivande i resultatutjämningssystemet till dess att det sektorekonomiska kriteriet är uppfyllt på ett mer övertygande sätt eller att man med en mer utvecklad samhällsekonomisk bedömning visar att flygplatserna är samhällsekonomiskt lönsamma.” Enligt Statskontoret var förslaget till resultatutjämningssystem till stor del en fråga om fördelningen av underskottsfinansieringen mellan staten och kommunerna. ”Om principerna för denna fördelning ger utredningen inget besked trots att detta är en central punkt i förslaget. Vidare ger det föreslagna systemet med statliga bidrag ett incitament för

28 SOU 1990: 55

kommuner att bygga flygplatser. Därmed finns stora risker för att samhällsekonomiskt olönsamma flygplatsinvesteringar kommer till stånd. Kriterierna för anslutning till systemet tar inte hänsyn till alternativa transportmedels kostnader eller till fördelnings- och miljöeffekter. Statskontoret menar att resultatutjämningssystemet svårligen kan diskuteras utan att hänsyn tas till taxesättningen. Bidrag från staten gör det lättare för kommunerna att hålla låga flygplatsavgifter. Därför måste staten kunna styra kommunernas avgiftssättning.

Kommunförbundet hälsade med tillfredsställelse att samtliga sex aktu- ”Förbundet finella flygplatser föreslås ingå i resultatutjämningssystemet. ner det dock anmärkningsvärt att bidragets storlek inte ger den kostnadssom bör kunna förväntas med hänsyn till att flygplatserna ansetts täckning flygplatssystemet. De kommunala flygplatser som ingå i det interregionala är kvalificerade att ingå i detta system bör i princip åtnjuta samma behandling som de statliga flygplatserna vid beräkning av resultatutjäm- I de bidragsgrundande underskotten bör därmed medräknas ningsbidrag. ränta på investerat kapital. Förbundet kan inte heller acceptera vare sig flygplatserna eller bidrag från de kommuner som avdrag för de kommunala har statliga flygplatser för allmänflygverksamhet. Kommunförbundet anser att kostnaderna för resultatutjämningen kan finansieras genom en höjning av passageraravgiftema (eller motsvarande avgifter) på de statliga flygplatserna till samma nivå som på de kommunala. en avgiftshöjning om 3-4 kr är tillräcklig för att finansiera resultaför de kommunala En sådan höjning skulle tutjämningen flygplatserna. bara behöva innebära en höjning av biljettprisema med någon enstaka procent. Alternativt kan resultatutjämningen finansieras genom att statens avkastningskrav gentemot luftfartsverket minskas. Flertalet länsstyrelser, kommuner m.fl remissinstanser var genomtill ett permanent resultatutjämningssystem men riktade gående positiva kritik mot förslagets utformning. Bl.a. ansågs bidragsmodellen alltför komplicerad och oöverskådlig. Många av dessa remissinstanser ansåg också att även räntekostnader för befintliga investeringar borde vara bidragsgrundande. Kritik riktades också mot förslaget om avgiftsbeläggning av allmänflyget vid de statliga flygplatserna.

2.7 1985/86 års riksmöte

Regeringens ställningstagande till luftfartsverkets förslag till resultatutjämningssystem redovisades i 1986 års budgetproposition (bilaga 8, s. 121 - 123). Föredragande statsrådet sade sig inte kunna dela den positiva syn på som främst länsstyrelser och kommuner utresultatutjämningssystemet trycker. Statsrådet redovisade följande invändningar, som sägs vara grundade inte bara på ekonomiska utan också på rent principiella överväganden. För det första ansåg statsrådet det vara principiellt olämpligt att luftfarts-

SOU 1990: 55 29

verkets resultatansvar skulle omfatta sådan verksamhet som ligger utanför verkets eget ansvarsområde och påverkansmöjligheter. För det andra låg enligt statsrådet i luftfartsverkets forslag risk för att Förslaget till bidragssystem i sig genererar ytterligare underskott. För det tredje var det också från ekonomiska utgångspunkter olämpligt att luftfartsverkets resultatansvar utökas mot bakgrund av kostnaderna för de omfattande investeringar som har gjorts på det statliga flygplatsområdet. För det fjärde borde en ytterligare avgiftshöjning som följer av förslaget ses i det perspektivet att inrikesflyget för närvarande inte täcker sina kostnader. l det sammanhanget erinrade statsrådet om de åtaganden staten har gjort gentemot Svensk Interkontinental Lufttrafik AB (SILA) i fråga om framtida avgiftshöjningar enligt det s.k. SlLA-protokollet. För det femte saknades enligt statsrådet, med hänsyn tagen till den for närvarande goda finansiella situationen inom kommunsektorn, kommunalekonomiska skäl för att staten skall bidra till underskottstäckning vid flygplatser som förvaltas av landsting eller kommuner. Hänill kommer att det redan finns ett allmänt bidragssystem, skatteutjämningssystemet, som syftar till att utjämna skillnader i kommunernas och landstingens ekonomiska förutsättningar. Trafikutskottet (TU 1985/86:15) delade statrådets uppfattning om det principiellt olämpliga i att luftfartsverkets ansvar skall omfatta verksamhet utanför verkets kontroll och möjlighet att påverka. Utskottet ansåg emellertid - i överensstämmelse med ett i motion huvudsaklig förslag l985/86:T4lO - att närmare bör komma till yrkandel överväganden stånd ”kring frågor om den regionala utvecklingen och utjämningen bör stimuleras genom att kommunala flygplatser med interregional linjefart ingår i ett resultatutjämningssystem, om vilka sådana flygplatser som därvid bör komma i fråga för att ingå i systemet samt om formerna m.m. för systemet. För sådana överväganden borde enligt utskottets mening tillkallas en utredning. Därmed avstyrkte utskottet också motionsyrkanden om att vissa angivna flygplatser skulle inlemmas i resultatutjämningssystemet. l avvaktan på resultatet av den förordade utredningen borde enligt utskottets mening kostnadsersättningar utgå till Kristianstads och Växjö flygplatser enligt dittillsvarande grunder. Riksdagen beslöt i enlighet med trafikutskottets hemställan (rskr. 1985/861226).

2.8 1986/87 års riksmöte

I 1987 års budgetproposition (bilaga 8 s. 126 - 127) togs resultatutjämningsfrågan upp på nytt. Föredragande statsrådet erinrade där om riksdagens begäran under förra riksmötet om förnyade överväganden kring ett resultatutjämningssystem. Statsrådet redovisade med anledning härav att gränsdragningsfrågor som gäller statens ansvar för infrastrukturen inom transportsektorn rent allmänt kom att behandlas inom ramen för det trafikpolitiska utvecklingsarbete som pågick inom kommunikationsdepartementet. Det är i det

SOU 1990: 55

sammanhanget naturligt att huvudmannaskapsfrågor som gäller flygplatser kommer att beröras. Vidare föreslog statsrådet att ett nytt anslag skulle inrättas för bidrag till kommunala flygplatser av regionalpolitiska skäl. Med en sådan uppläggden tidigare redovisade huvudinvändningen mot ning föll enligt statsrådet underskottsflygplatser, nämligen effekterna på statligt stöd till kommunala luftfartsverkets taxor och ekonomi. borde endast komma i fråga för flygplatser i Bidrag enligt förslaget Förutom Borlänge, Gällivare och Kramfors - vilka omfattaskogslänen. des av luftfartsverkets förslag - borde också andra flygplatser i skogslänen av regionalpolitisk komma i fråga för stöd. Det med linjetrafik betydelse sammanlagda stödet till dessa flygplatser borde maximeras till 10 milj. kr. Resterande del av anslaget, dvs. 5 milj. kr., borde användas för bidrag till i första hand investeringar i befintliga flygplatser i skogslänen i de fall sådana bedöms ha avgörande betydelse för att etablera eller utveckla reguljär flygtrafik. Med en sådan inriktning av stödet skulle t.ex. befintlig visst bidrag kunna utgå till Vilhelmina och Lycksele kommuner för flyg- Vidare följer av den regionalpolitiska inriktningen av platsinvesteringar. efter budgetåret 1986/87 inte stödet att Växjö och Kristinastads flygplatser borde få ytterligare statligt stöd. Motioner i 1986/87 års riksdag om att de statliga flygplatserna skulle ombildas till aktiebolag avstyrktes. l motiveringen anfördes att luftfartsverkets nya organisation - vari flygplatserna utgjorde självständiga resultatenheter med ett utvidgat linjeansvar direkt under verkschefen - syftade och resursutnyttjandet. Utskottet antill att öka marknadsinriktningen förde att det för sin del inte såg särskilda skäl att driva de statliga flygplatserna i aktiebolagsform. om en översyn av driftsform för icke statliga flygplatser av- Förslaget styrktes med hänvisning till att detta närmast var en fråga för berörda huvudmän och enskilda intressenter. i budgetpropositionen om ett regionalpolitiskt inriktat stöd till Förslaget flygplatser i skogslänen tillstyrktes. Utskottet vidhöll sin bedömning från 1986 om att närmare överväganden borde komma till stånd rörande ett resultatutjämningssystem. I avvaktan på statsmakternas ställningstagande till resultatet av pågående utredningsarbete borde enligt utskottet kostnadsersättningar utgå till Kristianstads och Växjö flygplatser enligt hittillsvarande grunder. Detta gavs regeringen till känna (rskr l986/87:303).

2.9 om mellan statliga Utredning resultatutjämningssystem och kommunala flygplatser

tillsatte kommunikationsdeparl enlighet med 1986/87 års riksdagsbeslut tementet en utredning i frågan om ett resultatutjämningssystem mellan flygplatser. Utredningsarbetet skedde i en arbetsstatliga och kommunala med följande deltagare: generaldirektör Hans Sandebring, ordfögrupp rande, riksdagsledamöterna Görel Bohlin, Sven-Gösta Signell samt Göran Nord (sekreterare).

SOU 1990: 55

Utredningen konstaterade att det forslag till resultatutjämning som tidigare framtagits av luftfartsverket — RESULT — var svårt att praktiskt tillämpa, beroende på dels svårigheterna att jämföra flygplatsernas ekonomiska förutsättningar och dels den omfattande ekonomiska uppföljningen som måste ske. Ett resultatutjämningssystem som skall fungera i praktiken borde vara betydligt enklare jämfört med luftfartsverkets förslag. Även andra former av bidrag som berör flygtransportsektorn - det regionalpolitiska stödet till kommunala flygplatser i skogslänen och det statliga persontransportstödet till företag i Norrland - hade enligt utredningen visat sig svåra att fördela till berörda flygplatser respektive företag. Persontransportstödet påverkar dessutom endast indirekt och i begränsad omfattning flygplatsernas möjligheter att uppnå god ekonomi i verksamheten. Utredningen föreslog en modell för resultatutjämning som är tidsbegränsad och bidraget kopplat till flygtrafikvolymen som uppnås av berörda flygplatser. Modellens konstruktion innebär att de kommunala flygplatser som når en trafikvolym överstigande 100000 passagerare per år i inrikes erhåller linjefart resultatutjämningsbidrag. En övre gräns för bidragsgrundande trafikvolym på 200000 inrikes passagerare sattes så att en enskild flygplats inte skulle kunna tilldelas för stor andel av bidragssumman. Totalt 30 milj. kr föreslogs fördelade över 5 år till huvudmännen för de kommunala flygplatserna i direkt relation till redovisad flygtrafikvolym inom detta intervall. Genom en successiv avtrappning från 8 milj. kr år l till 4 milj. kr år 5 kan uppnås en avveckling av resultatutjämningssystemet i takt med att flygplatserna utvecklar en egen ekonomi baserad på långsiktigt ekonomiskt sund flygplatsdrift. Genom kopplingen av resultatutjämningen till trafikvolymen beräknades ett rättvist system med positivt incitament uppnås, som samtidigt uppföljningen av bidragen blev enklare att administrera. Medlen kunde utbetalas av luftfartsverket så snart trafikstatistiken för senaste budgetåren fanns framtagen, vilket innebar utbetalning vid årsskiftet närmast efter budgetårets utgång. Satsningar utöver den ekonomiska bärkraften inom systemets ram skulle finansieras med utgångspunkt från enskild varje flygplats egna förutsättningar. l förslaget definierades begreppet interregional flygplats med utgångspunkt från trafikvolymen mätt i antal passagerare per år. Flygplatsen skulle uppfylla villkoren för resultatutjämningsbidrag genom att uppnå 100 000 passagerare per år i inrikes linjefart. Den undre tröskeln sattes med avsikt att undvika kommunala satsningar på flygplatser som inte kunde uppnå egen ekonomisk bärkraft, satsningar som inte borde uppmuntras med bidrag från staten. Ett tak på 200 000 inrikes passagerare per år sattes för att en enskild flygplats inte skulle kunna ta en for stor andel av den totala resultatutjämningen. Genom att koppla bidragets storlek till passagerarvolymen uppnåddes ett incitament för flygplatserna att arbeta för att öka flygtrafiken. De kommunala flygplatsernas ekonomi förbättrades successivt med den ökande trafikvolymen och med utvecklandet av den kommersiella verksamheten på flygplatsen. Därför var det, menade man, skäligt att den totala

SOU 1990: 55

bidragsvolymen var högst i början och sedan minskade varje år. Bidraget även till ett krav att öka andelen kommersiella intäkter på kopplades Kravet formulerades så att flygplatsen tar ut marknadsanpasflygplatsen. sade avgifter för parkering och reklam samt minst produktionskostnadsrelaterade hyror för lokaler. Utredningen ansåg vidare att en öppen och positiv attityd bör intas till och till kommuner som önskar överta driften av nya organisationsforrner sammansättningen av ägarintressenter bör, menade statliga flygplatser. från bästa ekonomiska förutsättningar för man, ske med utgångspunkt flygplatsdriften. De skilda förutsättningarna för varje enskild flygplats innebär att varje fråga gällande huvudmannaskapet måste utvärderas utgående från flygplatsens roll i flygtransportsystemet.

2.10 1988 års trañkpolitiska beslut (1987/88 års riksmöte)

inför 1990-talet :öreslogs som I proposition l987/88:50 trafikpolitiken att medborgarna och näringslivet i övergripande mål för trafikpolitiken landets olika delar skulle erbjudas en tillfredsställande, säker och miljöväntill samhällsekonomiska kostnader. lig trafikförsörjning lägsta möjliga Detta mål vidareutvecklades i fem delmål: - Transportsystemet skall utformas så att medborgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov tillgodoses. till ett effektivt - Transportsystemet skall utformas så att det bidrar resursutnyttjande i samhället som helhet. - Transportsystemet skall utformas så att det motsvarar högt ställda krav på säkerhet i trafiken. - Transportsystemet skall utformas så att en god miljö och hushållningen med naturresurser främjas. -— Transportsystemet skall utformas så att det bidrar till regional balans. l propositionen sades vidare att - samhället skall ha ansvaret för att de trafikanläggningar som behövs för allmänna transportbehov kommer till utförande - staten skall ha ett särskilt ansvar för sådana trafikanliggningar som svarar mot nationella och internationella transportbehov som - utbyggnaden och vidmakthållandet av de trafikanlâggningar drivs det utgår betydande statsbidrag skall i statlig regi och för vilka grundas på samhällsekonomiska bedömningar av infra- - planering av och beslut om investeringar i och underhåll strukturen vara organisatoriskt åtskild från oeslut som rör skall i princip själva produktionen av transporterna - statsmakternas av investeringsmedel mellan de beslut om fördelning olika trafikgrenama skall bygga på en samordnad, långsiktig investeringsplanering och en ökad målstyrning. och ansvarsfördelning borde En fullständigt enhetlig planeringsform inte eftersträvas. Detta utesluter emellertid inte att enligt propositionen det kan finnas skäl att på ett bättre sätt än i dag klara ut ansvarsfördelstaten och övriga intressenter. Utgångspunkten borde vara ningen mellan

SOU 1990: 55 33

att ansvaret fördelas så att den samhällsekonomiskt mest effektiva och rationella förvaltningen av infrastruktur uppnås. Vidare anfördes: ”Lika naturligt som det är att staten tar ett särskilt ansvar for planeringen och tillkomsten av infrastruktur som svarar mot nationella och internationella transportbehov, lika naturligt och rimligt är det att kommuner och landsting får ett ökat inflytande över planeringen av de trafikanläggningar som krävs för att möta lokala och regionala transportbehov. Formema för finansiering, ägande och drift får sedan avgöras utifrån varje trafikgrens förutsättningar. En utbyggnad av en hamn, väg, järnväg eller flygplats är inte en isolerad företeelse utan en del i ett totalt, funktionellt sammanhängande transportsystem. Inför de sektorsövergripande avvägningar som behöver göras av regering och riksdag finns därför behov av samhällsekonomiska utvärderingar av sådana åtgärder som i väsentlig grad kan förväntas påverka utvärderingar av sådana åtgärder som i väsentlig grad kan förväntas påverka trafikutvecklingen, fördelningen av trafik mellan olika trafikslag osv.” — Enligt propositionen skall grundprincipen för trafikens kostnadsansvar vara att de avgifter som tas ut av trafiken som ersättning för utnyttjandet av infrastukturen skall täcka de totala samhällsekonomiska kostnader som trafiken ger upphov till. - Kostnadsansvaret skall utkrävas på så låg nivå som möjligt i transportsystemet och i form av fasta och rörliga trafikavgifter. —— De rörliga trafikavgifterna skall motsvara de kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnadema. De fasta trafikavgifterna skall i princip motsvara mellanskillnaden mellan marginalkostnaderna och trafikens totala samhällsekonomiska kostnader. - Sådana skatter och avgifter som inte är trafikpolitiskt motiverade skall utformas Iikformigt för olika transportaltemativ. Enligt propositionen ligger det inom statens ansvarsområde att genom en lämplig infrastruktur och genom koncessionsgivningen ge förutsättningar för en flygtrafik med tillfredsställande nationell täckning. För denna trafik bör strävas efter en relativ likformighet i fråga om turutbud, standard på flygmaterielen och biljettpriser. En viktig utgångspunkt är liksom tidigare att trafiken på detta nät drivs enligt företagsekonomiska principer. Departementschefen betonade att det företagsekonomiska lönsamhetskriteriet i det sammanhanget bör omfatta nätet som helhet och anfördez. ”Den trafik som SAS och Linjeflyg driver i egen regi eller genom entreprenör svarar väl mot de krav som kan ställas på ett nät med nationell täckning. Med SAS och Linjeflygs särställning och primära roll inom inrikesflyget och med det ansvar för trafikutbudet som följer av detta anser jag det naturligt att med primär-trafik avse dessa båda företags trafikutövning. Jag gör följaktligen i det sammanhanget ingen skillnad på om trafiken utförs med tunga jetplan eller med t.ex. SAAB-340. Den trafik som företaskäl enligt särskilda gen utför av regionalpolitiska överenskommelser t.ex. inre Norrlandstrafiken — bör däremot inte innefattas i primärtrafikbegreppet.

2- 10-0728

34 SOU 1990: 55

- Sekundärflyget bör utgöra ett värdefullt komplement till trafiken på primämätet - Sekundärflyget bör utvecklas efter marknadens behov på affärsmässiga grunder. Eftersom sekundärtrafik med min definition representerar en kompletterande trafik baserat på lokala och regionala önskemål saknas det också enligt propositionen starka motiv för staten att begränsa eller styra trafikutbudet. l propositionen föreslogs beträffande statliga och kommunala flygplatser att - Luftfartsverkets resultlatansvar bör omfatta sådan verksamhet som ligger inom verkets eget ansvarsområde och påverkansmöjligheter. - Genom en ekonomiskt bärkraftig primärtrafik bör möjligheter ges för flygplatshuvudmännen att belasta flygföretagen med kostnaden för flygplatshållningen inom primämätet. - Nuvarande bidrag till Växjö och Kristianstad flygplatser skall ersättas av ett tidsbegränsat system för resultatutjämning till kommunala flygplatshuvudmän. Bidraget skall uppgå till 30 milj. kr. och fördelas över 5 år efter passagerarvolym med 100 000 som lägsta gräns. - Nya organisationsformer för huvudmannaskap för flygplatser bör kunna övervägas. - Det regionalpolitiska stödet till flygplatser i skogslänen skall bibehållas. Kommunikationsministem anförde att ett centralt inslag i den trafikpolitiska översynen är gränsdragningsfrågorna mellan staten och kommunerna beträffande ansvaret för bl.a. infrastrukturen. ”En vägledande princip i det sammanhanget är att statens ansvar bör omfatta trafik av nationell betydelse. Vid flertalet kommunala flygplatser bedrivs en flygtrafik av primärt regional och lokal betydelse. Kommunikationsministem anförde vidare: ”Den generella frågeställningen kvarstår emellertid. De kommunala flygplatserna i primämätet har inte helt likartade förutsättningar för flygplatshållningen som de statliga. De kommunala flygplatserna i primämätet kan inte som de statliga utjämna sitt ekonomiska resultat inom en större grupp, vilekt då kan ses som en nackdel. Med det från staten fristående huvudmannaskapet följer samtidigt större möjlighet för de lokala/regionala huvudmännen att direkt påverka sin verksamhet. En renodling av huvudmannaskapet antingen genom ett förstatligande av berörda kommunala fllygplatser eller genom en åtgärd i motsatt riktning representerar i sig lösningar. Ökat lokalt och regionalt inflytande har t ex i vissa sammanhang förts fram som argument för att överlåta flygplatsdriften på kommunerna. Förekomsten av också mindre lönsamma statliga flygplatser kan av naturliga skäl minska intresset för en kommunalisering som generell lösning av frågan. Några särskilda trafikpolitiska motiv för staten att ta över ansvaret för kommunala flygplatser föreligger inte heller enligt min mening. För egen del anser jag inte själva ägandet av flygplatser som den centrala frågeställningen. Från trafikförsörjningssynpunkt bör rimligtvis tillgången

till ett nationellt täckande flygplatssystem som medger en trafik med god kontinuitet och säkerhet vara vägledande utgångspunkter. Arbetsgruppen uttalar för sin del att en öppen attityd bör intas till nya organisationsformer och till kommuner som önskar överta driften av statliga flygplatser. Denna fråga har också tillmätts stor betydelse från kommunförbundets sida. Från såväl företrädare för kommunala flygplatser och från kommunförbundets lägger man stor vikt vid att dessa frågor övervägs närmare i samarbete med luftfartsverket. Jag kan för egen del instämma i arbetsgruppens uppfattning att det bör finnas en öppen attityd till att överväga nya organisationsformer för flygplatshållning. Skilda förutsättningar för varje enskild flygplats att nå bästa ekonomiska förutsättningar bör få bilda utgångspunkt för överväganden med luftfartsverket i enskilda fall om former för och sammansättning av ägarintressen. Detta mer långsiktiga angreppssätt bör emellertid kompletteras med en övergångsvis lösning på resultatutjämningsfrågan. Den föreslagna modellen för tidsbegränsad reseultatutjämning är relaterad till trafikvolymen på respektive flygplats i stället för som nu till underskottet. Modellen innebär att de kommunala flygplatser som uppnår en trafikvolym i intervallet 100000 - 200 000 passagerare per år i inrikes linjefart erhåller ett resultatutjämningsbidrag från luftfartsverket. Bidraget skulle uppgå till totalt 30 milj. kr som fördelas till de kommunala flygplatserna över en femårsperiod. Bidraget fördelas i direkt proportion till redovisad trafikvolym inom ovan angivet intervall. Genom en successiv avtrappning från 8 milj. kr. år l till 4 milj. kr år 5 uppnås en avveckling av resultatutjämningssystemet som helhet samtidigt som berörda kommunala flygplatser ges möjligheter att utveckla sitt ekonomiska resultat. l slutet av femârsperioden bör systemet utvärderas med avseende på om det har uppfyllt syftet att åstadkomma regional utveckling. I det sammanhanget bör samtidigt beaktas de överväganden som kommer att göras i frågan om nya organisationsformer för huvudmannaskap för flygplatser. Den nu föreslagna modellen utesluter i praktiken många flygplatser från möjligheten att få ett tidsbegränsat stöd, vilket hänger samman med trañkunderlaget. Jag vill då erinra om det särskilda regionalpolitiska bidrag, för närvarande 15 milj. kr. som står till regeringens förfogande för bidrag till flygplatshuvudmän i skogslänen. Av detta belopp har 10 milj. kr. avsatts för bidrag till driften av flygplatser med regionalpolitiskt viktig linjetrafik.” l propositionen föreslogs beträffande prövning av flygplatsinvesteringar - Nuvarande tillståndsgivning för flygplatsinvesteringar skall kompletteras med en trafikpolitisk prövning: - Nya flygplatsprojekt skall prövas av koncessionsnämnden för miljöskydd. Kommunikationsministem anförde vidare följande: ”Trots att regionalflyget fått en ökad marknad kvarstår ändå som generellt inslag att trafiken har dålig lönsamhet. Ett annat kännetecknande inslag är även en som regel företagsekonomiskt olönsam drift av mindre flygplatser. Eftersom huvudmannaskapet för flygplatser delas av staten och

36 SOU 1990: 55

ett stort antal kommuner bör det ligga i såväl statens som i kommunernas intresse att tillhandahålla en effektiv infrastruktur och att finna former för att undvika en för sektorn som helhet kostsam överkapacitet. Men samtliga berörda saknar i dag möjligheter att påverka systemet som helhet. Som framgått av min inledande redovisning ger nuvarande regler varken verket eller någon annan möjlighet att Förhindra eller begränsa ett flygplatsprojekt av trafikala eller trafikekonomiska skäl. Jag anser att en sådan möjlighet bör finnas. Det går i det sammanhanget inte att mer precist ange vilka kriterier som bör gälla för en sådan prövning i enskilda fall. Enligt min mening bör tyngdpunkten i tillståndsgivningen liksom hittills primärt gälla de aspekter som verket för närvarande prövar. Men även den trafikpolitiska aspekten bör beaktas. Ett llygplatsprojekt som uppenbarligen saknar förankring i realistiska antaganden om den framtida trafiktillväxten bör enligt min mening inte komma till stånd eller åtminstone begränsas till sin omfattning. Investeringens lönsamhet bör med andra ord vara ett viktigt kriterium i samband med tillståndsprövningen. Vidare bör ett projekt bedömas utifrån vilket utbud av flygplatskapacitet i övrigt som finns inom det aktuella området. Tillgängligheten till nära liggande flygplatser bör med andra 0rd också få påverka bedömningen. Här är det naturligt att ta hänsyn till lokala och regionala förhållanden i landets olika delar. Samma bedömningsgrunder kan t.ex. inte tillämpas för södra och norra Sverige. Jag göri detta sammanhang ingen principiell skillnad mellan ett helt nytt flygplatsprojekt och en utbyggnad av befintlig flygplats. En omfattande utbyggnad kan t.ex. medföra en lika stor förändring av en flygplats betydelse i relation till näraliggande flygplatser som en nybyggnation. Jag anser det vidare rimligt att bedömningen av en kapacitetsutbyggnad inom flyget inte sker isolerat från de utbyggnadsplaner som kan finnas inom andra delar av transportsektorn. Den möjlighet till trafikpolitisk prövning som jag förordar bör bl.a. för att undvika en onödig byråkrati omfatta sådana projekt som innebär att flygplatsen efter investeringen uppfyller kriterierna på trafikflygplats enligt luftfartsverkets definition. Vidare bör prövningen tillämpas på kapacitetsinvesteringar i bansystemet vid befintliga trafikflygplatser som påverkar den trafikala rollen. Luftfartsverket kommer som jag redan nämnt att arbeta aktivt för att förbättra miljön såväl på som runt flygplatserna. Ett väsentligt inslag är vidare enligt min mening att verket väljer att regelmässigt utnyttja miljöskyddslagens möjligheter till miljöprövning av i det här fallet investeringar i nya rullbanor vid flygplatserna. En motsvarande prövning bör göras även i de fall en befintlig bana förlängs och om detta medför väsentligt ändrade trafik- och miljöförhållanden. Jag anser mot den bakgrunden det principiellt viktigt att även åtgärder vid kommunala flygplatser genomgår motsvarande prövning. När luftfartsverket skall behandla sådana ansökningar enligt luftfartslagens bestämmelser bör ett villkor för godkännande vara att investeringen dessförinnan behandlas av koncessionsnämnden för miljöskydd.”

SOU 1990: 55 37

I propositionen anfördes om luftfartens kostnadsansvar att de rörliga luftfartsavgifterna inom ramen för ett oförändrat avgiftsuttag bör kunna anpassas till de beräknade kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnader som är direkt hänförliga till utnyttjandet av infrastrukturen, samt att för att beakta de samhällsekonomiska marginalkostnader som kan hänföras till inrikesflygtrafikens avgasutsläpp, skall som ett komplement till luftfartsavgifterna en särskild miljöavgift införas.

Trafikutskottel (TU 1987/88:22) tillstyrkte att det i propositionen föreslagna resultatutjämningssystemet mellan statliga och kommunala flygplatser skulle godkännas och anförde: ”Beträffande utvärdering av det tidsbegränsade systemet för resultatutjämning m.m. anförde trafikutskottet att förslag framförts i tre motioner som tar sikte på förhållandena för tiden efter det att det till fem år begränsade systemet för resultatutjämning mellan statliga och kommunala flygplatser har upphört. Som redan har redovisats förordar föredraganden att nya organisationsformer för huvudmannaskap för flygplatser m.m. skall övervägas. Enligt vad utskottet har inhämtat avser regeringen att följa upp vad föredraganden sålunda har förordat genom att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda frågor kring huvudmannaskap för flygplatser m.m. Utskottet förutsätter att även frågor kring utvärdering av resultatutjämningssystemet m.m. kommer att övervägas därvid. Mot nu nämnd bakgrund kan motionsförslagen lämnas utan något initiativ från riksdagens sida. De avstyrks därför. I sex motioner tas upp frågor om huvudmannaskapet för flygplatser i framtiden för olika flygplatser. Bl.a. föreslås bolagisering av flygplatser vilket bl.a. skulle ge regioner, kommuner och ev övriga intressenter större handlingsutrymme. Även överföring av vissa kommunala flygplatser till statligt huvudmannaskap begärs. Trafikutskottet konstaterar att ”föredraganden i propositionen diskuterar olika former för llygplatsorganisationen som på sikt kan komma i fråga. Vad föredraganden sålunda har diskuterat avser regeringen - enligt vad utskottet har inhämtat - att följa upp genom uppdraget för den kommitté som, såsom nämnts ovan, skall utreda frågor kring huvudmannaskap för flygplatser m.m.” Trafikutskottet tillstyrkte den i propositionen föreslagna trafik- och luftfartspolitiken. Riksdagen (rskr 249) beslutade i enlighet med utskottets hemställan.

F lygplatsutredningen Regeringen tillsatte våren 1989 flygplatsutredningen för att utreda frågor som rör huvudmannaskapet för de flygplatser som ingår i inrikesflygets primärnät. I uppdraget ingår att finna enhetliga former och principer för huvudmannaskapet för dessa flygplatser. Förslaget till huvudmannaskapslösningar måste kunna förenas med krav på ett samlat statligt inflytande över de primärflygplatser som drivs av luftfartsverket. Kommittén bör

38 SOU 1990: 55

också utreda möjligheten till ökat lokalt och regionalt inflytande genom t ex. delägarskap i landets primärflygplatser. varvid dock nationellt strategiska flygplatser generellt bör undantas.

2.1 l 1988/89 års riksmöte I motioner framfördes förslag om resultatutjämningssystemet, drift av de statliga flygplatserna, bolagsform befintliga och nya flygplatser m.m. l avvaktan på flygplatsutredningens arbete ansåg trafikutskottet att motionerna inte borde föranleda något initiativ av riksdagen.

2.12 1989/90 års riksmöte I motioner framfördes ytterligare förslag om bl.a statliga insatser på olika flygplatser.

2. l 3 Prognos över luftfartens trafikutveckling

Luftfartsverket har under 1989 utarbetat en ny prognos för utveckligen av passagerarantal och antal landningar fram till år 2000. Liksom tidigare prognoser bygger den i väsentlig grad på ett antal ekonometriskt bestämda efterfrågefunktioner. Passagerar-tillväxten samvarierar i hög grad med den ekonomiska tillväxten, såväl i Sverige som internationellt. Möjligheten att prognostisera flygtrafikutvecklingen är därför mycket beroende av tillgången till prognoser för de ekononmiska variablema och dessa prognosers kvalitet. Till grund för luftfartsverkets ekonomiska bedömningar har legat bl.a. långtidsutredningarnas samt bankernas och enskilda forskares prognoser.

2.l3.l Inrikes trafik Den genomsnittliga ökningen av passagerarvolymen har mellan l965 och 1988 varit 10,6% per år. Det finns ett flertal faktorer som kan förklara denna kraftiga tillväxt. De kanske mest påtagliga händelserna är dels lågprissatsningarna i slutet av 1970-talet och dels Linjeflygs flyttning från Bromma till Arlanda 1983. Om denna trend, dvs en årlig ökning på 10,6%, håller i sig till år 2000 skulle vi ha ca 27 miljoner passagerare i inrikesflyget vid sekelskiftet. Det finns ett antal faktorer i vår omvärld som med största sannolikhet kommer att påverka flygets utveckling under 1990-talet i olika riktningar. Vad som talar för en fortsatt stark tillväxt är bl.a. en eventuell avreglering av inrikesflyget. Detta skulle via ökad konkurrens leda till lägre biljettpriser och därmed stimulera flygresandet. EG-integrationen kommer att innebära en fortsatt hög ekonomisk tillväxt internationellt, vilket kommer att få gynnsamma effekter även för svensk ekonomi. Faktorer som kan komma att påverka flygets utveckling negativt är i första hand ökade miljörestriktioner för transportsektorn, flyget inkluderat. Ett annat hot är en ökad konkurrens från SJ via snabbtåg.

SOU 1990: 55

Bland annat mot bakgrund av den osäkerhet som råder på betydande områden har luftfartsverket valt att ta fram tre alternativa utvecklingsförlopp.

Förändring, °/0 - + 3,8 + 5,4 + 7,4 Genomsnitt, %/år Avresande i tusental

bygger på transportrådets persontransportprognoser. De ”Min”-prognosen två övriga bygger på statistiskt skattade efterfrågefunktioner. Med dessa skattningar som utgångspunkt har luftfartsverket kvalitativt försökt bedöma effekterna av de osäkerheter som tidigare nämnts. Antalet flygrörelser i inrikes trafik kommer enligt prognosen att öka tämligen måttligt. Vi vet att flygbolagen under 1990-talet kommer att införskaffa flygplan med större säteskapacitet. Linjeflyg kommer successivt att ersätta sina Fokker F 28 med Boeing B 737 - 500 och Boeing B 737 -400. SAS kommer att byta ut sina Douglas Corp.DC 9/21/41 mot McDonnel Douglas MD 80. Tendensen för den lätta trafiken är att flygplanen successivt byts ut mot större plan. Man går från 15 -20 sätesplan till passagerarvolymer som motiverar insättandet av tunga jetflygplan.

2.13.2 Utrikes linjefart Passagerartillväxten i utrikestrañken har sedan 1965 varit i genomsnitt 6,6% per år, vilket är betydligt lägre än tillväxten i inrikestrafiken under motsvarande period. För de senaste åren har dock tillväxten tilltagit och legat på en nivå av 10°/0 om året. Flera förklaringar går att finna. Att en hög tillväxt i utrikestrañken kommer att bestå under 1990-talet talar ett flertal starka faktorer for. Framför allt är det skapandet av den inre marknaden 1993, som med stor sannolikhet kommer att hålla uppe den ekonomiska tillväxten. Specifikt för flyget kommer - i varje fall inom EG - en avreglering, vilken kommer att öka konkurrensen och sätta press på biljettprisema. Bilden av framtiden är nu inte enbart ljus. Det går även att skönja en del orosmoln. Bland annat kommer kapacitetsproblem i luftrummet i Europa att bestå ytterligare flera år framöver. Flygets miljöpåverkande effekter uppmärksammas mer och mer. Eftersom det finns ett antal mycket starka faktorer där somliga talar for och somliga emot en stark passagerartillväxt har luftfartsverket även här valt att arbeta fram tre alternativa prognoser. Passagerarvolym i utrikes linjefart på svenska flygplatser fram till år 2000.

Genomsnitt, Ankommande och avresande i tusental

40 SOU l 990: 55

Denna prognos innebär att vi förväntar oss en ökad tillväxt jämfört med tidigare prognos. Sammanfattningsvis bedömer luftfartsverket i augusti 1989 att: - Passagerartillväxten i inrikes trafik kommer att dämpas något under l990-talet. Som en följd av detta i kombination med att större flygplan kommer att användas kommer tillväxten av antalet rörelser att minska. - Tillväxten i utrikes linjefart kommer att vara relativt hög både vad gäller passagerare och flygrörelser. - Utrikes chartertrafrk kommer att variera kraftigt under perioden. Det finns dock en underliggande stabil tillväxt som gör att chartertrafiken kommer att öka under l990-talet.

Allmän marknadsbedömning Luftfartsverket står inför en tung investeringsperiod p.g.a. behov av stora kapacitets- och ersättningsinvesteringar. Trots detta är verkets investeringsbehov en liten del av sektorns totala behov som domineras av flygbolagens investeringar i flygplan. Miljöfrågoma kommer att öka i betydelse. Bullerstörningama från flyget har under många år varit det miljöproblem som frågeställningarna koncentrerats till. Under senare tid har emellertid även luft- och vattenföroreningarna från flyget uppmärksammats. Ändrade luftfartspolitiska förutsättningar kan komma att påverka luftfartsverkets framtida investeringar. Investeringsplanerna måste fortlöpande omprövas med ledning av förändringar i efterfrågan, den tekniska utvecklingen samt vad som sker i omvärlden. En relativt snabb volymtillväxt är att vänta och förutsättningarna för en utveckling av luftfarten på sunda ekonomiska villkor är goda.

2.14 Internationella förhållanden

2.l4.1 Vissa länder

Flygplatsutredningen har studerat flygplatsorganisationen i flera länder och därvid även besökt Västtyskland (Nürnberg), Frankrike (Paris) och Portugal (Lissabon). Av denna anledning och på grund av att organisationen i Norden är relativt känd läggs huvudvikten i framställningen på de besökta länderna. Formema för huvudmannaskap för flygplatser skiljer sig i stor utsträckning vid en internationell jämförelse. Den följande redovisningen gör inte anspråk på att ge en heltäckande bild, men ger ändå en föreställning om att det finns åtskilliga varianter. Inte ens inom Norden finns det någon enhetlighet. En tendens till ökad affärsmässighet finns i flera länder.

Danmark Den danska modellen visar upp en differentierad bild vad det gäller flygplatsernas huvudmannaskap. En statlig myndighet/affársverk, Köpen-

SOU 1990: 55

hamns Lufthamnsväsen (KLV), driver Kastrup. KLV driver förutom Kastrup även allmänflygplatsen vid Roskilde, ca 30 km från Köpenhamn. En bolagisering av KLV är beslutad. Det danska statliga luftfartsverket driver fyra flygplatser. Därutöver finns ett antal flygplatser med kommunala huvudmän. Billunds flygplats på Jylland har även privata ägarintressen.

Norge Luftfartsverket är huvudman for de flesta flygplatserna i landet, även de s.k. kortbaneflygplatserna i Nordnorge. Civil trafik förekommer även på vissa militära flygplatser, bla Gardemoen i Osloområdet. Diskussioner pågår även i Norge om att ge luftfartsverket en friare ställning som affársverk. Planerna är dock inte så långt gångna som i Finland.

Finland Den finska modellen för huvudmannaskap är en av de mest renodlade. Det finska luftfartsverket är huvudman för alla flygplatser. Även de militära flottiljflygplatsema har luftfartsverket som huvudman. Verket är ett anslagsfmansierat verk men det finns långt gångna planer på att omvandla det till ett affársverk.

Västtyskland Vid flygplatsutredningens besök på Nürnbergs flygplats redovisades foljande: De elva största, internationella, tyska flygplatserna styrs av samma lagar och har samma organisation. Verksamheten regleras av en federal luftfartslag. Planering och byggande av flygplatser kräver tillstånd av den federala regeringen. Inom tillståndets ram är den som driver flygplatsen skyldig att driva och underhålla flygplatsen. De elva flygplatserna drivs som aktiebolag i form av bolag med begränsade skyldigheter (Gmbh) med undantag av Frankfurt som är ett samlat aktiebolag (AG). Aktieägama är utan undantag allmänna, dvs den federala regeringen, delstatema och kommunerna. Tyska flygplatser har varken status av myndigheter eller affársverk. De skall endast betjäna allmänheten med flygtrañk.

Stuttgart

Alla bolag utom två är således delägda. l tre bolag har de delstatema och i ytterligare fyra bolag har man en andel om exakt 50%. majoritet Detta gällde bl.a. den flygplats som utredningen besökte, Nürnberg. Vid denna flygplats är delstaten (Bayern) garanterad majoritet i styrelsen och har därmed ett avgörande inflytande över flygplatsen. Även i Bayems största flygplats München har delstaten Bayern majoritet. I två bolag har kommunerna majoritet och i de återstående två har ingen ägare majoritet. Vid besöket i Nürnberg framgick att Västtyskland har en decentraliserad flygplatsorganisation. Den federala regeringen är delägare i endast fem flygplatser. Flygplatsbolagen svarar för att flygplatserna motsvarar trafikens krav. De får dock inte handha flygtrafikledning, fastän de betalar delar av kostnaden, tull- och polistjänster, vilka sköts av statliga myndigheter. Flygplatsema styrs av en företagsledning under en styrelse som representerar aktieägarna. Bolagen arbetar under aktiebolagslagen. Investeringar finansieras normalt utan problem och till största delen genom avskrivning och lån eller tillskott från ägarna samt till en mindre del av banklån. Från starten år 1955 och några år framåt lämnade dock staten lån till Numbergs flygplats till låg ränta. Flygplatsen har vissa gamla lån från delstaten som inte framgår i räkenskapema sannolikt på grund av att man inte har några kapitalkostnader för dessa. Flygplatsema har en lönsam ej trafikanknuten kommersiell verksamhet och flera flygplatser har startat dotterbolag i syfte att öka effektiviteten. Dotterbolagen driver olika affärer, skattefri försäljning, parkeringar osv. Flygplatsbolagen driver brand- och räddningstjänst inom sin budget. Antalet passagerare på dessa flygplatser är i flertalet fall större än de flesta svenska primärflygplatsema. Enligt uppgifter vid besöket är erfarenheten av de tyska flygplatsernas organisation positiva. Hög flexibilitet vid ändrad efterfrågan och hög effektivitet, ekonomisk styrka även i att utveckla lönsamma kommersiella ej trafikanknutna verksamheter på flyg- Organisationsfonnen som valdes efter andra världskriget och platserna. tidigare, har visat sig kunna motsvara den moderna flygtrafikens krav.

SOU l990: 55 43

Nürnbergs flygplats (Flughafen Nürnberg GmbH) grundades år 1955 och har f.n. 1,3 milj passagerare dvs. något större än Luleå flygplats och ungefär som Malmö-Sturup. Omsättningen var år 1988 34 miljoner DEM, ca l20 milj kr. Flygplatsen har 300 anställda, ej årsarbeten, förutom några hundratal som inom bolaget arbetar med ramp- och expeditionstjänst. Flygplatsen har utvecklats till en mycket stor arbetsplats med anställda förutom i flygplats i bl a frakt/spedition, service, offentliga tjänstemän, flygbolag mm. Man ansåg att det generellt gäller, att ju mindre flygplats desto större ekonomiska problem, ty infrastrukturen är densamma. Den federala regeringen styr med taxorna och vill ha samma avgifter på alla flygplatser. Dessa måste ansöka hos den federala regeringen om att få göra taxehöjningar. Höjningarna var varit 1 -2°/o/år och ofta får flygplatserna inte sina krav tillgodosedda. Flygtrafikledningen (ATC) sköts av en offentlig organisation till vilken avgifter betalas bl.a. från flygplatserna. Man diskuterar att eventuellt privatisera flygtrafikledningen. Den tyska flygtrafikledningen uppgavs fungera sämst i Europa och orsakade sommaren 1989 sådana förseningar så att många passagerare i stället åkte bil och tåg. Nürnbergs flygplats driver med god vinst ett dotterbolag för ej trafikanknutna kommersiella tjänster i form av affärer, parkeringsplatser och skattefri försäljning. Bolaget är till 100 % ägt av flygplatsen, ty all vinst anses höra dit. Något ekonomiskt stöd utgår inte från den federala regeringen till Nürnbergs flygplats, ty detta är en ägarfråga. Delstatspolitikema vill eventuellt begränsa trafiken på Nürnbergs flygplats p.g.a. att Münchens större flygplats ligger 180 km bort. Diskussioner i fokus är bullret, markanvändningen (biotopklassifikationer görs) och den stora vägtrafiken till och från flygplatsen. Ytterligare ett antal flygplatser finns i Västtyskland. De drivs av kommuner såsom främst kommunala förvaltningar och har ingen Lufthansa linjetrafik utan charter och annan trafik i förvärvssyfte.

Frankrike Vid flygplatsutredningens besök på transportministeriets direktion för civilflyg (DGCA) redovisades följande. l Frankrike finns ett drygt hundratal trafik-(commerciaux) flygplatser. De har byggts av staten som nu medelst concession (ungefär ett slags entreprenad) lämnar flygplatsernas drift dels huvudsakligen till ett slags regionalt (departements) offentligt ägda näringslivsbolag, ”chambres de commerce et Findustrie, CCI samt i mycket liten utsträckning till konsorsortier, collectivites locales”,”syndicat” med ellcr utan medverkan av CCI samt till ett fåtal städer. Ett par flygplatser ägs också av sådana konsortier, troligen pga att man lokalt/regionalt har byggt dessa flygplatser. dels till ett särskilt bolag, etablissement public, Aeroport De Paris, ADP, som driver de stora flygplatserna i Paris, Orly och Charles de Gaulle. Bolaget är helstatligt, ekonomiskt självständigt men är inget aktiebolag.

SOU 1990: 55

De franska trafrkflygplatserna indelas storleksmässigt i tre kategorier utöver Parisflygplatserna och de små flygplatserna.

Passagerare Totalt Flygplats storlek Antal Milj Andel Kategori

Mpax anger miljoner passagerare

med under 40.000 varav Återstående 74 trafikflygplatser passagerare, svarade endast för 1 % av trafiken, totalt några med enbart något tusental, ca 0,6 miljoner passagerare år 1986. En särskild ekonomisk studie har gjorts av de 33 flygplatserna med mellan 40.000 och 1,5 miljoner passagerare per år. Studien visar att de har fasta kostnader oberoende av trafiken och stordriftsfördelar avtagande styckkostnader så länge trafiken är mindre är 1,5 miljoner passagerare/år. Vidare redovisas vid vilka flygplatsstorlekar olika typer av överskott nås. behövdes i genomsnitt en flygplatsstorlek av 1,4 milj Inkl. kapitalkostnader skulle bli lönsam. Studien behandlas vidare passagerare för att flygplatsen i avsnitt 3.3.3 nedan. De regionala/kommunala handelskammarbolagen, CCI, inte myndighepå ofta 30-50 år medan terna själva, får koncession på flygplatsdriften förhållanden mellan staten och 5-åriga kontrakt reglerar vissa ekonomiska täcker staten hela underskottet. Nämnda bolagen. Om flygplatsen upphör och fastigheter ägs av staten och inte av trafrkflygplatsers anläggningar handelskammarbolagen, konsortier eller städer. Undantag från detta gäller som nämnts för ett par flygplatser. trafikantanknutna taxor efter för- Flygplatserna, i regel CCI, föreslår handlingar med flygbolagen. Staten/trafikministeriet (DGCA) godkänner, ibland efter viss reduktion, förslagen till taxor. Taxorna har under senare år höjts 2 - 3 °/o per år. Avgifterna var rörliga landningsavgifter, passageraravgifter m fl.

Investeringar: Staten godkänner investeringar och står helt för kapitalkostnaderna för flygtrafrkledning i särskild budget, BANA (se nedan) och för säkerhetsinvesteringar, samt till ca 50 % för investeringar i landnings› hjälpmedel, viss teknisk utrustning, bla brandutrustning. Staten försöker ge 30% bidrag till investeringar i rullbanor, men medlen räcker inte till detta. Till flygplatsen Metz-Nancy i Lorraine som f.n. byggs, ger EG regionalmedel till l/3 av investeringarna. Staten bekostar likaså l/3 och politiska kommunerna 1/3.

på flygplatserna och ledningen, en Drift: Staten handhar trafikledningen person, för brand- och räddningsstyrkan.

SOU 1990: 55 45

Två ledningsorganisationer finns för varje flygplats, en lokal/ regional (CCI) och en statlig (DGCA). De regionala handelskammarbolagen (CCI) har beskattningsrätt av näringslivet i departementet. Det finns i princip en CCI i vart och ett av Frankrikes ca 100 departement. CCI fungerar i övrigt precis som privata bolag, men det finns inga aktier i bolagen. Flygplatsernas drivs som en särskild rörelsegren inom CCI, som även handhar annan näringslivsverksamhet t ex hamnar, handelsskolor och mässor. Handelskammarbolagen vid små flygplatser uppgavs skaffa sig alltför stort statligt stöd. Det franska systemet ansågs komplicerat och i behov av förändring.

Personal: På t ex Nantes flygplats med 938.000 passagerare år 1987 var antalet årsarbetskrafter statligt för trafikledning och tekniker för landningshjälpmedlen mm 50 och i driftbolaget (CCI) likaledes 50.

Ej trafikanknutna kommersiella tjänster Intäkter av ej trafikanknutna (kommersiella) tjänster är en mycket viktig del av de 35 flygplatsernas ekonomi. Bruttointäkterna av olika produkter/tjänster fördelas inom flygplatskategorierna enligt Följande (%):

Paris Stora Mellan Intermediära

DGCA:s totala budget var år 1988 4,3 milj FRF, varav 2,6 användes till investeringar.

F lygtrafikledning Direktionen för flygtrafikledningen, Direction 1a Navigation Aerienne, (DNA) utgör en del av DGCA men har en separat budget, Budget Annexe Navigation Airienne (BANA) vid sidan av flygplatsernas budgetar. Föru-

tom undervägsavgifter om 1731 miljoner FRF upptogs terminal- (start-

och landnings) avgifter om 409 miljoner FRF år 1988. Härifrån bekostades förutom drift även investeringar om ca 600 milj FRF år 1988. Antalet anställda inkl. tekniker för säkerheten mm är ca 5.000. Som exempel kan nämnas att SAS år 1988 betalade 10 miljoner FRF till BANA och 14 miljoner FRF i ordinarie flygplatsavgifter.

46 SOU 1990: 55

Portugal Vid utredningens besök hos ledningen för flygplatsbolaget ANA i Lissabon redovisades följande: De sju stora flygplatserna i Portugal ägs och drivs av Aeroportos e Navegatao Aérea - ANA, E.P. som är ett helstatligt allmänt bolag Empresa Publica, ANA handhar följande flygplatser, varav Lissabon, Porto och Faro finns på fastlandet och de fyra övriga på Azorerna i Atlanten.

Passagerare tusental (1988)

ANA bildades år 1978 och handhar förutom de sju flygplatserna även trañkledningen i Portugal och i en stor del av Atlanten. Sedan några år är bolaget lönsamt, 16 °/o räntabilitet år 1988 och 18% 1987. Kapitalkostnadema behandlades till stor del centralt i bolaget. Jämfört med taxenivån vid de portugisiska flygplatserna år 1988 uppgavs Köpenhamn ligga 45 % högre och Stockholm 80 °/o högre samt Madrid 10 °/o lägre.

F lygtrafikledningen (Navegacao Aerea) ANA ansvarar för flygtrafikledningen i två flyginformationsregioner (FIR), i Lissabon och Santa Maria Oceanic. Lissabons FIR omfattar hela Portugals fastland och en mindre del av Atlanten medan Santa Maria FIR omfattar halva Atlanten västerut till New York Oceanic Fir på Azoremas och Portugals breddgrader. Ett mycket modernt trafikledningscentrum (ACC) stod klan i Lissabon år 1986 och fungerar perfekt. ATC-taxorna är mindre än hälften så höga som i Schweiz och Österrike.

Övriga flygplatser

På Maderia finns två flygplatser som ägs av den regionala myndigheterna. ANA byggde flygplatserna men öarna ville själva äga sina flygplatser. ANA sköter dock all trafikledning även på Maderia. 1 Portugal finns vidare 5 - 6 små regionalflygplatser för bl a matartrafik. De ägs av kommunerna och har byggts med kommunala medel och regionalpolitiska statliga medel från kommunikationsdepartementet (DGCA). Dessa flygplatser drivs med förluster och är därför inte intressanta för ANA, som skall vara lönsamt.

SOU 1990: 55 47

Storbrittanien i England och Skottland har drivits av en Sju av de största flygplatserna organisation, British Airports Authority (BAA). BAA har under statlig 1980-talet genomgått en förändring från affársverk till bolagsform, som sedan också privatiserats. Flygplatsema drivs som enskilda enheter i dotterbolagsform. Ett ytterligare dotterbolag, British Airports Services, säljer tjänster till flygplatserna. Tjänsteutbudet är mycket brett och omfattar bl.a. teknik,ekonomi, utbildtjänster. Tjänsterna säljs även utanför koncernen ning och kommersiella framförallt på utlandsmarknaden. Förutom BAA:s flygplatser, som har ca 75 % av passagerartrafiken, finns ett stort antal flygplatser som har kommunala huvudmän. Dessa flygplatser drivs ofta i bolagsform.

2.14.2 Internationellt samarbete

De europeiska gemenskaperna (EG)

Inom EG pågår arbete med avreglering av i första hand trafik mellan EG-ländema men även av inrikestrafiken. EG:s målsättning är enligt ett beslut år 1987 att skapa en fri, stor marknad för varor och tjänster före utgången av år 1992. Inom flygområdet har harrnoniseringsarbetet, som tidigare redovisats, hittills gått långsamt. Ett första steg har nyligen föreslagits av EG-kommissionen. Det är inte sannolikt att detta förslag på alla punkter kommer att genomföras. Man kan dock räkna med att flygtrañken successivt kommer att avregleras och att på sikt en helt fri marknad kommer att etableras i Västeuropa. Målet for den svenska integrationspolitiken är att uppnå ett så nära samarbete med EG som möjligt inom alla områden utom det forsvars- och säkerhetspolitiska. Inom flygområdet har ett viktigt steg tagits genom att förhandlingar på basis av 1987 års beslut har begärts med syfte att få gemensamma bestämmelser för EG- och EFTA-området. En avreglerad flygmarknad i Västeuropa är från svenska utgångspunkter särskilt viktig, eftersom Sverige har en vid geografisk utsträckning och ett ocentralt läge i Europa. Låga avgifter och hög servicenivå inom flyget är av vitalt intresse for att näringslivet skall klara sig i den västeuropeiska konkurrensen och särskilt inom expansiva tjänstesektorer. Sverige eftersträvar ett nära samarbete med EG inom bl.a. transportområdet. Mellan avregleringen av inrikesflyget och utrikesflyget finns ett nära samband. Vid en fullständig avreglering av all flygtrafik inom EG kan man utgå från att EG inte skulle låta Sverige få tillgång till den stora västeuropeiska marknaden om vi inte samtidigt öppnar vår hemmamarknad för konkurrens. Vad gäller flygplatsemas ekonomi, ägande och dylikt synes inte dessa komma att bestämmas av EG-regler, utan skall även fortsättningsvis tillhöra den nationella kompetensen. Inom EG avses dock utformningen av flygplatserna komma att beröras av det planerade gränslösa Europa på så sätt att olika regler väntas komma

48 SOU 1990: 55

att gälla för passkontroll, tull, säkerhetsåtgärder samt tax-freeförsäljning inom EG resp. från/till EG-länder från tredje land. EG har inga specifika regler när det gäller subventionering av flygplatser. Däremot har man en regel som är avsedd att förhindra subventionering av hamnar vilka därigenom inte kan hålla låga avgifter för att dra till sig långväga transittrafik. Det är oklart huruvida den är applicerbar på flygplatser. Inom EG pågår en utredning om fördelningen av avgångs- och ankomsttider, s.k. slots, så att de inte otillbörligt gynnar det egna landet. Utredningen syftar till att luckra upp nuvarande regler om bl.a. att ett bolag alltid får behålla en tid som man tidigare har haft tillgång till, s.k. grandfathers right. För att luftfarten skall fungera på ett likartat sätt behövs framför allt från flygsäkerhetssynpunkt ett internationellt samarbete. Det finns därför ett stort antal olika organisationer som arbetar inom olika områden inom luftfartssektom. Sverige deltar i flera av dessa organisationer. I det följande redovisas de viktigare organisationerna som berör flygplatsområdet.

International Civil Aviation Organization, I CAO ICAO är ett FN-organ som kom till i samband med andra världskrigets slut. Motivet var att man såg framför sig en mycket stark expansion av det civila flyget på grund av den teknikutveckling som skett inom flyget under krigsåren. Det skulle behövas enhetliga regler internationellt för att inte flygsäkerheten skulle äventyras. Ett mycket omfattande arbete under andra hälften av 1940-talet ledde fram till att regler (standards) fastställdes. De stater som tillhör ICAO förbinder sig att följa dessa regler. Dessutom utfärdar ICAO rekommendationer som inte är tvingande i samma utsträckning som standards. Idag är över 100 stater medlemmar i ICAO.

European Civil A viation Conference, E CA C ECAC är ett luftfansorgan som 22 europeiska staters luftfartsmyndigheter är anslutna till. Flygplatsfrågor är inte något stort område för ECAC om man undantar säkerhetsfrågorna på flygplatserna. Inom säkerhetsomrádet utförs ett omfattande arbete inom ECAC:s ram. I övrigt är det luftrumsfrågor och flygledning vid sidan av rent luftfartspolitiska frågor som dominerar inom ECAC. Vid utredningens besök hos ECAC diskuterades problem och åtgärder vid de europeiska flygplatserna. Problemen är bl.a. trängseln, säkerheten och bullret. Olägenheterna av trängseln i luftrummet i Europa kan minskas genom införande av ett gemensamt trafikledningssystem. Ett sådant, Eurocontrol, planeras men är inte fárdigutvecklat. Man bör även höja priserna/ luftfartsavgifterna, för att minska trängselkostnadema. Säkerhetsfrågoma har blivit än aktuellare efter Lockerbie-katastrofen. Bl.a. har EG.kommisionen engagerat sig i dessa frågor. En ny manual för säkerhetsfrågor utarbetas.

SOU 1990: 55

International Civil Airports Association, ICAA, Airport Operators Council International, AOCI ICAA, AOCI är internationella flygplatsorganisationer, som Arlanda och Landvetter är medlemmar i. Dessa organisationer har ett flertal arbetsgrupper och kommittéer som täcker det mesta som har med flygplatsers drift, ekonomi, planering och systemutveckling att göra. ICAA har ett särskilt kontor i Bryssel som noga följer och försöker påverka EGkommissionen så att EG-beslut går att tillämpa på flygplatserna.

International Air Transport Association, IA TA IATA är en branschorganisation för de flygbolag som givits tillstånd till linjetrañk av land som är medlem av ICAO. IATA är dock inte bara aktivt inom sådana områden som man vanligtvis räknar till en branschorganisations verksamhetsområden. IATA är dessutom direkt involverad i regleringen av prissättningen. En verksamhet som man brukar anse vara den väsentligaste för IATA och som organisationen också är mest känd för. IATAs reglerande verksamhet inom tariffområdet har direkt stöd av statsmakterna genom tariñklausuler i bilaterata avtal och multilateralt tarilTavtal. Det är detta faktum, jämte förhållandet att ett stort antal av medlemmarna är offentligt ägda bolag eller åtminstone kontrolleras av statsmakterna, som gett IATA dess halv-officiella karaktär, trots att organisationen rent formellt är av privaträttslig karaktär.

Nordiska samarbetsorgan Inom Norden finns ett samarbetsorgan för säkerhetsfrågor; NALS. Detta är ett beredningsorgan, som har till syfte att de nordiska länderna skall ha en enhetlig uppfattning och därmed ge större tyngd för uppfattningar i säkerhetsfrågor när dessa behandlas inom ICAO och ECAC.

Årligen hålls ett nordiskt flygplatsmöte av mer informativ karaktär där

olika projekt redovisas. Det förekommer också att arbetsgrupper bildas för olika ändamål. Som exempel kan nämnas att en arbetsgrupp har tagit fram dimensioneringskriterier för flygterminaler.

SOU 1990: 55

3 FLYGPLATSERNA OCH DERAS EKONOMI

I inrikesflygets primärnät ingår för närvarande 23 flygplatser varav 18 drivs av staten genom luftfartsverket och 5 av kommunerna. Nämnda statliga flygplatser är Stockholm-Arlanda, Göteborg- Landvetter, Luleå, Malmö-Sturup, Umeå, Sundsvall/Härnösand, Öster-

sund, Visby, Ängelholm, Skellefteå, Karlstad, Jönköping, Kalmar, Kiruna,

Halmstad, Örnsköldsvik och Norrköping. De kommunala är Borlänge, Växjö, Kristianstad, Trollhättan/Vänersborg och Kramfors flygplatser. Flygplatsernas belägenhet framgår av karta, figur 2. Primärflygplatsernas verksamhet och ekonomi beskrivs nedan för de statliga flygplatserna i avsnitt 3.1 och för de kommunala flygplatserna i avsnitt 3.2. Flygplatsernas historik m.m. har även behandlats i avsnitt 2.4 ovan. I avsnitt 3.3 lämnas vissa samlade beskrivningar och analyser. Data har hämtats från en enkät som flygplatsutredningen efter samråd med luftfartsverkets kontaktman och kommunförbundet genomfört hos flygplatscheferna vid luftfartsverkets flygplatser och hos de aktuella kommunala flygplatserna samt ur skriftliga dokument såsom årsredovisningar m.m. samt från svenska kommunförbundet. Flygplatsutredningen har analyserat flygplatsernas ekonomi och då främst kostnaderna vid flygplatser med olika huvudmannaskap och associationsform. Härvid har bl.a. beräknats olika jämförelsetal rörande flygplatsernas produktivitet dvs. relationen mellan prestationer och insatta resurser.

3.1 De statliga flygplatserna inom luftfartsverket

Data om flygplatserna ekonomi har bl.a. insamlats via en enkät till flygplatscheferna. Detaljerade data har lämnats av samtliga flygplatser utom de tre största, Arlanda, Landvetter och Sturup, vilka av konkurrensskäl inte vill redovisa sin ekonomi öppet. Främst de totala kostnaderna resp. intäkterna för varje flygplats har avstämts mot luftfartsverkets bokslut för resp. flygplats. Data för luftfartsverkets flygplatser redovisas i detta avsnitt exkl. overheadkostnader på huvudkontoret. Uppgifterna avser budgetåret 1988/89.

Figur 2 (Karta): Primär-/Stomnätsflygplatserna

O Luftfartsverket, statlig civil flygplats

O - Aktiebolag/kommunal flygplats

I Luftfartsverket huvudman för den civila trafiken. militär flygplats (flygflotilj) IL Luleå E] Aktiebolag/kommun. huvudman för den civila trafiken, militär flygplats (ei YQ°t“J) g; Skellefteå

»vx

. Umeå

.^ ÖIdsvik

l .\ Östersund ‘_ _ B Kramfors å! Sundsvall/Härnösand

Stockholm/Arlanda i

Q Karlstad

Ö Norrköping ,O TrollhättanNänersborg ; I -, _ . O Visby O Jönköping O Göteborg/Landvetter /2 Utredningens förslag in- :__ . v: i nebär att delägda aktie-

. - i] bolag bildas på samtliga

O Välqö . "‘° dessa stomnätsflygplat- _ .

K

Halmstad: I

ser utom på Stockholm- R9°°Y Arlanda. Götñbofg

Ängelnolm/Hlilsingborg -“’ 37-

V ELKnsnanstad Landvetter. Luleå och -. ’ Malmö-Sturup som

Mamlsmup

även fortsättningsvis förblir helstatliga.

SOU 1990: 55 53

STOCKHOLM-ARLANDA

Luftfartsverkets flygplats

Stockholm-Arlanda flygplats öppnades för trafik år 1960 och är belägen 42 km norr om Stockholm. Den är landets i särklass största flygplats, och har ca 43% av antalet passagerare i utrikes trafik. År 1983 flyttade Linjeflyg sin trafik från Bromma till Arlanda, som sedan dess varit navet i den svenska inrikestrafiken. Efter flyttningen till Arlanda har inrikestrafiken ökat med nära 13% per år. Flygplatsen handhar förutom trafiktjänstema även viss ramp- och expeditionstjänst och har ett brett utbud av övriga kommersiella tjänster. Kapacitetsutnyttjandet är idag mycket högt under högtrafiktider, s.k. peak hours. Arbete pågår med att bygga ytterligare en inrikesterminal, vilken kommer att vara fárdigställd i oktober 1990, parkeringshus och ett nytt vägsystem. Planering pågår för en tredje rullbana, som avses klara en trafikökning. Luftfartsverket har begärt koncessionsprövning enligt miljöskyddslagen av flygplatsen i anledning av den planerade utbyggnaden. Investeringarna uppgick under âret till 545,5 milj.kr. En centralt belägen större anläggning för service, konferenser, hotell mm med arbetsnamnet Arlanda Centrum planeras. Den skall sammanbinda nuvarande inrikesterminalen med utrikesterrninalen och inrymma lokaler för trafikservice, konferenser och utställningar, service till resenärer, personal och besökare (post, bank, mediacenter, läkare, restaurang, butiker rn m), hotell sarnt kontor för flygföretag m fl. I den nu aktuella treårsplan för perioden 1990/91 - 1992/93 anför LFV bl a att aktiekapitalet i ett aktiebolag som skall ha till uppgift att uppföra och förvalta anläggningen Arlanda Centrum (även kallad Sky City) beräknas bli högst 120 milj kr och lägst 30 milj kr. LFV förutsätts satsa aktiekapital men inte lânekapital. För att viss flexibilitet skall finnas vid bestämmandet av LFVs andel i det totala kapitalet i bolaget och för att möjliggöra eventuella höjningar av aktiekapitalet inom angiven ram föreslår LFV att verket skall bemyndigas att satsa aktiekapital inom en ram på 80 milj kr. LFV föreslår också att verket skall upp till ett belopp på 10 milj kr få gå i borgen för bolaget vid vid upplåning för att möta tillfälliga likviditetssvackor. l 1990 års budgetproposition föreslår departementschefen att LFV skall bemyndigas att inom en ram av 80 milj kr teckna aktier i förutskickat bolag samt att upp till ett belopp av 10 milj kr gå i borgen för upplåning i bolaget. Riksdagen föreslås godkänna vad departementschefen har anfört om bolagsbildning, aktieteckning och borgensförbindelse avseende Arlanda Centrum.

54 SOU 1990: 55 Avstånd till närmaste primärflygplats, Borlänge är ca 190 km. Passagerare

Ekonomi (milj.kr)

Anläggningstillgångarnas bokförda värde l0l6,9

GÖTEBORG-LANDVEITER

Luftfartsverkets flygplats

Flygplatsen invigdes år 1977 och är belägen 30 km öster om Göteborg. Den snabbt växande inrikestrafikens behov är därmed på god väg att tillgodoses och flygplatsen står enligt flygplatsledningen väl rustad inför 90-talet och den förväntade konkurrensen från tåget. Ett nytt projekt, avsett att ta sig an utrikestrafikens framtida behov, har påbörjats. Trafiktillväxten i kombinationen med en allt mer markerad högtrafik(peak)situation, framför allt på morgontimmama, riskerar nämligen att skapa störningar i trafikflödet. Det gäller bl.a. uppställningsplatser -med eller utan brygganslutning-, lounger och bagagehall. . Trafiken har fortsatt att ha en mycket stark tillväxt. SAS svarar för 99 °/0 av de inrikes passagerarna och för 60 % av de utrikes. På stockholmslinjen har SAS ersatt DC-8 med DC-10 vid vissa tidpunkter från december 1988. Av nya linjer förväntas Sundsvalllinjen återuppstá. Också en linje till Luleå har föreslagits av Transwede. Det är dock rimligt att anta att den enastående tillväxt som präglat de senaste åren dämpas något och att ökningstakten antar mer ”normala” värden. I synnerhet gäller det chanertrafiken. Efterfrågan på utrikes nonstopforbindelser har under verksamhetsåret lett till utökad trafik på Hamburg, Paris, Bryssel och Helsingfors. Koncessionsansökningar har aktualiserat frågan om direkttrafik mellan Norrland och Göteborg. För flygplatsens fortsatta utveckling är enligt flygplatsledningen dylika inrikeslinjer av stor betydelse. Vidare anses att linjemas uppgift inte bara är att tillgodose lokala resebehov utan också att skapa ett breddat underlag för det internationella linjenätet. Året 1988/89 har präglades av en intensiv byggnadsverksamhet, och ett antal ny-, om- och tillbyggnader har fárdigställts, bland dem ett nytt perkeringshus och en utbyggd inrikesterminal. Vid 1989 års slut är den gamla delen av inrikesterminalen helt ombyggd. Beslutade investeringar uppgår till 154 miljoner kronor och planerade för fem år till 35 milj.kr. I Landvetters upptagningsområde finns även flygplatser med linjetrafik i

SOU 1990: 55

136.000 passagerare, och i Jönköping, 326.000 passagerare. Trollhättan, Trollhättan/Vänersborg är ca Avstånd till närmaste primärnätsflygplats. 100 km.

Passagerare Totalt 2.756.000 Inrikes 1.170.000 43.000 Flygplansrörelser linjefart Personal exkl ramp och exp.tjänst l72

Ekonomi (mi1j.kr) Trafikkostnader 130,8 Kommersiell verksamhet exkl 48,3 ramp- och expeditionstjänst Trafikintäkter 122,1 Kommersiell verksamhet exkl 79,3 ramp- och expeditionstjänst Resultat 41 Anläggningstillgångarnas bokförda värde » 567,8

LULEÅ Luftfartsverkets flygstation på flygvapnets flygflottilj, F 21. Flygplatsen trafik 8 km söder om öppnades för civil år 1944 och är belägen i Kallax Luleå. Den klart dominerande linjen för flygplatsen är sträckan LuleåStockholm som svarar för 85% av passagerarna. Den trafikerades av SAS, som MD80. flyger ungefär 75 turer i veckan med i huvudsak trafiken bedrivs där man har Den övriga på de s.k. Norrlandsnätet förbindelser med Kiruna, Umeå, Gällivare, Sundsvall, Skellefteå och Östersund. De volymmässigt största relationerna bland dessa är Luleå- Kiruna och Luleå-UmeåSundsvall. Norrlandstrafiken bedrivs genomgående med flygplan av typen SAAB 340. För en fortsatt positiv utveckling av civil flygtrañk i Luleå bör enligt flygplatsledningen följande möjligheter utnyttjas: 1. Det civila flygstationsomrâdets kapacitet byggs ut så att flygföretagen ges goda möjligheter i Luleå. 2. Miljöinvesteringar som minskar flygets påverkan på operera program. 3. miljön genomförs i linje med Luftfartsverkets miljöpolitiska som samnyttjas med militär flygtrafik, ban- De delar av flygplatssystemet system, fálthállning, brand- och räddningstjänst mm byggs ut så att militär och civil flygtrafik fortsatt kan ske utan att trängselproblematik uppstår. som då föreligger för perioden 1990-2000 är: Det investeringsbehov samt varmoch - Utbyggnad av hangarområde med uppställningsplattor år 1990- 1991 ca 39 miljoner kr kallhangarsutrymmen kr - Större underhållsâtgärd på bansystem 1992 ca 15 miljoner

- Kapacitetsinvesteringari - stationsplattor för parkering av flygplan,

stationsbyggnad med avgångshall och nosbryggor samt gatechecking syinkl. garage, fálthållningsfordon med stem, brand- och räddningsfordon

56 SOU 1990: 55

högre kapacitet, instrumentlandningssystem MLS, parkeringshus för bilparkering mm, år 1990 1935 ca 35 milj.kr/år. -

Åtgärder i syfte att minska miljöpåverkan från banavisningskemika-

lier (urea) 1992- 1995 ca 20-30 milj.kr - Banförlängning till 2 500 m år 1995 - 2000 ca 30 milj kr Parallellandningsbana 2 000 x 40 m år 2000 ca 80 milj kr I omlandet finns även flygplatser i Skellefteå, Gällivare och i Kiruna. Avstånd till närmaste primärnätsflygplats Skellefteå är ca 130 km.

Passagerare

Ekonomi (milj.kr) Kostnader

Anläggningstillgångamas bokförda värde 32,1

MALMÖ-STURUP Luftfartsverkets flygplats. Flygplatsen invigdes år 1972 och är belägen 25 km öster om Malmö. Trafikvolymen för 1988/89 har haft en fortsatt positiv utveckling. Inrikes linjefart svarar for drygt två tredjedelar av den totala passgerarvolymen på flygplatsen. Passagerartillväxten under de senaste 15 åren har legat runt 9 % per år. Den klart dominerande sträckan Malmö-Stockholm som svarade för ca 98 °/o av passagerarna. Koncessionen innehas av SAS som under högsäsong flyger nästan 100 turer i veckan med i huvudsak McDonell Douglas, MD 80. Av och till har sträckan Malmö-Göteborg trafikerats. Inget av de bolag som hittills försökt har här uppnåt en godtagbar lönsamhet. För närvarande förekommer ingen linjetrafik på nämnda sträcka. Ett nytt inslag i Sturups trafikbild är de nya internationella linjerna som under år 1988/89 etablerats av bl.a. British Airways och KLM. Utrikes linjefart omfattade således under året tre linjer till London och en linje till Amsterdam. Reguljär utrikestrafik direkt från Sturup har länge efterfrågats av främst regionens näringsliv. Den kraftiga flygtrafikökningen under de senaste åren har också betytt att flygplatsen haft större efterfrågan på övriga kommersiella tjänster såsom efterfrågan på kontors/butikslokaler, mark, reklam m.m. Beträffande investeringarna så kan 1988/89 sägas ha varit ett konsolideringsår. Flera större, redan tidigare påbörjade projekt har slutförts. Ombyggnad av B-brandstationen har pågått under hela året. Maskiner och fordon har anskaffats framför allt till rampenheten.

sou 1990: 55 57

Planering av en ombyggnad av stationsbyggnaden så att passagerarkapaciteten ökar från nuvarande ca 1,3 miljoner till 2,5 miljoner passagerare har kommit in i ett allt intensivare skede. Beroende på kundernas önskemål, finansieringsmöjligheter m.m. planeras ca 100 milj.kr investeras i denna ombyggnad.

I Sturups upptagningsområde finns även flygplatser i Kristianstad, Äng-

elholm, Halmstad, Ronneby, Växjö och Köpenhamn. Avstånd till närmaste primärnätsflygplats Kristianstad är ca 90 km. Passagerare

Ekonomi (milj.kr)

Anläggningstillgångarnas bokförda värde 143,5

UMEÅ Luftfartsverket Inrikesflyg med Linjeflyg, flygplan F 28 på Arlanda. 502.000 passagerare och med Swedair AB, flygplan SAAB SF 340 till Sundsvall 50.000, Östersund 20.000, Gällivare 20.000 och Luleå 60.000 passagerare. Flygplatsen som invigdes 1961, är belägen 4 km SO om Umeå centrum, och har stegvis utbyggts. Flygplatsen är försedd med moderna landningsoch navigationssystem. I maj 1989 invigdes en om- och tillbyggnad av Umeå stationsbyggnad. Terminalytan fördubblades, ankomsthallen är helt nybyggd och avgångshallen tillbyggd. Loungerna är fyra till antalet och kan vid behov slås ihop. Dessutom har sex konferensrum tillkommit. l länet finns även primärflygplats i Skellefteå 330.000 passagerare.

Avståndet till närmaste primärflygplats, Örnsköldsvik, är ca 80 km.

Passagerare

Ekonomi (milj.kr)

Anläggningstillgångarnas bokförda värde 19,9

SOU 1990: 55

SUNDSVALL/HÄRNÖSAND Luftfartsverket Inrikesflyg med Linjeflyg, flygplan F 28 på Arlanda ca 385.000 passagerare och Luleå/Östersund m. fl. ca 130.000 passagerare år 1944 och ligger 22 km NO om Sundsvall och 35 Flygplatsen invigdes km SÖ om Härnösand och har vid ett flertal tillfällen utbyggts. Passagerarterminalen moderniserades år 1974 och ny underhålls- och stationsutrustär försedd med moderna landnings- och ning kom till år 1984. Flygplatsen navigationssystem. 1 länet finns även flygplatser i Örnsköldsvik 171.000 passagerare och Kramfors 100.000 passagerare. Avstånd till närmaste primärnätsllygplats Kramfors är ca 100 km.

Passagerare

Ekonomi (milj.kr)

Anläggningstillgångarnas bokförda värde 19,1

ÖSTERSUND Luftfartsverkets tlygstation på flygvapnets flygflottilj F 4 Flygplatsen invigdes för civil trafik år 1955 och är belägen på Frösön 9 km väst om Östersund. Inrikesflyg med Linjeflyg, flygplan F 28 på Arlanda 385.000 passagerare, flygplan SAAB 340 på Sundsvall och Umeå 35.000 passagerare samt med Transwede, flygplan Metro på Göteborg 15.000 passagerare Avstånd till närmaste primärnätsflygplats, Sundsvall, 517.000 passagerare, är ca 210 km.

Passagerare

Ekonomi (milj.kr)

Anläggningstillgångarnas bokförda värde 32,9

sou 1990: 55 59

VISBY Luftfartsverket Flygplatsen har haft linjetrafik sedan slutet av 1940-talet och är belägen lO km norr om Visby. Inrikesflyg med Linjeflyg, flygplan F 28 på Arlanda 400.000 passagerare och med Avia AB, flygplan Shorts 330 på Norrköping 47.000 passagerare. Flygvapnet använder flygplatsen. Visby är enda flygplats med linjetrafik på Gotland. Brand- och räddningstjänst sköts på entreprenad av kommunala brandkåren.

Passagerare

Ekonomi (milj.kr) inkl. FV

Anläggningstillgångarnas bokförda värde 60,5

ÄNGELHOLM/ HELSINGBORG Luftfartsverkets flygstation på flygvapnets flygflottilj F 10 Flygplatsen öppnades för civil trafik år 1960 och är belägen 6 km norr

om Ängelholm.

Inrikesflyg med Linjeflyg, flygplan F 28 till Arlanda 398.000 passagerare Ny terminal invigdes år 1988. lnom upptagningsområdet finns primärflygplatser i Malmö-Sturup 1.260.000 passagerare, Halmstad 188.000 passagerare och Kristianstad 184.000 passagerare. Avstånd till närmaste primärflygplats, Halmstad, är ca 40 km.

Passagerare

Ekonomi (milj.kr)

Anläggningstillgångarnas bokförda värde 23,8

60 SOU 1990: 55

SKELLEFTEÅ Luftfartsverket Flygplatsen invigdes år 1961 och är belägen 12 km söder om Skellefteå. Inrikesflyg med Linjeflyg, flygplan Fokker F 28, till Arlanda 320.000 passagerare. Ny terminal klar våren 1990. Inom länet finns även primärflygplats i Umeå 664.000 passagerare. Avstånd till närmaste flygplats, Umeå, är ca 120 km.

Passagerare

Ekonomi (mi|j.kr)

Anläggningstillgångarnas bokförda värde 8,8

KARLSTAD Luftfartsverket Flygplatsen invigdes för linjetrañk år 1945 och är belägen 3 km sydväst om Karlstad. Inrikesflyg med Linjeflyg, flygplan Fokker F 28 på Arlanda 286.000 passagerare. Flygplatsen ligger nära Karlstads centrum och flygtrafiken har ålagts miljörestriktioner. En ny flygplats planeras 20 km nordväst om Karlstad. Karlstad kommun, landstinget i Värmland och luftfartsverket är överens om att bilda ett flygplatsbolag for att i samverkan planera, projektera, anlägga och driva en ny trafrkflygplats i Mellerudstorp inom Karlstads kommun. För att inte behöva avvakta den tid som åtgår tills ett bolag bildats har ett interimistiskt samarbetsavtal slutits mellan parterna. l avtalet regleras huvudsakligen parternas inledande samarbete i särskild projektorganisation samt vissa av parternas åtaganden i övrigt. Inom länet finns ingen ytterligare primärnätsflygplats. Avståndet till närmaste primärnätsflygplats, Trollhättan, är ca 170 km.

Passagerare

Ekonomi (milj.kr) Trafikkostnader 14,6

Anläggningstillgångarnas bokförda värde 35,3

JÖNKÖPING Luftfartsverket Flygplatsen invigdes âr 1961 och är belägen 9 km väster om Jönköping. lnrikesflyg med Linjeflyg, flygplan Fokker F 28 till Arlanda 273.000 passagerare. En ny terminalbyggnad byggs för närvarande till en kostnad av totalt 90 milj kr. Terminalen beräknas bli invigd hösten 1990. Inom länet finns ingen ytterligare primärflygplats. Avstånd till närmaste primärflygplatser, Landvetter och Växjö, är ca 120 km.

Passagerare Totalt 326.000 lnrikes 273.000 Flygplansrörelser linjefart Personal (årsarb) 54 Ekonomi (milj.kr)

Anläggningstillgångarnas bokförda värde 12,5

KALMAR Luftfartsverket Flygplatsen som tidigare har varit flygflottiljen F 12 öppnades för civil trafik år 1957. Flygplatsen är belägen 5 km väster om Kalmar. Inrikesflyg med Linjeflyg, flygplan F 28 till Arlanda 203.000 passagerare, med Avia, flygplan Shorts till Visby 11.000 passagerare och med Holmström Air, flygplan Dornier till Göteborg, 4.000 passagerare. Utrikestrañk med SAS flygplan F 27 till Köpenhamn, 18.000 passagerare. Utbyggnad av ankomsthall sker 1989/90 och diverse fält- och tekniska investeringar planeras de närmaste åren. Inom länet finns ingen ytterligare primärflygplats. Avstånd till närmaste primärflygplats, Ronneby, är ca 100 km.

Passagerare

Ekonomi (milj.kr)

Anläggningstillgångarnas bokförda värde 28,0

RONNEBY Luftfartsverkets flygstation på flygvapnets flygflottilj F 17 5 km norr om Ronneby. Inrikesflyg med Linjeflyg, flygplan F 28 på Arlanda 213.000 passagerare. Terminalbyggnaden byggdes ut år 1987. I upptagningsområdet finns primärflygplats i Kristianstad 184.000 pas- Växjö 214.000 passagerare och Sturup 1.260.000 passagerare. sagerare, A Avstånd till närmaste primärflygplats, Växjö, är ca 90 km.

Passagerare

Ekonomi (milj.kr)

Anläggningstillgångamas bokförda värde 12,3

KIRUNA

Luftfartsverket Civil startade år 1954 på ett gammalt militärt flygfält och flygtrañk nuvarande civila flygplats startade år 1960. Flygplatsen är belägen 9 km

sydost om Kiruna. lnrikesflyg med SAS, flygplan MD 80 och DC 9 på Arlanda 137.000 passagerare och med SAS/Swedair, flygplan SAAB 340 på Luleå 62.000

passagerare. Hangarutbyggnad år 1989 till en kostnad av 35 milj kr. l länet finns primärflygplats i Luleå 953.000 passagerare, avstånd ca 350 km.

Passagerare Totalt 200.000 Inrikes l 99.000

sou 1990: 55 63 Flygplansrörelser linjefart 4.700 Personal (ársarb) 35,6 Ekonomi (milj.kr)

Anläggningstillgångarnas bokförda värde 30,9

HALMSTAD Luftfansverkets flygplats på flygvapnets flyggflottilj F 14. Flygplatsen öppnades för civil trafik år 1958 och är belägen 2 km väster om Halmstad. Inrikesflyg med Linjeflyg, flygplan F 28 på Arlanda 187.000 passagerare.

I upptagningsområdet finns primärflygplatser i Ängelholm 398.000 pas-

sagerare och Malmö-Sturup 1.260.000 passagerare. Avstånd till närmaste

primärflygplats, Ängelholm, är ca 40 km.

Passagerare Totalt l 88.000 Inrikes l 87.000 Flygplansrörelser linjefart uppgift saknas Personal (årsarb) 6,3 Ekonomi (milj.kr) Trafikkostnader 8,1 Kommersiella kostnader 1,5 Trafikintäkter 5,3 Kommersiella intäkter l 8 y Resultat -2 5 , (inkl. OH, -3,4) Anläggningstillgångarnas bokförda värde 9,4

ÖRNSKÖLDSVIK Luftfartsverket Flygplatsen invigdes år 1961 och är belägen 24 km norr om Ömsköldsvik. Inrikesflyg med Linjeflyg, flygplan F 28 på Arlanda 171.000 passagerare. Flygplatsen byggdes ut väsentligt år 1983. I länet finns primärflygplatser i Kramfors 100.000 och passagerare Sundsvall 517.000 passagerare. Avståndet till närmaste primärflygplats, Umeå, är ca 80 km.

Passagerare

NORRKÖPING Luftfartsverket Flygplatsen invigdes år 1934 och är belägen 3 km sydost om Norrköping. Inrikesflyg med Linjeflyg, flygplan F 28 på Arlanda 40.000 passagerare, med med Avia, flygplan Shorts på Visby 33.000 passagerare. Utrikestrafik SAS, främst flygplan DC 9 på Köpenhamn 89.000 passagerare. och fick en ny terminalbyggnad år 1984. Banan Flygplatsen utvidgades utvidgades år 1987. Avstånd till närmaste primärflygplats, Jönköping, är ca 180 km.

Passagerare

Ekonomi (milj.kr)

Anläggningstillgångarnas bokförda värde 23,9

3.2 De kommunala flygplatserna m.fl.

Beskrivningen av flygplatserna sker nedan mer detaljerat av de 5 kommunala flygplatserna i det föreslagna stomnätet (avsnitt 3.2.1) och därefter mer översiktligt av flertalet övriga flygplatser med linjefart (avsnitt 3.2.2). Uppgifterna avser år 1988.

3.2.1 Kommunala flygplatser i det föreslagna stomnätet i det Följande beskrivning kan göras av de 5 kommunala flygplatserna föreslagna stomnätet.

BORLÄNGE (Dala Airport) Dala Airport AB ägs av Kopparbergs läns landsting, 40.8 %, Borlänge kommun 38.2 %, Falu kommun 20.8 °/o och privata intressenter 0.2 %.

SOU 1990: 55 65

Flygplatsen är militär, dvs bansystemet ägs av militären, som dock inte har någon bastropp placerad på flygplatsen. Flygverksamheten startade år 1960 och flygplatsen är belägen i Rommehed 10 km söder om Borlänge. Inrikesflyg med Linjeflyg, flygplan F 28 på Arlanda, 205.000 passagerare. Kapacitetshöjande investeringar har för något år sedan genomförts i flygplatsbyggnaden och trafikområdena. Investeringar har beslutats rörande bl a halkvarningssystem, meteorologisk utrustning, frakthantering och planeras för bl a fordon och ökade parkeringsplatser. Avstånd till närmaste primärflygplats Arlanda ca 190 km.

Passagerare

Ekonomi (miIj.kr)

Anläggningstillgångarnas bokförda värde 14,9 Kapacitet: Bana 2 3 l 2X40 meter. Största flygplansstorlek Fokker F-28.

VÄXJÖ Växjö flygplats AB ägs av Kronobergs läns landsting 55 %, Växjö kommun 42 °/o och Alvesta kommun 3 °/o. Flygplatsen tillkom l975 och är belägen 10 km nordväst om Växjö. Inrikesflyg med Linjeflyg, flygplan Fokker F-28 pâ Arlanda. Utrikesflyg med SAS, flygplan Fokker F-27 på Köpenhamn 25.000 passagerare. För närvarande planeras en om- och tillbyggnad av terminalen för ca 30 milj kr. Den avses vara färdig i början på l990-talet. Ett nytt instrumentlandningssystem planeras vara klart år 1995 till en kostnad av 8- 10 milj kr. I upptagningsområdet finns primärflygplatser i Kalmar 237.000 passagerare och Ronneby 220.000 passagerare och Jönköping 326.000 passagerare. Avstånd till närmaste primärflygplats, Ronneby, är ca 90 km.

Passagerare

Ekonomi (milj. kr) Trañkkostnader 8,9 Kommersiella kostnader 4 6

3- 10-0728

Anläggningstillgångarnas bokförda värde ca 18.0 Kapacitet: Bana 1800 x 45 meter. Största flygplansstorlek MD80, Boeing 737-300 m.fl.

KRISTIANSTAD (Nordöstra Skåne) NÖ Skånes flygplats AB, ägs av Kristianstads kommun 51 °/0, Kristianstads läns landsting 40 °/o, Hässleholms kommun 4 %, Bromölla kommun 2 %, Ö kommun 29 °/0 och Osby kommun 1 °/o. Göinge är militär, dvs bansystemet ägs av militären, som dock inte Flygplatsen för civil har någon bastropp placerad på flygplatsen. Flygplatsen öppnades trafik år 1961 och drevs under åren 1961-67 av luftfartsverket medan och kommunerna i omlandet stod för driftunderskott och landstinget investeringar. Från år 1967 drevs flygplatsen av Kristianstads kommun (huvudansvarig), landstinget och kringliggande kommuner. Nuvarande aktiebolag bildades år 1983. Inrikesflyg till Arlanda med Linjeflyg, flygplan Fokker F-28 180000 passagerare. Utrikesflyg med MucAir, flygplan Banderiante till Köpenhamn. Totalt har investeringarna i löpande priser uppgått till ca 30 milj kr. Utbyggnad av stationsbyggnad, platta och fordonsinvesteringar planeras. Förstärkningar av banan kan behövas för övergång till trafik med flygplan Boeing 737 - 500.

I upptagningsområdet finns primärflygplatser i Ängelholm 398.000 pas-

220.000 passagerare och Malmö-Sturup 1.260.000 passagerare, Ronneby Avstånd till närmaste primärflygplats Malmö-Sturup, är ca 90 sagerare. km.

Passagerare

Ekonomi (milj.kr.)

Anläggningstillgångarnas bokförda värde 15 Aktiekapital 0.7 Kapacitet: Bana 2000 x 40 meter. Största flygplansstorlek Fokker F-28.

SOU 1990: 55 67

TROLLHÄTTAN/VÄNERSBORG (Fyrstads) Fyrstads flygplats AB, ägs av Trollhättans kommun 49 °/0, Vänersborgs kommun 32 °/o, Uddevalla kommun 16 °/o och Lysekils kommun 3 °/0. Flygplatsen tillkom år 1937 med gräsfält, varefter asfaltsbana tillkom år 1974. Flygplatsen har tidigare ägts av Trollhättans kommun. Flygplatsen är belägen på Malöga 8 km norr om Trollhättan. En utbyggnad av flygplatsen skedde år 1984. Inrikesflyg med främst Linjeflyg, Swedair, flygplan SAAB 340 till Arlanda 125000 passagerare. Utrikesflyg till Åbo och Köpenhamn, 4000 passagerare, nedlagt 1989. Flygplatsen har mycket begränsade utvecklingsmöjligheter och passagerarantalet beräknas kunna öka till högst 180.000 200.000. Orsaken är restriktioner av antalet rörelser från miljömyndigheterna och restriktioner beträffande flygplansstorlek p g a banans längd, bredd och bärighet samt stråkbredd. Flygplatsen ligger nära bostadsbebyggelse. Avtal mellan ägarna säger att verksamheten ej får ge en bullernivå som överstiger 52 dB(A) i bebyggda områden. Avtalet säger även att ytterligare utbyggnad av flygplatsen ej får ske. Berörda miljömyndigheter har nyligen krävt begränsningar i verksamhetens omfattning. En ny flygplats för Fyrstad vid Skogaryd i Vänersborgs kommun har föreslagits för att kunna tillgodose efterfrågan på trafik. Utredningar om byggande av en centralt belägen flygplats i Fyrstadsregionen har genomförts ett flertal gånger från 1950-talet och framåt. Den nya flygplatsens läge och principiella utformning har i förslaget definierats och kostnaderna för byggandet beräknades år 1989 till ca 350- 375 mkr. En miljökonsekvensutredning, som skall ligga till grund för en koncessionsansökan, har utförts. Vidare genomförs en omfattande analys av regionens infrastruktur inklusive flygkommunikationer. Huvudmännen/ägarna kommer att ta slutlig ställning till förslagen när en detaljerad finansieringsplan kan presenteras vilket bör ske under år 1990. En ny flygplats beräknas år 1995 få ca 300.000 passagerare. l upptagningsomrádet finns primärflygplatsen Göteborg-Landvetter, 2.756.000 passagerare. Avståndet till denna är ca l00km. Passagerare

Ekonomi (milj. kr.)

Anläggningstillgångarnas bokförda värde 18.2 Kapacitet: Bana 1710 x 30 meter. Största flygplansstorlek SAAB 340.

68 SOU 1990: 55

KRAMFORS Flygplatsverksamheten är en del av Kramfors kommunala förvalting. Flygplatsen är militär, dvs bansystemet ägs av militären som dock inte har någon bastropp placerad pâ flygplatsen. Flygplatsen är belägen ca 20 km norr om Kramfors. Flygplatsen öppnades för civil trafik år 1974. Inrikesflyg till Arlanda med Linjeflyg, Swedair, flygplan SAAB 340 och i mycket liten utsträckning Fokker F 28. Absoluta merparten av övrigt flyg är permittentflyg enligt tidtabell. Trafiken beräknas öka till 125.000 passagerare 1995. Utbyggnad av terminal, fordonsinvesteringar och utbyte av ILS-system mm planeras fram till år 1994 till en kostnad av 15 milj kr. I länet finns primärflygplatser i Sundsvall/Hämösand, (5 l 7.000 passage-

Örnsköldsvik, 171.000 passagerare. Avstånd till närmaste pri-

rare) och märflygplats, Sundsvall, är ca 100 km.

Passagerare

Ekonomi (milj. kr.)

Anläggningstillgångamas bokförda värde ca ll Kapacitet: Bana 2000 x 45 meter. Största flygplansstorlek Douglas MD80, BOEING 737 —300 m.fl.

3.2.2 Övriga flygplatser utanför stomnätet med linjefart

Nedan beskrivs kortfattat de främst kommunala flygplatser som hade linjefart år 1988. Uppgifterna har inhämtats från Svenska Kommunförbundet. Ekonomiska uppgifter anges i milj. kr. Personalantalet är uttryckt i årsarbetare eller i antal anställda.

Gällivare Driften sköts på hel entreprenad av Swedair AB. Flygplatsen inkl fastigheterna förvaltning. Inrikesflyg till Luleå, Umeå och ägs av kommunal Skellefteå med Swedair flygplan SAAB 340, ca 74.000 passagerare. Personal: 30 inkl passagerar- och stationstjänst på hel entreprenad av Swedair. Kostnader: 9.2 Intäkter: 5.0 Underskott: 4.2 Bana: 1700 x 30 meter. Största flygplansstorlek SAAB 340. Planering: Utökning av stationsbyggnaden. Banan breddades 1989 till 45 m. Största flygplansstorlek: Fokker F-28.

SOU 1990: 55 69

Örebro Aktiebolag som ägs av Länstrafiken (-bolaget). lnrikesflyg till Arlanda med AVIA, flygplan Shorts 360, 46 000 passagerare. Utrikesflyg till Köpenhamn med Swedair, flygplan SAAB 340, 21.000 passagerare. Totalt 67.000 passagerare. Personal: 22 inkl passagerar- och stationstjänst Kostnader: 12.6, Intäkter: 5.2, Underskott: 7.4, Bana: 1833 x 45 m. Största flygplansstorlek Fokker F28 Planering: Hangarplatta och brandbil.

Linköping Aktiebolag, ägt av SAAB. lnrikesflyg till Arlanda med Salair, flygplan SAAB 340, till Trollhättan med Kungsair, flygplan Beach 99, 63 000 passagerare. Utrikeslinje till Köpenhamn startad 1989, Salair SAAB. Flygplatsen är privat, SAAB, men den reguljära civila delen är samfinansierad och underskottstäckt av kommunen.

Västerås Kommunal förvaltning. lnrikesflyg till Landvetter och Sundsvall med Air Nordic, flygplan Jetstream 31, 12 000 passagerare. Utrikesflyg till Köpenhalmn med SAS, DC-9 och SAAB (Swedair), och Oslo, Nordic Air, flygplan Jetstream (-89 även Vasa). Totalt 51 000 passagerare. Personal: 32 inkl passagerar- och stationstjänst på hel entreprenad av Swedair AB Kostnader: 12,8, Intäkter: 8,8, Underskott: 4,0, Bana: 2500 x 50 m. Största flygplanstorlek MD 80, Boeing 737 m fl Planering: Inhängnad och fraktlager.

Mora Kommunal förvaltning. lnrikesflyg till Arlanda med Salair, flygplan SAAB-340, 30 000 passagerare. Personal: ll inkl. passagerar- och stationstjänst Kostnader: 5,8, Intäkter: 2,4, Underskott: 3,4, Bana: l8l0 x 45 meter. Största flygplansstorlek Fokker F28 (ev DC-9). Planering: Tillbyggnad av vänthall.

Gävle Aktiebolag som ägs av kommunerna Gävle och Sandviken. lnrikesflyg till Arlanda med Salair, flygplan Metro III och SAAB 340, 23 000 passagerare. (Fr.o.m. aug - 89 AVIA flygplan Shorts 360. Personal: 17 inkl passagerar- och stationstjänst på hel entreprenad av Swedair AB Kostnader: 6.9 Intäkter: 1.7 Underskott: 5.2 Bana: 2 000 x 45 m. Största flygplansstorlek MD 80, Boeing 737 m.fl.

Hudiksvall Kommunal förvaltning. lnrikesflyg till Arlanda med Air Hudik, Shorts 360, 22 000 passagerare.

70 SOU 1990: 55

Personal: 7 inkl. passagerar- och stationstjänst på entreprenad av Air Hudik, Kostnader: 2.6 Intäkter: 4.0 Underskott: 2.2 Bana: 1300 x 30 m. Största flygplanstorlek Shorts 360 Planering: Driftbyggnad och passagerarhall, banljus.

Lidköping Aktiebolag som ägs av kommunen. Inrikesflyg till Arlanda med AVIA, flygplan Shorts 330, 18 000 passagerare. Fr.0.m. 89-07-01 Golden Air Metro II och SAAB 340. Utrikesflyg till Köpenhamn from. 89-06-01 med Golden Air. Metro II. Personal: 15 inkl passagerar- och stationstjänst Kostnader: 6.1 Intäkter: 1.1 Underskott: 5.0 Bana: 2000 x 45 m. Största flygplansstorlek Fokker F 28.

Lycksele Kommunal förvaltning. Inrikesflyg till Umeå med Swedewing flygplan Twin Otter, 11 000 passagerare. Personal: 7 inkl passagerar- och stationstjänst Kostnader: 2,0 Intäkter:0,2 Underskott:1,8 Bana: 1100 x 30 m. Största flygplansstorlek Dornier 228 m.fl. Planering: Met.-utrustning, breddning av taxibana.

Söderhamn Kommunal förvaltning på flygvapnets flygflottilj F15. Inrikesflyg till Arlanda med Air Hudik, flygplan Shorts 360, 10 000 passagerare. Personal: 3 inkl passagerar- och stationstjänst. Drift av bana och platta som sköts av flygvapnet. Kostnader: 2,1 Intäkter: 0,3 Underskott: 1,8 Bana: 2 500 x 45 m. Största flygplansstorlek Fokker F 28 Planering: Utbyggnad av terminal.

Hultsfred

Kommunal förvaltning. Flygplatsen är militär, dvs bansystemet ägs av militären. Inrikesflyg till Arlanda med Holmström Air, flygplan Beech 99, 9.000 passagerare. Fr.0.m. 881001 Dornier 228. Personal: 6 inkl. passagerar- och stationstjänst Kostnader: 2,7 Intäkter 0,9 Underskott 1,8 Bana: 2 000 x 40 m. Största flygplansstorlek SAAB 340.

Oskarshamn Kommunal förvaltning. Inrikesflyg till Arlanda med Holmström Air, flygplan Beech 99, 8 000 passagerare. Fr.0.m. 890601 flygplan Dornier 228. Personal: 7 inkl passagerar- och stationstjänst Kostnader: 3,2 Intäkter: 0,7 Underskott: 2,5 Bana: l 140 x 30 m. Största flygplansstorlek Dornier 228.

SOU 1990: 55 71

Vilhelmina Kommunal förvaltning. Inrikesflyg till Umeå, med Swedewing, Twin Otter, 8 000 passagerare. Personal: 8 inkl. passagerartjänst Kostnader: 1,6 lntäkter: 0,2 Underskott: 1,4 Bana: 946 x 30 m. största flygplansstorlek Dornier 228. Planering: Förlängning av bana.

Nyköping Aktiebolag som ägs av kommunerna Nyköping och Oxelösund Inrikesflyg till Arlanda med Nyge Aero, flygplan Banderiante, till Trollhättan, via Linköping, med Kungsair flygplan Beech 99, 6 000 passagerare. Personal: 14 inkl. passagerar- och stationstjänst Kostnader: 7.6 Intäkter: 3,4 Underskott: 4,2 Bana: 2 500 x 40 m. Största flygplansstorlek SAAB 340. Planering: Banbreddning för tung trafik, start 1989.

Karlskoga Kommunal förvaltning. Inrikesflyg till Bromma med Scanjet AB, flygplan Falcon 20, 6 000 passagerare. Personal: 5 inkl. passagerar- och stationstjänst Kostnader: 4,7 Intäkter: 0,4 Underskott: 4,3 Bana: l 500 x 30 m. Största flygplansstorlek SAAB 34. Planering: Scanjets bygge av hangar.

Sveg Kommunal förvaltning. Inrikesflyg till Arlanda med Airborne Cessna 404, 5 000 passagerare. Personal: 3 st inkl passagerar- och stationstjänst Kostnader: 1,1 Intäkter: 0,1 Underskott: 1,0 Bana: 1 150 x 35 m. Flygplansstorlek Dornier 228. Planering: Banljus, inflygningsljus.

Bromma Statlig flygplats inom luftfartsverket. Inrikesflyg till Karlskoga med Scanjet AB, flygplan Falcon 20 och Linköping år 1988. Linköpingstrafiken är nu nedlagd. AfTárs- och taxiflyg, 19 589 passagerare. Personal: 79 Kostnader: 26,8 Intäkter: 17,7 Underskott: 9,1

Flygplatser som fått linjetrafik år 1989 Säve Aktiebolag som ägs av Göteborgs kommun och privata intressenter. Inrikesflyg till Kalmar och Ronneby med Holmström Air, Dornier 228, fr.o.m. 89-08-01. Affärs-, taxi- och charterflyg, 38 000 passagerare. Personal: 13 st inkl passagerar- och stationstjänst Kostnader: 11,5 + 8,0 kommunalt avtal Intäkter: 12,5 + 8,0. Underskott: 8,0 (kommunalt åta-

72 SOU 1990: 55

gande) Bana: l 926 x 40 m. Flygplansstorlek MD 80 m.fl. Planering: Större stationsbyggnad.

Skövde, (endast planerad 1988) Under år 1988 planerades en flygplats i Skövde. Aktiebolag som ägs av kommunen. Den öppnades för trafik i augusti år 1989. lnrikesflyg till Arlanda med ca 4.000 passagerare per månad.

3.3 Flygplatsernas ekonomi och verksamhet, en

beskrivning/analys

l syfte att få ett underlag för att kunna bedöma hur främst olika associationsformer för flygplatser fungerar och kan väntas fungera i framtiden har vi studerat främst ekonomin för de olika flygplatserna i primärnätet.

3.3.1 Huvudsakliga slutsatser Flygplatsutredningen har vid sina studier funnit att kostnaderna per passagerare vid de kommunala flygplatserna är lägre, dvs. produktiviteten är högre, än vid de statliga. Affarsverket luftfartsverket driver samtliga statliga flygplatser medan aktiebolag driver fem av de sex studerade kommunala flygplatserna. Den återstående är en del av den kommunala förvaltningen. Studierna avsåg budgetåret 1988/89 för luftfartsverket och kalenderåret 1988 för de kommunala flygplatserna. Detta kan bedömas ge ca 5 °/0 högre statliga kostnader. Enligt en studie av utredningens insamlade data om samtliga primärflygplatser, vilken genomförts av VTI (med multipel regressionsanalys) är driftkostnaderna per passagerare för trafiken på luftfartsverkets civila flygplatser omkring 60% högre än för kommunala flygplatser. Studien redovisas som bilaga 2. Utredningen har vidare jämfört trafikkostnaderna på de fem kommunala flygplatserna i primärnätet med fem närmast jämförbara statliga flygplatser. Härvid finner vi trafikdriftkostnaderna på de statliga flygplatserna är 35-40% högre trots att antalet passagerare per flygplats är 44% högre, vilket borde ha medfört att kostnaderna för de statliga flygplatserna skulle ha blivit lägre än för de kommunala eftersom styckkostnaderna enligt studien minskar med ökad flygplatsstorlek. Vid de statliga flygplatser var kapitalkostnaderna endast ca 15% högre. De totala trafikkostnaderna vid de statliga flygplatserna var ca 35% högre. Även en studie av lufttransportinstitutet, lTA, visar att även de franska flygplatserna har avtagande styckkostnader så länge trafiken kvarstår under l - 1,5 milj passagerare per år. Huruvida den större resursinsatsen, kostnaden, på luftfartsverkets flygplatser har medfört en kvalitativt högre prestation och i så fall om denna motsvarar önskemål eller krav på sådan ökad kvalitet i förhållande till dess högre kostnad är en fråga som inte har kunnat besvaras genom enkäten. Utredningen har vid sin studie av främst flygplatsernas ekonomi inte

SOU 1990: 55 73

funnit att det Föreligger kvalitetsskillnader sådan art att den orsakar skillnader i säkerheten. Beträffande kvalitetsskillnader i komforthänseende synes även de kommunala flygplatserna tillgodose rimliga krav. Av betydelse är även huruvida myndigheters, Iuftfartsinspektionens eller luftfartsverkets trafikavdelnings, bestämmelser leder till högre kostnader, som inte fördelas ut på ett motsvarande antal fler passagerare på de statliga flygplatserna. Vissa sådana Förhållanden kan finnas men även andra förhållanden som leder till lägre kostnader per passagerare på luftfaitsverkets flygplatser. Skilda bestämmelser skulle inte kunna förklara annat än en del av de högre kostnaderna per passagerare på luftfartsverkets flygplatser.

3.3.2 Verksamheten Verksamheten har ökat starkt vid flygplatserna i primärnätet under en följd av år. Huvuddelen av trafiken på flygplatserna utgörs av LIN eller SAS trafik med Arlanda som nav och en annan flygplats i primärnätet som andra flygplats. Enligt 53 - 55 §§ luftfartsförordningen (1986:171) prövar luftfartsverket frågor om tillstånd att inrätta och driva allmänna flygplatser samt fastställer villkor för tillståndet. Om sådant tillstånd har meddelats av regeringen, får luftfartsverket fastställa villkor för tillståndet. Luftfartsverket beslutar vilka krav som skall vara uppfyllda för att ett område skall godkännas för att tas i bruk som allmän flygplats. Därvid skall luftfartens intressen beaktas. Hänsyn skall också tas till de kringboende, närbelägna militära anläggningar, annan trafik i närheten och flygplatsens inverkan på landskapsbilden. Kraven skall avse beskaffenheten och utrustningen av flygplatsområdet. Vidare kan krävas att markeringar och andra anordningar sätts upp utanför området. Krav kan också ställas på att det i närheten inte finns hinder, märken eller belysningar som kan medföra fara för luftfarten. Kraven får fastställas allmänt för flera flygplatser eller särskilt för en viss flygplats. Luftfartsverket meddelar föreskrifter om underhåll och drift av allmänna flygplatser. Föreskrifterna skall om möjligt utformas så att verksamheten vid flygplatsen inte blir hälsovådlig eller störande för omgivningen. Enligt 59 § luftfartsförordningen utövar luftfartsverket tillsyn över allmänna flygplatser och utrustningen där. Luftfartsverket föreskriver vilka upplysningar av betydelse för säkerheten och vilka statistiska uppgifter i fråga om en allmän flygplats och trafiken där som innehavaren av flygplatsen är skyldig att lämna. Flygplatsutredningen konstaterar att luftfartsverket enligt gällande regler har ansvaret för föreskrifter och tillsyn av de allmänna flygplatserna. Verket har således enligt utrednings uppfattning ansvaret för att verksam-

74 SOU 1990: 55

heten fungerar bl a vad gäller flygsäkerheten på samtliga allmänna flyg-

platser. Luftfartsverket har i bestämmelser for civil luftfart (BCL) och i särskilda beslut om trafikkontroll och trafikinformation meddelat föreskrifter. Vissa krav på brand- och räddningsstyrkans storlek och på trafikkontroll ökar med flygplansstorlek Ekonomed flygledare resp trafikomfattning. miskt skall dock dessa ökade kostnader bäras av ett ökat antal passagerare.

3.3.3 Kostnader kostnader beskrivs och analyseras i följande avsnitt. Data Flygplatsemas har insamlats genom utredningens enkät med kompletterande intervjuer vid luftfartsverkets och aktuella kommutill flygplatschefema flygplatser Data har även insamlats årsredovisningar och nala flygplatser. genom annan dokumentation. Luftfartsverket och Svenska kommunförbundet har givits möjlighet att korrigera och komplettera uppgifterna. Utredningen har sammanställt trafikkostnaderna och de kommersiella kostnaderna för samtliga flygplatser. Trañkkostnadema består av kostnaderna for stan- och landingstjänst och passagerartjänst.

Figur 3: Trañkkostnader per passagerare i relation till flygplatsstorlek.

Kostnad *L Kr/pass O I 90

80 i I Lultlartsverkets llygplals 70- A Luftfartsverketsflygstation I I) på militär llygllottilj 60 .._ . - . O Kommunal flygplats . 50 Q0 . O I 40 I A I 30 A

A 20

Flygplatsstorlek _. Antal passagerare 100 200 300 400 500 600 700 800 900 I mil].

I diagrammet (figur 3) ingår såväl drift- som kapitalkostnader.

sou 1990: 55 75

De kommersiella kostnaderna avser ramptjänst, expeditionstjänst, hangar- och parkeringstjänst, bilparkering, parkeringstjänst, konferensservice, reklamplatsförsäljning, lokaluthyming, arrenden och övriga kommersiella tjänster. Vidare har kapitalkostnader och driftkostnader sammanställts för flygplatserna. En redovisning per flygplats av kostnader med vissa jämförelsetal finns i bilaga 3. Kostnaderna för en flygplats består dels av fasta kostnader som är oberoende av passagerarvolymen dels av rörliga kostnader som beror av passagerarvolymen. På flygplatser av den storlek som här är aktuella innebär detta, vilket bl.a. framgår av diagrammet, att genomsnittskostnaden, kostnaden per passagerare, minskar med ökande llygplatsstorlek. I figur 3 ovan visas de genomsnittliga trafikkostnadema på de olika flygplatserna. l figur 4 nedan visas de genomsnittliga trafikdriftkostnadema för de olika flygplatserna. Figur 4 Trañkdriftkostnader per passagerare i relation till flygplatsstorlek. 4| Kostnad Kr/pass 90

80 .

i

I Lultlartsverkets flygplats A Luttlartsverkets llygstation pá militär llygllottilj 60 O Kommunal flygplats OO 50 e l——- A I w

ä r-

I 30 I ^ 0 20 A

10 ___._ _._ ,_ _ ,__,_ _.,__,,_ .____,__ ,__,_., -.._.._

_ Flygplatsstorlek Antal passagerare 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1 milj.

3.3.3. 1 Statens väg- och trafikinstituts studie Att flygplatsernas kostnader i förhållande till passagerarvolymen följer detta mönster har visats av den studie (bilaga 2) som statens väg- och trafikinstitut utfört på vårt uppdrag och som här redovisas.

Studien har omfattat trafikkostnaderna men inte de kommersiella kostnaderna eftersom trafikkostnaderna är de mest relevanta kostnaderna för jämförelser. resultatet är att driftkostnaderna för Det viktigaste per passagerare trafiken är drygt 60% högre för luftfartsverkets civila flygplatser än för de kommunala flygplatserna. VTI påpekar att driftkostnaderna väger mycket tyngre än kapitalkostnaderna Utredningen vill tillägga att de också är betydligt mer påverkbara. VTI finner att redovisade totalkostnaderna - givet trafikvolymen - är högre på luftfartsverkets civila flygplatser. Resultaten visar att signifikant kostnaden per passagerare för denna kategori är 70 % högre än för övriga flygplatskategorier. Det är enligt VTI kanske delvis en chimär, vilket kan anas om man delar upp totalkostnaden på kapital- och driftkostnader. Man finner då, att kapitalkostnaderna per passagerare är högst inom kategorin luftfartsverkets civila flygplatser, även om det resultatet inte är helt signifikant. Helt klart är att luftfartsverkets militära flygplatser har den lägsta kapitalkostnaden per passagerare. Det tyder på att samnyttjandet med ställer sig mycket fördelaktigt. VTI uttrycker också tveksamhet flygvapnet om de kommunala flygplatsernas kapitalkostnader verkligen kommer till fullt uttryck i kostnadsredovisningen.

3. 3. 3.2 Lufttransportinstitutets, I TA, studie Institut du Transport Aérien, ITA, är ett internationellt lufttransportinstitut med säte i Paris. ITA har nyligen publicerat rapporten, 1989/l, Airport Productivity - An analytical study, (Flygplatsproduktivitet —- en analytisk studie). I studien behandlas produktivitetsfrågor rörande flygplatser i främst storleksordningen 40.000 till l miljon passagerare. Studien grundas på data från franska flygplatser men dessa anges endast ha valts för att de representerade ett homogent urval av tillgängliga data. Enligt rapporten är inte syftet att jämföra franska flygplatser med varandra utan att föra ut allmän och strukturell kunskap och i synnerhet att visa de faktorer som påverkar en flygplats produktivitet och mäta deras relativa betydelse. Studien visar att det finns fasta kostnader som är oberoende av trafiken och att därmed avsevärda stordriftsfördelar finns så länge trafiken kvarstår under l- 1,5 milj passagerare per år. Genomsnittsstyckkostnaden per passagerare exkl stationstjänst (rampoch expeditionstjänst) och tankningstjänst har beräknats för de 33 flygplatser i Frankrike som kommer efter Parisflygplatsema i storlek. Se även avsnitt 2.14 ovan. Genomsnittskostnaden minskar när trafiken ökar vid mellan- och intermediära flygplatser. Ovanför en tröskel mellan 1- och l,5 passagerare, vilket ungefär motsvarar de minsta av de s.k. stora miljoner flygplatserna ökar kostnaderna avsevärt. En regressionsanalys med minsta kvadrat-metoden av styckkostnadema i förhållande till trafiken visar signifikant och bäst att en rät regressionslinje erhålles med logaritmiska värden. De fasta kostnader som fördelas på passagerarvolymen är enligt studien

SOU 1990: 55 77

t ex avskrivningar på rullbanor och ramper eller driftkostnader som flygplatsunderhåll och kommunalskatter. När en flygplats överskrider en viss storlek måste dock avsevärda nya investeringar göras som leder till ökade totalkostnader och även ökade styckkostnader. Ytterligare en faktor kan enligt rapporten orsaka avtagande styckkostnader nämligen det genomsnittliga passagerarantalet per flygplan eftersom till t ex större flygplan leder till mer lönsamt utnyttjande av en tjänster flygplats anläggningar och personal.

3.3.3.3 Ytterligare analys har vidare - som ett enklare - Utredningen själv exempel jämfört trafikkostnaderna på de fem kommunala flygplatserna i primärnätet med fem närmast jämförbara statliga flygplatser. Nedan visas en beräkning av trafikkostnaderna (per passagerare) på dessa flygplatser. Affärsverket luftfartsverket driver dessa statliga flygplatser medan aktiebolag driver fyra av de fem studerade kommunala flygplatserna. Här finner vi trafikdriftkostnaderna på de statliga flygplatserna är 35-40 % högre trots att antalet passagerare per flygplats är 44 °/o högre. Kostnaderna för de statliga flygplatserna borde vara lägre än for de kommunala eftersom styckkostnaderna minskar med ökad flygplatsstorlek. Vid dessa statliga flygplatser var kapitalkostnaderna endast ca 10 -20 °/0 högre. De totala trafikkostnaderna vid de statliga flygplatserna var ca 35 % högre. Siffrorna anges med vissa intervall pga att administrationskostnaderna har fördelats något olika här såsom en känslighetsanalys. 1 nedanstående tabell visas beräkningar av traftkkostnadema för vissa flygplatser.

Trajikkostnader (inkl OH kostn) TRAFIKKOSTNAD per passagerare (kr) Statliga Kapital Drift TOTALT Kommunala Kapital Drift TOTALT kostn kostn kostn kostn Karlstad 10,63 44,56 55,20 Borlänge 5,66 41,96 47,62 Jönköping 5,98 51,17 57,15 Växjö 3,75 37,64 41,39 Kalmar 14,87 50,22 65,10 Kristianstad 20,95 26,22 47,17 Kiruna 19,35 72,12 91,48 Trollhättan 9,58 50,13 59,72 Ornsköldsvik 7,77 71,11 78,87 Kramfors 6,61 55,83 62,44 Medelkostnad 11,24 55,67 66,91 Medelkostnad 9,24 40,41 49,64

Driftkostnaderna är här 38 °/o högre på de statliga flygplatserna medan kapitalkostnaderna är 22 °/o högre och de totala trafikkostnadema 35% högre, trots att de statliga flygplatserna har 44 °/o större trafikvolym.

78 SOU 1990: 55 I nedanstående tabell visas beräkningar av trafikkostnaden minskad med kommersiellt resultat per passagerare för dessa tio flygplatser. Trafikkostnad minskad med kommersiellt resultat per passagerare (kr.)

Av tabellen framgår att trañkkostnaden minskad med det kommersiella resultatet per passagerare är 29% högre på de fem statliga flygplatserna trots att dessa har 44% större trafikvolym. Den rena trafikkostnaden för samma flygplatser är som just nämnts 35% högre på de statliga flygplatserna. Utredningen har även sökt analysera kostnaderna för de olika delarna av trafikkostnaderna, dvs bansystemet, brand- och räddningstjänsten, flygtrafikledningen och passagerartjänst. Det synes dock inte lätt att göra direkta jämförelser mellan olika delkostnaderna eftersom en stor kostnadssänkande faktor i de kommunala aktiebolagen är flexibiliteten, dvs. att personalen används i olika delar av trafikverksamheten. Av betydelse i detta sammanhang är naturligtvis huruvida myndigheters luftfartsinspektionens eller luftfartsverkets trafikavdelningsbestämmelser leder till högre kostnader som inte kan fördelas ut på ett motsvarande antal fler passagerare på de statliga flygplatserna. Vissa sådana förhållanden som leder till lägre kostnader per passagerare på luftfartsverkets flygplatser. Skilda bestämmelser skulle inte kunna förklara annat än en del av de högre kostnaderna per passagerare på luftfartsverkets flygplatser. För flygtrafikavdelningen har luftfansverkets trafikavdelning på grund av den omfattande trafiken beslutat om flygkontrolltjänst med flygledare helt eller delvis på vissa flygplatser vilket ökar de totala kostnaderna. På övriga flygplatser finns llyginformationstjänst, s. k. AFlS. Beträffande brand- och räddningstjänsten är bestämmelserna knutna till främst längden på de landande planen, vilken är passagerarrelaterad. Kraven tillgodoses i en komplicerad kombination av släckmedelsmängd, tömningshastighet och personal. En faktor som i stället verkar kostnadssänkande är att brand- och räddningstjänsten vid vissa flygplatser till stor del utförs av vapenfri tjänstepliktig personal s.k. VTP-personal. Sådana finns på samtliga luftfartsverkets flygplatser utom Visby och de fem flottiljflygplatserna. Vidare finns de på tre av de sex kommunala flygplatserna. Totalt finns enligt uppgift 360-400 VTP-are/år på främst de statliga flygplatserna. Eftersom luftfartsinspektionen skall se till att linjetrañken i Sverige har en säkerhetsstandard i nivå med övriga välutvecklade luftfartsnationer måste utredningen anta att så har skett. Luftfartsverket kan dock mycket

SOU 1990: S5

väl ha en ännu högre säkerhetsnivå än kraven liksom komfortnivå och kapacitet på sina flygplatser.

3.3.4 lntäkter/Avgiftssytem 3.3.4.1. Avgiftsslag tillhandahåller tar verket ut För de tjänster av olika slag som luftfartsverket som avser verksamhet som är en förutsättning för att avgifter. Avgifter skall kunna bedrivas benämns trafikavgifter. Härutöver finns flygtrafik avgifter - eller oftast mera egentligt priser - för ej trafikinriktade tjänster. utgörs i den reguljära inrikes passagerartrafiken av Trafikavgifterna avgift enligt tvådelad tariff. I främst utrikestrafiken utgår i stället landningsavgift och passageraravgift. Utanför flygplatserna är även undervägsavgift för flygtrafikledning en trafikavgift. Avgift enligt tvådelad tariff har som nämnts ersatt landnings- och passai reguljära inrikes passagerartrafiken. Tariffen består av en fast geraravgift och en rörlig del. Med tariffens fasta del skall flygbolagen bidra till de fasta kostnader för infrastrukturen kapacitetskostnader som inrikesflyget åsamkar luftfartsverket. Den rörliga delen utgör ersättning för de betjäningskostnader som förorsakas av att kapaciteten utnyttjas. Den tvådelade tariffen är ett exempel på marginalkostnadsbaserad prissättning som enligt 1979 och 1988 års trafikpolitiska beslut skall eftersträvas. För tolvmånadersperioden november 1989 - oktober 1990 har den fasta delen av tariffen bestämts till för SAS 115,3 mkr och för LIN 78,7 mkr. Den rörliga delen är för närvarande 13.50 kr per påstigande passagerare. Landningsavgiften är differentierad med avseende på flygplanets start- (in- eller utrikes) samt landningsflygplats. Arlanda, Landvikt, startpunkt (avgiftsklass l), Bromma de näst vetter och Sturup har de högsta avgifterna högsta (avgiftsklass ll) medan övriga flygplatser tillämpar de lägsta avgifterna (avgiftsklass lll). För exempelvis ett flygplan med en högsta tillåten startvikt av 50 ton uppgår landningsavgiften för närvarande till följande belopp.

l.3_romma Ovriga statliga flygplatser 1 270 2 750 För lätta luftfartyg i annan luftfart än linjefart kan landningsavgiften ersättas av en årsavgift enligt särskilda regler. Passageraravgift utgår med fast belopp per avresande passagerare enligt följande tablå.

Flygplats Inrikes resa, kr Utrikes resa, kr 20 57 Arlanda, Landvetter, Sturup Ovriga statliga flygplatser l7 57

Undervägsavgift tas ut för flygning inom svensk flyginformationsregion svenskt luftrum. För flygplan med en högsta startvikt överstigande 5700 kg

utgör avgiften en funktion av flugen distans och planets vikt. För mindre flygplan debiteras i stället en årsavgift.

Avgifter för kommersiella ej trafikinriktade tjänster: Stationstjänstavgifter består bl.a. av ramptjänstavgift och expeditionstjänstavgift. Ramptjänstavgift tas ut för de standardtjänster som tillhandahållswbid flygplanets ankomst och avgång, t.ex. lastning lossning och bagagetrans- D011. Expeditionstjänstavgift utgår för incheckning m.m. Priser för ramp- och expeditionstjänster fastställes lokalt efter resp. flygplats förhållanden. Avgifter för övriga kommersiella tjänster utgår i form av hyror och arrenden för lokalupplåtelser (butiker, restauranger, konferensverksamhet m.m), som omsättningsavgifter för skattefri försäljning samt som avgifter för bilparkering och reklamplatser m.m. Till denna kategori hänförs också bl.a. luftfartsinspektionens avgifter.

A vgifternas andel av luftfartsverkets intäkter

För budgetåret 1988/89 uppgick luftfartsverkets totala intäkter till 2098,7 milj.kr. Fördelningen på viktigare avgiftsslag var följande.

Beslutsnivåer i avgiftssystemet Regeringen beslutar om de intäktsmässigt viktigaste trafikavgifterna, nämligen landningsavgift, passageraravgift, den fasta delen av tvådelad tariff

samt undervägsavgift. Övriga avgifter bestäms av luftfartsverket.

ltreårsplan för perioden 1988/89 - 1990/91 hemställde luftfartsverket att fr.o.m. den l juli 1988 få befogenheter att självt besluta om landningsavgift, passageraravgift, undervägsavgift samt fast avgift i tvådelad tariff för alla flygföretag. Regeringen har ännu inte delegerat detta till luftfartsverket, eftersom en lagändring måste föregå regeringsbeslutet. Lagändringen skedde genom riksdagsbeslut och trädde i kraft den l januari 1990 (SFS 1989:997). Tablån ovan visar att de avgifter som regeringen bestämmer budgetåret 1988/89 gav en intäkt som motsvarar 57% av luftfartsverkets samlade intäkter. Av trafikintäkterna hänförde sig omkring 90 °/0 till av regeringen beslutade avgifter.

SOU 1990: 55 81

Strategier för avgiftssättning Enligt ovan framgår att regeringen hittills har forbehållit sig rätten att besluta om de intäktsmässigt viktigaste trafikavgifterna. Det är naturligt att regeringen inte närmare redovisar vilka överväganden den lägger till grund för beslut i avgiftsfrågor. Rent allmänt kan dock sägas att regeringen i sin övergripande ansvarsfunktion har att väga samman ett antal delvis motstående intressen av bl.a. företagsekonomisk, luftfartspolitisk, trafikpolitisk, samhällspolitisk och statsfinansiell natur. Av intresse i detta sammanhang är 1983 års överenskommelse mellan staten och Svensk Interkontinental Lufttrafik AB, det s.k. SILApr0t0kollet. Enligt detta protokoll skall kommunikationsdepartementet, när luftfartsverket enligt verkets plan för resultatutjämning nått balans mellan intäkter och kostnader, verka för att taxehöjningarna sker i långsammare takt och i genomsnitt understiger den allmänna prisutvecklingen. Det kan noteras att regeringen i olika sammanhang har hänvisat till att SILAprotokollet lägger hinder i vägen för avgiftshöjningar. Det får därför antas att protokollet har tillmätts betydelse i samband med taxerevisioner, trots att den stipulerade balansen mellan intäkter och kostnader ännu inte har uppnåtts. Luftfartsverkets övergripande mål bl.a. att verket skall främja en på sunda ekonomiska villkor grundad utveckling av luftfarten, avspeglas i de övergripande strategier för avgiftssättning som verket har formulerat. Dessa är: — Avgiftssättningen skall syfta till att öka flygtransportsektorns effektivitet. —- De avgifter som verket tar ut skall totalt sett och över tiden skapa intäkter som svarar mot verkets kostnader inklusive ränta på det i verket investerade statskapitalet. — Verket skall genom sina avgifter på kommersiella tjänster skapa ett överskott som skall motverka höjningar av avgifter på trañkinriktade tjänster. Beträffande den förstnämnda strategin är att märka att avgiftssättningen skall främja inte bara verkets egen utan också flygföretagens effektivitet. Ett uttryck för detta mål är den tvådelade tariffen, vars rörliga del har satts lågt i syfte att främja en utökning av trafiken. Formuleringen av den andra strategin återspeglar självfallet luftfartsverkets överenskommelse med statsmakterna om en långsiktig plan för återbetalning av den ackumulerade underförräntningen av statskapitalet. Den tredje strategin innebär med viss förenkling att verket söker maximera överskottet av sin kommersiella verksamhet. Av tidigare avsnitt framgår att denna verksamhet numera också svarar för omkring en tredjedel av luftfartsverkets totala intäkter. Det kan tilläggas att verkets intäkter från t.ex. skattefri försäljning år 1988/88 uppgick till drygt 140 milj.kr. medan bilparkeringsverksamheten gav bruttointäkter om drygt 109,7 milj. kr.

82 SOU 1990: 55

3.3.4.2 Kommunala flygplatsers avgifter De kommunala flygplatserna bestämmer själva sina avgifter. Kommunförbundet rekommenderar för reguljär trafik: Passageraravgifter (avresande) i inrikes trafik: 25:90 kr Landningsavgift inrikes: (mindre än eller mer än 15 ton) 25:30 per ton n utrikes: ( ) 55:- per ton. I övrigt rekommenderas med något undantag luftfartsverkets taxa. De kommunala flygplatserna tillämpar enbart systemet med separata avgifter för [andning och passagerare, dvs inte tvådelad tariff. Kommunerna tillämpar inte helt de rekommenderade taxoma utan ger rabatter till flygbolagen vid förhandlingar.

Utredningsenkäten I utredningens enkät har insamlats uppgifter även om intäkterna vid de större flygplatserna i riket. I figur 5 nedan redovisas intäkterna per passagerare för de aktuella flygplatserna utom för Stockholm-Arlanda, Göteborg-Landvetter, Luleå och Malmö-Sturup. Figur 5 Trañkintäkt per passagerare i relation till flygplatsstorlek.

L intäkt Kr/pass 90

80 —

I Lumartsverkets flygplats . 7o ----- ~ › A Luftfartsverkets flygstation pá militär flygflottilj 60 I O Kommunal flygplats so ~ E

-— 40 I I I A- A ao e

A f

.

o_I.__ _f.-,, _

2°

“ ‘ 10

Flygplatsstorlek A tal n passagerare 100 200 300 400 500 600 700 800 900 fmilj.

SOU 1990: 55 83

Nedan redovisas trafikintäkterna per passagerare och trafikkostnaderna per passagerare i samma diagram, figur 6. Linjer sammanbinder intäkter och kostnader för amma flygplats. Figur 6: Trafikintäkt och trafikkostnad per passagerare i relation till flygplatsstorlek. A Kt/pass ( l I 90 V_ i, .-.————»————r——r

f r-i

O Tralikintäkt 80 —~ g — - __ I Tralikkostnad llv flygplats

70 _g_ êyTrafikkoslnad llv llygstn pá llottilj

O Trafikkostnad kommunal flygplats O * 60 t;

i

i q

40 WE -

‘

l.

30 ,

l

-

A 3

c

+ 10

_ Flygplatsstorlek Amalpassagerare 100 200 300 400 500 600 700 800 900 tmilj.

Av diagrammet framgår bl a att kostnadstäckningsgraden oftast är högre på de större flygplatserna med lägre trafikkostnader per passagerare.

3.3.5 Personal Flygplatsens personal arbetar med att producera de olika tjänster som flygplatsen säljer till främst flygbolag och passagerare. Särskilda behörighetskrav finns för vissa tjänster. Det gäller bl. a. flygledarna, trafikinformationsassistenter, brand- och räddningstjänstpersonal. Antalet årsarbetare fördelade på produktgrupper på varje flygplats har efterfrågats i utredningens enkät. I nâgra fall har denna uppgift inhämtats från luftfartsverkets årsredovisning och fördelats efter kostnaderna for trafik resp. kommersiella tjänster. Siffrorna är även osäkra med hänsyn till hur den vapenfria tjänstgörande personalen (VTP), vilken finns på såväl statliga helt civila flygplatser som kommunala flygplatser, skall betraktas i jämförelse med den fast anställda personalen. Det är också ofta svårt att beräkna antalet årsarbetare noggrant.

En jämförelse av antalet årsarbetare i trafiktjänster per 100 000 passagerare vid de fem kommunala flygplatserna i primärnätet med motsvarande vid närmast jämförbara statliga flygplatser visar följande.

Antal årsanställda i trafiktjänster per l 00 000 passagerare Statliga flygplatser Kommunala flygplatser Karlstad 10,25 Borlänge 5,99 Jönköping 8,28 Växjö 7,76 Kalmar l 1,94 Kristianstad 4,46 Kiruna 16,95 Trollhättan 10,63 Ornsköldsvik 13,45 Kramfors 8,00 Medelvärde 1 1,60 Medelvärde 7,09 Antalet årsarbetare i traflktjänster per 100000 passagerare är ca 60 °/o högre på statliga flygplatser än på kommunala trots att de jämförda statliga flygplatserna har 44 °/o fler passagerare/flygplats. Om årsarbeten for vapenfria tjänstepliktiga (VTP) på samtliga statliga flygplatser och på de kommunala i Borlänge, Kristianstad och Kramfors jämställs med fasta årsarbeten är antalet årsarbetare per 100000 passagerare ca. 80% högre på de statliga flygplatserna. Detta ger dock inte motsvarande utslag i kostnaderna eftersom VTP-personal är väsentligt billigare för flygplatserna.

SOU 1990: 55

4 TÄNKBARA FORMER FÖR

HUVUDMANNASKAP M. M.

4.1 Bakgrund

4.1 .1 Luftfartverkets organisation Enligt luftfartsverkets instruktion (l988z78) är verkets huvuduppgifter att (l) främja utvecklingen av den civila luftfarten, (2) driva och förvalta statens flygplatser för civil luftfart, (3) utöva tillsyn över flygsäkerheten för den civila luftfarten, (4) svara för flygtrafiktjänst i fred för civil och militär luftfart samt (5) ombesörja beredskapsplanläggning för civila tlygtransporten Luftfartsverkets nuvarande organisation grundar sig på beslut av riksdagen år 1984 (prop. 1984/85:25 bil. 4, bet. TU 7, rskr. 98). I organisationen har myndighetsfunktioner och rörelsedrivande funktioner avgränsats från varandra. Organisationen trädde i kraft den l januari 1985 och redovisas i figur 7. Figur 7: Luftfansverkets organisationsplan. Styrelsen

Generaidirektor

- - SWEDAVIA

Myndighetsfunkt1oner: Central staber: Verksstab Transport- och planeringsavd Ekonomiavd Adm1n1strativ avd :}— Revision Luftfartsinspektion 4 distrikt Rörelsedrivande enheter:

Teknisi

Flygplats Trafikavd avd

ATSenheter och FLSS Flygstatloner 14 Flygplatser 5 Flyqstationer 36 ATS-enheter (inkl FLSS)

Luftfartsverkets organisationsplan

Myndighetsfunktionerna omfattar i huvudsak två ärendegrupper, nämligen dels myndighetsfrågor av trafikal karaktär, dvs. i huvudsak frågor om transportreglering, transportförsörjning och transportplanering, dels flygsäkerhetsfrågor. För myndighetsfunktionerna finns luftfartsverkets transport- och planeringsavdelning samt luftfartsinspektionen. De rörelsedrivande verksamheterna omfattar driften av de 14 statliga flygplatserna för civil regulär trafik, flygstationerna för sådan trafik på fem militära flygplatser samt ett 30-tal flygtrafiktjänsteenheter för den civila och militära luftfarten m.m. Statsmakternas styrning av luftfartsverket skall, enligt beslut av riksdagen år 1985 (prop. 1984/85:l00 bil 8 och prop. 1984/85:l39, bet. TU 26, rskr 333) ske genom att statsmakterna på grundval av rullande treårsplaner från verket skall fatta beslut om inriktningen och omfattningen av verksamhet och investeringar under de närmast följande tre budgetåren. Styrningen av verket skall vidare ske i högre grad genom att mål för avkastning, service, produktivitet, prissättning och soliditet samt strategier för verkets agerande på olika områden fastläggs än genom styrning av medlen för att nå olika mål. Härvid skall riksdagen ta ställning till de övergripande frågorna och ange den huvudsakliga inriktningen av verksamheten. Genom nämnda riksdagsbeslut år 1985 och genom riksdagsbeslut år 1987 (prop. 1986/872100 bil. 8, bet. TU 25, rskr. 303) har luftfartsverket fått vidgade befogenheter att besluta om investeringar och att välja finansieringsform. Verket får sålunda besluta om investeringar vilkas totalkostnad understiger 50 milj kr. Samma begränsning gäller för finansieringsavtal som kan träffas med kommunala eller enskilda intressenter för särskilda investeringsobjekt. Beträffande upplåning i riksgäldskontoret, leasing och utnyttjande av rörelsemedel föreskrivs inte längre några ramar. Luftfartsverkets uppgifter utförs i en central organisation huvudkontoret samt vid lokala organ (flygplatser, flygtrafiktjänstorgan och luftfartsinspektionens distrikskontor). Luftfartsverkets organisationsplan framgår av ovanstående figur. Flygplatstjänst innebär att omhänderta och ge service till flygplan, passagerare, frakt och gods vilket utförs inom passagerartjänst, expeditionstjänst och ramptjänst. I den operativa verksamheten ingår därutöver hållning avbansystem samt brand- och räddningstjänst. I flygplatstjänsten ingår att anskaffa/anlägga, sköta och underhålla bansystem, plattformar, bygggnader, lokaler, elektroanläggningar och flygplatstjänstens teletekniska anläggningar samt fordon och maskiner. Den löpande driften samt normalt underhåll av anläggningar och utrustning utförs vid respektive flygplats, liksom mindre anläggningsarbeten och viss anskaffning. För teletekniska hjälpmedel sker projekteringsanläggning, styrning av drift och underhåll i samverkan med trafikavdelningen. Flygtrañktjänst innebär att leda flygtrafik samt att övervaka och stödja flygverksamhet. Flygtrafiktjänst bedrivs vid flygplatskontroller, kontrollcentraler och informationsorgan i anslutning till verkets och vissa andra flygplatser och vid militära flygflottiljer för fredsmässig militär luftfart.

har till huvuduppgift att planera, utveckla och Flygtrafiktjänsorganen den operativa driften inom flygtrafiktjänsten. Dessutom har de genomföra arbetsuppgifter för Försvaret, innefattande operativ och förbandsproducerande verksamhet, krigsförberedelser samt stabstjänst. inom centralförvaltningen svarar i samverkan med Trafikavdelningen chefen för flygvapnet för flygtrafiktjänstens långsiktiga planering och systemutveckling samt för den operativa verksamhetens övergripande utveck- Vidare svarar avdelningen för anläggande, styrning av ling och ledning. drift och underhåll av teletekniska anläggningar samt utbildning av flygtrafikledningspersonal. Flygsäkerhetsuppgifterna utförs av luftfartsinspektionen som omfattar samt fyra distriktskontor verken avdelning inom centralförvaltningen samma inom respektive inspektionsdistrikt. Arbetsuppgifterna är främst att fastställa säkerhetsnormer, att tillse efterlevnade av dem och att övervaka den civila luftfarten från flygsäkerhetssynpunkt. Den förstnämnda utförs centralt och regionalt. Förutom dessa uppgifter har uppfgiften inspektionen till uppgift att utreda vissa luftfartsolyckor. De trafikala myndighetsuppgifterna utförs inom transport- och planeringsavdelningen. Uppgifterna innebär att handlägga frågor som rör tillstånd för luftfart, taxor, trafrkprogram och tidtabeller. Desflygföretagens sutom har avdelningen till uppgift att planera för den civila luftfartens samt att planera för luftfartsverket och den civila luftfarten utveckling under beredskap och krig. Luftfartsverket har endast ett dotterbolag, Swedavia, för tjänsteexport inom luftfartsområdet. Staten äger samtliga aktier i bolaget.

4.1.2 Övriga främst kommunala flygplatsers organisation

De större kommunala flygplatserna är till helt övervägande del aktiebolag.

Vilken organisationsform/associationsform som finns vid resp flygplats

framgår i detalj i avsnitt 3.2 ovan. är f.n. självständiga och har inga ekonomiska relationer Flygplatserna med varandra annat än genom trafiken. Några får statliga medel i form av tidsbegränsat resultatutjämningsbidrag och andra statliga medel vilka beskrivs i avsnitt 5.2 nedan. Flygplatserna drivs i allmänhet med förluster som täcks av ägarna. T ex Trollhättan/Vänersborgs flygplats har en detaljerad organisationsptill de olika På olika lan med anknytning verksamheterna/produkterna. ställen i organisationsplanen återkommer samma personer, vilket är ett uttryck för den flexibilitet som finns på särskilt de kommunala flygplatsbolagen.

4.2 Tänkbara former för organisation av

huvudmannaskapet

Krav på framtida lösningar

Enligt flygplatsutredningens direktiv måste förslag till huvudmannaskapkunna förenas med krav på ett samlat statligt inflytande över de slösningar

88 SOU l 990: 55

primärflygplatser som drivs av luftfartsverket. Vidare måste möjligheter till ökat lokalt och regionalt inflytande genom tex delägarskap till form och omfattning avvägas mot behovet av att kunna tillämpa relativt enhetliga avgiftsprinciper. Det kommunala huvudmannaskapet konstateras ge större möjligheter för de lokala och regionala huvudmännen att direkt påverka sin verksamhet. Härtill anges att önskemål om ett ökat lokalt och regionalt engagemang sålunda i vissa sammanhang har förts fram som argument för att viss statlig flygplatsdrift borde överlåtas på kommunerna. Trafikförsörjningen skall vidare tillgodose krav på effektivitet, god miljö, och regional balans. De nämnda kraven kan i olika grad med olika konsekvenser tillgodoses genom olika associationsformer, såsom aktiebolag, stiftelser eller affársverk. Flera alternativa associationsfonner har undersökts. För ett ekonomiskt samarbete mellan statens, kommunernas och privata intressen, där inflytande och risk skall fördelas likvärdigt, måste aktiebolagsformen användas.

4.2.1 Aktiebolag på varje stomnätsflygplats Tänkbara modeller för huvudmannaskap med avseende på investeringar och drzfl Utredningen har studerat huruvida ett system på alla primärflygplatser med två aktiebolag i vilka vissa bestämda majoriteter (t ex statlig) finns för all investeringsverksamhet och (t ex kommunal) för all driftverksamhet. Sådana mer trañkpolitiskt orienterade modeller där överstämmelsen mellan en teoretisk lösning och nuvarande ägande är svag, medför sannolikt mycket stora initialproblem som inte står i proportion till vinsterna med en mycket detaljerad likformig modell.

Ägarandelar

Utredningen har även studerat konsekvenserna av att aktiebolagen på flygplatserna ägs till minst 90 % av staten eller ett helstatligt förvaltningsbolag. Detta skapar möjligheter till avdragsgilla koncernbidrag mellan bolagen med därmed följande möjligheter till en låg skatt. Sådana möjligheter åstadkommes även genom en stram prispolitik eller genom ett bonussystem med överföringar av medel till och från luftfartsverket. En annan följd av att staten skulle äga 90% av vissa bolag är att det lokala och regionala inflytandet blir mycket begränsat. Med l - 10% ägande kan det vara svårt att hävda de lokala och regionala intressena. Inom luftfartsverket har gjorts vissa relativt långtgående praktiska studier genomförts vid en statlig flygplats, Kalmar, och en kommunal, Borlänge (Dala Airport). Tjänstemän i luftfartsverket har tagit fram skisser till bolagsordning, styrelserepresentation m.m.

SOU 1990: 55 89

För aktiebolag finns en lagstiftning med standardregler för parternas insatser, agerande, rättigheter och skyldigheter. För att hålla samman ett visst antal flygplatsbolag genom policybeslut kan även ett centralt forvaltningsbolag/holdingbolag bildas.

4.2.2 Centralt aktiebolag fir stomniitsflygplatserna I ett centralt aktiebolag kan ett samlat statligt inflytande åstadkommas på samtliga flygplatser. Däremot kan inte ett lika långtgående lokalt och regionalt inflytande nås. Det blir också svårare att åstadkomma decentralisering och effektivitet om inte flygplatserna har sina egna aktiebolag.

4.2.3 Stiftelse eller del av stiftelse fir flygplatserna Någon lagstiftning som anger hur en statlig stiftelse skall vara utformad existerar inte. Dessa förhållanden regleras istället i den stadga som regeringen fastställer för stiftelsen. Dessutom är de anslag som stiftelsen får vanligen förbundna med villkor av olika slag. De statliga stiftelsema skiljer sig från privata stiftelser bla i det avseendet att förmögenhetsdispositionen inte är det centrala. Det väsentliga är istället den verksamhet som stiftelsen skall bedriva. Finansieringen av stiftelsens verksamhet sker dessutom oftast med ett anslag över statsbudgeten. Stiftelseformen har härigenom urholkats väsentligt. Ur rättslig synpunkt saknar detta dock betydelse då den statliga stiftelsen under alla Förhållanden får rättssubjektivitet genom att regeringen fastställer stadgar För den. De statliga kostnaderna for stiftelsema ses i ökad utsträckning som ett problem. Regeringen har i anledning bla härav givit riksrevisionsverket i uppdrag att se över användningen av statliga stiftelser. En viss restriktivitet mot att bilda ytterligare stiftelser synes nu finnas. Några speciella fördelar for en affärsverksamhet av den typ som flygplatserna utgör visar således inte stiftelseformen.

4.2.4 Aüärsverk (luftfartsverket) l det fall affärsverket luftfartsverket fortsätter att äga flygplatserna kan verket överenskomma med lokala och regionala intressenter om ökat samarbete och inflytande. Olika delar av driften kan lämnas på entreprenad till kommunen eller kommunala bolag. I annat fall kan mer begränsade samarbetsavtal förhandlas fram.

I 1990 års budgetproposition anför kommunikationsministem att inom regeringskansliet kommer en översyn av styrningen av kommunikation-

sverken att påbörjas. Översynen kommer bl.a. att behandla kraven på

treårsplanernas innehåll, ekonomisk styrning, organisation och redovisning samt hur den ägarmässiga uppföljningen skall ske. Denna översyn kommer enligt uppgift även att omfatta luftfartsverket och beräknas resultera i en proposition kring årsskiftet 1990-91.

SOU 1990: 55 91

5 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

Flygplatsutredningen skall enligt sina direktiv utreda frågor som rör huvudmannaskapet för de flygplatser som ingår i inrikesflygets primämät. Förändringar i huvudmannnaskapet bör leda till ägande- och driftsformer som på ett effektivare sätt tillgodoser de syften som tidigare motiverat förslag om resultatutjämning mellan kommunala och statliga flygplatser. Vidare måste möjligheten till ökat lokalt och regionalt inflytande genom t.ex delägarskap till form och omfattning avvägas mot behovet av att kunna tillämpa relativt enhetliga avgiftsprinciper för utnyttjandet av flygplatserna. En vägledande princip beträffande ansvaret för infrastrukturen mellan staten och kommunerna skall enligt 1988 års trafikpolitiska beslut vara att statens ansvar bör omfatta trafik av nationell betydelse. Primämätet ger enligt beslutet en god nationell täckning, god tillgänglighet med i princip likvärdig standard. Flygplatsutredningen föreslår att: * De svenska flygplatserna med linjetrañk indelas i flygplatser i stomnätet och flygplatser i det regionala nätet. Vi anser att detta är en fördel så att benämningen i luftfarten i detta hänseende blir jämförbar med andra trafikslag vid planering och beslut. Flygplatserna i det regionala nätet är ett värdefullt komplement till flygplatserna i stomnätet, vilka uppfyller de krav staten kan ställa på en nationell trafikförsörjning som staten tar ett ansvar för bl.a. ekonomiskt. I det regionala nätet sker trafik dels inomregionalt på kortare avstånd, dels på långa avstånd. Trafiken skall utvecklas efter marknadens behov på affärsmässiga gninder.

5.1 Flygplatser i stomnätet

* i stomnätet Flygplatser föreslås bli de flygplatser som för närvarande är flygplatser i primärnätet. Förändringar i stomnätet behandlas nedan i avsnitt 5.1.2.2 l stomnätet skall ingå nationellt strategiska flygplatser och flygplatser i samverkan/ delägda flygplatser.

92 SOU 1990: 55

5.1.1 Nationellt strategiska flygplatser 5. I. I. 1 Deltagande flygplatser Flygplatsutredningen föreslår: “‘ Nationellt strategiska flygplatser skall vara landets fyra största flygplatser, nämligen de statliga Stockholm-Arlanda, Göteborg-Landvetter, Malmö-Sturup samt Luleå. Dessa är de största inrikesflygplatserna och de tre förstnämnda har även mest internationellt flyg. Luleå flygplats är nationellt strategisk även av bl.a. regionalpolitiska och försvarspolitiska skäl.

5.1.1.2. Aktiebolag * De nationellt strategiska flygplatserna bör enligt utredningen kunna drivas kostnadseffektivare som aktiebolag med helt statligt ägande. I stort sätt samma motiv för högre effektivitet i verksamheten bör enligt vår mening gälla även om flygplatserna är relativt stora. Arlanda som den viktigaste delen av luftfartsverkets samlade ingår ekonomiska och regionalpolitiska och försvarspolitiska funktion. De avgiftsprinciper och de höga soliditetskrav som gäller för luftfartsverket skulle sannolikt medföra att Arlanda som aktiebolag skulle få betala stora skatter om inte kostnaderna ökar, avgifterna sänks eller överskotten dras in till luftfartsverket, bl.a. för bonusbetalningar. Ett bolag behöver inte så hög internfinansiering av investeringar utan kan betala gängse kapitalkostnader för genomförda investeringar. Vi anser därför att frågan om en bolagisering av de fyra största flygplatserna är så avgörande för luftfartsverket som affärsverk att den även bör övervägas i samband med en översyn av avgiftssystemet inom svensk luftfart samt departementens pågående översyn av affársverken.

5.1.2 Delägda flygplatser i kommunal och statlig samverkan 5.1.2.1. Decentralicering genom delägda aktiebolag Enligt 1988 års trafikpolitiska beslut ligger det inom statens ansvarsområde att genom en lämplig infrastruktur och genom koncessionsgivningen ge förutsättningar för en flygtrafik med tillfredsställande nationell täckning. För denna trafik bör eftersträvas en relativ likformighet i fråga om turutbud, standard på flygmateriel och biljettpriscr. Enligt beslutet anges en vägledande princip för gränsdragningsfrågorna mellan staten och kommunerna beträffande ansvaret för bl.a infrastrukturen vara att statens ansvar bör omfatta trafik av nationell betydelse. Enligt beslutet bör från trañkförsörjningssynpunkt tillgången till ett nationellt täckande flygplatssystem som medger en trafik med god kontinuitet och säkerhet vara vägledande utgångspunkter. Själva ägandet anses enligt beslutet inte som den centrala frågeställningen. Flygplatsutredningen anser att de nämnda förutsättningarna bäst uppfylls av flygplatserna i stomnätet. Hur eventuella framtida förändringar av detta nät skall ske diskuteras nedan i detta avsnitt.

SOU l990: 55 93

Ett nationellt täckande flygplatssystem utgör enligt utredningen flygplatserna i stomnätet. Dessa flygplatser har f.n. antingen ett statligt eller ett kommunalt huvudmannaskap, det senare med begränsad möjlighet till resultatutjämning inom systemet. Flygplatsutredningen föreslår att: * En decentralisering skall ske genom att delägda aktiebolag bildas, driftoch fastighetsbolag, mellan främst staten och kommunerna. Detta kommer enligt utredningens uppfattning efter vad som tidigare redovisats i detta betänkande att leda till ett ökat kommunalt inflytande över flygplatsernas och flygets utveckling liksom en effektivare drift med i princip kostnadstäckning på de olika flygplatserna. Härigenom erhålls ett vid en samlad värdering mer ändamålsenligt flygplatssystem i Sverige. * l stomnätet skall således ingå delägda flygplatseri statlig och kommunal samverkan i vilka även andra intressenter erbjuds delta. * Flygplatser i samverkan, dvs med delat huvudmannaskap, skall vara de nuvarande l4 statliga flygplatserna/flygstationerna i Umeå, Sundsvall-

/Härnösand, Östersund, Visby, Ängelholm/Helsingborg, Skellefteå, Karl-

stad, Jönköping, Kalmar, Ronneby, Kiruna, Halmstad, Örnsköldsvik och Norrköping samt nuvarande 5 kommunala flygplatser i Borlänge, Växjö, Kristianstad, Trollhättan och Kramfors. Enligt det trafikpolitiska beslutet ger SAS och LlN:s flygnät på de hittills nämnda flygplatserna en god nationell täckning, god tillgänglighet med i princip likvärdig standard.

5.1.2.2. F örslagens huvudsakliga konsekvenser: Flygplatsutredningens förslag innebär i huvudsak att det lokala och regionala inflytandet ökar genom delägarskap i ett av avgifter i princip kostnadstäckt system av stomnätsflygplatser. Bl.a. rationaliseringsvinsterna gör att flygplatsernas förluster till stor del försvinner. Endast vissa av de nuvarande förlusterna på flygplatserna kommer kanske ännu under någon tid inte helt att täckas inom systemet. Detta kommer dock att ske i en större utsträckning än idag. Kostnader för nya investeringar skall i sin helhet täckas av avgifter. Enligt utredningens uppfattning kommer inte dess förslag att innebära en övervältring av kostnader på kommunerna. Vi föreslår att en bonus i form av ett årligt belopp överförs från Arlanda flygplats till de delägda stomnätsflygplatserna enligt det bonussystem som utredningen nedan föreslår. För närvarande synes enligt VTl-studien och tjänstemän vid luftfartsverket inte full kostnadstäckning råda för inrikesflyget på Arlanda eller i dess helhet, varigenom främst stomnätet tillförs ytterligare resurser från utrikesflyget, vilket verkar avgiftsdämpande i stomnätet. Linjeflyg anser dock att full kostnadstäckning råder i luftfansverkets inrikesverksamhet. Utredningen bedömer att vissa taxehöjningar sannolikt bör ske i inrikestrafiken men så länge inte godtagbara data om kostnaderna för inrikes respektive utrikestrafiken finns tillgängliga, föreslås några taxeförändringar. Förslagen om decentralisering, delägande mellan stat och kommun samt

94 SOU 1990: 55

bolagsbildning väntas leda till minskade kostnader. Bolagsformen ger till mer lokalt och regionalt inflytande och därmed flexiblare möjligheter verksamhet. Samarbetet mellan staten och kommunerna förväntas förbättra olika delar av verksamheten såsom t.ex. byggande, drift och underhåll av markanläggningar och fastigheter samt brand- och räddningsverksamheten. Luftfartsverket och det förvaltningsbolag som senare beskrivs skall enligt vår mening få som särskild uppgift att intensivt samverka med och stödja de delägda flygplatser på vilka staten inte är majoritetsägare. Näringslivet på och kring flygplatsen bedöms komma att utvecklas bättre genom ett vidgat samarbete mellan stat och kommun. Genom det ökade lokala och regionala inflytandet förutses även de kommersiella intäkterna på flygplatsen öka. Sammantaget leder förslaget till ett mer effektivt nationellt täckande stomnät, som medger trafik med god kontinuitet och säkerhet, vilket kommer flygbolagen, passagerarna, staten och samhällsekonomin till godo.

5. 1. 2.3 Framtida förändringar av stomnätet Enligt 1988 års trafikpolitiska beslut ligger det inom statens ansvarsområde att genom en lämplig infrastruktur och genom koncessionsgivningen ge förutsättningar för en flygtrafik med tillfredsställande nationell täckning. beslutet utgör primärnätet i det sammanhanget stommen i den Enligt nationella trafikförsörjningen och begreppet primärtrafik knyts till den trafik som SAS och Linjeflyg själva utför eller ansvarar för utom den särskilda inre Norrlandstrañken. Av detta följer att den trafik som inte är primärtrafik utgör sekundärtrafik som enligt det trafikpolitiska beslutet bör utgöra ett värdefullt komplement till trafiken på primärnätet och utvecklas efter marknadens behov på affärsmässiga grunder. Beslutet sägs också att staten inte bör styra trafikutbudet på sekundärflygmarknaden. Enligt flygplatsutredningen är det logiskt att även flygplatserna i det nätet, enligt utredningens förslag i avsnitt 5.1, handhas utan regionala statens medverkan. I det trafikpolitiska beslutet sägs även att den statliga trafikpolitiken koncentreras till att tillgodose sådana behov som till övervägande del är nationellt och internationellt betingade. Även andra kommunala flygplatser än de nuvarande kan komma att få en trafikomfattning och en roll i flygtrafiksystemet som överensstämmer med vissa stomnätsflygplatsers. Luftfarten är en starkt expanderande trafikgren. Flygplatsutredningen föreslår att: * Tillkommande flygplatser i stomnätet skall uppnå dels en trafikvolym på minst 100 000 passagerare per år i inrikes linjefart, dels vara samhällsekonomiskt lönsamma. Utredningen har tidigare (sid 91) föreslagit att de nuvarande flygplatserna i primärnätet blir flygplatser i stomnätet. Gränsen för tillkommande flygplatser har satts med avsikt att undvika

SOU 1990: 55 95

satsningar på flygplatser som inte kan uppnå egen ekonomisk bärkraft och som således inte bör uppmuntras med bidrag från staten. * I fall där dessa båda förutsättningar inte är uppfyllda kan eventuellt en flygplats ändå tas in som stomnätsflygplats av regionalpolitiska skäl. * Flygplats som mer långsiktigt har förlorat sin trafikomfattning, samhällsekonomiska eller regionalpolitiska betydelse bör utgå ur som flygplats i stomnätet. Förslag rörande verkställighet av ovanstående: * skall ansöka hos luftfartsverket Flygplats om att bli flygplats i stomnätet. Till ansökan skall fogas en samhällsekonomisk kostnadskalkyl över flygplatsens verksamhet. * Luftfartsverket skall även fortsättningsvis till regeringen lämna förslag med bedömningar till vilka flygplatser som skall tillhöra stomnätet. Med vårt förslag bör som framhålls i direktiven flygbolagen ha goda möjligheter att överblicka de ekonomiska konsekvenserna av att börja trafikera en flygplats. Förvaltningsbolaget i samarbete med luftfansverket bör snarast genomföra och delge flygbolagen mer detaljerade beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna av deras krav på förändringar.

5.1.2.4 Konsekvenser av en avreglering Som nämnts har en avreglering av luftfarten skett i vissa länder. l avsnitt 2.3 har redogjorts för den pågående avregleringen inom EG. I direktiven till den arbetande konkurrenskommittén sägs att det efter det trafikpolitiska beslutet emellertid kvarstår vissa regleringar på transportområdet bl.a. av flygtrañken. Vidare sägs att kommittén bör undersöka hur konkurrensfrågoma kan få en större betydelse på de sektorer där särskilda offentliga regleringar gäller. Kommittén skall även överväga om konkurrenslagstiftningen i högre grad kan tillämpas på dessa områden och hur en sådan tillämpning i så fall bör ske. Konkurrenskommitténs överväganden bör avse bl.a. transportsektorn med prioritet av luftfarten. Flygplatsutredningen och konkurrensutredningen har följt varandras arbete. Från trafikförsörjningssynpunkt även efter en avreglering menar vi att tillgången på ett nationellt täckande flygplatssystem som medger trafik med god kontinuitet och säkerhet vara vägledande. Enligt flygplatsutredningen kommer flygplatser i ett stomnät för trafik av nationell betydelse att behövas än mer om konkurrensen mellan flygbolagen ökar. En avreglering av inrikesflyget väntas främst leda till att ytterligare flygbolag kommmer att trafikera nuvarande flygplatser i stomnätet. Avreglering kan även leda till att vissa andra flygplatser utom stomnätet får ökad trafik. Vi bedömer det dock inte troligt att en avreglering leder till så stora trafikökningar på andra flygplatser så att det väsentligt påverkar flygplatssystemets struktur.

96 SOU 1990: 55

5.1.3 Avgifter och bonussystem Enligt 1988 års trafrkpolitiska beslut skall grundprincipen för de avgifter som tas ut av trafiken för utnyttjandet av infrastrukturen täcka de totala samhällsekonomiska kostnader som trafiken ger upphov till. Kostnadsansvaret skall utkrävas på så låg nivå som möjligt och i form av fasta och rörliga avgifter. De rörliga trafikavgiftema skall motsvara de kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnadema och de fasta trafikavgifterna i princip motsvara mellanskillnaden mellan marginalkostnadema och trafikens totala samhällsekonomiska kostnader. Luftfartsverkets nuvarande prissättning sker dels i form av fasta och - tvådelad tariff — för start- och landningstjänst och rörliga avgifter passagerartjänst i inrikestrafrken dels i form av endast rörliga avgifter för de kommersiella tjänsterna i inrikestrafiken samt i utrikestrafiken i dess hefhet. Luftfartsverket räknar endast med företagsekonomiska kostnader som grund för sin avgiftssättning. l 1988 års trafikpolitiska beslut har statsmakterna därutöver infört en särskild avgift som motsvarar den del av flygtrafikens samhällsekonomiska kostnader som inte kommit till uttryck i luftfartsavgifterna. Det gäller i första hand kostnader för avgasutsläpp. Avgiftens konstruktion innebär en påverkan på flygbolagen att förbättra motorerna genom att avgiften sjunker när avgasutsläppen minskar. Dessa avgifter har dock inte tillförts luftfartsverket för verkets miljöarbete utan statsbudgeten i en vidare prioritering. De företagsekonomiska kostnaderna får hos luftfartsverket gälla som en utgångspunkt för de samhällsekonomiska. Luftfartsverkets tvådelade tariff har en rörlig del som är densamma, 13,50 kr per passagerare, vid alla luftfartsverkets flygplatser och vid alla tidpunkter. Den är således ett uttryck för den genomsnittliga marginalkostnaden betjäningskostnaden. Denna förenkling medför naturligtvis att från genomsnittet skilda marginalkostnader inte kommer till uttryck. Detta gäller t.ex för Arlanda med väsentliga trängselkostnader särkilt under högtrañktider, s.k. peak hours. Vid de kommunala flygplatserna tillämpas ingen tvådelad tariff utan endast rörliga avgifter. Företagsekonomiskt för flygplatserna innebär den nuvarande genomsnittliga marginalkostnadsprissättningen att de mindre flygplatserna med högre rörliga styckkostnader än de större drivs med underskott. De fasta kostnaderna, kapacitetskostnadema, täcks idag genom den fasta delen av den tvådelade tariffen, genom särskilda avtal med flygbolag, genom kommersiella överskott och sannolikt av utrikestrafrken. Flygplatsutredningen bör enligt sina direktiv föreslå nya former för huvudmannaskap för flygplatserna i inrikesflygets primärnät, Förslagen bör på ett effektivare sätt tillgodose de syften som tidigare motiverat förslag om resultatutjämning mellan kommunala och statliga fygplatser. En strävan bör vara att uppnå relativt likartade ekonomiska förutsättför flygplatser med jämförbara trafrkvolymer och funktzoner i ningar trafrksystemet. Enligt det trafrkpolitiska beslutet ligger det inom statens ansvarsområde

SOU 1990: 55 97

att genom en lämplig infrastruktur och genom koncessionsgivningen ge Förutsättningar för en flygtrafik med tillfredsställande nationell täckning. Statens ansvar för infrastrukturen bör omfatta trafik av nationell betydelse. Det ovan sagda innebär att en systemsyn skall anläggas på de 23 flygplatserna i inrikesflygets stomnät, dvs att systemet som helhet skall täcka sina kostnader och inte varje flygplats för sig.

5. 1. 3. I Tvådelad tarzfl Nuvarande rörliga avgift baseras på den för alla luftfansverkets flygplatser genomsnittliga företagsekonomiska marginalkostnaden som är en utgångspunkt för de samhällsekonomiska marginalkostnaderna. Flygplatsutredningen föreslår: * Ett nytt system skall behålla den tvådelade tariffen, som utgör en grundprincip i trafikpolitiken. * Rörlig styckavgift motsvarande marginalkostnaderna skall tas ut vid varje flygplats i stomnätssystemet. * Fast avgift skall täcka alla övriga kostnader för samtliga flygplatser i systemet. Denna avgift bör tas ut i form av ett sammanlagt belopp per flygbolag avseende kostnaderna för samtliga flygplatser i stomnätet som flygbolaget får operera på. l nuvarande system täcks inte de höga fasta kostnaderna på de små flygplatserna av den fasta avgiften. Flygplatsernas del av den fasta avgiften, överskott från kommersiell verksamhet samt sannolikt ett överskott från utrikestrafiken täcker däremot de Företagsekonomiska kostnaderna. Detta innebär sammantaget att flygplatserna visar förluster, vilka i efterhand täcks genom en automatisk överföring i form av gemensamt bokslut för hela luftfartsverket. Motsvarande överskott uppkommer i stället på de större flygplatserna, bl.a. Arlanda. Noggrannare data beträffande kostnaderna för bl.a. luftfartsverkets inrikesverksamhet saknas för närvarande. En höjning över genomsnittet för Arlanda och en mycket liten sänkning för övriga flygplatser bedöms enligt den studie som utredningen låtit VTI genomföra bättre motsvara de verkliga marginalkostnaderna på grund av de trängselkostnader som finns ~ på Arlanda. Flygplatsutredningen föreslår att: * sker förrän efter

Inga bestämda taxeförändringar ytterligareifördju-

pade studier * Luftfartsverket skall i samråd med statens väg- och trafikinstitut (VTI) genom olika studier ta fram ett bättre beslutsunderlag i bl.a. denna fråga. Genom en sådan översyn skall det bli möjligt att fastställa luftfartsverkets avgifter på ett riktigt sätt på grundval av aktuella data om kostnaderna för bl.a. inrikestrafiken. * De fasta avgifterna för flygplatsemas räkning uppbärs av luftfartsverket och överförs till driftbolagen på respektive flygplats i likhet med vad som idag sker. Detta system bedöms av flygplatsutredningen vara det bästa även i en mer avreglera marknad mellan flygbolagen.

4- 10-0728

98 SOU 1990: 55

Situationsanpassning av taxorna (peak load pricing) Utredningen föreslår vidare att: * av taxorna införs efter for- Situationsanpassning (peak load pricing) djupade studier. Utredningen har diskuterat ett förändrat avgiftssystem inom ramen för den tvådelade tariffen. Den rörliga delen av den tvådelade tariffen är för närvarande inte situationsanpassad med hänsyn till de olika marginalkostnader som på grund av t. ex. trängsel råder i olika situationer. Ett sådant system skulle dock på ett riktigt sätt styra trafiken till ett bättre utnyttjande av flygplatserna. Luftfartsverket har dock inte tillräckliga uppgifter om hur mycket de rörliga avgifterna skulle behöva höjas på Arlanda. Enligt de uppgifter utredningen har kunnat få från VTI i samband med institutets studie delen av den tvådelade tariffen (bilaga 2) kan endast sägas att den rörliga behöver höjas på Arlanda. Utredningen föreslår att: “ Ett bättre beslutsunderlag tas fram beträffande de samhällsekonomiska marginalkostnadema vid de olika stomnätsflygplatsema. Detta kan ske inom ramen för de nyss nämnda studierna av kostnaderna. Bättre data kan sannolikt tas fram på kort tid och därmed snabbt införas i systemet.

Uppbärandet av de fasta avgifterna

Det kan diskuteras huruvida driftbolagen på flygplatserna skulle kunna få de fasta avgifterna betalade direkt till sig från de olika flygbolagen i stället för att tas in samlade till luftfartsverket för att transfereras till de olika driftbolagen. Denna eventuella administrativa förenkling för flygplatserna uppväger dock inte enligt utredningen de nackdelar som det innebär att principen om att de fasta avgifterna inte löpande skall påverka flygbolagens val av flygplatser samt den ökade administration som kan uppkomma hos flygboutgår löpande så bedömer dock lagen. Även om inte den fasta avgiften utredningen att betalning till viss flygplats medför en icke önskad ökad uppmärksamhet på den fasta avgiften.

Konsekvenser av tvådelad tarifl vid ökad konkurrens mellan flygbolagen Även i ett mer avreglerat system i framtiden med fler operatörer/flygbolag som trafikerar i ökad konkurrens kan det föreslagna systemet enkelt tillämpas. En ytterligare operatör kan även börja använda stomnätsflygplatser från en tidpunkt mitt i ett verksamhetsår. Ett avtal med en ny operatör bör ha till följd att övriga operatörer får sina fasta avgifter sänkta. Driftbolagen och det centrala förvaltningsbolaget kan snabbt bestämma vilka fasta som resp. flygbolag skall betala. För tillfälligt utnyttjande av avgifter flygplatssystemet bör också finnas en endast rörlig stycktaxa.

SOU l990: 55 99

Diskussion om företagsekonomiskt flygplatsrelaterade avgifter istället för tvådelad tarzfl Flygplatsutredningen finner mot bakgrund av bl.a.det ovan sagda att företagsekonomiskt flygplatsrelaterade avgifter sämre än den tvådelade tarifTen särskilt på lång sikt uppfyller kraven på statens ansvar m.m. enligt det trafikpolitiska beslutet. Detta gäller såväl inom luftfartsektorn som i relation till andra trafikslag samt i en mer avreglerad konkurrenssituation mellan flygbolagen. Utredningen har diskuterat huruvida det föreslagna ökade regionala och lokala inflytandet genom delägda bolag på flygplatserna i stomnätet bör leda till företagsekonomiskt flygplatsrelaterade avgifter, inte endast vad gäller de rörliga avgifterna utan även de fasta avgifterna. Ett konsekvent genomförande av detta innebär att företagsekonomisk lönsamhet skulle krävas på varje flygplats, vilket i sin tur kräver avsevärt högre avgifter på de mindre flygplatserna och lägre på de större. Med en sådan lösning finns varken naturlig plats eller något behov av något bonus- eller annan typ av resultatutjämningssystem. Enligt gällande trafikpolitiska beslut (prop l987/88:50) ligger det inom statens ansvarsområde att genom en lämplig infrastruktur och genom koncessionsgivningen ge förutsättningar för en flygtrañk med tillfredsställande nationell täckning. För denna trafik bör strävas efter en relativ likformighet i fråga om turutbud, standard på flygmaterielen och biljettpriser, En viktig utgångspunkt är liksom tidigare att trafiken på detta nät skall drivas enligt företagsekonomiska principer.Kommunikationsministern anför att han särskilt vill betona att det företagsekonomiska lönsamhetskriteriet i det sammanhanget bör omfatta nätet som helhet. Vidare anför kommunikationsministern att ett centralt inslag i den trafikpolitiska översynen är gränsdragningsfrågorna mellan staten och kommunerna beträffande ansvaret för bl.a. infrastrukturen. En vägledande princip är i det sammanhanget att statens ansvar bör omfatta trafik av nationell betydelse. Med flygplatsrelaterade avgifter kommer respektive flygplats genomsnittskostnader i stället för den samhällsekonomiska marginalkostnaden att vara styrande på hur flyget och flygplatserna utnyttjas. l ett avreglerat system och med allt större trafik kommer dessa problem att bli allt större. Flygplatserna kommer inte att kunna tillämpa relativt enhetliga avgiftsprinciper om man med detta avser marginalkostnadsprissättning som bedöms ge relativt enhetliga avgifter på samtliga delägda stomnätsflygplatser eftersom de alla har ett lågt kapacitetsutnyttjande med små eller inga trängselkostnader. Administrativt skulle dock företagsekonomiskt självständiga och var för sig lönsamma bolag vara den enklaste lösningen. Inget behov skulle förelligga av ett bonus- eller resultatutjämningssystem. Avgifterna skulle behöva höjas och bli mycket höga på de mindre flygplatserna och sänkas på de större flygplatserna. De höga samhällsekonomiska kostnaderna på Arlanda skulle inte komma till uttryck i avgifterna. På de mindre flygplat-

100 SOU 1990: 55

serna med sannolikt mycket låga samhällsekonomiska marginalkostnader blir avgifterna i stället höga. Endast företagsekonomiskt beräknade kostnader ligger f.n. till grund för flygplatsavgifterna. Dessa utgör genomsnittligt omkring 10 % av biljettpriserna. Härtill kommer att man med flygplatsavgifterna som styrmedel skall trafiken - och påverka med hänsyn till bl.a. de allt större trängsel- - så att avgifterna motsvarar de samhällsekonomiska miljöproblemen marginalkostnaderna. F.n. saknar luftfartsverket data om dessa kostnader. Luftfartsavgifterna kommer framöver sannolikt att uppgå till en väsentligt större andel av biljettpriset på många främst större flygplatser än i dag.

5. 1.3.2 Bonus m m I nuvarande system sker som nämnts en resultatutjämning mellan de statliga flygplatserna genom att de ingår i affärsverket luftfartsverket. Av de kommunala flygplatserna i primärnätet får några en viss resultatutjämning genom gällande tidsbegränsade system. Enligt den regionalpolitiska propositionrn (1989/90: 76) har den kostnadsutjämning som sker inom luftfartsområdet har mycket stor regionalpolitisk betydelse och är särskilt värdefull för flygtrafiken till och från norra Sverige. De stora avstånden medför att flygtrafiken får en särskilt betydelsefull roll i transportsystemet i norra Sverige. Det är givitvis viktigt för både näringsliv och enskilda resenärer att kostnaderna på detta sätt kan hållas på rimlig nivå. Flygplatsutredningen föreslår: * Ett bonussystem skall införas som innebär att bonus utbetalas till flygplatser i stomnätet som genererar passagerare till Arlanda. * En kapitalavlastning bör ske för flygplatser med så högakapitalkostnader att det inte är realistiskt att tro att ett balanserat resultat kan uppnås inom rimlig tid.

Bonus Flygplatsutredningen föreslår att: * Bonus utgår till alla stomnätsflygplatser utom de nationellt strategiska. * Bonusen uppgår till 20 kr per startande passagerare upp till 150 000 startande passagerare/år utan någon ytterligare ersättning för eventuellt överskjutande antal startande passagerare vid en flygplats. En grundbonus om l milj.kr per flygplats utges också utom till driftbolag på de flygplatser som använder flygvapnets flygflottiljer och därmed har lägre kostnader på grund av den samordnade verksamheten. Eftersom stomnätet är ett system, föreslår vi att flygplatser som genererar passagerare till Arlanda får de] av det överskott som uppkommer på Arlanda genom Arlandas navfunktion i stomnätet. Denna bonus skall därför utges till samtliga flygplatser i stomnätet utom de fyra nationellt strategiska och vara beroende av passagerarvolymen. Bonusen utgår för att öka rättvisan mellan flygplatserna utan att nuvarande principer för luftfartsverkets avgiftssystem behöver ändras. Bonusen

SOU 1990: 55 101

ersätter den resultatutjämning som f.n. sker i luftfartsverkets bokslut efter det att varje flygplats resultat har fastställts. Det viktigaste prestationsmåttet är antalet passagerare. Antalet avlämnade passagerare till Arlanda har föreslagits som prestation. Detta motsvarar antalet startande passagerare på bonusberättigade flygplatser i stomnätet till Arlanda. Detta är även administrativt det lämpligaste måttet. Bonusen blir ett starkt incitament av regionalpolitisk karaktär för de flygplatser som inte har nått upp till den övre volymgränsen om 150000 startande passagerare till Arlanda. Grundbonusen per flygplats blir en del av den fasta avgiften i den tvådelade tariffen. Även flygningar mellan två delägda flygplatser eller på en delägd flygplats kommer genom bonussystemet att få lägre flygplatsavgifter och stimuleras regionalpolitiskt till följd av att bonusen sänker kostnaderna på flygplatserna.

Kapitalavlasming Kapitalavlastningen/nedskrivningen beräknas kunna behövas för att skapa rättvisa och förbättra resultatet för nâgra flygplatser, för att dessa skall kunna nä ett balanserat resultat. Det finns flygplatser som nyligen har investerat och därmed fått väsentligt större kapitalkostnader än andra flygplatser. Det är dock svårt att beräkna i vilken omfattning detta behöver ske eftersom flygplatsernas resultat väntas bli förbättrat till följd av ökad trafik och rationaliseringsvinster. Luftfartsverket bör pröva vilka extra avskrivningar som kan göras i samband med avyttringen till de nya bolagen.

5.1.3.3 Åtgärderna: ekonomiska omfattning

Eftersom luftfarten och därmed bl.a. luftfartsverket skall vara helt finansierat av avgifter från passagerarna har utredningens olika förslag ingen direkt större påverkan på statsbudgeten eller på kommunala budgetar. Undantaget är att bonusen innebär att nuvarande kommunala flygplatser fâr 13 milj. kr./år i stället för 6 milj. kr. i genomsnitt i nuvarande tidsbegränsade system samt att de statliga flygplatserna får finansiera detta. Förlusterna i systemet väntas minska kraftigt genom förslagens rationaliseringsvinster och genom volymtillväxt. I stället skall passagerarnas avgifter minskas genom rationaliseringsvinster. * Den princip som skall vägleda är att luftfartsverkets/Arlandas ekonomiska insatser i stomnätet skall vara i stort sett oförändrade jämfört med nuvarande förhållanden. Flygplatser som nu är statliga avses bli lönsamma genom främst bonusen. Flygplatser som nu är kommunala får bonus efter samma principer per passagerare som de nuvarande statliga flygplatserna. Rationaliseringsvinster beräknas också uppkomma men dessa är svåra att bedöma storleksordningen av.

102 SOU 1990: 55

Utvärdering En utvärdering av det nya bonussystemet bör ske efter det att detta har varit i kraft i 5 år. Bland de faktorer som skall studeras är rationaliseringsvinster, volymförändringar, effekter av avregleringar, miljökonsekvenser samt även eventuellt andra effekter som man nu inte kan förutse.

Övrigt

Budgetåret 1988/89 var luftfartverkets kostnader för de 14 flygplatserna inom luftfartsverket 52,9 milj.kr varav 32,1 milj.kr. underskott och 20,8 milj.kr. som overheadkostnad hos huvudkontoret. Härutöver utgick ett tidsbegränsat resultatutjämningssystem till kommunala flygplatser om 6 milj.kr. Den totala kostnaden var 58,9 milj. kr. En motsvarande summa bör användas till att finansiera det av utredningen föreslagna bonussystemet. Vissa kostnader för kapitalavlastning- /nedskrivning av anläggningstillgångar på vissa statliga flygplatser, som inte blir lönsamma med viss utformning av bonussystemet beräknas också uppkomma. Den administration som sker för bolagets räkning, dels i det egna bolaget, dels i luftfartsverket (dvs. det som nu benämns overheadkostnader på huvudkontoret) samt de tjänster som utförs i övrigt av luftfansverket, skall betalas av de nya bolagen. De totala overheadkostnadema, bl.a. i form av administration, förväntas minska genom den rationalisering som utredningens förslag med bl.a. bolagsbildning innebär. Utredningens förslag om en bonus med 20 kr per startande passagerare till Arlanda upp till 150 000 startande passagerare från varje delägd flygplats i stomnätet och en bonus om 1 milj. kr. per flygplats utom till flottiljflygplatsema innebär en kostnad av ca 55,0milj.kr vid nuvarande trafikvolym. Detta bonusbelopp skall inte räknas upp ytterligare med index el.dyl. p. ga att den förväntade rationaliseringseffekter får kompensera för kostnadsökningar m m. Däremot kan naturligtvis liksom tidigare normala taxehöjningar ske årligen i flygplatssystemet. Bonussystemet medför att luftfartsverkets kostnader blir väl kända i förväg. Endast mindre ökningar kan ske genom trafikökningar på de flygplatser som ännu inte har nått den övre gränsen om 150 000 passagerare.

Rationaliseringar Utredningens förslag avses leda till rationaliseringar av verksamheten. Detta bör på lång sikt leda till att avgifterna blir lägre än med nuvarande system. De av delägande berörda flygplatsernas omsättning är f.n. ca 400 milj kr varför en rationalisering med t.ex. lO °/0 utgör 40 milj.kr. Detta medför en dämpad kostnadsutveckling i luftfartssektom.

SOU 1990: 55 103

I tabellen nedan redovisas den föreslagna bonusen och ungefärliga kapitalavlastningen per flygplats i stomnätet utan hänsyn till rationaliseringar och andra förändringar. Bonusberákning: 20,00 kr per startande passagerare till Arlanda inom 0 - 150 000 startande passagerare, gmndbonus l milj kr per flygplats utom till flygplatser vid flygflottiljer Nedanstående tabell visar som exempel hur systemet skulle ha verkat 1988 - 89.

Resul- Bonus för Grund- Passagerar-Total- Result.

Yisby

Borlänge

5.1.4. Fastighets- och driftbolag på flygplatserna l syfte att öka det lokala och regionala inflytandet samt kostnadseffektiviteten i flygplatserna i stomnätet föreslås som tidigare anförts att en mer decentraliserad organisation skapas i form av aktiebolag på samtliga flygplatser. Av nuvarande flygplatser som föreslås ingå i stomnätet drivs - förutom de 4 nationellt strategiska - ytterligare 14 som flygplatser eller flygstationer av luftfartsverket och 4 som kommunala aktiebolag och l såsom kommunal förvaltning. Flygplatsutredningen föreslår: * På varje flygplats bildas två aktiebolag, dels ett fastighetsbolag som äger flygplatsens anläggningstillgångar dvs banor och terminaler m.m., dels ett driftbolag som sköter driften av flygplatsen.

5.1.4.1 Allmänt, konsortialavtal m. m. Flygplatsutredningen föreslår: * Vid samtliga stomnätsflygplatser utom de nationellt strategiska behöver ett konsortialavtal träffas mellan de kommande delägarna i de olika flygplatsbolagen. * Konsortialavtalet skall träffas mellan luftfartsverket/ förvaltningsbolaget, berörda kommuner m.fl. * I avtalet anges att fastighetsbolag och driftbolag skall bildas, ägarandelarna, styrelseplatserna samt hur den långsiktiga utvecklingen av flygplatsen garanteras. * För att de delägda aktiebolagen skall komma till stånd på effektivaste sätt skall en organisationskommitté ha ett övergripande ansvar för de förhandlingar som skall genomföras. Riksdagsbeslutet behöver inte kompletteras med något riksomfattande avtal. * skall endast behöva betala kostnaderna för de investe- Driftbolagen ringar som man själv har beställt hos fastighetsbolagen. Samtliga driftbolag skall erbjuda delägarskap till andra intressenter än nuvarande flygplatsägama. Utredningen anser att det finns goda möjligheter att vid förhandlingar nå konstruktiva lösningar. Sålunda blir nuvarande statliga flygplatser delägda dotterbolag till luftfartsverket och de nuvarande kommunala flygplatserna kan behålla sin kommunala majoritet i de delägda bolagen och samtidigt få del av bonusen.

Beslut om flygplatsavgzfterna Utredningen har tidigare i avsnitt 5.1.3.2 föreslagit att avgifterna skall bestämmas av driftbolagen i samråd med luftfartsverket eller förvaltningsbolaget.

Ekonomiskt resultat Flygplatsutredningen föreslår att: * Utdelningar och aktieägartillskott e.d. mottas eller lämnas av ägarna i proportion till ägarandelen i driftbolagen.

5.1.4.2 Bolag på nuvarande statliga flygplatser Flygplatsutredningen föreslår att: * fastighets- och driftbolag bildas på nuvarande statliga flygplatser.

Fastighetsbolag * De föreslagna fastighetsbolagen på nuvarande statliga flygplatser kommer troligen att få statlig majoritet. Kommuner eller andra som äger eller har delfinansierat investeringar i flygplatsen bör efter förhandlingar få tillgodoräkna sig viss ägarandel med hänsyn till denna finansiering. * Bolagen skall erbjuda delägarskap till företrädare för regionala och

SOU 1990: 55 105

lokala intressenter, förutom kommuner även kommunalförbund, länstrafikbolag och näringsliv. Trafikutövare såsom flygbolag skall dock inte kunna bli delägare. * Inga begränsningar föreslås gälla för ägarandelamas storlek. Utredningen förutsätter att delägda fastighetsbolag bildas för att uppnå bästa utvecklingsmöjligheter för flygplatsen. Kommunerna får även tillgodogöra sig den andel som beräknas utgöra deras insats i de anläggningar som för närvarande är statliga.

Driftbolag * Driftbolagen på berörda 14 f.n. statliga flygplatser skall ha ett statligt majoritetsägande om minst 51%. Bolagen skall erbjuda delägarskap till kommuner, kommunalförbund, länstrafikbolag och näringsliv, dock inte till flygbolag. Särskilt skall delägande från kommuner, kommunalförbund eller länstrafikbolag eftersträvas. * Att kommunerna blir delägare i driftbolagen vid nuvarande statliga flygplatser förutsätts av utredningen, eftersom kommunerna bedöms ha ett ston intresse av inflytande över att deras flygplats utvecklas framgångsrikt.

5.1.4.3 Bolag på nuvarande kommunala flygplatser * Flygplatsutredningen föreslår att fastighets- och driftbolag bildas på nuvarande statliga flygplatser .

Fastighetsbolag * F astighetsbolagen på nuvarande kommunala flygplatser kommer troligen att få kommunal majoritet. * Inga begränsningar föreslås gälla för ägandedelarnas storlek. * Utredningen bedömer att delägda fastighetsbolag behöver bildas för att uppnå bästa utvecklingsmöjligheter för flygplatserna.

Driftbolag * Driftbolagen på berörda 5 f.n. kommunala flygplatser skall erbjuda delägarskap till staten, kommunalförbund, länstrafikbolag och närigsliv, dock inte till flygbolag. * Att staten blir delägare i driftbolagen vid nuvarande kommunala flygplatser skall vara ett villkor för att resp. flygplats skall bli stomnätsflygplats och därmed ingå i bla det föreslagna bonussystemet.

5. 1. 5. 4 Centralzförvaltningsbolag Flygplatsutredningen föreslår att: * För förvaltningen av statens aktier i flygplatsbolagen bildas ett helstatligt centralt förvaltningsbolag (holdingbolag). Detta bolag kan, förutom att förvalta statens aktier, i de av staten delägda bolagen även förvalta aktierna i de statligt helägda bolagen.

lO6 SOU 1990: 55

* Luftfartsverket förvaltar statens aktier i förvaltningsbolaget. Förvaltningsbolagets existens behöver inte Förhindra att beslut kan fattas om att vissa flygplatser t.ex Arlanda skall leverera in medel (överskott, utdelningar) till t.ex luftfartsverket och att andra flygplatser skall få medel t.ex bonus. De belopp som luftfartsverket enligt ett statsmakternas beslut kommer att kräva från Arlanda blir en avdragsgill kostnad i driftbolaget på Arlanda. Utredningen har inte fullständigt kunnat bestämma eventuella skattekonsekvenser av bolagiseringen av de största flygplatserna och det centrala

förvaltningsbolaget/holdingbolaget. Luftfartsverket kan av olika skäl vilja utöva sin ägarroll i bolagen direkt utan ett förvaltningsbolag. Även detta är förenligt med utredningens övriga

förslag. De föreslagna organisationen av huvudmannaskapet för primärflygplatserna framgår av figur 8 nedan.

Figur 8 Förslag till organisation av huvudmannaskapet för primärflygplatserna.

Staten/Luftfartsverket

100\ s. Skellefteå kommun Förvaltnings AB Svenska Norsjö kommun Stomnätsflyqplatser Malå kommun Länstrafiken AC ‘ |

Nuv. sgaglggg - - _ glzqglgtgog:

I Qveryi9s_y:.tarJ.-maze; °_,oM Skellefteå °“°°‘ F1Y9P1“5 Stockholm-Arlanda ///// L199‘ | Fastighets AB Flygplats AB ‘ högst d9\ skellefteå Göteborg-Landvetter 1°0\l

ltlygglats

AB }‘— minst 51% Flygplats | Drift AB

Malmö-Sturup 1 0‘! Flyqplats AB

Swedavia AB 129\| E“!--k2mE“E3l3_flY2PlaE5S’i Växjö kommun Alvesta kommun Kronobergs läns 0-100% lands:;:q Växjö Ptzvata 1ntres=en.e- Ä 0_°°! Flygplats Fastighets AB g m? (exempel)

Vä*3ö 0-iooi 0-100! Flygplats Drift AB

SOU 1990: 55 107

5.1.5 Investeringar Enligt nuvarande regler för finansiering av luftfartsverkets flygplatser avseende kapacitets- och standardinvesteringar,tex om berörd kommun vill flytta flygverksamhet av markdisponeringsskäl eller önskar standardhöjningari stationsbyggnader etc., bör anspråken på kommunal investeringsmedverkan i normalfallet uppgå till 50% av investeringskostnaden, varifrån det kommunala bidraget kan tillåtas variera uppåt. Avtal kan träffas om förräntnings- och återbetalningsregler, vilka skall godkännas av regeringen. För flygplatsinvesteringar , som primärt föranleds av luftfartens behov, t.ex. av säkerhetskaraktär bör i princip inte kommunala investeringsbidrag aktualiseras, dvs kostnaderna bör bäras av luftfartsverket. Trafikutskottet uttalade i sitt betänkande TU 1987/88:22 att man kan som föredraganden i propositionen tänka sig olika utformning av huvudmannaskap och driftformer för flygplatser. Vidare anfördes att då en flygplats för Fyrstad ”i första hand är en kommunal angelägenhet ankommer det närmast på de kommuner som är engagerade i flygplatsbolaget att vinna intressenter för planering, ägande och drift av en ny flygplats”. Luftfartsverket har inte sedan år 1987 beslutat om några investeringar över 5 milj. kr. som inte flygbolagen genom särskilda avtal har tagit hela kostnadsansvaret för. I 1988 års trafikpolitiska beslut infördes en trafikpolitisk prövning av flygplatsinvesteringar. Investeringens lönsamhet och tillgängligheten till näraliggande flygplatser bör påverka bedömningen. Ingen principiell skillnad görs mellan ett helt nytt flygplatsprojekt och en utbyggnad av befintlig flygplats. Bedömningen av kapacitetsinvesteringar inom flyget skall rimligen inte ske isolerat från de utbyggnadsplaner som kan finnas inom andra delar av transportsektorn. Prövningen omfattar sådana projekt som innebär att flygplatsen efter investeringen uppfyller kriterierna på trafikflygplats enligt luftfartsverkets definition. samt kapacitetsinvesteringar på befintliga trafikflygplatser som påverkar den trafikala rollen. Flygplatsetableringar skall sedan lång tid prövas från miljösynpunkt.Enligt 1988 års trafikpolitiska beslut är det väsentligt att även investeringar i nya rullbanor regelmässigt miljöprövas. En motsvarande prövning bör även göras i de fall en befintlig bana förlängs och om detta medför väsentligt ändrade miljöförhâllanden. Kommunala flygplatser skall genomgâ samma prövning som luftfartsverkets. När luftfartsverket prövar sådana ansökningar enligt luftfartslagens bestämmelser är ett villkor för godkännande att investeringen dessförinnan behandlats av koncessionsnämnden för miljöskydd. Besvär över beslut enligt miljöskyddslagstiftningen avgörs slutligt av regeringen. Flygplatsutredningen föreslår att: * Den trafrkpolitiska prövningen avser huruvida en investering är samhällsekonomiskt tillräckligt högt motiverad. Prövningsbeslut fattas av riksdagen, regeringen eller luftfartsverket. Åtminstone de största investeringarna i nya flygplatser eller banor skall enligt vår mening beslutas eller

108 SOU 1990: 55

godkännas av statsmakterna och berörda driftbolag. Förvaltningsbolagets ansökan om tillstånd till investering skall med en samhällsekonomisk nytto/kostnadsanalys av investeringens konsekvenser. * lämnar till till en sammanlagd Driftbolagen förslag investeringar kostnad överstigande 10 milj. kr. som grund för samordnad investeringsplanering och beslut i förvaltningsbolaget/ luftfartsverket. * Beslut om att endast en viss del av en större investering skall omfattas av det gemensamma kostnadsansvaret inom stomnätet får fattas av luftfartsverket. Detta kan t.ex ske när stora investeringar planeras på en flygplats med icke statlig majoritet i driftbolaget. Utredningen behandlar nedan vilka möjligheter olika parter får att påverka stomnätets utformning genom att öka investeringarna, begränsa samt vilket resultatansvar for investeringar främst stat investeringarna respektive kommun får. vill erinra om att enligt 1988 års trafikpolitiska beslut är Utredningen mellan staten och kommunerna beträffande ansvagränsdragningsfrågorna ret for bl.a. infrastrukturen ett centralt inslag i den trafikpolitiska översyi det sammanhanget är enligt beslutet att nen En vägledande princip statens ansvar bör omfatta trafik av nationell betydelse. Enligt beslutet bör luftfartsverkets resultatansvar omfatta sådan verksamhet som ligger inom verkets eget ansvarsområde och påverkansmöjligheter. Vidare bör enligt beslutet möjligheter ges for flygplatshuvudmännen att med kostnaden för genom en bärkraftig primärtrafik belasta flygföretagen flygplatshållningen inom primärnätet. Utredningen har tidigare i avsnitt 5.1.5 föreslagit att staten skall ha en ägarmajoritet i driftbolagen på nuvarande statliga flygplatser. Inga motsvarande krav ställs på driftbolagen på nuvarande kommunala flygplatser vilket innebär att kommunerna/landstingen där kan behålla en majoritet.

5.1.5.1 Konsekvenser på nuvarande statliga flygplatser Enligt flygplatsutredningens forslag i avsnitt 5.1.5.2 ovan får luftfartsverket/staten indirekt om man behåller det statliga majoritetsinflytandet möjlighet att öka investeringarna mot kommunens önskan. Detta är enligt utredningen nödvändigt for att staten skall kunna leva upp till sitt ansvar for trafiken av nationellt intresse, d.v.s. trygga en sådan trafik genom flygplatserna i stomnätet. Staten kan alltså teoretiskt genomdriva utbyggnader av befintlig infrastruktur mot kommunernas uppfattning. Även en ny flygplats kan regeringen med stöd av plan- och bygglagens (l2.l, 6 och 7) undanröja eventuella hinder för och regler om riksintresse att mark avsätts för flygplatsen i en detaljplan eller i områdesframtvinga bestämmelser. Genom sitt majoritetsinflytande i driftbolagen kan även staten ensidigt begränsa de investeringar som beställs och därmed kommer att bekostas av flygbolag och passagerare i stomnätet. Ansvaret för investeringskostnaderna är en del av det samlade resultatansvaret som för luftfartsverkets statens del omfattar att tillskjuta ägartill-

SOU 1990: 55 109

skott i proportion till ägarandelen i driftbolagen och att bekosta bonusen till dotterbolagen. Även taxesättningen i dotterbolagen påverkas genom majoriteten i dotterbolagen men främst genom att taxersättningen sker i samråd med förvaltningsbolaget/luftfartsverket. De årliga kapitalkostnader som följer under investeringens ekonomiska livslängd debiteras driftbolaget som i sin tur tar ut kostnaden genom den fasta avgift som flygbolagen betalar. Genom bl.a. majoritetsinflytandet i driftbolagen på bl.a. investeringarna omfattar enligt utredningens uppfattning luftfartsverkets resultatansvar i helt avgörande grad sådan verksamhet som ligger inom verkets eget ansvarsområde och påverkansmöjligheter. Kommunernas möjligheter att få ett stort inflytande och en kraftigt positiv påverkan på verksamheten genom bl.a. sina kunskaper och erfarenheter bedöms av utrednngen vara mycket goda. Kommunerna har möjlighet att effektivisera hela flygplatsens verksamhet och har också ett visst resultatansvar genom sin ägarandel i bolagen, vilka dock skall drivas med minst nollresultat. Kommunen kan inte med sitt minoritetsinflytande genomdriva investeringar mot statens önskan även om man tar på sig kostnaderna via kommunalskatten e. d. En sådan finansiering strider också mot det trafikpolitiska beslutet om att kostnaderna skall belasta flygföretagen och i sista hand passagerarna, vilket krävs för att inte överkapacitet skall uppkomma i infrastrukturen i transportsektorn som helhet.

5.1.5.2 Konsekvenser på nuvarande kommunala flygplatser Enligt flygplatsutredningens förslag i avsnitt 5.1.5.2 ovan kommer kommunerna om man behåller majoriteten i driftbolagen att få ett avgörande inflytande på investeringsbesluten om att bygga ut flygplatserna. Luftfartsverket kan dock hindra detta vid den trafikpolitiska investeringsprövningen. Luftfartsverket kan även besluta om vilken del av en investering som skall omfattas av det gemensamma kostnadsansvaret och därmed finansieras via avgiftssystemet. Någon möjlighet för luftfartsverket/staten att öka investeringarna på de fem befintliga nu kommunala flygplatserna mot kommunernas önskan finns inte. Detta har enligt utredningen inte så stor betydelse att det inte låter sig förenas med statens ansvar för att upprätthålla en trafik av nationell betydelse. Regeringen kan som nämnts med stöd av plan- och bygglagen undanröja eventuella hinder för en ny icke-kommunal flygplats. Som tidigare nämnts avgörs begränsningar av trafiken av miljöskäl på befintliga flygplatser slutligt av regeringen. Resultatansvaret för eventuella aktieägartillskott utgår i proportion till ägarandelen och kommer vid kommunal majoritet i driftbolagen att till största delen att få bäras av kommunerna men även av minoritetsdelägaren staten. De årliga kapitalkostnadema debiteras driftbolaget som i sin tur tar ut kostnaden genom den fasta avgift som flygbolagen betalar. Flygplatserna i stomnätet avses drivas utan förluster. Det kan dock inte

110 SOU 199): 55

uteslutas att vissa kommunala flygplatser som idag går med stora underskott även efter volymtillväxt och rationaliseringsvinster ännu någon tid kan få mindre underskott om inte kommunerna liksom staten genomför en viss kapitalavlastning.

5.1.6 Samarbete med flygvapnet Flygplatsutredningen Föreslår: * skall överta luftfartsverkets avtal Fastighetsbolagen på varje flygplats med flygvapnet för respektive flygplats. * Det centrala förvaltningsbolaget skall överta luftfartsverkets ramavtal med flygvapnet. * Flygvapnet skall ha möjlighet att utse en styrelseledamot i de berörda fastighets- och driftbolagen samt i det centrala förvaltningsbolaget. Flygvapnet har en mycket betydelsefull roll som grund för de civila flygstationema, som ju har tillkommit på den befinliga flygflottiljerna. I

detta sammanhang berörs de fyra flygstationema i Östersund, Ängelholm,

Ronneby och Halmstad men inte den femte flygstationen i Luleå som undantas från delägande eftersom den anses vara nationellt strategisk Från flygstationemas sida kan flygvapnet ses som underleverantör av i ston sett hela start- och landningstjänsten. Särskilda avtal mellan luftfartsverket och flygvapnet reglerar vad den civila flygstationen skall betala för flygvapnets tjänster. Avtalet grundas på faktiska och kalkylerade kostnader, dvs utan någon vinst för flygvapnet De här berörda fyra flygstationema har mycket liten egen personal. Administrationen handhas även av annan flygplats och av luftfartsverkets huvudkontor. Även vid de kommunala flygplatserna i Kristianstad, Borlänge och Kramfors finns avtal med flygvapnet dock av mindre ekonomisk omfattning beträffande vad som skall betalas till flygvapnet

5.1.7 Flygtrafikledning - lokalt Flygtrafikledningstjänst, bedrivs dels underväg mellan flygplatserna, dels på flygplatserna. På flygplatserna bedrivs dels flygtrafiktjänst av flygledare anställda vid luftfartsverkets trafikavdelning, dels flyginformationstjänst av annan personal anställda vid flygplatsen. Enligt luftfartsverkets beslut kommer flygkontrolltjänst via ett delat kontroll-/informationssystem att införas vid ett antal flygplatser under de närmaste åren.

Detta gäller flygplatserna i Trollhättan/Vänersborg, Örebro, Västerås,

Växjö, Kristianstad och Skellefteå och långt senare i Örnsköldsvik. De statliga flygplatserna i Visby, Jönköping, Karlstad, Kiruna och Sundsvall kommer även fortsättningsvis att ha ett delat kontrolllinformationssystem. Flygkontroll under all öppettid av de som för närvarande ingår idet primära stormnätet har 12 statliga primärflygplatser och Borlänge.

SOU 1990: 55 lll

Flygplatsutredningen har mottagit förslag från de fem kommunala flygplatserna i Trollhättan/Vänersborg, Växjö, Borlänge, Örebro och Kristianstad som anser att de stora merkostnader som kommer att uppstå inte kan bäras av de enskilda flygplatshuvudmännen. Frågan bör enligt förslaget få en sådan lösning att en självständig organisation svarar för flygkontrolltjänsten i hela landet. Finansieringen bör ske direkt genom avgifter från flygbolagen. En sådan finansiering kan enligt förslaget ske via undervägsavgifterna. l förslaget sägs vidare: Som ansvariga för verksamheten vid våra flygplatser kan vi ej acceptera att ta ett fullständigt och löpande ekonomiskt ansvar för en verksamhet vars organisation och arbetssätt vi ej kan styra och där det endast finns en möjlig säljare av den aktuella tjänsten. Luftfartsverkets roll bör vara att som myndighet ställa kraven på utbildning etc. Rollen som utförare bör vara helt separerad från myndigheten. Alternativet till ovan beskriven lösning blir en organisation där varje enskild flygplats tillåts att vara arbetsgivare för sin tornpersonal. Ekonomifrågor löses då mellan respektive flygplats och dess operatörer. Trollhättan-Vänersborgs flygplats ligger först i tidplanen och skall få flygtrafiktjänst från och med l januari 1991. Med luftfartsverkets bemanningsforslag tredubblas därmed kostnaderna för torntjänsten. Antalet tjänster med oförändrade öppettider förutsätts öka från 4,7 i nuläget till 8,5 efter införandet av flygkontrolltjänst.” Luftfartsverket har i sammanhanget anfört att inrättande av flygkontrolltjänst vid vissa kommunala och statliga flygplatser motiverat av flygsäkerhetsskäl. En ingående prövning av förhållandena såväl nationellt som internationellt föregick ställningstagandet. Grunden för den s.k. integrerade flygtrafikledningstjänsten finns i flygtrafikledningskommitténs betänkande och regeringens proposition 1973:27. Här framgår att ett verk, som efter beslutet i riksdagen blev luftfartsverket, skall ha det operativa ansvaret för all flygtrafiktjänst vid flygplatser förvaltade av luftfartsverket samt att samma verk har ansvar för normer och bestämmelser för denna tjänst samt tillsynen över densamma vid andra flygplatser. Vidare anges att flygkontrolltjänst får utövas endast av personal anställd i luftfartsverket. En ändring av detta förhållande bedöms av luftfartsverket inte vara genomförbar inom det aktuella tidsperspektivet.

Överföring av intäkter från flygtrafiktjänst en-route (undervägs-avgifter)

till flygplatsanknuten verksamhet syns inte enligt verkets uppfattning vara förenliga med internationellt och nationellt etablerade principer. Dessa principer framgår i ICAO Council Guidelines. Flygplatsutredningen har inte kunnat få bekräftat huruvida dessa principer är tvingande för verket. Utredningen förstår de problem som har redovisats och anser att det bör vara möjligt att finna en rimlig lösning. Utredningen noterar att utredningar pågår inom luftfartsverket i denna omfattande fråga. Möjligheter borde enligt utredningen finnas att t.ex. undvika tröskeleffekter genom att låta en förändring slå igenom successivt under en 10-årsperiod. Utredningen lämnar i anledning av det sagda inga förslag i denna fråga.

ll2 SOU 1990: 55

5.2 Flygplatser i det regionala nätet m. m.

Flygplatsutredningen anser i likhet med bl. a. regionalpolitiska utredningen att flygtrafiken har fått en allt större regionalpolitisk betydelse. Detta gäller såväl trafik på flygplatser i stomnätet som flygplatser i det regionala nätet. Statliga insatser, som har regionalpolitiska effekter, genomfors vid såväl flygplatser i stomnätet som det regionala nätet.

5.2.1 Kommunala flygplatser m. fl. Flygplatser i det regionala nätet är de flygplatser med linjetrafik som inte tillhör stomnätet dvs. enligt förslaget de 4 helstatliga nationellt strategiska flygplatserna samt ytterligare l9 av stat, kommun, m. fl. delägda flygplatser.

Övriga kommunala m. fl. flygplatser tillhör det regionala nätet.

5.2.2 Statligt stöd till flygplatseri det regionala nätet I detta avsnitt behandlas det statliga stöd som kan vara av intresse for de kommunala flygplatserna i främst det regionala nätet. En beskrivning av dessa flygplatser med linjetrafik har lämnats i avsnitt 3.2.2. ovan. Flygplatsutredningen konstaterar att vissa statliga medel utgår även till flygplatserna i det regionala nätet.

5 .2. 1. 1 Statliga anslag till ldnstrafikanliiggningar I 1988 års trañkpolitiska propositionen föreslogs att ett särskilt anslag för Byggande av länstrafikanläggningar skulle inrättas. Anslaget skulle omfatta medel till byggande av statliga länsvägar, investeringar i länsjämvägar samt bidrag till byggande av sådana statskommunvägar som inte är riksvägar samt vissa kollektivtrañkanläggningar. Beträffande det sistnämnda slaget av investeringar skulle liksom nu hållplatser och andra trafikantanläggningar vara bidragsberättigade. Vad som sagts innebär att även investeringar i lokal och regional kollektivtrafik på stomjämvägarna, där det finns ett långsiktigt avtal mellan trafikhuvudmannen och SJ, skulle vara bidragsberättigade. En ökning av det slag av objekt inom kollektivtrafiken som kan vara bidragsberättigade föreslogs också. Anslagsnivân for stöd till investeringar i länstrafikanläggningar föreslogs bli höjd med 300 milj. kr. Det innebar att för budgetåret 1988/89 borde enligt föredraganden 650 milj. kr. anvisas. Föredraganden anmälde att han har för avsikt att nästa år återkomma till regeringen med förslag innebärande att regeringen hos riksdagen begär en ytterligare höjning av anslaget med 320 milj. kr. till 970 milj. kr., vilket är det belopp som har överenskommits mellan staten, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet och Svenska lokaltrafikforeningen. Det betonades att med inrättandet av ett särskilt anslag for investeringar i länstrafikanläggningar skapas ökade förutsättningar for en samordnad utveckling av infrastrukturen i länet.

SOU 1990: 55 113

Riksdagen antog regeringens förslag och för budgetåret 1990/91 har sedermera 970 milj. kr. anvisats. Beträffande statligt stöd till flygplatser och andra anläggningar vill flygplatsutredningen betona att av flygtrafiken vid planering och beslut bör benämnas kollektivtrafik.

5.2. 2. 2 Övrigt statligt stöd till främst flygplatser i det regionala nätet

Bidrag till kommunala flygplatser m. m. Från anslaget kan bidrag utgå för drift och investeringar till huvudmän för kommunala flygplatser i skogslänen med regionalt betydelsefull linjetrafik. Riksdagen har sedan budgetåret 1987/88 anvisat ett anslag på 15 milj. kr. per år för bidrag till drift och investeringar vid kommunala flygplatser i skogslänen. För 1987/88 fördelades hela bidraget på följande sätt (milj. kr.)

Härjedalens kommun (för flyglinjen Sveg- Arlanda enligt riksdagsbeslut) 0,6 Summa 15,0

Därutöver har riksdagen genom särskilda beslut våren 1988 ställt 50 milj. kr. till förfogande för regionalpolitiska insatser i delar av Bergslagen och norra Sveriges inland och för särskilda insatser i Norrbottens län. Regeringen har under åren 1988 och 1989 beslutat dels om ett bidrag på 40 milj. kr. till en banbreddning vid flygplatsen i Gällivare. I båda fallen har lokala och regionala organ deltagit med ytterligare medel till investeringarna. Vidare har regeringen under år 1989 fattat beslut om bidrag till drift och investeringar på sammanlagt 13,6 milj. kr. av ordinarie anslagsmedel till bl. a. följande mottagare.

Härjedalens kommun (för flyglinjen

Sveg-Arlanda enligt riksdagsbeslut) 0,6

Summa 13,3

114 SOU 1990: 55

Medlen för budgetåret 1989/90 har ännu inte fördelats. I 1990 års budgetproposition (bil. 8) ansåg kommunikationsministern att det är viktigt att de bidrags medel som står till förfogande bedöms i ett samlat perspektiv med hänsyn tagen till regionens övriga trafikförsörjning och infrastrukturbehov. Inför regeringens ställningstagande till fördelning av anslags medlen bör därför enligt kommunikationsministern ett mer ingående och allsidigt bedömningsunderlag presenteras. Mot bakgrund av de insatser som redan gjorts förordas för budgetåret 1990/91 ett anslag på totalt 14 milj. kr., varav 4 milj. kr. disponeras för bidrag till investeringar och 10 milj. kr. liksom tidigare för bidrag till drift av kommunala flygplatser i skogslänen med regionalt betydelsefull linjetrafik. Kommunikationsministern erinrade vidare om att det särskilda bidraget till huvudmännen för Svegflyget inte längre lämnas.

Regionala utvecklingsinsatser Även de statliga medlen för regionala utvecklingsinsatser, som disponeras av länsstyrelserna kan användas till vissa flygplatsåtgärder. Något ytterligare statligt stöd utgår inte direkt till flygplatserna i det regionala nätet. Som framgått av avsnitt 3.2.2 ovan täcker ägaren, främst kommunerna, flygplatsernas underskott. Andra stödformer som tillfaller flyget men inte direkt flygplatserna är följande. Dessa stöd utgår såväl i stomnätet som i det regionala nätet:

Persontransportstödet Under rubriken Kollektivtrafik m.m. i statsbudgeten finns anslaget H 2. ”Transportstöd till Norrland m. m.”. Detta består dels av godstransportstödet, dels av persontransportstödet. Persontransportstödet omfattar tjänsteresor med flyg eller järnväg för personal som är anställd vid industriföretag som har arbetsställe inom stödområdet. Företagen ska ha eget resultatansvar, minst en heltidsanställd och en produktion som gör att företaget är berättigat till godstransponstöd eller bedriver uppdragsverksamhet av datateknisk/teknisk natur samt vissa former av ekonomisk verksamhet. Stödet utgår med 40% av resekostnaden för företag i Norrbottens län

utom Bodens, Luleå, Piteå och Älvsbyns kommuner för vilka stödet är

35%. För företaget i Västerbottens län är stödet 30 °/0 och i Jämtlands län samt berörda kommuner i Västernorrlands län utgör stödet 20 °/0 av resekostnaden. Budgetåret 1988/89 var utgiften 9,2 milj. kr. Enligt transportrådet beräknas ca 90% av anslaget gå till flygresor. Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppgift att lämna förslag på hur det regionalpolitiska transportstödet för person- och godstransporter i Norrland skall utformas i framtiden. Utredningen skall också behandla stödet till Vänersjöfarten, bidraget till kommunala flygplatser, transportstödet till Gotland, stödet till godstransporterna i glesbygd samt

SOU 1990: 55

möjligheterna till stöd för datakommunikation i norra Sveriges imland. Resultatet av översynen skall föreligga den l september 1990.

Gotlandsflyget Stödet till flygtrafiken till och från Gotland finansieras genom anslaget. ”Ersättning för särskilda rabatter vid flygtrafik på Gotland”. Från anzslaget, som administreras och utbetalas kvartalsvis av luftfartsverket, utgår :ersättning till flygbolagen för särskilda rabatter. För närvarande bedrivs den reguljära trafiken av Linjeflyg AB och flygbolaget Avia. Budgetåret 1988/89 var utgiften 14,5 milj. kr.

Resultatutjämning mellan flygbolagen Det s. k. inre norrlandsflyget bedrivs med stöd av resultatutjämning inom ramen för Linjeflygs trafik och mellan SAS och Linjeflyg.

5.3 Genomförandefrågor

Flygplatsutredningen föreslår att: * En organisationskommitté skall bildas för att ha ansvaret för att delägda aktiebolag kommer till stånd. Kommittén skall bistå vid övergången så att denna sker så effektivt som möjligt. Efter ett riksdagsbeslut om stomnätet där bl. a. ingår att delägda aktiebolag skall bildas och en bonus införas följer en förberedelse- och förhandlingsfas där man får ta hänsyn till de speciella förhållanden som råder på de olika flygplatserna.

116 SOU 1990: 55

RESERVATION

Reservation av ledamoten Sven-Gösta Signell betr. statens andel i driftbolag vid de nuvarande fem kommunala flygplatser som föreslås ingå i ett stomnät av flygplatser.

Luftfartsverket förvaltar för närvarande 14 statliga flygplatser för civil luftfart och driver flygstationerd för sådan trafik på fem militära flygplatser. Dessa flygplatser och flygstationer ingår jämte de kommunala flygplatserna i Borlänge, Växjö, Kristianstad, Trollhättan och Kramfors i inrikesflygets primärnät, dvs. det flygtrafiknät som SAS och Linjeflyg trafikerar i egen regi eller genom entreprenör. Primärnätet skall enligt 1988 års trafikpolitiska beslut vara stommen i den nationella flygtrañkförsörjningen och SAS och Linjeflyg skall enligt beslutet ha prioriterad ställning i denna. Flygplatsutredningen föreslår att flygplatserna i inrikesflygets primärnät med hänsyn till deras betydelse för den nationella flygtrafikförsörjningen skall utgöra vad utredningen kallar ett stomnät av flygplatser. - De fyra största flygplatserna i vårt land de statliga Stockholmoch Luleå - Arlanda, Göteborg-Landvetter, Malmö-Sturup flygplatser föreslås såsom nationellt strategiska flygplatser också i fortsättningen skall ägas och drivas av staten - luftfartsverket. Beträffande de övriga statliga flygplatserna och flygstationerna på de militära flygplatserna föreslås att på varje flygplats/flygstation ska förvaltningen övertas av ett fastighetsaktiebolag och driften av ett driftaktiebolag. Staten ges möjlighet att bli majoritetsägare i fastighetsbolagen och föreslås bli ägare till minst 51 °/0 i driftbolagen. I övrigt skall möjlighet att vara delägare i fastighetsbolagen och driftbolagen erbjudas kommuner och andra lokala intressenter. För de fem kommunala flygplatserna i stomnätet föreslås samma organisationsstruktur med ett fastighetsbolag och ett driftbolag på varje flygplats. Kommunerna ges möjlighet att bli majoritetsägare i fastighets- och driftbolagen. Enligt 1988 års trafikpolitiska beslut skall en vägledande princip i fråga om ansvaret för trafikens infrastruktur vara att staten skall svara för infrastrukturen för trafik av nationell betydelse. Av detta följer enligt min mening att staten bör ansvara för och engagera sig i driften av samtliga flygplatser som ingår i inrikesflygets primärnät på det sättet att staten är majoritetsägare i driftbolagen både vid de för närvarande av staten ägda flygplatserna/flygstationema och vid de fem här aktuella kommunala flygplatserna. Staten bör således i driftbolagen för de kommunala flygplatserna vara ägare till minst 51 °/0. Att staten blir majoritetsägare i driftbolagen vid dessa flygplatser bör enligt min mening vara en förutsättning för att de skall ingå i stomnätet. l utredningen upptas frågor om samarbete med flygvapnet och bl.a. föreslås att flygvapnet skall ha möjlighet att utse en styrelseledamot i de berörda fastighetsbolagen och driftbolagen samt i det centrala förvaltningsbolaget. Eftersom flygvapnet inte kommer att ingå vare sig som ägare i fastighetsbolagen eller driftbolagen anser jag det som felaktigt att flygvap-

net skall ges möjlighet att utse ledamöter i fastighetsbolagen och driftbolagen samt det centrala förvaltningsbolaget.

SOU 1990: 55

Bilaga I

Kommittédirektiv

@ E?§JF£‘]

W

Dir. l989: l I

Former för av för

organisation huvudmannaskapet flygplatser

Dir. 1989:11

Beslut vid regeringssammantråde 1989-03-02. Chefen för kommunikationsdcpartementet, statsrådet G. Andersson. anför.

Mitt förslag Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att utreda frågor som rör huvudmannaskapet för de flygplatser som ingår i inrikesflygets primärnät. l uppdraget ingår att finna enhetliga former och principer för huvudmannaskapet för dessa flygplatser. Förslag till huvudmannaskapslösningar måste kunna förenas med krav på ett samlat statligt inflytande över de primärflygplatser som drivs av luftfartsverket. Kommittén bör också utreda möjligheten till ökat lokalt och regionalt inflytande genom t.ex. delägarskap i landets primärflygplatser. varvid dock nationellt strategiska flygplatser generellt bör undantas.

Bakgrund I den trafikpolitiska propositionen (prop. 1987/88:50) betonas samhällets ansvar för att genom investeringar i infrastrukturen ge förutsättningar för en trafikförsörjning som tillgodoser kraven på effektivitet. god miljö och regional balans. Bl.a. uppmärksammas gränsdragningsfrågoma mellan staten och kommunerna om luftfartens infrastruktur flygplatserna.

Huvudmannaskapet vid primärflygplatserna För de större flygplatserna i landet - primärflygplatserna - förekommer för närvarande såväl ett statligt som kommunalt huvudmannaskap. Åtskilliga flygplatser ägs och drivs av staten genom luftfartsverket och andra av

SOU 1990: 55 119

kommuner och regionala intressenter. Detta förhållande har fokuserat intresset på de skilda ekonomiska förutsättningar som gäller för flygplatsdriften. För luftfartsverkets del gäller att verksamheten som helhet skall bedrivas med full kostnadstäckning. Med det stora antal flygplatser som luftfartsverket svarar för är det möjligt att utjämna de ekonomiska resultaten mellan de berörda flygplatserna. De kommunala flygplatserna i primärnätet kan däremot inte som de statliga utjämna sitt ekonomiska resultat inom en större STUPP- Ett antal kommunala flygplatser har numera en trafikomfattning och en roll i flygtrafiksystemet som liknar vissa statliga flygplatsers. Eftersom de kommunala flygplatserna i primärnätet inte har samma förutsättningar för flygplatshållningen som de statliga, har förslag tidigare redovisats som syftar till att åstadkomma en resultatutjämning som också innefattar kommunala flygplatser. En rad principiella invändningar kan riktas mot ett resultatutjämningssystem. Ett utökat statligt åtagande via luftfartsverket innebär t.ex. att utrymmet för investeringar i det statliga flygplatssystemet minskar i samma mån. Underskottstäckning är också ett negativt incitament i sig och kan stimulera till flygplatsinvesteringar som är samhällsekonomiskt olönsamma. Ett bi- dragssystem relaterat till underskottet vid en flygplats erbjuder också svårigheter, eftersom den ekonomiska bärkraften varierar högst avsevärt mellan flygplatserna. Det är vidare förenat med svårigheter att ge en rättvisande bild av kostnadsläget på de berörda flygplatserna. Tidigare förslag om ett system för resultatutjämning mellan kommunala och statliga flygplatser har motiverats av bl.a. regionalpolitiska skäl. Genom riksdagens beslut har sedan budgetåret 1987/88 särskilda medel anvisats för bidrag till kommunala flygplatser i skogslänen med linjetrañk av regionalpolitisk betydelse. l avvaktan på en vidare utredning av huvudmannaskapsfrågor inom flygplatssystemet beslutade riksdagen våren 1988 om ett tidsbegränsat resultatutjämningssystem mellan statliga och kommunala flygplatser. Beslutet innebär att flygplatser med en trafikvolym på lägst 100000 passagerare per år i inrikes linjefart erhåller resuItatutjämningsbidrag. Totalt 30 milj. kr. förde-

las över 5 år till huvudmännen för de kommunala flygplatserna i relation till

i trafikvolymen. Med formen för huvudmannaskap följer alltså olika förutsättningar i ekonomiskt avseende. Det kommunala huvudmannaskapet ger emellertid samtidigt större möjligheter för de lokala och regionala huvudmännen att direkt påveka sin verksamhet. Önskemål om ett ökat lokalt och regionalt engagemang har sålunda i vissa sammanhang förts fram som argument för att viss statlig flygplatsdrift borde överlåtas på kommunerna. De skillnaderi ekono-

120 SOU 1990: 55

misk bärkraft som finns också mellan statliga flygplatser kan, som framhålls i den trafikpolitiska propositionen. minska intresset för en kommunalisering som generell lösning av frågan. l den trafikpolitiska propositionen betonades samtidigt att det inte finns några särskilda motiv för staten att ta över ansvaret för kommunala flygplatser. l den trafikpolitiska propositionen framhölls att själva ägandet av flygplatser inte bör ses som det centrala. Från trafikförsörjningssynpunkt bör rimligtvis tillgången till ett nationellt täckande flygplatssystem som medger en trafik med god kontinuitet och säkerhet vara vägledande utgångspunkter. I linje med detta uttalades att en öppen attityd bör intas till nya organisationsformer och till kommuner som önskar överta driften av statliga flygplatser. Skilda förutsättningar för varje enskild flygplats att nå bästa ekonomiska för-

utsättningar bör i det sammanhanget få bilda utgångspunkt för fortsatta

överväganden om former för och sammansättning av ägarintressen.

Utredningsuppdraget att en kommitté tillkallas för att närmare utreda de frågor jag Jag föreslår nu tagit upp och föreslå de åtgärder som kan krävas. bör inriktas på att redovisa generellt tillämpbara modeller Utredningen för flygplatser. i huvudmannaskap bör för huvudmannaskap Förändringar leda till och driftsformer som på ett effektivare sätt tillgodoser de ägandesom tidigare motiverat förslag om resultatutjämning mellan kommusyften nala och statliga flygplatser. En strävan bör i det sammanhanget vara att uppnå relativt likartade ekonomiska förutsättningar för flygplatser med jämförbara trafikvolymer och funktioner i trañksystemet. Förslag till huvudmannaskapslösningar måste kunna förenas med krav på ett samlat statligt inflytande över de primärflygplatser som drivs av Iuftfartsverket. Möjligheten till ökat lokalt och regionalt inflytande genom t.ex. delmåste vidare till form och omfattning avvägas mot behovet av att ägarskap, kunna tillämpa relativt enhetliga avgiftsprinciper för utnyttjandet av flygplatserna. Nationellt strategiska flygplatser bör dock generellt undantas från delägarskap. Nya former för huvudmannaskap måste också kunna ge flygboatt i smidiga former föra fram krav på förändringar i infralagen möjligheter strukturen och även kunna överblicka de ekonomiska konsekvenserna av dessa. bör i nära kontakt med luftfartsverket, be-

Utredningsarbetet bedrivas

rörda kommuner, landsting och flygbolag. Kommittén bör beakta vad som anförts i direktiven (Dir. 1984:5) till samtoch särskilda utredare angående utredningsförslagens inliga kommittéer riktning. Arbetet skall vara avslutat senast den 31 maj 1990.

Hemställan Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för kommunikationsdepartementet att tillkalla en kommitté — omfattad av kommittéförordningen (1976: l I9) — med högst tre ledamöter med uppdrag att utreda och föreslå nya former för huvudmannaskap för flygplatserna ingående i inrikesflygets primärnät, att utse en av ledamöterna att vara ordförande. att besluta om sakkunniga. experter. sekreterare och annat biträde åt kommittén. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjätte huvudtitelns anslag, Utredningar m.m.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

REGERINGSKANSLIETS OFFSETOENTRAL Slodshobn 189

SOU 1990: 55

Bihzga 2

di» .. .

Vag-och Trafik-

W Institutet

Trafikavdelningen Jan Owen Jansson 15 maj 1990

SAHBÃLLSEKONOHISKA sxupuuxrnn PÅ FRÅGAN ou nuvununnnasxnr u H FÖR FLYGPLATSER

1. INLEDNING 1

2. KOSTNADSSTRUKTUREN 2 2.1 Kostnadsstrukturen för flygplatstjänster från samhällsekonomisk synpunkt 2 2.2 Flygplatsägarens genomsnittskostnad 3

3. PRISELASTICITETEN 11

4. SCHEMATISK SKISS AV SAMHÄLLSEKONOMISKT OPTIMAL PRIS- OCH INVESTERINGSPOLITIK FÖR FLYGPLATSSYSTEMET 12 4.1 Förutsättningar 12 4.2 Prispolitiken 13 4.2.1 Hur bör underskottsbidragen bestämmas? 16 4.3 Investerings- och finansieringspolitiken 17

5. I VILKA VÃSENTLIGA AVSEENDEN SKILJER SIG RÅDANDE SYSTEM FRÅN om OPTIMALA? 19

6. FRÅGAN OM HUVUDMANNASKAPET 22

7. KÄRNPROBLEMET: HUR SKALL SAMHÃLLS- EKONOMISKT LÖNSAMMA MEN TRAFIKSVAGA FLYGPLATSER INORDNAS I SYSTEMET? 24

8. TENTATIVA SLUTSATSER 25

SOU 1990: 55 123

1 INLEDNING

Samhällsekonomiska synpunkter på frågan om huvudmannaskap m m för flygplatser

Den konkreta huvudfrågan för är, som flygplatsutredningen jag uppfattar direktiven, att utreda om det är ett samhällsekonomiskt problem att de kommunala flygplatserna drivs självständigt, och i så fall hur dessa i allmänhet bör samordnas med de av luftfartsverket drivna statliga flygplatserna. I synnerhet skall komittén ta ställning till om det finns för de fog kommunala flygplatsernas begäran om att bli delaktiga i det resultatutjämningssystem, som följer av att full kostnadstäckning krävs av luftfartsverket som helhet snarare än av enskilda, statliga flygplatser.

Jag uppfattar att dessa frågor är i viss mån betingade av den övergripande frågan om hur det totala flygplatssystemet bör utformas och drivas för att uppfylla trafikpolitikens intentioner. I det följande försöker jag därför en helhetsbild som skapa grund för mina synpunkter på kommitténs avgränsade frågeställning.

SOU 1990: 55

2 ROSTNADSSTRUKTUREN

2.1 Kostnadsstrukturen för flygplatstjânster från samhâllsekonomisk synpunkt

När man betraktar kostnadsstrukturen för flygplatssystemet från samhällsekonomisk synpunkt är den första viktiga iakttagelsen att flygplatsägarnas kostnader kommer först på tredje eller fjärde plats i storlek i nuläget. Väsentligt större totalkostnader (reala uppoffringar) ligger på flygresenärerna och flygbolagen i form av:

(1) Tidskostnader för resenärerna (från köandet för incheckning tar sin början till man är uppe i luften, respektive från landning till man lämnar ankomsthallen). (2) Kapitalkostnader för flygplan och personalkostnader för besättningar, som flygbolagen åsamkas när planen är på marken. Håller man dessutom flygplatsernas lokalisering öppen i kostnadsanalysen kommer ramen för flygplatssystemets totalkostnader att behöva vidgas till att också inkludera flygresenärernas marktransporter till/från flygplatserna liksom själva flygtransporterna.

I likhet med vad som gäller för andra slag av transportinfrastruktur (hamnar, vägar, etc.), innebär detta att vid optimering av flygplatsers utformning och drift trafikantkostnaderna, vilka i föreliggande fall utgör summan av flygplanens (med besättningar) och resenärernas tidskostnader, spelar den avgörande rollen. Också en tredje kategori kostnadsbärare bör nämnas i detta sammanhang: tredje man, dvs de boende i områden där en flygplats finns eller planeras.

(3) Kostnader för övriga samhällsmedlemar av buller från flygplan och andra miljöintrång. I storstadsområden är ju som bekant dessa negativa externa effekter helt avgörande för möjligheterna att öka kapaciteten för

S()LJl990:55

flygtrafik. Positiva externa effekter av flygplatser finns säkert också. De är svårberäknade, men framhålles inte desto mindre ofta, när det gäller att motivera flygplatsinvesteringar.

Poängen med att peka på betydelsen av dessa kostnadsslag är, att därigenom understryka att en isolerad analys av flygplatsägarens kostnader, som följer nedan, ger ett otillräckligt underlag för många viktiga frågor - bl a för taxefrågorna. Den reservationen bör man ha i minnet vid tolkningen av kostnadsstatistiken i följande avsnitt.

2.2 Flygplatsâgarens genomsnittskostnader

Genom den enkät som flygplatsutredningen tillställt samtliga flygplatser i primärnätet (inkl. Gällivare) har vi fått visst grepp om flygplatskostnadsstrukturen i trängre bemärkelse, d v s flygplatsägarens kostnader, dels med avseende på trafikvolym, dels med avseende på huvudmannaskap m m.

De 24 flygplatser som det är fråga om har mycket olika trafikvolym. I ena änden finns Arlanda med 13,5 miljoner passagerare, och i den andra några flygplatser med en resandevolym omkring 100.000 passagerare. Arlanda är i en klass för de enda övsig; riga flygplatserna med över 1 miljon passagerare är Landvetter (2,6 milj.) och Sturup (1,3 milj.).

I de följande är Landvetter regressionsanalyserna Arlanda, och Sturup undantagna, dels därför att de frågor som är på tapeten gäller de mindre flygplatserna, dels därför att ett generellt kostnadssamband giltigt för hela det representerade volymintervallet är både svårt att teoretiskt specificera och empiriskt beräkna på ett tillförlitligt sätt, när observationerna är så ojämnt fördelade i det totala trafikvolymintervallet. De observationer vi utnyttjar i analysen ligger alltså i intervallet under 1 miljon passagerare.

126 SOU I990: 55

Flygplatserna är kategoriserade på följande sätt: Luftfartsverket/civila (L-C) Karlstad Norrköping Visby Jönköping Kalmar Örnsköldsvik Kiruna Skellefteå Sundsvall Umeå

Luftfartsverket/militära (L-M) Ronneby Ängelholm Halmstad Östersund Luleå

Kommunala/civila gx-C) Trollhättan Växjö Gällivare

Komunala/militära gK-M) Kristianstad Borlänge Kramfors

För kategorin L-M gäller att respektive flygflottilj sköter en stor del av start- och landningstjänsten, och för kategorin K-M finns enligt uppgift relativt billig VTP-personal att tillgå för smärre insatser. Dessutom kan nämnas att med undantag av Kramfors drivs de kommunala flygplatserna i bolagsform.

I enkäten var strävan att särskilja de egentliga trafikkostnaderna från kostnaderna för olika s k kommersiella tjänster (taxfree shops, etc.). Intresset är knutet till kostnaderna för själva trafiksystemet, vilka omfattar kostnaderna för start- och landningstjänst åt flygplan och kostnaderna för passagerarvar och en av dessa kostnader är i sin tur tudelade i tjänst. kapital- och driftkostnader.

Trafikvolymen mätt som antalet passagerare och antalet flyg-

sou 1990:55 127

plansrörelser är mycket starkt korrelerade; endast en av dem bör

tas med i regressionsanalysen. för den Logaritmen totala genom-

snittskostnaden (Y) har plottats mot för logaritmen passagerar-

antalet (X) för de 21 flygplatserna i 1. fig. I figurerna 2 och

3 har de logaritmerade värdena för den genomsnittliga kapitalkostnaden (Y1) respektive driftkostnaden (Y2) plottats på mot-

svarande sätt:

Y - O X X X = L-C

- X 0 = L-M,K-C,K-M 4.20+ X - O O X x - OO O X - O X X 3.60+ O x - O

- 0 3.00+ - O

------ ——+---------+----——---+————----—+--—------+--------X 11.50 12.00 12.50 13.00 13.50

Figur 1 Total trafikkostnad per mot passagerare trafikvolym.

3 6+ O X = L-C

Y1 - 0 - 0 = L-M,K-C,K-M x - X X 2.4+ X X - O X X o - O X X - O X 1 2+ O

- O - O - 0 0.0+ O ------ -—+—--———---+—----—-—-+———-———--+--—------+-------—x 11.50 12.00 12.50 13.00 13.50 Figur 2 Kapitalkostnad för trafiksystemet per mot passagerare trafikvolym

Y2 - X = L-C - X - X X 0 = L-M, K-C,K-M 4.20+ - O O - O X X - x - O O 3.60+ oo X - x - X X - O O

3.00+ O

- O

------ —-+--———-—--+----—---—+———------+—-———--—-+-———----X* 11.50 12.00 12.50 13.00 13.50

3 Driftkostnad för trafiksystemet per passagerare mot Figur trafikvolym

Det är uppenbart att ett log-linjärt kostnadssamband ger god till föreliggande data i alla tre fallen. Låter vi anpassning K-C vara jämförelsenorm ger en regression av flygplatskategorin Y mot X och en dummy-variabel för flygplatskategori följande resultat:

1 regressionsekvation

Y = 11.7 - 0.646 X + 0.465 L-C - 0.093 L-M - 0.042 K-M

Förklarings-

S()LIl990:55 129 Uteslutes de insignifikanta variablerna blir slutresultatet regressionekvation 2 Y = 12.0 - 0.674 X + 0.527 L-C Förklarings-

En regression av kapitalkostnaden Y1 mot X och dummyn ger till resultat regressionsekvation 3 Y1 = 9.97 - 0.648 X + 0.446 L-C - 1.10 L-M + 0.062 K—C Förklarings-

Uteslutes de insignifikanta variablerna erhålles: regressionsekvation 4 Y1 = 8.16 - 0.477 X - 1.48 L-M Förklarings-

S_1()-fl77R

130 SOU 1990: 55 En regression av driftkostnaden Y2 mot X och dummyn ger: regressionekvation 5 Y2 = 11.2 - 0.622 x + 0.511 L-C + 0.079 L-M - 0.057 K-M Förklarings

Y2 = 10.7 - 0.585 X + 0.479 L-C Förklarings-

Som framgick av plotterna är de redovisade kostnaderna (givet trafikvolymen) signifikant högre på luftfartsverkets civila flygplatser. Koefficienten för L-C i ekvation 2 visar att kostnaden per passagerare för denna kategori är 70 % högre än för övriga flygplatskategorier. Det är kanske delvis en chimär, vilket kan anas om man delar upp totalkostnaden på kapital- och driftkostnader.

SOU 1990: 55 131

Som synes av ekvationerna 3 och 4, tycks kapitalkostnaderna per passagerare vara högst inom kategorin L-C. Det resultatet är dock inte statistiskt signifikant. Helt klart är däremot att kategori L-M har den lägsta kapitalkostnaden per passagerare. Det tyder på att samnyttjandet med flygvapnet ställer sig mycket fördelaktigt. Man kan också undra om de kommunala flygplatsernas kapitalkostnader verkligen kommer till fullt uttryck i kostnadsredovisningen.

Driftkostnaderna väger mycket tyngre än kapitalkostnaderna. De viktigaste resultaten är de som går att utläsa ur regressionsekvationerna 5 och 6. Driftkostnaden per passagerare är drygt 60% högre inom kategorin L-C än för kommunala flygplatser. Det stöder hypotesen att det finns rationaliseringsvinster att göra genom en decentraliserad organisationsform och bolagsbildning, som medger samordning av flygplatsdriften med viss övrig kommunal verksamhet.

Det kan påpekas att ännu något bättre anpassning till datamaterial erhålles om man lägger in en undre gräns (asymptot) för gencmsnittskostnaden. Med en sådan modell ändras förhållandet mellan de olika flygplatskategoriernas genomsnittskostnader något, när trafikvolymen ökar. Det ändrar dock inte ovanstående slutsatser. Som framgår av ekvation 7 nedan närmar sig förklaringsgraden 93%, då den undre gränsen sätts till 12 kr per passagerare. Som synes blir koefficienten för X nära -1, vilket tyder på att den långsiktiga marginalkostnaden för flygplatsägaren torde vara i det närmaste konstant i det studerade volymintervallet, och ligga kring just nivån 12 kr.

..._..._._.,.._4

132 SOU 1990: 55 regressions ekvation 7 Y-12 = 15.8 - 1.01 X + 0.802 L-C Förklarings-

Motsvarande resultat kan uppnås om man utgår från totalkostnaderna (YX) snarare än genomsnittskostnaderna (Y) och gör en linjär regression av XY mot X. Då finner man att riktningskoefficienten antar värdet 12,4 kr.

SOU 1990: 55 133

3 PRISELASTICITETEN

I relation till det totala flygbiljettpriset utgör flygplatsägarens kostnader per resenär normalt en liten andel, och i relation till den generaliserade kostnaden (som också inkluderar restidsuppoffringen) för en representativ flygresa utgör flygplatsågarens genomsnittskostnad en ännu mindre andel.

Detta innebär att priselasticiteten i normalfallet torde vara mycket låg. Antag att elasticiteten för flygresefterfrågan med avseende på den generaliserade kostnaden är av storleksordningen (-)2, och att priset som flygplatsägaren (av den ena av de berörda flygplatserna) tar ut utgör 5 % av den generaliserade kostnaden för en representativ flygresa, så kommer priselasticiteten vad gäller flygplatstjänsterna (start-, landnings- och passagerartjänster nödvändiga för själva flygtransporten) att vara av storleksordningen (-)0,l, vilket betyder att en 100procentig höjning av flygplatsavgiften, som antas föras vidare till fullo till den totala flygbiljettpriserna, leder till endast 10 % minskning av flygresandet via flygplatsen ifråga. I normalfallet är det alltså lätt att med högprispolitik uppnå full kostnadstäckning för flygplatser. Omvänt gäller förstås att det är svårt att vidga trafikunderlaget genom att kraftigt sänka priset.

Undantag från regeln utgörs av extremt trafiksvaga flygplatser. Om det flygs bara en gång om dagen till och från en viss flygplats med exempelvis 15 passagerare át gången blir den totala genomströmningen endast ca 10 000 resenärer. Då kan flygplatsägarens genomsnittskostnad springa upp i belopp om flera hundra kronor. I ett sådant extremfall är priselasticiteten helt artskild från vad som gäller i normalfallet. En halvering av priset kan göra skillnaden mellan att vinna eller försvinna, om man alltså kräver full kostnadstäckning i alla lägen.

134 SOU 1990: 55

4 SCBDQTISK SKISS AV EKONQflSK OPTIMAL PRIS- OCH INVESTERINGSPOLITIK FÖR FLYGPLATSSYSTEHET

4.1 Förutsättningar

Det gäller att uppfylla den trafikpolitiska målsättningen som i relevanta delar kan sammanfattas sålunda:

(1) som helhet skall täcka sina kostnader - Flygplatssektorn inte utgöra en belastning på statsbudgeten. (2) Goda förutsättningar skall skapas för företagsekonomiskt effektiv drift av individuella flygplatser. (3) Flygplatsavgifterna skall i möjligaste mån avspegla de samhällsekonomiska marginalkostnaderna för att optimalt kapacitetsutnyttjande skall uppnås.

Potentiella målkonflikter kan dock förekomma såväl mellan (1) och (3) som mellan (2) och (3), vilket vi återkommer till.

Systemet kan antas bestå av ett antal flygplatser, som alla har den typ av kostnadsstruktur, som är illustrerad i figur 2. Trafikvolymen är dock högst olika, så den aktuella totala styckkostnaden skiljer sig mycket åt mellan små och stora flygplatser, medan den prisrelevanta marginalkostnaden är i stort sett konstant tills man börjar närma sig kapacitetsgränsen, där den böjer av och går i höjden på grund av att framför allt trafikantkostnaderna snabbt ökar, då trängsel av olika slag uppstår. Potentiella nya flygplatser antas ha samma kostnadsstruktur, men ännu lägre efterfrågan än de minsta befintliga flygplatserna.

S()LIl990:55

kr kapacitets—

A gräns

flygplatsägarens I t0ta1a styckekostnad

prisrelevant margina1kostnad I

flygplatsägarens rör1iga styckekostnad res- I :7 volyn

Pigg: 4 Principskiaa av koatnadsstrukturen för flygplatser.

4.2 Prispolitiken

optimalt utnyttjande av befintliga flygplatser erhålles då flygplatsavgifterna sätta lika med den prisrelevanta marginalkostnaden. Prianivån skulle då, givet marginalkostnadskurvans utseende, bli ganska lika i systemet med undantag för någon eller några flygplatser, sm har uppnått en hög utnyttjandegrad. Då: man opererar i närheten av kapacitetagrånsen, kan det optimala priset (grundat på trangsel/kö/fördröjningskostnader i olika former för resenärer och flygplan med besåttningar) mycket val

kraftigt överstiga den totala styckkostnaden. De flesta, och framför allt de små flygplatserna, kommer dock att uppvisa relativt stora underskott, om ingen ytterligare finansieringskälla utnyttjas.

Ett delmål är att flygplatssystemet som helhet skall gå runt (men inte nödvändigtvis varje enskild flygplats). Vad är då den samhällsekonomiskt lämpligaste finansieringskällan? Tre lämplighetskriterier kan urskiljas. Ett är att avvikelsen från det utnyttjandemönster, som skulle uppstå vid ren marginalkostnadsprissättning, skall vara den minsta möjliga. Ett annat är att den åtföljande inkomstfördelningseffekten skall gå i acceptabel riktning. Ett tredje villkor är att resultatutjämningssystemet inte får äventyra interneffektiviteten. Följande rangordning av potentiella finansieringskällor för underskottsflygplatserna kan göras med hänsyn till de två förstnämnda kriterierna:

(1) Det eventuella överskott som uppstår på den eller de flygplatser där kapacitetsutnyttjandet är högt, är som finansieringskälla allokeringsmässigt helt fri från negativa bieffekter, och fördelningsmässigt torde den vara acceptabel, dels därför att transfereringen har huvudriktningen storstad a mindre tätort, dels därför att en relativt stor proportion utlänningar är med och betalar. (Den internationella flygtrafiken är koncentrerad till de största flygplatserna. På gott och ont definierar man normalt [i Sverige] intäkt och kostnad i samhällsekonomiska kalkyler som nytta som tillfaller respektive uppoffringar som görs av kollektivet av i Sverige bosatta individer).

(2) Om marginalkostnadsprissättning inte räcker för att full kostnadstäckning för hela flygplatssystemet skall uppnås, anger den trafikpolitiska propositionen hur man i princip skall förfara. Prisstrukturen skall utformas som en s k tvådelad tariff: De rörliga trafikavgifterna skall motsvara de kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaderna. De fasta trafikavgifterna skall i princip motsvara mellanskillnaden mellan marginalkostna-

S()LIl990:55 137

derna och trafikens totala samhällsekonomiska kostnader. (Prop. 1987/88:50 sid 36).

Den rörliga avgiften bör ensam fylla den styrande funktionen i prissystemet och den fasta avgiften bör alltså (som beteckningen antyder) utformas så att den får minsta möjliga effekt på efterfrågan. Flygplatsavgifter enbart avsedda att finansiera flygplatserna bör (a) vara systemgemensamma, så att flygbolagen inte ges (samhällsekonomiskt ogynnsamma) incitament att ändra frekventeringen av olika flygplatser, och (b) helst utgå som en viss andel av flygbolagens vinst. Beräknad som en viss procent på vinsten, torde det innebära att den fasta avgiften inte förs vidare till biljettpriserna, utan det blir fråga om en inkomstomfördelning från flygbolagens aktieägare till de flygresenärer som reser via flygplatser med relativt stora initiella (före tillskottet från de fasta avgifterna) underskott. Om de fasta avgifterna utformas som ordagrant fasta avgifter, blir de en fast kostnad för flygbolagen, och i den mån dessa tillämpar cost plus snarare än vinstmaximerande prissättning, är sannolikheten större att de förs vidare till flygresenärerna i form av höjda biljettpriser, vilket i sin tur leder till avsteg från den optimala flygtrafikvolymen. Det kan dock erinras om att flygtrafikföretag har ovanligt stora möjligheter att prisdiskriminera med hänsyn till vad trafiken kan bära, så avstegen från optimum torde kunna starkt begränsas.

(3) Man höjer priserna (över kostnaderna, så att ett överskott skapas) på sådana tjänster som konsumeras av en stor proportion utlänningar. Utrikesflyg är en given sådan tjänstekategori. En annan är lyxvaror, souvenirer o d som säljs i utrikeshallarna på de största flygplatserna. (På dylik kommersiell verksamhet, som i normalfallet drivs av [av flygplatsägaren) oberoende företag kan ett överskott till finansiering av flygplatserna skapas antingen genom höga hyror, eller via en omsättningsavgift).

(4) Priser på tjänster med speciellt oelastisk efterfrågan höjs

138 SOU &

över kostnaderna. Denna finansieringskälla skulle delvis bli densama som den föregående. Utrikesflygresor blir åter den viktigaste mjölkkossan, men skälet som nu framhålles är att efterfrågan är mer oelastisk för riktigt långväga flygresor än för kortare inrikesflygresor.

Det vettigaste är förstås att, givet ett visst finansieringsbehov (visst totalbelopp utöver intäkterna från den rörliga avgiften), beta av dessa finansieringsmöjligheter i den angivna ordningen. Hur långt ner på listan man måste gå, är inte möjligt att säga något bestämt om, utan ingående empiriska studier.

4.2.1 Hur bör underskottsbidragen bestämmas?

Ett ytterligare villkor är, som påpekats ovan, att finansieringen av underskotten på enskilda flygplatser inte får inverka menligt på interneffektiviteten. Sättet att skapa den fond som skall utnyttjas därför tycks vara neutralt med avseende på interneffektiviteten. Den kritiska frågan är i stället, hur fondens medel bör utportioneras på individuella flygplatser.

De totala fasta avgifterna skall givetvis bestämmas till en sådan nivå att flygplatssystemet går runt. Det är dock mindre lämpligt att fördela de fasta avgifterna direkt efter uppkomna kostnader. Inget incitament till kostnadsjakt finns, då den enskilda flygplatsen vet att alla kostnader som uppstår, kommer att betalas.

Avgörande för vilket fördelningssystem som bör väljas är den långsiktiga kostnadsfunktionens utseende. Antag att flygplatsägarens totalkostnadsfunktion approximeras av

TC=A+bX f6rXX° (1)

där TC är totalkostnad, X är antal passagerare och A och b är

S()LJl990:55 139

konstanter. I det fallet är det naturligt att tilldela alla flygplatser (oavsett trafikvolym) ett lika stort fast bonusbelopp = A. Om den rörliga avgiften är = b, har alla flygplatser förutsättningar att uppnå full kostnadstäckning oberoende av om trafiken ökar eller minskar i förhållande till När utgångsläget. volymbegränsningen X X0 tas bort, är det att totaltroligt kostnadsfunktion har både en kvadratisk och en tredjegradsterm

Tc=A+bx+cx2+dx3 (2)

I detta fall är, för det första, marginalkostnaden inte längre konstant. För det andra kan konstateras att, om strikt marginalkostnadsprissättning skulle tillämpas, bonus skulle behöva innehålla dels ett fast belopp, dels ett som är beroende belopp av trafikvolymen X. Det är dock tänkbart att alla svenska flygplatser utom Arlanda befinner sig i det intervall där andra- och tredjegradstermerna är försumbara.

Föreliggande kostnadsdata medger dessvärre inte en bestämd slutsats beträffande den ideala Att ett helt fast bonusutformningen. belopp, lika för alla, skulle vara adekvat är inte uteslutet, men det är också möjligt att en trafikvolymberoende komponent bör ingå i bonus jämte det fasta beloppet.

Ett besvärligare problem i är dock olika praktiken flygplatskategoriers (statliga/militära, kommunala, etc) systematiskt skiljaktiga kostnadsnivåer.

4.3 Investerings- och finansieringspolitiken

Med samhällsekonomisk effektivitet som ledstjärna är det naturligtvis Cost/Benefit-Analys (CBA) som skall gälla: Man skall ställa samma marginella avkastningskrav (nytto/kostnads-kvot) för flygplatsinvesteringar som för väginvesteringar, järnvägsinvesteringar, etc. För att erhålla medel till att investera i

140 SOU 1990: 55

utökad kapacitet eller i en helt ny flygplats, måste det på ett tillfredsställande sätt troliggöras att nytto/kostnads-kvoten för investeringen ifråga är tillräckligt hög. I luftfartsverkets 1984:05/Pp Resultatutjämningssystemet antyds i grova Rapport drag hur CBA för flygplatser bör läggas upp. Viss utveckling krävs vad gäller värdering av nygenererad trafik, men som mycket riktigt påpekas i rapporten, är det flygresenärernas tidsvinster, som är den avgörande delposten på nyttosidan.

Meningen är alltså att alla investeringar som har en tillräckligt hög nytto/kostnadskvot skall genomföras och finansieras med medel från en gemensam fond, som byggts upp och vidmakthålles på i avsnitt sätt. Det allokeringsmässigt införegående angivet tressanta är förstås, att se till att framtida investeringar blir de samhällsekonomiskt mest angelägna. Frågan vad man bör beträffande kapitalkostnaderna (amortering och ränta) för göra tidigare gjorda investeringar kan dock vara nog så knepig. I en teoretisk diskussion är det lätt att anta, att det skisserade systemet har tillämpats från tidernas begynnelse. Då råder inga problem. Men med det mer naturliga antagandet att speciella skall införas och ersätta ett tidigare tillämpat system systemet för investeringsbedömning och finansiering, är det viktigt att bestämma hur systemts sunk costs skall finansieras. Det skulle dock här föra för långt att gå in på alla detaljerna i den frågeställningen.

5 I VILKA VÃSENTLIGA Avsmznnzn SKILJER SIG nanm): SYSTEM FRÅN om OPTDIALA?

Frågan är nu i vilka väsentliga avseenden nuvarande institutionella förhållanden i flygplatssektomn skiljer sig ifrån de samhällsekonomiskt ideala.

På investeringspolitikens område tillämpas CBA mycket sporadiskt i luftfartsverkets och kommuners imvesteringskalkyler för flygplatser. Det brukar hävdas från vissa håll att, eftersom luftfartsverket är ett affärsverk, är det naturligt att man lägger företagsekonomiska kalkyler till grumd för flygplatsinvesteringar. Ett sådant synsätt strider dock mot andan i såväl 1979 års som 1988 års trafikpolitiska beslut. Det affärsmässiga tillgodoses om full kostnadstäckning eftersträvas för hela systemet och interneffektiviteten befrämjas vid enskilda flygplatser. Rent samhällsekonomiska investeringskriterier är dock det enda logiska, om en samordnad investeringsplanering värd namnet skall kunna bedrivas för transportinfrastrukturen.

På område har man beträffande inrikestrafiken prispolitikens gått i riktning mot det samhällsekonomiska idealet. De traditionella landnings- och passageraravgifterna har ersatts av en tvådelad tariff, som enligt luftfartsverkets taxebestämmelser skall tillämpas vid inrikes regelbunden passagerartrafik som SAS och LIN bedriver. Den fasta avgiften tas ut som en klumpsuma direkt av respektive flygbolag oberoende av volymen eller karaktären av utbudet av inrikes flyglinjetrafik. I luftfartsverkets taxa stipuleras dessutom dels att För andra lufttrafikföretag (än SAS och LIN) som bedriver regelbunden passagerartrafik med luftfartyg kan luftfartsverket medge att tvådelad tariff tilllämpas, dels att Den fasta och den rörliga avgiften fastställes särskilt för varje företag.

Den rörliga avgiften är för närvarande 13,50 kr per avresande passagerare för Luftfartsverkets flygplatser. De kommunala

S()lJ 1990:55

flygplatserna tar 25 kr per passagerare. Det kan jämföras med passageraravgifterna för utrikestrafik, som är 57 kr, respektive för sådan inrikestrafik som inte omfattas av den tvådelade tariffen, som är 20 kr för resor från Arlanda, Landvetter och Sturup, och 17 kr från övriga statliga flygplatser.

Som synes är utrikestrafiken åsatt mycket högre avgifter än inrikestrafiken, vilket går igen i landningsavgiftsstrukturen, där, givet viktklassen, utrikesflyg får betala ungefär dubbelt så mycket som inrikesflyg. Men, som sagt, för den största delen av inrikestrafiken tillämpas den tvådelade tariffen, som inte är direkt jämförbar med den tariff som gäller för utrikesflyg.

Om 13,50 kr per passagerare verkligen motsvarar de kortsiktiga marginalkostnaderna för flygplatstjänster (exklusive utsläppskostnaderna, som en särskild avgift skall täcka) vore den tvådelade tariffen närmast idealisk, speciellt om också de komunala flygplatserna omfattades därav. Den vore dessvärre svår att tillämpa för utrikestrafik bedriven av utländska och flygbolag, man kan knappast prissätta SAS utrikesflygningar på annat sätt än övriga flygbolags. Det kan dessutom i med samligga linje hällsekonomiska strävanden, som nämnts i det föregående, att prisdiskriminera utrikestrafiken i förhållande till inrikestrafiken.

Den stora frågan är dock, om den rörliga avgiften i den tvådelade tariffen verkligen motsvarar den prisrelevanta marginalkostnaden? På flygplatser med förhållandevis lågt kapacitetsutnyttjande är det möjligt att så är fallet, men där kapacitetsutnyttjandet är högt är det inte troligt. För framför allt Arlanda med notorisk kapacitetsbrist torde en väsentligt högre avgiftsnivå vara motiverad. Dessutom torde en tidsmässig differentiering mellan högtrafik och lågtrafik vara av godo. Med peak-load pricing kan ett väsentligt högre kapacitetsutnyttjande uppnås, utan att kökostnaderna för kunderna ökar. Vidare förefaller det osannolikt att marginalkostnaden bestäms enbart

SOU 1990: 55

av genomströmningen av passagerare. Flygplanens anspråk (i minuter) på start- och landningsbanor torde vara en minst lika viktig bestämningsfaktor för trängselkostnaderna som antalet passagerare. Däremot torde flygplansvikten (som idag bestämer landningsavgifterna för den flygtrafik som inte omfattas av den tvådelade tariffen) vara av mindre betydelse för de kortsiktiga marginalkostnaderna.

En översyn av principerna för bestämning av flygplatsavgifterna är angelägen i och för sig. Resultatet därav kan också visa sig vara nyckeln till ett rationellt resultatutjämningssystem för flygplatssystemet i sin helhet.

I det sammanhanget bör man naturligtvis titta närmare på systemet för att utportionera intäkterna från de fasta avgifterna på individuella flygplatser. Det är föga effektivitetsbefrämjande, om luftfartsverkets olika flygplatser helt enkelt får vad det visar sig kosta att driva dem, genom deras tillhörighet till koncernen. Varje enskild flygplats bör ha självständigt budgetansvar, och anslagen må vara förutbestämda enligt ovan diskuterade principer.

SOU 1990: 55

6 FRÅGAN OH HUVUDHINNASKAPET

Frågan är om den samtidiga förekomsten av luftfartsverket med ansvar för den större delen av flygplatserna i systemet och ett antal kommuner med huvudmannaskap för en mindre del av flygplatserna i systemet, är en fördel eller nackdel från samhällsekonomisk synpunkt? Är det ovan skisserade systemet för samhällsekonomiskt optimal produktion av flygplatstjänster också förenligt med ett antal komunala flygplatser inom flygplatssystemets ram?

Ingenting förefaller att tala emot att systemet kan fungera väl med olika huvudmän. Så länge marginalkostnadsprissättning och korrekt CBA tillämpas såväl av luftfartsverket som de kommunala flygplatshuvudmännen, är det ingen nackdel med lokalt inflytande. Snarare tvärtom. Interneffektiviteten torde kunna befrämjas därav.

Det egentliga problemet tycks inte vara statligt kontra kommunalt huvudmannaskap, utan helt enkelt stora kontra små flygplatser i ett och samma resultatutjämningssystem. De små flygplatserna komer vid marginalkostnadsprissättning att, räknat per flygresenär, som regel ställa större krav på den gemensamma “fondens” medel än större flygplatser. Och det innebär någon form av inkomstomfördelning till de flygresenärer som nyttjar de små flygplatserna från vissa andra individer. Vilka de andra är, beror förstås på vilken eller vilka av de ovan listade finansie- ringskällorna (1) (4) som utnyttjas (Se sid 14-15!). Innan kärnproblemet tas upp till diskussion, skall några komentarer göras till ett sidoordnat problem.

En viss - eller - i flygplats befintlig planerad är första hand ett komplement till övriga flygplatser, men beroende på lokala förhållanden, i lägre eller högre grad också ett substitut till någon eller några av de närmaste flygplatserna. I ett renodlat fall där inga flygplatssubstitut finns till en viss flygplats, gäller att om, vid givet pris, en rent företagsekonomisk inves-

S()LIl990:55 145

teringskalkyl ger lönsamhet, är investeringen också samhällsekonomiskt motiverad. I ett sådant fall är det inget som bör hindra en viss kommun från att i den lokala självstyrelsens namn, om kommuninvånarna så önskar, anordna en flygplats helt på egen hand och helt självfinansierad. Så länge kommunen inte ställer anspråk på bidrag i någon form, förefaller det omotiverat att söka hindra ett sådant initiativ.

I ett fall där betydande trafik skulle tas från en eller flera befintliga flygplatser vid en nyetablering är däremot företagsekonomisk lönsamhet ingen garanti för att det samhällsekonomiskt vore en god investering. Med andra ord, en nationell flygplatsorganisation är inte enbart motiverad av behovet av ett resultatutjämningssystem och för att kunna föra en samhällsekonomiskt baserad prispolitik, utan också för att samordnad möjliggöra investeringsplanering på samhällsekonomisk grundval.

146 SOU 1990: 55

7 KÄRNPROBLEHBT: HUR SKALL SAHBÄLLSBKONCHISKT Ibusanm man TRAFIKSVAGA FLYGPLATSER Iuoamms I srsrnmr?

Ett resultatutjämningssystem bestående av mycket olikstora flygplatser, och där potentiella nykomlingar är speciellt små, kommer alltid att besväras av att de trafiksvaga flygplatserna får mer än de bidrar med. Visserligen torde inkomstomfördelningen i rätt riktning, men det finns ändå gränser för vad regel gå i systemet tål, speciellt om man skall kunna tänka sig att medlemsantalet med tiden successivt ökar. En möjlig lösning av detta dilemma vore att sätta en övre gräns, räknat exempelvis per flygresenär för tilldelningen av medel för att finansiera nya investeringar. Då kommer vissa flygplatser inte att kunna helfinansieras inom systemets ram. Lokal delfinansiering måste ordnas.

I två vägar kan man gå: Antingen frångår den enskilda princip den samhällsekonomiska prissättningsprincipen, och flygplatsen lägger på lite extra här och där, eller också tillskjuter kommunen och/eller andra intressenter direkta subventioner. Ett påpekande beträffande eventuell lokal (komunal) delfinansiering är, att det gäller att upprätthålla ett strikt nationellt synsätt vid den CBA, som är ett första villkor för att alls få del av den gemensamma fondens medel. Komunalekonomiska suboptimeringar får inte styra investeringsmedlens fördelning. Ett eventuellt kommunalt bidrag till finansieringen får alltså inte subtraheras från investeringskostnaden, när man beräknar den nytto/kostnadskvot, som bör ligga till grund för prioriteringen av investeringsobjekt.

S()LJl990:55 147

8 TENTATIVB SLUTSATSER

(1) Den viktigaste slutsatsen på detta stadium är dessvärre negativ: Det går inte att ta ställning till vad som från samhällsekonomisk synpunkt är det bästa resultatutjämningssystemet, så länge man inte har underlag för att bestämma den optimala taxestrukturen. Det som saknas är trafikantkostnadsstrukturen. Mycket talar för att den rörliga avgiften i den tvådelade tariffen inte bör vara lika för alla flygplatser, utan väsentligt högre än basnivån där kapacitetsutnyttjandet är högt, d v s på Arlanda.

(2) Frågan om huvudmannaskap har fått en intressant belysning av kostnadsuppgifterna från enkäten. Det är slående hur systematiskt högre än kommunala flygplatser luftfartsverkets civila flygplatser ligger vad gäller trafikkostnaden per passagerare när man tar hänsyn till skillnaden i trafikvolymen (genom multivariant regressionsanalys). Det är ett så potentiellt viktigt resultat, att man bör forska vidare och fördjupa kostnadsanalysen. Med föreliggande resultat som grund, kan man dock inte motsätta sig en utökad kommunalisering. Det tycks finnas betydande rationaliseringsvinster att göra, när den lokala anknytningen i flygplatsdriften stärks.

(3) Motfrågan är då, om inte en kommunalisering motverkar en övergripande systemsyn på flygplatssystemet? Genom att kräva samhällsekonomisk lönsamhet för alla flygplatsinvesteringar, samt, vilket är en förutsättning därför, införa samhällsekonomisk nytto/kostnadsanalys för investeringsbedömning (som på Vägverket och Banverket) bör man kunna se till att ett relevant systemanalytiskt grepp tas också när det gäller luftfartens infrastruktur.

(4) På basis av ovanstående slutsatser, skall ett försök att besvara den intrikata frågan om korsvis subventionering är tillrådligt göras i tre steg.

148 S()LJl990:55

3) En tvådelad tariff av rådande typ är det vettigaste taxesystemet, under förutsättning av att den rörliga avgiften motsvarar den prisrelevanta marginalkostnaden. Den förutinte - åtminstone inte sättningen gäller förmodligen på Arlanda, där en väsentligt högre avgiftsnivå vore riktig. Den fasta avgiftens storlek (klumpsummor direkt från SAS och LIN och eventuella nykomlingar) till Luftfartsverket bestäms som skillnaden mellan flygplatssystemets totala kostnader minus intäkterna från (i) inrikestrafiken och (ii) utrikestrafiken. (Den skillnaden blir troligen ganska liten, när Arlanda prissättes på riktigt sätt).

b) Underskottsflygplatserna bör få en tilldelning av det totala överskottet från överskottsflygplatserna, efter en princip som uppmuntrar till kostnadsmedvetande och rationaliseringssträvanden. Tilldelningen bör alltså inte beräknas så att totalkostnaderna täcks, oavsett hur höga de blir. Istället bör man efterstäva en konstruktion av typen A + bx, där x är trafikvolymen, A är ett realt fast belopp, och b är större eller lika med noll beroende på hur den prisrelevanta marginalkostnaden föråller sig till flygplatsägarens långsiktiga marginalkostnad. Relationen mellan A och b bör bestämmas av kostnadsfunktionens utseende, som vi i nuläget dessvärre inte har tillräckligt underlag för att fastställa (trafikantkostnadssambanden saknas). Det är troligt att b bör sättas ganska lågt; det mesta av bidraget bör vara ett fast belopp.

(C) Bidrag till investeringsfinansiering utgår endast i den mån det på ett godtagbart sätt demonstreras att investeringen i fråga är samhällsekonomiskt lönsam.

SOU 1990: 55 149

Bilaga 3

Data rörande flygplatsernas

ekonomi

I följande tabeller redovisas olika data rörande flygplatsernas ekonomi m. m., insamlade genom bl. a. utredningens enkät till berörda flygplatser. För de statliga flygplatserna avser uppgifterna budgetåret 1988/89 och För de kommunala kalenderåret l988.

SOU 1990: 55 Tabell A

* Visby redovisas exkl trañkkostnader För flygvapnet om 3,300

Tabell B

Kommersiellt resultat, exkl. ramp-, expeditions- och tankningstjänst.

TabellC INTÄKTER Trafik- Trañk- Kommers Kommers Trafik + Trafik intäkt intäkt intäkt intäkt kommers +kommers per pax EXRET per pax EXRET per pax 8 9 10 11 12 13 l Stockholm-Arlanda 506,5 37,44 ej ej ej ej 2 Göteborg-Landvetter 122,1 44,30 79,3 28,77 201,4 73,08

9 Angelholm/Helsingborg 9,3 23,36 4,2 10,55 13,5 33,92

19 Kristianstad (NO Skåne) 4,0 21,74 0,6 3,26 4,6 25,00

* Visby redovisas exkl intäkter från flygvapnet om 2,9 milj kr

sou 1990:55 153

Tabell D PRESTAT1ONER ANTAL PASSAGERARE FLYGPLANS- ANTAL RORELSER (tusen) I LINJEFART Inrikes Utrikes Totalt Inrikes Utrikes Totalt 14 15 16 17 18 19 1 Stockholm-Arlanda 7.730 5.800 13.530 150.836 62.068 212.904 2 Göteborg-Landvetter 1.170 1.586 2.756 16.908 25.918 42.826

SOU 1990: 55 TabellE

* lnkl OH- och adm-kostn.

_« KUNGL. BIBL.

1990- 08 -O 9

=...‘“II-21.01: .

Statens

offentliga

utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Finansdepartementet

Strömgatan 18 - Sveriges statsministerbostad. [10] Lángtidsutredningen 1990. [14] Välfärd och segregation i storstadsregionema. [20] Lag om folkbokföringsregister m.m. [18] Staden. [32] Författningsreglering av nya importrutiner m.m. [37] Urban Challenges. [33] Kapitalavkastningen i bytesbalansen. [45] Stadsregioner i Europa. [34] Särskild skatt i den finansiella sektorn. [46] Storstädemas ekonomi 1982-1996. [35] Beskattning av stipendier. [47] Storstadsliv. Rika möjligheter- hårda villkor. [36] Ny folkbokföringslag. [50] Demokrati och makt i Sverige. [44]

Utbildningsdepartementet

Justitiedepartementet

Meddelarrätt. [12] En idrottshögskola i Stockholm - struktur, organisation och resurser för en självständig högskola på idrottens Översyn av sjölagen 2. [13] omrâde. [3] Översyn av upphovsrättslagstiftningen. [30] Lagstiftning för reklam i svensk TV. [7] Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. [1 l]

Utrikesdepartementet Konstnärens villkor. [39]

Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. [6] Organisation och arbetsformer inom bilateralt

utvecklingsbistånd. [17] Arbetsmarknadsdepartementet

Perspektiv på arbetsförmedlingen. [31] Arbete och hälsa.[49]

Försvarsdepartementet -

Arbetslivsforskning Inriktning, organisation, Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. [5] finansiering. [54] Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. [15] Förmånssystemet för värnpliktiga m. fl. [26]

Bostadsdepartementet

Socialdepartementet Kostnader för fastighetsbildning m. m. [9]

Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning Tomträttsavgäld. [23]

inom socialtjänsten. [2] Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade bam.

Industridepartementet

Idéskisser och bakgrundsmaterial. [8] Handikapp och välfärd? - En lägesrapport . [19] Företagsförvärv i svenskt näringsliv. [l] Tobakslag. [29] Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade barn,

Civildepartementet

del III. [48] Ny kommunallag. [24] Konkurrensen inom livsmedelssektom. [25]

Kommunikationsdepartementet Att följa upp kommunal verksamhet - En

Transportrádet_ [4] internationell utblick. [28] Storstadstrafik 5 - ett samlat underlag. [16] Tio år med jämställdhetslagen - utvärdering och Post & Tele - Affarsverk med regionalt och socialt förslag. [41] ansvar. [27] Intemationellt ungdomsutbyte. [42] Utbyte av utländska körkort. [52] Förenklad statistikreglering; med förslag till lag om den Flygplats 2000 - De svenska flygplatserna i framtiden. statliga statistikframställningen. [43] [55] SÄPO Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet. [51] I skuggan av de stora - De mindre partiernas villkor i kommunalpolitiken. [53]

Statens

offentliga

utredningar

Kronologisk förteckning

Företagsförvärv i svenskt näringsliv. I. 41. Tio är med jämställdhetslagen - utvärdering och

Nt- . Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning förslag. C.

inom socialtjänsten. S. 42. Internationellt ungdomsutbyte. C. 3. En idrottshögskola i Stockholm - struktur. 43. Förenklad statistikreglering; med förslag till lag om organisation och resurser för en självständig den statliga statistikframställningen. C. högskola på idrottens område. U. 44. Demokrati och makt i Sverige. SB. Transportrâdet. K. 45. Kapitalavkastningen i bytesbalansen. Fi. Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. Fö. 46. Särskild skatt i den finansiella sektorn. Fi. Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. UD. 47. Beskattning av stipendier. Fi.

.°°.\‘.°‘.V‘.“

Lagstiftning för reklam i svensk TV. U. 48. Samhällsstöd till underhállsbidragsberättigade barn, Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade bam. del III. S. Idéskisser och bakgrundsmaterial. S. 49. Arbete och hälsa. A. 9. Kostnader för fastighetsbildning m. m. Bo. 50. Ny folkbokföringslag. Fi. 10. Strömgatan 18 - Sveriges statsministerbostad. SB. 51. SÄPO Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalll. Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. U. kontroll och meddelarfrihet. C. 12. Meddelarrätt. Ju. 52. Utbyte av utländska körkort. K. 13.Översyn av sjölagen 2. Ju. 53.1 skuggan av de stora - De mindre partiernas villkor i Mlångtidsutredningen 1990. Fi. kommunalpolitiken. C. 15. Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. Fö. 54. Arbetslivsforskning - Inriktning, organisation, 16. Storstadstrafik 5 - ett samlat underlag. K. finansiering. A. 17. Organisation och arbetsformer inom bilateralt 55. Flygplats 2000 - De svenska flygplatserna i utvecklingsbistånd. UD. framtiden. K. 18. Lag om folkbokföringsregister m.m. Fi. 19. Handikapp och välfärd? - En lägesrapport. S. 20. Välfärd och segregation i storstadsregionerna. SB. 21. Den elintensiva industrin under kärnkraftsavvecklingen. ME. 22. Den elintensiva industrin under kärnkraftsavvecklingen. Bilagedel. ME. 23.Tomträttsavgäld. Bo. 24. Ny kommunallag. C. 25. Konkurrensen inom livsmedelssektom. C. 26. Förmånssystemet för värnpliktiga m. fl. Fö. 27. Post & Tele - Affarsverk med regionalt och socialt ansvar. K. 28. Att följa upp kommunal verksamhet- En internationell utblick. C. 29. Tobakslag. S. 30.Översyn av upphovsrättslagstiftningen. Ju. 3 l . Perspektiv på arbetsförmedlingen. A. 32.Staden. SB. 33. Urban Challenges. SB. 34. Stadsregioner i Europa. SB. 35. Storstädemas ekonomi 1982-1996. SB. 36. Storstadsliv. Rika möjligheter- hårda villkor. SB. 37. Författningsreglering av nya importrutiner m.m. Fi. 38.Översyn av naturvårdslagen m.m. ME. 39. Konstnärens villkor. U. - 40. Kämkraftsavveckling kompetens och sysselsättning. ME.

Statens

offentliga

utredningar

I

Systematisk förteckning

Miljö- och energidepartementet

Den elintensiva industrin under kärnkraftsavvecklingen.[21] Den elintensiva industrin under kärnkraftsavvecklingen. Bilagedel. [22] Översyn av naturvårdslagen m.m. [38] - Kämkraftsavveckling kompetens och sysselsättning. [40]