Miljöpolitikens principer : rapport från Miljövårdsberedningen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Miljöpolitikens principer

Rapport från Miljövårdberedningen S 1994:133

H7:

rm

m Statens offentliga utredningar

WW 1994: 133

w Miljö- och naturresursdepartementet

Milj Öpolitikens

principer

Rapport från Mjljövårdsberedningen

Stockholm 1994

Presentation av författarna

Arne Jernelöv är professor och verksam vid Forskningsrådsnämnden. Per Kågeson är författare till ett flertal miljöböcker och f.d. vice ordförande i Svenska Naturskyddsföreningen. Björn Wallgren är miljörâd vid ambassaden i Bonn och tidigare avdelningschef vid Naturvårdsverket. Henning Rodhe är professor vid Stockholms Universitet, Meteorologiska institutionen, och Sven-Olov Ericson är civilingenjör vid Vattenfall.

Samtliga fem författare är medlemmar i Miljövårdsberedningen.

Ett tack till Simon Jernelöv som har bidragit till vissa delar av Arne Jernelövs kapitel.

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsândningar av SOU och Ds Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningssvarar kontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

REGERINGSKANSLIETS ISBN 91 -38-13806-9 OFFSETCENTRAL Stockholm 1994 ISSN 0375-25OX

Mili principer

INNEHÅLL

FÖRORD 5 INLEDNING 7 PRINCIPEN OM HÅLLBAR UTVECKLING 9 Arne Jernelöv

KRETSLOPPSPRINCIPEN 21 Björn Wallgren

KRITISK BELASTNING 33 Henning Rodhe

FÖRSIKTIGHETSPRINCIPEN 43 Arne Jernelöv

SUBSTITUTIONSPRINCIPEN 51 Arne Jernelöv

PRINCIPEN OM BÄSTA MÖJLIGA TEKNIK Sven-Olov Ericson

Miliöpolitikens principer

FÖRORENARENS BETALN|NGSANSVAR 69 PRINC|PEN OM Per Kågcson

91 AVSLUTANDE KOMMENTAR

Miljöpolitikens principer

FÖRORD

Vi kan inte lösa dagens problem med det tänkande ledde fram till som problemen. Albert Einstein

Vi människor måste finna livsstilar och utvecklingsmönster fungerar som inom ramen för och respekterar en hållbar utveckling. Omställningen till ett hållbart samhälle förutsätter stora krav på förändring, omvärdering och nytänkande världen över. De internationellt vedertagna miljöprinciperna syftar till att tänka efter före. Det är viktigt och tänka efter vad principerna att stanna upp egentligen innebär och hur kan vidareutveckla dem. Denna rapport vill ge ett underlag för uppföljningen nationellt och internationellt uppdraget av från FNzs konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992.

Olof Johansson Miljöminister Ordförande i Miljövårdsberedningen

Miliöpolitikens principer

Miljöpolitikens principer

INLEDNING

Ett antal viktiga principer ligger till grund för den moderna miljövården. Några av dem är övergripande till sin karaktär och kan uppfattas som allmänna riktlinjer för samhällsutvecklingen. Dit hör främst principen om en hållbar utveckling samt försiktighetsprincipen. Andra syftar till att precisera förorenarnas Bland dem finns ansvar. principen om förorenarens betalningsansvar Polluter Pays Principle, PPP, introducerad OECD redan 1972, och principen av om att använda bästa tillgängliga teknik Best Available Technology, BAT. Dessa två principer är i dag relativt väl etablerade i västvärlden och används såväl i nationell lagstiftning som i internationella konventioner. Kretsloppsprincipen är däremot mindre väl känd. Den kan betraktas som ett hjälpmedel i försöken att utveckla operationell en tolkning av hållbar utveckling. Även begreppet kritisk belastningsgräns är ett redskap som kan användas i syfte att klargöra vilka krav vi måste ställa på förorenama för att kunna nå målet om en hållbar utveckling. Substitutionsprincipen är besläktad både med BAT och med försiktighetsprincipen. Tanken bakom denna princip är att aldrig använda onödigt riskabla ämnen eller metoder. De som hänvisar till miljövårdens principer menar inte alltid samma sak när de t.ex. talar om PPP eller hållbar utveckling. I flera fall om saknas tydliga och allmänt erkända definitioner. Det gäller t.ex. BAT och, i ännu högre grad, hållbar utveckling. I andra fall känns den ursprungliga definitonen inte längre helt aktuell, och man ser exempel på medveten eller omedveten nytolkning. Så uppfattas t.ex. PPP ofta numera som ett krav på att alla miljökostnader skall internaliseras, vilket inte överensstämmer med OECDs principer från 1972. Den nu föreliggande är försök rapporten ett från några av ledamöterna i den svenska miljövårdsberedningen att bidra till diskussionen om hur

Miüöpolitilcens principer

dessa principer bör uttolkas och användas i nationellt och internationellt miljöarbete. Att de olika kapitlen är mycket varierande längd återspeglar av förhållandet att några principerna redan varit föremål för en omfattande av diskussion, medan andra är relativt och föga kända utanför en liten nya krets av experter. Kretsloppsprincipen och substitutionsprincipen är begrepp som myntats i Sverige. Ett syfte med den engelskspråkiga versionen av rapporten är att

göra dem mera kända i andra länder. Rapporten inleds med kapitel principen hållbar utveckling. ett om om en Därefter följer kretsloppsprincipen och principen om kritiska belastnings- Diskussionen går sedan vidare till försiktighetsprincipen och gränser. substitutionsprincipen. Så följer principen bästa tillgängliga teknik och om principen att förorenaren ska betala. I ett avslutande kapitel berör vi om kortfattat frågan hur principerna kan användas i den nationella miljölagom stiftningen i internationella avtal och konventioner. Vi diskuterar samt också kort frågan den nuvarande uppsättningen av principer är om tillräcklig.

Miljöpolitikens principer

Arne Jernelöv

PRINCIPEN OM HÅLLBAR

UTVECKLING

En klar Iedstjärna eller ett diffust norrsken

Hållbar utveckling eller sustainable development, det svåröversatta - som engelska uttrycket lyder är term fick världsvid spridning - en som genom FN:s kommission för miljö och utveckling, den s.k. Brundtlandkommissio-

nen, såsom ett svar på frågan om FN:s framtida ledstjäma skulle vara ekonomisk utveckling för att jordens fattiga grundläggande materiell ge en standard eller miljöskydd för att garantera mänsklighetens överlevnad. Begreppet vann snabbt politisk acceptans världen över då det postulerade att de två till synes oförenliga målen gick att förena. Vid FN:s konferens i Rio de Janeiro om miljö och utveckling, hållen i juni 1992, hållbar var utveckling ett grundbegrepp och inom Agenda 21 fastställde deltagarländerna en sorts dagordning för hur målet hållbar utveckling skall kunna nås. En officiell sammanfattning vad begreppet innebär kan fås i Riodeklaav rationens princip 3 och vilka lyder:

Rätten till utveckling måste fullgöras på ett sådant sätt att den rättvist tillgodoser nuvarande och kommande generationers behov utveckling av och miljö.

För att uppnå en hållbar utveckling måste skyddet miljön - av utgöra en integrerad del utvecklingsprocessen, och inte betraktas av som något isolerat därifrån.

Mot denna bakgrund kan det tyckas att rubrikens fråga borde lättbevara svarad. Det borde också vara lätt att Sverigeanpassa dokumenten från Rio, exempelvis i den kommande miljöbalken. Till delar är det kanske så, men

Miliöpolitikens principer

ett par grundläggande frågor måste behandlas först. Att man satte samman orden hållbar och utveckling gjorde inte att de tu automatiskt blev ett.

Behovet av precisering

Begreppet hållbar utveckling sustainable development är inte definierat - och operationellt. Det är en filosofisk princip, bara beskriven som en utveckling möjliggör för dagens generation av människor att tillsom fredsställa sina behov utan att därigenom försvåra för framtida generationer att tillfredsställa sina. Detta är en politiskt attraktiv beskrivning men den ringa grund för att avgöra om den ena eller andra formen av teknologi ger eller ekonomiskt program är förenlig med målet eller inte. Redan vid de regionala förmötena till Riokonferensen framkom en del problem med den luddighet i begreppet hållbar utveckling som nog varit en förutsättning för den breda politiska acceptansen. I Kampala, Uganda, där det afrikanska regionalmötet ägde rum år 1989, användes sustainable development såsom helt synonymt och utbytbart med sustainable growth praktiskt taget alla talare. Detta är naturligt då u-länderna anser sig ha av rätt till något den utveckling som hos oss skapat vårt ekonomiska av välstånd. Dock är det inte rimlig tolkning av begreppet då tillväxt i de en allra flesta fall inte kan vara hållbar. Världens miljöproblem är också i stort sett skapade av i-världens klassiska ekonomiska tillväxt, och skulle också u-länderna utvecklas på sätt skulle detta innebära en global samma miljökollaps. U-ländernas utveckling måste alltså, i likhet med i-ländernas fortsatta, för den globala fortlevnadens skull bli betydligt mer hållbar än vad traditionell tillväxt är.

Vad kan fortsätta växa och vad kan inte

Uppenbarligen är en fortgående tillväxt i fysiska termer oförenlig med ekologisk balans och miljömässig hållbarhet. En fortgående ökning av vad som helst antalet människor, använd energimängd, mängd producerat socker eller bruten malm leder förr eller senare till kollaps då jordklotet inte förmår mer. Men med sammansatta ekonomiska begrepp som BNP, är frågan huruvida de kan växa fortlöpande lite mer komplicerad. Produktionen av

Mili öpolitikens principer

varor mätt i volym kan knappast öka ständigt framgår som av resonemanget ovan. Produktionen av varor mätt värde kan fortsätta att öka som nog om det är varornas kunskapsinnehåll som växer. Med produktionen av tjänster förhåller det sig på liknande sätt. Tjänster förbrukar naturresom surser, t.ex. transporter, kan inte öka fortlöpande utan att förr eller senare komma i konflikt med ekosystemens tolerans eller jordklotets leveransförmåga. Å andra sidan kan vi vårda varandra, sjunga operaarior eller spela fotboll för varandra i praktiskt taget obegränsad omfattning och uppbära ersättning för detta, utan att störa den ekologiska balansen nämnvärt. Då BNP och ekonomin innefattar alla dessa produktion typer av är det tänkbart med en fortgående ekonomisk tillväxt under förutsättning att produktionens innehåll samtidigt förändras mot större kunskapsinnehåll

i produkter och mot en större andel tjänster som förbrukar

naturresurser. En tillväxt av BNP baserad även på det tidigare inräknats som exempelvis hemarbete är naturligtvis tänkbar stå i konflikt med utan att konceptet hållbar utveckling.

Tidsperioder och aktiviteter

Den filosofiska innebörden av principen hållbar utveckling är aktiviteten att skall kunna fortgå i obegränsad tid. Uppenbarligen är detta knappast fallet med någon aktivitet om beaktar tidsperioder betydelse för solsysteav mets existens. Detta perspektiv lär knappast bli aktuellt, vilka perioder men skall för praktiskt bruk betrakta obegränsade som Det är uppenbart att tidsperioden måste lång i förhållande till vara en människas livslängd och det är också klart att den måste längre vara än våra normala planeringsperspektiv. I detta sammanhang är hundra är långt. Men skall perioden vara lång även jämfört med tiden för civilisationers utveckling och teknologiutveckling inom jordbruk och gruvnäring det i är stället årtusenden vi talar om. Skall vidare väga biologisk evolution, succession i ekosystem och klimatologiska talar vi hundra processer om tusentals år. Förslagsvis kan ett par tusen år tjäna acceptabel som en obegränsning, särskilt här i Norden där detta beräknas tidsfristen till vara nästa istid. En annan viktig fråga att fundera över är aktivitetsaspekten. Kopplar vi frågan om hållbarhet till teknologi eller till projekt med bestämd en ett

ll

Miliöpolitikens principer

geografisk belägenhet Ett praktiska exempel kan illustrera denna par fråga:

traditionellt svedjebruk, där bonden odlar ett område i några år Kan ett sedan drar vidare, betraktas hållbart bondens efteroch som om kommande återvänder till platsen först några hundra år senare

Kan insamling från fågelberg betraktas som hållbar om av guano guanomängden vid varje berg endast räcker 10 år och tar l 000 år att förnya, när det finns 100 fågelberg att samla guano ifrån

mineralbrytning betraktas hållbar i situation där de globala Kan som en skulle räcka hela solsystemets livslängd, men där varje reserverna fyndighet endast räcker ett decenium

hållbarhet enskilda projekt aktiviteten i fråga Om frågan om avser begränsat geografiskt område eller begränsad tid kan inget inom ett en dessa projekt hållbara. Om hållbar utveckling relaterar till av vara teknologin sådan, så kan de det. Betraktat filosofiskt kan man som vara området görs tillräckligt litet och tiden kort, så är ingen säga att om nog aktivitet hållbar. Den principiella och praktiska slutsatsen blir att frågan om hållbarhet måste teknologin än projektet för att meningsfull. Hållbar avse snarare vara är alltså i så fall utveckling eller som i globalt perspektiv kan en process fortgå obehindrat i åtminstone några tusen år. För alla de ovanstående exemplen torde det praktiska svaret alltså ja. Man måste betrakta vara förmåga att förnya sig, vid fastställandet av om utvecklingar är naturens hållbara. Man måste också till tillgången av resurser. En princip om se hållbar utveckling förutsätter mänskligt liv utan något resursutnyttjande som blir inte rimlig, och inte heller politiskt accepterad.

Hållbar utveckling kontra tillväxtens gränser

I början 1970-talet utarbetade forskargrupp vid M.I.T. Massaav en chussets Institute of Technology och Bostonuniversitetet på uppdrag av den s.k. Romklubben publicerades under rubriken Limits to en rapport som

Miljöpolitikens principer

growth tillväxtens gränser. Boken väckte stor uppmärksamhet när den korn ut. I sammanfattning kan man säga att bokens utgångspunkt attjorden var bara kan försörja en viss mängd människor och det innebar ett försök att beräkna detta antal samt fastställa den eller de viktigaste begränsande faktorerna. Slutsatsen var att antalet människor inte i längden kunde vara mycket större än det var redan då. Livsmedelsförsörjning och tillgång till icke förnyelsebara råvaror var flaskhalsarna. Uppmärksamheten avtog snabbt och rapporten kom t.0.m i visst vanrykte när den gröna revolutionens förädlade och högavkastande risoch vetesorter höjde hektaravkastningen även i u-länders jordbruk till tidigare blott drömda nivåer. Författarna bakom boken har nyligen återkommit med en egen recension där de tycker sig i stort sett ha haft rätt trots allt. När nu begreppet hållbar utveckling fått bilda bas för internationella överenskommelser i Rio och för det nationella miljöarbetet p0st-Rio i många länder inklusive Sverige, finns det skäl att försöka klargöra skillnaden mellan koncepten tillväxtens gränser och hållbar utveckling. Enklast kan skillnaden uttryckas som att Romklubbens koncept statiskt var medan Brundtlandkommissionens är dynamiskt. Vad betyder då det Med ett historiskt exempel kan fråga: Hur många människor skulle man kunna leva med bronsåldersteknologi och hur länge Med dagens kunskap om uppfattning av ytligt liggande högkoncentrerade fyndigheter koppar av och tenn, finns skapliga förutsättningar att besvara frågan. Några miljoner människor under några tusen år förefaller ett rimligt Bronsålvara svar. dersteknologin var således inte hållbar utvecklingen det - men var Med hjälp av resurser som arbetskraft, ved och den utveckling av metallurgiskt kunnande som bronsteknologin möjliggjorde, kunde språnget tas till järnåldern och väsentligt mycket större bas metallråvara. en av Utvecklingsprocessen kan liknas vid tuvhopp där det gäller hitta att en ny tuva innan den man står på sjunker. Uppenbarligen finns många andra historiska exempel där kulturer gått under när de naturresurser deras teknologi byggt på förbrukats eller förrötts. De mest kända finns inom konstbevattning utan dränering som på sikt medför att salt anrikats ijordarna så att deras produktionsförmåga gått förlorad så som skedde i det gamla Babylonien och Egypten. Ingen ny tuva kom inom synhåll eller hoppavstånd i tid och kulturerna avtynade.

Miliöpolitikens principer

Det finns viktig skillnad mellan dagens situation och de historiska en exemplen från situation med många kulturer, med olika teknologier en som utnyttjade olika resursbaser där kultur kunde förstöra sin resursbas och en gå under, medan andra levde vidare mer eller mindre opåverkade. Med dagens transportsystem och global marknad uppstår inte en lokal en brist på koppar eller smör i någon del av världen där man har råd att betala. Bristen blir global och visar sig först där betalningsförmågan är sämst inte där slöseriet är störst. Mänskligheten har blivit en enda teknologisk kultur. Man kan säga att vi alla står på samma tuva eller att

jorden har blivit en tuva.

Var finns tillväxtens gränser

Försöker analysera flaskhalsarna finns för mänsklighetens man var materiella utveckling från ett dynamiskt perspektiv d.v.s. med försök att väga in den teknologiska utvecklingen, kommer till att begränsningen man inte främst ligger i tillgång på icke förnyelsebara För metaller och resurser. mineraler finns mycket omfattande tekniska substitutionsmöjligheter. Vidare är exempelvis begreppet malm ekonomiskt definierat en fyndighet är ekonomiskt brytvärd. Utifrån grundämnens fördelning i som jordskorpan kan formulera en tumregel: om priset på ett grundämne man fördubblas, ökas den brytvärda malmen tio gånger. Förekomster blir

malmer. Det möjliga undantaget från slutsatsen att tillgång på grundämnen inte blir begränsade, är fosfor. Fosfor i form fosfat används främst som av växtnäringsmedel och fosforgödsling är en förutsättning för varaktigt hög biomasseavkastning. Här finns inga substitutionsmöjligheter. Växterna börjar inte använda arsenik oberoende prisrelationerna i människors av ekonomiska system. Begränsningar kommer således knappast att först märkas tillförselsidan. l stället lär utsläppssidan bli den där gränserna först nås. Utsläppen koldioxid blir ett problem långt innan tillgången på fossilt organiskt kol av blir det. Anrikning kadmium i jordbruksmark blir ett problem långt av innan kadmiumbristen blir akut. svårforcerad begränsning kommer i triangeln Biomaterial- En annan Sötvatten-Energi. Enkelt kan säga att kunde lösa ett av dessa man problem hade vi lösningen på dem alla. Men då de förutsätter varandra

Miljöpolitikens principer

hamnar vi i stället i ett Moment 22. Ett problem kan inte lösas utan att något av de andra är löst, vilket i sin tur förutsätter att redan klarat av

det första problemet. Hade bara energi kunde vi avsalta havsvatten och

transportera vattnet dit där vi ville ha det. Då kunde vi odla den biomasssa vi ville och därav få all den energi vi behöver.

Det statiska synsättet

Romklubbens traditionella sätt att närma sig problemet är dock ingalunda överspelad och ointressant. Det kan i många sammanhang intressant vara att utgå från ett statiskt perspektiv för att beskriva dagssituationen och problemen sådana de ter sig med gällande värderingar, livsstil och teknologi, för att se var förändringar i just dessa parametrar får störst genomslag. Sålunda kan frågan ställas: Hur många människor kan jorden försörja på OECD-ländernas genomsnittliga standard, med dessa länders genomsnittliga teknologi, utan att ansamling restprodukter eller brist på av biomaterialsötvattenenergi blir begränsande Svaret blir, beroende på vilken begränsning man räknar på, mellan 400 och 800 miljoner människor. Skulle bästa tillgängliga teknologi användas, bleve siffrorna betydligt högre, dock fortfarande långt under jordens nuvarande befolkningsmängd. Problemet är att redan i dag lever över miljard människor på denna en materiella standard utan att använda sig bästa tillgängliga teknologi av överlag, och ytterligare fyra och en halv miljard aspirerar på den. Man kan alltså säga att med ett statiskt synsätt är den nuvarande utvecklingen ohållbar, men är den det med ett dynamiskt synsätt

Högteknologi problemet eller lösningen

-

Med utgångspunkt i det dynamiska synsättet, alltså idén

om en hållbar utveckling, är det viktigaste testet för att avgöra teknologi eller om en verksamhet är uthållig, en flödesanalys. Om denna visar verksamheten att trendmässigt tar i anspråk förnyelsebara än vad nybildas, mer resurser som eller att koncentrationen av restprodukter trendmässigt ökar i biosfaren, är verksamheten inte uthållig. Teknologin måste då på sikt överges eller

modifieras så att ett kretslopp erhålles.

Miljöpolitikens principer

Här kan värt att peka på den förändring frontlinjen som skett i vara av miljödebatten i nästan alla i-länder under det sista decenniet. För tio år sedan handlade debatten huvudsakligen om huruvida miljöfrågorna var viktiga och reella eller ej. Skiljelinjen gick mellan dem som ville skydda miljön också när det kostade och dem ansåg det vara obehövligt och som ett utslag hysteri. I dag inser praktiskt taget alla att miljön behöver av skyddas och att miljöskydd på sikt t.o.m. är ekonomiskt nödvändigt. Skiljelinjen går i stället mellan dem anser att vi bör skydda nu som miljön att avstå från storskalig miljöfarlig teknologi och de som genom vill göra det att utveckla och förfina teknologin. Kärnkraftsdebatten genom i Sverige sorts illustration till frågan. Skall skrota kärnkraften ger en eller ersätta dagens kärnkraftverk med säkra system Secure och Pius som Skall vi eftersträva att göra kärnkraften förnyelsebar och uthållig genom att extrahera havsvatten och ta av det som ständigt tillförs uran ur

Två kretslopp

Fast vi i dagligt tal talar kretslopp något entydigt, är det i själva om som verket fråga två typer förlopp i många praktiska tillämpningar om av som ställer olika krav och därigenom kommer i motsatsställning till varandra. De ekologiska, naturliga kretsloppen förutsätter att de substanser som vi använder är nedbrytbara och uppbyggbara i naturen. Dessutom måste de spridas så att i och för sig naturliga ämnen inte föreligger i onaturliga ut mängder eller koncentrationer. De tekniska kretsloppen de vi med vår teknologi själva skapar - förutsätter å andra sidan att substanserna som skall återanvändas är stabila och de förkommer i stora mängderhöga koncentrationer, så att inte att energiåtgången för insamling blir för stor. För att exemplifiera detta problem kan man ta papper, som är en naturprodukt. Cellulosafibern är nedbrytbar såväl biologiskt som kemiskt. Den kan liksom råvaran ved återcirkuleras i naturliga kretslopp. När vill återvinna är nedbrytbarheten nackdel. Efter ett antal

papper emellertid en

i förlorar cellulosan de egenskaper som ger papper dess varv processen fundamentala egenskaper. Teknisk återvinning skulle underlättas om cellulosan vore persistent. Det är uppenbart att ekologiska kretslopp enklast upprätthålles vid glesbygdsboende. Att tömma dasstunna i naturen ger knappast upphov en

Miljöpolitikens principer

till några miljöproblem, men en storstads toalettavfall blir svårhanterlig en hög. I vår vardagliga föreställningsvärld är det sunda miljöriktiga boendet ett boende på landet i harmoni med naturen, medan storstadsboende symboliserar miljöförstörande livsstilar och stor resursförbrukning. Sett ur ett tekniskt utvecklingsperspektiv kommer storstaden däremot i ett nytt miljöljus. Det är lätt hänt att spontant och oreflekterat säger man att jordens storstäder aldrig kan vara ekologiskt uthålliga. Strax efter sekelskiftet väntas en majoritet av världens befolkning storstadsbor. vara Men storstaden möjliggör tekniska kretslopp och förmodligen kommer kraven på återvinning att förstärka urbaniseringsprocessen. Exemplet med pappersâtervinningen kan illustrera även detta. När papper återvinns i den utsträckning som fiberkvalitén medger kanske till 80 kommer procent pappersbrukens råvarukälla att väsentligen ligga där marknaden i är storstadsregionerna. Då blir det där de nya pappersbruken byggs och där som arbetstillfällen skapas. Inflyttningen påskyndas och med den storstadstillväxten. Per-Anders Fogelström har i sin romanserie Stockholm gjort om en allmängiltig observation som också kan stor betydelse för frågan vara av om storstaden och den globala miljön. Han säger att i staden, till skillnad från landsbyggden, är det alltid fler människor dör än föds. Storstaden som har aldrig ett födelseöverskott den växer bara immigration. Kan - genom det vara så att urbaniseringen är nyckeln till global befolkningsen stabilisering

Personlig livsstil

Man kan för att belysa skillnaden mellan klassiskt miljövänligt lantliv och livet i en stad göra beräkningar den miljöpåverkan typisk av som en lantlevande, respektive typisk stadslevande familj har. Beräkningarna en av familjernas miljöpåverkan i de två situationerna entydiga resultat. ger De långa resorna till skolor och affärer och uppvärmningen av stora, halvdåligt isolerade bostadhus, nedtynger med stor marginal allt och annat gör att att flytta från landet till staden minskar familjs belastning på en miljön. Storstadsboendet är i de flesta fall resurssnålt och därigenom mer mer miljövänligt än boendet i glesbygd. Det är med andra ord resor och bostadsuppvärmning är de delar som av den västerländska livsstilen där våra individuella val har störst inverkan på

l7

Miliöpolitikens principer

miljön. Efter dessa kommer vid normalt leverne varmvattenförbrukning bad, dusch och tvätt, mängden kött i födan samt vår klädkonsumtion.

Vad betyder samhällsorganisation och beteende

Storstadens miljöproblem är i mycket stor utsträckning en fråga om trafik och godstransporter. Otaliga är de analyser och utredningar - om personförsökt finna trafiktekniska och fordonstekniska lösningar, eller som som funderat över möjligheterna att med ekonomiska styrmedel i form av subventioner eller avgifter Öka kollektivtrafikens attraktionskraft visavi privatbilismens. Många åtgärder har prövats och andra står på tur i tappning Dennispaket och biltullar. Som så ofta försöker staten med ena av handen uppväga de effekter den andra handens åtgärder ger upphov till eller förstärker. En del privatbilistemas i Stockholm sker med stor av resor leasingbilar. Då beskattningen denna förmån är oberoende av färdav sträcka, blir bilåkandet gratis när väl har bilen. Det enda skälet till att man då åka kollektivt i stället det gick fortare. Eftersom de trañktekvore om niska åtgärderna syftar till att öka framkomligheten, torde så inte bli fallet i framtiden heller, såvida inte leasingsystemets beskattning ändras. Ovanstående skall inte tolkas så att trafik- och fordonstekniska åtgärder saknat betydelse för att minska trafikens miljöpåverkan. Mindre bly i bensinen, katalytisk avgasrening, energieffektivare motorer och trafikstadskärnorna och med jämnare trañkflöden har betytt mycket. system runt Storstadsluften har också förbättrats. De vidtagna och planerade åtgärderna kostar dock Mycket Bristen på ekonomiska medel pengar. pengar. avsättbara för miljöändamål framstår ofta Hindret med stort H för som miljömässigt riktiga åtgärder skall komma till stånd. Det är emellertid att lätt att peka på åtgärder ekonomerna skulle applådera, som samtidigt som skulle innebära att trafikens påverkan på storstadsmiljön minskade drastiskt. Om vi gick över från åtta timmars arbete fem dagar i veckan och i t.ex. stället arbetade olika tredagarspass ä 13 timmar, skulle arbetsresorna minska med 40 procent, samtidigt som nyttjandet av lokaler och maskiner nästan skulle fördubblas. Såväl miljö som ekonomi skulle göra vinster, kanhända också familjelivet. Förutom att illustrera att det finns andra miljön motstående intressen än de ekonomiska, kan exemplet tjäna att visa vilken miljöpotential som kan finnas i samhällsorganisation och beteendeförändringar.

Miljöpolitikens principer

Frågor att besvara i anslutning till den hållbara

utvecküngen

Ovanstående diskussioner illustrerar ett omständigheter är centrala par som för vägval och uttolkning av de vägledande principer rör den hållbara som utveckling som för mänskligheten måste målet: vara

För det första: Den hållbara utvecklingen är inte preciserad på ett sätt som gör den användbar som politiskt styrmetod. Det är vår uppfattning att principen för att bli tillämpbar måste teknologier avse snarare än enskilda projekt, och att verksamhetens totala omfattning blir en avgörande faktor. Vidare kan tidshorisonten inom vilken verksamhet en skall hålla för att anses hållbar sättas till minst några tusen år. Behov finns dock av ytterligare preciseringar och inte minst internationellt av ett accepterande av ovanstående eller liknande preciseringar de ingående begreppen. av

För det andra: Resursbas, teknologier och antal människor är de traditionella huvudkomponenterna för utveckling och uthållighet. Förbisedda komponenter sannolikt har betydande som en potential är är samhällsorganisation, värdesystem och beteende. Kraftfulla styrsystem blir då bl.a. etik, moral och ekonomisk politik.

Hur skall dessa styrsystem se ut och vem skall införa dem

För det tredje: Kretsloppsprincipen är ett centralt begrepp, som t.o.m. ett kriterium, för hållbar utveckling består i praktisk tillämpning av två skilda

delar för vilka helt olika förutsättningar gäller. Kretsloppssamhället är inte ett utan två. Det naturliga där nedbrytbarhet och spädning är av godo och det tekniska som i stort sett förutsätter persistens och koncentration. Dessa två kan visa sig komma att kräva olika samhällsorganisation, styrsystem och teknologier. Hur skall dessa utformas och fås att samverka

Miljöpolitikens principer 20

Miljöpolitikens principer

Björn Wallgren

KRETSLOPPSPRINCIPEN

Inledning

Detta kapitel skall behandla kretsloppsprincipen och det kretsloppsanpassade samhället. Det kommer att handla om två slag av slutna materialtlöden, nämligen de naturliga kretsloppen ofta kallade biogeokemiska kretslopp och de av människan skapade kretsloppen inom samhället kan kallas tekniska kretslopp. De naturliga materialflödena är i hög grad slutna, men skalan i tid och rum kan vara högst olika. Många material kan delta både i lokala, snabba

kretslopp som dock aldrig är helt slutna och i globala, mycket långsamma

kretslopp. Så är det t.ex. för kol och för näringsämnena fosfor och kalium. Kväve deltar dels i snabba, lokala kretslopp, dels i ett globalt, relativt snabbt kretslopp. Detsamma gäller för vatten. Även metallflödena på jorden är kretslopp, men här rör det sig skeenden i geologiska om tidsskalor. Däremot är de tekniska kretsloppen i allt väsentligt ännu endast visioner materialflödena inom det nuvarande samhället är alls inte slutna utan tvärtom Öppna. Vi utvinner olika material ur naturen, använder dem under någon tid och låter dem sedan hamna i avfallet. Materialen kan sedan spridas till miljön från avfallsupplagen. I många fall sprids materialen till miljön redan medan de används; detta nedan. Men några mer om av samhällets materialflöden är ändå delvis slutna, ekonomiska skäl eller av miljöskäl. Exempel är återvinning metaller skrot, återvinning av ur av papper, återanvändning av förpackningar. Huvudtesen i detta kapitel är att bör begränsa uttagen från naturen av olika material, förnybara såväl icke förnybara, och återanvändsom att

Miliöpolitikens principer

ningåtervinning medlen för detta mål. Låt mig därför först ta upp är ett av

frågan varför materialuttagen bör begränsas.

Varför begränsa uttaget material från naturen av

Det finns viktiga och två mindre viktiga skäl att begränsa uttagen av tre Dessa skäl redovisas nedan. Först vill jag emellertid material ur naturen. jag valt ordet begränsa hellre än ordet minska när det kommentera att

gäller materialuttaget. kan inte utgå från att det skulle generellt riktigt att minska Man vara material för alla ändamål räknat från den förbrukning vi uttaget av alla - Det är tvärt troligt att vi bör öka uttagen av vissa material, har just nu. om särskilt biobränslen och andra förnybara material, för att därigenom av minska problematiska material. Men det göra det lättare att uttagen av mer finns naturligtvis gräns för hur mycket som är lämpligt eller möjligt att en visst material, och detta gäller även för de goda materialen. ta ut av ett har därför valt ordet begränsa hellre än ordet minska. Jag vilka skäl det kan finnas för att begränsa uttaget av olika Låt oss då se material. Skälen kan olika starka för olika material och flera av skälen vara kan giltiga för ett och material. De tre viktiga skälen är: vara samma

Utvinning och bearbetning materialet orsakar miljöfarliga utsläpp av av förbrukning knappa Exempel är järn, aluminium ocheller av resurser.

och papper.

Materialet är i sig miljöfarligt. Materien är oförstörbar. Varje kg av ett material människan tagit in i den s.k. teknosfáren kommer förr som avgå därifrån; antingen direkt till biosfåren eller till ett eller senare att Själva användningen innebär att materialet sprids till avfallsupplag. eller så småningom. Så t.ex. sprids zink från galvanisemiljön, genast rade järn- och stålkonstruktioner, koppar från koppartak, nickel och

krom från rostfritt stål etc, etc.

Materialet är knapp Här får man skilja på tvâ slag av en resurs. knapphet. För förnybara material även kallade flödesresurser, är det

tidsenhet uttagbara mängden är begränsad. En åker kan den per som bara producera viss mängd vete per år. Tillgången på sötvatten t.ex. en

Miliöpolitikens principer

inom ett område begränsas av tillrinningen. För icke förnybara material även kallade lagerresurser, är det i stället den totala tillgängliga mängden som är begränsad. Det finns t.ex. bara en viss mängd brytvärd

fosfor i världen se nedan.

Tabellen på sid. 32 anger de viktigaste skälen till hushållning med olika material. Tabellen är naturligtvis förenklad det kan dessutom finnas andra skäl. Den viktiga poängen är: Det är oftast miljbskäl, inte befarad knapphet, som bör sätta gränserna för vårt uttag av icke förnybara material. Men här finns ett viktigt undantag, nämligen fosfor. Fosfor används mest som gödningsmedel och kan där inte ersättas något annat av ämne. Det finns ytterligare två skäl, inte lika viktiga som de tre ovanstående, för att begränsa uttaget av material:

Materialet ger volymproblem i avfallsledet. Stora mängder bygg- och rivavfall, schaktmassor, skrotsten och andra miljöbeskedliga material läggs i dag på upplag som främst avsetts för hushållsavfall och andra mer problematiska avfall. Plats för sopor är en knapp och den resurs kommer att bli än knappare, dels för att det kan bli ont plats i rent om fysisk mening, dels för att människor inte gärna vill acceptera nya avfallsupplag i sin närhet. Om dessa massor i stället användes på ett nyttigt sätt skulle volymproblemet minska.

Materialet skräpar ned i naturen. Ett lysande exempel är aluminium- burken. Många burkar kommer att hamna i naturen även om man lyckas nå en hög insamlingsgrad. Aluminiumburken är särskilt ovälkommen som skräp eftersom den syns så tydligt och varar i århundraden.

Hur begränsa uttaget av material

Det överordnade målet är alltså att begränsa uttaget material naturen av ur så att de fem problem jag listat elimineras eller åtminstone reduceras ovan till acceptabla nivåer. Beträffande acceptabla nivåer nedan. - se Ett av medlen att för att begränsa uttaget ett visst material är naturav ligtvis att avstå från att använda materialet för vissa eller kanske t.o.m alla ändamål. I många fall kommer det säkert att visa sig att detta är den

Miliöpolitikens principer

de tekniska kretsloppen aldrig kan göras helt enklaste metoden. Eftersom

avvecklas helt. Sverige har av detta skäl slutna, bör särkilt skadliga ämnen

användningen kadmium, kvicksilver och beslutat att på sikt avveckla av

bly. och användningssätt är sådana som vi vill kunna Men många material

något nämnda miljöproblem når fortsätta med, och detta utan att av ovan

dimensioner; inte på lång sikt. I så fall får man försöka att oacceptabla ens

i slutna kretslopp inom teknosfären så att de inte hantera dessa material

till miljön eller från teknosfáren till flödar från teknosfären direkt

Eller rättare sagt eftersom vi aldrig kommer att kunna avfallsupplagen. -

oönskade materialflöden vi får försöka att hantera eliminera alla sådana -

flödena från teknosfaren inte blir större än vad materialen på sådana sätt att

vi vill acceptera. material kan alltså begränsas på två principiellt olika Uttaget av ett visst

minskar flödet materialet inom teknosfären sätt, d.v.s genom att man av

sluter flödet inom teknosfáren. Dessa åtgärder är eller genom att man

medel, inga mål i sig.

visst material X bör man göra följande: För att begränsa uttaget av ett

X-haltiga där X kan ersättas något mindre pro- I sådana varor av ersättas med detta material. Detta är den s.k. blematiskt material bör X

i den svenska produktlagstiftningen. Substitution substitutionsprincipen

mening kan innebära att ämnet X ersätts av en åtgärd som ger i vidare

Ett exempel är när träkonstruktioner utformas så att samma effekt.

kemiskt träskydd blir obehövligt.

användningen X-haltiga används på sådana sätt att Minska av varor som sprids till miljön redan medan används. Detta X är mycket X varorna

teoretiskt återvinningsbart. Exempel: bly i bensin och hagel, inte ens

zink på galvaniserade plåttak, tenn i båtbottenfarger.

användningen sådana X-varor visserligen når fram till Minska av som avfallsledet, d.v.s återvinning teoretiskt möjlig, men som kommer vore

uppblandade med andra material att de i praktiken inte går att samla så

för återvinning. Exempel: koppar-krom-arsenik i tryckimpregnerat in i målarfárger, metaller och plaster i kompositträ, metallföreningar

material, många metallföremål i byggnader.

Miljöpolitikens principer

Utveckla system som gör att övriga X-varor verkligen samlas in, till stor del och i ett skick som gör återvinning möjlig. Om X-flödena inom teknosfären är få och koncentrerade är det i allmänhet enklare och mindre resurskrävande att åstadkomma en höggradig insamling än om flödena är många och utspädda. Detta talar för att sortimentet av Xvaror bör begränsas och att insamlingen bör gå lättare i tätorter än i glesbygd.

Utveckla, om så behövs, teknik för själva återvinningen materialet - av X.

Återvinn materialet X de insamlade - ur varorna.

Hur stora är de uttag av olika material är förenliga som med hållbarhet

Jag har hittills försökt visa varför uttagen av olika material från naturen kan behöva begränsas och hur detta i princip kan gå till. Nästa fråga blir hur långt dessa begränsningar bör drivas. Kan man ange det högsta värdet på uttaget av materialet X som är förenligt med en hållbar utveckling Med andra ord: vilket är det högsta uttag X natur och människa tål i av som längden Denna svåra fråga berörs i kapitlet hållbarhetsprincipen. Här om nöjer jag mig med att säga att ett minimivillkor för hållbarhet måste vara att man inte åstadkommer skadliga miljöeffekter är irreversibla och som som ökar med tiden. En verksamhet sådana effekter är som ger per definition inte hållbar eftersom effekterna förr eller skulle nå senare oacceptabla nivåer oavsett hur dessa nivåer definieras och eftersom - effekterna därefter skulle kvarstå för alltid. Detta villkor gäller i de fall, de flesta, då det är miljöhänsyn bör sätta gränserna för som uttagen av material ur naturen. För fosfor och andra icke förnybara material där det är befarad knapphet som sätter gränserna, är frågan svårare att besvara, kanske principiellt omöjlig. Fosfor i gödselmedel kan aldrig ersättas något material. av annat Varje uttag av fosfat världens fosfatgruvor minskar den fosfatmängd ur som blir tillgänglig för kommande generationer, och detta oavsett att ny utvinningsteknik sannolikt kommer att göra det ekonomiskt möjligt att utnyttja fosfatmineral som i dag inte kan användas. Men kanske blir det i

Miljöpolitikens principer

framtiden ekonomiskt möjligt att utvinna fosfor ur havsvatten, och då har fosfor övergått till i praktiken outtömlig resurs. Då kommer att vara en fosfor höra till de ämnen där det är miljöeffekterna som sätter även att för hur mycket vi kan använda. Vad man kan säga nu är endast gränserna fosfat bör begränsas så lång möjligt och att all att uttagen av som användning fosfor där detta kan ersättas något annat ämne bör av av avvecklas, t.ex. i tvättmedel. hushållning med andra icke förnybara material kvarstår Frågan om emellertid. Denna och andra hushållningsfrågor behandlades av Naturremiljökommittén, parlamentarisk kommitté som tillsattes år surs- och en 1979. Kommittén 1983 betänkandet Naturresursers nyttjande och avgav 1983:56. Kommittén föreslog bl.a. fem etiska normer för hävd SOU hushållning med Den fjärde dessa normer löd: Sveriges naturresurser. av Användningen icke förnybara naturresurser skall vara inriktad på av uthållighet Man kan kommittén här syftade på vad som sedan notera att kommit kallas hållbarhet, också att är så vag att den inte att men normen mycken ledning. Kommittén kommenterade detta på följande sätt: ger

därför inte inte för hushållning med lagerresurser ställa Man kan som norm villkoret förbrukningstakten skall så att framtida generationers att anpassas behov dessa tryggas. Ett sådant villkor går inte att uppfylla. av resurser Hur låg uttagstakten än är kommer, för varje lagerresurs. knapphet förr eller bli besvärande inte människan dessförinresursen senare att om hunnit minska sitt beroende resursen genom ändrade behov nan av ocheller övergång till substitut. En etisk för uttag av lagerrresurser norm blir därför med nödvändighet inexakt och möjlig att tolka på olika sätt.

Regering och riksdag har därefter i olika sammanhang talat för hushållning med icke förnybara naturligt utan att ange hur länge naturresurser, nog rimligen borde räcka. I propositionen En god man ansett att resurserna livsmiljö prop.199091:90 sades t.ex. att ett av miljöpolitikens mål var hushålla med naturresurser så att de kan utnyttjas långsikatt uttaget av tigt. Propositionen En kretsloppsanpassad samhällsutveckling prop. 1992931180 framhöll: Att nå total balans är en utopi, men vi kan en göra mycket för att effektivisera och minska resursutnyttjandet så att

världens samlade naturtillgångar räcker längre. principiellt omöjlig. Ändå bör vi sträva mot detta Evig hållbarhet är mål. Därför det mycket värdefullt kunde enas någorlunda om vore om man vad skall med att användningen av icke förnybara naturresurser som menas

Mili öpolitikens principer

skall vara inriktad på uthållighet så att dessa kan utnyttjas långsiktigt och räcker längre. Hur mycket längre 100 år 1 000 år 10 000 år Jag föreslår, som en första ansats, att siktar på att hushålla med icke man förnybara material så att de räcker i 5 000 år. Denna tidrymd motsvarar enligt nuvarande uppskattningar tiden fram till nästa istid. Längre än så är det inte lönt att räkna för oss som lever kring polerna, jag inser att men perspektivet kan tyckas kortsynt för andra folk. För biomassa, slutligen, är det principiellt enkelt gränser för det att ange uthålliga uttaget. Vi kan i längden inte ta ut mer än avkastningen, och det gäller för såväl vegetabiliska som animaliska produkter. Det samma gäller för sötvatten; det är tillrinningen bestämmer hur som mycket vi kan ta ut.

Kretsloppsprincipen

Ett samhälle som tillämpar kretsloppsprincipen kan då beskrivas på följande sätt:

I det kretsloppsanpassade samhället har materialflödena inom samhället minskats och slutits i så hög grad att

-flödena från samhället till naturen kan läggas till de naturliga kretsloppen utan att orsaka oacceptabla miljöstömingar, och detta även på mycket lång sikt,

uttagen av icke förnybara material begränsats kraftigt för - att spara resurser till kommande generationer,

tillgången på biomassa och vatten tillfredsställer mänskliga behov - utan att uttagen av dessa material överstiger tillväxten respektive tillrinningen.

Kretsloppsprincipens ursprung

Att användningen av olika material kan miljö- och resursproblem följer ge av två grundäggande naturlagar varit kända i flera hundra år: materien som är oförstörbar och allting sprids. Denna insikt har år kommit till senare

Miljöpolitikens principer

kretslopp, återanvändning, återvinning, allmänt yttryck i ord som naturresurshushållning och miljöanpassade produkresurssnål teknik, framhåller villkor för att ett samhälle skall vara hållbart ter. Man att ett det tillämpar kretsloppsprincipen. är att det är kretsloppsanpassat, d.v.s. att Problemen kring hushållning respektive misshushållning med naturresuri den internationella miljödebatten. Ett tidigt och ser har länge behandlats mycket uppmärksammat exempel är Romklubbens Tillväxtens på sin tid 1970-talet. En lista över alla svenska och gränser som kom i början av behandlat dessa frågor skulle bli lång. Jag internationella dokument som med lyfta fram några rapporter varit särskilt viktiga nöjer mig här att som svenska miljö- och naturresurspolitiken under det för utvecklingen av den

senaste årtiondet. nämnda Naturresurs- och miljökommittén föreslog bl.a. att Den ovan tungmetaller och andra sällsynta grundämnen borde användningen av heltäckande, eftersom användningen i sig leder till kartläggas, grovt men miljön förr eller Här skrev kommittén: De att ämnena sprids till senare. enligt kartläggningen kan visa sig motiverade för att motverka åtgärder som mängderhalter sådana ämnen på sikt byggs upp i delar att oacceptabla av bör därvid föreslås. Förslaget ledde emellertid då inte till några

av landet

åtgärder från regeringen eller myndigheterna. konferens i Rio 1992 ett handlingsprogram inför det 21:a FN:s antog Agenda 21. Programmet tar bl.a. det nuvarande århundradet upp produktions- och konsumtionsmönstret, särskilt i i-länderna. I ohållbara framhålls: En minskning mängden energi och material som kapitel 4 av enhet i produktion och tjänster kan bidraga till används per av varor undanröjande miljömässiga påfrestningar... Enligt Agenda 21 bör av därför, i samarbete med industrin och allmänheten, främja regeringarna sund användning förnybara naturresurser, återanvändning inom bl.a. en av hushåll och införande miljömässigt sunda produkter. industri och av mer Avfallsfrågor behandlas i kapitel 20-22, där återvinning utgör ett centralt

begrepp. I början år 1993 lade den svenska regeringen fram den ovan nämnda av kretsloppspropositionen. Propositionen innehåller riktlinjer för en

kretsloppsanpassad samhällsutveckling. Den antogs av riksdagen utan

ändringar. Regeringen har till sig knutit en särskild delegation, kretsloppsdelegationen, med direktiv att ta fram förslag till en strategi för hur

arbetet med kretsloppsanpassning varusektorn skall bedrivas. en av

Miljöpolitikens principer

Propositionen innehåller dels allmänna riktlinjer, dels konkreta

lagförslag på ett antal delområden se nedan. Förslagen gäller åtgärder på

bl.a. avfallsområdet. I andra länder, som Tyskland och Holland, har liknande åtgärder vidtagits på bl.a. förpackningsområdet. Sverige har emellertid lagt ett kretsloppsperspektiv på samhället i stort och tydligt angivit ett mål, kretsloppssamhället. Kretsloppspropositionen inleder ett nytt skede i den svenska miljövården och naturresurshushållningen.

Var skall man börja

En tankeprocess som skall leda fram till en långsiktig och väl avvägd strategi för att begränsa uttagen av material från naturen bör börja så långt uppströms som möjligt. Man bör alltså börja med råvarorna. Dessa är inte så många och därför möjliga att överblicka. De icke förnybara materialen utgörs av metaller, och av dem är det inte fler än något tiotal

som används i större mängder därtill kommer nya metaller i t.ex.

elektronik, olja, gas och kal, den unika resursen fosfor samt några mineral och bulkmaterial som grus, sten, kalk m.m. De förnybara materialen är olika slag av biomassa. Vatten, d.v.s. rent sötvatten på rätt plats, är också ett förnybart material. Om man t.ex. funnit att nettotillförseln av en viss metall till samhället bör minska, bör man ta reda på användningsmönstret för metallen. Hur är användningen fördelad mellan olika användningsområden Vilka användningssätt år sådana att metallen är svår eller omöjlig att återvinna Vilka användningssätt vore billigast att minska eller helt avstå från, räknat per kilo av metallen När man gjort en sådan kartläggning, kan som vara ganska översiktlig, bör man kunna se hur man till lägsta kostnad skulle kunna åstadkomma en viss önskad minskning den totala förbrukningen av av metallen. Om man däremot skulle börja med att leta bland de tusentals olika av varor som använder vore det lätt att välja fel. Hur skulle man t.ex. välja bland alla varor som finns ett varuhus I många fall kan man ändå, d.v.s. utan att först göra heltäckande en kartering av hur ett visst material används, urskilja enskilda där det varor alldeles säkert vore riktigt att minska nettoförbrukningen genom återvinning eller andra åtgärder. Sådana åtgärder har i Sverige vidtagits mot batterier, lösningsmedel, många kadmiumhaltiga kvicksilvertermometrar varor, m.m.

Miliöpolitikens principer

Ytterligare åtgärder aviserades i den nämnda kretsloppspropositionen; ovan åtgärder klor och klorerade ämnen, rengöringsmedel, vissa bl.a. mot förpackningar, nickel-kadmiumbatterier, vissa plaster samt uttjänta papper, bilar och bildäck.

Slutkommentar

Utvecklingen kretsloppsanpassat samhälle blir naturligtvis inte lätt. mot ett Alla konsumenter, från företag och offentliga till enskilda människor, organ få avstå från många är vanliga och i stället vänja kommer att varor som nu och använda dem på sätt. Många traditionella sig vid nya varor nya tillverkningar kommer få ersättas andra. Mycken ny teknik kommer att av behöva utvecklas. Den råvaruutvinnande industrin kommer att krympa att allvar börjar leda material i slutna banor inom teknosfáren - när man på att behoven tillföra jungfruliga material att minska. De kommer av att före i denna utveckling kommer att mötas protester från länder som går av på efterkälken eftersom dessas råvaru- och tillverkningsindustri länder kommer att få det svårare. kretsloppsanpassningen är nödvändig för hållbar utveckling. Men en Den innebär ingalunda någon återgång till ett mer primitivt livssätt. det uthålliga samhället blir ett i ordets bästa mening hög- Tvärtom teknologiskt samhälle där använder betydligt mer förnybara råvaror man förnybar energi än och där med intelligent teknik minskat och nu man förbrukningen ändliga råvaror till bråkdel av vad den är i dag. av en

Miljöpolitikens principer

Miljoner ton Zn per år 10 t , r 300 Mton |

iåso T .

1900 2000 Ar Världens zinkuttag

Bilden visar den takt med vilken världen utvunnit zink, från bronsålderntill våra dagar. Den rutade ytan under kurvan anger den totala zinkmängd hittills som utvunnits. Från bronsåldern till mitten av 1960-talet utvanns omkring 120 miljoner ton. Under de 30 åren därefter har vi utvunnit lika mycket till. Om vi fortsätter som hittills kommer vi att inom ytterligare generation ha utvunnit en lika mycket zink som mänsklighetenutvunnit fram till nu. Ett vanligt och rimligt antagande är att Sverige utgör l världsprocent av marknaden. Den totala zinkmängd som hittills förts till den svenskateknosfären kan alltså uppskattastill drygt 2 miljoner ton. En okänd del dennazinkmängd av har redan hamnat i den svenskamiljön och allt kommer att hamna där förr eller senare - frånsett den förmodligen lilla andel som vi lyckas placera i upplag där metallen blir kvar för all framtid. Denna zinkmängd är mångfaldigt större än summanav alla hittillsvarande punktutsläpp av zink. Zink är endast ett exempel. Förhållandena är likartadeför andra Iagerresurser. Användningen av olika material kommer, sikt, att föra oönskade ämnen till vår miljö i mängder som är storleksordningar större än de mängder som kommer från industriutsläpp och andra punktutsläpp om inte lär oss att bättre än hittills hushålla med materialen.

Miljöpolitikens principer

Viktigaste skäl för hushållning med olika material

Utvin- Materi- Materiningen alet är alet är är skad- skadligt knappt lig

förnybara

Järn X - -

Aluminium X - -

Tungmetaller och andra sällsynta grundämnen X - -

Olja, kol

Förnybara

Miljöpolitikens principer

Henning Rodhe

KRITISK BELASTNING

Bakgrund

Begreppet kritisk belastning critical load lanserades för första gången i samband med diskussioner om hur långt utsläppen av svavel- och kväveoxider skulle behöva reduceras i Europa för att undvika försurningsskador i mark och ytvatten orsakade av deposition av svavel- och kväveföreningar Nilsson, 1986; Nilsson and Grennfelt, 1988. Tidigare hade man i allmänhet inskränkt sig till att ange en riktning depositionen är alldeles för hög och utsläppen måste därför minska eller satt upp schematiska mål för utsläppsbegränsningar jfr. 30%-mälet för svavelutsläppsminskning utan någon tydlig relation till skadeverkningarna. Under de senaste åren har en hel del arbete lagts ned på att kritiska bege lastningsgränser för försurande substanser vetenskaplig bas Kämäri et en al., 1992; Sverdrup et al., 1992; Henriksen et al., 1992 och på att kartlägga deras värden Hettelingh et al., 1991; Kuylenstierna and Chadwick, 1989. För historisk översikt hänvisas till Brodin and en Kuylenstierna 1992. Begreppet kritisk belastning kritisk halt har också kommit att användas för skadeverkningar av höga ozonhalter i marknära luft ECE, 1988; Grennfelt, 1993 och för effekter deposition metaller Tyler et al., av av 198x. Liknande tankar har även framförts när det gäller klimatpåverkan Rijsberman, F.R. och Swart, R.J., 1990.

Definitioner

För att underlätta diskussionen börjar jag med att ge korta definitioner av kritisk belastning och några relaterade begrepp.

Miliöpolitikens principer

Kritisk belastning critical load: den högsta belastningsnivå under vilken inga skador uppstår även vid långvarig exposition. När det gäller försurningsskador är gränserna i allmänhet uttryckta i deposition av svavel, kväve eller vätejoner per ytenhet och tidsenhet. Motsvarande definition gäller för tungmetalldeposition. För ozonskador är gränserna snarare uttryckta som koncentrationen av ozon i markluften under en viss tidsperiod. Ofta talar man i detta fall om kritisk halt critical level snarare än kritisk belastning. I klimatsammanhang skulle man kunna tala om kritisk förändringstakt av den globala medeltemperaturen, uttryckt i t.ex. grader celcius per årtionde. Belastningsmål target load: den belastningsnivå som man från politiskaadministrativa utgångspunkter sätter upp som målsättning vid ett visst tillfälle. Begreppet haltmål target level har en motsvarande definition. Från ekologisk synpunkt bör denna gräns sättas lika med, eller lägre än, den kritiska belastningen halten för de mest känsliga ekosystemen eller människorna. I praktiken sätts den av praktiska skäl teknik, ekonomi ofta högre, d.v.s man accepterar, i varje fall temporärt, vissa miljöskador. Det finns även ett antal närliggande begrepp som används inom olika tillämpningsområden:

Föroreningsutrymme pollution space: den mängd av en förorening som kan släppas ut innan skadliga effekter börjar uppträda. Ett liknande begrepp är assimilativ förmåga assimilative capacity, vilket mest har använts för marina recipienter.

Riktvärden för luftkvalitet i tätorter: Halter av luftföroreningar t.ex. C0, - N02, S02 vilka bör överskridas. Riktvärdena är framför allt baserade på uppskattningar av risken för hälsoeffekter. Riktvärden av liknande slag finns även för andra typer av luft- och vattenföroreningar.

Tolerabelt dagligt intag tolerable daily intake: den mängd som kan intas per person och dag utan att ge oacceptabla hälsoeffekter. Begreppet används bl.a. av WHO i samband med intag av metaller.

Maximalt tillåten dos maximum permissible dose-equivalent, MPH: den stråldos som, om den ackumuleras under en lång tidsperiod eller om den är resultatet av en engångsbestrålning, medför att sannolikheten för att

Miljöpolitikens principer

somatiska effekter skall uppträda hos individ är så liten den kan en att försummas jämfört med biologiska variationen i den naturliga frekvensen av sådana effekter.

Tillämpningar

A. Försurningseffekter

I försurningssammanhang har begreppet kritisk belastning KB utan tvekan spelat en viktig roll vid de senaste årens diskussioner om nedskärning av svavel- och kväveutsläppen i Europa. Först och främst har därigenom man fått en rimligt realistisk bild hur reduktioner av stora som fordras för att skadeverkningar skall kunna undvikas. Dessutom har man genom kartläggningar av den geografiska fördelningen KB den av beror bl.a. på markens geologiska beskaffenhet och på typen av ekosystem fått underlag för en seriös diskussion hur nedskärningarna bör fördelas om mellan olika regioner för att optimera nedskärningarnas gynnsamma effekter vid en viss ekonomisk insats referens. Tabell 1 visar de senaste uppskattningarna av KB för svavel- och kvävedeposition i olika delar Sverige. av Diskussionen kritisk belastning har också om medfört att forskarna stimulerats att studera frågor jordars om och vattendrags långsiktig motståndsförmåga och deras återhämtning från försurningsskador vid minskad deposition. I USA har man haft reserverad inställning till en mer begreppet KB beroende dels på större oenighet bland forskarna om definitionen, dels på politikernas större ovilja åstadkomma att nedskärningar i utsläppen. Man kan också peka på vissa svårigheter med begreppet KB, vilka kan begränsa dess användbarhet. En invändning är att det inte leder vidare mot lägre belastningar när väl det förmodade kritiska värdet är underskridet. När den verkliga belastningen är lägre än den kritiska, eller ungefär lika stor, kommer begreppet KB snubblande nära begreppen föroreningsut-

rymme och assimilativ förmåga se ovan,

vilka i flera fall visat sig vara inte bara oanvändbara utan t.o.m. farliga. Orsaken till detta problem är att det är mycket svårt att bevisa att den kritiska nivån verkligen är ofarlig och att det inte är bättre med en ännu lägre belastning. I flera fall har det visat sig att diffusa, utbredda skador börjat uppträda trots att man hållit sig inom vad som ansågs föroreningsutrymmet. Jämför vara t.ex. skorstenstänkandet under 1950- och 60-talen tillfredsställde som de lokala riktvärdena för

Miliöpolitikens principer

svaveldioxid i marknivå men som bidrog till att förvärra det regional försurningsproblemet. Mot bakgrund av det ovan sagda kan man hävda att begreppet KB har sin viktigaste tillämpning i situationer när den verkliga belastningen ligger väsentligt över det kritiska värdet. En förutsättning är naturligtvis också att det finns ett vetenskapligt underlag för att fastställa värdet på KB samt att det går att med tillräcklig noggrannhet uppskatta en relation mellan belastning och utsläpp av de föroreningar som orsakar belastningen. Ett annat problem hänger samman med hur man skall se på de allra känsligaste delarna av ekosystemen. Ofta offrar man de känsligaste delarna av systemet redan i definitionen av gränsvärdet med motiveringen att gränsvärdet annars skulle bli orimligt lågt.

B. Tungmetaller Miljömål har här diskuterats för såväl skogsmark som jordbruksmark. Dagens kunskap har dock inte tillåtit mer än mycket allmänna formuleringar av typen långsiktigt bör balans för metaller i markekosystemet eftersträvas på en nivå där med god säkerhetsmarginal inte löper någon risk för negativa effekter och kortsiktigt skall den storskaliga ackumulationen av metaller i markens mårskikt vara så liten som möjligt SNV, 1993.

C. Marknära ozon När det gäller skador orsakade av höga halter av ozon i marknära luft har begreppet KB kritisk halt hittills inte spelat samma viktiga roll. Det beror delvis på att den gäller den sekundärt bildade gasen ozon, vars halt bestäms på ett komplicerat och ännu inte fullt klarlagt sätt av flera olika s.k. - precursors: kväveoxider, kolmonoxid och kolväten. En ytterligare komplikation är att de ozonhalter som orsakar skador på grödor och annan vegetation inte överstiger de naturligt förekommande halterna med mer än ungefär en faktor Det innebär att man, för att bedöma det antropogena bidraget till observerade ozonhalter, måste uppskatta en mycket betydande naturlig bakgrundsnivå.

D. Giftiga persistenta ämnen För vissa typer av giftiga föroreningar, inklusive persistenta organiska ämnen, är begreppet kritiskt gränsvärde problematiskt därför att varje

Miliöpolitikens principer

belastning kan förväntas ge skador förr eller Det kritiska gränsvärsenare. det bör då vara noll.

E. Klimatförändring För klimatproblemet kan knappast säga begreppet KB eller man att motsvarande spelat någon roll hittills. Rijsberman och Swart 1990 har föreslagit att en temperaturhöjning på 0,1 grad årtionde kunde per vara en rimlig global förändringstakt till vilken ekosystemen borde kunna anpassa sig. Motivet är främst att de naturliga temperaturvariationerna under de gångna århundradena tycks ha hållit sig i inom denna stort sett gräns och att dessa därför definierar den maximala naturliga klimatstressnivån för jordens ekosystem. Det finns dock ingen enighet bland ekologer och klimatforskare att detta är det bästa värdet, eller om ens om denna typ av kritisk gräns är den bör Ett uppenbart problem är som anges. att en global temperaturförändring inte säger mycket temperaturförändringar inom om specifika regioner på jorden. En antropogen klimatförändring med samma globala medelvärde som tidigare naturliga förändringar behöver inte heller ge upphov till samma regional mönster. Utöver ett gränsvärde för förändringstakten i har temperaturen man också föreslagit en gräns för den totala globala temperaturhöjningen på 1 grad lågriskgräns till 2 grader högriskgräns över den förindustriella nivån Rijsberman och Swart, 1990. Gränserna bygger på uppskattade temperaturfluktuationer under de senaste årtusendena. Sådana gränser har särskild relevans för långsiktiga effekter mer som bl.a. ökningen av havsytans nivå.

Säkerhetsmarginaler

För att vara på den säkra sidan, det skulle om vara så att riskerna för skadliga effekter underskattats, är det motiverat att lägga på säkerhetsmarginaler till de olika typer gränsvärden av som definierats ovan. Till exempel diskuterar WHO detta när det gäller luftkvalitet i tätorter. Man anger där säkerhetsfaktorer på 2-5 för ämnen med relativt obetydliga och övergående effekter och upp till 5 000 för ämnen allvarliga skador som ger och för vilka många människor exponeras under lång tid. De kritiska belastningsgränserna för svavel- och kvävedeposition, liksom de kritiska halterna för ozoneffekter, inkluderar inte någon säkerhetsfaktor.

Mili öpolitikens principer Det gör uppenbarligen inte heller det ovan nämnda gränsvärdet för

temperaturförändringar. Om försiktighetsprincipen se nästa avsnitt

tillämpades på dessa värden skulle de sannolikt behöva sänkas väsentligt under de nu uppskattade värdena, jämför tabellerna 1.a och 1.b. Motsvarande argument gäller också för gränsen för globala temperaturförändringar. Man kan diskutera huruvida säkerhetsmarginalerna rent principiellt bör inkluderas i de kritiska gränsvärdena eller om de i stället bör införas i målen. I det förra fallet skulle det vara en uppgift för i första hand forskarna att bedöma osäkerheten i det vetenskapliga underlaget. I det senare fallet skulle politikerna göra den slutliga bedömningen av vilka risker som är acceptabla.

Slutsatser

Begreppet kritisk belastning är användbart och värdefullt för översiktliga bedömningar av behovet av nedskärningar av försurande ämnen i starkt förorenade regioner. Mera arbete behöver dock utföras för att få bättre uppskattningar av på lång sikt riskfria belastningar, inklusive rimliga säkerhetsmarginaler. Värdena på KB inom andra, ännu försurade, delar av världen måste också uppskattas bättre Kuylenstierna et al., 1992. När det gäller skador av marknära ozon behövs det ett betydligt bättre vetenskapligt underlag för att kunna formulera gränsvärden. Problemet beror dels svårigheten att relatera ozonhalter till utsläpp av andra föroreningar, dels på de relativt höga naturliga ozonhalterna. För klimatfrågan kan man knappast säga att man ens kommit fram med ett rimligt sätt att definiera kritiska gränser, än mindre kunnat sätta numeriska värden på gränserna. Det är mycket angeläget att diskussionen om detta förs vidare såväl bland forskare som beslutsfattare.

Milj öpolitikens principer

REFERENSUTTERATUR

Brodin Y.-W. and Kuylenstierna, J.C. 1992. Acidiñcation and critical loads in Nordic countries: A background. Ambio 21, 332-338.

ECE, 1988. Report from ECE Critical levels workshop held in Bad Harzburg, F.R.G., 14-18 mars 1988. Umweltbundesamt, Berlin.

Grennfelt, P. 1993. The critical levels for and the ozone necessary reduction of the emissions of ozone precursors. Internationella försurningssekretariatet.

Henriksen, A., Kämäri, J., Posch, M. and Wilander, A. 1992. Critical loads for surface waters the Nordic countries. Ambio 21, 356-363.

Hettelingh, J-P., Downing, RJ. and de Smet, P.A.M. eds. Mapping critical loads for Europe. CCE Technical Report No. National Institute of Public Health and Environmental Protection. Bilthoven, Nederländerna.

ICRP 1991. 1990 Recommendations of the International Commission on Radiological Protection, ICRP Publication 60. Annals of the ICRP 21 1- 3. Pergamon Press, Oxford.

Kämäri, J., Amann, M., Brodin, Y-W., Chadwick, MJ., Henriksen, A., Hettelingh, J-P., Kuylenstierna, J., Posch, M. and Sverdrup, H. 1992. The use of critical loads for the assessment of future alternatives acidiñcato tion. Ambio 21, 377-386.

Kuylenstierna, J .C.I. and Chadwick, MJ. 1989. The relative sensitivity of ecosystems in Europe to the indirect effects of acidic deposition. In Kämäri et al. eds. Regional Acidiñcation models. Springer Verlag, Heidelberg, 3-21.

Miljöpolitikens principer

J .C.I., Cinderby, S. and Chadwick, M.J 1992. A prelimina- Kuylenstierna . relative sensitivity of terrestrial ecosystems to acidic ry mapping of Foell, W.K. and Green, C.W. eds. Proceedings of deposition in Asia. In Conference Acid Rain and Emissions in Asia. Asian Third Annual on Institute of Technology, Bangkok.

ed. 1986. Critical loads for nitrogen and sulfur. Nordic Nilsson, of Ministers, Miljörapport 1986:11. Köpenhamn, Danmark. Council

and Grennfelt, P. eds. 1988. Critical loads for sulfur and Nilsson, Nordic Council of Ministers, Miljörapport 1988: 15. Köpenhamn, nitrogen. Danmark.

F.R. and Swart, R.J. eds. 1990. Targets and indicators of Rijsberman, climatic change. Report from the Stockholm Environment Institute.

1993. Ett miljöanpassat samhälle. Aktionsprogram Miljö 93. Statens SNV naturvårdsverk, Stockholm.

H., Warfvinge, P., Frogner, T., Håöya, A.O., Johansson, M. Sverdrup, 1992. Critical loads for forest soils in the Nordic and Andersen, M. countries. Ambio 21, 348-355.

Miüöpolitikens principer Tabell I.a Kritiska belastningsgränser för svavel i skogsmark och ytvatten; dagens deposition och nödvändig reduktion i olika delar av Sverige.

OBS De kritiska belastningsgränserna och depositionen gäller endast svavel från antropogena källor. Icke försurande svaveldeposition från havsalt omfattas ej. Dagens deposition är medelvärden för depositionen på ytor om 50x50 km.

Tabell 1.b Kritiska belastningsgränser för kvävedeposition till mark, dagens deposition och nödvändig reduktion.

ca Bestämd utifrån risken för kväveläckageeller förändringar i skogs-och myrvegetationen. 2 Medeldeposition 50x50 m ytor, 1989-1992.

Miüöpolitikens principer 42

Miljöpolitikens principer

Arne Jernelöv

FÖRSIKTIGHETSPRINCIPEN

Försiktighet imiljösammanhang

Försiktighetsprincipen kan sägas ett filosofiskt uttryck för den vara självbevarelsedrift alla vanligen tillämpar på de handlingar vi företar oss. I miljörörelsens argumentation har hänvisningar till försiktighetsprincipen under senare tid blivit ett mycket ofta använt särskilt sedan argument, ett regionalt förberedande möte inför UNCED i Bergen 1990 internationell gav acceptans principen. Ofta sker dessa hänvisningar med mycket allmänna formuleringar av typen det är klokt att försiktig eller man skall inte vara göra saker vars konsekvenser inte kan förutse. I Sydeuropa sker man hänvisningen ofta med formuleringar anknyter till ett centralt begrepp som i romersk rättstradition den gode familjefadern. - Inför UNCED och Riodeklarationen fördes, även angående försiktighetsprincipen, långa förhandlingar där jurister stötte och blötte ordval och kommatecken och där förhandlarna nagelfor formuleringarna bakgrund mot av önskade och oönskade konsekvenser på nationell nivå. Resultatet blev Riodeklarationens Princip 15, med följande ordalydelse i officiell svensk översättning:

I syfte att skydda miljön skall försiktighetsprincipen tillämpas så långt möjligt och med hänsyn tagen till staternas möjlighet härtill. Om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, får inte avsaknad av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring.

Då Riodeklarationen skrivits under ett mycket antal länder, av stort inklusive Sverige, är detta den ordalydelse måste

som betraktas som den

officiella och gällande. Att hänvisa till någon formulering annan av

Miliöpolitikens principer

försiktighetsprincipen i internationella miljösammanhang skulle i dag bara leda till förvirring. Likafullt får konstatera att försiktighetsprincipen man i Riodeklarationen innehåller betydande begränsningar och förbehåll genom uttryckliga hänvisningar till staters förmåga och kostnadseffektiva lösningar vilket minskar dess betydelse som ledstjärna för miljöskydd. Dessutom g föreligga och vad saknar konkretiseringer både av när hot skall anses man vetenskaplig bevisning. Å andra sidan dessa som skall ses som var luddigheter priset för allmän internationell acceptans, vilket är en förutsättning för att principen skall få någon betydelse att tala om. Av central betydelse för uttolkning försiktighetsprincipen att den av miljö beslut under vetenskaplig osäkerhet. Den har därvid handlar om klara beröringspunkter med den omvända bevisbördan, den princip som säger det inte är skuld utan oskuld skall bevisas. Dock kringgär att som försiktighetsprincipen den vetenskapsteoretiska fallgropen, att ickeexistens aldrig kan bevisas. Utanför miljöområdet kan motsvarigheter till försiktighetsprincipen återfinnas i nationella regleringar inom läkemedels- och hälsoskyddsområdet.

Erfarenhetsbakgrunden

Det kan här värt att erinra den erfarenhetsbakgrund på niljöomvara om rådet utifrån vilken försiktighetsprincipen lanserades i Bergen: Många klassiska miljöproblem, försurning i Skandinavien, metykvicksilverförgiftning i Minamata, reproduktionsstörning hos fågel p. g.a. DDT och dess metaboliter, fortgick lång tid efter det problemen upptä:kts och orsakerna identifierats, att utsläpparna hävdade att d: exakta genom kvantitativa orsaksrelationerna kända och att det därför var omöjligt var att bedöma vilka åtgärder behövdes vid deras anläggning för att i som tillräcklig utsträckning begränsa problemet. Försiktighetsprincipen vann internationell acceptans för att undvika att sådan tidsfördröjning inträffar i framtiden och att effekterna förvärras medan forskning om meranismer och doseffektsamband pågår.

Milj öpolitikens principer

Generella frågor om försiktighetsprincipens tillämpning

Det är klart att många av de miljöfrågor och -problem som uppstår och måste lösas kommer att vara annorlunda än de frågor och problem som låg bakom försiktighetsprincipens tillkomst och ordalydelse. Samtidigt är det klart att själva syftet med att formulera principer till skydd för miljön är att i framtiden undvika likartade, inte bara identiska, problem de som man upplevt. Vad som kan och bör innefattas i likartade är uppenbarligen en bedömningsfråga. Vad gäller försiktighetsprincipens tillämpning behöver bl.a. följande generella frågor besvaras:

Är försiktighetsprincipen tillämplig på något som ännu inte finns eller bara applicerbar på ejfekter av pågående verksamhet

Även Riodeklarationens formuleringar inte klart framgår om säger så, det av förarbeten och förhandlingsunderlag att principen avsett även nytillkommande enheter. Speciellt tydligt är detta när det gäller kostnadseffektiva lösningar som kan innebära striktare krav på nybyggda anläggningar än på befintliga. Försiktighetsprincipen är tillämplig på sådant ännu inte som finns.

Kan försiktighetsprincipen tillämpas på struktur, typ fabriksbyggnad - en eller väg, när det inte är strukturen själv utan den verksamhet som bedrivs där som förväntas upphov till de huvudsakliga miljöeffekterge na

På denna fråga finns ringa vägledning att få i förarbeten och förhandlingar inför Riodeklarationen. Paralleller får sökas på andra områden, i t.ex. lagstiftning och regelverk för skjutvapen och sjukvårdshjälpmedel. Utgångspunkten här synes vara att något, t.ex. pistol eller inom en jektionsspruta, konstrueras för ett specifikt syfte så får det den antagas att också kommer att användas för detta ändamål. Tillverkning, försäljning och innehav regleras därför. Det anses inte tillrådligt att bara utfärda föreskrifter för användning. Med analogt synsätt bör försiktighetsprincipen tillämpbar för vara strukturer som konstrueras för ett specifikt syfte, motorväg eller t.ex. en bro, medan frågan om fabriksbyggnaden beror på hur specifik för givet ett ändamål konstruktionen är. Prövningen bör, när konstruktionen är specifik,

Miüöpolitikens principer

strukturen själv, också konsekvenserna av den omfatta inte bara utan planerade användningen. Vad gäller kvantitativa aspekter, bör utgångspunkten vara att anläggningens fulla kapacitet kommer att utnyttjas om inte strikta regler om emissioner kan kopplas till tillståndsgivningen för nyttjandegrad ocheller strukturen.

Är tillämpbar enbart för ett enskilt objekt, eller försiktighetsprincipen omfattar den hela kedjan möjliga följdkonsekvenser av

Varje mänsklig aktivitet har konsekvenser för miljön. Omfattningen av miljökonsekvenserna är beroende på omfattningen av aktiviteterna. Skulle form Kants kategoriska imperativ på miljöområdet och man tillämpa en av Endast det är tillåtligt, varje människa kan göra i samma säga: som omfattning där hon bor, utan att miljön någonstans tar skada kommer mycket få saker bli tillåtliga. Johansson får inte bygga ett växthus på att m2 förutsättningen är miljön skall tåla 5 miljarder likadana 100 om att växthus. Ingen får ha bil eller elda med ved. konsekvensen detta är att miljöeffekterna och tillåtlig- Den logiska av verksamhet måste avgränsas till det aktuella beslutets heten av en förutsebara konsekvenser. Även försiktighetsprincipen måste dras med kunna tillämpas enbart på enskilda länkar och inte på begränsningen att kedjan i hela dess okända längd. Praktiskt administrativt får detta lösas av oberoende prövningar där utgångspunkten är att det tidigare beslutet nya inte är prejudicerande Fick Johansson bygga växthus så får jag utan ytterligare länk i den aktuella kedjan uppväger frågan om nyttan av en miljöskadan. Försiktighetsprincipen är vid varje beslutstillfálle tillämpbar endast på det enskilda objektet med dess direkta konsekvenser. En annorlunda infallsvinkel försiktighetsprincipens tillämpning får utgår från emissioner specifik ämnesgrupp t.ex. så man om man av en kallade växthusgaser. tillkom försiktighetsprincipen mot bakgrund av Som ovan konstaterats erfarenheter svårigheter att snabbt lösa miljöproblem orsakade av av gränsöverskridande föroreningar. Försiktighetsprincipen är således till- I detta fall innefattar problemidentiñkationen lämplig på t.ex. växthusgaser. hela kedjan enskilda länkar består de aktiviteter som ger upphov till vars av emissionerna. Eftersom hela kedjan är just av länkarna måste summan

Miljöpolitikens principer

försiktighetsprincipen kunna föras nedåt och tillämpas på de aktiviteter som är problemets rötter. I sammanfattning leder resonemanget till slutsatsen att försiktigovan hetsprincipen när den tillämpas på aktivitet avgränsas framåt till enbart en de direkta konsekvenserna, men om den tillämpas på ett problem skall alla bakomliggande förorsakande aktiviteter innefattas. Det bör också betonas att meningen inte kan att försiktighetsprinvara cipen, i likhet med andra miljöprinciper, skall användas så att man väljer bort kända faror för okända. Denna problemställning belyses ytterligare i kapitlet om substitutionsprincipen.

Försiktighetsprincipen i Sverige

Man kan säga att en av grundstenarna i den svenska miljölagstiftningen är att det ankommer på den som vill bedriva verksamhet rimligen kan som antas vara miljöfarlig, att visa att så inte är fallet alternativt att skadan övervägs av nyttan. Om verksamheten beñnns acceptabel från vara miljösynpunkt skall tillstånd beviljas, inte. Vidare skrivs i förannars arbetena till miljöskyddslagen att den osäkerhet kan finnas som rörande ett ämnes farlighet inte får gå ut över allmänheten. Dessa två uttryck för principen är tillsammans med försiktighetsprincipens övriga uttryck i svensk lag emellertid del ett delvis åldrat, av nationsbegränsat synsätt. Kunskapen att miljöproblem ofta är inen ternationell, för att inte säga global fråga, på tydligare sätt genomsyrar ett Miljöskyddskommitténs förslag till miljöbalk SOU 1993:27. Där en ny finns försiktighetsprincipen såväl såsom bakomliggande princip, som uttryckt i själva lagtexten. Även gå lagstiftningen utan att i förväg blir intrycket dock att försiktighetsprincipens roll i svensk miljölagstiftning är stark. En jämförelse mellan försiktighetsprincipen sådan den uttrycks i som Riodeklarationen respektive i svensk befintlig lag vid handen den ger att svenska, äldre lagen fokuserar det enskilda objektets miljöpåverkan, medan Riodeklarationen såväl M iljöskyddskommitténs förslag till miljöbalk som ny även väger in övergripande frågor, t.ex. klimateffekter. Förslagen i miljöbalken framhåller tydligare än Riodeklarationen försiktighetsprincipens förebyggande karaktär och har inte tydliga begränsning till samma kostnadseffektiva åtgärder.

Miljöpolitikens principer

Kostnadseffektivitet

Kostnadseffektivitet är inte uttryckligen en princip för miljöarbetet, men klara referenser till kostnadseffektiva lösningar görs ofta i rriljösammani Riodeklarationens Princip 15 Försiktighetsprincipen samt i hang, t.ex. både gällande föreslagna regler substitution. som om granskar olika miljöaktörers referenser till kostnadseffektivitet, När man det finns två skilda uppfattningar vad det innebär. Den framgår klart att av tolkningen åtgärder är kostnadseffektiva när kostnaden för skada ena är att åtgärd vidtas är större än kostnaden för åtgärd. Den som uppstår om tolkningen är kostnadseffektiv åtgärd är det billigaste sättet att andra att en miljömål t.ex. utsläppsbegränsning helt oberoende nå ett förutbestämt en skadans ekonomiska omfattning kunnat beräknas och vad uppskattav om fall visar. I denna andra tolkning jämförs kostnaden för en ningen i så tänkbar åtgärd, med kostnaderna för alternativa åtgärder. striktaste och begränsade tolkningen är givetvis att bägge Den mest kriterierna måste uppfyllda för att åtgärd skall kunna betecknas vara en kostnadseffektiv. Kostnaden för åtgärden i fråga, skulle vara lägre än som såväl skadekostnaden i avsaknad åtgärd, alternativa åtgärdskostav som Tittar emellertid på de sammanhang i vilka hänvisningar görs nader. man till kostnadseffektivitet, nämnda Princip 15 i Riodeklarationen, t.ex. ovan framstår inte denna strikta tolkning den mest rimliga. I Riodeklamest som Princip 15 sägs skall inte avsaknad vetenskaplig bevisning leda rationen av kostnadseffektiva åtgärder fördröjs. Vetenskaplig bevisning i form till att kvantifierade orsakverkan samband, torde i flertalet fall vara en av nödvändig förutsättning för skall kunna beräkna den marginella att man skadekostnaden och jämföra denna med den marginella åtgärdskostnaden. Om således för avgöra kostnadseffektiva åtgärder finns, man att om just den vetenskapliga bevisning försiktighetsprincipen skulle behöva som inledningsvis säger inte skall behövas, skulle juristerna och diplomaterna bakom Riodeklarationen ha skapat ett Moment 22. Detta kan rimligtvis inte avsikten, följer åtgärd definitionsmässigt är kostnadsefvarit varav att en fektiv den är det billigaste åtgärdsalternativet. om Detta innebär alltså att den miljöekonomiska definitionen av kostnadseffektivitet kommer skilja sig från den gängse ekonomiska. Ett att faktum kanske kan komma att orsaka förvirring, men är nödvändigt som miljöprinciperna från Rio skall bli något annat än ett spel för de om politiska gallerierna.

Miliöpolitikens principer

Rent praktiskt finns det anledning att här nämna det faktum att våra resurser är begränsade. I miljövårdssammanhang brukar man räkna med att varje halvering av utsläppsmängden av ett ämne kostar ungefär lika mycket. Den första 50-procentiga reningen kostar alltså i runda tal lika mycket som de följande 25 procent, eller därpå följande 12,5 procent. Sålunda kommer man att nå en större effekt i total rening per satsad krona, såväl globalt som regionalt sett, om man satsar där problemen resurserna är störst. En given summa pengar gör i nuläget oftast större nytta i östra Europa, där miljöarbetet fram till nyligen varit mycket eftersatt, än vad den gör i Sverige, där redan har en relativt effektiv miljösatsning totalt sett. Detta även sett ur ett lokalt svenskt perspektiv.

Miljöpolitikens principer 50

Miüöpolitikens principer

Arne Jernelöv

SUBSTITUTIONSPRINCIPEN

Till skillnad från flertalet andra miljöskyddsprinciper, innefattas substitutionsprincipen inte egentligen i Riodeklarationen eller andra internationella avtal. I nationell lagstiftning förekommer den emellertid och är även ett riktmärke för EU:s miljöarbete. Substitutionsprincipens andemening är att miljö- och hälsofarliga ämnen och produkter skall bytas mot mindre farliga. Beroende ordalydelsen vid av formuleringen av principen kommer härvid de tekniska och ekonomiska omständigheterna att tillmätas större eller mindre betydelse.

Gällande och föreslagen lag

I svensk nu gällande rätt återfinns substitutionsprincipen i § 5 i Lagen 1985:426 om kemiska produkter, som lyder sålunda:

Den som hanterar eller importerar en kemisk produkt skall vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka skada på människor eller i miljön. Därvid skall sådana kemiska produkter undvikas, som kan ersättas med mindre farliga produkter.

Den föreslagna miljöbalken går i kapitel 3 § 5 till längre i specificesynes ringen av substitutionsprincipen och lyder:

Var och en som utövar eller ämnar utöva miljöpåverkan skall undvika sådana kemiska eller biotekniska produkter och sådana varor som till påtaglig fördel för människors hälsa, miljön eller en långsiktigt god hushållning med naturresurser kan ersättas med kemiska eller biotekniska

Miljöpolitikens principer

produkter eller med är mindre farliga eller som medför mindre varor som förbrukning av naturresurser.

I den föreslagna § 6 understryks å andra sidan betydelsen av de tekniska och ekonomiska villkoren:

Är det uppenbart att ett visst försiktighetsmått krävs enligt § 3-5 är som alltför kostsamt i förhållande till den nytta det medför för miljön får ett mindre kostsamt försiktighetsmått väljas.

Miljöskyddskommitténs förslag fordrar alltså att hälso- ocheller miljövinssubstitutionen är stor och att kostnaden inte är det. Man menar att ten av de skrivningarna i sett innebär kodifiering praxis, dock med nya stort en av några förändringar. Enligt det förslaget skall såväl biotekniska nya produkter övriga med negativ miljöpåverkan falla under som varor bestämmelsen, inte endast kemiska produkter i den rådande ordalydelsom Vidare skall de utbyten förordas lagen vara signifikanta, sen. som av alltför bagatellartade förbättringar skall inte beaktas. Det görs också klarare än tidigare att substitutionskravet riktar sig till envar. Det är alltså inte bara företag skall beakta reglerna, utan även privatpersoner som som skall välja bensin till bilen, eller bespruta ogräs i trädgården. Om dessa förändringar lagtexten träder i kraft kommer några av frågetecken angående tillämpningen av substitutionsprincipen att rätas ut. Några andra viktiga kvarstår emellertid. I praktisk tillämpning uppstår nämligen fortfarande det generella problemet att väga olika effekter mot varandra. Hur många svåra allergier motsvarar ett cancerfall och hur

många kvadratmeter död Östersjöbotten skall ges samma betydelse Här

finns uppenbarligen inget rätt svar, utan administrativ praxis måste utformas utifrån gällande värderingar i samhället. I de praktiska fallen gäller det oftast inte heller att jämföra en faktisk effekt mot utan sannolikheter för en effekt mot sannolikheten av en annan, Sannolikheten för negativ effekt är definitionsmässigt en en annan. en risk. Risken är givetvis beroende av ett ämnes egenskaper men också av expositionen. Risken kan således minskas genom utbyte av ett farligt ämne mindre farligt ocheller att ämnet förhindras komma i mot ett genom kontakt med objektet som det påverkar. I FN:s Agenda 21, kapitel 19 som handlar om giftiga kemikalier beskrivs målet i punkt 19.48:

Miki öpolitikens principer

Målet för detta programomráde är att undanröja oacceptabla eller orimliga risker och den män det i är ekonomiskt genomförbart, begränsa risker med giftiga kemikalier genom att anta ett övergripande synsätt som omfattar ett brett spektrum av riskbedömningsmöjligheter och vidtaga försiktighetsåtgärder pä grundval av allsidiga livscykelanalyser.

En metodologisk fråga av principiell och strategisk betydelse är om ämnetsproduktens miljöfarlighet vid användning skall värderas, eller om det är ett från vaggan till graven- koncept som bör gälla. Närbesläktad är frågan om det bara är ämnetprodukten skall värderas eller det som om är hela det tekniska systemet där användningen sker. Ett hypotetiskt tvättmedel kan utgöra exempel: Tvättmedlet innehåller fosfater kan som komma att bli en begränsande råvara och göder vattendrag de som om kommer Ä andra sidan tillåter det vid ut. tvätt lägre temperatur, med åtföljande mindre miljöbelastning vid energiomvandling. Skall man vid bedömning beakta tvättmedlets råvaruinnehåll och fabrikationsprocess Skall väga in energibesparingen vid användning man Skall man beakta att mer än 90 procent användningen väntas ske på av orter där kemisk fällning avlägsnar nästan all fosfat avloppsvattnet ur Det är inte rimligt att hävda att man avsiktligt bör utesluta information man har tillgång till, eller anlägga ett snävare synsätt än nödvändigt. Särskilt i en tid när livscykelanalys i andra närliggande sammanhang är en viktig miljöprincip och metodik i sig självt, är det närmast självklart att ett helhetsperspektiv bör eftersträvas. Detta är också det synsätt som genomsyrar Miljöskyddskommitténs förslag till den Miljöbalken. nya En annan viktig del som med ökad tydlighet belyses i förslaget till Miljöbalk är nödvändigheten att inte låta det bästa bli det godas fiende. av Sökandet efter det perfekta, allt inkluderande beslutsunderlaget får inte leda till handlingsförlamning. Detta undviker att även i detta man genom sammanhang tillämpa försiktighetsprincipen. Ytterligare en viktig faktor att beakta gäller kunskapsmängden. Att hellre bära våra Vanda plågor än fly till dem vi icke känna är kanske rätt strategi. Substitutionsprincipen bör i vart fall inte tillämpas så att nya substanser alltid klassas som mindre farliga eftersom vet mindre om deras risker än om de gamla ämnena. Därmed inte sagt att försiktighetsprincipen inte skall tillämpas.

Miljöpolitikens principer

Peer review-förfarandet

kombinationen mellan substitutions- och försiktig- En central fråga just i föreligger hot eller i svensk miljöadminishetsprinciperna är frågan när vetenskapligt grundad misstanke Till skillnad trativ jargong: Vad är eller poängbedömda idrotter finns ingen extern mot kulturella verksamheter vetenskapen. Vetenskaplig kvalitet bedöms kritiker eller domarkår inom och forskarna själva. Det förhärskande enbart av vetenskapsmännen mycket diskuterat och kritiserat, men alla systemet med s.k. peer-review är alternativ har hittills slutat i än större försmädelse. försök med enlighet med för bedömning vetenskaplig kvalitet genom I systemet av granskning, bör frågan om vad som är en kollegorskonkurrenters misstanke bedömas i ett motsvarande system. I vetenskapligt grundad säga misstanke, som publiceras i en praktiken vore det enklast att att en sedvanlig review, är vetenskapligt vetenskaplig tidskrift efter peer naturliga och principiellt viktiga följdfrågan är: Hur länge grundad. Den grundade misstanken Vilket underlag behövs kvarstår den vetenskapligt för att den skall avvisas naturligt svaret på följdfrågan. En undersökning av Svaret ovan ger för publicering i vetenskaplig tidskrift sådan kvalitet att den accepteras en misstanken och ett klart bör vara nödvänoch som tar upp hela ger svar, digt och tillräckligt för att lägga misstankarna till ro. tillfreds med får proceduren upprepas med Skulle någon inte vara svaret granskning kontroll den vetenskapliga kollegornaskonkurrenternas som av kvalitén i varje fas.

Att substitutera med annat än ämnen

fråga värd är hur substitutionsprincipen tillämpas Ytterligare en att tas upp till miljöskadligt ämne är typ av åtgärd i fall där alternativet ett en annan effekt. Exemplet med manuell slyröjning som alternativ till med samma till hands. Det är i dessa fall inte det miljöfarliga fenoxisyror ligger nära dess verkan. Formuleringarna i den gällande, ämnet som substitueras utan lagen antyder på inget vis att lagstiftarna tänkt på såväl som den föreslagna substitutionsmöjlighet. Ovan fördes ett om nödvändighedenna resonemang helhetssyn på miljöområdet, vilket även är ett återkommande ten av en i Miljöskyddskommitténs betänkande. Detta ledde till slutsatsen att tema

Miljöpolitikens principer

inte bara ämnetprodukten själv utan hela det tekniska systemet skall beaktas när substitutionsprincipen tillämpas. Sett i detta sammanhang ter det sig rimligt att det betraktas som substitution när önskad verkan nås med andra typer av medel. Givetvis kvarstår de tekniskekonomiska hänsynen i oförändrad omfattning vid denna typ av substitution. Den föreslagna formuleringen i 3:e kap. § 5 i förslaget till miljöbalk borde då för tydlighetens skull kompletteras med metoder och lyda:

Var och en som utövar eller ämnar utöva miljöpåverkan skall undvika sådana kemiska eller biotekniska produkter och sådana varor som till påtaglig fördel för människors hälsa, miljön eller en långsiktigt god hushållning med naturresurser kan ersättas med kemiska eller biotekniska produkter, varor eller metoder som är mindre farliga eller som medför mindre förbrukning av naturresurser.

Miljöpolitikens principer 56

Mili öpolitikens principer

Sven-Olov Ericson

PRINCIPEN OM BÄSTA

MÖJLIGA TEKNIK

I likhet med förarenaren betalar-principen Polluter Pays Principle och försiktighetsprircipen Trecautionary Principle är bästa möjliga teknik-principen Best Available Technology Principle BAT - ett uttryck för sunt förnuft. Den faktorn i alla dessa principer är gemensamma att den som är orsaken till föroreningar eller försätter miljön i fara är som skyldig att vidtaga åtgärder mot detta och att betala kostnaderna härför och att avhjälpa alla skador i samband därmed. I möjligaste mån skall bästa tillgängliga teknik användas för att begränsa utsläpp och minska risken för olyckor, och förebyggande åtgärder måste vidtagas även i de fall där konsekvenserna och riskerna inte är helt klarlagda. Principen skall tillämpas som en röd tråd nationella lagstiftgenom ningar, konventioner och policy-deklarationer på ett antal områden alla som är förknippade med utsläpp, föroreningar, risker eller andra former av miljöpåverkan. Ibilagan till detta kapitel finns några exempel på detta. BAT definieras något olika olika internationella organisationer. I av september 1993 lade Europeiska kommissionen fram förslag till ett ett nytt direktiv om integrerat skydd mot och begränsning föroreningar, av Directive on Integrated Pollution Prevention and Control-IFÖ- COM93423-EGT C311, 17.11.1993. Detta direktiv kommer med tiden att ersätta de nuvarande direktiven utsläpp i vatten och luft och om definierar bästa möjliga teknik följer: som

Termen bästa möjliga teknik betecknar det senaste stadiet i utvecklingen state of the art av olika verksamheter och processer samt driftsmetoderna för dessa, cch pekar ut en viss tekniks praktiska lämplighet när det gäller att förhindra, eller där detta inte är praktiskt möjligt, begränsa de totala utsläppen.

Miljöpolitikens principer

praktiska skäl behöver därför termen teknologi eller teknik, Av tillgänglig och bästa definieras.

Teknik

I utkastet till EU-direktivet integrerat skydd mot och begränsning av om föroreningar, definieras teknik som följer:

Teknik innefattar både den tillämpade tekniken och det sätt på vilket installationen utformas, byggs, underhålls, drivs och avställs. Tekniken industriellt möjlig i ifrågavarande industrisektor från teknisk måste vara och ekonomisk utgångspunkt.

Tillgänglig

Innebörden tillgänglig i BAT måste alltid definieras för att kunna av tillämpas i praktiken på ett visst speciellt område. I de flesta fall tolkas den befintliga teknik eller det nuvarande förfarande som kan termen som tillämpas till rimlig kostnad. Utkastet till EU-direktivet förklarar att termen tillgänglig hänför sig till sådan teknik har utvecklats i skala som tillåter genomförandet som en i ifrågavarande industrisektor på ekonomiskt genomförbara villkor, vare sig sådan teknik används eller är framtagen i medlemsstaten i fråga eller inte, så länge den är rimligt tillgänglig för den som skall använda sig av som den. Vid tillämpningen § 5 i miljöskyddslagen betraktas en teknik eller en av procedur tillgänglig den tillämpas i kommersiell skala någon som om i världen. Detta kunde leda till Moment 22-situation, där annanstans en ingen behöver använda bra teknik förrän den är i kommersiellt bruk en någon annanstans. Men så blir inte fallet i praktiken, eftersom ny teknik ofta tillämpas i viss speciell situation, där den kan användas på ett billigt en sätt att leverantören erbjuder gynnsamma villkor eller genom att en genom organisation prioriterar ett visst miljöproblem. I Tyskland har principen tillämpats på ett något annorlunda sätt: kravet är inte nödvändigtvis att tekniken skall vara tillgänglig i kommersiell skala den behöver bara ha demonstrerats framgångsrikt. -

Miliöpolitikens principer

I USA bedöms tillgänglig teknik för ombyggnad och översyn av befintliga anläggningar enligt NSPS New Source Performance Standards vilket i vissa situationer kräver utsläppsstandarder som motsvarar dem som gäller jämförbara nybyggda anläggningar. Man gör detta för att förhindra att nya projekt kamufleras som ombyggnadsprojekt för att undgå miljökrav, vilket åtminstone teoretiskt vore möjligt. På området för strålskydd har principen uttryckts så att alla stråldoser skall begränsas så långt detta är genomförbart. Den ingår i ICRPs International Commission on Radiological Protecti0n andra princip ALARA As Low As Reasonably Achievable. I detta sammanhang tillmäts möjligheten att uppnå en viss given utsläppsnivå eller dos med hjälp av teknik som redan är i kommersiellt bruk mindre betydelse. I stället utgår man från att åtgärder alltid måste vidtagas för att ytterligare begränsa stråldoserna, men att gränsen bestäms av kostnaderna och av andra därmed förbundna problem. I USA har EPA introducerat begreppet MACT Maximum Achievable - Control Technology. Enligt EPA motsvarar MACT de jämförbara anläggningar som har uppnått de lägsta utsläppsnivåerna 10 % av det totala antalet. Man utgår från att alla jämförbara anläggningar kan uppnå denna nivå.

Bästa

När man begränsar utsläpp till den omgivande miljön har ordet bästa ofta ansetts hänföra sig till den teknik som ger den högsta reningseffekten eller de lägsta utsläppen, och som tillämpas kommersiellt någonstans i världen. Vid tillståndsprövningar enligt den svenska miljöskyddslagen har emellertid en mera subtil tolkning tillämpats. För att en viss teknik skall kunna föreskrivas får dessutom kostnaderna inte överstiga de som kan bäras av ett liknande företag i Sverige. Utöver detta måste det finnas en miljömässig motivering för att minska utsläppen till denna nivå. Det ankommer emellertid på sökanden att bevisa att minskningen under en viss nivå är miljömässigt försvarbar. Om denne inte kan visa att detta är fallet, betraktas åtgärden som miljömässigt motiverad. l utkastet till EU-direktivet sägs att bästa innebär den effektivaste tekniken för uppnående av en hög skyddsnivå för miljön i stort, med hänsyn tagen till de potentiella fördelar och kostnader som kan bli följden

Miljöpolitikens principer

brist på åtgärd. Utkastet hävdar emellertid inte att det av en åtgärd eller skulle finnas enda kombination åtgärder som operatören kan endast en av använda sig Den bästa tillgängliga tekniken fäster särskilt avseende vid: av.

användningen av avfallssnål teknik jämförbara anordningar eller driftsmetoder som senare tid processer, har utprovats med framgång teknologiska framsteg och förändringar i fråga vetenskaplig kunskap om och förståelse de berörda utsläppens typ och mängd förbrukningen råvaror inklusive vatten och energi för processen och - av typ av råvaraenergi samt i förekommande fall främjandet av återanvändning av de substanser som används i processen.

På området strålskydd har länge ansett det självklart att den man som bästa tekniken är den minskar stråldoserna till lägsta nivå utan att som ådrar sig orimliga marginalkostnader minskad stråldos. Under man per sjuttiotalet ansågs kostnad på 100 000 kronor per man-Sievert vara en ca. bra exempel på gränsen går mellan rimliga och orimliga kostnader. ett var I dag skulle detta 10 miljoner kronor teoretiskt dödsfall motsvara ca. per eller sjukdomsfall med dödlig utgång orsakad av strålning, grundat på relationen mellan den stråldos och den hälsorisk man utgick från på

sjuttiotalet. Denna har emellertid aldrig betecknat en klar gräns. l både teori summa och praktik den ett brett intervall mellan försvarbara och oföranger svarbara kostnader. När det gäller uppskattningen av den skada som åsamkas stora befolkningsgrupper där varje individ exponeras för en insigniñkant ökad risk, är undermeningen den att alltid bör vara beredda investera 100 000 kronor för att förhindra att ett mänskligt levnadsår att går förlorat, dock endast i undantagsfall än l miljon kronor IVA mera 287, sid. 47.

Utvecklingen av principen

Normalt hänför sig BAT till teknik som minimerar utsläppen från en viss verksamhet via skorstenar och avlopp. Den traditionella tolkningen av BAT

Miljöpolitikens principer

omfattar inte möjligheten att minska de totala utsläppen och annan påverkan på miljön genom val av lokalisering av anläggningar och ett genom utvecklat samarbete mellan olika parter så att överskottsvärme eller biprodukter kan användas. Inte heller täcker principen de positiva effekterna på miljön och den hushållning med blir följden resurserna som när man anvander förnyelsebar energi i stället för fossila bränslen eller átervunnet material i stället för nytt material från till exempel. I en gruva flera industrialiserade länder har utsläppen från punktkällor med stor framgång minskats, medan belastningen på miljön genom användningen av skadliga produkter och omfattande spridning skadliga ämnen från av samhället i stort legat kvar på i längden ohållbar nivå. Utvecklingen en mot hållbara systern karaktäriseras till stor del att i möjligaste mån av man utnyttjar dessa möjligheter. BAT-principen kan därför visa sig vara av största praktiska betydelse vid utvecklingen och tillämpningen analoga av principer för optimal lokalisering anläggningar. Dessa principer av nya skulle också kunna tillämpas på resurshushållning, bästa användning av biprodukter, samordning på systemnivå så att olika verksamheter kan samarbeta optimalt på områden material- och energiflöde, energikonsom vertering samt maximalt energiutnyttjande. Samtidigt med rationell en produktion bör skogsbruks-, jordbruks- och fiskerisektorn på bästa möjliga sätt tillgodose olika naturskydds-, fritids- och kulturintressen. Man har redan börjat tillämpa denna bredare tolkning av BAT-principen. Ett viktigt exempel är utkastet till EU-direktivet integrerat skydd mot om och begränsning av föroreningar. En liknande bred tolkning principen av introducerades 1990 i Storbritannien i deras miljöskyddslag, utvidgade som principen från att endast minska utsläpp i och luft till minimera vatten att effekterna på miljön i stort. På liknande sätt föreskriver den svenska mlljöskyddslagen att platsen för en anläggning bör väljas mot bakgrund vad är bäst från miljömässig av som synpunkt, dock endast om detta inte leder till orimliga kostnader. Denna bredare definition uttrycks också i BEP Best Environmental - Practices. Denna definition har alltsedan 1992 tillämpats på konventionen

om skyddet av Österjöområdets marina miljö, specificerar de åtgärder

som som bör vidtagas för att förhindra föroreningar.

Miljöpolitikens principer

Bedömning av tillämpligheten

tillämpning BAT erbjuder flera fördelar. I Principen om obligatorisk av litet känt utsläppens samlade effekter, och därför många fall är ytterst om användbart verktyg för tillämpning av försiktigblir BAT ett praktiskt en för samtidig minimering utsläppen och hetsprincipen och därigenom en av

riskerna. tillämpningen BAT-principen varit en rationell och I det förflutna har av tackla problem förknippas med utsläpp från framgångsrik metod att som och punktkällor, särskilt i fall allvarlig påverkan befintliga anläggningar av sådan påverkan skulle ha varit oacceptabel även där det klart framgår att tillämpats. Principen har mottagits förhållandevis väl i ett om BAT hade därför skapat marknad för och bättre teknik. antal länder och har en ny principens praktiska tillämpning också har påskyndat Detta innebär att Företag har kunnat motivera större investeringar för teknikiutvecklingen. rniljöinriktad teknik grundat på principens tillämpning, vilket utveckling av deras produkt med marknad, så länge som den är i sin tur har försett en konkurrenskraftig. Man kan exempel på detta i utvecklingen av tekniken se kväveoxider från förbränningsanläggningar och för utsläpp av svavel och för minimering metallutsläppen i luft och vatten. en av många exempel på avsteg från principen som har Det finns också teknik, det försenade införandet katålytisk och bättre t.ex. av hämmat ny avgasrening på bilar och oblyad bensin. principen är den uppmuntrar företag som orsakar En nackdel med att hävda tekniken för given minskning inte finns, vilket utsläpp att att en inte behöver investera i den nödvändiga utrustningen. innebär att de motiverade deltaga i utvecklingen av ny teknik endast Användarna är att den uppnår jämförbara prestationer till lägre kostnad. om de med hjälp av inget motiv för förorenaren att deltaga i utvecklingen av teknik BAT skapar rutiner för bättre rening och lägre utsläpp. När svavel- och kväveeller för rökgaser i Sverige hävdade vissa industrier till att börja rening infördes inte fanns någon sådan teknik i kommersiell drift. Detta med att det försenade införandet reningsutrustning, vilket inte skulle ha skett om av miljöavgifter redan hade varit införda för att komplettera BATdagens principen vid tillståndsprövningen. tekniken endast betraktas tillgänglig den finns i Principen att som om form kommersiell tillämpning någon annanstans är huvudsakligen av i samband med verksamhet, där det finns ett stort antal liknande relevant en

Miljöpolitikens principer anläggningar med jämförbara tekniska möjligheter och marginalkostnader. Detta är sällan fallet. Som regel är de industriella anläggningarna och anläggningarna för energiproduktion de enda i sitt slag. Deras utformning är unik. Därför blir en jämförelse ytterst approximativ. När man skall fastställa viss reningsåtgärd eller utsläppsbegränsning kan uppnås till om en en given kostnad, är kriteriet inte om tekniken är i drift utan snarare om djupare kunskap lämpligt material och kontrollteknik en om processen, finns att tillgå. Detta är vad som avgör om ett givet miljömål kan uppnås eller inte. I allmänhet är ägaren till anläggningen den ende som besitter tillräcklig kunskap. Därför uppnås vanligen den bästa effekten genom att man tillhandahåller ett motiv för att förbättra miljöprestationen snarare än att överföra teknik som redan finns i kommersiellt bruk på annat håll. Samtidigt som BAT har tillämpats med avsevärd framgång på punktkällor och klart identiñerbara föroreningsproblem, är principen mindre tillämplig på några av dagens eller morgondagens mest framträdande miljöfrågor vad gäller en hållbar utveckling och resurshushållning. I de industrialiserade länderna håller de återstående miljöproblemen i allt högre grad på att bli en fråga om sådana vitt spridda och uppskjutna utsläpp som orsakas av användningen av olika produkter och av utfällning av restprodukter, resursanvändning samt av skogsbrukets, jordbrukets och fiskets av påverkan natur- och kulturmiljön. Man kan förvänta sig att de industrialiserade ländernas miljöambitioner kommer att koncentrera sig på dessa frågor i ännu större utsträckning, och då måste varje verksamhet analyseras utifrån dess specifika effekt på systemnivå. Den miljöpåverkan som orsakas av en bostad som värms med elektricitet är inte densamma som den förorening som man undviker genom att ersätta en oljepanna med en elpanna. Det är den samlade miljöeffekten från kraftproduktionen som då blir relevant och därmed även omhändertagandet av restprodukter från kraftstationen liksom i förekommande fall utvinning av dess bränsle.

Några belysande exempel

Principer som liknar BAT kunde i vissa fall vara värda en konstruktiv prövning för att skapa gynnsamma marknadsvillkor för tekniker med bättre prestanda än de som finns att tillgå i dag.

Miljöpolitikens principer

förbränning till exempel går del bränslets värmeeffekt Vid normal en av 10 procent i större anläggningar och betydligt förlorad via rökgaserna, ca. hushållens värmepannor. Energi går förlorad både i form av värme mera i i rökgaserna samt vid förângning av fukten i bränslet och av vattnet som under förbränningsprocessen. Genom att kyla ner rökbildas av vätet till under daggpunkten och använda den värme som gaserna en temperatur vattenångan i rökgaserna kondenseras kan värmeeffekten ökas erhålles när 80-90 till 105 beräknat efter bränslets effektiva från ca. procent procent värmevärde. Kommersiell teknik finns att tillgå för denna typ av Om anläggningar måste byggas med högsta möjliga förbättring. nya effektivitetsnivå, skulle marknad skapas för nya tekniska lösningar. Det en skulle inte dröja länge förrän dessa uppenbarade sig i form av nya med integrerade absorptionsvärmepumpar som skulle drivas värmepannor med lågtrycksånga, till exempel, och skulle ta upp värme från en som närbelägen vattenfåra. Detta skulle innebära att en anläggning kunde avge till 125 procent bränslets effektiva värmevärvärme som motsvarar upp av de. Sverige har haft snabb utveckling på området för småskalig I man en uppvärmning med ved de senaste tio åren. Trots detta använder nya installationer ofta äldre teknologi. Moderna värmepannor installeras ofta på potential för god förbränning inte kan uppnås i sådant sätt att deras praktiken. Tillämpningen BAT skulle innebära att alla nya installationer av använda bästa tillgängliga utrustning, att skulle installeras skulle pannorna på optimalt sätt, och de skulle anpassade till varje enskilt hushåll. att vara Inom några få år skulle det möjligt att drastiskt minska utsläppen av vara oförbrända flyktiga kolväten VOC.

Bör BAT tillämpas utan undantag

Med utgångspunkt från den samlade effekten är uppförandet eller ombyggnaden anläggningar för energiproduktion kanske det mest av angelägna området för tillämpning bästa teknikprincipen. Syftet med en av princip detta slag skulle att kräva största möjliga verkningsgrad en av vara både i själva anläggningarna och i ett bredare sammanhang, varvid hänsyn skall till möjligheten att uppnå sekundära energieffekter. Regleringen tas och miljöprövningen bor i mindre grad inriktas på utsläpp från själva anläggningen och i stället koncentreras anläggningens verkningsgrad i sig

Miljöpolitikens principer

och dess infasning i systemen med därav följande sekundära effekter på den totala resurshushållningen. Least Cost Planning and Demand Side Management kan vara lämpliga metoder att optimera energiproduktionssystemen på detta sätt. Om principen tillämpas strikt är det i många fall möjligt att alltmer begränsa utsläppen till en ständigt stigande kostnad. Det är inte tekniken som sätter gränserna utan kostnaderna, som med tiden inte kan försvaras i relation till den marginella fördelen. Man når en punkt när ytterligare investeringar mycket väl kan minska utsläppen ännu mer, men där förbättringarna i sig själva blir ett resursslöseri snarare än god miljövård. De samlade resurserna är begränsade och måste fördelas på ett förnuftigt sätt mellan olika behov. I sista hand leder reningsåtgärderna i form av energiförbrukning, hjälpkemikalier etc. till en miljöbelastning som uppväger fördelarna med ytterligare utsläppsbegränsning. Tillämpningen av BAT i situationer, där EU:s standarder för miljökvalitet, kritisk belastning eller WHO:s riktlinjer uppfylls, diskuteras f.n. både i OECD och EU. Utkastet till EU-direktivet om integrerat skydd mot och begränsning av utsläpp innehåller ett förslag i artikel 9 att mindre stränga standarder än BAT kan tillåtas under vissa förhållanden. Det är denna insikt som ledde till formuleringen av BATNEC-principen

Best Available Technology Not Entailing Excessive Cost bästa

tillgängliga teknik som inte medför orimliga kostnader i EU:s ramdirektiv 84360 EGT L 188 16.7.1984 där artikel 4 föreskriver att tillstånd endast får beviljas när alla tillämpliga förebyggande åtgärder har vidtagits, inklusive tillämpningen av bästa möjliga teknik, förutsatt att tillämpningen av sådana åtgärder inte medför orimliga kostnader. På området för strålning uttrycks detta i ALARA-principen As Low As Reasonably Achievable så låg som rimligen kan uppnås. - När en teknik blir tillgänglig som gör det möjligt att begränsa utsläppen mer än som är motiverat mot bakgrund av den marginella miljöfördelen eller den minskade risken, uppstår frågan om hur långt man är beredd att gå. I detta läge ger principens tillämpning ett incitament för utveckling av ny teknik, som kan ge lika eller bättre miljöprestanda till lägre kostnad.

Miliöpolitikens principer

nam

teknik-principen i lagstiftning och internationella avtal Bästa

teknik-principen etablerad och har varit bärande i miljö- Inom EU är bästa Särskilt i Tyskland har principen haft mycket stort handlingsprogrammen. genomslag på den nationella miljölagstiftningen. direktiv från EU kräver att för varje land fastställs I dag finns det som verksamhet för tillfället är bästa tillgängliga vad som för vissa typer av förbränningsanläggningar krävs dessutom att denna specifikateknik. För regelbundet och varje enskilt större kraftverk m.m. tion skall uppdateras att eller tioende år beträffande miljövillkor i skall omprövas vart femte vart perspektiv för varje tidpunkt fastställd bästa tillgängliga teknik. av för skydd den marina miljön i Nordostatlanten I konventionen av arbetet skall baseras på försiktighetsprincipen och principen föreskrivs att skall betala och att dessa principer skall uppfyllas genom att förorenaren tillämpning bästa tillgängliga teknik och bästa miljöpraxis. av

Genom 1992 års konvention skydd Östersjöområdets marina miljö

om av principen till omfatta bästa miljöpraxis för alla källor och utvecklas att tillgängliga teknik i fråga punktkällor och ett krav på att utsläpp bästa om och till luft skall minimeras eller elimineras från alla källor till vatten strategier för utsläppsbegränsning. Man föreskriver vidare om att genom miljöpraxis och bästa tillgängliga teknik inte leder till miljömässigt bästa godtagbara resultat skall ytterligare åtgärder vidtas.

konventionen definieras bästa miljöpraxis enligt följande: Med I miljöpraxis tillämpning de mest ändamålsenliga uttrycket bästa avses av åtgärdskombinationerna. Vid val åtgärder i enskilda fall bör åtminstone av

följande åtgärder övervägas:

tillhandahållande information och utbildning till allmänheten och till - av miljökonsekvenserna att välja vissa Verksamhetsinriktanvändare om av ningar och produkter, produkternas användning och slutliga omhänom dertagande,

utveckling och tillämpning regler god miljöpraxis som täcker alla av om användningsområden under produktens livslängd,

Miljöpolitikens principer

obligatoriska etiketter med information till allmänheten och användare de miljörisker är förknippade med produkt, dess användning om som en och slutliga omhändertagande, tillgänglighet av system för insamling och

omhändertagande,

resurshushållning, inbegripet energisparande, återvinning och återan- vändning,

undvikande av användning av skadliga substanser och produkter samt uppkomst av miljöfarligt avfall,

tillämpning av ekonomiska styrmedel på verksamheter, produkter och grupper av produkter samt utsläpp,

ett system för tillståndsgivning, innefattande en rad restriktioner eller ett förbud.

Vid bestämmandet vilken kombination av åtgärder som utgör bästa av miljöpraxis bör, enligt konventionen, hänsyn tas till:

försiktighetsprincipen -

den ekologiska risk som är förbunden med produkten, dels fram- ställning, användning och slutliga omhändertagande,

undvikande eller ersättning med mindre förorenande verksamheter eller ämnen,

använd mängd, -

möjlig fördel eller nackdel från miljösynpunkt med ersättningsmaterial eeller annan Verksamhetsinriktning,

framsteg och förändringar i fråga om vetenskaplig kunskap och förståelse,

tidsfrister för genomförande, sociala och ekonomiska konsekvenser. -

Miliöpolitikens principer

definieras vidare bästa tillgängliga teknik som den senaste l konventionen

anordningar eller arbetsmetoder som utvecklingen vad gäller processer,

åtgärd är praktiskt tillämplig för begränsning av att en särskild anger vad utgör bästa teknik bör särskild utsläpp. Vid fastställande av som

hänsyn tas till:

eller arbetsmetoder på senare tid jämförbara processer, anordningar som har utprovats med framgång,

förändringar i fråga vetenskaplig kunskap och tekniska framsteg och om förståelse,

genomförbarhet från ekonomisk synpunkt, tidsfrister för sådan tekniks tillämpning, och mängd de utsläpp som berörs, art av

avfallavfallsmål teknik, försiktighetsprincipen. teknik utan -

Miljöpolitikens principer

Per Kâgeson

PRINCIPEN OM FÖRORENARENS

BETALNINGSANSVAR

Principen om att förorenaren skall betala är verklig hörnsten i den en moderna miljöpolitiken må att många undantag fortfarande - vara förekommer. Första gången denna princip stadfistes i internationella sammanhang var 1972 då OECD formulerade Polluter Pays Principle, PPP, som en del av Guiding Principles Concerning the International Economic Aspects of Environmental Policies. Principen om förorenarens betalningsansvar har senare av EG införlivats i Romtraktatets artikel 130r och ingår som en del av Princip 16 i Riodeklarationen.

OECD:s deklaration

Motivet bakom OECD:s vägledande principer att ville förhindra var man nationella regeringar från att subventionera den industrins miljökostegna nader. Sådana subventioner skulle nämligen kunna utgöra form en av handelshinder. OECD:s utgångspunkt således handel och var snarare ekonomisk effektivitet än en önskan att förbättra miljöskyddet. om Principerna erkänner emellertid det berättigade i att medlemsländerna vidtar långtgående åtgärder till skydd för sin miljö.

Dokumentets mest centrala del § 2a lyder:

Den princip som används för att fördela allocating kostnader för miljövård och som syftar till att uppmuntra rationell användning en av knappa miljöresurser samt att undvika snedvridning internationell avser av handel och investeringar är den s.k. Polluter Pays Principle. Principen innebär att förorenaren skall bära kostnaderna för åtgärder anbefallts som av myndigheterna i syfte att säkerställa att miljön befinner sig i ett

Miljöpolitikens principer

acceptabelt tillstånd. Dessa kostnader skall med andra 0rd återspeglas i priset på de och tjänster givit upphov till föroreningama. Sådana varor som åtgärder till skydd för miljön får inte åtföljas av ekonomiska bidrag som kan upphov till allvarlig snedvridning internationell handel och ge en av investeringar.

Som framgår den citerade texten hade OECD två motiv för PPP: för det av första åstadkomma en rationell användning knappa miljöresurser, att av och för det andra att undvika snedvridning internationell handel och en av investeringar. Av den fortsatta texten framgår dock att tyngdpunkten ligger på den andra de två målsättningarna. Man bör också uppav märksamma syftet därvidlag är att undvika internationella störningar. att Dokumentets ambitioner begränsas till sådana kostnader som följer av myndigheternas beslut åtgärder till skydd för den yttre miljön. om Enligt OECD:s principer skall förorenaren betala alla kostnader som följer myndigheternas strävan att se till att miljön befinner sig i ett av acceptabelt tillstånd. OECD gör därvid inget försök att definiera vad som är acceptabelt tillstånd. Tvärtom klargörs att detta är något som varje ett enskilt lands myndigheter måste fastställa.

Inte en uran fyra principer

Av och ofta förbisedd betydelse är att OECD:s dokument också stor - tre andra principer är relaterade till organisationens definition rymmer som PPP. Detta förhållande uppmärksammas mycket sällan när PPP åberopas av i olika sammanhang. Den första dessa principer uttalar att produktrelaterade miljökrav så av långt möjligt bör bli föremål för internationell harmonisering. OECD en framhåller dock att flera skäl kan tala för särbestämmeler i olika länder. En anledning är att naturens förmåga att tåla föroreningar skiftar från land till land. Dokumentet nämner också att länder kan ha olika mål och prioriteringar liksom skiftande industrialiseringsgrad och befolkningstäthet. Nästa princip anger med hänvisning till GATT att den nationella miljöpolitiken måste beakta principerna om nationell behandling och icke-diskriminering. Till sist deklarerar OECD att skillnader i miljölagstiftning inte bör föranleda länder med högre krav att skydda den egna industrin genom

Miliöpolitikens principer

importavgifter eller exportstöd. Dokumentet hävdar att ett effektivt genomförande av OECD:s principer kommer göra det onödigt vidta att att den typen av kompenserande åtgärder.

Vad täcks PPP av

Trots att det gått än 20 år sedan OECD fastställde mer PPP har detta begrepp inte blivit föremål för något egentligt utvecklingsarbete. EG har, som framgår nedan, övertagit OECD:s tolkning nästan in extenso. Man får därför förmoda att hänvisning till PPP i andra internationella sammanhang också avser OECD:s tolkning begreppet. Det av finns sålunda goda skäl att närmare diskutera vad OECD:s definition innebär. Följande avgränsningar kan därvid vara av särskilt intresse:

Rumslig avgränsning Näringsmässig omfattning Ersättning till skadelidande 4. Val av styrmedel Internalisering av externa kostnader

Rumslig avgränsning

Av OECD:s rekommendation framgår tydligt att syftet med PPP är att undvika en allvarlig snedvridning internationell av handel och intemationella investeringar. Det innebär PPP i OECD:s att mening är avsedd att täcka sådana miljöskyddskostnader kan påverka som konkurrensförhållandena mellan företag i olika länder. I praktiken är dock de flesta företag och verksamheter mer eller mindre konkurrensutsatta. Detta gäller inte minst i små länder med ekonomier som i hög grad är internationellt integrerade. Tillkomsten EG:s inre marknad, the North av American Free Trade Agreement NAFTA och GATT:s Uruguayrunda bidrar till att nästan alla nationella marknader kommer att bli eller mindre konkurmer rensutsatta. När regeringar i sina nationella beslut hänvisar till PPP är det således knappast troligt att de gör skillnad på nationella och internationella störningar.

Mili öpolitikens principer

Näringsmässig omfattning

Det framgår OECD:s definition PPP att den inte bara omfattar av av miljövård bl.a. också syftar till att åstadkomma en rationell anutan vändning knappa miljöresurser. Jord- och skogsbruket medför en av mycket omfattande påverkan på vår miljö, och principen om att förorenaren skall betala måste således också gälla de areella näringarna. Själva utgångspunkten för 0ECD:s principer är att man vill förhindra regeringarna att subventionera kostnaderna för miljöåtgärder. Men den utgångspunkten finns det ingen anledning att göra undantag för någon näringsgren. Att de areella näringarna omfattas PPP när det gäller externa effekter av på luft, och mark torde i dag betraktas självklart. Så vatten annans som EG-kommissionen 1988 att PPP självfallet måste tillämpas anger t.ex. inom jordbruket på sätt beträffande andra aktiviteter. Ett samma som sådant synsätt får konsekvenser för spridning bekämpningsmedel och för av till omgivningen. En svårighet i sammanhanget är dock läckage av närsalter jordbruket är kraftigt subventionerat i de flesta industriländer. Att under att sådana omständigheter beteckna stöd till miljövänligare produktionsmetoder eller förbättrad lagring stallgödsel som ett brott mot PPP förefaller inte av rimligt. EU har gjort undantag från PPP för sådana stödformer genom Council Regulation No. 207892 of 30 June, 1992. Så länge inte sådana stödformer medför en väsentligt högre subventionsgrad än vad gäller för konventionell odling, kan man knappast tala om som från PPP. En utgångspunkt kan att stödet till mera ett avsteg vara miljövänliga odlingformer inte bör tillåtas överstiga stödet till konventionell odling med än vad motiveras av den samhällsekonomiska nyttan mer som minskad miljöpåverkan. För att undvika att den genomsnittliga av subventionsnivån ökar, är det därvid angeläget att minska stödet till konventionell odling. En komplicerad fråga är hur man bör se på negativa effekter mer skogs- och jordbruksföretagens egen mark samt dess flora och fauna. Här kan man i språklig mening inte tala om en extern effekt. Markägaren äger allt växer på marken. Man kan emellertid notera att t.ex. den som svenska miljöskyddslagen gäller för störningar som kan medföra förorening mark eller vattenområde på all mark, inklusive verksamhetsområdet. av Detta torde vara vanligt även i andra länders lagstiftning. Det finns också flera förhållanden som talar för att markägarens förfoganderätt inte är total. För skog, impediment och i viss mån ängs- och

Miljöpolitikens principer

hagmark utgör allemansrätten en inskränkning. Det är rimligt betrakta att markens och vattnets betydelse för olika biotopers och fortbestånd arters som ett allmänt intresse. Det innebär att ägaren visserligen har förfoganderätt över marken måste men acceptera att den utöver att vara en produktiv resurs också hyser andra värden. Från etisk synpunkt framstår

också tanken på att någon skulle kunna äga eller en art vad som kan vara några av de sista exemplaren föga tilltalande. som Den sedan länge till-

ämpade metoden att fridlysa hotade arter utgör också en allmänt accepterad

inskränkning i förfoganderätten.

Man kan konstatera att skogsbruket, fisket och delar jordbruket av sedan länge utsatts för inskränkningar, vilka motiverats av behovet att skydda

arter och i viss mån biotoper. En praxis för hur mycket markägaren måste

tåla har därvid successivt vuxit fram. Att reglerna varierar mellan olika

näringar och länder återspeglar styrkeförhållandena mellan olika inblandade

parter och bottnar i skillnader i på dessa frågor. synen Man kan således hävda att PPP i viss mån redan tillämpas.

Sammantaget innebär detta att både jord- och skogsbruket utan extra ersättning måste acceptera skötselföreskrifter som begränsar möjligheterna

till t.ex. jakt, kalavverkning, markavvattning och undanröjande av odlingshinder. Förhållandet att vissa biotoper rymmer särskilt höga naturvärden, t.ex. populationer hotade av arter, utgör dock ett problem. I USA finns möjligheter i sådana fall att ålägga markägaren mycket långtgående restriktioner. I nordvästra USA har markägarna förbjudits t.ex. att kalavverka områden, där de sista exemplaren av the spotted owl

lever. Och detta trots att artens svårigheter att överleva i hög grad beror på vad andra markägare ställt till med. En sådan fördelning av ansvaret kan

leda till att den väntat längst med exploatera som att mark och vatten blir den som får stå ut med de långtgående mest restriktionerna.

En mera rimlig tolkning PPP av inom de areella näringarna vore att

betrakta samtliga markägare kollektivt som ansvariga för skyddet den av biologiska mångfalden. Jernelöv och Kågeson 1992 har visat hur detta

ansvar rent praktiskt skulle kunna utformas för skogsbruket i Sverige. De

föreslår att samtliga markägare skall erlägga avgift till skogsvårdsfond. en Medel fonden får finansiera intrångsersättningar ur eller inlösen mark av i de fall där naturvärdena är så stora att det inte räcker med markägaren att följer de grundläggande hänsynsreglerna.

I en del fall kan art eller biotop hotade en en vara av gränsöverskridande föroreningar eller klimatförändring snarare än ägarnas bruknings-

Miljöpolitikens principer

metoder. I sådana fall är det rimligt att staten tar ansvar för de nödvändiga åtgärderna t.ex. kalkning eller upprättande av migrationskorridorer.

Ersättning till skadelidande

Det finns bedömare som anser att OECD:s Polluter Pays Principle omfattar ett för företagen att ersätta dem som drabbas av utsläpp eller andra ansvar miljöstörningar. Världsbankens World Development Report 1992 menar att ett av problemen med PPP är att den kan tolkas på två olika sätt: antingen så att förorenarna bara skall betala kostnaderna för miljövården standard PPP eller att de därtill skall kompensera dem som lidit skada extended PPP. Sandbu 1993 tar utan närmare textanalys för givet att principen såsom den formulerats av OECD har som syfte att säkerställa att offren får ersättning. Det finns emellertid ingenting i OECD:s dokument som skulle kunna läggas till grund för en sådan tolkning. Tvärtom säger OECD uttryckligen att principen avser de kostnader som uppkommer till följd av de nationella myndigheternas krav på åtgärder för utsläppsminskningar och kontrollmetoder. Dessutom anger OECD att principen inte är avsedd att täcka kostnaderna för gränsöverskridande föroreningar, vilket bör ses som ett tecken pä att man inte kan ha avsett att PPP skall inrymma ett ansvar för ersättning till skadelidande, vilka kan finnas såväl inom som utanför det land där ett företag är verksamt. I förordet till den bok om PPP som OECD utgav 1975 anges att PPP inte är en princip för ersättning till dem som skadats av föroreningar. Enligt förordet står emellertid en sådan kompensation inte i motsättning till PPP. OECD har senare antagit Recommendation on the Application of the Polluter Pays Principle to Accidental Pollution OECD 1989. Rekommendationen anger att den som driver en miljöfarlig anläggning skall svara för de kostnader som följer av rimliga krav på åtgärder som förebygger och begränsar utsläpp i samband med olyckor. De åtgärder som avses är sådana som har tillkommit efter beslut av de nationella myndigheterna i medlemsländerna och som står i överensstämmelse med de inhemska bestämmelser som gällde vid tidpunkten för olyckan. Vidare anges att PPP också innebär att utgifterna snarast möjligt skall debiteras den juridiska eller fysiska person som bar ansvaret för olyckan. Undantag görs i båda dessa avseenden om föroreningen uppkommit helt och hållet till följd av

Miljöpolitikens principer

en olyckshändelse för vilken anläggningsägaren enligt den nationella lagstiftningen inte kan ansvarig. anses vara Exempel på detta kan vara en allvarlig naturkatastrof anläggningens ägare inte rimligen som kunde ha anledning att förutse. I rekommendationens artikel 8 sägs kostnadsansvaret att avser åtgärder för att förhindra eller begränsa olyckor i specifika anläggningar och att begränsa konsekvenserna för människor och miljö. Artikeln anger uttryckligen att dessa åtgärder inte inkluderar kompensation till offren för de ekonomiska konsekvenserna olycka. Av detta framgår OECD av en att vidhåller principen att PPP inte innebär ett krav på att de skadelidande skall kompenseras.

Val av styrmedel

I en särskild not till principerna OECD anger att PPP skall tillämpas oavsett myndigheternas val miljöpolitiska styrmedel publicerad i av OECD 1975. Noten markerar att PPP också gäller i sammanhang där ekonomiska styrmedel används. Detta gäller också fall där två eller fler styrmedel används parallellt. I noten understryks också PPP inte att är någonting annat än en princip för effektiv fördelning av kostnadsansvaret och att den varken ställer krav på eller utesluter möjligheten av att man minskar föroreningarna till optimal nivå. en

Intemalisering kostnader av externa

I Riodeklarationen gör FN, som framgår nedan, en direkt koppling mellan PPP och inernalisering miljökostnader av samt användning av ekonomiska styrmedel. I 1975 års not om genomförandet Polluter Pays Principle av OECD 1975 sägs emellertid att PPP inte är någonting än princip för annat en hur man effektivt skall fördela kostnaderna. Den inrymmer inte en målsättning om att minska föroreningarna till någon bestämd nivå, men utesluter inte heller möjligheten av att så sker.

Det är emellertid uppenbart att många redan 1975 uppfattade PPP som ett krav på att skadorna på miljön skall internaliseras. I den av OECD 1975 utgivna boken hävdas PPP uppfyller att kraven på både effektivitet

Miljöpolitikens principer

Med effektivitet författarna att kostnaderna för externa och rättvisa. avser priset på olika och tjänster internalisering. Av effekter täcks av varor dessa inte bör betraktas som en av OECD förordet framgår dock att texter auktoriserad uttolkning av PPP.

Undantagsbestämmelser

refererade diskuterar också frågan om möjliga undantag Den ovan noten vissa omständigheter kan finnas skäl för avsteg från och säger att det under sammanhang där det krävs snabb och omfattande PPP. Det gäller en miljöpolitiska åtgärderna. Subventioner bör i sådana fall skärpning av de förutsatt att de utgör del av ett övergångsarrangemang, kunna accepteras i förväg. En förutsättning är att de inte vars varaktighet bestämts annan omfattande störningar i den internationella handeln. leder till några mer PPP kan också accepteras det finns risk att miljökrav Undantag från om politiska mål i region eller ett land. Exempel hotar viktiga sociala eller en regionalpolitiska problem eller arbetslöshet. Sådana på detta kan vara emellertid i tid och omfattning begränsas till vad som är undantag bör det specifika målet. Stöd till forskning och utveckling nödvändigt för att nå står enligt dokumentet inte i strid med PPP. Undantagsbestämmelserna 1974 i särskild rekommendation togs en OECD:s råd hur PPP skall implementeras i medlemsländerna. från om innehåller också krav på att länderna skall notifiera de Rekommendationen i OECD de vill göra avsteg från PPP. Till sist övriga medlemmarna om varje medlemsland har rätt att begära konsultatioanger deklarationen att invändningar mot något avsteg från PPP i ett annat land. ner om de har Denna möjlighet har dock hittills aldrig utnyttjats.

Victims Pays Principle

det inte spelar så stor roll om det är förorena- En del ekonomer menar att betalar. Enligt Coases teorem bör förhandla sig ren eller offret som man skall betala. Skogh i Bergman, 1989 menar i Coase fram till vem som Victims Pays Principle, VPP, kan lika kostnadseffektiv som anda att vara riktigt i det enskilda fallet, om olika länder PPP. Det kan vara men skilda principer uppstår snedvridning av konkurrensvillkoren. tillämpar en

Miljöpolitikens principer Dessutom bortser Skogh från att VPP medför att priset på förorenande produkter inte påverkas av de kostnader och skador som uppstår. Detta medför att efterfrågan på miljöförstörande processer och produkter blir större än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. PPP år alltså att föredra om man vill uppnå rättvisa, konkurrensneutralitet och effektivitet. Det hindrar dock inte att avsteg kan vara nödvändiga ibland för att vi skall kunna skydda miljön. Ett exempel detta är bidragen från Västeuropa till miljöinvesteringar i öst.

PPP inom EG

EG:s ministerråd antog 1975 en rekommendation om PPP EC, 1975. Även i detta dokument ligger tyngpunkten att undvika en snedvridning av handel och konkurrens. Rekommendationerna följer även i övrigt OECD:s riktlinjer. I samband med antagandet av den s.k. Enhetsakten bekräftade EG i artikel 130r av Romfördraget att PPP skall gälla inom gemenskapen. De undantag som medges följer helt OECD:s rekommendationer. I kommissionens förslag om att inrätta miljöfonden LIFE anges att det därutöver kan vara rimligt att göra undantag från PPP inom följande områden:

skydd av biotoper sanering av mark där det inte längre är möjligt att fastställa vem som är ansvarig för skadan utgifter som kan ses som ett komplement till PPP, t.ex. stöd för w utvecklingen av kollektiva transporter initiativ på internationell nivå för att finansiera bidrag som kan vara motiverade av intressegemenskap, effektivitet och solidaritet.

En gemensam kod för oyjferzrliga bidrag

EU-kommissionen 1994 antog i slutet av 1993 ett förslag till nya riktlinjer för statligt stöd till miljövård. Stöd kan enligt dessa riktlinjer ges till miljöinvesteringar men bara för extra kostnader för att nå miljömålen och endast under följande begränsningar:

Miljöpolitikens öpolitikens principer

högst 15 de bruttoinvesteringar behövs för att följa nya, procent av som obligatoriska krav,

högst 30 investeringar går längre än vad som formellt procent av som krävs eller genomförs inom ett område där regler saknas; ersättningsnivån måste dessutom stå i proportion till graden av förbättring.

Kommissionen att stöd till miljövård har stabilt har legat på en nivå noterar l till 2 procent allt statligt stöd till industrin. En slutsats som motsvarar av detta bör att allmänna subventioner utgör ett långt större problem av vara från konkurrenssynpunkt än stödet till miljöinvesteringar.

Riodeklarationen

Riodeklarationen, Förenta Nationernas konferens om miljö som antogs av och utveckling ansluter sig till PPP. Princip 16 har följande lydelse:

Nationella myndigheter bör sträva efter att främja internalisering av miljökostnader och användandet ekonomiska styrmedel, med beaktande av att förorenaren, i princip, skall bära kostnaderna för föroreningarna. av Hänsyn skall härvidlag också tas till det allmännas intressen och tillämpningen skall ske sådant sätt att det inte medför störningar i den internationella handeln och investeringarna.

PPP i internationella konventioner

Bara några internationella konventioner innehåller en explicit regel om att förorenaren skall betala. I samtliga fall gäller det konventioner av sent datum eller konventioner nyligen varit föremål för en genomgripande som revision. Inte i något fall uttolkas begreppet och det förekommer inte heller någon referens till OECD:s principer. De konventioner som innehåller PPP

ar:

Helsingforskonventionen skydd för Östersjöområdets marina miljö - om 1992 ersätter 1975 års konvention.

Miljöpolitikens principer

Konventionen om skydd för den marina miljön i Nordostatlanten ersätter de tidigare Oslo- och Pariskonventionerna.

Konventionen om skydd för gränsöverskridande vattendrag och in- ternationella sjöar ECE.

Samma konventioner innehåller en utförlig uttolkning begreppen Best av Available Technology och Best Available Environmental Practices samt en ganska tydlig beskrivning av försiktighetsprincipen. Förhållandet att PPP inte blivit föremål för samma inträngande beskrivning kan antingen tolkas så att frågan om vem som ytterst skall betala i dessa sammanhang ansetts vara av underordnad betydelse eller ses som ett tecken på att PPP av många anses vara ett väl känt begrepp trots de tolkningsproblem som faktiskt föreligger. Det är notabelt att varken Genevekonventionen långväga gränsom överskridande luftföroreningar eller Förenta Nationernas klimatkonvention innehåller någon hänvisning till PPP. Det är således bara några de av regionala konventionerna som har sådan. en Inte heller FN :s konvention om biologisk mångfald innehåller några regler om PPP, men ännu i utkast 2 förelades den fjärde förhandsom lingssessionen INC 4 fanns följande förslag med: De är ansvariga som för aktiviteter som hotar eller kan skada ge upphov till allvarlig förlust

av biodiversitet skall svara för kostnaderna för att undvika hotet eller

skadan liksom kostnaden för återställande, antingen direkt eller genom att finansiera åtgärderna.

Behov av utveckla och precisera PPP

OECD:s avsikt med Polluter Pays Principle är i första hand undvika att en snedvridning av handel och investeringar. Det är därför knappast meningsfullt att behandla PPP utan att samtidigt diskutera de övriga principerna tre i 0ECD:s rekommendation, alltså behovet harmoniserade varubestämav melser, principen om nationell behandling och icke-diskriminering samt förbudet mot importavgifter och exportstöd. Eftersom de två sistnämnda utgör hörnstenar i General Agreement Trade and Tariffs, blir det on desutom nödvändigt att något beröra GATT:s regelverk.

Miljöpolitikens principer

Det finns emellertid också anledning att beröra det andra motivet bakom OECD:s Polluter Pays Principle, d.v.s. att uppmuntra en rationell användning knappa miljöresurser. Här ligger betoningen på nödvändigav heten hushålla och vårda våra naturresurser, och inom detta område har att det globala tänkandet hunnit utvecklas hel del sedan 1972. Det finns en alltså anledning att analysera i vilken utsträckning som det internationella Samfundets bekännelse till försiktighetsprincipen och principen om en hållbar utveckling bör tillåtas påverka den framtida uttolkningen av PPP. Det kommer alltid att råda delade meningar var gränsen för om förorenarens skall gå. Den gränsdragningen beror ytterst på hur ansvar långtgående krav myndigheterna ställer. Trots denna begränsning vore det fördel vid revision OECD:s principer kunde ge uttryck en om man en av för uppfattningen att skadorna på miljön skall internaliseras så att vi uppnår hållbar utveckling. I det sammanhanget bör också försiktighetsprincipen en beaktas. Därmed skulle PPP klargöra inte bara vem som skall betala utan också den ungefärliga omfattningen av förorenarens ansvar.

Olika slag av subventioner

En precisering omfattningen av förorenarens ansvar leder till att man av måste uppmärksamma problemet med länder som subventionerar den egna industrin att ställa orimligt låga krav miljöskydd. Det är på tiden genom att man erkänner att också dessa indirekta subventioner kan medföra en snedvridning konkurrensvillkoren. Om vissa länder vägrar att uppfylla av elementära krav på miljövård, särskilt avseende globala och regionala ens miljöhot, blir det nödvändigt att tillåta sanktioner ocheller importavgifter i syfte att förhindra illojal konkurrens free riders. Vi skall strax återkomma till den frågan. Dessförinnan skall vi i korthet uppmärksamma förhållandet att andra typer av subventioner indirekt kan urholka PPP. Det förekommer t.ex. omfattande subventioner av jordbruk och transporter i många länder. Några länder subventionerar också kolbrytning och kärnkraftverk. Elkrävande industrier som t.ex. aluminiumsmältverk åtnjuter i några länder lägre eltariffer än vad som är marknadsekonomiskt motiverat. OECD tycks inte uppmärksamma att dessa direkta subventioner indirekt utgör ett bidrag till företagens kostnader för miljöskyddet och därmed undergräver PPP. En

Miliöpolitikens principer allmän subvention ökar nämligen företagens förutsättningar att täcka sina utgifter, inklusive kostnader som följer av myndigheternas miljökrav. GATT tillåter f.n. länderna att subventionera sina producenter. Däremot får de inte underlätta exporten med hjälp av riktade subventioner. Från miljösynpunkt vore det rimligt att GATT utvecklar regler som förbjuder allmänna subventioner av miljöförstörande processer eller produkter. Det skulle innebära att parterna inom viss tid måste avveckla t.ex. statliga subventioner av kolbrytning och kärnkraft. Det kan också vara rimligt att kräva att de anslutna länderna för att alls få tillhöra GATT måste uppfylla vissa minimikrav på miljöskydd. Sådana krav måste dock rimligen utformas med hänsyn till de enskilda ländernas utvecklingsnivå inkomst per capita. Subventioner av miljövänlig produktionprodukter bör utöver forskning och utveckling inte tillåtas, eftersom de strider mot principen om förorenarens betalningsansvar och kan utformas som exportstöd. Däremot kan subventioner av hushållens och den ofentliga sektorns konsumtion av miljövänliga produkter tillåtas utan att de kommer i konflikt med handelsreglerna. Detsamma gäller för investeringar i infrastruktur. En förutsättning är dock att utländska produkter och leverantörer därvid inte blir föremål för diskriminering.

Nationell suveränitet kontra miljövård

Det är inte lätt att avgöra var gränsen mellan nationell suveränitet och internationella miljökrav skall gå. Riodeklarationens principer fäster mycket stort avseende vid den suveräna rätten att utnyttja de egna naturtillgångarna förutsatt att man inte förorsakar skada på andra länders miljö eller på områden utanför nationell jurisdiktion Princip 2. Deklarationen framhåller dessutom att normer som tillämpas i vissa länder kan vara olämpliga i andra, särskilt i utvecklingsländer, och leda till oförsvarliga sociala och ekonomiska kostnader Princip ll. Vidare sägs i Riodeklarationen Princip 12: Ensidiga åtgärder för att komma till rätta med miljöhot utanför det importerande landets jurisdiktionsområde bör undvikas. Miljöåtgärder som syftar till att bemästra gränsöverskridande eller globala miljöproblem bör, så långt möjligt, grundas på internationella i överenskommelser. Princip 12. Det kan i dessa sammanhang finnas skäl att göra skillnad på underlåtenhet att värna miljön när detta bara går ut över de egna medborgarnas miljö

Miljöpolitikens principer

brister drabbar miljö och människor i andra länder. Det och hälsa och som exemplet utgör parallell till försummelser inom arbetarförst nämnda en rättigheter, medan den andra typen försummelse får skydd och sociala av mellan företag i olika länder och för miljön effekter både för konkurrensen uppenbart sanktioner eller andra motåtgärder är i omvärlden. Det är att motiverade i det sistnämnda fallet än i det förra. mera

Olika skäl för restriktioner

diskutera hur avvägningen mellan handel och miljö skall För att kunna utformas är det rimligt skilja på olika typer av motiv som kan anföras att för en handelsrestriktion:

Skydd den befolkningen och miljön mot effekter av produkter. av egna

Skydd den befolkningen och miljön mot effekter av inhemska av egna respektive gränsöverskridande utländska utsläpp.

Skydd av atmosfären.

4. Skydd de tillgångarna global Commons, t.ex. det av gemensamma öppna havet.

befolkningen och miljön i exportländerna. 5. Skydd av

Skydd mot produkter

Åtgärder till skydd för den befolkningen och miljön mot effekter av

egna produkter de är väl motiverade och rimliga i förhållande till sitt bör, om ändmål, inte stå i konflikt med GATT:s nuvarande bestämmelser. Vad man här kan önska sig i form förändringar och tillägg till avtalet är främst av tydliga skrivningar gör det lättare att tolka avtalets artikel XX om som allmänna undantag inklusive skydd arter och naturtillgângar. Det bör av också klargöras, redan i inledningen till avtalet, att försiktighetsprincipen och principen förorenarens betalningsansvar måste gälla i dessa om sammanhang. Därtill behövs bestämmelser stadgar att GATT-paneler som

Miliöpolitikens principer

som behandlar åtgärder, vilka baserats på artikel OC skall besitta kompetens inte bara i internationell handelsrätt utan också i miljövård.

Skydd mot gränsöverskridande föroreningar

Att skydda den egna befolkningen och miljön effekter utifrån mot av kommande föroreningar bör i princip inte behandlas annorlunda än import av miljöfarliga produkter. En svårighet i sammanhanget är dock att de gränsöverskridande föroreningarna långt ifrån alltid kan kopplas direkt till någon produkt som kan bli föremål för handel. Försurande ämnen som svaveldioxid och kväveoxider härrör främst från bostadsuppvärmning, kraftproduktion och transporter. Import från länder med sämre av rökgasrening skulle dock kunna bli föremål för åtgärder förutsatt att man kan särskilja denna från den totala produktionen hos berört kraftett bolag. Möjligen skulle också kunna införa åtgärder produkter, man mot vilka för sin framställning krävt betydande insats sådan energi. en av Sammantaget måste man dock konstatera att det blir svårt komma åt att länder med dålig miljölagstiftning handelsrelaterade åtgärder. genom

Skyddet av atmosfären

Skyddet av atmosfären har redan lett till två internationella miljökonventioner: Wienkonventionen, inklusive Montrealprotokollet, och FN:s klimatkonvention. Beträffande Montrealprotokollet är det förhållandevis lätt att bedöma vilka produkter från icke-signatärländer framställts med som

hjälp av CFC. Åtgärder mot nettoutsläpp C02 är långt komplice-

av en mer rad fråga. Fossila bränslen används i många olika sammanhang och det är rimligen bara för de allra mest energikrävande produktionsprocesserna som man överhuvud taget skulle kunna tänka sig handelsrestriktioner. Den åtgärd som därvid ligger närmast till hands är länder själva infört att som avgifter på koldioxid beslutar importavgifter på produkter framställda om med hjälp av sådana processer. Det kan t.ex. röra sig aluminium, om handelsgödsel kväve, stål, och papper pappersmassa samt cement och vissa baskemikalier t.ex. klor. I dessa fall skulle importören få betala en avgift motsvarande den inhemska koldioxidskatten multiplicerat med en schablonmässigt beräknad energiåtgâng. Om den faktiska energian-

Mili öpolitikens principer

vid tillverkningen varit mindre och importören kan styrka vändningen borde avgiften givetvis sättas så att den motsvarar den faktiska fördetta, brukningen. Om inte GATT:s och OECD:s regler ändras så att denna typ av importavgifter blir tillåtna, kommer det att bli mycket svårt att få de mera ambitiösa länderna införa inhemska avgifter på energikrävande att verksamheter. Därmed försvåras också möjligheten att begränsa utsläppen koldioxid, såvida inte de ambitiösa länderna är villiga att införa mycket av höga och föga kostnadseffektiva avgifter på utsläpp från icke konkurrensutverksamheter. Möjligheten att införa importrestriktioner eller satta importavgifter kan i detta sammanhang också visa sig vara enda vägen att motverka miljödumpning och att ställa s.k. free riders till ansvar. Möjligen bör också de ambitiösa länderna rätt att medge den egna man ge industrin avdrag för den del deras produktion som exporteras till länder av inte infört koldioxidskatt på motsvarande nivå. Utan denna som en möjlighet får industrin i de ambitiösa länderna svårigheter att konkurrera med företag belägna i länder med lägre eller inga krav.

Skyddet av gemensamma tillgångar

Frågan hur vi bör hantera produkter som påverkar de gemensamma om haven är också svårbedömd. Om skyddet direkt avser migrerande arter, förefaller det rimligt att tillåta sanktioner mot export från länder, vars produkter hotar artens fortbestånd. Bilden blir betydligt mera komplicerad hotet utgörs utsläpp till havet och om utsläppen härrör från många om av

olika källor. Återigen kan det vara praktiskt möjligt att införa import-

restriktioner mot produkter framställts i anläggningar som ger upphov som till så stora utsläpp till öppna havet att de signifikant påverkar havets produktionsförmåga och förutsättningar att hysa vissa arter. Att införa restriktioner mot icke-relaterade bara för att ett annat land inte varor uppfyller rimliga krav på rening sina utsläpp inkl. diffusa källor av förefaller däremot vara en både svårframkomlig och farlig väg.

Skydd av miljön i exportlandet

Att utnyttja handelsrestriktioner i syfte att skydda miljövärden i det exporterande landet är betydligt svårare att motivera. Man kan visserligen

Miljöpolitikens principer

hävda att exportlandets flora och fauna utgör del vårt en av gemensamma globala naturarv, mot detta står den nationella suveräniteten den men som kommer i uttryck i Rio-deklarationens principer. Man måste också konstatera att de rikaste industriländerna under tidigare perioder sin utveckling av i hög grad påverkade sin del av det globala arvet utan att den övriga världen hade möjlighet att protestera. Det är också helt klart att viljan att betala för skyddet människor och natur i hög grad sammanhänger med av betalningsförmågan. Man bör därför inte förvånas över att miljöskyddet och arbetarskyddet har lägre prioritet i u-länder och nyligen industrialiserade länder. Samtidigt kan notera att CITES-konventionen tillkommit i syfte man att skydda vissa hotade arter från utrotning. Här alltså internationell ger en konvention presumtiva importländer befogenhet att ingripa införsel mot av utrotningshotade djur. Om arter hotas skogsavverkning kan samma av däremot inte länder som importerar berörda skogsprodukter ingripa mot handeln. Här finns uppenbarligen en motsättning inte bara mellan CITES och GATT utan också mellan Riodeklarationen och CITES.

En revision av OECD:s riktlinjer

Vi skall avslutningsvis diskutera vilka konkreta förändringar kan som behöva vidtas i tre av de fyra principerna i OECD:s riktlinjer. Beträffande principen om nationell behandling och icke-diskriminering finns det inte anledning från miljösynpunkt att förorda någon förändring. Den principen tas därför inte till diskussion här. upp

The Polluter Pays Principle

Principen förorenarens kostnadsansvar är viktig om både för att undvika störningar i handel och investeringar och för optimal användning av samhällets sammanlagda De två motiven bör fortsättningsvis resurser. tillmätas samma tyngd. Med sådan utformning PPP blir det naturligt en av att låta principen omfatta både kostnader uppkommer följd som som av direkta krav på åtgärder till skydd för miljön och utgifter som blir följden av att myndigheterna genom skatter och avgifter tvingar företagen och konsumenterna att ta ett indirekt för effekterna miljön deras ansvar av

Miljöpolitikens principer

politisk enighet bland EU- och EFFAverksamhet. Det råder i princip

internaliseras. Därtill kommer att PPP länderna att externaliteterna skall om OECD, skall gälla såväl redan i sin nuvarande utformning, enligt anses

administrativa ekonomiska styrmedel. som skadelidande berörs i någon mån av PPP. ersättning till Frågan om

kostnaderna för de försäkrings- Företagen bör naturligtvis själva bära

ersätta offren i samband med krävs för att de skall kunna arrangemang som finns fortfarande skillnader mellan olyckor olika slag. I det avseendet av gentemot tredje man i samband OECD-länderna, t.ex. beträffande ansvaret

skillnader är så stora att de kan inverka med olyckor i kärnkraftverk. Dessa

kraftverk i olika länder. Ett exempel på på konkurrensförhållandena mellan

Tyskland är skyldigt att, så skulle behövas, detta är att ett kraftbolag i om

för ersätta tredje man. I Sverige är använda koncernens alla tillgångar att

gottgöra offren till gränsen för kraftbolagen däremot bara skyldiga att upp

är begränsad till l 200 miljoner kronor. sin ansvarsförsäkring, som

internalisering effekter normal verksamhet När det gäller av externa av

PPP skall innefatta krav på att de är det emellertid inte självklart att

I de flesta enskilda fall är de kausala individuella offren skall kompenseras.

entydiga för kunna ligga till grund för en förhållandena inte tillräckligt att

viktiga med internaliseringen är inte heller att direkt ersättning. Det

Avsikten är i stället att skapa rättvisa kompensera dem som lider skada.

aktörer och verksamheter samt ge alla konkurrensvillkor mellan olika

tydlig signal vilka kostnader som producenter och konsumenter en om

skadestånd till enskilda individer är i detta uppkommer. Frågan om

sekundär betydelse. sammanhang av

följd tillmäta miljöskyddet samma betydelse som En naturlig av att

likvärdig konkurrens blir att alla OECD-länders principen om fri och

uppfylla vissa minimikrav för att PPP skall anses vara miljöpolitik bör

land inte uppfyller dessa krav, uppkommer frågan om uppfylld. Om något

de övriga ländernas rätt att vidta motåtgärder.

harmoniserade bestämmelser Behovet av

talar för bör eftersträva viss harmonise- Båda motiven för PPP att man en

olika länder. OECD:s riktlinjer ger en god miljöbestämmelserna i ring av

och nackdelarna med harmoniserade internationella beskrivning av för-

bestämmelser bidrar till att standarder. Till fördelarna hör att gemensamma

vilkor för producenter i olika länder. Standardiseringen skapa likvärdiga

Miljöpolitikens principer

underlättar och handeln och bidrar till att göra olika tekniska system kompatibla. OECD:s guidelines framhåller dock att skiftande nationella miljöregler, t.ex. beträffande tolerabla föroreningsnivåer och miljökvalitetsnormer, är motiverade av flera skäl, bland dem skiftande assimilativ förmåga hos miljön i dess nuvarande tillstånd, olika samhälleliga målsättningar och prioriteringar samt varierande industrialiseringsgrad och befolkningstäthet . Slutsatsen blir att regeringarna bör eftersträva begemensamma stämmelser för miljöpåverkande produkter, när dessa marknadsförs internationellt och där särbestämmelser skulle kunna ge upphov till betydande problem för handeln. OECD anger också att åtgärder till skydd för miljön så långt möjligt bör utformas så att man undviker att skapa icke-tariffára handelshinder. Det finns knappast någon anledning att invända mot OECD:s sätt att beskriva frågan, men det finns skäl att göra tre förtydliganden. Det bör för det första tydligt framgå att de gemensamma minimibestämmelser som avses ligga till grund för implementeringen PPP skall så stringenta av vara att man i normalfallet säkerställer att människor och miljö inte kommer till skada. Därmed kan harmoniseringen tydligt kopplas till försiktighetsprincipen och principen om en hållbar utveckling. För det andra bör man göra klart att denna princip inte bara skall avse miljöpåverkande produkter utan också miljöförstörande Detta processer. är särskilt viktigt i fall där orsakar skador i andra länder eller processerna på gemensamma tillgångar som världshaven eller atmosfären. För det tredje bör man understryka det enskilda landets rätt att med hänsyn till de egna ekosystemens känslighet och den lokala föroreningsnivån vidta mera långtgående åtgärder förutsatt att reglerna är ickediskriminerande. Av särskild vikt är att inte förhindra länderna att använda mjuka metoder som miljömärkning, ekonomiska styrmedel, krav i samband med offentlig upphandling samt råd och anvisningar baserade på substitutionsprincipen. Denna rätt bör också säkerställas inom för ramen GATT:s regelverk. De mjuka styrmedlen har fördelen framför hårda att inte medföra något absolut förbud mot vissa produkter. Det enda som talar för en internationell harmonisering av ekonomiska styrmedel är risken för att olikartade nationella system leder till dubbelbeskattning importerade av produkter. Detta problem bör beträffande produkter kunna undanröjas genom att avgifterna baseras på försäljningen snarare än importen. Beträffande avgifter på råvaror ocheller processutslâpp finns flera olika

Miliöpolitikens principer

exportindustrin missgynnas i förhållande metoder att förhindra att den egna helt utformas inom för adminissituation där miljökraven ramen till en trativa regler.

Förbudet mot exportstöd och importavgijter

dumpa priserna att inte ställa Om enskilda länder fortsätter att genom på sina företag, måste det i framtiden bli möjligt tillräckliga miljökrav egna PPP vidta motåtgärder. En sådan åtgärd för länder som själva tillämpar att importen med någon form avgift. 0ECD:s riktlinjer kan vara att belägga av framgått, användandet sådana compensation förbjuder, som redan av dock börjat diskutera möjligheten av att mjuka upp import levies. Man har detta förbud i samband med revision av principerna. en uppenbara exemplet är behovet åtgärder mot länder som Det mest av sin del för att minska de antropogena utsläppen av vägrar ta av ansvaret med höga miljökrav bör kunna medges rätt att belasta klimatgaser. Länder energikrävande material med avgift som motsvarar skillnaimporten av en energikoldioxidskatten och den skatt som eventuellt den mellan den egna exportlandet. För förhindra att denna rätt används i protektiotas ut i att möjligheten begränsad till råmaterial och halvfabrikat nistiskt syfte bör vara framställning kräver betydande insats energi. För som för sin en av energikostnadsandel utgör inte konkurrerande free riders industrier med låg något stort problem.

Internationella transporter

sist finns det anledning uppmärksamma att frånvaron av miljökrav på Till och lufttransporterna gör att världshandeln tillväxer internationella sjövad är samhällsekonomiskt optimalt. Detta bör man inom snabbare än som GATT söka komma till rätta med att utveckla gemen- OECD och genom för internationell beskattning flygbränslen och bunkersamma former av oljor medför miljökostnaderna internaliseras. Dessutom behöver som att minimikrav införas svavelhalten i bunkeroljor och på NOK-utsläpp från och fartygsmaskiner. Dessa minimikrav kan varieras något så att flygplan med recipientförhállandena i olika regioner. Att ställa de överensstämmer

Miljöpolitikens principer dessa krav på de internationella transporterna utgör logisk utvidgning en av Polluter Pays Principle.

REFERENSLITTERATUR

Baldock, D.Bennett, G. 1991, Agriculture and the Polluter Pays Principle. Institute for European Environmental Policy, London. Commission of the European Communities 1988, Environment and Agriculture, COM88338 final. Commission of the European Communities 1991, Proposal for a Council Regulation Establishing a Financial Instrument for the Environment LIFE. Commission of the European Union 1994, Community Guidelines on State Aid for Environmental Protection, Official Journal C72, 10 mars. Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic. Convention on Biological Diversity, Rio de Janeiro, 5 juni 1992. Convention on the protection and use of transboundaxy watercourses and international lakes. Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area, 1992. EC 1975, Council recommendation regarding cost allocation and action by public authorities on environmental matters 75436 EEC. European Parliament 1993, Report on Environment and Trade, Europe environment document, 16 februari. Jemelöv, A.Kágeson, P. 1992, Biologisk mångfald i Sverige, Hur klarar vi uppdraget Miljövårdsberedningen, Miljö- och naturresursdepartementet. Kågeson, P. 1993, Miljö och ekonomi i samspel, Naturskyddsföreningens Förlag, Stockholm. OECD 1972, Recommendationof the Council Guiding Principles Conceming the on International Economic Aspects of Environmental Policies C72128.

Miljöpolitikens principer

Council the Implementation of the Polluter OECD 1974, Recommendation of the on Pays Principle.

Principle, Definition, Analysis, Implementation, OECD 1975, The Polluter Pays Paris.

Recommendation the Application of the Polluter Pays OECD 1989, Council on Principle to Accidental Pollution C8988.

Principle: OECD Analysis and Recommendations, OECD 1992, The Polluter-Pays OECD Environment Directorate, Monograph, Paris.

Reformed For Environmental Reasons, Pearce, D.W. 1992, Should The GATT Be CTERGE Working Paper GEC 92-06, London.

Policies: Achieving Complementarities and Repetto, R. 1993, Trade and Environment World Resources Institute, Washington D.C. Avoiding Conflicts, WRI Issues and Ideas,

Internationellt vid transnationella miljöskador. Staternas Sandbu, M. D. 1993, ansvar ansvarighet, Juridiska Institutionen, Lunds Universitet.

Guiding Principles Revisited, Environmental Law, Vol. Stevens, C. 1993, The OECD Northwestern School of Law of Lewis and Clark College. 232607,

the Polluter Pays Principle in the Trade and Stevens, C. 1994, Interpreting Cornell International Law Journal forthcoming 1994. Environment Context,

G. 1989, i Bergman, L., Värdera Miljön, SNS Förlag. Skogh,

World Development Report 1992, Washington DC. The World Bank 1992, The

1991, Second Revised Draft Convention on United Nations Environment Programme Biological Diversity, Nairobi, 23 juli.

Convention Climate Change, Rio de Janeiro, juni 1992. United Nations Framework on

Milj öpolitikens principer

AVSLUTANDE KOMMENTAR

Vi har i de tidigare kapitlen diskuterat några miljövårdens viktigaste av

principer. Den mest övergripande av dem alla är principen hållbar

om en utveckling. För att denna princip skall kunna tillämpas behöver den bli föremål för en operationell uttolkning. En avgörande fråga är vilka krav vi bör ställa på en en politik som syftar till hållbar utveckling. Åtminstone följande bör uppfyllas en moment Kågeson, 1994:

Vi måste fastställa vad vi menar med en hållbar utveckling.

2. För varje del av vår definition behövs ett långsiktigt mål som garanterar att ekosystemen kan upprätthålla sina normala kvaliteter under mycket lång tid och att atmosfären inte förändras så mycket vid jämförelse med förindustriella förhållanden att vi riskerar påtaglig förändring en av klimatet. I sammanhang där det från vetenskaplig synpunkt kan vara svårt att anta en långsiktig målsättning, är det bättre att fastställa en provisorisk målnivå än att invänta fullständig förståelse ämnesomen av rådet i fråga.

I fall där det är uppenbart att en hållbar utveckling inte kan uppnås inom . överskådlig tid de närmaste 10-15 åren, bör vi anta etappmål och en tydlig tidplan.

Varje sådant etappmål bör föra ett avsevärt närmare det slutliga . oss målet.

Miljöpolitikens principer

våra kortsiktiga åtaganden åtföljas av För att vara trovärdiga måste gör det troligt att vi kan uppnå beslut åtgärder och medel som om målsättningen.

principerna och begreppen är användbara vid ut- Flera av de övriga operationell definition hållbar utveckling. Det formandet av en sådan av belastningsgränser, försiktighetsprincipen och gäller främst kritiska

kretsloppsprincipen.

bör användas i sammanhang där Begreppet kritiska belastningsgränser absolut övre gräns för hur stor belastning som man behöver fastställa en atmosfären långsiktigt tål. Begreppet bör inte olika ekosystem respektive från lägre nivå höja belastningen till uppfattas så att det är fritt fram att en tvärtom anledning att med utgångspunkt dess den när gränsen. Det finns försiktighetsprincipen hålla god marginal till nivåer där befrån en överskrida gränsen för vad känsliga ekosystem lastningen kan komma att viktigt beakta försiktighetsprincipen i situationer där tål. Det är särskilt att ytterligare hänsyn kan tas till låg eller måttlig osäkerheten är stor och där kostnad. nära släktskap med kritiska belastnings- Kretsloppsprincipen har ett bör minska och sluta materialflödena inom gränser när den anger att man från samhället till naturen inte blir större än vad samhället så att flödena tål. Flödena från samhället skall alltså utan olägenheter naturen långsiktigt i de naturliga kretsloppen samma material. kunna inpassas av emellertid vidare än så. Den innebär också att Kretsloppsprincipen är naturligt förekommande ämnen från samhället bör begränsas av flödena av till framtida generationers behov dessa material. För förnybara hänsyn av överstiga den långsiktiga avkastningen. Kretsloppresurser får inte uttaget betecknas princip för långsiktigt hållbar sprincipen kan därför som en materialhantering. utfasningen hälsovådliga och miljöfarliga ämnen skall kunna För att av genomföras försening bör alla möjligheter till substitution tas tillvara. utan Substitutionsprincipen framhåller farliga ämnen och metoder bör att sammanhang där det större merkostnad finns likvärdiga ersättas i alla utan vådliga alternativ. Det är viktigt att myndigheter på lokal, men mindre och nationell nivå får tillämpa substitutionsprincipen utan att detta regional internationella handelsöverenskommelser. Principen skall anses strida mot

Miljöpolitikens principer

bör tillämpas såväl i samband med offentlig upphandling inom som ramen för myndigheternas råd och anvisningar till näringslivet. Om vi skall kunna uppnå en hållbar utveckling krävs aktiv meden verkan från hushållen och från alla näringsgrenar. Ett utvidgat sektorsan-

svar kan utformas så att politikerna utformar mål för alla näringsgrenar som mera påtagligt medverkar till att belastningen något visst ämne på av ekosystemen eller atmosfären är för hög. Även fysisk påverkan, i t.ex. form av felaktiga odlingsformer, bör omfattas sådan målsättning. Det av en bör de ansvariga myndigheternas och varje sektors sak att till att se målsättningen uppnås. Sådana sektorsmål bör emellertid sättas med hänsyn till vad man bedömer vara marginalkostnaden för att rducera utsläppen i olika samhällssektorer. När OECD först formulerade principen förorenarens betalningsom ansvar PPP fanns ingen egentlig målsättning för det internationella miljöarbetet. Sedan något årtionde tillbaka talar allt fler regeringar och internationella organ om vikten att alla externa effekter internaliseras. av En internalisering kan ske antingen påverkan nedbringas till genom att nivåer som naturen långsiktigt tål eller införande avgifter genom av som motsvarar den miljöförstöring produktion och konsumtion upphov som ger till. Det förefaller därför naturligt att omtolka PPP så principen att avser förorenarens ansvar för de kostnader krävs för vi skall nå som att en hållbar utveckling. I varje fall bör de internationella reglerna utformas så att förorenarna tvingas ta ansvar för gränsöverskridande föroreningar samt utsläpp som hotar atmosfären eller världshaven. PPP bör givetvis gälla alla näringsgrenar, inklusive jord- och skogsbruk. Principen om att man bör använda bästa tillgängliga teknik BAT behöver bli tydligare och utvidgas i riktning bästa tillgängliga mot praktik. Därmed klargör att principen inte bara gäller teknik man utan hela systemen för produktion och odling. Det bör också klargöras att BAT är all teknik och alla metoder som utifrån dagen s.k. kunskapsnivå är eller

utan större svårighet kan bli praktiskt tillgängliga. För att underlätta kunskapsspridning BAT det fördel FN i samverkan om vore en om med andra internationella lät inrätta faktabank med uppgift organ en att registera BAT inom en rad områden stor betydelse för det internationella av miljöarbetet.

Avslutningsvis kan det finnas skäl att fundera över vilka miljötyper av problem som kan undvikas eller lösas seglar i farled där om en miljövårdens principer utgör fyrar och vilka grund fyrarna som trots kan

Miljöpolitikens principer

framgått flera de föregående kapitlen finnas kvar omarkerade. Som av av önskan att undvika liknande har redan gjorda erfarenheter och en om

utformandet de föreliggande principerna. misstag haft betydelse för av nu således kunna undvika eller undanröja Om dessa principer följs borde man

miljöproblem liknar dem redan har erfarenhet av. som i vilken utsträckning det kan finnas En intressant fråga är emellertid som principer riskerar att inte göra någonting negativa effekter trots våra som har feminisering rapporterats hos åt I flera amerikanska vattendrag en

vilkas kön inte är förbestämd av bottenlevande ryggradslösa djur,

uppväxtmiljön. En möjlig förklaring till detta kromosomerna utan avgörs av könshormon från p-piller sprids i miljön via fenomen kan att kvinnliga vara miljövårdens principer förmår oss att uppavloppsvatten. Frågan är om och de är till någon hjälp i sökandet efter en märksamma en sådan risk om

lösning principerna inte mycket vägledning. Visst Med nuvarande tolkning ger substitutionsprinciperna kunna göras tillgängliga skulle försiktighets- och i är sig giftig, persistent eller även på ämnesgrupp som inte vare en principer skulle i så fall få göras så finmaskiga att onaturlig, men dessa i näten. Visst skulle begreppet kritiska alltför mycket skulle fastna till också omfatta mänskliga belastningsgränser kunna utvidgas att

här; nätet görs för finmaskigt riskerar hormoner, men samma sak gäller om

det bli opraktiskt och kontraproduktivt.

hittills spelat undanskymd roll i Det finns andra miljöproblem, som en

och därför inte i någon högre grad den offentliga i-landsdebatten som

principerna. Dit hör den fysiska förtillåtits påverka utformningen av mangroveträsk, sjögräsängar och korallrev, i störelsen av kustzoner, t.ex. Rekreationsområden golfbanor och tropiska och subtropiska områden. som

andra exempel. Var för sig utgör de obetydliga ingrepp men marinor är områden ockupera huvuddelen av känsliga sammantaget kan de i vissa

Även fall miljövårdens principer i dagens utformning biotoper. i dessa ger

inte något fullgott skydd.

begränsningen hos principerna i första Slutligen bör dock konstateras att

utformningen dem och inte på misstag. Formuleringarna hand beror på av miljöföreträdarnas förhandlingar med motstående är ett resultat av

således inte Gud givna. Det finns fortfarande ett intressen. De är av för förbättringar både med avseende på design och betydande utrymme

implementering.

Miljöpolitikens principer REFERENSLITTERATUR

Kågeson, P. 1994, The Concept of Sustainable Transport, European Federation for Transport and Environment, Bryssel, mars.

.4

Statens

offentliga utredningar 1994

Kronologisk förteckning

Ändradansvarsfördelning för denstatliga Vårandes stämma ochandras. . statistiken.Fi. Kulturpolitikochintemationalisering. Ku.

Kommunerna, Landstingen ochEuropa Miljö ochfysiskplanering. M. . + Bilagedel.C. Sexualupplysning ochreproduktiv hälsaunder

. Mänsföreställninga kvinnorochChefskap. om 1900-talet i Sverige. UD.

Vapenlagen ochEG.Ju. Kvinnor,barnocharbeteiSverige1850-1993. UD. . Kriminalvårdochpsykiatri.Ju. Gamla är ungasom blivit äldre.Omsolidaritet . . SverigeochEuropa.Ensamhällsekonomisk mellangenerationerna. Europeiska äldreåret1993. . konsekvensanalys. Fi. 40. Långsiktig strâlskyddsforskning. M.

EU,EESochmiljön.M. 4 LedighetslagstiñningenöversynA. . en . Historisktvägval FöljdemaförSverigeiutrikes- 42.Statenochtrossamfunden. - C.

ochsäkerhetspolitiskt hänseende att bli, Uppskattad sysselsättning av - om skatternas betydelse respektive . intebli medlemiEuropeiska unionen. UD. fördenprivatatjänstesektom. Fi.

Förnyelse ochkontinuitet om konstochkultur 44.Folkbokföringsuppgiñema i samhället. Fi. , i framtiden.Ku. 45.Grunden forlivslångtlärande. U.

Anslutningtill EU Förslagtill övergripande - 46.Sambandet mellanSamhällsekonomi, transfereringar . lagstiftning.UD. ochsocialbidrag.

Omkrigetkommit...Förberedelser förmottagande 47.Avveckling denobligatoriska av anslutningen . av militärtbistånd19494969 Bilagedel. + SB. till studentkârer ochnationer.U.

12 Suveränitet ochdemokrati 48.Kunskap för utveckling bilagedel. . + A. + hilagedelmed expertuppsatser. UD. 49.Utrikessekretessen. Ju.

13.JlK-metoden, m.m. Fi. 50.Allemanssparandet översyn.Fi. - en 14.Konsumentpolitik i en ny tid.C. 51.Minne ochbildning.Museernas uppdragoch 15.På väg. K. organisation bilagedel. Ku. + 16.Skoterköming jordbruks-ochskogsmark. 52.Teaternsroller.Ku.

Kartläggning ochåtgärdsförslag. M. 53.Mästarbrev förhantverkare. Ku.

Års-ochkoncemredovisning enligtEG-direktiv. 54.Utvärdering praxisi asylärenden. Ku. . av DelI ochll. Ju. 55.Rättentill reformerat bilstöd.S. ratten- Kvaliteti kommunal verksamhetnationell 56.Ett för kvinnor våldtagits . centrum som och uppföljningochutvärdering. C. misshandlats. S.

Renarolleri biståndetstyrningocharbetsfördelning 57.Beskattning fastigheter, av del Principiella . i en effektivbiståndsförvalming. UD. utgångspunkter för beskattning fastigheter av m.m. Reformerat pensionssystem. Fi . Reformerat pensionssystem. BilagaA. 58.6 JuniNationaldagen. Ju. . Kostnader ochindivideffekter. 59.Vilkavattendrag skallskyddasPrinciperoch

Refonnerat pensionssystem. BilagaB. förslag.M. . KvinnorsATPochavtalspensioner. Vilkavattendrag skallskyddasBeskrivningar av Förvaltabostäder. Ju. vattenområden. M. . Svenskalkoholpolitik en strategiför framtiden. Särskilda skäl utformning , - - ochtillämpning av Svenskalkoholpolitik bakgrund - ochnuläge. 2 kap.5 §ochandrabestämmelser i . Att förebygga alkoholproblem. utlänningslagen. Ku. . Värd alkoholmissbrukare. av Pantbankernas kreditgivning. N. . Kvinnorochalkohol. Rationaliserad fastighetstaxering, del Fi. . Barn Föräldrar Alkohol. - - Personnummerintegritet och effektivitet. Ju. . - Vallagen.Ju. Med raps i tankarnaM.

Vissamervärdeskattefrågor lll Kultur m.m. Fi. Statistikochintegritet,del2 Lag . - - om MycketUnderSamma Tak.C. personregister förofficiellstatistik Fi. . m.m. Vandelnsbetydelse i medborgarskapsärenden, Finansiella tjänsteriförändring.Fi. . m.m. Ku. Räddningstjänst i samverkan ochpåentreprenad. Tekniskt förytterligare . . utrymme TV-sändningar Ku. Fö.

°8 Otillbörligkurspåverkan ochvissainsiderfrágor. Fi. .

1994 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

General Principles of Environment Domaren i Sverige inför framtiden 69. Onthe . utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete. Protection. .VL -

70. lnomkommunal utjämning. Fi. DelA+B. Ju.

utlåtanden utfärdas hälso- 100, Beskattningen vid gränsöverskridande 71. Omintyg och som av S. omstruktureringar inom EG, m.m. Fi. och sjukvårdspersonal i yrkesutövningen.

72. sjukpenning, arbetsskada och förtidspension l0l, Höj ribban

Lärarkompetens för yrkesutbildning. U. förutsättningar och erfarenheter, under- 102. Analys och utvärdering av bistånd.UD. 73. Ungdomars välfärd och värderingar - en livsstil och attityder. C. 103. Studiemedelsñnansierad polisutbildning. Ju. sökningom levnadsvillkor, 104. PVC plan för att undvika miljöpåverkan. M. 74. Punktskattcrna och EG.Fi. - en 105 Ny lagstiftning om radio ochTV. Ku. .Patientskadelag C. andthe Environment towards 106 , Sjöarbetstid. K.

76. Trade - a . 107 .Säkrare finansiering av framtida kärnavfalls sustainable playing field. M.

Tillvarons trösklar.C. kostnader. M. 77. 108.Säkrare finansiering av framtida kämavfalls- .Citytunneln i Malmö. K. Fi. kostnader Underlagsrapporter. M. 79. Allmänhetens bankombudsman. under reform Lägesrapport frän 109.Tåget kommer. K. 80. iakttagelser en - Resursberedningens uppföljning vid universitet 110.Omsorg och konkurrens, S. sex resurstilldelningssystemet 111. Bilars miljöklassning ochEG. M. och högskolor av det nya högskoleutbildning. U. 112 Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. för grundläggande . En studie av konsumentupplevelscr. Jo. 81, Ny lag om skiljeförfarande. .Iu. miljöinsatser i jordbruket 113 Växande råvaror. M. 82. Förstärkta . tillämpning EG:s miljöprogram. Jo. 114. Avfallsfri framtid. M. svensk av - Sjukvårdsreformer i andra länder.S. 83. Övergång av verksamheter och kollektiva upp- . den svenska arbetsrätten. A. 116. Skyldighet att lagra olja och kol. N. sägningar. EUoch högskoleutbildningen. U. 117. Domstolsprövning av förvaltningsärenden. Ju. 84. Samvetsklausul inom 118 InformationsteknologimVingar människans 85,Ny lag om skatt energi. .

En teknisk översyn och EG-anpassning. förmåga. SB.

119. Livsmedelspolitik för konsumenterna. Reforme Motiv. Del - - sig. Jo. Författningstext och bilagor. Del11. Fi. som kom av - Finansiell leasing lös egendom. Ju. 86. Teknologioch värdkonsumtion inom sluten 120 av . somatisk korttidsvärd 1981-2001. S. 121. Bosparande. Fi.

betalning 122. Trygghet mot brott i lokalsamhället. Kartläggning 87. Nya tidpunkter för redovisning och av principiella synpunkter och förslag. Ju. skatter och avgifter. Fi. och EG. Fi. 123. Miljöombudsman. M. 88. Mervärdesskatten Fi. 124. Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns. 89. Tullagstiftningen och EG. 125. Samordnad insamling av miljödata. K. 90. Kart och fastighetsverksamhet 126. Husläkarreformens första halvår. S. finansiering, samordning och - Spiran Äpplet, En universitetsstrukn författningsreglering. M. 127.Kronan ny

Principerför minska i södra Stockholmsområdet. U. 9 .Trafikenoch koldioxiden - att K. 128. Lokal Agenda 21 en vägledning. M. trafikens koldioxidutsläpp. trafiki K. 129. Företagares arbetslöshetsersättning. A. 92. Miljözoner för tätorter. 130. Försäkring under krigsförhållanden. Fi. 93. Levande skärgårdar. Jo, medielandskap, Ku. 131. Skyddet vidden inregränsen. Ju. 94. Dagspressen i 1990-talets regi. 132. Landstingens ansvar för kliniskt forsknings- och 95. En allmän sjukvårdsförsäkring i offentlig

Följdlagstiftning till miljöbalken. M. utvecklingsarbete. S. 96. enskilda brunnar. M. 133. Miljöpolitikens principer. M. 97. Reglering av Vattenuttag ur

98. Beskattning av förmåner. Fi.

Statens

offentliga utredningar 1994

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Kostnader ochindn [2l]

Omkrigetkommit...Förberedelser Reformerat pensionssystem. BilagaB. förmottagande av militärtbistånd1949-1969Bilagedel. + KvinnorsATPochavtalspensioner. [22]

lnformationsteknologin Svensk alkoholpolitik en strategiförframtiden. [24] r -Vingar människans törmåga.[l18] Svensk alkoholpolitikbakgrund ochnulåge. [25] w Att förebygga alkoholproblem. [26]

Justitiedepartementet Vård alkoholmissbrukare. av [27]

Vapenlagen ochEG[4] Kvinnorochalkohol.[28]

Kriminalvårdochpsykiatri. [5] Barn FöräldrarAlkohol[29] - i Års- ochkoncemredovisning Gamla är ungasom blivit äldre. Om solidaritet mellan enligtEG-direktiv. Dell och11.Ju.[17] generationerna Europeiska äldreåret 1993.[39]

Förvaltabostäder. [23] Sambandet mellansamhällsekonomi, transfereringar

Vallagen.[30] ochsocialbidrag [46]

Utrikessekretessen. [49] Rättentill ratten reformerat bilstöd.[55] - 6 JuniNationaldagen. Ett centrum för kvinnor som váldtagits och [58] misshandlats. [56] Personnummerintegritetocheffektivitet.[63] - Ny lag om skiljeförfarande. [81] Omintygochutlåtanden utfärdas hälso- som av ochsjukvårdspersonal i yrkesutövningen. [71] DomareniSverigeinförframtiden utgångspunkter Sjukpenning, arbetsskada ochförtidspension - för fortsattutredningsarbete. DelA+B. [99] förutsättningar ocherfarenheter. [72] - Studiemedelsfinartsierad polisutbildning. Teknologiochvárdkonsumtion inomsluten [103] Domstolsprövningförvaltningsärenden. somatisk korttidsvärd 1981-2001. [86] av [117] Finansiellleasing lösegendom. Enallmänsjukvârdsförsäkring i offentligregi.[95] av [120] Trygghet brotti lokalsamhället. Omsorgochkonkurrens. [110] mot Kartläggning, Sjukvârdsreformer i andraländer.[115] principiellasynpunkter förslag. och [122] Husläkarreformens förstahalvår.[126] Varu-ochpersonkontroll vid EU:s yttre gräns.[124] Skyddetviddeninre Landstingens ansvar för klinisktforsknings- och gränsen. [131] utveck1ingsarbete.[132]

Utrikesdepartementet Kommunikationsdepartementet Historisktvägval FöljdemaförSverigeiutrikes-och säkerhetspolitiskt På våg. [15] hänseende av att bli,respektive intebli medlemiEuropeiska unionen. [8] Citytunneln i Malmö.[78]

Anslutningtill EU Förslagtill övergripande TrafikenochkoldioxidenPrinciperför - att minska - trafikenskoldioxidutsläpp. lagstiftning. [10] [91] Suveränitet ochdemokrati Miljözonerför trafiki tätorter. [92]

+ bilagedelmed [12] Sjöarbetstid. [106] expertuppsatser. Renarolleri biståndetstyrningocharbetsfördelning Tågetkommer.[109]

i effektiv biståndsforvaltning. Samordnad insamling miljödata.[125] av en [19] Sexualupplysning ochreproduktiv hälsaunder1900-taletFinansdepartementet i Sverige.[37] Kvinnor,barnoch arbeteiSverige 1850-1993. [38] Ändradansvarsfördelning fordenstatliga statistiken. [l]

Analysochutvärdering bistånd.[102] av SverigeochEuropa.Ensamhällsekonomisk konsekvensanalys. [6] Försvarsdepartementet JIK-metoden, m.m. [13]

Räddningstjänst i samverkan Vissamervärdeskattefrågor lll Kultur m.m. [31] ochpå entreprenad. [67] - Uppskattad sysselsättning skatternas om betydelse - Socialdepartementet fördenprivatatjänstesektom. [43]

Folkbokföringsuppgiñema i samhället. [44] Mäns föreställningar om kvinnorochChefskap. [3] Allemanssparandet en översyn. [50] Refonnerat pensionssystem. [20] - Reforrnerat pensionssystem. Beskattning fastigheterdel av Principiella BilagaA. utgångspunkter för beskattning fastigheter av m.m. [57]

1994 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Rationaliserad fastighetstaxering, del Fi. [62] Vårandes stämma och andras - Statistik ochintegritet. del2 Kulturpolitik och internationalisering. [35] Lag personregister för officiell statistik m.m. [65] Minne och bildning.Museernas uppdrag och - om Finansiella tjänster i förändring. [66] organisation + bilagedel.[5l] Otillbörligkurspáverkan ochvissa insiderfrágor. [68] Teaterns roller. [52] lnomkommunal utjämning. [70] Mästarbrev för hantverkare. [53] Punktskatterna och EG.[74] Utvärdering av praxisi asylärenden. [S4] Allmänhetens bankombudsman. [79] Särskilda skäl utformning ochtillämpning av 2 kap. - Nylag skatt energi. 5 § och andra bestämmelser i utlänningslagen. [60] om En teknisk översyn och EG-anpassning. Dagspressen i 1990-talets medielandskap. [94] Motiv. Del Ny lagstiftning om radioochTV. [105] - Författningstext ochbilagor. DellI. [85] - Näringsdepartementet Nyatidpunkter för redovisning och betalning av skatter och avgifter. [87] Pantbankernas kreditgivning. [61] Mervärdesskatten ochEG. [88] Skyldighet att lagra oljaochkol. 16] Tullagstiftningen ochEG. [89] Beskattning förmåner.[98] av Arbetsmarknadsdepartementet Beskattningen vid gränsöverskridande Ledighetslagstiñningenöversyn [41] -- en omstruktureringar inom EG, m.m. [100] Kunskap för utveckling + bilagedel. [48] Bosparande. [121] Övergång av verksamheter ochkollektiva upp Försäkring under krigsförhállanden. [130] sägningar. EU ochden svenska arbetsrätten. [83] Företagares arbetslöshetsersättning. [129] Utbildningsdepartementet Grunden förlivslångt lärande. [45] Civildepartementet Avveckling den av obligatoriska anslutningen till Kommunerna, Landstingen ochEuropa. Studentkårer ochnationer. [47] + Bilagedel, [2] Iakttagelser under reform en Lägesrapport från Konsumentpolitik i tid. [14] - enny Resursberedningens uppföljning vid sex universitet Kvaliteti kommunal verksamhet- nationell ochhögskolor det av nya resurstiIldelningssystemet uppföljningoch utvärdering, för grundläggande högskoleutbildning. [80] MycketUnderSamma Tak. [32] Samvetsklausul inom högskoleutbildningen. [84] Staten och trossamfunden, [42] Höj ribban Ungdomars välfärdoch värderingar - en under- Lärarkompetens för yrkesutbildning. [101] levnadsvillkor, livsstiloch attityder. ]73] sökningom Kronan Spiran Äpplet. En ny universitetsstmktur Patientskadelag. [75] i södra Stockholmsområdet. [127] Tillvarons trösklar.[77]

Jordbruksdepartementet Miljö- och naturresursdepartementr Förstärkta miljöinsntser jordbruket EU. EES och miljün. [7] svensktillämpning E015 av miljöprogram. [82] Skoterköming pâjordbruks- och skogsmark. - Levande skärgårdar. [93] Kartläggning och åtgärdstörslag. [16] Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. Miljö och fysisk planering. [36] En studie av konsumentupplevelser. [112] Långsiktig strålskyddsforskning. [40] Livsmedelspolitik för konsumenterna. Vilka vattendrag skall skyddas Principeroch Reformen som kom av sig. 19] förslag. [59] - Vilka vattendrag skall skyddas Beskrivningar av Kulturdepartementet vattenområden. [59] Förnyelse och kontinuitet om konst ochkultur Med raps i tankarna [64] w i framtiden.[9] On the General Principles of Environment Vandelnsbetydelse i medborgarskapsärenden, m.m. [33] Protection. [69] Tekniskt utrymme for ytterligare TV-sändningar. [34]

Statens offentliga

utredningar 1994

Systematisk

förteckning

TradeandthcEnvironmenttowardsa sustainable playingfield. [76] Kart-ochfastighetsverksanthet finansiering, samordning ochförfattningsreglering. [90] Följdlagstiftning till miljöbalken.[96] Reglering Vattenuttag enskilda av ur brunnar.[97] PVC en planför att undvika miljöpåverkan. [104] - Säkrarefinansiering framtidakämavfallskostnader. av [107] Säkrarefinansiering framtidakärnavfallskoslnader av - Underlagsrapporter. [108] Bilarsmiljöklassning ochEG.[111] Växande råvaror. 13] Avfallsfriframtid. 14] Miljöombudsman. [123] LokalAgenda21 en vägledning. [128] - Miljöpolitikensprinciper.[133]

Miljövårdsberedningen är regeringens råd i miljöfrågor.

Beredningen ska söka miljöfrågor och tillföra nya

av nya

arbetsformer till miljöarbetet. Beredningen ska också bidra till

att stimulera miljödebatten.

Miljövårdsberedningen kommitté inom Miljö- och

är en naturresursdepartementet och inrättades 1968.

Detta är översättning SOU 1994:69. en av

Posrmnss: 10647 STOCKHOLM FAX08-20 502x, TELEFON08-690 9090 ISBN 91-38-13806-9 ISSN 0375-250X