Invandring och asyl i teori och praktik : en jämförelse mellan tolv länders politik : rapport från Invandrar- och flyktingkommittén

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

INVANDRING

OCH ASYL

lTEORl

OCH PRAKTIK En jämförelse mellan tolv länders politik

SCUJM 1993:113 Rapport från lnvandrar- och flyktingkommittén

rhx

Statens offentliga utredningar

WW 1993:113

w Kulturdepartementet

och

Invandring asyl

i teori och

praktik

En jämförelse mellan tolv

länders

politik

Rapport från lnvandrar- och flyktingkommittén

Stockholm 1993

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskanslietsförvaltningskontor

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-13515-9 Stockholm 1993 ISSN 0375-250X

Förord

Invandrar- och flyktingkommittén är regeringen tillsatt parlaen av mentarisk kommitté med uppgift över invandrarpolitiken att se samt invandrings- och flyktingpolitiken. Kommittén inledde sitt arbete i juni 1993 bilaga l.

Regeringen anger i sina direktiv Dir. 1993:1 att kommittén bör inleda sitt arbete med att göra sammanställning och analys hur en av invandringsregleringen och skyddsbestämmelsema i andra jämförbara länder har kodifierats och hur dessa tillämpas. Detta kan bl.a. ses mot bakgrund av regeringens uppfattning att det står klart dagens att lagreglering av skyddsbestämmelserna och de övriga grunderna för

rätten och möjligheterna till uppehållstillstånd i Sverige illa svarar mot de behov som den förändrade situationen kommit innebära. att Regeringen framhåller också att behoven internationell av en samordning av insatserna blivit uppenbara nämner den betydelse samt som samordningssträvandena mellan EG-Iändema kan få för Sverige. Avsikten med den nu framlagda rapporten är att tillföra debatten om invandringen och invandringspolitiken ett viktigt underlag genom att översiktligt redovisa vilken invandringspolitik förs i med Svesom rige jämförbara länder och vilka resultaten är. Någon sådan översikt har hittills inte gjorts i något land eller någon internationell av organisation. Anledningen är helt enkelt de svårigheter detta stora möter. De data som offentliggörs är ofta inte jämförbara mellan länderna. I andra hänseenden saknas officiella uppgifter helt.1 I juli 1993 gav kommittén i uppdrag till det nyskapade Internationella centret för migratiønspolitisk utveckling International Centre

lDet existerarvisserligen en omfattandelitteratur internationellmigration och om om invandrings- och asylpolitik i enskilda länder. Det finns ocksåutförliga jämförande Översikter över migrationsströmmar inom OECD-området såsom de årliga SOPEMI-rapporterna från OECD, över flyktingpolitik och asyllagstiftning i olika länder bl.a. ett antal tyska publikationer samt arbetsmaterial från FN:s Flyktingkommissarie och från 1Ö-landskonsultalionernas sekretariat i Geneve, över integrationsåtgärder för invandrare i olika länder såsom naturalisationsbestämmelser etc. Men det finns inga överskådliga Översikter invandringsav politiken i desshelhet dvs. inklusive asylpolitiken, desstillämpning och effekter, i med Sverigejämförbara länder.

for Migration Policy Development, ICMPD i Wien att göra en sådan sammanställning och analys. Arbetet med studien påbörjades i augusti 1993. Ett omfattande dokumentationsarbete har genomförts på kort tid. ICMPD har inhämtat uppgifter om ca 75 åtgärdsområden i 12 länder. ICMPD:s här publicerade studie är en sammanställning av den aktuella invandrings- och asylpolitiken i ett antal länder och över politikens tillämpning och utfall med hänsyn till vilka kategorier som i verkligheten får stanna i landet. Studien analyserar i synnerhet asylpolitiken, dess effekter i förhållande till övergripande invandringspolitiska mål, hur olika skyddsbegrepp används samt aktuella utvecklingstendenser. Med hänsyn till ämnets omfång är studien översiktligt utformad, med lättöverskådliga jämförelser mellan politik, regleringsinstrument, utfall och administration i olika länder. Studien avser med Sverige jämförbara länder; europeiska länder av samma storlek som Sverige, med likartad lagstiftning ocheller jämförbara vad gäller invandringstryck och asylsökande. Studien koncentreras på ett antal europeiska länder, inkluderat de nordiska länderna. Dessutom ges, i kontrasterande syfte, en kort översikt över situationen i några klassiska invandringsländer. Mot denna bakgrund omfattar studien följande länder: i nordiska grannländer: Norge, Danmark och Finland, ii några andra europeiska länder: Schweiz, Österrike, Tyskland, Nederländerna, Frankrike och Storbritannien samt iii några klassiska invandringsländer: USA, Kanada och Australien. Samtliga länderöversikter är allmänt hållna och anger enbart vissa grunddrag i politiken och dess tillämpning samt aktuella reformer. Länderöversikterna i avsnitten 2-4 tjänar således syftet att kortfattat beskriva invandringens roll och viktigare beslut i länderna. Den mer detaljerade redovisningen av olika element i tillståndsgivningen och asylpolitiken samt politikens effekter återfinns i det jämförande avsnittet som återger de enskilda åtgärderna och instrumenten

ZICMPD är Schweiz och Österrike i juni 1993 grundad institution, en av vars uppgift är att biträda regeringar med underlag för att utforma långsiktiga migrationsstrategier i en föränderlig värld. Centret skall också tjäna som samarbetslänk i migrationsfrågor mellan regeringar i 0st- och Västeuropa,och därvid biträda de i s.k. Wien- och Budapestprocesserna.

Förord

beträffande vart och ett de studerade länderna. Uppgifter i detta av avsnitt återfinns inte med nödvändighet i länderöversikterna i avsnitten 2-4 och vice Syftet med det jämförande avsnittet versa. är att i koncis form redovisa skillnader och likheter mellan de undersökta länderna i relevanta avseenden. Med nödvändighet måste en sådan översikt inriktas förenklingar, så skillnader och att likheter framställs så klart möjligt. som I avsnitt l och 6 redovisas några allmänna grundläggande förutsättningar för den hittillsvarande och framtida invandringsoch asylpolitiken i de undersökta europeiska länderna. Inom ICMPD har studien genomförts bestående av en grupp av Jonas Widgren chef för centret, Mike Bisi konsult i migrationsfrågor vid FN :s ekonomiska kommission för Europa i Geneve samt Anne-Grethe Nielsen internationell hos den schweiziska expert federala flyktingmyndigheten i Bern. För innehåll, bedömningar och värderingar i studien Jonas Widgren. Avsnittet Sverige svarar om samt övriga i olika textavsnitt lämnade, inramade uppgifter rörande Sverige svarar kommitténs sekretariat för. De har tillfogats för att underlätta för läsaren att jämföra Sverige med de studerade länderna. En version på engelska denna beräknas av rapport utges av kommittén och ICMPD under 1994. Uppgifter om Sverige kommer där att vara införda på sätt rörande andra länder. samma som Förhoppningen är att den engelskspråkiga skall rapporten vara av värde i den internationella migrationspolitiska debatten.

Stockholm i december 1993

Rolf Wirtén

Innehåll

Förkortningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Traditionella regleringssystem under ökat

invandringstryck 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mätbar ökning av invandringen 13 . . . . . . . . . . . . . . . . Existerande regleringssystem otidsenliga 18 . . . . . . . . . Intensivt förändringsarbete har inletts 19 . . . . . . . . . . .

2 Nordiska grannländer 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Norge 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Danmark 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Finland 25

L . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sverige

26 l

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Övriga europeiska länder

29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Schweiz 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Österrike 32 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tyskland 36 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nederländerna 40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Frankrike 42 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Storbritannien 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 Klassiska invandringsländer 47 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 Jämförande Översikt 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Invandringens roll 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Invandringens sammansättning 53 . . . . . . . . . . . . . . . . . Användning av planeringsramar 57 . . . . . . . . . . . . . . . Invandringspolitiken: tillgängliga

regleringsinstrument 58 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tillämpning av visumplikten 58 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kringgående av krav uppehållstillstånd

före inresa 60 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Åtgärder mot illegal invandring

61 . . . . . . . . . . . . . . . .

Regler för familjesammanföring 63 . . . . . . . . . . . . . . . Permanent uppehållstillstånd 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Integration och medborgarskap 66 . . . . . . . . . . . . . . . . Asylpolitiken: allmänna tendenser 68 . . . . . . . . . . . . . . . Ansökningsförfarande och identitetsskontroll 69 . . . . . . . Kortprocedur för uppenbart gmndlösa

ansökningar 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tillämpning av första asyllandsprincipen 71 . . . . . . . . . . Säkra ursprungsländer 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Existerande asylkriterier 73 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Krigsdrabbade från Bosnien-Hercegovina 74 . . . . . . . . . Handläggningstider 76 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rätt att arbeta 76 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utfall av asylprövningen 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Återresa och avlägsnande 78 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kostnader för inrikes i förhållande till utrikes

flyktingpolitik 79 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Sammanfattande värdering 81 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Referenslitteratur 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga 1 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förkortningar

B FF Bundesanstalt für Flüchtlinge, Bern ECE United Nations Economic Commission for Europe, Geneve EFTA European Free Trade Association, Geneve EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet 1991 års avtal om ekonomiskt samarbete mellan EG och EFTA EG Den europeiska gemenskapen Eurostat EG:s statistikmyndighet, Luxemburg FN Förenta Nationerna ICMPD International Centre for Migration Policy Development, Wien ILO International Labour Office, Geneve IND Immigration and Naturalization Departement, Haag INS Immigration and Naturalization Service, Washington D.C. IOM International Organization for Migration, Geneve OECD Organization for Economic Co-operation and Development, Paris OFPRA Office Francais de Protection des Réfugiés et Apatrides, Paris SOPEMI Systeme d0bservation Permanente des Migrations, OECD UDI Utlendingsdirektoratet, Oslo UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees, Geneve TPS Temporary protected status

l Traditionella

regleringssystem under

ökat

invandringstryck

I direktiven till lnvzindrar- och flyktingkommittén konstateras att sammantaget är Västeuropa utsatt för starkt ett växande invandringstryck från den närmaste omgivningen ett tryck som de europeiska staterna inte kommer att kunna hantera för sig. Detta var citat sammanfattar den miljö inom vilken de enskilda europeiska länderna nu tvingas anpassa årtionden utvecklad en genom invandrings- och asylpolitik till en hastigt föränderlig omvärld. l detta inledande avsnitt skall inte de faktorer orsakar detta växande invandringstryck som närmare beskrivas. De är val kända och är i korthet omnämnda i utredningsdirektiven. Det ingår heller inte i uppdraget till ICMPD att närmare redovisa orsakerna till att Västeuropa och hela den industrialiserade världen har att vänta kraftigt ökat invandringstryck ett under kommande år. Det räcker i detta att sammanhang hänvisa till att den internationella expertisen är ense om att de samlade effekterna av utvecklingen en rad områden den globala befolkningsökningen,

resurs- och rikedomsklyftan, det förändrade världspolitiska läget, den

fortsatta utvecklingen i Östeuropa och det ökade antalet konflikter

och flyktingar många håll i världen kommer leda till att en väsentlig ökning av antalet människor för kortare som eller längre tid vill söka invandra till de västeuropeiska länderna.

Mätbar ökning av invandringen

Denna ökning av invandringstrycket är redan statistiskt nu mätbar. Samtliga västeuropeiska länder redovisar sedan årtionden uppgifter om den årliga registrerade in- och utvandringen till olika internationella organisationer. Denna statistik, fördelad som är på utlänningar och medborgare i landet, omfattar alla kommer personer som till eller lämnar landet för en period minst ett år. En förutsättning av ca för registrering iir dock i de flesta länder att inresan skett i reguljära

former och att vederbörliga tillstånd för vistelse föreligger, i den mån sådana tillstånd krävs. Inom OECD sammanställs och analyseras sedan år 1973 sådana uppgifter över den registrerade in- och utvandringen av utländska medborgare vad gäller ett stort antal länder i Västeuropa. Denna analys sker inom ramen för det s.k. SOPEMI-systemet. De statistiska bearbetningar som gjorts inom ICMPD med hjälp av data från detta system visar att den samlade årliga bruttoinvandringen till de europeiska länderna under perioden 1975-1984 förblev en relativt stabil nivå, som en följd av de invandringsrestriktioner som infördes över hela Västeuropa i mitten av l970-talet, när samtliga länder registrerade oljekrisen orsakad ekonomisk nedgång. Den en av samlade årliga invandringen i Västeuropa är en summering av de enskilda ländernas registrerade bmttoinvandring av vistelseberättigade utlänningar. I denna statistik ingår således även personer som omfattas av den fria rörligheten inom EG och Norden. Den totala invandringen till de västeuropeiska länderna har enligt denna statistik, beroende på konjunkturutvecklingen i området, pendlat mellan 0,6 och 1,0 miljoner år från mitten av 1970-talet till mitten av 1980per talet, varav invandringen till Tyskland har svarat för ungefär hälften. Nettoinvandringen dvs. den totala inflyttningen minus den totala utflyttningen av vistelseberättigade utlänningar har självfallet varit lägre. Vad inträffat under senare år är emellertid att den registrerade som bruttoinvandringen till Västeuropa har visat en tendens att stegvis öka, trots konjunkturnedgången, samtidigt som även utvandringen minskar. Orsaken till att den totala invandringen ökar är främst den fortsatta familjesammanföringen samt den eftersläpande registreringi själva verket invandrat flera år tidigare, t.ex. en av personer som asylsökande och illegala migranter, vilka kunnat föras in i befolkningsstatistiken förrän efter ca 3-6 år då de på olika grunder slutligen erhållit vistelserätt. När invandringen av asylsökande var liten, som t.ex. i mitten av l970-talet, då det totala antalet asylsökande i Västeuropa uppgick till ca 20 000 personer per år, var de statistiska effekterna av denna eftersläpning minimala. Idag ingår emellertid merparten av den faktiska årliga invandringen av utlänningar till de västeuropeiska länderna i den redovisade officiella invandringsstatistiken, eftersom

Traditionella...

merparten av den totala invandringen äger vid sidan de rum av regelsystem på vilka årsstatistiken i alla länder är grundad. Detta

innebär att det för att mäta den faktiska årliga invandringen till Västeuropa är nödvändigt söka uppskatta att samtliga invandringskategorier, dvs. även de ingår i den redovisade som officiella invandringsstatistiken, så att helhetsbild hur invandringen en av stor i verkligheten är kan erhållas. Den nämnda ovan eftersläpningen kommer om några år att i ökad utsträckning förringa värdet av den årliga statistiken över den reguljära invandringen, eftersom en allt

större del av dem som kommer att hänföras till denna kategori i själva verket har invandrat för ca 3-6 år sedan.

Först nyligen har internationella organisationer som har till uppgift att harmonisera befolkningsstatistik såsom Eurostat, ECE och OECD påbörjat ett arbete i syfte att revidera de gällande kriterierna för statistik över internationell migration, så att en mer korrekt bild av de faktiska migrationsströmmarna kan erhållas. Det kommer emellertid att dröja åtskilliga år innan dessa åtgärder resulterat i nya internationellt harmoniserade mätmetoder och i en mer adekvat årsstatistik över migrationsströmmarna i Europa.

Utöver den av bl.a. OECD redovisade årliga invandringen av vistelseberättigade utlänningar sker för närvarande invandring till Västeuropa av följande kategorier. En betydande kategori är som ovan nämnts de asylsökande, som i praktiskt samtliga taget västeuropeiska länder registreras invandrare som förrän tillstånd slutligt beviljats efter flera års prövotid. Även om asyl- eller uppehållstillstånd på humanitära grunder beviljats efter prövning i alla instanser kvarstannar ändå i genomsnitt 85 procent av alla

asylsökande i Västeuropa har fått avslag i sista instans. som Som ovan nämnts inträder dessa i befolkningsstatistiken först när de av olika skäl, ofta efter mycket lång tid, ändå får uppehållstillstånd eller

tvingas kontakta myndigheterna. Utöver kategorin formella asylsökande över vilken statistik förs inom bl.a. UNHCR, 16landskonsultationernas sekretariat, SOPEMI och ICMPD har en ny kategori tillståndssökande tillkommit under det senaste året, nämligen krigsflyktingar från det tidigare Jugoslavien främst medborgare i Bosnien-Hercegovina i regel registreras som som asylsökande men som får stanna tillfälligt på olika grunder. heller denna kategori ingår i den årliga invandringsstatistiken. En ytterligare kategori som

SOU 1993: l 13

återfinns i den reguljära invandringsstatistiken är personer som grund sin etniska bakgrund har i författningen garanterad av en invandringsrätt till vissa västeuropeiska länder såsom exempelvis tyskar i f.d. Sovjetunionen som invandrar till Tyskland och vissa invandrare från f.d. franska och engelska kolonier. I flertalet fall registreras de nämligen medborgare i det land till vilket de som flyttar, trots att de i realiteten helt saknar bosättningsband med landet ifråga och i alla väsentliga avseenden kan likställas med inflyttade utlänningar. Slutligen återfinns definitionsmässigt den illegala och helt oregistrerade invandringen, över vilken endast uppskattningar kan göras. I tabellen nedan redovisas uppskattning av den totala årliga en invandringen till Västeuropa som omfattar alla nu nämnda kategorier.

Tabell Uppskattning den totalafaktiska årliga invandringen till Västeuropa av EG och EFTA perioden 1985-1992 tusental.

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992

Registrerad 650 720 760 910 1 080 980 l 020 l 240 invandring Asylsökande 165 195 172 221 307 426 545 680

Krigsflyktingar 42 370 - - - - - från f.d. Jugoslavien Invandrare med 50 53 101 217 392 417 239 252 hemonsrätt Illegal 50 65 75 90 150 2 0 l 280 380 invandring uppskattning

Totalt 915 1 033 1 108 1 438 l 929 2 033 2 125 2 922

Som framgår tabellen har den faktiska årliga invandringen till av Västeuropa ökat från 0,9 miljoner 1985 till sannolikt minst ca ca 2,9 miljoner år 1992. Även hänsyn tas till viss statistisk överom lappning mellan några kategorierna är den trendmässiga ökningen av anmärkningsvärd. Den mest oklara punkten är självfallet uppskattningen antalet illegala icke registrerade inresor av utlänningar av i och för varaktig vistelse. Till grund för de i tabellen som äger rum redovisade siffrorna ligger emellertid beräkningar gjorda inom ICMPD på grundval statistik över antalet konstaterade illegala av

Traditionella...

gränsöverträdanden i ett stort antal europeiska länder över antalet legaliseringar av illegala migranter i antal ett västeuropeiska länder samt beräkningar över antalet illegalt invandrade anställda utlänningar i olika länder sammanställts ILO. som av Av tabellen ovan framgår således dels den att totala invandringen till EGEFTA-området sedan mitten 1980-talet av visar en klart uppåtgående trend, dels att den del invandringen är oplanerad, av som sett ur myndigheternas synpunkt, kraftigt ökar. Den irreguljära invandringen dvs. spontant inresande i besittning som är av en på förhand tilldelad vistelserätt förefaller således ha ökat från drygt 20 till nära 50 procent den totala årliga invandringen av till Västeuropa enbart under perioden 1985-1992. Vad gäller asylsökande har, framgår tabell som av en konstant trendmässig ökning registrerats sedan år 1983. Till följd av en rad åtgärder vidtogs under år 1986 flera som av mottagningsländer i syfte att bättre kontrollera inflödet och förkorta handläggningstiderna registrerades under år 1987 viss Stabilisering en av asylinvandringen inom EG-området. En motsvarande Stabilisering kommer att registreras inom både EG- och EFTA-områdena år under 1993, som en följd av ytterligare åtgärder genomförts i som en rad länder. Det är emellertid sannolikt att det totala antalet asylsökande i det samlade EGEFTA-området kommer att stiga igen under kommande år, med hänsyn till redan etablerade invandringsmönster och till den ökade

kännedomen möjligheterna kringgå om att nyligen införda kontrollåtgärder. Det bör därutöver erinras om att den större delen av de skyddsbehövande från f.d. Jugoslavien i de flesta länder numera får invandra tillfälligt vid sidan asylsystemet. av I vissa länder registreras de dock asylsökande. Allt som talar för att invandringen av asylsökande såväl skyddsbehövande skyddsbehövande från som olika delar av f.d. Jugoslavien kommer fortgå att under de kommande åren.

Mot denna bakgrund finns det anledning att även fortsättningsvis på det internationella planet diskutera sambandet mellan den ökande

asylinvandringen och de stora offentliga kostnader

som den ger upphov till och övrig invandring, liksom mellan asylinvandringen, den globala flyktingpolitiken och behovet förebyggande av åtgärder i ursprungsregionerna.

Tabell Ojficiellt och uppskattat antal asylsökande inom OECD-området 1983-1993 tusental.

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 EG-länder 48 71 133 160 123 160 224 332 442 554 482

EFTA-länder 17 27 32 35 49 59 83 94 103 126 85

Nordamerika 25 31 28 42 61 102 123 113 117 145 185 Australien Totalt 90 129 193 237 233 321 430 539 662 825 752

Existerande regleringssystem otidsenliga

De nu redovisade uppgifterna aktualiserar frågan hur Västeuropa kan möta ett över åren starkt ökat invandringstryck. Invandrings- och asylpolitiken i västeuropeiska länder är nämligen utformad för helt andra förutsättningar och under helt andra förhållanden. Från att ha varit den främsta utvandringsregionen i världen, kom Europa först under 1960-talet att i förhållande till andra Världsdelar registrera större invandring än utvandring. Det nuvarande systemet för invandringskontroll bygger i de flesta västeuropeiska länder på lagstiftning har utvecklats sedan 1920-talet, och grunderna för som asyllagstiftningen i de västeuropeiska länderna utformades i huvuddrag i samband med tillskapandet av 1951 års Geneve-konvention. Den intensiva förändringsverksamheten dessa områden i de västeuropeiska länderna under senare år, som kortfattat kommer att redovisas i det följande, avspeglar denna diskrepans mellan sedan länge existerande regleringssystem och en sedan kort tid synnerligen föränderlig omvärld som skapar nya och stora migrationsströmmar. I allt större utsträckning står det klart för de enskilda länderna att möjligheterna att reglera invandringen i förhållande till målen för varje lands utveckling och till dess mottagningskapacitet är avhängiga internationellt samarbete. l den mån det internationella samarbetet i större utsträckning inriktas på att motverka de grundläggande orsakerna till omfattande utvandring, och till att ett västeuropeiskt plan harmonisera målen för invandringspolitiken och metoderna för dess tillämpning, kan invandringstrycket dämpas. Omvänt gäller att mindre omfattande ansträngningarna är det internationella planet

Traditionella...

att motverka grundorsakerna till massiv utvandring och till haratt monisera invandrings- och asylpolitiken, desto större kommer invandringstrycket att bli. Den översikt som lämnas i det följande kommer uteslutande att redovisa aktuell invandrings- och asylpolitik i berörda länder och åtgärder genomförs eller planeras de enskilda länderna som av och av internationella organisationer i syfte att förebygga massiva migrationsrörelser, eftersom detta ligger utanför uppdraget. I det avslutande avsnitt 6 kommer emellertid det nära sambandet mellan åtgärder utanför invandrings- och asylpolitikens område med frågan om möjligheterna att reglera invandringen till enskilda europeiska länder i enlighet med uppställda mål att ånyo understrykas.

Intensivt förändringsarbete har inletts

Av det kartläggningsarbete har gjorts inom för denna som ramen studie framgår också klart att pågående förändringsarbete i allt nu högre grad inriktas på att bättre sammanlänka åtgärder för regleringen av invandringen nationell nivå med flyktförebyggande och preventiva åtgärder internationell nivå. Samtidigt pågår överväganden i vissa länder om en anpassning nationella av system och lagstiftning till realistiska invandringsnivåer, eftersom alla tecken tyder att invandringen oundvikligen kommer öka och att att nödvändigheten att inordna dessa flöden i ordnade former mer därigenom blir mer framträdande. Sammanfattningsvis kan utvecklingen i Västeuropa i syfte att reglera invandringen sägas ha genomgått fem faser under de senaste årtiondena, varvid olika politiska aspekter har tillmätts olika vikt. Reformer och ändringar i lagstiftningen har skett med stor parallellitet i nästan alla de undersökta europeiska länderna, och har i stort följt dessa utvecklingsfaser tabell 3. Förändringarna i samtliga berörda länder sker mycket snabbt. I samband med nu sammanställningen av denna studie har översikt gjorts reformen av intervallerna i varje enskilt land. Medan under 1950- och l960-talen lagstiftningen inom aktuella områden reviderades ungefär en eller högst två gånger årtionde, kännetecknas situationen per under de tre senaste åren flera revisioner år i varje land. Denna av per intensiva

förändringsprocess måste nu bättre länkas samman på internationell

nivå och bli mer långsiktigt inriktad.

Tabell De fem faserna i utvecklingen av invandringspølitiken Västeuropa. i

Fas l Fas 2 Fas 3 Fas 4 Fas 5

Period 1948-1964 1965-1972 1973-1982 1983-1988 1989-1993

Karakte- Fri rörlighet Ekonomisk Invandrings- lrreguljär Skärpt konristika inom t.ex. expansion. restriktioner invandring troll av ir- Norden, Gästarbetar- efter oljekris- ökar trots reguljär in- Beneluxoch invandring recession restriktioner vandring; EG från Syd- gemensamma europa yttergränser; nya migrationssystem

Genom- 500000 1 100000 700000 1 100000 2300000 snittsnivå den årliga invandringen

2 Nordiska

grannländer

Utvecklingen av invandrings- och asylpolitiken i Danmark och Norge företer många likheter med den i Sverige, även om invandringen i absoluta tal har varit betydligt större i Sverige än i grannländerna. Från att under 1950-talet ha koncentrerats genomförandet av den fria nordiska arbetsmarknaden och det passkontrollgemensamma området, kom tyngdpunkten i politiken i samtliga tre länder under 1960-talet att ligga på regleringen den utomnordiska av arbetskraftsinvandringen, för att under 1970-talet präglas av införandet av invandringsrestriktioner och under 1980-talet av den ökade asylinvandringen. I Finland, däremot, stod utvandringspolitiken och omsorgen om finländarna i Sverige i fokus fram till början av 1980talet. Med den relativt sett kraftigt ökade asylinvandringen och övrig irreguljär invandring kan Finland jämställas nu med de övriga nordiska grannländerna vad gäller invandringsproblem. Samtliga nordiska grannländer har under år reviderat sin invandringssenare och asyllagstiftning. I det följande redovisas kortfattat utvecklingen i de tre länderna för sig. var

Norge

Den första utlänningslagsstiftningen infördes

i Norge år 1927, samtidigt med att motsvarande lagstiftning tillskapades i en rad andra europeiska länder. Lagstiftningen reviderades år 1956, bl.a. i syfte att klarare reglera tilldelningen arbetstillstånd av för utomnordisk arbetskraft. Vid den tidpunkten fanns 25 000 utländska medborgare i Norge, varav merparten från nordiska länder.

Fram till början av 1970-talet erhöll i praktiken varje utomnordisk medborgare hade ett arbetserbjudande tidsbegränsat som ett arbets-

tillstånd i Norge. Ökningen den invandringen

av spontana av arbetssökande från bl.a. Pakistan, Indien och Turkiet ledde till en skärpning

av politiken år 1971, varvid mottagningsmöjligheterna i Norge gavs ökad tyngdpunkt kriterium för tillstånd som till arbetskrafts-

2l

invandring. I samband med den ekonomiska nedgången år 1974 föreslog regeringen ett ettårigt totalstopp vad gäller tilldelning av arbetstillstånd till nykomna utomnordiska invandrare. Detta invandringsstopp för arbetskraft trädde i kraft i februari 1975, konsoliderades med vissa lagändringar år 1981, och gäller än i dag. Undantag i tillämpningen av invandringsstoppet görs för viss utomnordisk expertis, personal anställd i oljeindustrin samt utlänningar som fått flyktingstatus eller uppehållstillstånd i Norge annan grund. I och med införandet invandringsstoppet stabiliserades den årliga utomav nordiska invandringen till Norge till nivån 12 000-14 000, varav ungefär hälften regelmässigt har fått tillträde till arbetsmarknaden. Sedan början 1950-talet har antalet utländska medborgare i av Norge fyrdubblats. Det uppgår nu till 143 000 3,4 procent av totalbefolkningen, varav 113 000 är utomnordbor. En aktiv politik för invandrarnas integrering, liknande den i Sverige, förs i Norge sedan mitten av 1970-talet. Sedan mitten av 1980-talet har, liksom i Sverige och Danmark, antalet asylsökande ökat.

Tabell Ogiciellt registrerat antal asylsökandetill Norge år 1983-1993 i avrundadetal.

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 19931 200 300 900 2 700 8 600 6 600 4 400 4 000 4 600 5 200 12 000 uppskattat antal asylsökande

Ökningen av antalet asylsökande i mitten av 1980-talet har lett till

omfattande förändringsverksamhet. Ett system för lokalt moten tagande asylsökande och flyktingar infördes redan i början av av 1980-talet. Den samlade administrationen för utlännings-, flyktingoch invandrarfrågor omorganiserades år 1988, varvid ett Utlendingsdirektoratet UD1 inrättades under Kommunal- og arbeidsdepartementet, med Justitsdepartementet som för utlänningslagmen stiftningen ansvarigt departement. Utlendingsdirektoratet har för närvarande 275 anställda. En regeringsproposition med fortsatta riktlinjer för invandringspolitiken lades fram våren 1988 och ny utlänningslag trädde i kraft en sommaren samma år. Propositionen innebar en ytterligare viss skärpning invandringskontrollen, ett förbättrat och snabbare asylförav

Nordiska grannländer

farande ett mål om 3-4 månaders handläggning i första instans angavs, en mera stringent tillämpning första asyllandsprincipen av och vissa förändringar i visumpolitiken. Samtidigt ökades den årliga kvoten för den organiserade överföringen flyktingar till Norge av från 700 platser år 1986 till 2 000 platser år 1992 och vikten av ökade insatser från Norges sida i det förebyggande internationella samarbetet underströks. En ny utlänningsförordning utfärdades år 1990. Förordningen trädde i kraft i januari 1993. Genom förordningen har bl.a. lättnader i EG-medborgares inresa införts i konsekvens med EES-avtalet samt skärpningar genomförts vad gäller prövningen asylsökande, bl.a. i av syfte att underlätta identifieringen fingeravtryck m.m.. Under år 1993 har i två rapporter, utarbetade statliga arbetsav grupper, förordats en utveckling den norska flyktingpolitiken. I av den ena rapporten läggs fram förslag till samlad flyktingpolitik, en innefattande bl.a. preventiva åtgärder i ursprungsländerna. I den andra rapporten föreslås att Norge inför möjligheten att ge temporär asyl i sin lagstiftning. Båda rapporterna är för närvarande föremål för beredning.

Danmark

Invandringen till Danmark under 1950-talet måttlig och var omfattade till större delen nordbor. Liksom i Sverige ökade under 1960talet arbetskraftsinvandringen, främst från Turkiet, Jugoslavien och Pakistan. I slutet av 1970-talet bodde 15 000 turkiska, 7 000 jugoslaviska och 6 000 pakistanska medborgare i landet. I likhet med övriga länder i Västeuropa införde Danmark i mitten 1970-talet av ökade invandringsrestriktioner för utländsk arbetskraft, främst genom en ny lagstiftning år 1973. Genom familjesammanföring samt asylinvandring under 1980-talet har det totala antalet utländska medborgare i Danmark ökat från 100 000 år 1980 till 180 000 år

1993 ca 3,5 procent totalbefolkningen. Därtill kommer 25 000

av ca f.d. utländska medborgare som erhållit danskt medborgarskap. Den invandring ägde trots det år 1973 införda för som rum stoppet arbetskraftsinvandring ledde år 1983 till införandet av en ny utlänningslag. Lagen innebär bl.a. ökad rättsäkerhet för utlänningar som bott länge i Danmark. Ett Direktorat för utlänningsfrågor in-

SOU 1993: 113

rättades under justitiedepartementet samt en besvärsinstans för asylärenden Flygtningenaevnet. Genom 1983 års lag infördes ett nytt flyktingbegrepp de facto-flyktingar vid sidan av konventionsflyktingbegreppet. Efter införandet av 1983 års lag ökade asylinvandringen till Danmark.

Tabell Oficiellt registrerat antal asylsökandetill Danmark 1983-1993 1 avrundade tal.

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 19931 800 4 300 8 700 9 300 2 800 4 700 4 600 5 300 4 6G 13 900 20 000 luppskattat antalasylsökande

Ökningen åren 1984-1985 ledde till lagändringar åren 1985 och

1986 i syfte att skärpa kontrollen över asylinvandringen och påskynda handläggningen. Möjligheten till återsändning till säkra första asylländer infördes, liksom även regler för bötfällning av flygbolag som fraktar dokument- och visumlösa passagerare. Samtidigt infjrdes ett ytterligare skyddsbegrepp vid sidan om konventions- och de factobegreppet, varigenom justitieministern fick möjlighet att ge uppehållstillstånd i fall då väsentliga hänsyn av humanitär karaktär avgörande talar härför. En ytterligare lagändring gjordes 1991 i syfte att möjliggöra Danmarks ratificering av Dublin-konveniionen. I den redogörelse för hela utlänningspolitiken och dess tillämpning justitieministern lämnade till Folketinget hösten 1991 förordades som en ny samlad utlänningspolitik, mot bakgrund av det ökade invandringstrycket. I redogörelsen gjordes bred genomgång av aktuella en utvecklingstendenser och nödvändigheten av reformer. Redcgörelsen ledde våren 1992 till vissa ändringar i utlänningslagen, bl.a. begränsningar i familjesammanföringsreglerna samt ökade möjligneter till kontroll icke samarbetsvilliga asylsökande frihetsinskräikningar av när vederbörande infinner sig till intervju, möjligheter att ta fingeravtryck etc.. I samband med regeringsskiftet våren 1993 fördes utlännings- och flyktingfrågorna över från justitie- till inrikesministeriet. I en sommaren 1993 framlagd rapport aviserar inrikesminis:ern nya insatser: förslag om inrättande av en europeisk flyktingkonmission, ökat bistånd till flyktingar i närområdena bland anmt i f.d. Jugoslavien, utveckling av bestämmelserna om tillfälligt skydd för

Nordiska grannländer

personer från Bosnien-Hercegovina, snabbare handläggning av asylärenden samt ökad repatrieringshjälp. Flera dessa insatser av har genomförts.

Finland

Bland de övriga nordiska grannländerna urskiljer sig Finland genom att först under senare år ha blivit ett invandringsland. Under perioden 1945-1991 flyttade över 500 000 finländare till Sverige med kulmen under åren 1969-1970, vilka ungefär hälften av har återvänt till Finland. I början 1980-talet blev återflyttningen av av finländska medborgare större än utflyttningen samtidigt invandringen som av utländska medborgare började öka. invandringen från utomnordiska länder till Finland uppgick till 13 000 år 1990. Därtill kommer invandringen till Finland hittills 8 000 f.d. finländska av medborgare från f.d. Sovjetunionen av dessa talar endast 40 finska. procent Antalet utländska medborgare i Finland uppgick till 26 300 år 1990 och hade ökat till 35 000 år 1992. Av dessa fjärdedel från var en övriga nordiska länder. Omkring 4 200 kom från Asien, 2 400 från Afrika och 500 från Latinamerika. Redan innan asylinvandringen till Finland inleddes i slutet av 1980talet hade regeringen beslutat att lägga tonvikt vid kvotintagning framför spontaninvandring. Omkring 200 latinamerikanska flyktingar mottogs 1973-1977, och 300 flyktingar från Indokina 1979-1985. I mitten av 1980-talet infördes årlig flyktingkvot. en Denna ökades från 130 år 1986 till 500 år 1990. Denna planerade flyktingöverföring i ordnade former har emellertid kommit att få minskad betydelse till följd av en kraftig ökning av den spontana asylinvandringen under de åren. senaste

Tabell Officiellt registrerat antal asylsökandetill Finland 1984-1993i avrundade tal.

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 19931

15 15 22 46 67 173 2500 2100 3600 2600 uppskattat antal asylsökande

SOU 1993: 113

Ökningen av asylinvandringen har lett till att 1984 års utlännings-

lag har kompletterats med ändringar i utlänningsförordningen år 1988 och i utlänningslagen år 1991. Flyktingkriteriernai 1951 års Geneve-konvention har införts i lagen. Särskild de facto-status har införts i den finska lagstiftningen.

Sverige

Fram till 1930-talets början Sverige ett utvandrarland Många av var dem invandrade under 1930-talet var emellertid liksom under som tidigare årtionden svenskar som återinvandrade från USA. Invandringen andra än svenskar fick stor omfattning först i samband med av andra världskriget. Vid krigsslutet fanns nästan 200 000 flyktingar i Sverige, många dem återvände hem eller reste vidare. men av Under 1950- och 1960-talen dominerade arbetskraftsinvandringen, underlättades av det år 1954 ingångna avtalet om en gemensam som nordisk arbetsmarknad. Invandringsöverskottet för hela 1950-talet stannade på drygt 100 000 medan det under 1960-talet ner än fördubblades till 235 000. Under efterkrigstiden fram t.o.m. år 1970 kom två tredjedelar invandringen från övriga nordiska länder. ca av Arbetskraftsinvandringen kulminerade år 1970 med en bruttoinvandring på över 73 000 personer. Invandringen från de nordiska länderna hade då sin topp och överskred 40 000 vardera året 1969 och 1970. Under 1970-talets år kunde flera nya inslag märkas i senare invandringsmönstret. För första gången var den nordiska invandringen lägre än invandringen från andra länder. Det visade sig också även myndigheterna i stort sett upphört att tillstånd till nya att om ge utomnordiska arbetskraftsinvandrare påverkades den utomnordiska inflyttningen endast marginellt. I stället kom invandringen att ske på andra tillståndsgrunder med allt fler som åberopade släktanknytning eller asylskäl. Det rörde sig här om en invandring där myndigheternas prövning inte kunde påverkas av det svenska arbetsmarknadsläget på det sätt som var typiskt för arbetskraftsinvandringen. Andelen utomeuropeiska invandrare, som hade varit stigande sedan 1970-talets början, blev 1985 för första gången större

än andelen europeiska invandrare.

Nordiska grannländer

År 1992 fanns det i Sverige ca 835 000 personer, födda som var utomlands, vilket motsvarar 9,6 den totala folkmängden. procent av Av dem är ca 431 000 naturaliserade svenskar, de övriga utländska

medborgare.

Invandringen av anhöriga utgör stor del den utomnordiska en av invandringen till Sverige. Under 1984-1992 utfärdades 237 800 uppehållstillstånd. Cirka 93 dem beviljades procent av av flyktingoch anhörigskäl. Anhöriga utgjorde 48 procent.

Tabell Ojiciellt registrerat antal asylsökandetill Sverigeår 1983-1993i avrundadetal.

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 19931

3 000 12 000 14 500 14 600 18 100 19 600 30 350 29 350 27 350 84 000 38 000 uppskattat antal asylsökande

Under andra halvåret 1989 anlände ungefär lika många asylsökande

som under hela 1988. Pga. de påfrestningar mottagningssystemet som då utsattes för bestämde sig den dåvarande regeringen den 13 december 1989 för att inskränka asylrätten till förutom att flyktingar endast de krigsvägrare och de factoflyktingar avse som hade särskilt starka skyddsbehov. En liknande åtgärd hade skett en gång tidigare, år 1976, avsåg då men bara en grupp assyriersyrianer från Turkiet. Beslutet 1989 rörde inte någon viss grupp utan gällde asylsökande från alla länder. l december 1991 upphävde den nytillträdda regeringen beslutet från 1989.

För att påskynda handläggningen det ökande antalet asylärenden av under slutet av 1980-talet och början 1990-talet och samtidigt av minska väntetiderna har Sverige använt olika vägar:

En ny utlänningslag infördes år 1989 med förändringar - främst i olika procedurfrågor.

- Genom olika beslut 1989 och sommaren 1990 fick de väntat som länge detta gällde inte minst barnfamiljer i - stor utsträckning tillstånd att stanna i Sverige utan att de ansågs ha asylskäl.

Genom organisatoriska förändringar. Bland decen- - annat traliserades under 1989 invandrarverkets handläggning av asylärenden samt mottagandet asylsökande. Till och med 1991 av var det regeringen som överprövade stor del invandrarverkets beslut. en av På grund av det stora antalet överklaganden inrättades därefter

Utlänningsnämnden med uppgift att pröva överklaganden enligt utlänningslagen och medborgarskapslagen. Inte något enskilt år sedan andra världskriget har antalet personer som sökt sig till Sverige varit så stort som 1992. Av de ca 84 000 asylsökande då kom var emellertid hela 83 procent från f.d. som Jugoslavien. Antalet asylsökande från andra länder som Irak, Iran och Somalia minskade däremot. Under sommaren 1992 dominerade asylsökande från Makedonien och den serbiska Kosovoprovinsen. Förutom bl.a. omfattande direktavvisningar till Makedonien, fick inströmningen därifrån att som upphöra, har Sverige använt viseringsinstrumentet för att direkt påverka inflödet. Efter att visumtvång i oktober 1992 införts för medborgare från Serbien-Montenegro och Makedonien upphörde i stort sett inströmningen från dessa länder. Sverige har därefter också infört visumplikt för medborgare från Bosnien-Hercegovina. Samtidigt avgjorde regeringen några enskilda ärenden rörande från Bosnien-Hercegovina, varigenom de fick tillstånd att personer stanna i Sverige. Detta har bedömts medföra att ca 40 000 personer redan vistas i Sverige kommer att beviljas permanent uppehållssom tillstånd. Under hösten 1993 har regeringen lagt ett förslag om tillfälligt skydd för bl.a. sådana som lämnat sitt land pga. inbördeskrig. En eventuell ändring av utlänningslagen påverkar dock inte situationen för de som nu kommit från Bosnien-Hercegovina.

Övriga

europeiska länder

De övriga sex europeiska länder omfattas som av studien uppvisar stora skillnader vad gäller geografisk belägenhet såsom närhet till olika emigrationsområden, gränsförhållanden etc., befolkningsstruktur, koloniala traditioner, erfarenheter från andra världskriget

samt ekonomisk utveckling, och samtliga dessa och andra faktorer har bidragit till utformningen varje lands invandrings av och asylpolitik. Fyra av länderna är medlemmar EG och två av av EFTA. I det följande sammanfattas grunddragen vad gäller invandringen och invandringspolitiken i dessa länder. sex

Schweiz

Schweiz har ungefär samma folkmängd Sverige, har sedan som men länge haft en betydligt större invandring. I landet fanns redan före

första världskriget ett stort antal utländska arbetare 16 procent av totalbefolkningen i Schweiz bestod utlänningar året av före krigsutbrottet. Under 1950-talet inleddes en för hantverks- och turistindustrins utveckling nödvändig rekrytering av arbetskraft i Sydeuropa, bl.a. vidgning det för genom en av Schweiz karakteristiska säsongsarbetarprogrammet. Detta möjliggör anställning ett stort antal utländska arbetare av under successiva tidsperioder för närvarande nio månader. om Familjen förutsätts kvarstanna i hemlandet. Arbetaren kan efter ett antal niomånadersperioder med hemresor dessemellan omvandla sin säsongsarbetarstatus till reguljär arbetstillståndsstatus, vilket

möjliggör rätt till familjesammanföring.

Den genom säsongsarbetarinvandringen kraftigt ökade följdinvand-

ringen ledde under slutet 1960-talet till vissa främlingsfientliga av stämningar i detta redan grundlagsmässigt fyrspråkiga land, och den första folkomröstningen följd av ytterligare ett antal övre om en gräns för hur många utlänningar som skulle få bo i landet ägde rum redan år 1970. Debatten under 1970-talet ledde till politisk konsensus

om att nivån vad gäller antalet i Schweiz boende utlänningar borde stabiliseras till ungefär en miljon av totalt för närvarande 6,9 miljoner invånare i landet. I september 1993 bodde dock 1 241 000 utlänningar i Schweiz internationella tjänstemän, säsongsarbetare och asylsökande medräknade, vilket innebär att Schweiz med 18 procent utlänningar i befolkningen näst Luxemburg är den utlänningstätaste staten i Europa och en av de utlänningstätaste i världen. I början av år 1991 fanns mer än 860 000 yrkesverksamma utlänningar den schweiziska arbetsmarknaden, vilket motsvarar 25 procent av hela arbetskraften. Av dessa kom emellertid 83 procent från EG- och EFTA-länder. Utöver de utländska medborgarna bor i landet minst 400 000 f.d. utlänningar som erhållit schweiziskt medborgarskap. Av utlänningarna i Schweiz härstammar 73 procent från EG- och EFTA-länder mest Portugal och Italien. De största utlänningsgrupperna därutöver är från f.d. Jugoslavien ca 232 000 och

Turkiet ca 75 000. Den årliga nettoinvandringen av utlänningar

ligger efter europeiska förhållanden mycket hög nivå och uppen gick år 1990 till 60 000, till följd av fortsatt familjesammanföring, omvandling av säsongsarbetarstatus samt slutgiltiga beslut i asylärenden. Till denna siffra skall läggas under år 1990 nykomna asylsökande 36 000. Med faktisk bruttoinvandring på en över ca 130000 utlänningar per år ligger Schweiz i förhållande till sin befolkning även i täten i Europa när det gäller invandringsnivå. Till den sedan länge pågående debatten i landet om var gränserna för den totala mottagningskapaciteten går har självfallet den ökande asylinvandringen bidragit. Antalet asylsökande steg kraftigt fram till år 1991, då en rad reformer i asylsystemet genomfördes, men visar nu återigen en tendens till ökning.

Tabell Officiell registrerat antal gryrsökandetill Schweiz 1986-1993 i avrundadetal.

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 19931 8500 10900 16700 24500 36000 41600 18100 25000 uppskattat antalasylsökande

Alla de siffror som nu redovisats återspeglar den viktiga roll som invandringen och dess effekter har för schweizisk inrikes- och

Övriga europeiska länder

utrikespolitik. I allt högre grad diskuteras i Schweiz frågan den om pågående tillväxten av befolkningen invandring i förhållande genom till landets lilla yta och den ekologiska belastning skapas som genom ytterligare befolkningsökning. Ett arbete inleddes mot denna bakgrund i slutet av 1980-talet i syfte att utforma långsiktig schweizisk en migrationspolitik. Detta ledde till regeringsrapport år 1991 en som antogs av parlamentet. De nya riktlinjerna innebär att asylpolitiken skall samordnas med invandringspolitiken i dess helhet och med flyktingpolitiken utanför Schweiz. Ökad tonvikt skulle också läggas vid bättre kontroll av den illegala invandringen och åtgärder mot missbruk av asylsystemet. De hittillsvarande insatserna i syfte att bibehålla en rimlig balans mellan storleken den inhemska och den av invandrade befolkningen skulle fortsätta, invandring utländsk men av arbetskraft var även i framtiden nödvändig för att upprätthålla landets ekonomiska standard. Anpassningen till EG EES-avtalet innebar att Schweiz skulle ge prioritet EGEFTA-arbetskraft fritt skulle som kunna ta anställning i landet och att säsongsarbetarsystemet skulle avvecklas. Det förhållandet att Schweiz efter 1992 års folkomröstning står utanför EES-avtalet har inte lett till någon ändring dessa av nya migrationspolitiska grundsatser. I parlamentet samtidigt ett annat av antaget långsiktsprogram Bericht über die Legislaturplanung 1991l995 angavs som ett explicit mål för biståndssamarbetet det i att högre grad skulle syfta till att söka förhindra okontrollerade migrationsströmmai till Schweiz från utvecklingsländer. Ett framträdande drag i den migrationspolitiska utvecklingen i Schweiz under senare år har således varit ansträngningarna få till att stånd ett långsiktigt inriktat planeringssystem. Dessa ansträngningar underlättas av att det sedan länge existerande för arbetssystemet tillståndsgivning bygger planeringsramar görs på försom upp hand. Regeringen beslutar således årligen det maximala antal om utlänningar som kan tilldelas ettåriga arbetstillstånd, eller säsongsarbetstillstånd nio månader, eller korttidstillstånd sex månader. Endast den första kategorin har rätt att ta med sig makemaka och barn under 18 år. Denna årliga tillståndsgivning handhas den av federala utlänningsmyndigheten i samråd med den för arbetsmarknadsfrågor ansvariga federala myndigheten. Den tredje i sammanhanget ansvariga myndigheten är den år 1986 upprättade federala flyktingbyrån BFF. Dess personal har ökat från

SOU 1993: l 13

ursprungligen 150 år 1985 till 450 år 1993. De 26 kantonerna är enligt en fördelningsordning ansvariga för mottagandet av asylsökande, mot statsbidrag. En omfattande reformering av hela det schweiziska systemet för asylutredning och mottagande har ägt rum, med korta handläggningstider och minskat missbruk som resultat. En viktig åtgärd var regeringens beslut att som första europeiska land år 1990 införa begreppet säkert ursprungsland i lagstiftningen. Genom regeringsbeslut i oktober 1993 skall numera ll länder betraktas som säkra ursprungsländer ur asylsynpunkt: Albanien, Bulgarien, Gambia, Ghana, Indien, Polen, Rumänien, Senegal, Slovakiska Republiken, Tjeckiska Republiken och Ungern. Asylprövningen sker i dessa fall under mycket kort tid, varpå omedelbar återsändning sker i nästan samtliga fall, vilket resulterat i minskad inströmning från dessa länder. Under år 1993 har en expertgrupp tillsatts för att göra ytterligare en översyn av asyllagstiftningen. framför allt i syfte att bättre klargöra vilka som skall omfattas av de facto-status. Vidare har ett arbete inletts inom regeringskansliet med sikte en långsiktig samlad invandringspolitik med hithörande ramlagstiftning, som en uppföljning av ett parlamentsbeslut med krav utredning härom år 1992.

Österrike

Liksom Schweiz har Österrike ungefär folkmängd samma som Sverige, men har fram till nyligen skilt sig från både Schweiz och Sverige vad gäller den allmänna inriktningen av invandringspolitiken. Utvecklingen under de senaste två åren innebär emellertid att Österrike i både faktiskt och lagstiftningsmässigt hänseende har övergått från att ha varit ett transitland och ett gästarbetarland till att ha blivit ett invandringsland. På grund av det ekonomiska läget i landet under årtiondena närmast efter andra världskriget fortsatte den redan tidigare inledda utvandringen österrikare. Ännu idag arbetar 100 000 österav ca rikare i Schweiz och Tyskland. Utvandringen av kvalificerad personal ledde till arbetskraftsbrist i Österrike under 1960-talet, och till gästarbetarinvandring från främst Jugoslavien och Turkiet. Ett system för kvotintag av gästarbetare upprättades i trepartssamråd mellan staten,

Övriga europeiska länder

arbetsgivarna och de fackliga organisationerna. Omfånget av dessa kvoter s.k. kontingenter byggde analys arbetskraftsbehoven en av i vissa regioner och branscher, varpå berörda arbetsgivare erhöll

tillstånd att årligen anställa ett visst antal nyinvandrade utländska arbetare. Kontingentsystemet lagfästes i 1975 års lag senare om anställning av utländsk arbetskraft. Fortfarande under 1980-talet utfärdades årligen totalt 50 000-60 OOOsådana tillstånd till arbetsgivarna att rekrytera utländska arbetare.

Liberaliseringen i Östeuropa i slutet 1980-talet

av ledde till en kraftig ökning antalet spontana inresor till Österrike av och till en kraftig minskning av de klassiska mottagningsländernas USA, Kanada och Australien benägenhet att överföra dessa människor, som definitionsmässigt längre att betrakta politiska var som flyktingar. Denna situation framtvingade radikal omläggning en av den österrikiska migrationspolitiken, och ett intensivt reformarbete

inleddes år 1991.

Under perioden 1945-1990 anlände än miljoner utlänningmer tre till Österrike för kortare ar eller längre bosättning, 650 000 varav överförts i organiserade former till andra länder, främst de ovan nämnda. För närvarande finns närmare 700 000 utländska medborgare i landet motsvarande 9 totalbefolkningen, ca procent av varav 520 000 är registrerade för varaktig vistelse, 70 000 mest ca medborgare i Bosnien-Hercegovina för tillfällig vistelse accepterats sedan kriget bröt ut i f.d. Jugoslavien och 100 000 är utlänningar ca mest östeuropéer som illegalt vistas i Österrike. Merparten av de registrerade utlänningarna är från f.d. Jugoslavien och från Turkiet. Till de 700 000 utlänningarna kommer 350 000 invandrare ca som erhållit österrikiskt medborgarskap ca 10 000 per år naturaliseras. Antalet asylsökande har sedan mitten av 1980-talet visat tendens en att öka. Ungefär 70 procent de sökande har kommit från Östav europa. Till följd av den genomgripande förändringen av asylsystemet under senare år har antalet asylsökande börjat minska. nu Alla de nu nämnda omständigheterna nödvändigheten samt att revidera den österrikiska lagstiftningen med hänsyn till EES-förhand-

lingarna, framtvingade totalöversyn den österrikiska en av invandringspolitiken, aviserad i ett regeringsprogram år 1991. I programmet anmäldes fyra nya lagar: avseende decentraliserad mottagning en av asylsökande Bundesbetreuungsgesetz, i kraft i augusti 1991, en

SOU 1993: 113

som anger asylkriterier Asylgesetz, i kraft i juni 1992, ersätter 1968 års lag, en om regler för inresa Fremdengesetz, i kraft i januari 1993, ersätter 1954 års lag samt den nya lagen om uppehållstillstånd i kraft ijuli 1993, ersätter 1975 års lag. Hela lagverket, som har åtföljts av ny statlig administration för dess tillämpning, kännetecknas avsikt att bättre planera invandringens omfång i förhållande till av en landets reella mottagningsresurser. Samtidigt har regeringen tagit initiativ europeisk nivå för att initiera en motsvarande internationell planeringsprocess; ett förslag till en europeisk migrationskonvention, som bl.a. syftar till att i internationell samverkan fastställa planeringsnivåer, har i februari 1993 lagts fram i detta syfte vid en ministerkonferens i Budapest i vilken 36 stater deltog.

Tabell Oficielltüregistrerczt antal asylsökandetill Österrike samt andelen asylsökandefrån Östeuropai procent 1987-1993i avrundadetal.

1987 1988 1989 1990 1991 1992 19931 Totalt 11400 15800 21900 22800 27300 16200 6000 Östeuropa 80% 88% 72% 67% 62% 67% varav uppskattat antalasylsökande

Det nya lagsystemet innebär sammanfattningsvis följande. Klara regler har fastställts om var gränsen går mellan utlänningar som

Österrike övriga utlänningar. Åtgärder

legalt vistas som turister i och mot illegal invandring och människosmuggling har skärpts. Förstagångs-turistvisum kan endast förlängas genom de österrikiska ambassadema. Sanktioner mot bolag som fraktar dokumentlösa har införts. En principiell viktig förändring är att den nya uppehållslagen anger att varje utlänning som skall vistas mer än tre månader i Österrike skall kunna få uppehållstillstånd inom för kvot ramen en för förstagångstillstånd som fastställs årligen i samråd mellan staten, arbetsgivare, de fackliga organisationerna, handelskamrarna och

kommunerna. Uppehållstillstånd till asylsökande, flyktingar, gräns-

arbetare och de som omfattas av det kommande EES-avtalet ligger utanför kvoten. För juli l993-juni 1994 har en totalkvot på 27 000 platser fastställts, varav 15 000 avser gästarbetare, 5 000 familjesammanföring och 5 000 utländska studerande. Gästarbetama har rätt till anställning inom hela den sektor som deras tillstånd gäller för. Det

Övriga europeiska länder

förhållandet att i Österrike sedan länge befintliga utlänningar med oklar tillståndsstatus från utlandet måste ansöka plats inom nu om kvoten har orsakat debatt, liksom även andra tillämpningsfrågor. Asylsökande ligger redan nämnts naturliga skäl utanför som av planeringssystemet, det mottagningssystemet för dem bygger men nya på ettåriga planeringskvoter. Syftet med systemet är att få till stånd en decentralisering av omhändertagandet till småhotell och privata hem. De 9 länderna har tilldelats proportionella mottagningskvoter har som fastställts i förhållande till deras totala folkmängd och till andelen redan befintliga utlänningar i varje land. Systemet är planerat för 20 000-30 000 sökande, har trots den inströmningen men stora av krigsfördrivna från Bosnien-Hercegovina väl klarat påfrestningarna och fördelningen har skett i enlighet med den uppgjorda fördelningsplanen. För närvarande finns 3 500 vanliga asylsökande och ca 45 000 personer från Bosnien-Hercegovina i systemet. Den nya asyllagen syftar till att påskynda handläggningen och klargöra grunderna för tillstånd. Endast Geneve-konventionens kriterier är asylgrundande, men tillstånd kan även återsändning inte ges om bedöms möjlig på grund tungt vägande skäl. Asyl skall av beviljas om utlänningar redan har skydd i ett annat land, eller har fått sin ansökan avslagen i annat land som tillämpar Geneve-konventionen. En asylansökan kan avslås den asylsökande vägrar samarbeta vad om gäller fastställande hanshennes identitet. Samtidigt har flyktingav ett ombudssystem tillskapats. UNHCR underrättas alla asylansökom ningar och har rätt att ta del av samtliga handlingar. Integrationen av flyktingar i samhället skall underlättas genom en särskild fond. En ny central asylmyndighet har inrättats Bundesasylamt, med 7 lokalkontor. En särskild besvärsinstans för asylärenden har också tillskapats. Invandrarfrågorna spelar stor roll i den österrikiska inrikesen politiken, bl.a. sedan krav på folkomröstning Volksbegehren om invandringens roll år 1992 framfördes de politiska partierna av ett av på ytterkanten. Det är ännu för tidigt att avläsa de samlade effekterna av det nya paketet, såväl nettoinvandringen 37 000 år 1992 men som invandringen av asylsökande har, angivits väsentligt som ovan, minskat sedan den nya lagstiftningen införts.

Tyskland

har förenat den tyska med den schweiziska och österrikiska Det som invandringspolitiken har varit användningen av arbetstillståndsgivningen ett väsentligt instrument för att reglera primär- ,som invandringen. Trots det stopp för invandring av utländsk arbetskraft Tyskland införde hösten 1973 har en stor del av invandringen som därefter haft formen arbetskraftsinvandring. För den större delen av invandringen efter 1973 svarar emellertid anhöriga, asylsökande av

och tyskt från olika länder i Östeuropa. Totalt

personer av ursprung uppgår den årliga invandringen av dessa fyra kategorier till nära nu miljon vilket innebär att Tyskland är det utan jämförelse en personer, största invandringslandet i Europa, mätt i absoluta tal. Invandringen till Tyskland med 80 miljoner invånare efter 1990 års tyska återförening är nästan lika stor som den till USA med 249 miljoner nu invånare. Trots det värjer sig myndigheterna i Tyskland fortfarande för att beteckna landet som ett invandringsland. Häri skiljer sig Tyskland från Schweiz, Österrike och rad andra europeiska länder. en Denna diskrepans mellan politik och verklighet är det mest framträdande draget i den tyska politiken. Idag bor nära 6,5 miljoner registrerade utländska medborgare i Tyskland, 1,9 miljoner är från Turkiet, ca 1,0 miljon från varav Jugoslavien, 0,6 miljoner från Italien och 0,3 miljoner från Grekland. Över de utländska medborgarna har bott i Tyskland i 60 procent av än tio år. Eftersom de tyska naturalisationsreglerna är relativt mer restriktiva uppgår antalet naturaliserade endast till ca 900 000. Den första invandringsvågen kom redan strax efter andra världskriget totalt 8,3 miljoner människor, de flesta av tyskt ursprung, flyttade till Västtyskland enbart mellan åren 1945 och 1950. När Berlinmuren restes år 1961 kom den expanderande västtyska ekonomin att lida brist på arbetskraft, och en serie bilaterala arbetsav kraftsavtal slöts med nästan samtliga sydeuropeiska länder. Den mest omfattande rekryteringen ägde åren 1968-1972, då antalet rum utländska arbetare steg från 1,0 till 2,6 miljoner, vilket ledde till en ökning utlänningarnas andel den totala arbetskraften från 5 till av av 12 År 1973, när kraftiga invandringsrestriktioner infördes, procent. fanns redan 4,0 miljoner utländska medborgare i landet. Invandringsstoppet hade emellertid föregåtts debatt under flera år om vissa av en negativa effekter den omfattande gästarbetarinvandringen. Det av

Övriga europeiska länder

hade konstaterats att denna invandring i praktiken var av permanent karaktär, att stora investeringar på social- och utbildningspolitikens område krävdes för att ta hand de efterföljande familjemedom lemmarna och att gästarbetarinvandringen hade fördröjt den nödvändiga strukturrationaliseringen och därmed långsiktigt försvagat Tysklands ekonomiska konkurrenskraft. Dessutom började utlänningsñentliga stämningar att göra sig gällande.

Åtstramningen år 1973, bl.a. innefattade kraftig höjning

som en av arbetsgivarnas avgift för att få anställa nyinvandrad utländsk arbetskraft, avsåg även följdinvandringen: nära anhöriga till dem hade som arbetstillstånd sedan tid tilläts även i fortsättningen komma, en men de fick inte arbeta förrän efter två år. Vidare beslöts att ingen nyinvandring fick ske till städer med än 12 utlänningar mer procent bland befolkningen. Arbetslösa utlänningar erbjöds omfattande repatrieringshjälp etc. Samtliga dessa åtgärder hade emellertid liten effekt vad gäller såväl följdinvandringen av släktingar nyinvandringen. som Restriktionerna ledde till att särskilt turkar med oklar vistelsestatus redan som befann sig i Tyskland började använda sig asylsystemet av för att erhålla fortsatt vistelserätt. Antalet asylsökande ökade därför kraftigt åren 1980-1981, och följd därav infördes visumtvång som en och andra kontrollåtgärder för turkiska medborgare. Dessa åtgärder ledde till en nedgång i det totala antalet asylsökande, men från år 1983 började antalet asylsökande åter att öka år till år och nådde år 1992 rekordnivån 438 200.

Tabell 10. Oficiellt registrerat antal asylsökandetill Tysklandår 1984-1993 i avrundadetal.

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 19931 1992 35300 73900 99700 54400 103100 121000 193000 256000 438200 330000 uppskattat antal asylsökande

Liksom för Österrike ledde Tysklands geografiska läge till en

kraftig ökning totalinvandringen när utresekontrollen i Östeuropa

av liberaliserades. I slutet 1980-talet kom 40 av procent av de asyl-

sökande till Tyskland från Östeuropa. Vad gäller Ubersiedler,

östtyskar som lyckades komma över till Västtyskland för bosättning låg antalet normalt årlig nivå 20 000-30 000. Är 1988 kom en av

emellertid 40 000 och år 1989, via Ungern och Österrike och fram till murens fall i november, hela 340 000. Inflyttningen av Aussied-

ler personer tyskt i Östeuropa med författningsmässig

av ursprung rätt att invandra till Tyskland ökade från 78 000 år 1987, till 203 000 nästföljande år, 377 000 år 1989 och ett rekordtal av nära 400 000 år 1990. Därtill tilltog den illegala invandringen även av medborgare i länder i Asien och Afrika från och via grannländerna Polen och f.d. Tjeckoslovakien. Denna kraftiga ökning av invandringen ledde till införandet av en rad åtgärder i syfte att dämpa inströmningen. Vad gäller Aussiedler trädde ny lagstiftning i kraft i januari 1993 som sätter ett tak för inresorna: endast 225 000 ges årligen bosättningstillstånd och övriga får köa ca 750 000 ärenden väntar för närvarande i denna kö. Dessutom gjordes inskränkningar i den speciella socialhjälp som Aussiedler får och i omfattningen av den särskilda tyskundervisningen för dem. Omfattande åtgärder vidtas också i ursprungsländerna, främst i Ryssland i syfte att förbättra villkoren för de tyska

minoriteterna ca 180 miljoner DEM betalades i statsmedel i detta

syfte år 1992 och 250 miljoner är avsatta för år 1993. Samtidigt som de allmänna restriktionerna för arbetskraftsinvandring kvarstår har den tyska regeringen ansett det vara nödvändigt att kunna erbjuda tillfälliga arbetsmöjligheter i Tyskland för östeuropéer i syfte att bistå deras hemländer i den ekonomiska utvecklingen och också att skapa ordnade alternativ till illegal invandring.

Dessa program avser östeuropeiska gästarbetare ca 4 000 platser år

1992, säsongsarbetare ca 210 000 platser, personer anställda av utländska underleverantörer ca 123 000 platser och gränsarbetare ca 12 000 platser. Dessa program har emellertid utvecklats mycket dynamiskt och ökat dragningskraften till Tyskland. Restriktioner har nu därför införts. Den helt övergripande frågan i den tyska invandringspolitiska debatten under senare år har emellertid varit asylfrågan. I 1949 års grundlag stadgas i art. 16 att politiskt förföljda skall ha rätt till asyl. Hela det tyska asylförfarandet, som är judiciellt till sin karaktär, med domstolar ansvariga för handläggningen av besvärsärendena och med den federala författningsdomstolen som högsta lagtolkningsorgan, vilar på domstolarnas tolkning av art. 16. När antalet asylsökande i genomsnitt uppgick till 5 000 per år, som fallet var fram till början

________å§_

Övriga europeiska länder

av 1970-talet, var detta system hanterligt. Men när det årliga antalet började överskrida 100 000 i mitten 1980-talet inleddes debatt av en mellan de politiska partierna ändring 16. Denna om en av art. diskussion slutfördes först i och med kompromissbeslutet i maj 1993 av Bundestag parlamentet att formuleringen i 16 skulle kvarstå art. oförändrad, men att denna formulering jämte undantag och inskränkningar skulle infogas i en ny artikel 16a. Således stadgas nu i den art. 16a att den inte har rätt till asyl nya som inreser till Tyskland via ett EG-land eller ett annat land där tilllämpningen av 1951 års flyktingkonvention och 1950 års europeiska konvention om mänskliga rättigheter är säkerställd. I den asylförnya farandelag som trädde i kraft den 1 juli 1993 sådana säkra anges att tredje-länder är samtliga EG- och EFTA-stater grannländerna samt Polen och Tjeckiska republiken. Dessutom har i lagstiftningen införts begreppet säkra ursprungsländer. Asylansökningar medborgare av i dessa länder skall a priori betraktas uppenbart ogrundade såvitt som inte mycket speciella skäl föreligger. Bulgarien, Gambia, Ghana, Polen, Rumänien, Senegal, Slovakiska Republiken, Tjeckiska Republiken och Ungern har i den lagstiftningen nya angetts vara säkra ursprungsländer. Även en rad andra förändringar har beslutats i syfte att hejda inströmningen av asylsökande och effektivisera handläggningen. Den centrala flyktingmyndigheten med högkvarter i Nürnberg Zimdorf, som är första instans och år 1985 hade 350 anställda, har som nu genom kraftiga personalförstärkningar 5 500 anställda inkl. personal de nya regionalkontoren. Andra instansprövningen har förenklats. Handläggningen i första instans har i högre grad decentraliserats till Bundesländerna, mottagningssystemet har datoriserats och koncentrerats till 46 centra, fingeravtryck tas dokumentlösa sedan januari av 1993, dokumentlösa som anländer till flygplats får lämna flygplatsen de första tre veckorna etc. Avtal återtagande har vidare om träffats med Polen och förhandlingar härom pågår med Tjeckiska republiken. Effekten samtliga dessa och andra parallella åtgärder av har blivit att antalet asylsökande halverats månaderna efter det att den nya lagstiftningen börjat tillämpas 1993. Det totala antalet sommaren kommer dock att uppgå till betydligt än 300 000 för år mer 1993.

SOU 1993: 113

Nederländerna

Landets invandringspolitik består av flera mycket olika element och är svår att kortfattat karakterisera. Till skillnad från de tidigare behandlade länderna har Nederländernas koloniala förflutna i hög grad präglat inflyttningen. Av de 1,2 miljoner utlandsfödda som bor i landet härstammar nära 40 procent från de f.d. holländska kolonierna Indonesien och Surinam och från de nuvarande holländska territorierna i Karibiska havet. Samtidigt har landet tidigare i väsentlig omfattning rekryterat arbetare från Turkiet och Marocko och ett stort antal utländska experter från övriga EG-länder har kommit. invandrare från f.d. holländska kolonier är Den största gruppen av surinameserna, nära 270 000. Merparten kom mellan år 1975 då Surinam blev självständigt och 1980 då rätten för surinameser att fritt invandra till Nederländerna upphörde. Många av dem som kommit från de f.d. kolonierna har stora problem att integreras på arbetsmarknaden; arbetslösheten bland surinameserna uppgår nu till ca 20 procent. Totalt bor 692 000 utländska medborgare i landet turkar och marockaner svarar för hälften, vilket motsvarar nästan 5 procent av totalbefolkningen nära 15 miljoner. Bruttoinvandringen av utlänningar uppgick år 1990 till 81 000. Därav svarade turkiska medborgare för 8 000 och medborgare i Surinam för 6 000. Nederländerna är ett de få länder i Europa som omedelbart räknar in av deras legala År asylsökande i invandringsstatistiken, oavsett status. 1990 invandrade nära 4 000 nederländska medborgare från de holländska territorierna i Karibiska havet Antillerna. Den senaste utlänningslagstiftningen antogs år 1965, men väsentliga ändringar vad gäller asylreglerna förbereds för närvarande. Tre ministeriet har traditionellt medverkat i tillämpningen av invandringsreglerna: justitieministeriet ansvarigt för utlännings- och asyllagstiftningen utrikesministeriet till nyligen medansvarigt för flyktingskapsbedömningar samt sociala hälso- och kulturministeriet ansvarigt för mottagande asylsökande. Utrikesministeriets inav flytande över enskilda asylärenden som liksom i Frankrike har varit stort har emellertid minskat administrativ reform år 1992. genom en Social-, hälso- och kulturministeriet medverkar även i genomförandet den år 1983 införda aktiva holländska minoritetspolitiken, som av

Övriga europeiska länder

syftar till att förstärka invandrarnas och de etniska minoriteternas kulturella rättigheter och till att motverka diskriminering. I Nederländerna har även det för biståndspolitiken ansvariga ministeriet traditionellt spelat stor roll vid utformningen migraen av tionspolitiken. Ett större utvecklingsprojekt, initierat biståndsav ministeriet, genomfördes i slutet 1970-talet och början 1980av av talet i syfte att skapa arbetsmöjligheter för hemvändande invandrare från ett antal medelhavsländer. Under år har, i samarbete med senare IOM, återvandringen nytt stimulerats särskilda genom program. Bland annat. finns ett särskilt återvandringsprogram för invandrare från Turkiet och Marocko som blivit pensionärer. Till följd av landets geografiska belägenhet, i kombination med dess höga levnadsstandard, har den illegala invandringen ökat kraftigt under de senaste årtiondena. Vid två tillfällen har illegala migranter fått legal status; år l975 och år 1981. Under den andra hälften av 1980-talet kom den irreguljära invandringen att i allt högre grad ske i form av asylinvandring. Hälften de asylsökande invandrar landav vägen via grannländerna, främst Tyskland. Asylfrågan spelar sedan flera år en stor roll i den holländska politiska debatten. Antalet asylsökande visade en uppåtgående tendens åren 1984- 1987, varvid en skärpning av asylreglerna infördes, varpå antalet ansökningar sjönk. Därefter skedde på ökning, följd nytt en av nya åtgärder år 1991. För tredje gången äger kraftig ökning nu en rum, trots olika nya åtgärder, och antalet kan år 1993 komma uppgå till att rekordsiffran 40 000.

Tabell 11. Ojficiellt registren antal asylsökandetill Nederländernaår 1984-1993 i avrundadetal.

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 19931

2600 5700 5900 13500 7500 14000 21200 2160017500 38000 uppskattat antal asylsökande

Inför ikraftträdandet Dublin- och Schengenkonventionema har av hela det holländska asylsystemet nyligen förändrats. År 1992 genomfördes en administrativ reform i syfte att anpassa asylmottagandet. Alla asylsökande fördelas till åtta regionala asylcentra och numera endast vid dessa kan ansökan inlämnas. Därigenom har handläggningstiden i första instans förkortats till en månad. Vidare

SOU 1993: 113

har ett uppsamlingscenter upprättats inom det internationella transitområdet vid Amsterdams flygplats Schipol, avsett för dem som fått avslag redan i kortproceduren för uppenbart grundlösa ansökningar. I september 1993 fattade parlamentet beslut om en revision av 1965 års utlänningslag, som leder till ytterligare skärpningar i asylförfarandet. Myndigheterna får nu rätt att ännu snabbare ta beslut vad gäller uppenbart ogrundade ansökningar. Alla asylsökande som anger falsk nationalitet, förevisar förfalskade identifikationsdokument eller har inrest via säkra tredje länder kommer a priori att betraktas som uppenbart ogrundade. Nederländerna inför därigenom bestämmelser om säkra tredje länder som motsvarar dem som införts i Tyskland. Hittills har i Nederländerna, liksom i bl.a. Tyskland, funnits tre asylinstanser. Besvär över beslut av första instans har kunnat inlämnas till justitieministern, som har haft att hänföra ärendet till en rådgivande nämnd i vilken bl.a. UNHCR har varit företrädd. Om även beslutet av andra instans har varit negativt, har den sökande kunnat vända sig till en särskild administrativ högsta domstol Raad van Staat. De nya bestämmelserna innebär emellertid att besvärsmöjligheterna inskränks genom att det enbart finns två instanser. En särskild myndighet IND för invandring och

naturalisation som även skall ansvara för asylfrågor i första instans

inrättas från år 1994, liksom en särskild besvärsmyndighet för asylfrågor.

Frankrike

Bland de europeiska invandringsländerna intar Frankrike en särställning genom den fram till mitten av 1980-talet traditionellt positiva grundinställningen till invandring. Denna grundhållning har sina rötter i franska revolutionen. Redan sedan 1920-talet har landet räknat med ett väsentligt invandringsöverskott i sin ekonomiska långsiktsplanering. Banden med de f.d. och nuvarande franska kolonierna har också bidragit till denna positiva grundinställning. Under avkoloniseringen flyttade mer än två miljoner människor från de f.d. kolonierna till Frankrike. Under 1950- och l960-talen slöts arbetskraftsavtal med Portugal, Spanien, Italien, Marocko, Algeriet och Tunisien. Den positiva grundinställningen till invandring, i kombination med de mest generösa naturaliseringsreglerna på den europeiska

Övriga europeiska länder

kontinenten, har lett till att antalet invandrare utlandsfödda och i Frankrike födda utlänningar uppgår till nära 8 miljoner, motsvarande 14 procent av totalbefolkningen 56 miljoner. Eftersom en tredjedel av hela befolkningen i Frankrike själva har invandrat eller är barn eller barnbarn till invandrare, är Frankrike, jämte Tyskland, det största invandringslandet i Europa. Frankrike har således en större andel utlandsfödda än Tyskland, Tyskland har under men senare år både i relativa och absoluta tal en större invandring än Frankrike. Denna positiva grundhållning till invandring har sedan något årtionde förbytts till reserverad attityd. Detta hänger en mer samman med flera faktorer. Omprövningen 1945 års lagstiftning, av som angav positivt färgade regler för invandringen och säkrade utlänningamas rättsställning, inleddes till följd av oljekrisen 1974 och den följande lågkonjunkturen. Detta år beslöt sålunda regeringen att avbryta rekryteringen utländska invandrare, endast tillåta av att invandring av nära familjeanhöriga med temporärt tillträdesstopp ett under ett år samt att främja repatriering. Denna hastiga förändring av politiken fick som omedelbar effekt att den illegala invandringen Ökade, framförallt från Nordafrika. Ett nytt reformpaket lanserades år 1981, i syfte å sidan att ena förstärka de i Frankrike sedan länge boende invandrarnas rättsställning, och å den andra slå till hårdare den illegala invandmot ringen. Det beräknades att det fanns närmare 400 000 illegala invandrare på arbetsmarknaden och ett program för att legalisera deras status genomfördes sommaren 1981. Omkring 150 000 tillståndslösa anmälde sig till myndigheterna och dem fick 131 000 tillstånd. av Därefter infördes lagstiftning sanktioner arbetsgivare om mot som anställer illegalt invandrade samt andra kontrollåtgärder. Den illegala invandringen fortsatte dock, samtidigt asylsom invandringen började öka. Från att ha legat nivån 15 000 i början av 1980-talet steg antalet asylsökande till rekordtalet 60 000 år 1989. Som en följd av den illegala inströmningen och ökningen antalet av asylsökande kom invandrarfrågorna att från mitten 1980-talet inta av en framträdande plats i den franska inrikespolitiken. I internationell jämförelse har dock den årliga officiella bruttoinvandringen till Frankrike under de senaste tio åren inte varit särskilt omfattande. Den har uppgått till mellan 80 000-150 000 per år asylsökande med-

SOU 1993: l 13

räknade. Vad gäller överlastningen av asylsystemet, som i Frankrike sorterar under utrikesministeriet och sedan årtionden handhas av en särskild asylmyndighet OFPRA, genomfördes år 1991 ett reformpaket. Omfattande finansiella, materiella och personella resurser ställdes till asylmyndighetens förfogande, rätten för asylsökande att arbeta upphörde, listan med visumkrav utökades, fingeravtryckskontrollen av asylsökande skärptes, gränskontrollen förstärktes och arbetsgivarsanktionema höjdes.

Tabell 12. Oficiellt registrerat antal asylsökandetill Frankrike år 1984-1993 i avrundadetal.

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 19931 15900 25800 23400 24800 31600 60000 56000 46500 27500 24000 uppskattat antal asylsökande

Strax efter regeringsskiftet våren 1993 lanserade inrikesministern ett nollinvandringspaket, som därefter antogs av parlamentet. Detta pakets rättsliga status var emellertid under en tid oklar, med anledning att det konstitutionella rådet det högsta författningsöverav vakande organet förklarade en del av de beslutade lagändringarna författningsvidriga. Bl.a. rådde oklarhet om asylstadgandet i vara 1948 års grundlag, som bygger 1789 års revolutionsdeklaration och stadgar att varje människa som är förföljd grund av sitt som handlande till förmån för friheten har rätt till asyl i Republiken, tillåter en strikt tillämpning av första asyllandsprincipen. Om grundlagen skulle tillåta detta skulle Frankrike kunna ratiñcera i Schengen-avtalet. Frågan uppkom därför hösten 1993, liksom tidigare i Tyskland, om grundlagen skulle ändras eller för att möjliggöra ratiñkation Schengen-avtalet. Genom av det franska parlamentet i av november 1993 godkända ändringar i grundlagen har en kompromiss uppnåtts så sätt att den övergripande asylbestämmelsen i grundlagen kvarstår samtidigt som en möjlighet men en skyldighet har införts för Frankrike att i enlighet med bestämmelserna i Schengen- och Dublinavtalen kunna återsända asylsökande, som redan ansökt i annat land, till detta land. paketet innebär också skärpningar i familjesammanförings- Det nya politiken. Väntetiden för att få föra in nära släktingar förlängs från i . l ett till två år. Försörjningsplikten för anhöriga skärps och möjlighet

Övriga europeiska länder

till familjesammanföring upphör efter viss tidpunkt. Vidare en kommer permanent uppehållstillstånd efter 10 år längre att utdelas automatiskt. En rad andra relativt långt gående skärpningar har också beslutats.

Storbritannien

Inriktningen av Storbritanniens invandringspolitik kan lätt beskrivas eftersom politiken där, till skillnad från de flesta andra av de undersökta länderna, inte har haft eller har aktiv karaktär. en Grundhållningen har varit pragmatisk och gränskontrollen har i hög grad underlättats genom att landet är ö. Fri rörlighet med Irland en har existerat under mycket lång tid. Fram till 1971 års lag Immigration Act kunde alla brittiska undersåtar i hela samväldet fritt inresa till Storbritannien. Men denna lag likställdes genom medborgare i samväldet i princip med utlänningar med hänseende till utlänningskontrollen och regeringen fick möjlighet avvisa även medborgare att i samväldet. De nuvarande medborgarskapsbestämmelsema innebär barn att ett fött efter 1982, far eller är samväldesmedborgare född vars mor i Storbritannien, automatiskt får brittiskt medborgarskap och därmed rätt till fri inresa om det redan bor i Storbritannien. Brittiska medborgare bosatta utomlands samt medborgare i de nuvarande brittiska kolonierna British Dependent Territories är emellertid underkastade invandringskontroll. Ur formell synpunkt följer således i Storbritannien medborgarskapsbestämmelserna konsekvens som en av invandringslagstiftningen och inte tvärtom i andra länder. som Av befolkningen i Storbritannien 57 miljoner är 3,5 miljoner utlandsfödda motsvarande 6,2 befolkningen. EG-medprocent av borgare varav en tredjedel irländare för tredjedel svarar en och IndienPakistan för ytterligare tredjedel. Som följd en en av regleringen under 1970-talet har den registrerade invandringen sjunkit med 30 procent och ligger årsnivå brutto nu en av ca 50 000. Storbritannien har således i förhållande till sin befolkningsstorlek en liten invandring. Hälften nyinvandringen kommer från av samväldesländer. I Storbritannien familjesammanföring för svarar mer än hälften av invandringen den största andelen bland de europeiska länderna.

SOU 1993: 113

En ny version av huvudlagen lmmigration Act av år 1988 behandlar frågan om illegal invandring. Lagen har lett till en skärpåtgärderna detta område. ning av Från att ha haft en asylinvandring på en i förhållande till landets

storlek låg nivå ca 5 000, ökade asylinvandringen åren 1989-1990

och nådde år 1991 rekordtalet 57 700. Som en följd av de åtgärder har satts in beräknas en viss fortsatt minskning år 1993. som Tabell I Officiellt registrerat antal asylsökandetill Storbritannienår 1986- 993 i avrundade tal.

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 19931 4800 5200 5100 10000 30000 57700 24600 23000 uppskattat antal asylsökande

Ökningen under åren 1990-1991 samt det förhållandet att 70 procent

de asylsökande anländer dokumentlösa eller med förfalskade dokuav ment har föranlett en omfattande översyn av hela asylsystemet. Handläggningen har påskyndats genom avsevärda personalförstärkningar, och lagstiftning, införd år 1993, har lett till skärpningar på en en ny rad områden: böterna för fraktbolag som transporterar dokumentlösa

har höjts ca 25 000 kr per passagerare, möjlighet att införa transit-

visum har införts, en snabb procedur för uppenbart grundlösa ansökningar har börjat tillämpas inkl. ökade möjligheter till förvarstagande, fingeravtryck skall tas av alla asylsökande, uteblivande från asylintervjuer kan leda till avslag, besvärsordningen har ändrats bl.a. måste besvär inges inom 2-10 dagar och en mera stringent tillämpning första asyllandsprincipen har beslutats. Det är ännu för av tidigt att uttala sig om effekterna av den nya lagstiftningen på den fortsatta inströmningen.

..4

4 Klassiska

invandringsländer

De tre länderna USA, Kanada och Australien har medtagits i studien för att illustrera skillnaden mellan invandringspolitik syftar en som till fast bosättning och politik leder till fast bosättning en som utan att detta är syftet. I samtliga tre länder apostroferas invandringens roll för nationens framväxt och välmåga i respektive grundlag, och ländernas invandringssystem är i första hand inriktade permanent bosättning. Däremot har inget de undersökta europeiska länderna av en lagstiftning som innebär att ett förstagångstillstånd omedelbart ger rätt till obegränsad bosättning. Samtliga tre länder använder sig omfattande planeringssystem av för att fastställa nivån och sammansättningen nästkommande års av invandring. Australien, år 1990 tog emot 121 000 invandrare för som permanent bosättning, angav som planeringsmål för 1992 års invandring att 55 procent borde familjesammanföring, avse 38 procent arbetskraft i vissa angivna branscher och resten humanitärt betingad invandring. Även Kanada 213 000 invandrare år 1990 laborerar med sådana riktgivande nivåer. USA däremot anger ett tak för totalinvandringen, med uppdelning i huvudsak kategorier tre familjebetingad. sysselsättningsbetingad och i övrigt betingad invand-

ring. Överhuvudtaget spelar familjesammanföring övergripande

en positivt präglad roll i invandringsplaneringen i alla länder. tre I t.ex. Kanada anges således inget tak för familjesammanföringsdelen av den planerade årliga totalinvandringen. USA:s politik härvidlag skiljer sig något från de två övriga länderna, eftersom amerikanskt medborgarskap är en förutsättning för att skall kunna föra man över familjemedlemmar inte hör till kärnfamiljen. som Samtidigt förefaller samtliga tre länder måna till vara om att se att invandringen förblir produktiva kraft i samhällsekonomin samma som tidigare, och de har därför börjat ökad prioritet åt ge arbetskraftsdelen i förhållande till totalramen. Australien och Kanada tillämpar sedan länge sofistikerade poängskalor för yrkesexpertis som behövs i respektive land, genom vilka sådana samhällsekonomiska prioriteringar kan få genomslagskraft. I Kanada tillmäts dessutom

regionalpolitiska hänsyn en stor roll i poängsättningen dvs. större chans att få invandra om man accepterar att bo i de glest befolkade provinserna i norr. Vad gäller USA bör nämnas att 1990 års lagstiftning innebar en fördubbling av arbetskraftsdelen inom totalramen och en tredubbling av delramen för särskilt behövlig expertis. Parallellt därmed har samtliga tre länder utökat möjligheterna för tilldelning av korttidstillstånd särskilt behövlig arbetskraft, liknande de gästarbetar- och säsongsarbetartillstånd som ännu förekommer i vissa europeiska länder. Liksom i Europa ger dessa tillstånd ingen automatisk rätt till längre vistelse eller bosättning. Liksom i Europa ökar den illegala invandringen i alla tre aktuella länder. Myndigheterna i Australien räknar med att där finns 90 000 illegala migranter. Ca 80 procent av dem beräknas ha anlänt med turistvisum och sedan kvarstannat s.k. overstayers. De kommer främst från Storbritannien samt från sydostasiatiska länder. USA räknar med 2-5 miljoner illegala arbetare, främst från Mexiko, varifrån 300 000 personer per år beräknas invandra illegalt. Kanada införde år 1988 särskild lagstiftning för att bättre kunna gripa in mot illegal invandring ökad bötesfällning av fraktbolag, ökade visiteringsmöjligheter etc.. Motsvarande lagstiftning antogs i USA år 1986, varigenom slutligen efter lång debatt arbetsgivarsanktioner infördes och gränskontrollen fick mer resurser. Den nya Clintonadministrationen har lagt fram ett nytt omfattande paket för att förstärka kampen mot illegal invandring bl.a. efter upptäckten av organiserad överföring per båt från Folkrepubliken Kina, innefattande ytterligare resurser till gränskontrollen och den centrala invandringsmyndigheten INS, datorisering i syfte att bättre upptäcka smugglare och förfalskningar, höjning av bötesstraffen för människosmuggling och avstängning av möjligheterna för illegala invandrare att få socialhjälp och arbetslöshetsunderstöd. En form av irreguljär invandring som kraftigt ökar i Nordamerika är asylinvandringen. Såväl USA som Kanada har av tradition generösa regler för behandlingen av ansökningar genom ambassaderna från personer som motsvarar flyktingkriterierna. Under senare år har emellertid antalet spontana asylsökande med inga eller mycket svaga skäl ökat kraftigt i dessa två länder. För Australiens del är det relativt stora antalet asylsökande år 1991 en följd av Tianmen-händelsema år 1990 i Folkrepubliken Kina, då kinesiska studenter som redan befann

Klassiska invandringsländer

sig i Australien sökte asyl genom beslut hösten 1993 har samtliga fått uppehållstillstånd humanitära skäl. Utvecklingen det av av totala antalet asylsökande i de tre länderna har under sammantagna senare år varit stigande:

Tabell 14. Officiellt registreratantal asylsökandetill USA,KanadaochAustralienår 1989-1993 i avrundade tal.

1990 1991 1992 19931

USA 100 000 73 600 70 000 103500 13000 Kanada 22 000 36 000 30 500 37 700 21 000 Australien 500 3 600 16000 4 000 2 500 Totalt 122 500 113 200 116 500 145 200 153 500

uppskattat antal asylsökande

Denna ökning har lett till att de transatlantiska länderna har anslutit sig till olika europeiska mellanstatliga fora för samarbete i asylfrågor, bl.a. för motverkande av missbruk och för stramare tillämpning en av första asyllandspolitiken. Samtliga tre länder i synnerhet Kanada har

således visat intresse för att ansluta sig till den för icke EG-stater

utarbetade parallella Dublin-konventionen. Andelen asylsökande får flyktingstatus enligt Geneve-konvensom tionen är låg i USA och Australien 4,8 år 1991 och 4,5 år procent 1992, men betydligt högre i Kanada 70 år 1990, 64 år procent 1991, 57 år 1992 och 51 år 1993. Kanada har europeiska länder av kritiserats för sin höga erkännandeprocent för i Europa grupper som i princip inte längre tillerkänns flyktingstatus. Medan 100 t.ex. procent av alla rumänska asylansökningar år 1992 underkändes i Norge och 92 procent av dem i Storbritannien, godkände samtidigt Kanada nästan hälften av de rumänska ansökningarna. Detta har att göra med utformningen det kanadensiska asylsystemet, i av som praktiken är underordnat invandrarrekryteringen och tillåter som hänsynstaganden inte i andra väststater ingår i asylprövningen. som Asylsystemet i Kanada är dessutom det enda alla täcks av system, som av denna studie, i vilket referat om förhållandena i den asylsökandes hemland inte underkastas kritisk undersökning, eftersom en ambassadrapportering inte får användas vid granskningen riktigav heten i en asylframställan.

5 Jämförande översikt

Invandringens roll

Som tidigare angivits är syftet med denna studie att redovisa hur invandringsregleringen och asylpolitiken är utformad i vissa länder, vilka effekter åtgärder dessa områden har vad gäller kontrollen av invandringen samt dess resultat med hänsyn till vilka slutligen får som stanna i landet. Ett lands invandringspolitik kan inte betraktas isolerat från landets politik i övriga avseenden, dess historia. traditioner, befolkningssammansättning, ekonomiska och geografiska belägenhet etc. Som framgår av de korta länderöversikter har redovisats i det föresom gående har invandringspolitiken i de tolv studerade länderna i hög grad påverkats av sådana faktorer. En grundläggande skillnad föreligger således mellan de länder grundats invandring som genom USA, Kanada och Australien och de för vilka invandringen endast är ett element bland flera i utvecklingen nationen. Även bland av dessa senare länder finns flera skillnader. Vissa länder har sitt genom koloniala förflutna under lång tid kunnat infoga befolkningsutbytet mellan moderlandet och de övriga territorierna ett relativt som naturligt inslag i landets samhällsliv t.ex. Frankrike, Storbritannien

och Nederländerna. Återigen finns bland dessa länder flera

senare skillnader. Ett av dem Frankrike har fram till årtionden senare främjat invandringen ett befolkningspolitiskt instrument, som parallellt med andra åtgärder för att säkerställa befolkningstillväxten. Nederländerna, å den andra sidan, har trots sitt koloniala förflutna tidigt sökt kontrollera invandringen med hänsyn till befolkningstätheten i landet. I de övriga studerade europeiska länderna har emellertid främst ekonomiska hänsyn fått styra invandringspolitiken fram till mitten 1970-talet. Även här uppvisar länderna, framav som går av översiktema, sinsemellan stora skillnader. Även således grundhållningen till invandringen om starkt skiljer sig mellan den amerikanska och den europeiska kontinenten, så befinner sig numera båda kontinenterna i historiskt situation: båda en sett ny är

SOll 1993:113

samtidigt utsatta för växande invandringstryck. Medan den tidigare till invandring positiva grundhållningen i Nordamerika nu långsamt ersätts av en mer avmätt attityd, så tvingas de europeiska länderna inse att försöken att kortsiktigt bromsa strukturellt betingade migrationsströmmar måste inordnas i en mer långsiktig nationell och internationell handlingsram. Ur statistisk synpunkt spelar nu invandringen samma roll i en rad europeiska länder som i de klassiska invandringsländerna. Eftersom de senare har tillskapats genom invandring har de fortfarande en större andel utlandsfödda bland sin befolkning än merparten av de studerade europeiska länderna. Men befolkningssammansättningen i Västeuropa börjar mer och mer likna den i de klassiska invandringsländerna dvs. andelen utlandsföddi tenderar snart att överstiga 10-15 procent av befolkningen. Vad gäller den faktiska årliga bruttoinvandringens omfattning i förhållande till befolkningens storlek överträffar numera några europeiska länder Schweiz, Österrike och Tyskland de klassiska invandringsländerna, och den årliga invandringen till de västeuropeiska staterna sammantagna är nu dubbelt så stor som den till de tre översjöiska invandringsländerna. Invandringens ökade betydelse i Västeuropa redan demografiskt framgår av tabell 15. Tabellen redovisar uppskattningar; andelen invandrare i totalbefolkningen har för de europeiska länderna i princip beräknats med utgångspunkt från antalet utländska medborgare plus antalet naturaliserade invandrare medan för de klassiska invandringsländerna redovisas utlandsfödda. lnvandringssiffrorna för de västeuropeiska länderna har i förekommande fall uppjustsrats med de asylsökande, som vilket tidigare nämnts normalt inte ;nräknas i invandringsstatistiken. För Tysklands del har även Aussiedler medtagits. Som framgår tabellen har Schweiz, Österrike och Tyskland av både större andel invandrare än USA och relativt sett större invandring än samtliga klassiska invandringsländer. Men även Frankrike och Nederländerna har en lika stor eller större andel invandrare än USA, och nivån invandringen till Frankrike och Nederländerna motsvarar invandringen till USA. Med nuvarande utvecklingstendenser kan man räkna med att Västeuropa i allt högre grad kommer att uppfattas som en invandringsregion sett med omvärldens ögon. Det förhållandet att snart en femtedel av befolkningen där är född utomlands kommer i sig att verka som en dragningskraft,

Jämförande översikt

oavsett de europeiska ländernas inställning till frågan den egen om lämpliga nivån invandringen och hur invandringen bör regleras.

Tabell 15. invandrarna förhållande i till befolkningen1990 de i tolv ländernaresp. invandringentill dessaländerdettaår. Tabelleninnehålleruppskattadesijfrør.

[Sverige

8,7 9,2 40 0,5 l

Invandringens sammansättning

Den fråga naturligen uppkommer i detta sammanhang från som är vilka utgångspunkter de västeuropeiska länderna har fört och kommer att föra sin respektive politik i syfte att reglera invandringen. Eftersom invandringen sett ett västeuropeiskt perspektiv har övergått ur från att under 1950- och l960-talen väsentligen ha varit efterfrågestyrd dvs. styrd av behovet av arbetskraft till att sedan 1970-talets mitt främst ha blivit tillgångsstyrd dvs. styrd trycket gränserav na, blir frågan om regleringens effektivitet och vilka bör om som tillåtas komma nu mera viktig än någonsin tidigare. Genom de att transatlantiska länderna från början har använt sig invandringen av som ett instrument för att bygga upp nationen, har de på ett tidigt stadium och på förhand kunnat fastställa kriterier för önskvärd en

nivå och sammansättning invandringen i enlighet med nationens av intressen. Den geografiska isolering som kännetecknar dessa länder omgivna vatten och få landgränser har underlättat denna ansats. av De geografiskt sett mindre europeiska länderna har å den andra sidan, vid sidan inrättandet av zoner för fri cirkulation Norden, av Benelux, EG och EES varit mer kortsiktiga och passiva i sin nu invandringsplanering, särskilt efter gästarbetarepokens slut i mitten av 1970-talet. Den årliga invandringens faktiska sammansättning med hänsyn till olika kategorier avspeglar respektive lands politik eller brist på politik vad gäller styrningsvilja att få en lämplig nivå och sammansättning invandringen. Inom ramen för denna studie har av därför ICMPD genomfört preliminär analys av den faktiska årliga en invandringens fördelning olika kategorier i de tolv undersökta länderna. En sådan analys har tidigare genomförts. Bearbetningar har således gjorts synnerligen olikartad nationell statistik i syfte att av göra jämförelser möjliga, med alla de vanskligheter som en sådan bearbetning innebär. Analysen avser att illustrera de två slag av avvägningar vad gäller invandringens sammansättning och formerna för dess reglering som regelmässigt görs, eller borde göras, i varje land: i i vilken utsträckning skall invandringen tillåtas vara en följd av familjesammanföring och humanitära hänsyn, i förhållande till nationens långsiktiga ekonomiska och befolkningspolitiska intressen Och ii i vilken utsträckning skall invandringen tillåtas ske i form av spontana ansökningar vid gränsen eller inne i landet i förhållande till statens legitima intresse att invandringen skall äga rum i ordnade former enligt på förhand fastställda regler Bearbetningen, som sammanfattas i tabell 16, har inte kunnat byggas ut till att avse en längre period utan fotograferar läget kring år 1991. Med arbetsinvandring avses i tabellen den invandring som sker antingen grundval arbetstillstånd för minst ett år som medav delas före inresan eller invandring av arbetstagare inom ramen för de fria arbetsmarknaderna inom EG och Norden. Familjesammanföring uppehållstillstånd meddelade på grundval av släktskap med en i avser landet bosatt person. Med konstitutionell rätt avses grupper som Aussiedler i Tyskland och vissa grupper som får invandra till Frankrike och Nederländerna pga. koloniala förpliktelser samt för Finlands del ingermanländare från f.d. Sovjetunionen. Organiserad

Jämförande översikt

flyktingöverföring sådan flyktinginvandring sker avser som genom direkt uttagning i läger etc. i flyktingproducerande områden. I gruppen asylsökande har också inräknats de personer från det tidigare Jugoslavien som anlänt spontant och temporär vistelserätt getts utan att de fonnellt ansökt om asyl.

Tabell 16. Sammansättningen denfaktiska invandringenår 1991%. Bearbetning av av olika statistikkällør.

Land Arbets- Familje- Konstitu- Organi- Spontana Totalt invand- samman- tionell serad asylring föring rätt flykting sökande overföring

som svarar nu asylsökande och personer som erbjuds temporärt skydd utanför asylsystemet för i genomsnitt 40 procent av totalinvandringen till de västeuropeiska länderna, utom i Frankrike och Storbritannien där denna andel är betydligt lägre. I vissa länder, Danmark, t.ex. ligger nivån på över 50 i Sverige låg denna procent typ av invandring på nivån 75 år 1992. Möjligheten till procent asylinvandring har under 1950-talet införts i de västeuropeiska länderna som ett flyktingpolitiskt instrument i enlighet med åtaganden i 1951

års flyktingkonvention. Den andel av de asylsökande i Västeuropa år 1991 som tillerkänts flyktingstatus i enlighet med konventionen uppgick emellertid till i genomsnitt 6 procent. Därtill gavs i genomsnitt ca 20 procent annan humanitär status. Som tidigare omnämnts kvarstannar ca 85 procent av totalt ca 75 procent av de asylsökande som slutligen får avslag på asylansökan i det land där de ansökt. Detta innebär att asylinstrumentet, sett ur ett samlat europeiskt perspektiv, i princip passivt har övergått till att i huvudsak tillämpas som ett högst otympligt invandringsinstrument samtidigt som ett nytt temporärt asylsystem i praktiken har skapats genom att 75 procent av de skyddsbehövande från f.d. Jugoslavien som anlänt till Västeuropa har erbjudits skydd utanför de med presumtiva avslag överlastade asylprocedurerna. Den aktiva flyktingpolitiken i form av kvotöverföring avspeglas i mycket liten utsträckning i sammansättningen av invandringen till de europeiska länderna. Endast i Norge svarar sådan kvotöverföring för

en tiondel av totalinvandringen, medan som framgår av tabellen den

för övriga studerade länder ligger på en genomsnittsnivå av endast 2- 3 procent. I de transatlantiska länderna däremot, svarar kvotöverföring av humanitära skäl för ca 12 procent av totalinvandringen. Asylinvandringen är emellertid betydligt lägre i de transatlantiska länderna. Familjesammanföring svarar för en allt ökande del av totalinvandringen till de enskilda länderna. Den svarar nu i genomsnitt för en fjärdedel av totalinvandringen till de västeuropeiska länderna utom Storbritannien, där familjesammanföringen i likhet med de transatlantiska länderna uppgår till ungefär hälften av totalinvandringen. Arbetskraftsinvandringen har i genomsnitt ungefär samma omfattning i de västeuropeiska som de transatlantiska länderna, dvs. ca en tredjedel av invandringen. Bland de europeiska länderna finns emellertid stora skillnader: av kombinationen mellan en målinriktad asyl- och flyktingpolitik och oljeindustrins arbetskraftsbehov följer en hög arbetskraftsandel i Norge 28 procent, medan andelen är förvånansvärt låg i Tyskland 20 procent, till följd av den spontana

inströmningen av asylsökande och etniska tyskar från Östeuropa. I

absoluta tal är emellertid, som redan nämnts, arbetskraftsinvandringen mycket omfattande i Tyskland. Österrikes höga arbetskraftssiffra år 1991 har att göra med den redan redovisade omläggningen

Jämförande översikt

av invandringspolitiken, innebar att många relativt nyinvandrade som med oklar tillståndsstatus arbetstillstånd primärtillstånd gavs som inom ramen för rensning inför nytt För år 1993 beräken system. nas arbetskraftsandelen i invandringen till Österrike uppgå till mer normala 25 procent.

Användning av planeringsramar

Med hänsyn till att den reglerade totalinvandringen till varje enskilt land ligger på en relativt förutsebar årlig nivå, och till invandatt ringstrycket förutses öka under kommande år och därmed den irreguljära invandringen, har i vissa europeiska länder diskuterats om tiden inte är mogen för uppställande långsiktiga årliga planeringsav ramar för invandringen, liknande de system sedan årtionden som tillämpas i de transatlantiska länderna. En sådan nationell planeringsprocess, har det framhållits, skulle kunna leda till att sammansättningen av den årliga invandringen bättre skulle olika på svara mot förhand härvidlag uppställda mål. Sådana förslag kvotering om av totalinvandringen och dess olika beståndsdelar har förts fram i t.ex. den tyska debatten. Endast två europeiska länder har emellertid infört sådana årliga planeringsramar. Den mest systematiska ansatsen är den som nyligen beslutats i Österrike och beskrivits En statlig som ovan. arbetsgrupp i Schweiz lade år 1989 fram ett förslag till totalplanering av invandringsnivån och sammansättningen liknande den ordning av som börjat tillämpas i Österrike, det har endast delvis nu men genomförts; framför allt vad gäller arbetskraftsinvandringen finns sedan ett länge fungerande planeringssystem i Schweiz. Den i Tyskland nyligen införda kvoteringen och köordningen för det årliga tillträdet av Aussiedler är ett exempel liknande planeringsanordning. I de en flesta övriga studerade länder förekommer visserligen traditionellt samråd mellan arbetsmarknadsparterna nivån och sammansättom ningen av arbetskraftsinvandringen, mekanismer för årliga totalmen avvägningar liknande dem i de översjöiska länderna saknas. Som tidigare nämnts har t.ex. Kanada, efter analys alla relevanta faktorav er, angivit den maximala årliga invandringen till 250 000 under femårsperioden 1992-1995, och Australien till 80 000 för 1992-1993. USA har en totalkvot på 840 000 för år 1993.

Invandringspolitiken: tillgängliga regleringsinstrument

Nästa frågeställning som naturligen infinner sig är vilka instrument som tillämpas eller kan tillämpas i syfte att i möjligaste mån reglera invandringen i enlighet med uppställda mål. Den i Europa för detta ändamål använda uppsättningen instrument infördes under 1920-talet och har utvecklats väsentligt därefter. Den består i huvudsak av följande instrument: inresevisering, uppehållstillstånd före eller efter

inresa och arbetstillstånd om det ingår i uppehållstillståndet samt

avvisning vid gränsen i samband med inresa och utvisning efter en längre tids olaglig vistelse. Under de senaste årtiondena har andra regleringssystem tillkommit, såsom bötfällning av bolag som fraktar tillståndslösa utlänningar och av arbetsgivare som anställer utlänningar illegalt. I det följande redovisas kortfattat visumpolitiken i de undersökta länderna samt användningen av vissa andra regleringsinstrument. Som framgår av den sammanfattande tablån nedan förfogar nu nästan samtliga länder över likartade instrument för att reglera och kontrollera invandringen. För några år sedan var mönstret i detta avseende alls icke enhetligt. För att illustrera den nu uppnådda harmoniseringen av visumpolitiken har två för närvarande aktuella ursprungsländer i Centraleuropa, med olika typer av utvandring, tagits med i tablån: det ena landet är Rumänien övervägande ekonomiskt betingad utvandring och det andra är Bosnien-Hercegovina övervägande flyktingutvandring. Parentes i tabell 17 anger att bestämmelsen nyligen införts men ännu trätt i kraft.

Tillämpning av visumplikten

Frågan om viseringsfrihet skall gälla i förhållande till ett v;sst land innefattar självfallet inte enbart invandringspolitiska bedömningar utan även utrikes- och handelspolitiska. I det visumsamarbete som har inletts mellan EG-staterna under den andra hälften av 1980-talet, och som är det enda invandringspolitiska delområde som fullt ut är underkastat Maastrichtavtalet, har emellertid invandringspolitiska hänsyn nu tagit över andra bedömningsgrunder och en gemensam lista har upprättats över vilka stater vars medborgare skall undervara

Jämförande översikt

kastade visumplikt i samband med inresa till varje EG-land. Den

gemensamma visumpolitiken är en grundsten i det ännu pågående och

Tabell 17. Regleringsinstrument.

Land Viserings- Krav på Krav på Bötfällning Sanktioner krav för transit- uppehålls- frakt- mot arbetsav medborgare visum tillstånd bolag givare i Rumänien före inresa och Bosnien- Hercegovina

Danmark x Norge Finland x

Schweiz x lag förbereds x x Österrike endast x x x Rumänien Tyskland x x x x Nederländerna x x x x Frankrike x x x x x Storbritannien x x x x X

USA x x x x Kanada x x x Australien x x x

ålerige

x

mödosamma arbetet med att upprätta yttergränser inom gemensamma EG. Den gemensamma listan omfattar för närvarande 73 samtliga av 183 icke EG-länder på jorden. En hög grad av samordning mellan EG-listan och de enskilda EFTA-ländernas visumpolitik har redan uppnåtts. Även vad gäller visumpolitiken i förhållande till nya statsbildningar har en hög grad harmonisering uppnåtts, inte endast av mellan EG-länderna utan mellan dem och EFTA-länderna. Således har nu även visumpolitiken i förhållande till de skapats stater som ur f.d. Jugoslavien i huvudsak harmoniserats på så sätt att samtliga 19 EG- och EFTA-stater har visumfrihet i förhållande till Slovenien

SOU 1993: 113

utom Grekland och ll av dessa stater har visumfrihet gentemot Kroatien, men visumtvång i förhållande till samtliga övriga republiker Österrike har dock visumfrihet i förhållandet till Bosnien- Hercegovina och Italien medan Spanien vidmakthåller visumfrihet i förhållande till alla republiker i det tidigare Jugoslavien. Den visumpolitiska utvecklingen i Västeuropa EES tenderar att i ökad grad konvergera med principerna för de översjöiska invandringsstaternas visumpolitik: dessa har alla generell visumplikt för alla inresande, med vissa undantag som under senare år införts för medborgare i bl.a. vissa EES-länder. I de transatlantiska länderna utgör visumpolitiken av tradition ett viktigt regleringsinstrument, med ansökningsförfarande via särskilda avdelningar på respektive lands ambassader och konsulat runtom i världen. Flera av EG-staterna har, bl.a. för att kontrollera illegal invandring och möjliggöra en systematisk tillämpning Dublin- och av Schengenavtalen syftande till att bl.a. undvika parallella asylansökningar i flera länder infört krav på transitvisum för vissa tredjelandsmedborgare som uppräknas i den gemensamma viseringslistan. Transitvisum har således bl.a. införts för att göra det svårt att avvika från en transitflygplats för att t.ex. söka asyl. Till de EG-länder som tillämpar krav transitvisum hör Tyskland, Nederländerna, och Frankrike, och Storbritanniens parlament har nyligen beslutat att göra det möjligt att införa transitvisum. Av EFTA-länderna använder sig Schweiz och Österrike transitviseringsinstrumentet, och de av av transatlantiska länderna Kanada och Australien.

Kringgående av krav uppehållstillstånd före inresa

Vad gäller uppehållstillstånd kräver numera samtliga studerade länder som en generell princip att ansökan om tillstånd skall göras före inresa. Enbart en mindre del av det totala antalet förstagångsuppehållstillstånd som årligen i de västeuropeiska länderna utges färdas emellertid före inresa. Merparten av de förstagångstillstånd som ges avser i praktiken efterhandsreglering av inresa skett på som

annan väg, t.ex. illegalt eller via asylsystemet som nämnts får

ovan merparten av de asylsökande i slutänden uppehållstillstånd oavsett om de bedöms behöva asyl eller ej. I länder som Tyskland och framför allt Schweiz är tilldelningen uppehållstillstånd för längre eller av

Jämförande översikt

varaktig vistelse ett instrument för långsam reguljär inslussning men av legala korttidsarbetare i Schweiz säsongsarbetare, avsnittet se om Schweiz samt deras mestadels illegalt efterföljande familjemedlemmar på den reguljära arbetsmarknaden och därmed ett första steg mot erbjudande av permanent vistelse.

Åtgärder mot illegal invandring

Uppehållstillståndsgivningen i Västeuropa används således idag i hög grad som ett instrument för att i efterhand korrigera situation en som redan uppkommit irreguljär väg dvs. varaktig vistelse, och inte i tillräcklig grad ett kvoterings- eller planeringsinstmment för som att reglera invandringen före inresan. De flesta länder undviker naturligtvis att beskriva verkligheten detta sätt, eftersom sådan en beskrivning uppmuntrar till illegal invandring, i slutskedet som således lönar sig. Det totala antalet illegalt arbetande utlänningar i

EG- och EFTA-området har av ILO år 1990 beräknats uppgå till 2,6 miljoner och det totala antalet illegalt boende utlänningar i Väst-

europa uppgår sannolikt till mellan 3 och 5 miljoner. Endast länder med heltäckande system för befolkningsregistrering de nordiska

som

länderna och Schweiz har ett relativt litet antal illegala utlänningar. Vissa länder har i tidigare skeden inom för återkommande ramen engångslegaliseringar sökt få ökad kontroll den illegala över invandringen. Sådana engångslegaliseringar har bl.a. under 1980-talet genomförts i Italien och Spanien även i Nederländerna och men Frankrike legaliseringsprogram genomfördes samtidigt i dessa

senare två länder år 1981. Det holländska programmet omfattade alla som illegalt arbetat i landet mellan januari 1978 och oktober 1979;

det franska ledde som nämnts ovan till 131000

att ca av ett beräknat antal av 400 000 illegala fick tillstånd. Sådana har program också genomförts under 1980-talet i USA. Det råder emellertid nu allmän enighet om att den samlade effekten sådana legaav liseringskampanjer är tveksam eftersom de oftast leder till ny omfattande illegal invandring.

Frågan är då vilka åtgärder kan vidtas för överhuvudtaget som att undvika att invandring sker vid sidan uppgjorda inom av system, ramen för sådana kontrollåtgärder kan tillämpas demokratiska som av stater. Ett avgörande problem är härvidlag att allt större del en av

dem som kommer på irreguljär väg saknar identitetshandlingar eller har förfalskade handlingar. Detta gäller i synnerhet de asylsökande. Andelen asylsökande som anländer helt utan dokument eller med förfalskade dokument vid inresan till västeuropeiska stater låg för några år sedan i genomsnitt på 50-60 procent men är nu i genomsnitt 70 procent. I Nederländerna hör 90 procent av alla asylsökande AmsterdamSchipol flygplats år 1992 till denna kategori. I Tyskland ligger andelen över hela landet 60-70 procent år 1992, i Norge år 47 procent, och i Storbritannien år 1993 66 procent. samma Mot denna bakgrund har allt fler länder skärpt tidigare lagstiftning eller nyligen infört bestämmelser om bötfällning av fraktbolag som transporterar dokumentlösa eller passagerare med förfalskade dokument. Samtliga undersökta länder tillämpar nu detta kontrollinstrument, utom Schweiz, emellertid förbereder lagändringar i ämnet. som Samtliga länder har också infört eller skärpt bestämmelserna avseende ingripande mot människosmuggling och har i internationellt samarbete både inom EG och som ett resultat av de s.k. Berlin- och Budapest-processerna förstärkt polissamarbetet för att förhindra illegala gränsöverträdanden och människosmuggling. Tidigare det få länder tog fingeravtryck på asylsökande. var som Som framgår av den kommande redovisningen av asylpolitiken har nu nästan samtliga studerade länder infört obligatorisk daktyloskopi fingeravtryck av alla asylsökande. Vad gäller i landet befintliga illegalt arbetande utländska arbetstagare infördes i de flesta västeuropeiska länder redan i början av 1970-talet ett särskilt kontrollinstrument, nämligen bötfällning av arbetsgivare anställer utländsk arbetskraft utan vederbörliga som tillstånd. Av de europeiska länderna är det enbart Storbritannien som saknar detta kontrollinstrument. USA har år 1986 efter lång debatt infört det, och Kanada tillämpar det också men Australien där utövar i praktiken de fackliga organisationerna motsvarande kontroll.

Jämförande översikt

l

Sverige

I Sverige är transportören under vissa förutsättningar - skyldig att ersätta kostnader för från Sverige för den resa som avvisas. Detta gäller även för fram och tillbaka för den resor bevakningspersonal, som kan behöva följa med. Med anledning av det tilltagande problemet med människo-

smuggling till Sverige där utlänningar ofta under farliga förhållanden förts in i landet har lagstiftningen skärpts fr.0.m. den l januari 1994. Bland annat utvidgas möjligheten att förverka transportmedlet.

Regler för familjesammanföring

. Till de kategorier som enligt internationell lagstiftning har en fastslagen rätt att invandra hör nära anhöriga. Några allmänt

omfattande internationellt bindande regler om vem som är att betrakta som nära anhörig finns emellertid ej. De tolv EG-staterna har inlett ett samarbete för att harmonisera sin lagstiftning och praxis i detta avseende. Vid det senaste mötet i Danmark i juni 1993 mellan

de för invandring ansvariga EG-ministrarna resolution antogs en i ämnet, som endast avser icke EES-medborgare, och däribland dem som tilldelats flyktingstatus enligt Geneve-konventionen för dessa gäller särskilda familjesammanföringsregler. Vidare omfattas inte utländska studerande och utländska korttidsarbetare resolutionen. av Grundregeln i resolutionen är makemaka att och deras barn skall omfattas av rätten till förening. Karenstider kan dock införas och sammanföring som följer skenäktenskap godkänns ej, liksom av heller polygami endast första makan och henne födda barn skall av omfattas av föreningsrätten i polygama äktenskap. För barn gäller enligt EG-resolutionen att de skall under 16-18 år den exakta vara åldersgränsen skall fastställas under de fortsatta EG-förhandlingama,

och de skall vara gifta eller ha skapat ett oberoende liv eller en egen familj. Vad gäller övriga familjemedlemmar skall det fritt vara för de enskilda EG-staterna att utforma eller mindre generösa mer bestämmelser.

Den genomgång som har gjorts inom ICMPD av reglerna för familjesammanföring i de studerade europeiska länderna visar att de skärpningar som har införts under senare år i flera stater tenderar att motsvara de allmänna riktlinjer som återfinns i EG-resolutionen. Stora invandringsländer som Storbritannien, Tyskland och Frankrike har således under senare år reviderat sin familjesammanföringspolitik. Särskilt påtagliga är ändringarna i Frankrike, som traditionellt har haft den mest generösa familjesammanföringspolitiken i Europa, men där 1993 års paket innebär en väsentlig kursomläggning i detta avseende. Samtliga skärpningar av reglerna för familjesammanföring som har genomförts i de europeiska länderna avspeglar naturligtvis den osäkerhet som råder beträffande de långsiktiga effekterna av en alltför generös familjesammanföringspolitik i form av följdinvandring. I förhållande till de transatlantiska ländernas klara prioritet av familjesammanföring med en mycket bred definition av begreppet familj som ett grundläggande element i invandringspolitiken framstår emellertid den europeiska politiken härvidlag som något kortsiktig, eftersom det förefaller som om familjesammanföring i Europa numera i allt ökad utsträckning sker som förtäckt asylinvandring eller illegalt. Familjesammanföringsreglerna i de studerade europeiska länderna är svåröverskådliga och har genom åren blivit av allt detaljerad mer karaktär, särskilt vad gäller rätten för vuxna personer i nyligen uppkomna förhållanden att förenas. Allmänt sett låter sig dock det europeiska regelsystemet sammanfattas enligt följande. Många länder har numera infört en allmän karenstid mellan l-8 år innan rätten för familjesammanföring överhuvudtaget inträder. Nederländerna har emellertid i ny lagstiftning infört en omvänd karenstid, dvs. rätten till familjesammanföring kan endast utnyttjas inom tre år efter det att tillstånd för varaktig vistelse givits för huvudmannen. Alla länder har krav på att huvudmannen skall försörja de efterföljande familjemedlemmarna och att rimliga boendeförhållanden föreligger. Några länder har år 1993 infört detaljerade föreskrifter härvidlag; i t.ex. den nya franska lagstiftningen krävs att huvudmannen minst har lön motsvarande fastställd minimilön och den nya österrikiska lagen har lett till vissa omdiskuterade lokala tillämpningsföreskrifter som föreskriver 10 m2 boendeyta per person som villkor för bl.a. familjesammanföring.

Jämförande översikt

Reglerna för att avgöra om giltigt eller långvarigt äktenskap föreligger har också blivit alltmer detaljerade. I polygama äktenskap tilllåts endast makarna inresa Storbritannien har numera en av tidigare infört denna regel och Frankrike ändrade lagen i denna riktning sommaren 1993. Vad gäller definitionen vad skall med av som avses minderårigt barn finns stora skillnader: från 16 år i Tyskland till 21 år i Frankrike för ogifta döttrar, i övrigt 18 år. Även definitionerna om vad barn är blir alltmer snåriga barn i tidigare äktenskap, utomäktenskapliga barn, barn i polygama äktenskap, adoptivbarn etc.. Även i en rad andra avseenden sker i ökad grad detaljreglering, t.ex. vad gäller rätten att överföra äldre föräldrar. Tendensen är att åldersgränsen höjs uppåt i t.ex. Danmark har nyligen höjts gränsen från 60 till 65 år samtidigt som kraven vistelsetid för huvudmannen och försörjningsplikt höjs, innan rätt till överföring föreligger. Det är svårt att kort överblick aktuella familjesammanförge en av ingsregler. Tabell 18 syftar endast till att illustrera vissa huvuddrag, utan redovisning av detaljer och talrikt förekommande undantagsbestämmelser. Med karenstid i första hand väntetid innan avses makemaka kan invandra, men i några länder omfattas även barn av väntetiden. Tablån har begränsats till de studerade europeiska länderna Finland saknas.

Permanent uppehållstillstånd

Även vad gäller längden de uppehållsav och arbetstillstånd som tilldelas vistelseberättigade utlänningar är i de europeiska systemen länderna detaljreglerade och svåröverskådliga. Allmänt kan sägas att tillstånden under den första tiden i korta intervaller 6-12 ges månader, för att sedan i ökad grad i längre intervaller 1-2 år. ges Permanent uppehållstillstånd i regel efter varaktig vistelse på ges en mellan 2-10 år: i Österrike enligt den lagen efter 2 år tidigare nya 7 år, i Nederländerna efter 5 år, i Schweiz efter 5-10 år beroende vilken typ av förstagångstillstånd som tilldelas och i Tyskland och Frankrike efter 10 år. Kvalifikationstiderna för uppehållspermanent tillstånd har sammanfattats i tabell 19. I regel är tidskraven för tilldelning permanent uppehållstillstånd inte synkroniserade med av kvalifikationstiden för medborgarskap, eftersom medborgarskap i

motsats till i de transatlantiska länderna oftast i de flesta europeiska länder inte ses som en naturlig konsekvens av längre varaktig vistelse.

Tabell 18. Familjesunzmarzföringsregler huvudregler.

Land Allmän Def. Krav betr. Övriga av karenstid minderårig äktenskap släktingar Danmark 5 18 år makemaka över 65 om minst 18 år huvudmannen vistats minst 7 år Norge 3 18 år makemaka över 55-60 år minst 18 Schweiz 2-5 år 18 år makemaka efter individuell minst 21 år prövning Österrike 2 19 år makemaka efter individuell minst 18 år prövning Tyskland 5 16 år 8 års vistelse efter individuell i nya prövning förhållanden Nederländerna överföring skall 16 år makemaka efter individuell skeinom 3 år minst 18 år prövning Frankrike 2 son 18 år endast en maka föräldrar och dotter 21 år farföräldrar över 50 år Storbritannien l 18 år endast en maka änkor över 65 minst 16 gammal

Sverige 20 år makemaka föräldrar, i normalt minst allmänhet över 18 år 60 år

Integration och medborgarskap

Som framgår av det inledande avsnittet skulle åtgärder till förmån för invandrarnas integration i samhället omfattas av denna studie. Som emellertid understryks i direktiven till Invandrar- och flyktingkommittén finns det ett nära samband mellan utfallet av invandringspolitiken å den ena sidan och effekten av de åtgärder som ett land vidtar för att hjälpa invandrarna och deras barn till rätta å den andra. De undersökta länderna skiljer sig väsentligt från varandra när det gäller politiken i detta senare avseende. Kanada tillämpar sedan länge

Jämförande översikt

en mot invandrade minoritetsgrupper generös politik med omfattande statsstöd, som senare i viss mån även införts Australien och bland av de undersökta europeiska länderna särskilt Nederländerna. I USA och Storbritannien ligger tonvikten på åtgärder för att säkerställa snarare färgade gruppers likställdhet med majoritetsbefolkningen. I Frankrike

drivs av tradition en aktiv integrationspolitik, liksom sedan 1970-talet

i Danmark, Norge och även Nederländerna. 1 Tyskland, Österrike och även Finland är situationen motsägelsefull. Omfattande mer

Tabell 19. Kvalifikationxårfir permanent uppehållstillstånd,medborgarskap samt antal och andel som få nzedborgarskap.

åtgärder genomförs i dessa länder regional och lokal nivå för att främja invandrarnas integration och goda etniska förbindelser, men dessa insatser motsvaras inte av lika omfattande åtgärder central nivå. De villkor som ställs för att invandrare skall kunna bli medupp borgare i landet avspeglar de olika ländernas ambitioner vad gäller integrationspolitiken. l likhet med familjesammanföringsreglerna är

medborgarskapslagstiftningen i samtliga undersökta länder svåröverskådlig med hänsyn till olika kategorier. I tabell 19 sammanfattas dels kvalifikationstiderna för erhållande av permanent uppehållstillstånd, dels kvalifikationstiderna för medborgarskap samt uppgifter om antalandel som fått medborgarskap i de undersökta länderna. Som framgår tablån har Schweiz, Österrike och Tyskland av en relativt lång kvalifikationstid för medborgarskap, medan Frankrike, Nederländerna och Storbritannien har kortare kvalifikationstider än de nordiska grannländerna. Även i länder med lång kvalifikationstid och relativt stränga medborgarskapsvillkor, som t.ex. Tyskland, har emellertid det årliga antalet naturalisationer ökat kraftigt under senare år, och antalet som naturaliseras i förhållande till det totala antalet utländska medborgare är nu större än i USA och i Kanada i sex av de nio undersökta europeiska länderna.

Asylpolitiken: allmänna tendenser

Som angivits tidigare är asylsystemen i samtliga undersökta länder föremål för intensiv förändringsverksamhet. En rad utredningar om asylsystem och asylregler har presenterats i många av de undersökta länderna bl.a. flera jämförande studier om asyllagstiftning och här skall endast en kort överblick ges. Allmänt sett tenderar asylsystemen i Europa att bli mer lika varandra, som ett resultat av internationella harmoniseringssträvanden. Vad gäller EG har dessa strävanden hittills mest inriktats utarbetandet och ratificeringen av Dublinkonventionen och för Schengen-medlemmarna av asylreglerna i Schengen-avtalen, och först under det brittiska EG-ordförandeskapet under andra hälften av år 1992 inleddes harmoniseringen det av materiella innehållet i EG-ländernas asyllagstiftning. Denna process har dock just inletts och den kommer sannolikt att sträcka sig över flera år. Den harmonisering av regler och system som redan uppnåtts på europeiskt plan är således främst ett resultat av informella processer mellan berörda regeringar, som pågått sedan 1980-talets mitt. Som ett resultat av dessa kontakter har numera en relativt hög grad av harmonisering redan uppnåtts vad gäller vissa grundläggande element i de nationella asylsystemen. I stort sett kan man fastslå att samtliga undersökta europeiska länder har infört ett snabbförfztrande för att sortera fram uppenbart

Jämförande översikt

grundlösa och uppenbart välgrundade ansökningar, att de samtliga allt mer stringent tillämpar första asyllandsprincipen, att de förenklat och geografiskt decentraliserat förfarandet i första instans, de även att förenklat förfarandet i andra instans, att de länder tidigare som tillämpat ett omfattande besvärssystem med flera instanser tenderar att skapa endast en besvärsnivå samt att ansträngningarna att avlägsna personer som fått avslag från landet efter prövning i sista instans har ökat. I alla länder har under senare år betydande personella, finansiella och administrativa resurser tilldelats asylsystemen i syfte att effektivisera handläggningen. I tabell 20 har vissa huvuddrag sammanfattats vad gäller den inledande fasen asylförfarandet. l de av följande avsnitten gås de områden i asylförfarandet ingår tablån som kortfattat igenom. Parenteserna i tablån att bestämmelser anger nyligen införts som ännu trätt i kraft.

Tabell 20. Den inledandefasen asylförfarandet. i

Land Möjlighet att Kortprocedur Tillämpning Säkra ta finger- för uppenbart av första ursprungsavtryck grundlösa asyllands- länder ansökningar principen

Danmark x x x Norge x x Finland x x x

Schweiz x x x x Österrike x x x x Tyskland x x x Nederländerna x x x x Frankrike x x x Storbritannien x x x

LSverige nedan

se x x l

Ansökningsförfarande och identitetskontroll

Vad gäller de flesta länderna kan i princip en asylansökan inlämnas såväl utanför landet på ambassad etc. vid gränsen och inne i som landet efter inresa. Vissa länder t.ex. Schweiz, Österrike och Nederländerna har emellertid under år skärpt bestämmelserna så senare att

det anges exakt vid vilka myndigheter en ansökan skall inlämnas för överhuvudtaget kunna behandlas. att Tidigare användes i endast några få länder fingeravtryck som ett led i identitetskontrollen av asylsökande. Men med den kraftiga ökningen av antalet dokumentlösa asylsökande och inför tillämpningen av Dublin- och Schengenavtalen har nu alla undersökta länder i sin asyllagstiftning infört möjlighet att ta fingeravtryck i Tyskland trädde dessa bestämmelser i kraft i januari 1993 och Storbritannien har som senaste land infört möjligheten att ta fingeravtryck genom 1993 års lag. Flera länder har också nyligen t.ex. Norge och Österrike år 1993 infört bestämmelser som gör det möjligt att utbyta fingeravtryck av asylsökande samt andra identifikationsuppgifter med andra länder. Detta är nödvändigt med hänsyn till de datoriserade system för kontroll av asylsökandes identitet som är under uppbyggnad europeisk nivå inför tillämpningen av första asyllandskonventionerna. Flera länder har redan nu datautbyte av detta slag: det har t.ex. konstaterats att nära 15 procent av alla asylsökande i Schweiz och Österrike under år 1991 inlämnat ansökningar i båda länderna och att minst 3 000 1993 års ansökningar i Tyskland är dubbla dvs. av ansökan av samma person behandlas samtidigt i annat europeiskt land. Även andra åtgärder tillämpas i asylförfarandet i syfte att säkerställa att den sökande uppger rätt identitet. Flera länder t.ex. Norge, Danmark och Schweiz har bestämmelser som gör det möjligt att successivt skärpa kraven företeende av identitetshandlingar för att asylprövningen skall kunna inledas. I Österrikes asyllag nya ges möjlighet att avstänga icke samarbetsvilliga asylsökande från socialhjälp och även att avbryta förfarandet som sådant. Regler för att främja samarbetsvilligheten från den asylsökandes sida finns numera även i en rad andra länders lagstiftning, liksom även föreskrifter om tagande i förvar av sökande som vill samarbeta vad gäller identifieringen.

Jämförande översikt

Sverige Svensk lagstiftning tillåter inte att fingeravtryck tas generellt av varje asylsökande. Detta får i vissa situationer - - ske endast om sökanden inte kan styrka sin identitet eller det finns om förutsättningar för förvarstagande.

Kortprocedur för uppenbart grundlösa ansökningar

Sådana procedurer tillämpas de flesta länder. Även den numera av nya tyska lagstiftningen gör kortprocedurer möjliga. Nederländerna och Storbritannien, vars lagstiftning tidigare förutsåg användningen av förkortade procedurer för att sortera ut uppenbart grundlösa ansökningar, införde bestämmelser härom så år 1993. I sent som regel föreskrivs att förfarandet skall ta 5-7 dagar, i flera länder men sker det på 2-3 dagar.

Sverige Invandrarverket kan bestämma att verkets avvisningsbeslut får verkställas omedelbart. För detta krävs att det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas av andra skäl, Lex. på humanitära grunder. Sådana beslut får normalt inte meddelas än tre månader senare från sökandens ankomst till Sverige.

Tillämpning av första asyllandsprincipen

Denna princip innebär att asylsökande kan sändas tilbaka till det en land som hanhon först anlände till, detta land har möjlighet om att erbjuda säkerhet. Samtliga undersökta europeiska länder tillämpar sedan mitten av 1980-talet denna princip, utgör grunden för som Dublin- och Schengen-avtalen. För några år sedan hade, de av undersökta länderna, endast Danmark, Norge, Österrike och Kanada föreskrifter tillämpning första asyllandsprincipen i sin lagom av

stiftning. Samtliga undersökta europeiska länder tillämpade emellertid redan då denna princip Frankrike dock fullt ut. Genom de revisioner av asyllagstiftningen som skett i Tyskland, Nederländerna, Storbritannien och Frankrike år 1993 har emellertid första asyllandsprincipen fastslagits även i dessa länders lagstiftning. I Frankrike har, som framgår av översikten ovan, denna ändring nyligen godkänts av parlamentet, efter det att det konstitutionella rådet ifrågasatt ändringens förenlighet med grundlagen. Endast ett av de undersökta länderna, Tyskland, anger i sin lagstiftning exakt vilka länder som bör betraktas som säkra första asylländer. Som tidigare redovisats har samtliga EG- och EFTA-stater samt grannländerna Polen och Tjeckiska Republiken angivits som säkra första asylländer i den nya tyska lagstiftningen. Vissa andra europeiska länder laborerar med generellt beskrivna kriterier beträffande sådana första asylländer. Österrike t.ex. i sin lagstiftning att anger nya med sådana länder bör avses länder som tillämpar 1991 års Genevekonvention. I andra europeiska länder anges i t.ex. förarbetena till

respektive lagstiftning vilka internationella konventioner

etc. som länderna bör tillämpa för att kunna anses som säkra första asylländer.

Sverige Sverige har sedan flera år en bestämmelse om första asyllandsprincipen.

Säkra ursprungsländer

Till vägledning för bedömningen av om en ansökan skall betraktas som uppenbart ogrundad antingen i kortproceduren eller i första instans har två mottagningsländer i sin lagstiftning infört begreppet säkert ursprungsland. Schweiz gjorde det år 1990 och Tyskland år 1993. Österrike har i sin asyllag 1992 bestämmelse nya en som anger att asyl skall ges om den sökande redan har skydd i annat land. De länder som för närvarande upptas i de schweiziska och tyska listorna är: Albanien endast Schweiz, Bulgarien, Gambia, Ghana, Indien endast Schweiz, Polen, Rumänien, Senegal, Slovakiska Republiken, Tjeckiska Republiken och Ungern. En fortlöpande över-

Jämförande översikt

syn av listan, med inriktning på utvidgning antalet länder, sker i av Schweiz, där regeringen tar beslut i frågan. I Tyskland är det formellt sett också regeringen kan fatta beslut, som ensam men länderlistan i Tyskland ingick del 1993 års asyluppsom en av stora görelse och nära samråd mellan samtliga partier inför utökning en av listan är i praktiken en förutsättning.

Övriga europeiska länder inte klart vilka länder bör

anger som betraktas som säkra ursprungsländer. I Nederländerna diskuteras dock för närvarande införande av den tyska modellen. l nyligen en genomförd enkät har emellertid de europeiska länderna redovisat vilka allmänna kriterier som de tillämpar; dessa är tillämpliga på ett stort antal av de aktuella ursprungsländerna. Några mottagningsländer i Europa värjer sig mot användningen begreppet säkert land av eftersom de befarar att detta skulle kunna ge grund för antagandet att alla andra länder därigenom skulle kunna betraktas som osäkra.

Existerande asylkriterier

Som framgår av det inledande avsnittet syftar denna studie inte till att i detalj redovisa rättsläget i de olika länderna vad gäller utlänningsoch asyllagstiftning, utan till att översiktligt utvecklingsange tendenserna. Till ett av de få aktuella områden i denna studie som utförligt har analyserats i ett jämförande perspektiv i rad olika en utredningar hör frågan om grunderna för asyl i olika länder. Här skall därför endast en summarisk översikt presenteras. Alla de undersökta länderna har infört flyktingkriterierna i 1951 års Geneve-konvention i sin lagstiftning, antingen att referera genom till konventionen eller att ordagrannt införa konventionens genom formuleringar i lagen utan att explicit hänvisa till konventionen. Få av länderna tillerkänner emellertid enligt lagstiftningen ansökande, en som svarar mot kriterierna, en absolut rätt till asyl utan överlåter prövningsmyndigheterna att besluta om asyl skall eller Utöver ges konventionsflyktingbegreppet införde därutöver under 1970-talet flera europeiska länder i sin lagstiftning de facto-flyktingbegreppet. I samband med de ökade problemen med asylsökande med svaga eller inga skäl återgick emellertid några länder, infört de factosom begreppet, till tidigare ordning t.ex. Nederländerna år 1988. För närvarande har endast fyra av samtliga tolv undersökta länder de

SOU 1993: 113

facto-begreppet i sin lagstiftning Danmark, Finland, Schweiz och

Kanada. Övriga länder ger emellertid skyddsbehövande som inte är

konventionsflyktingar uppehållstillstånd på andra grunder. Vissa har infört en särskild humanitär grund i lagstiftningen för sådana fall t.ex. Norge och Nederländerna. Andra har i lagstiftningen infört möjligheter för liknande fall att stanna temporärt t.ex. Tyskland, Storbritannien och Österrike. Det aktuella rättsläget sammanfattas översiktligt i tablån nedan. Parentes i kolumnen för humanitär eller liknande status betyder att det inte finns någon särskild humanitär status i lagstiftningen men att andra motsvarande instrument finns i t.ex. Tyskland Duldung, i Storbritannien exceptional leave to remain etc.

Tabell 21. Det aktuellarättsläget.

Konven- De Humanitions- facto- tär eller status status liknande status Danmark Norge Finland Schweiz Österrike x Tyskland x Nederländerna Frankrike x Storbritannien x USA Kanada Australien

l Sverige I

x x x

Krigsdrabbade från Bosnien-Hercegovina

Flykten till västeuropeiska länder av hittills ca 300 000 medborgare i det krigsdrabbade Bosnien-Hercegovina, den första stora flyktingvågen inom Europa sedan Ungernkrisen år 1956, har lett till att en ny typ flyktingstatus, vid sidan av de hittillsvarande, har börjat av

Jämförande översikt

utvecklas i flera europeiska länder, nämligen temporärt skydd temporary protected status, TPS. Sådana särordningar för att ge skydd krigsdrabbade från det tidigare Jugoslavien finns i nu samtliga EG-länder utom Grekland och i flera EFTA-länder.

Tabell 22. Antal som anläntfrån f.d. Jugoslaviensedan 1991och status.

Antal som anlänt från f.d. Därav Särskilt temporärt Jugoslavien sedan 1991 medborgare i skydd Bosnien- ------------------------------------ -- Asylsökare Ovriga Hercegovina Danmark 15000 l 00 12000 Särskild lag nov. 1992.Fömyelsebara sexmånaderstillstånd Norge 6 000 1 0O 4 00 Temporär enl. status gällande bestämmelserfor hum. status Finland 2 400 300 1 500 Särskild lag dec. 1992

1994 Tyskland 190000 180O0 12300 Delstatemafår utfärda temporärt UT Nederländerna 2 00 9 0O 5 000 Temporär status införd aug. 1992, förnyad till april 1994 Frankrike 4 00 16 000 5 000 Prefektemafår utfärdaförnyelsebara sexmånadersvisa

43 luppskattatantal

Totalt har ca 750 000 medborgare i de olika republikerna i f.d. Jugoslavien anlänt till EG- och EPTA-länder sedan krigets utbrott sommaren 1991. Endast hälften av dem återfinns i de ordinarie asyl-

systemen. Övriga har getts temporär vistelserätt enligt olika proviso-

riska anordningar. Av de 750 000 har 613 000 kommit till de ca europeiska länder som ingår i denna studie resten finns främst i

Sverige. Det bör noteras att nu totalt en miljon människor har lämnat Bosnien-Hercegovina efter krigets utbrott, varav 275 000 anlänt till EGEFTA-området. Av dessa har emellertid 90 procent anlänt till endast fem länder. Tyskland 123 000, Österrike 49 000, Sverige 43 000, Schweiz 18 000 och Danmark 12 000. Det anses allmänt att de mest skyddsbehövande från f.d. Jugoslavien för närvarande är de som anlänt från Bosnien-Hercegovina. För dem har alla de undersökta europeiska länderna Storbritannien utom utfärdat särskilda bestämmelser om temporärt skydd Storbritannien har infört sådana bestämmelser enbart för krigsfângar.

Handläggningstider

Genom resursförstärkningar, datorisering samt ändringar i lagstiftning och administrativa rutiner har nu de flesta länder fått ned handläggningstidema i första instans från i genomsnitt 10 månader år . 1989 till för närvarande i genomsnitt 7-8 månader: 1 månad i Nederländerna och Österrike, 4 i Frankrike, Danmark och Norge, 6 i Schweiz och 12 månader i Storbritannien och Tyskland från 24 månader år 1989. I genomsnitt överklagas 75-80 procent av alla första instansbeslut i de undersökta europeiska ländema. Tidigare var i de aktuella länderna genomsnittstiden för prövningen i andra instans ett år, men ligger nu på 12 månader i Storbritannien, 11 i Tyskland, 8 i Nederländerna, 6 i Danmark, Schweiz och Österrike och endast 2 i Norge.

Rätt att arbeta

Eftersom de totala väntetidema dock fortfarande är långa i flera länder uppkommer med jämna mellanrum i alla länder debatt om

lämpligheten ur humanitära, socialpolitiska, samhällsekonomiska och

invandringspolitiska aspekter av att låta de asylsökande arbeta. Många länder har återinfört rätten att arbeta när väntetidema har tenderat att bli långa. I följande länder får för närvarande asylsökande arbeta under vissa villkor: Tyskland efter tre månader om ingen tysk eller EG-medborgare finns tillgänglig för jobbet, Schweiz efter 6 månader men bara ingen lokal arbetskraft finns tillom

Jämförande översikt

gänglig, Finland och Norge efter 4 månader i princip i samt Nederländerna, i begränsad umfattning. men Möjligheten för asylsökande att arbeta togs nyligen bort i Frankrike, och rätt att arbeta finns heller i Danmark eller i de flesta sydeuropeiska invandringsländerna.

TFFF

Fi Sverige $ J I Sverige har en asylsökande rätt att arbeta det kan om antas att beslut i asylärendet kommer att dröja än fyra månader. mer

Utfall av asylprövningen

Medan således bl.a. krigsfördrivna från Bosnien-Hercegovina inte inslussats i asylsystemet i Europa ändå omfattas temporära men av skyddsanordningar, kan konstateras att merparten av alla de asylsökande som prövas inom ramen för det traditionella asylsystemet i slutänden inte befinns vara skyddsbehövande. I de undersökta europeiska länderna tillerkänns endast en liten del samtliga asylsökande av status enligt Geneve-konventionen. För år l992 redovisades följande andel som fått flyktingstatus enligt konventionen i några de länder av som omfattas av denna studie: Finland 0,6 Norge 1,6, procent, Australien 2,5, Storbritannien Tyskland 4,3, Schweiz 4,5, Nederländerna 9,5 och Österrike 12,5 procent. Endast Frankrike 29,0 och Kanada 57,0 registrerade höga andelar. Orsaken till den höga andelen i Kanada har redan angivits. Vad gäller Frankrike hänger den höga andelen samman med att statistiken bygger samtliga ansökningar som kvarstår sedan första gallring skett mellan en uppenbart ogrundade och övriga ansökningar. Allmänt sett har andelen asylsökande tillerkänts konventionssom status sjunkit under senare år. Den har dock ökat något i de länder som sedan år 1991 tagit emot många f.d. jugoslaver i asylsystemet. Även vad gäller de facto-status redovisas generellt sett en nedåtgående

trend utom för vissa f.d. jugoslaviska sri lankeser, grupper samt t.ex. somalier, iranier och irakier. Slutligt avslag asylansökan, efter prövning i alla instanser, får den övervägande inom alla merparten

större asylsökande grupper erfara, utom iranier, irakier och några enstaka andra grupper. Under år 1992 fick således t.ex. den helt övervägande andelen ghaneer avslag. Avslagsprocent var för denna grupp i Kanada 79 procent, i Tyskland 93 och i Storbritannien 98 procent. Vad gäller rumäner var den slutgiltiga avslagsandelen 100 procent i såväl Danmark som Norge, 83 i Tyskland och 92 procent i Storbritannien.

Återresa och avlägsnande

Som delvis framgår länderöversikterna satsade länder som av Frankrike, Tyskland och Nederländerna på omfattande program för frivillig återvandring under andra hälften av 1970-talet. Syftet med dessa program var att reducera antalet utländska arbetare som var eller löpte risk att bli arbetslösa följd av lågkonjunktur och som en strukturomvandling. Programmen innefattade i regel ett engångsbelopp avsett grundinvestering för t.ex. eget företag samt som indragning arbetstillståndet. I Nederländerna ingick, som tidigare av nämnts, återreseprogrammet i ett större projekt för ekonomisk utveckling utvandringsregioner i ett stort antal medelha av Eftersom den långsiktiga effekten av alla dessa program inte svarade mot de ursprungliga målen sänktes ambitionsnivån. De program av denna karaktär som finns genomförs ofta numera i samarbete med IOM, och riktar sig såväl till utländska arbetare och utländska studenter som till asylsökande under asylförfarandet och efter avslagsbeslut. Sedan år 1985 har IOM, genom program i Tyskland, Nederländerna och Belgien m.fl. länder, medverkat till frivillig återvandring och reintegrering av mer än 80 000 migranter och asylsökande. Vad gäller asylsökande kvarstannar, som ovan nämnts, för närvarande i genomsnitt 85 procent av alla som fått slutligt avslagsbeslut i det land där deras ansökan prövats. En del återvänder emellertid frivilligt till hemlandet, medan andra eskorteras hem. Antalet eskorterade hemresor av asylsökande ökar nu i flera av de undersökta länderna, som en följd av ansträngningar att effektivisera hela asylprocessen. I de undersökta länderna har således antalet kontrollerade eller eskorterade hemresor vad gäller Tyskland ökat från 3 300 år 1989 till 10 800 år 1992, för Nederländerna från 2 700 år 1990 till

Jämförande översikt

7 500 år 1992 och för Schweiz del från 900 år 1989 till 2 300 år 1992. I samtliga undersökta länder kan den fått slutgiltigt avslag på som asylansökan och som skall sändas hem sättas i förvar. Oftast kan förvarstiden omfatta 2-4 dygn grundval administrativt beslut. av

Om förvar skall ske längre tid krävs domstolsbeslut.

Då kan ytterligare förvar tillåtas mellan 10 dagar Frankrike och upp till ca ett år så lång förvarstid är enligt lagstiftningen möjlig i Belgien, Danmark, Tyskland och Kanada. I tablån nedan har vissa grunddata vad gäller asylprocessen och dess utfall sammanfattats för de undersökta europeiska länderna. Handläggningstiderna i första och andra instans antal månader. avser

Tabell 23. Grunddata om asylprøcesserz och dessutfall.

Land Handläggningstider Rätt för % fick Förvar som mån asyl- konven- möjligt i sökande att tionsstatus samband arbeta 1992 med hem-

x Siffrorna är något osäkra.Invandrarverketshandläggningstiderpåverkasbl.a. av att ansökningarfrån asylsökandefrån Bosnien-Hercegovinahar börjat prövas först efter juni 1993.

Kostnader för inrikes i förhållande till utrikes

flyktingpolitik

Några utförliga kostnadsanalyser beträffande olika länders asylpolitik finns ej. Vissa jämförelser låter sig dock göras. Ett kostnadselement

är själva handläggningen av ett asylärende, dvs. kostnader för utredare, handläggare i första och andra instans och administrativ personal. l EG- och BETA-länderna uppgick antalet personer som sålunda medverkade i handläggningen av asylärenden till ca 800 år 1985, ca 2 500 år 1989, ca 7 300 år 1992 och ca 8 600 år 1993. Därtill kommer personal som medverkar i det sociala omhändertagandet av asylsökande under väntetiden samt kostnader för mottagningscentra och fickpengarsocialbidrag till de asylsökande. I genomsnitt uppgår kostnaderna för det sociala mottagandet av asylsökande i de undersökta europeiska länderna till SEK 100 000-140 000 per år med stora variationer mellan olika länder. Slutligen tillkommer relativt sett mindre belopp från statsbudgeten för rättshjälp, hemsändning m.m. Vid beräkningar av kostnaden för prövningen i första och andra instans och för socialt omhändertagande bör erinras om att endast kostnader för nykomna asylsökande ingår i underlaget utan även alla från tidigare år ackumulerade obehandlade ärenden. Genom de omfattande resursförstärkningarna och genom rationaliseringar har det totala antalet färdigbehandlade ärenden sjunkit under senare år. Det

totala antalet icke avgjorda asylärenden i EG- och EFTA-länderna

uppgick dock i slutet av år 1992 till ca 630 000. De preliminära beräkningar som har gjorts inom ICMPD tyder att asylsystemen i de undersökta länderna år 1993 sammanlagt kommer att kosta minst ca USD 11,8 miljarder i offentliga medel, dvs. motsvarande en femtedel av OECD-ländernas samlade biståndsbudget. Detta belopp kan också jämföras med dessa länders bidrag till UNHCR år 1992, som sammanlagt uppgick till USD 670 miljoner. De undersökta staternas aktiva flyktinghjälp, förmedlad via UNHCR, motsvarar således endast 5,7 procent av deras kostnader för asylsystemen, som sålunda till övervägande del nu är inriktade på handläggning av ärenden som avser personer som enligt internationell rätt kan betraktas som flyktingar.

6 Sammanfattande

värdering

Syftet med denna studie är att översiktligt vissa huvuddrag i ange utvecklingen av invandringen och invandringspolitiken i antal med ett Sverige jämförbara länder. Med nödvändighet innebär detta förenklingar av komplicerade skeenden och regler. För många de redoav

visade områdena existerar detaljerade internationella analyser se bi-

fogad litteraturlista. En samlad kortfattad överblick det slag av som presenteras i denna studie finns emellertid i den internationella litteraturen. Denna studie visar följande:

den årliga invandringen till de västeuropeiska länderna visar - nu en tendens att öka som en effekt regionala och globala förändav ringar, och en fortsatt tillväxt är att vänta under kommande år-

tionden en ökning av totalinvandringen i Västeuropa från l till 3

miljoner har skett enbart under de senaste sju åren;

den del av invandringen som inte följer regler och avvägningar - av som gjorts förhand av de enskilda länderna blir allt större den har ökat från 20 procent till nästan 50 den årliga inprocent av vandringen under de senaste sju åren;

familjesammanföring för stabila 25-50 den år- - svarar procent av liga totalinvandringen till de undersökta länderna, arbetsandelen minskar och den irreguljära delen dvs. icke skyddsbehövande asylsökande och illegala migranter växer;

en stor del av den irreguljära delen är i själva verket familje- och arbetsinvandring, som fortlöper trots ökade kontrollåtgärder, och merparten av dem som anländer irreguljärt stannarfår stanna likafullt;

invandringen till Västeuropa är dubbelt så invandringen -- stor som till USAKanadaAustralien och flera europeiska länder har rela-

tivt sett en betydligt större invandring och fler invandrare bland befolkningen än de klassiska invandringsländema;

kontrollsystemen för att reglera invandringen blir alltmer lik- artade i alla de undersökta länderna, och en konvergens mellan visumpolitiken i Västeuropa och Nordamerika är under framväxt: liksom i Nordamerika kommer visumplikt att gälla för medborgare i ett stort antal länder i Afrika och Asien som vill inresa till EES-området och EG- och EFTA-ländema har redan nu i hög grad harmoniserat sina visumbestämmelser;

även vad gäller övriga instrument för att kontrollera invandringen har systemen i Västeuropa i hög grad harmoniserats: många nu länder har infört krav transitvisum och praktiskt taget alla länder har bestämmelser bötesfällande av bolag som fraktar om utlänningar utan giltiga inresehandlingar och av företag som illegalt anställer utländska arbetare;

asylpolitiken är redan i hög grad harmoniserad och samtliga undersökta europeiska länder har infört ett snabbförfarande för att sortera fram uppenbart grundlösa och uppenbart välgrundade ansökningar, samtliga tillämpar allt mer stringent första asyllandsprincipen, nästan alla har förenklat och geografiskt decentraliserat förfarandet i första instans och även förenklat förfarandet i andra instans, infört endast en besvärsnivå, och alla länder har Ökat ansträngningarna att avlägsna personer från landet som fått avslag efter prövning i sista instans;

den aktiva flyktingpolitiken genom kvotöverföring har redu- cerats till i genomsnitt 3-5 procent av den årliga totalinvandringen och bidragen till UNHCR från de undersökta länderna motsvarar 6 procent de nuvarande årskostnadema för asylsystemen, som i av sin tur nu motsvarar en femtedel av västländernas totala årliga bistånd till utvecklingsländerna.

Detta är endast några av de konstateranden som kan göras grundval av de resultat som studien givit. Det förefaller som om de enskilda europeiska ländernas politik nu i än högre grad bör inriktas

Sammanfattande värdering

att återställa den balans mellan aktiv och passiv invandringspolitik som försvann vid 1970-talets mitt, och mellan aktiv och passiv flyktingpolitik som försvann vid 1980-talets mitt. Detta bör göras innan situationen blir än mer svårstyrbar. Samtidigt är det uppenbart att mycket mer energiska preventiva åtgärder måste vidtas i internationellt samarbete för att undvika omfattande emigration från öst till väst och från syd till nord. Endast därigenom kan det ökade nu invandringstrycket dämpas.

Referenslitteratur

l

EC Ad hoc Group on Immigration, Inventaire matiere dasile: en procédures. Bryssel 1991. EC Ad hoc Group on Immigration, Compilation of Texts on European Practice with Respect to Asylum. Bryssel 1993. Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament the Right on of Asylum. Bryssel 1991. Commission of the European Communities, Commission Communication to the Council and the European Parliament on Immigration. Bryssel 1991. OECDSOPEMI, Trends in International Migration, OECD. Paris 1992. OECD Working Party on Migration, Acquisition of Nationality in OECD Countries. Paris 1993. OECD Working Party on Migration, Comparative Analysis of Regularisation Experience in France, Italy, Spain, and the United States. Paris 1990. Inter-Govemmental Consultations Asylum, Refugee and Migration on Policies in Europe, North America and Australia, Asylum Seekers in Western Europe EC and EFTA in 1992 red. Widgren och M. Bisi. Geneve 1992. Inter-Govemmental Consultations Asylum, Refugee and Migration on Policies in Europe, North America and Australia, Overview: Return of rejected Asylum Seekers red. N. Bamch. Geneve 1992. Inter-Govemmental Consultations Asylum, Refugee and Migration on Policies in Europe, North America and Australia, Summary Description of Asylum Procedures States in Europe, North America and Australia red. A.-G. Nielsen. Geneve 1992. UNHCR, Legal Factsheets on Asylum Procedures Western Europe. Geneve 1993.

SOU 1993: 113

Bayerisches Staatsministerium des Innem, Neue Vergleichsstudie zu Asylpolitik, Asylgewährung und Asylrechtspraxis in Frankreich, Grossbritannien, Dänemark und Österreich. München 1991. Reception policies for Persons in Need of International Protection, Centre for Migration Research. Amsterdam 1993. Asyl i Norden, Dansk Flygtnigehjaelp. Köpenhamn 1990. Legal and Social Conditions for Asylum Seekers and Refugees in Selected European Countries, Danish Refugee Council. Köpenhamn 1993. CastlesM. Miller, The Age of Migration International - Population Movements in the Modern World. London 1993. D.A. Coleman, The World on the Move International Migration in 1992, United Nations Commission for Europe. Geneve 1993. S. Collinson, Europe and International Migration. London 1993. K. Hailbronner, Möglichkeiten und Grenzen einer europäischen Koordinierung des Einreise- und Asylrechts. Baden-Baden 1989. K. Hailbronner red, Asyl- und Einwanderungsrecht im europäischen Vergleich, Europäische Rechtsakademie Trier. Köln 1992. F. Hawkins, Critical Years Immigration, Canada and Australia Compared. Montreal och Kingston 1991. R. E. Jenks, Immigration and Nationality Policies of Leading Migration Nations, Centre for Immigration Studies. Washington 1992. D. M. Meissner red, International Migration Challenges in a New Era, The Trilateral Commission. New York, Paris och Tokyo 1993. Y. Moulier BoutangD. Papademetriou, Comparative Analysis of Migration Systems and Their Performance, OECD. Paris 1993. D. North, Americas Immigration Policy: What is, How Formed, and What Produces: A Summary for Europeans. Washington 1993. Salt, Current and Future International Migration Trends Affecting Europe, Council of Europe. Strasbourg 1992.

Referenslitteratur

Salt, Current and Future International Migration Trends in Europe, Council of Europe. Strasbourg 1993. VellingM. Woydt, Migrationspolitiken ausgewählten Industriestaaten, Ein synoptischer Vergleich: Deutschland, Frankreich, Italien, Spanien, Kanada. Mannheim 1993.

Bilaga 1

Invandrar- och flyktingkommitténs sammansättning Ordförande Rolf Wirtén

Ledamöter Rune Backlund Karl-Göran Biörsmark Maud Björnemalm Leif Blomberg Gustaf von Essen Sten de Geer Eric Lundquist kds Karl-Erik Lövdén s Lars Moquist nyd

Experter Per Almqvist Kulturdepartementet Ewa Arenbro Utbildningsdepartementet Ulla Bystedt Civildepartementet Ingemar Cederberg Utrikesdepartementet Thomas Fürth Institutet för framtidsstudier

Kenneth Hyltenstam Centrum för tvåspråkighetsforskning

Karl-Axel Johansson Svenska Kommunförbundet Lars G. Johansson Kulturdepartementet Peter Karlberg Utbildningsdepartementet Ulf P. Lundgren Skolverket Helena Hagelroth Arbetsmarknadsdepartementet Ann-Marie Qvarfort Arbetsmarknadsstyrelsen Bengt Ranland Kulturdepartementet Berit Rollén Statens invandrarverk Kerstin Wigzell Socialstyrelsen

Sekretariat Inge Kristensson Huvudsekreterare Björn Hammarberg Sekreterare Birgitta Ornbrant Sekreterare Petra Ekroth Assistent

Statens offentliga utredningar 1993

Kronologisk förteckning

Styrnings- ochsamarbetsformer i biståndet. UD 35.Reaktion ungdomsbrott. . mot DelA och B. Ju, Kursplaner för grundskolan. U. 36.Lag totalförsvarsplikt. . om Fö. Ersättning för kvalitetocheffektivitet, 37.Justitiekanslern. Enöversyn JK:sarbetsuppgifter av Utformning av ettnytt resurstilldelningssystem Ju. - m.m. för grundläggande högskoleutbildning. U, 38.Hâlso-ochsjukvården i framtiden - tre modeller, f Statligtstödtill rehabilitering tortyrskadade av S,

flyktingar m, fl. S. 39.En gräns för filmcensuren, Ku.

Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofari 40.Frii ochrättighetsfrágor. , i DelA ochB, Ju. maka.S. 41.Folkiochbostadsräkning år 1990ochi framtiden.

Livsmedelshygien ochsmåskalig livsmedelsproduk- Fi. . tion.Jo. 42.Försvarets högskolor. Fö.

Löneskillnader ochlönediskriminering. 43.Politik arbetslöshet. A. . mot Omkvinnoroch män páarbetsmarknaden. Ku, 44. Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen. Fi,

Löneskillnader ochlönediskriminering. Om 45.Trosabrytersigloss.Bytänkande , ellerdemokratins kvinnorochmän arbetsmarknaden, Bilagedel. räddning, C.

Ku. 4O.Vissakyrkofrágor.C.

Postlag.K. 47,Konsekvenservalmöjligheter inomskola, . av 10.En ny datalag.Ju. barnomsorg, äldreomsorg ochprimärvård.C. Socialförsäkringsregister, S. 48.Kommunala verksamheter . i egen förvaltningochi Várdhögskolor kommunala aktiebolag. . Enjämförande studie.C. i kvalitet utveckling huvudmannaskap. i U, 4C Ettår medbetalningsansvar. S. i . 13. Ökad konkurrens påjärnvägen. K. 50.Serveringsbestämmelser. S.

14.EGochvåragrundlagar.Ju. 51.Naturupplevelser buller kvalitet utan - en att värna. 15.Svenska reglerför internationell omfördelning M. av oljavid en oljekris.N. 52,Ersättning vid arbetslöshet. A. . Nyavillkor förekonomiochpolitik ekonomii - 53.Kostnadsutjämning mellankommuner.Fi.

kommissionens förslag.Fi. 5 Utvisning grund brott.Ku. , av . Nyavillkor förekonomiochpolitik ekonomi- i 5 Detallmännas skadeståndsansvar. Ju. kommissionens . förslag.Bilagor.Fi. 56.Kontrollenöver strategiskt exportav känsliga . Ägandet radioochtelevisioniallmänhetens av varor. UD.

tjänst.Ku. 5I Beskattning fastigheter, . av delI 18.Acceptans ToleransDelaktighet, M. Schablonintäkt ellerfastighetsskatt i Fi. 19.Kommunerna ochmiljöarbetet. M. 58.Effektivareledningi statligamyndigheter. Fi. 20,Riksbanken ochprisstabiliteten. Fi. 59.Nymarknadsföringslag. C. 21. Ökat personval. Ju. 60.Polisens rättsligabefogenheter, Ju.

Vadär ett statsråds arbetevärt Fi. 61. Överföring HlVismitta läkemedlet , av genom 23.Kunskapens krona.U4 Preconativ. S. 24.Utlänningslagen partiellöversyn.Ku. - en 6 Rättssäkerheten vidbeskattningen. Fi,

25.Socialaåtgärderförjordbrukare.Jo. . 63.Person ochparti Studieri anslutning till i 26.Handläggningenvissasäkerhetsfrágor. av Ju. Personvalskommitténs betänkande

27.Miljöbalk.Del 1och2. M, Ökatpersonval SOU 1993:21.Ju.

28.Bankstödsnämnden, Fi. 6 Frågorför folkbildningen. U, . 29.Fortsattreformering företagsbeskattningen. av 6 Handlingsplan buller. mot

Del2. Fi. . Handlingsplan buller.Bilagedel.M. mot 30.Rättentill biståndinomsocialtjänsten. S. 66.Lag om införande miljöbalken.M. av 31.Kommunernas roll alkoholomrádet ochinom 67.Slutförvaring av använt kärnbränsle KASAMs missbrukarvárden. S. yttrandeöverSKBsFUD-program 92. M. 32.Ny anställningsskyddslag. A. 68,Elkonkurrens mednätmonopol. N. Åtgärderför att förbereda Sveriges jordbruk och: 69.Revisorerna ochEG.N. . livsmedelsindustri för EG,Jo. g 70.Strategiförsmåföretagsutveckling. N. 34.Förarprövare. K. 71.Organisationernas bidrag,C.

Statens 1993

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

72.Att inhämtasynpunkter frånmedborgarnaDet - 106.Läkemedel ochkompetens. S. kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning.C. 107.Statistik över finansiella marknader. Fi.

73. Radikalaorganisationsförändringar i kommuner 108.Försäkrilgsrörelse i förändring Fi.

ochlandsting.C. Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och . 74 .Kvalitetsmätningkommunal i verksamhet. C. lagtrots. C.

75.Vissamervärdeskattefrágor Il, - offentlig 110.Integritet effektivitet kreditupplysnings- och verksamhet m.m. Fi. områdetJu.

76.Verkställighet fängelsestraff. av Ju. l 11.Bonabr: men hemmabäst Fakta om äldrei

77. Kommunaltjänsteexport ochinternationellt Europa. bistånd.C. 112.Kommuml tåringspolitik i Danmark.C.

78 Miljöskadeförsäkringen i framtiden. M. 113.Invandring ochasyli teoriochpraktik. En . 79.Handelochmiljö moten hållbarspelplan.M. jämförelse mellantolv länderspolitik.Ku. - 80.statsförvaltningen ochEG.Ju. 81 Översyn arbetsmiljölagen. av A. . 82. Frivilligtsocialtarbete.Kartläggning och

kunskapsöversikt. S. 83.Statistik och Skyddför uppgifter integritet,del 1till denstatligastatistiken m.m. Fi.

84.Innovationer för Sverige.N.

85.Ursprung ochutbildning socialsnedrekrytering till högrestudier.U. 86.Amningsvänliga sjukhus för att skydda, stödja och främja amning.S.

87.Beredskapslagringolja.N. av

88. Produktsäkerhetslagen och EG. C.

89.Massflykttill Sverige asyl-och av

hjälpsökande. Fö.

Lokaldemokratiiutveckling.C. . Socialtjänstens isamhällsplanering roll och . samhällsarbete. kunskapsöversikt En och ett diskussionsunderlag. S.

Dencentralapolisorganisationen. Ju. . Vårdenssvåraval. S. . Anpassad kontroll byggandet. av M. . Ansvars-och uppgiftsfördelning inomdet civila . försvaret.Fö.

.Förändringar i lönegarantisystemet. A. Västsverige ochSkåne regioner i förändring.C. . - Partnerskap. Ju. . Kart-och fastighetsverksamhet i myndighet och . bolag.M. Free andFair andbeyond.UD. . elections- .Lagom totalförsvarsplikt. Följdändringarrta. Fö.

Kvalitetochdynamik.Förslag från Resurs- . beredningen rörandestatsmakternas resurstilldel-

ningtill grundläggande högskoleutbildning samt

forskningochforskarutbildning. U.

Svensktfiske.Jo. Stabilisering av bostadskreditmarknaden. Fi. . Monopolkontroll på en avreglerad elmarknad. N. .

Statens offentliga

utredningar

1993 Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Amningsvänliga sjukhus för att skyddastödjaoch - En ny datalag.[10] främjaamning.[86]

EGochvåragrundlagar.[14] Socialtjänstens roll i samhällsplanering ochsamhälls-

Ökat personval. [21] arbete. Enkunskapsöversikt och ett diskussions- - Handläggningenvissasäkerhetsfragor. [26] underlag.[91] av Reaktion ungdomsbrott. Del Várdens svåraval. [93] mot A ochB. [35] Justitiekanslern. Läkemedel ochkompetens. [106] Enöversyn lKzsarbetsuppgifter av [37] Bortabra men hemmabäst Fakta om äldrei m.m. Fri-ochrättighetsfrågor. DelA och B. [40] Europa.[lll]

Detallmännas skadeståndsansvar. [55] Kommunikationsdepartementet Polisens rättsligabefogenheter. [60] Personochparti Studieri anslutning till Postlag.[9] - Personvalskommitténs betänkande Ökadkonkurrens pâjärnvägen. [13]

Ökat personval SOU 1993:21.[63] Förarprövare. [34]

Verkställighet fängelsestraff. av [76] Finansdepartementet statsförvaltningen ochEG.[80]

Dencentralapolisorganisationen. [92] Nyavillkor för ekonomiochpolitik ekonomi- - Partnerskap. [98] kommisionens förslag.[16]

Integritetocheffektivitetpåkreditupplysnings- Nyavillkor för ekonomiochpolitik ekonomi- omrádet.[110] kommisionens förslag.Bilagor.[16]

Riksbanken ochprisstabiliteten. [20] Utrikesdepartementet Vadär ett statsrâds arbetevärt [22]

Stymings-och samarbetsformer i biståndet. [l] Bankstödsnämnden. [28]

Kontrollen över export av strategiskt känsliga varor. [56] Fortsattreformering av företagsbeskattningen. Free andFairelections andbeyond.[100] Del [29] - Folk-ochbostadsräkning år 1990ochi framtiden.[41] Försvarsdepartementet Översyn tjänsteinkomstbeskattningen. av [44]

Lag om totalförsvarsplikt. [36] Kostnadsutjämning mellankommuner. [53]

Försvarets högskolor.[42] Beskattning fastigheter, av dell

Massflykt till Sverige asyl-ochhjälpsökande. av [89] - Schablonintäkt eller fastighetsskatt [57]

Ansvars- ochuppgiftsfördelning inomdetcivila Effektivareledningi statligamyndigheter. [58] försvaret. [95] Rättssäkerheten vid beskattningen. [62]

Lag om totalförsvarsplikt. Följdändringama. [101] Vissamervärdeskattefrâgor ll, offentlig verksamhet m.m. [75] Socialdepartementet Statistikochintegritet,del l Skyddföruppgiftertill - Statligt denstatligastatistiken m.m. [83] stödtill rehabilitering tortyrskadade av flyktingar fl. [4] Stabilisering bostadskreditmarknaden. av [104] m. Bensodiazepiner beroendeframkallande Statistik över finansiella marknader. [107] - psykofarmaka. 151 Försäkringsrörelse i förändring [108]

Socialförsäkringsregister. Utbildningsdepartementet Rättentill biståndinom socialtjänsten. [30] Kommunernas roll påalkoholomrádet ochinom Kursplaner för grundskolan. [2]

missbrukarvárden. [31] Ersättning för kvalitetocheffektivitet. Hälso- och sjukvården i framtiden modeller.[38] Utformning av ettnytt resurstilldelningssystem för - tre - Ettår medbetalningsansvar. [49] grundläggande högskoleutbildning. [3]

Serveringsbestämmelser. [50] Vârdhögskolor Överföring av HIV-smitta läkemedlet kvalitet utveckling huvudmannaskap. [12] genom - - - Preconativ.[61] Kunskapens krona.[23]

Frivilligt socialtarbete.Kartläggning ochkunskaps- Frågorför folkbildningen. [64]

översikt.[82]

Statens offentliga utredningar 1993

Systematisk förteckning

Ursprungochutbildning socialsnedrekrytering till Civildepartementet högre studier. [85] Trosabrytersigloss.Bytänkande ellerdemokratins Kvalitetochdynamik.FörslagfrånResursberedningenräddning.[45] rörandestatsmakternas resurstilldelning till grundr Vissakyrkofrâgor.[46] läggande högskoleutbildning forskningoch samt Konsekvenservalmöjligheter av inomskola, forskarutbildning. [102] barnomsorg, äldreomsorg ochprimärvård.[47] Jordbruksdepartementet Kommunala verksamheter i egen förvaltningochi kommunala aktiebolag. Enjämförande studie. [48] Livsmedelshygien ochsmåskalig livsmedelsproduktion.Nymarknadsföringslag. [59] [61 Organisationernas bidrag.[71] Socialaåtgärderförjordbrukare.[25] inhämta synpunkter frán Att medborgarnaDet - Åtgärderför att förbereda Sveriges jordbrukoch kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning.[72] livsmedelsindustri för EG.[33] Radikala organisationsförändringar i kommuner och Svensktfiske.[103] landsting. [73]

Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet. [74] Arbetsmarknadsdepartementet Kommunal tjänsteexport ochinternationellt bistánd.[77] Nyanställningsskyddslag. [32] Produktsäkerhetslagen ochEG.[88] Politik mot arbetslöshet. [43] Lokaldemokrati i utveckling.[90] Ersättning arbetslöshet. vid [53] Västsverige ochSkåne regioner förändring.[97] i - Översyn arbetsmiljölagen. av [81] Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och Förändringar i lönegarantisystemet. [96] lagtrots.[109] Kommunal näringspolitik i Danmark.[112] Kulturdepartementet Löneskillnader ochlönediskriminering. Miljö- och naturresursdepartementet Omkvinnoroch män påarbetsmarknaden. [7] Acceptans ToleransDelaktighet. [18] Löneskillnader ochlönediskriminering. Omkvinnor Kommunerna ochmiljöarbetet. [19] och män på arbetsmarknaden. Bilagedel.[8] Miljöbalk. Del 1 och 2. [27] Ägandet av radio ochtelevision i allmänhetens tjänst. Naturupplevelser kvalitet utan buller - en att värna. 1171 151] Utlänningslagen partiell en översyn. [24] Handlingsplan buller. mot - En gräns för ñlmcensuren. [39] Handlingsplan buller.Bilagedel.[65] mot Utvisning grund brott.[54] av Lag införande miljöbalken.[66] om av Invandringochasyli teoriochpraktik. En jämförelse Slutförvaring använt kärnbränsleKASAMs av mellantolvländerspolitik. 13] yttrande över SKBsFUB-program 92.[67] Miljöskadeförsäkringen i framtiden.[78] Näringsdepartementet Handelochmiljö - moten hållbar spelplan. [79] Svenska reglerför internationell omfördelning olja av Anpassad kontroll byggandet. av [94] vid en oljekris.[15] Kart-ochfastighetsverksamhet i myndighet och Elkonkurrens mednätmonopol. [68] bolag.[99] Revisorerna EG.[69] och Strategiför smäföretagsutveckling. [70] Innovationer för Sverige.[84] Beredskapslagringolja.[87] av Monopolkontroll en avreglerad elmarknad. [105]

invandringen och invandringspolitiken har länge diskuterats intensivt i Sverige och många andra länder. För den debatten behövs kunskaper. Men redan vad som händer i Sverige kan vara svårt att veta och ännu svårare är det att få grepp om andra länder.

Någon samlad översikt har hittills inte funnits. Anledningen är helt enkelt att det är svårt att göra en sådan översikt. Nu har den av regeringen tillsatta lnvandrar- och flyktingkommittén låtit ICMPD i Wien göra en studie av politikens teori och praktik i ett antal med Sverige jämförbara länder.

Några axplock ur studien: den årliga invandringen visar nu en tendens att öka och en fortsatt tillväxt är att vänta under kommande årtionden. den del av invandringen som inte följer av regler och awägningar som gjorts på förhand av de enskilda länderna blir allt större den irreguljära delen växer n merparten av dem som anländer irreguljärt stannarfår stanna . likafullt kontrollsystemen för att reglera invandringen blir alltmer likartade i alla de undersökta länderna bidragen till UNHCR FN:s Flyktingkommissarie från de undersökta länderna motsvarar 6 procent av de nuvarande årskostnaderna för asylsystemen

POSTADRESS: 10647 STOCKHOLM FAX 08-205021, TELEFON690 9090

ISBN 91-38-13515-9 ISSN 0375-250X