Säkrare obligationer?

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

l

Statens offentliga utredningar WW 1997:110 PÅ

Finansdepartementet

Säkrare

obligationer

Betänkande av Utredningen om särskilda regler

för vissa kreditmarknadsbolag

Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpasfrån ritzes F kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes. Offentliga Publikationer. uppdrag av Regeringskanslietsförvaltningsavdelning.

Beställningsadrcss: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svarapåremiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen.1993. En liten broschyr som underlättararbetetför den som skall svara remiss. - Broschyrenkanbeställashos: Regeringskansliet Förvaltningsavdelningen Distributionscenualen 10333 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 1025

Tryckt av REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-20671-4 Stockholm 1997 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Finansdepartementet

Vid regeringssammanträde den 23 maj 1996 beslöts särskild att en utredare skulle tillkallas för att överväga det bör öppnas om en möjlighet för kreditmarknadsbolag med viss specificerad verksamhet, t.ex. utlåning mot mycket god säkerhet i fast egendom, att tillämpa särskilda lagfästa regler om förstärkt offentlig tillsyn och om förmånsrätt vid konkurs för innehavare institutets skuldforbindelav ser. Till särskild utredare förordnades samma dag generaldirektören Anders Sahlén. l arbetet med detta betänkande har som sakkunniga deltagit: advokaten Lena Hasselgren, chefsekonomen vid Posten Sverige AB lrma Rosenberg, chefsjuristen vid Finansinspektionen Hans Schedin, f.d. verkställande direktören Lars Wohlin och f.d. verkställande

direktören Carl Johan Åberg, enhetschefen vid Sveriges Riksbank

Marianne Wolfbrandt under tiden 4 juni 27 november l996 och i hennes ställe bitr. avdelningschefen Margareta Kettis från den 27 november 1996. l arbetet har experter deltagit kanslirådet Tord som Gransbo samt ekonomen vid VPC Elias Kazarian. Utredningens sekreterare har varit rådmannen Anders Davidsson och, biträdansom de sekreterare, enhetschefen vid Finansinspektionen Per Arne Ström. Samråd har vid två tillfällen ägt med företrädare för rum Banklagskommittén. På utredningens initiativ har den 4 december 1996 hållits en hearing vid vilken företrädare för institut och placerare beretts tillfälle att framföra synpunkter på utredningsuppdraget. Särskilt yttrande har avgetts av Margareta Kettis.

Härmed överlämnas betänkandet "Säkrare obligationer". Utredningsuppdraget är därmed avslutat. Stockholm den 22 augusti 1997 Anders Sahlén /A nders Davidsson Per Arne Ström

Innehållsförteckning

Förord Sammanfattning

6 Innehållsförteckning

3.3 Förutsättningarna på längre sikt 66 3.3. 1 Påverkande faktorer 67 3.3.2 Särskilt om försäkringsbolagens enhandsregler 70 3.4 En internationell utblick 74 3.4.1 Hypoteksmarknadens storlek och utbredning inom EU 75 3.4.2 Mer om obligationernas villkor och löptider 77 3.5 Fortsatt integration inom EU 87

överväganden och förslag 91

4.1 Allmänna överväganden 91 4.2 Institutionell eller funktionell inriktning 101 4.3 Förmånsrätt 105 4.4 Balansprincipen 111 4.5 Belåningsgrad ll3 4.6 Värderingsfrågor 117 4.7 Statlig garanti och kommunal borgen 121 4.8 Tillsynsfrâgor 123 4.9 Vissa övergångsfrågor 125

Lagstiftningsfrågor 129 Undantagsregeln i artikel 22 punkt 4 itredje livförsäkringsdirektivet införlivas i svensk rätt 129

5.2 Ändringar i lagen om fmansieringsverksamhet 131

5.3 Ändringar i försäkringsrörelselagen 134

5.4 Ändringar i förmånsrättslagen 136

Författningskommentarer 139 Förslag till lag om ändring i lagen 1992:1610 om fmansieringsverksamhet 139 6.2 Förslag till lag om ändring i formånsrättslagen 1970:979 145 6.3 Förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen 1982:713 145

Ekonomiska konsekvenser 147

Innehållsförteckning 7

Särskilt yttrande l57 Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv, Dir. 1996:42 163 Bilaga 2 Skrivelse från Svenska Bankföreningen 175

. . . ,

Förord

Bör införa guldkantade obligationer i Sverige Den intresseväckande frågan restes 1993 med anledning av en skrivelse från Bankföreningen till Finansdepartementet. Saken gällde dock något mindre fantasieggande än man vid första påseende kanske kunde tro.

Svenska hypoteksinstitut bostadsinstitut skulle enligt skrivelsen

förlora sin särart när lagen om kreditmarknadsbolag infördes 1994 och hotades därtill av samma flaskhalsproblem som de danska i sin upplåning på obligationsmarknaden. sammanslagningen institut av kunde nämligen befaras medföra att institutionella placerare skulle hindras av sina enhandsregler att köpa hypoteksobligationer i tidigare omfattning. Danskarna hade gått i bräschen i EG och genomdrivit undantagsregler som klarade upp denna brydsamma situation. En uppstramning av säkerhetsbestämmelserna och en justering förmånsrättsordningav en för innehavare särskilt säkra eller guldkantade obligationer av möjliggjorde väsentliga lättnader i enhandsreglerna. Frågan var alltså om också Sverige borde införliva detta regelverk i sin lagstiftning. Redan när denna utredning tillsattes 1996 stod det klart att vikande Iåneefterfrågan och en breddning av upplåningsbasen hade medfört att situationen rett upp sig åtminstone denna gång utan allvarliga friktioner i fastighetsñnansieringen. Utredningen reste därför själv frågan om det finns mer generella motiv för att införa de aktuella bestämmelserna från EG-direktiven i svensk lagstiftning. Jag anser att så är fallet och har med stöd av utredningens sakkunniga och experter utarbetat förslag till en sådan lagstiftning.

10 Förord SOU 1997:1 10

Jag har vidgat perspektivet och gör gällande att åtgärden inte enbart villkoren för hypoteksinstitutens finansiering. Den tar avser också sikte den svenska obligationsmarknadens tillgång till likvida obligationer instrument for likviditetsforvaltiring, kanalisering av som sparande och finansiering av investeringar. Hypoteksobligationerna bör alltså med detta synsätt ta sig en del av statspapperens traditionella roll i det finansiella systemet i ett läge där statens nettofinansieringsbehov ligger nära noll. Det är mot den bakgrunden jag har svaratjakande frågan om EG-direktivens bestämmelser särskilt säkra obligationer bör om införlivas i svensk rätt. Om det sker anserjag att genomlysningen av hypoteksinstituten främjas och att tillgången ökar stora, homogena värdepappersstockar benchmarksystemet obligainom ramen for tionsmarknaden. Även åtgärden är ett litet ingrepp i svensk rätt verkar den i den om riktning jag förespråkat. Den bör bidra till en effektivare som obligationsmarknad med lägre marginaler och pressade kapitalkostnader till nytta för låntagarna.

Sammanfattning

Fastighetsfinansiering har lång tradition i Sverige och hypoteks-

instituten bostadsinstituten sin egen historia. Under den senaste tio-

årsperioden har förändringarna i de legala förutsättningarna för denna verksamhet kommit att avlösa varandra. Detta hänger samman med lagstiftningsarbete föranlett såväl av inhemska överväganden som av anpassning till det regelsystem som följer av Sveriges deltagande i samarbetet inom den europeiska gemenskapen. Lagstiftningen för kreditaktiebolagen har samordnats med den lagreglering som var gällande för finansbolagen i gemensam lagstiftning, nämligen kreditmarknadsbolagslagen. Från den l juli 1997 får sådan verksamhet bedrivas även i föreningsform under den nya benämningen lagen om fmansieringsverksamhet. Parallellt med detta lagstiñningsarbete har anpassning skett till det regelsystem som följer av skilda EG-direktiv det finansiella området. Genomförandet i svensk rätt av dessa EG-direktiv har föranlett en massiv lagstiftningsinsats. Anpassningen har emellertid inte alltid varit fullständig. Så har t.ex. den undantagsregel i bl.a. tredje livförsäkringsdirektivets artikel 22 punkt under vissa villkor medger försäkringsbosom lag att placera belopp som svarar mot upp till 40 procent av de försäkringstekniska avsättningarna i särskilt säkra obligationer, utgivna och samma emittent, inte kunnat införlivas i svensk rätt av en eftersom de villkor som förutsätts vara gällande inte varit uppfyllda här. Direktivbestämmelserna, tillkom danskt initiativ, har som emellertid införlivats i de tyska och danska regelsystemen. Tillsammed emittenterna på den svenska hypoteksmarknaden svarar mans

12 Sammanfattning

motsvarande danska och tyska hypoteksinstitut för omkring 80 procent av den samlade stocken hypoteksobligationer inom EU. Förhållandena i här nämnda grannländer har betydelse för ställningstagandet till även Sverige bör genomföra en motsvarande om uppgradering för väsentliga delar av den nationella hypoteksobligationsmarknaden, i linje med EG-direktivens krav för särskilt säkra obligationer. Även det i detalj inte går att förutsäga hur integraom tionen och konkurrensförhållandena kommer att utvecklas den marknaden de närmaste åren framstår dagens skillnader gemensamma

i ländernas formella regelsystem vad gäller särskild förmånsrätt för

obligationsköparna, begränsningar av belåningsgrader för fastigheter och inriktningen för den offentliga tillsynen som ett onödigt handikapp för Sveriges vidkommande. Ändrade omvärldsförhållanden och konkurrensförutsättningar spelar alltså stor roll för utredningens överväganden och motiv. Det blir allt viktigare för hypoteksinstituten att löpande kunna anpassa sin upplåning till ändrade krav och behov från olika placerarkategorier, såväl aktörer på den inhemska marknaden som på de utländska kapitalmarknaderna. Dessa placerare tillmäter genomlysningen av hypoteksinstitutens finansiella ställning och analyserna av de bakomliggande kreditportföljerna allt större vikt. En reglering baserad på EG-direktivens principer om särskilt säkra obligationer skulle förenkla placerarnas kreditvärderingsprocesser och tydliggöra de grund-

läggande villkor och säkerheter gäller denna del av obliga-

som tionsmarknaden. Det bör samtidigt understrykas att de makroekonomiska förhållandena har ändrats väsentligt jämfört med det sämre läge som rådde när frågeställningen kring de svenska hypoteksobligationernas säkerheter och villkor först aktualiserades, år 1993, mot bakgrund av EG-direktivens undantagsbestämmelser. De flaskhalsproblem och andra friktioner i obligationsupplåningen marknaden som då kunde befaras blev i praktiken inte särskilt omfattande. När nu den samhällsekonomiska balansen i Sverige i hög grad återvunnits äger också all omsättning och nyupplåning från hypoteksinstitutens sida utan nämnvärda problem. rum

SOU 1997:1 10 Sammanfattning 13

Koncentrationen av den långfristiga fastighetsfinansieringen till ett fåtal mycket stora bankkoncerner med tillhörande hypoteksinstitut riskerar dock att skapa vissa problem. Koncentrationstendenserna återverkar i första hand på försäkringsbolagens kapitalförvaltningar, eftersom bolagen får tillgång till färre placeringsalternativ inom för försäkringsrörelselagens begränsningar av enskilda större ramen placeringsrisker enhandsengagemang i bl.a. hypoteksobligationer. Det senaste årets fusioner mellan svenska bolåneinstitut har framtvingat vissa omdispositioner i försäkringsbolagens placeringsportföljer, effekt gällande placeringsregler som inte bör bortses en av från. Avgörande för ställningstagandet till frågan om regler för särskilt säkra obligationer nu bör införas i Sverige är dock inte bara de överväganden som här nämnts. l ett vidgat perspektiv kan göras gällande att åtgärder som innebär en uppstramning av säkerhetsbestämmelserna kring utgivning av hypoteksobligationer har betydelse även för den svenska obligationsmarknadens allmänna funktionssätt och för olika placerares tillgång till likvida och homogena obligationer för handel och omsättning. Hypoteksobligationerna skulle, om följande åtgärder vidtogs, kunna få ökad betydelse som alternativ till statspapper i det finansiella systemet, detta i ett läge då statens nettofinansieringsbehov ligger nära noll. Mot bl.a. den bakgrunden har jag funnit att övervägande skäl talar för att även i Sverige skall göra det möjligt för de hypoteksinstitut som så önskar att ge ut särskilt säkra obligationer, enligt de standardkrav och tillsynskrav som EG-direktiven innehåller. Effektiviteten på hypoteksobligationsmarknaden bör kunna främjas och de särskilt säkra obligationernas ställning bland såväl inhemska som utländska

placerare bör kunna stärkas. Åtgärden kan alltså motiveras med

hänsyn till båda dessa placerarkategoriers behov och preferenser. Förslagen innefattar ett relativt begränsat ingrepp i lagstiftningen, men torde ändå medföra inte obetydliga fördelar för berörda hypoteksinstitut och för deras låntagare. Av avgörande betydelse är att förslaget skall vara möjligt att genomföra utan krav på långtgående strukturella ingrepp eller omorganisationer. Det skall präglas av

14 Sammanfattning SOU 1997:1 10

funktionalitet och valfrihet för instituten och så långt möjligt omfatta den utestående stocken obligationer och andra skuldförbindelser. l betänkandet föreslås mot denna bakgrund bestämmelser nya inom ramen för lagen finansieringsverksamhet, placeringsom en ny

bestämmelse i försäkringsrörelselagen och bestämmelse

en ny om förmånsrätt i förmånsrättslagen. De nya bestämmelserna i lagen om finansieringsverksamhet tas i lagens kapitel 3 om rörelseregler. Ett kreditmarknadsföretag får, efter tillstånd från Finansinspektionen, ge ut skuldförbindelser förenade med särskild förmånsrätt. Förmånsrätten gäller för kapital och upplupen ränta i den egendom som institutet anger i för ändamålet avsett register. Medel härrör från utgivning dessa som av skuldförbindelser skall användas för lämnade av kredit mot pant i fast egendom, dock industrifastigheter. Krediten får inte överstiga belåningsgraderna 75 procent för bostadsfastigheter och 60 procent för kommersiella fastigheter och jordbruksfastigheter räknade på belåningsobjektets marknadsvärde. Finansinspektionen får meddela närmare föreskrifter om hur marknadsvärdet skall fastställas. Från sin övriga verksamhet skall institutet hålla avskilt viss typ av tillgångar och säkerheter i sådan omfattning att värdet på dessa fortlöpande motsvarar minst värdet på de fordringar avseende kapital och upplupen ränta som kan framställas mot kreditmarknadsföretaget på grund av de utfärdade skuldförbindelserna. Den nya verksamheten får bedrivas först efter tillstånd av Finansinspektionen. Därigenom behövs inte någon särskild reglering av övergångstid för de nya reglerna. Först när företaget uppfyller de nya reglerna och kan visa sig vara god för betalning till samtliga borgenärer, vare sig de har förmånsrätt eller inte, kan tillstånd för verksamheten lämnas och förmånsrätt förenad med ifrågavarande skuldförbindelser börja gälla. l förmånsrättslagen förs en ny paragraf 6 direkt efter förmånsrätt för pant i fast egendom, som ger särskild förmånsrätt för fordran som innehavare av skuldförbindelse har hos kreditmarknadsföretag i den egendom och i den omfattning som anges i de nya reglerna.

SOU 1997:1 10 Sammanfattning 15

l försäkringsrörelselagens 7 kap. l0c § införs undantagsregelns

placeringsbestämmelse medger att värdet av en enskild placering

som får uppgå till 40 procent det belopp skall skuldtäckas om av som placeringen utgörs skuldförbindelser utgivna enligt de nya av bestämmelserna i lagen om fmansieringsverksamhet från samma kreditmarknadsföretag. reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1999. Den här De nya föreslagna förmånsrätten kommer emellertid inte att gälla förrän efter det att berörda hypoteksinstitut erhållit Finansinspektionens tillstånd enligt de nya bestämmelserna.

Författningsförslag

Förslag till Lag om ändring i lagen 1992:1610 om finansieringsverksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1992: l 610 om finansieringsverksamhet, dels att det i lagen skall införas fem nya paragrafer, 3 kap. l 1-15 §§, samt närmast före 3 kap. l 1 § en ny rubrik av följande lydelse, dels att 5 kap. 1 § och 6 kap 1 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap. Särskilda regler för vissa kreditmarknadsföretag

11§

Ett kreditmarknadsföretag, i vars verksamhet ingår att lämna kre-

dit mot panträtt i fast egendom, får, efter tillstånd av Finansin-

spektionen, ge ut skuldförbindelser som är förenade med förmånsrätt enligt 6 a § förmånsrättslagen 1970:979.

18 F örfattningsförslag

F örmånsrätten gäller för fordringar avseende kapital och upplupen ränta i den egendom som framgår av det register som skall föras enligt 13

12§

Ger ett kreditmarknadsföretag ut sådana skuldförbindelser som anges i 1 I § skall kreditmarknadsföretaget från sin övriga verksamhet hålla avskilt tillgångar och säkerheter i sådan omfattning att värdet på dessa fortlöpande motsvarar minst värdet på de fordringar avseende kapital och ränta kan framställas som mot kreditmarknadsföretaget på grund av de utgivna skuldförbindelserna.

13§

Kreditmarknadsföretaget skall föra ett register över de tillgångar och säkerheter som hålls avskilda enligt 12 § och över tillgångarnas och säkerheternas värde.

14§

Medel som härrör från utgivna skuldförbindelser skall användas

F örfattningsförslag 19

för lämnande av kredit mot pan-

trätt i fast egendom.

Krediten får i varje enskilt fall

inte överstiga följande högsta

procentuella gräns av den fasta

egendomens marknadsvärde. För bostadsfastigheter, 75 procent, och för kommersiella fastigheter och jordbruksfastigheter, 60 procent.

Finansinspektionen får meddela närmare föreskrifter om hur marknadsvärdet skall fastställas.

15§

Ett kreditmarknadsföretag som att ut skuldförbindelser avser ge i enlighet med bestämmelserna i 11-14 §§ skall ansöka om tilistånd för detta hos Finansinspektionen.

Till ansökan skall fogas redogörelse för att kreditmarknadsföretaget uppfyller vad som anges i lag och i Finansinspektionens föreskrifter.

När Finansinspektionen lämnat tillstånd enligt första stycket kommer förmånsrätt enligt 6 a § förmånsrättslagen 1 970. 979 att

20 F örfattningsförslag SOU 1997:1 10

gälla för sådana skulaförbindel- .sier som anges i 1 J

5 kap. 1 § Ett kreditmarknadforetag står under tillsyn av Finansinspektionen. Kreditmarknadsforetaget skall lämna inspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär. Inspektionen får genomföra undersökning hos ett kreditmarknadsföretag när inspektionen anser det nödvändigt. Inspektionen skall föra en Inspektionen skall föra en förteckning över kreditmarknads- förteckning över kreditmarknadsföretagen. företagen. Av förteckningen skall särskilt fiamgå vilka kreditmarknadsföretag som har tillstånd enligt 3 kap. 15

6 kap. 1 §

Finansinspektionens beslut enligt 5 kap. 6 § och 22 § andra stycket får inte överklagas. Beslut som inspektionen med- Beslut som inspektionen meddelar med stöd av 1 kap. 2 2 delar med stöd av l kap. 2 2 kap. 3 och 8 §§ samt 5 kap. ll, kap. 3 och 8 §§, 3kap. 15 § samt 15,17 och 19 §§ får överklagas 5 kap. ll, 15, 17 och 19 får hos kammarrätten. överklagas hos kammarrätten.

Andra beslut som inspektionen meddelar enligt denna lag får överklagas hos länsrätten. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av länsrättens avgörande.

Förfáttningsförslag 21

Inspektionen får bestämma att ett beslut om förbud, föreläggande eller återkallelse skall gälla omedelbart.

Denna lag träder i kraft den l januari 1999. Har ett kreditmarknadsföretag, före det att tillstånd enligt 3 kap. 15 § erhållits, utfärdat skuldförbindelser och använt därav influtna medel för lämnande av kredit mot pant i fast egendom, får även sådana skuldförbindelser omfattas förmånsrätt sedan kreditmarkav nadsföretaget erhållit tillstånd enligt 3 kap. 15 Till den redogörelse i 3 kap. 15 § skall då fogas förklaring av på vilket sätt som avses kreditmarknadsföretaget avser att tillmötesgå berättigade krav från borgenärer vars fordran mot företaget inte kommer att kunna göras gällande med förmånsrätt.

22 F Örfattningsförslag SOU 1997:1 10

Förslag till lag om ändring i förmånsrättslagen 1970:979

Härigenom föreskrivs i fråga om förmånsrärtslagen l 970:979 att det

i lagen skall införas en ny paragraf 6 a.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 a §

Förmånsrätt följer med fordran

innehavare skuldförbindsom av else har hos kreditmarknadsföretag i den egendom och iden omfattning som anges i 3 kap. 11 § lagen 1992:1610 finansieom ringsverksamhet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

Författningsförslag 23

Förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen 1982:713.

Härigenom föreskrivs i fråga om försäkringsrörelselagen 1982:713 att 7 kap. 10 c § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap. 10 c § Värdet av en enskild placering får motsvara högst följande andelar av det belopp som skall skuldtäckas: Fem procent om placeringen utgörs av en fastighet, tomträtt eller byggnad, eller en grupp av sådan egendom, om egendomen eller egendomarna är belägna på ett sådant sätt att de ur risksynpunkt utgör en investering. Motsvarande skall gälla för andelar i sådan egendom. Fem procent om placeringen Fem procent om placeringen utgörs av aktier och andra värde- utgörs aktier och andra av papper som kan jämställas med värdepapper som kan jämställas aktier eller obligationer eller med aktier eller obligationer eller skuldförbindelser från samma skuldförbindelser från samma emittent eller samma låntagare, emittent eller låntagare, samma om inte annat följer av om inte annat följer av 3 eller Tio procent om placeringen Tio procent om placeringen utgörs av aktier och andra utgörs av aktier och andra värdepapper som kan jämställas värdepapper som kan jämställas med aktier eller obligationer eller med aktier eller obligationer eller skuldförbindelser från samma skuldförbindelser från samma emittent eller låntagare, om emittent eller låntagare, om denne är sådant rättssubjekt som denne är sådant rättssubjekt som anges i 10 § första stycket 8 eller anges i 10 § första stycket 8 eller Det sammanlagda innehavet av Det sammanlagda innehavet av sådana tillgångar får uppgå till sådana tillgångar eller av högst 40 procent av det belopp placeringar enligt 5 får uppgå till som skall skuldtäckas. Andelen högst 40 procent av det belopp aktier eller andra värdepapper som skall skuldtäckas. Andelen

24 F örfattningsförslag

kan jämställas med aktier aktier eller andra värdepapper som från emittent får dock inte kan jämställas med aktier samma som överstiga fem procent det från samma emittent får dock inte av belopp skall skuldtäckas. överstiga fem procent av det besom lopp som skall skuldtäckas. Tio procent placeringen utgörs av andelar i värdepappersfonder om förvaltas fondbolag eller fondföretag, om inte annat som av samma Finansinspektionen. medges av Fyrtio procent om placeringen utgörs skuldförbindelser utav givna enligt 3 kap. 11-15 §§ 1992:1610 om finansieagen ringsverksamhet från samma kreditmarknadsföretag. Begränsningarna i första stycket Begränsningarna i första stycket 2 och 3 skall tillämpas på mot- 3 och 5 skall tillämpas på motsvarande sätt för emit- svarande sätt för grupper av emitgrupper av tenter eller låntagare med inbör- tenter eller låntagare med inbördes anknytning. Med sådan des anknytning. Med en sådan en två eller flera fysiska två eller flera fysiska grupp avses grupp avses eller juridiska utgör eller juridiska personer som utgör personer som helhet från risksynpunkt där- helhet från risksynpunkt dären en för att någon dem har, direkt för att någon dem har, direkt av av eller indirekt,ägarinflytande över eller indirekt, ägarinflytande över eller flera de övriga i eller flera av de övriga i grupen av grup- en eller utan att stå i sådant eller utan att stå i sådant pen, pen, förhållande har sådan inbördes förhållande har sådan inbördes anknytning att någon eller samtli- anknytning att någon eller samtlide övriga kan råka i betal- av de övriga kan råka i betalga av ga ningssvårigheter dem ningssvårigheter om en av dem om en av drabbas finansiella problem. drabbas finansiella problem. av av Begränsningarna i första stycket 2 och 3 gäller inte sådana i 10 § första stycket 1-5 angivna tillgångar får användas för skuldsom täckning.

SOU 1997:1 10 F örfattningsförslag 25

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får inom de i första stycket meddela ramar som anges ytterligare föreskrifter om lämplig riskspridning. Finansinspektionen får, det finns särskilda skäl, medge om tillfälliga avvikelser från de begränsningar som anges i första stycket.

Denna lag träder i kraft den l januari 1999.

Bakgrund

1 Utredningsuppdraget

Genom beslut den 23 maj 1996 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla särskild utredare med uppdrag att en överväga det bör öppnas möjlighet för kreditmarknadsbolag om en med viss specificerad verksamhet, t.ex. utlåning mot mycket god säkerhet i fast egendom, att tillämpa särskilda lagfästa regler om förstärkt offentlig tillsyn och förmånsrätt vid konkurs för om innehavare institutets skuldförbindelser. av I utredningsuppdraget ingick att överväga om en sådan reglering institutionell eller funktionell inriktning. Vidare skulle borde ges en utredaren överväga i vilken utsträckning placeringsregler för svenska finansiella företag borde justeras med hänsyn till att EUzs regler medger omfattande placeringar i obligationer om dessa ges ut av mer sådana kreditinstitut det här är fråga Utredaren skulle enligt om. direktiven därutöver analysera hur den finansiella sektorns struktur och låntagarnas villkor kan komma att påverkas av nu beskrivna bestämmelser. Slutligen skulle utredaren föreslå rättslig reglering. en Direktiven finns i sin helhet intagna bilaga 1 i detta betänksom ande.

28 Bakgrund SOU 1997:1 10

1.2 Kreditmarknadsbolagslagens tillkomst

Bland de förslag som framkom vid Kreditmarknadskommitténs fullgörande av sitt uppdrag var att arbetsförutsättningarna för de finansiella instituten borde göras så likformiga som de for respektive verksamhet gällande skyddsintressena tillät. För att åstadkomma större systematik i regelverket föreslog Kreditmarknadskommittén därför att reglerna för instituten utanför banksystemet skulle inordnas i en gemensam lag. Med något enstaka undantag hade remissinstanserna inte något att erinra mot att en gemensam lag infördes för dåvarande kreditaktiebolag och finansbolag. Stadshypotekskassan anförde emellertid vid remissbehandlingen att det bl.a. med anledning av EG:s regler om riskspridning i placeringsportföljer var angeläget att bostadsobligationerna även för framtiden klart kunde urskiljas från företagsobligationer. Kassan ansåg att bästa sättet vore att behålla en i lag särskild beteckning för företag som motsvarade bostadsinstituten. Ett sätt ansågs vara att reglera bostadsinstituten i ett särskilt kapitel i lagen. Där kunde ställas upp strängare krav på betryggande säkerhet för obligationsutgivningen och snävare gränser för vilken annan verksamhet som fick bedrivas vid sidan om lånerörelsen. Lagstiftningen för de finansiella instituten vid sidan om bankerna kännetecknades inte av någon enhetlig systematik. Den reglering som fanns for de olika instituten präglades istället av att ha tillkommit for att möta de från tid till uppkommande behoven av lagstiftning annan uppstått under utvecklingens gång. Det ansågs vara historiskt som betingade faktorer låg bakom att hypoteksinstituten, kreditaktiesom bolagen och finansbolagen reglerades i särskilda lagar. Tidigare, t.ex. vid tillkomsten av finansbolagslagen, var uppfattningen att det var olämpligt att samordna nu berörd lagstiftning. Departementschefen ansåg i lagstiftningsärendet det av flera skäl lämpligt att införa lag för kreditaktiebolag och vara en gemensam finansbolag. Verksamheterna som bedrevs av de båda typerna av bolag kunde visserligen vara av skild karaktär. Så ansågs t.ex. de s.k. mellanhandsinstituten ingick i kretsen av kreditaktiebolag ha som

Bakgrund 29

vissa särdrag, framförallt den specialdestinerade utlåningen och kapitalanskaffningssättet. Specialiseringen av utlåningen var inte i första hand beroende av typen av kredit utan en följd av att varje institut hade sitt eget begränsade område för kreditgivning, t.ex. bostadssektorn, näringslivet eller kommunerna. Den l augusti l99l fick finansbolagen samma rätt som kreditaktiebolagen att ge ut obligationer och andra fordringsrätter avsedda för allmän omsättning. I och med detta förelåg enligt departementschefen inte längre några formella skillnader ur lagteknisk synvinkel mellan de båda företagsformerna. Detta talade för införandet av en gemensam lagstiftning. Ett annat skäl som talade för gemensam lagstiftning var att ett antal EG-direktiv som reglerar kreditinstituten var väg att införlivas i svensk rätt till följd EES-avtalet. Såväl kreditaktiebolagen av som flertalet finansbolag föll under definitionen av kreditinstitut. Mot den bakgrunden ansågs det vara lämpligt att försöka samla de svenska regler som blev en följd av införlivandet av direktiven i en gemensam lag. De rörelseregler som föreslogs bli införda i kreditmarknadsbolagslagen ansågs vara så pass vida och flexibla att de inte skulle behöva innebära några större inskränkningar eller förändringar för de olika typer av finansieringsverksamhet som bedrevs av företag på marknaden. Det befanns vara varken erforderligt eller nödvändigt att som Stadshypotekskassan föreslagit införa särskilda regler för vissa institut. Syftet med att införa en gemensam lag för bolagen var att regleringen av instituten skulle vara så likartad som möjligt. De enskilda företagens profilering de eller mindre fick ske genom mer strikta bestämmelser för sin verksamhet som företagen var för sig beslutade införa i sin bolagsordning. Det anmärktes i lagstiftningsärendet att om Sverige med anledning av EG:s regler om riskspridning i placeringsportföljer skulle finna det erforderligt och önskvärt att hårdare reglera vissa institut så fick den frågan tas upp igen i ett annat sammanhang. Mot den bakgrunden samordnades lagstiftningen för kreditaktiebolag och finansbolag till lagen om kreditmarknadsbolag.

30 Bakgrund

1.3 från

Framställning Svenska

Bankföreningen

Efter det att riksdagen i december 1992 antagit förslaget om gemenlagstiftning för kreditaktiebolag och finansbolag överlämnade sam Svenska Bankföreningen till Finansdepartementet en framställning daterade den 28 oktober 1993 om ändringar i kreditmarknadsbolagslagen. Framställningen innefattade förslag om att en särreglering skulle införas för hypoteksbolagen/bostadsinstituten. Innebörden av förslagen att vissa krav och begränsningar skulle införlivas i lagen var såvitt avsåg hypoteksbolag. Särskilda krav säkerheter och möjlighet att placera upplånade medel skulle framgå av lagförslaget. Svenska Bankföreningens framställning kompletterades den 29 september 1994 och den 3 november 1994 med ytterligare framställningar i saken. Svenska Bankföreningens framställning den 28 oktober 1993 fogas till detta betänkande som bilaga

1.4 placeringar och tillsyn i vissa

Regler

om

EG:direktiv

Sveriges medlemskap i EU har inneburit införlivande av ett antal EGdirektiv i svensk rätt. Ett betydelsefullt direktiv är det s.k. UClTSdirektivet, Rådets direktiv den 20 december 1985 om samordning av lagar och andra författningar företag för kollektiva av som avser investeringar i överlåtbara värdepapper fondföretag 85/61 l/EEG. Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser som begränsar fondernas placeringsmöjligheter. Enligt direktivets huvudregel får högst fem procent tillgångarna placeras i värdepapper med samma utgivare. av Denna gräns fâr höjas till tio procent det sammanlagda innehavet om placeringar på fem-tio procent uppgår till högst 40 procent av av fondföretagets tillgångar.

Bakgrund 31

Genom tilläggsdirektiv 88/220/EEG till UClTS-direktivet

infördes ytterligare ett undantag från den ovan angivna huvudregeln. Tilläggsbestämmelsen gav medlemsländerna rätt att höja gränsen för enhandsengagemang till 25 procent avseende obligationer emitterade av ett kreditinstitut som enligt lag står under särskild offentlig tillsyn avsedd att skydda obligationsinnehavarna. Vidare måste kapital som härrör från emission av sådana obligationer enligt lag placeras i tillgångar som under obligationernas hela giltighetstid täcker fordringama. Vid emittentens betalningsoförmåga skall skuldförbindelserna prioriteras för återbetalning av kapital och upplupen ränta, vilket i praktiken skulle innebära att de var förenade med förmånsrätt vid emittentens konkurs. Av tilläggsdirektivet framgår bl.a. följande. Artikel 22.1 och 22.2 i direktiv 85/61 l/EEG begränsar ett fondföretags placeringar av fondtillgångarna i överlåtbara värdepapper med samme emittent till 5 procent, ett gränsvärde som vid behov kan få höjas till l0 procent. Detta gränsvärde medför speciella problem för fondforetag etablerade i Danmark, när dessa önskar placera en väsentlig del av sina tillgångar den danska obligationsmarknaden, eftersom denna marknad domineras av obligationer emitterade av hypotekskreditinstitut och antalet institut som emitterar sådana obligationer är mycket litet. Dessa obligationer är i Danmark underkastade särskild reglering och tillsyn i syfte att skydda innehavarna, och behandlas i dansk lagstiftning som likvärdiga med obligationer emitterade eller garanterade av staten. Bestämmelserna i artikel 22.3 i direktiv 85/61 l/EEG innehåller undantag från punkterna 1 och 2 i samma artikel, när det gäller

obligationer som är emitterade eller garanterade av en medlemsstat,

och ger fondföretag rätt att placera upp till 35 procent av sina tillgångar i sådana obligationer. Det finns skäl för ett liknande undantag, men av mer begränsad omfattning, såvitt gäller obligationer inom den privata sektorn, vilka de saknar statlig garanti ändå erbjuder investerare särskilda även om garantier inom ramen för de särskilda regler som gäller för dessa. Det är därför nödvändigt att utvidga undantaget till att omfatta samtliga sådana obligationer som uppfyller gemensamt fastställda kriterier,

Bakgrund SOU 1997: l 10

varvid det bör överlåtas medlemsstaterna att fastställa en lista över de obligationer de där så är lämpligt, bli omfattade av en avser, undantagsbestämmelse, och varvid det bör föreskrivas ett liknande förfarande för information till andra medlemsstater som gäller enligt artikel 20 i direktiv 85/61 l/EEG. De överväganden ledde fram till att undantagsregeln i som tilläggsdirektivet till UCITS-direktivet infördes, kom att bli vägledande för liknande undantagsregler togs i direktiv av senare som lydelse. Både i det s.k. tredje direktivet om annan direkt försäkring än

livförsäkring 92/49/EEG och i det s.k. tredje livförsäkringsdirektivet 92/96/EEG har undantagsbestämmelsen förts in.

Tredje livförsäkringsdirektivets artikel 22, l och 4 har följande lydelse.

"l. l fråga tillgångar motsvarar tekniska avsättningar skall om som hemlandet föreskriva att varje forsäkringsföretag högst får investera

följande:

b 5 % sina sammanlagda tekniska bruttoavsättningar i aktier och

av andra överlåtbara värdepapper kan jämställas med aktier, som obligationer, skuldförbindelser och andra penning- och kapitalmarknadsinstrument från företag eller i lån till samma låntagare, samma allt sammantaget, dock med undantag lån till en statlig, regional av eller lokal myndighet eller till internationell organisation i vilken en eller flera medlemsstater är medlemmar. Denna gräns får höjas till en 10 % högst 40 % företagets tekniska bruttoavsättningar om av investeras i lån eller värdepapper, varvid än 5 % av företagets mer tillgångar investeras hos och en av låntagarna och utgivarna. var

Medlemsstaterna får höja den fastställs i punkt 1 b till gräns som 40 % i fråga vissa skuldförbindelser utfärdats av ett kreditinom som stitut med huvudkontor inom gemenskapen enligt lag står under som särskild offentlig tillsyn i syfte att skydda innehavarna av sådana skuldförbindelser. Särskilt skall de belopp, som härrör från de

SOU 1997:1 10 Bakgrund 33

utfärdade skuldförbindelserna, enligt lag investeras i tillgångar som, under hela giltighetstiden för skuldforbindelserna, kan täcka fordringhar samband med dessa och som, i händelse av utställarens arna som betalningsoförmåga, prioriteras för återbetalning av kapital och ränta."

1.4.1 Rekvisiten för artikel 22

uppfyllande av punkt 4 tredje livforsäkringsdirektivet.

Som framgått det i samband med antagandet av de s.k. ovan var UClTS-direktivet som de danska önskemålen om en lättnadsregel infördes. Liknande regel har som angetts, på vad från danskt håll anges vara i allt väsentligt samma motiv, kommit att inflyta i senare direktiv på det finansiella området. Det är att märka att formuleringen i tredje livforsäkringsdirektivet efter angivna förebilder tar sikte på att ange ett antal rekvisit som syftar till att närmare definiera den obligation och typ av som avses i vilken det skall vara tillåtet för t.ex. ett livforsäkringsbolag att placera från en emittent i enlighet med i regeln angiven procentsats. Tolkningen av bestämmelsen får i sin tur ledas tillbaka till tolkningen av motsvarande bestämmelse i UCITS-direktivet. Nedan anges vissa riktlinjer för bedömning de rekvistit som anges i av undantagsregeln. Riktlinjerna är hämtade från sammanställning i den av EC Mortgage Federation utgivna Mortgage Banks and the Mortgage Bond Europe. Ett betydelsefullt rekvisit är att det skall vara fråga om "vissa skuldförbindelser som utfärdats av ett kreditinstitut med huvudkontor inom gemenskapen som enligt lag står under särskild offentlig tillsyn i syfte att skydda innehavarna av sådana skuldförbindelser". Avgörande här är att det av lag skall framgå att utgivandet av denna särskilda skuldförbindelse skall medföra att utgivande institut som en följd därav skall vara underkastad i lag angiven särskild offentlig tillsyn. Denna tillsyn skall, också enligt lag, vara så utformad att den skyddar innehavarna av dessa skuldforbindelser. Genom det

34 Bakgrund SOU 1997:1 10

specialdestinerade kravet på särskild lagreglering utesluts all annan emissionsverksamhet än den som här avses. Därav kanske den i vissa sammanhang använda beteckningen "guldkantade" obligationer. På grund av att det i lagstiftningen efter införandet av undantagsregelns rekvisit kommer att urskiljas en särskild typ av obligation, kan det finnas skäl att närmare överväga om obligationen skall, i samband med att den lagregleras, tilldelas en reserverad beteckning. Syftet med en sådan åtgärd skulle självfallet vara att i omsättningens intresse underlätta identifieringen av de till obligationsinnehavet knutna speciella säkerhetsegenskaper som anges i undantagsregeln. Av det ovan angivna följer att det är endast obligationer utgivna med stöd regelsystemet föranlett undantagsregeln kan av av som komma i åtnjutande av den förmånsätt som är en förutsättning för placeringsregelns tillämpning. Regelsystemet måste vara utformat entydigt för att skydda obligationsinnehavarna. Det duger alltså inte med motsvarande bestämmelser intagna i det enskilda institutets bolagsordning. Den särskilda offentliga tillsynen måste vara verkställd av en statlig myndighet. Det är inte möjligt att ordna sådan tillsyn genom branschorganisationer eller t.ex. särskilt utsedda revisorer. Sådan ytterligare tillsyn kan som ett komplement, vilket lär förekomma ses

i Tyskland och Österrike, är inte tillfyllest för att uppfylla

men direktivets tillsynskrav. Det måste också fråga särskild offentlig tillsyn. Som vara om varande ett kreditinstitut är ett kreditmarknadsföretag enligt gällande rätt underkastad tillsyn av allmänt slag. En sådan tillsyn fungerar för all del som skydd även för den som har för avsikt att investera i obligationer utgivna av ett sådant bolag. Ett tillsynssystem som uppfyller i lag reglerade tillsynsaspekter som t.ex frågor om storlek på eget kapital, kapitaltäckning och s.k. stora exponeringar är emellertid inte tillräckligt. Det skall vara tillsyn som också tar sikte på kvaliteten i kreditgivningen. Obligationsköparna skall kunna räkna med att de tillgångar och säkerheter i vilka emittenten placerat det kapital han erhållit vid obligationsutgivningen fortlöpande fullt ut täcker de fordringar som kan förekomma med anledning av obligationsinnehavet. Tillsynen

Bakgrund 35

måste innefatta viss kontroll av att låneobjekten är rätt värderade och att balans i värdemässigt hänseende hela tiden föreligger mellan särskilt säker upplåning och den därigenom finansierade utlåningen mot säkerhet i fast egendom. Den särskilda offentliga tillsynen medför också att det i praktiken måste vara fråga om en tämligen begränsad krets utgivare av särskilt säkra obligationer. Det är rimligt att anta att institutioner som ägnar sig bostadsfmansiering kommer att av flera skäl ha detta som sitt huvudsakliga verksamhetsområde. Av tradition har specialiseringen i bostadsfinansiering medfört att från verksamheten kunnat uteslutas annan bankverksamhet, som t.ex. lån utan säkerhet, varigenom risker från annan verksamhet inte kunnat slå igenom mot de säkerheter som ställts för obligationsupplåningen. Genom kravet på särskild offentlig tillsyn leds tanken närmast mot att verksamheten bör bedrivas i specialiserade institut. Ett sådant synsätt är emellertid inte nödvändigt. Det förekommer både i Tyskland och Österrike att intensiv tillsyn riktas mot institut som ägnar sig kombinerad kreditgivning. Som antytts ovan är det avgörande att medel från obligationsutgivningen investeras på ett så riskfritt sätt som möjligt. För att säkerställa att så sker finns stadgandet i undantagsregelns andra mening. l punkt 4 andra meningen anges att "särskilt skall de belopp, som härrör från de utfärdade skuldförbindelserna, enligt lag investeras i tillgångar som, under hela giltighetstiden för skuldförbindelserna, kan täcka fordringarna som har samband med dessa och som, i händelse av utställarens betalningsoformåga, prioriteras för återbetalning av kapital och ränta". Förutsättningen är att medlen skall investeras på ett sätt så att de är kopplade till viss tillgångsmassa. För att uppfylla direktivets krav är det tillräckligt att den totala volymen av emitterade obligationer fortlöpande motsvarar den totala volymen tillgångar avsatta för att täcka fordringar framställda med stöd av utfärdade obligationer. Det viktigaste är dock att det måste framgå av lag att ett institut som emitterar obligationer av nu avsett slag för bostadsfmansiering gör detta som ett led i sin lagreglerade verksamhet. Det är återigen inte tillräckligt att regelsystemet anges i institutets bolagsordning.

36 Bakgrund

Detta gäller under förutsättning att lagstiftaren inte angett att betämmelserna i bolagsordningen återfinns där med stöd i lag och att detta är anledningen till att bestämmelserna intagits i bolagsordning- Syftet är uppenbart, nämligen att ytterligare förstärka den säkerhet en. till betalning som skall vara förenad med innehavet av obligationen genom att verksamheten reglerats i lag. Tillgångarna skall under hela giltighetstiden för skuldförbindelserna kunna täcka fordringar som har samband med dessa. Denna balansprincip tar sikte på det nominella värdet av utfärdade obligationer respektive lämnade lån. Motvärdet på obligationerna skall således under hela giltighetstiden vara tillräckligt för att kunna infria krav. Detta gäller således även under ett eventuellt konkursförfarande. Det är av stor betydelse för systemets trovärdighet att institutet fortlöpande upprätthåller balans mellan lämnade lån och utgivna obligationer. Satt i samband med den särskilda offentliga tillsyn som emittenten är föremål för ärjust adekvat balans mellan ifrågavarande tillgångar och skulder ett moment som tillsynsmyndigheten måste kunna kontrollera fortlöpande. Slutligen måste tillgångarna vara prioriterade för återbetalning av kapital och upplupen ränta i händelse utställarens betalningsoförav måga. Det är vid utställarens konkurs som obligationens rätta legala ställning framträder. Så länge institutet bedriver sin verksamhet under sedvanliga ekonomiska förhållanden, finns enligt direktivtexten inget

direkt samband mellan utfärdade obligationer och de tillgångar som

institutet investerat erhållna medel Skulle institutet försättas i konkurs skall emellertid obligationsinnehavaren ha prioriterad rätt till återbetalning av kapital och upplupen ränta. Andra fordringsägare än de stöder sitt krav obligationsinsom nehav av nu avsett slag skall inte ha rätt att del av de tillgångar som avsatts till täckande av krav från obligationsinnehavarna, annat än om ett överskott uppstått. Kapital och upplupen ränta skall betalas av dessa tillgångar utan att någon del av dem anses ingå i konkursboets övriga tillgångsmassa. Att så är fallet är givetvis av särskild betydelse då institutet drivit annan tillåten verksamhet utöver nu avsedd bostadsfinansiering. Å andra sidan avtar betydelsen den prioriteraav

Bakgrund 37

de rätten till återbetalning om den institutionella varianten för att bedriva verksamheten valts. Förmånsrätten är således en av hörnstenarna vid införandet av undantagsregeln.

1.5 Genomförandet av tredje

livförsäkringsdirektivet

l regeringens proposition "Genomförande av EG:s tredje skaderespektive livförsäkringsdirektiv" prop. 1994/95:l84 behandlades frågan om undantagsregeln i artikel 22 punkt 4 skulle införas i svensk rätt. l propositionen anfördes bl.a. följande s. 189 Liknande regler lättnader i begränsningsregler återfinns inom om EG-rätten bl.a. vad gäller bankers och andra kreditinstituts stora exponeringar och vad gäller värdepappersfonders placeringar. Bakgrunden till reglerna anses vara de förhållanden som råder den danska bostadsfmansieringsmarknaden. Några få danska s.k. realkreditinstitut har sedan länge svarat för en stor del av den danska bostadsfinansieringen. För dessa institut gäller sådana regler om tillsyn och särskild förmånsrätt som avses i den aktuella direktivbestämmelsen. Den nu diskuterade regeln har således särskild betydelse för Danmark, och dess ursprung kan som sagts förklaras av de danska förhållandena. l propositionen angavs vidare att Sverige inte har regler för kreditinstitut som uppfyller undantagsregelns kvalifikationskrav om

särskild tillsyn eller om säkra placeringar kombinerade med förmåns-

rätt. Redan formella skäl går det alltså inte att införliva undantagsav regeln i den svenska rättsordningen. Frågan om lagändringar i fråga om tillsyn och förmånsrätt framdeles skall genomföras hänger dessutom samman med den mer övergripande frågan om det skall inrättas en särskild kategori institut som är underkastade strängare regler än annars i fråga om krav säkerheter och placeringar. Svenska Bankföreningen och andra företrädare för bostadsinstituten

38 Bakgrund

har som ovan angivits framställt önskemål om sådana särreglerade institut. Svenska Bankföreningen och andra bedömare har således ansett att det var av särskilt värde för ett institut om det genom lag, snarare än genom sin bolagsordning, var underkastat strängare krav än annars i fråga om säkerheter och placeringar. Med denna bedömning kom följdaktligen inte utredningens förslag att innehålla bestämmelser föranledda innehållet i undanav tagsregeln i artikel 22 punkt Genom lagen om kreditmarknadsbolag, som trädde ikraft den l januari 1994, infördes en enhetlig reglering för fmansbolag och kreditaktiebolag. En grundtanke bakom lagstiftningen var att enskilda kreditmarknadsbolag skulle profilera sig i sina bolagsordningar, snarare än behöva stöd av särreglering som gör det legala regelverket mer komplext. Från principiell synpunkt fanns enligt regeringens uppfattning inget hinder mot att tillåta större exponeringar mot ett enskilt institut än vad normalt gäller inom EG investeringen håller tillräcksom om ligt låg risk. Utvecklingen inom EG sådan att särskilda synes vara regler för här aktuella institut återkommer i olika sammanhang. Som nämnts förefaller också marknadsaktörerna fasta stor vikt vid en kategorisering av instituten som grundas på lagstiftning. Mot denna bakgrund avsåg regeringen att få till stånd en utredning kategori kreditinstitut skall underkastade särskilda om en ny som vara krav i fråga säkerhet, tillsyn och särskild förmånsrätt. Frågan om om sådan kategori skall införas skulle få bedömas med utgångspunkt en i utredningens förslag och slutsatser.

Frågan införande av undantagsreglen hade också berörts i ett om annat sammanhang som redovisas nedan.

Utredning placeringsregler för försäkringsbolag om

Den 17 december 1992 uppdrog regeringen docenten Lars Nyberg att med vissa närmare angivna utgångspunkter föreslå nya placeringsregler för försäkringsbolag. I september 1993 överlämnade Nyberg

SOU 1997:1 10 Bakgrund 39

departementspromemorian "Placeringsregler för försäkringsbolag"

Ds 1993:57.

Bakgrunden i korthet följande. Försäkringsutredningen, i vars var uppdrag ingick att skapa rationella rörelseregler för försäkringsbolaoch att åstadkomma ett regelsystem som var förenligt med det gen inom EG, hade under hösten 1991 lagt fram sitt delbetänkande Försäkringsrörelse i förändring 1 SOU 1991:89. Utgångspunkten för de utredningen avgivna förslagen om placeringsregler för av försäkringsbolagen var de av EG-kommissionen lämnade förslagen till tredje skadeförsäkringsdirektiv och tredje livförsäkringsdirektiv. EG:s ministerråd antog de båda direktiven under år 1992. I de antagna direktiven var placeringsreglerna reviderade jämfört med kommissionens ursprungliga förslag. Direktivförslagens detaljföreskrifter hade kommit att delvis ersättas med mer allmänt formulerade krav och riktlinjer. De antagna direktiven kom därför att i större utsträckning än förslagen att överlämna de enskilda länderna att självständigt bestämma på vilket sätt de skulle uppnå de mål som direktiven angav. Med anledning av de reviderade EG-direktiven ansågs det föreligga behov av att placeringsreglerna utreddes ytterligare.

Såvitt nu är i fråga hade utredaren att ta ställning till om den särskilda undantagsregel som återfinns bl.a. i tredje livförsäkringsdirektivet artikel 22 punkt 4 skulle införlivas i svensk rätt. 1 denna del anfördes

följande Ds 1993:57, s. 102 "Företrädare för bostadsinstituten har

förordat att Sverige bör utnyttja den lättnadsregel i EG:s direktiv som tillåter ett försäkringsbolag att ha enhandsengagemang 40 procent

av försäkringstekniska skulder. Regeln avser obligationer emitterade

av kreditinstutition som är föremål för särskild tillsyn i syfte att skydda obligationsinnehavarna, vilka dessutom skall ha särskild förmånsrätt i konkursboet i händelse av fallisemang. En sådan lättnadsregel bör dock undvikas eftersom den strider mot försäkringstagarnas intresse. Fyrtio-procentiga enhandsengagemang kan knappast ingå i en väldiversifierad portfölj." Efter denna bedömning lämnades inte något förslag om införande av undantagsregeln i svensk rätt.

40 Bakgrund SOU 1997:1 10

1.6 Lagen om ñnansieringsverksamhet

Under våren 1997 överlämnade regeringen till riksdagen en proposition om ñnansieringsverksamhet i ekonomisk förening m.m. prop. 1996/97:1 14. l propositionen föreslogs att tillståndspliktig finansieringsverksamhet skulle få bedrivas i ekonomisk förening. Förslaget innebar att lagen kreditmarknadsbolag, som föreskrev att sådan om verksamhet endast får bedrivas av aktiebolag, gjordes tillämplig även på ekonomiska föreningar. l propositionen föreslogs därför att namnet ändrades på lagen till lagen om finansieringsverksamhet. De nya reglerna trädde i kraft den l juli 1997. En den lagstiftningens effekter är att benämningen av nya kreditmarknadsföretag används för att omfatta både aktiebolag och föreningar. I propositionen har emellertid angivits att någon nyetablering av betydelse inte är att vänta som följd av de nya reglerna prop. 1996/961114, s. 66. Under utredningens arbete har således i gällande rätt skilda beteckningar använts för berörda företag. l detta betänkande används i löpande text olika beteckningar som t.ex. kreditmarknadsbolag, kreditmarknadsföretag, hypoteksinstitut och bostadsinstitut. Härmed avses institut som är specialicerade främst på upp- och utlåning till fastighetssektom.

2 Inledande

problemdiskussion

2.1 Direktivens

utgångspunkter

En utgångspunkt för problembeskrivningen i utredningens direktiv är det faktum att förhållandena på obligationsmarknaden har ändrats. Det finns numera inga ransoneringsinslag eller ränteregleringar som begränsar emissionerna eller tillväxtmöjligheterna. Marknadens utbudssida har avreglerats fullt ut. Samtidigt har EG:s finansiella regelverk införlivats med svensk rätt. Nya begränsningsregler för kapitalförvaltningen i värdepappersfonder och försäkringsbolag har härvid implementerats under första hälften av 1990-talet i enlighet med direktivens bestämmelser. Dessa omfattar bl.a. volymmässiga begränsningar för försäkringsbolagens och värdepappersfondernas placeringar i bostadsobligationer och andra kreditinstituts obligationer. Obligationernas samlade betydelse som tillgångsslag i placeringsportföljerna regleras härigenom, så också förekomsten stora exponeringar mot enskilda obligationsav emittenter. Beroende på marknadsläge och rådande strukturella förhållanden kan ett regelsystem med volymmässiga begränsningar förorsaka störningar i samspelet mellan placerarnas efterfrågan och emittenternas utbud av obligationer. Detta gäller inte minst på en marknadsplats som den svenska bostadsobligationsmarknaden, som präglas av en stark koncentration av verksamheterna till en handfull stora emittenter, flertalet bankanknutna bostadsinstitut.

42 Inledande problemdiskussion

Bostadsinstitutens kreditgivning till bostadsektorn och den övriga fastighetsmarknaden är huvudsakligen medelfristig och långfristig av karaktär. Instituten tillgodoser därför merparten sitt finansieringsav behov över obligationsmarknaden. Koncentrationstendenserna är framträdande när man ser till de marknadsledande emittenterna. Spintab och Stadshypotek svarade tillsammans för drygt halva utestående obligationsvolymerna vid slutet av 1996. Där återfanns även statligt ägda SBAB och Venantius samt de bankägda bostadsinstituten Handelsbanken Hypotek, Nordbanken Hypotek, S-E-Banken Bolån samt Föreningsbanken Kredit. Under 1997 har två större fusioner genomförts på bankområdet även berört strukturen för bostadsinstituten. Fusionerna ifråga som gäller dels Handelsbankens förvärv Stadshypotek, dels Samgåendet av

mellan Sparbanken Sverige och Föreningsbanken inklusive samord-

Spintab respektive Föreningsbanken Kredit. Därmed har ningen av koncentrationen nått punkt där bostadsinstitut inom två bankkonen Handelsbanken och Föreningssparbanken, tillsammans med cerner, statliga SBAB svarar för närmare 80 procent av marknaden. Koncentrationstendenserna är inte lika framträdande marknadens placerarsida, de institutionella investerarna där väger även om tungt. Genom att den långfristiga fastighetsfinansieringen utgör ett dominerande inslag på den svenska kreditmarknaden är det naturligt att alltid återfinna höga andelar bostadspapper i samtliga institutionelplacerares portföljer, däribland Allmänna Pensionsfonden, de privata livförsäkringsbolagen och de ledande affärsbankerna Dessa . placerare innehar för närvarande två tredjedelar av den samlade ca. bostadsobligationsstocken. Utredningens direktiv för en problemdiskussion väsentligen med utgångspunkt i här redovisade strukturella marknadsförhållanden. Koncentrationen på bostadsobligationsmarknaden hade redan innan sammanslagningarna under 1997 begränsat placeringsalternativen för de institutionella investerare som har intresse att placera och omsätta stora volymer bostadsobligationer. Därefter har det alltså skett en ytterligare förtätning bland emittenterna. Det kan mot denna bakgrund inte uteslutas att dagens förhållandevis restriktiva regler för t.ex. försäkringsbolagens högsta tillåtna enhandsengagemang i

Inledande problemdiskussion 43

bostadsobligationer leder till fördyringar och till effektivitetsförluster i systemet. Reglerna skulle kunna befintlig efterfrågan på strypa en obligationer från försäkringsbolag marknaden, tvinga fram omdispositioner och nya alternativa upplåningsvägar från berörda bostadsinstituts sida, vilket i sin tur kan räntedrivande effekter. ge Snedvridningar som påverkar räntestrukturen på bostadsinstitutens upplåningssida påverkar också institutens allokering de slutliga av krediterna till exempelvis hushåll och företag. Utredningsdirektiven pekar på ett näraliggande sätt att komma till rätta med här angivna risker för snedvridningar- att i Sverige införa de särskilda undantagsregler med lättnader beträffande enhandsengagemang som återfinns i EG-direktiven for såväl värdepappersfonder som för försäkringsbolag. Det är utredningens uppdrag att närmare analysera behovet av och förutsättningarna för att genomföra sådan en fullständig anpassning till EG-direktiven. Bestämmelserna tar sikte på stora exponeringar i obligationer utgivna av kreditinstitut enligt som lag träffas av särskilda säkerhets- och tillsynskrav. Bl. krävs villkor a. som ger obligationsplacerarna en prioriterad ställning för återbetalning av kapital och upplupen ränta vid eventuell betalningsoförmåga från emittentens sida. Innebörden detta är att de särskilt säkra av obligationerna enligt EG:s modell måste förenade med förmånsvara rätt vid emittentens konkurs. Förmånsrätten tar alltså sikte på konkurssituation, en men arrangemanget ger också under normala verksamhetsförhållanden tydlig korrespondens mellan del emittentens säkerhetsmassa en av och de häremot svarande obligationerna. Andra fordringsägare saknar motsvarande koppling till de utpekade tillgångsvärden skuldtäcksom er särskilt säkra obligationer. Som framgått redogörelsen av av avsnitten 1.4 och 1.5 har kvalifikationskraven tolkats så att EG:s undantagsbestämmelser inte kan göras tillämpliga på svenska bostadsobligationer utan att kompletterande regler och standardkrav införs i bl.a. lagen om finansieringsverksamhet.

44 Inledande problemdiskussion

2.2 Utredningens problemställning

Inledningsvis vill jag framhålla att de problem som utredningens direktiv på detta sätt identifierar när det gäller hypoteksinstituteits tillgång till placeringskapacitet obligationsmarknaden och befarade negativa effekter skärpta placeringsregler för försäkringsbolag, för av närvarande har begränsad aktualitet. Stora omställningar har visserliägt i det finansiella systemet under första hälften av 1990gen rum talet. Den konjunkturen, den offentliga skuldkrisen och svaga fastighetskrisen ledde temporärt till störningar och högt uppdrivna marknadsräntor. Emellertid är det inte bara destabiliserande omständigheter verkar på avreglerad marknad som den svenska som en obligationsmarknaden. stabiliserande faktorer påverkar också det löpande samspelet mellan efterfrågan och utbud. l de lägen där exempelvis statens budgetunderskott har drivit det samlade upp obligationsutbudet och marknadsräntorna har detta återverkat på den privata efterfrågan i ekonomin. Vi har under den senaste lågkonjunkturen sett den ekonomiska aktiviteten sjunka över lag och kreditefterfrågan från allmänheten falla. Bostadsbyggandet och andra investeringar i ekonomin har dragits ned. Aktiviteterna i det befintliga beståndet på fastighetsmarknaden har dämpats. De periodvis höga räntenivåerna har i de sammanhangen inneburit

påfrestningar i ekonomin, räntorna har också haft stabiliserande

men

verkan om man ser till marknadens efterfrågesida. Banker, företag

och hushåll har i ökad utsträckning riktat delar av sin efterfrågan på placeringar mot bostadsobligationsmarknaden. Vi har sett en dynamisk med ständiga anpassningar under skiftande process räntenivåer. Den senaste tiden har denna i allt väsentligt ägt under process rum positiva förtecken. Sett över ett par år har räntenedgången varit betydande och kreditexpansionen dämpad. För bostadsinstituten har tillgången till placeringskapacitet inom och utom landet varit så god att all omsättning och nyupplåning kunnat genomföras utan nämnvärda problem. I den meningen kan jag konstatera att de övergripande makroekonomiska förhållandena har ändrats jämfört med det

Inledande problemdáskussion 45

väsentligt sämre läge rådde när Bankföreningen med flera andra som intressenter gjorde framställningar till regeringen i frågan om EG:s undantagsbestämmelser under 1993 och 1994. Det faktum att marknadsförhållandena skiftar över tiden bör å andra sidan inte tolkas att alla problem beträffande tillgången på placeringskapacitet på som

obligationsmarknaden har undanröjts. Inte heller nuläget betraktar

ett långsiktigt jämviktsläge och händelser som framöver utlöser som påfrestningar och tillfälliga obalanser på obligationsmarknaden nya kan naturligtvis inte uteslutas. Utredningens problemställning bör dock inte inskränkas till de obalanser och flaskhalsproblem som från tid till annan kan uppträda obligationsmarknaden. Det är enligt min mening nödvändigt att sätta utredningsuppdraget i ett vidare makroekonomiskt perspektiv, utgår från bostadsfinansieringsmarknadens befintliga struktur som och organisation men som även väger andra förändringar i villkor och förutsättningar för institutens obligationsupplåning, exempelvis ändrade omvärldsförhållanden och konkurrensförhållanden. Inte minst harmoniseringen inom EU och fullbordandet av den inre marknaden innebär att finansiell miljö håller gemensamma en ny att växa fram för de svenska bostadsinstituten. Utlandsorienteringförstärks på olika delmarknader. Offentliga regleringar och en tillsynsinsatser samordnas i ökad utsträckning. Spelregler och konkurrensförutsättningar ändras därmed. Mot denna bakgrund kan det vara av intresse att se på utredningsuppdraget från flera perspektiv och diskutera ett antal påverkande faktorer i sammanhanget, såväl inhemska som utländska. Jag återkommer till detta i den redovisning den ekonomiska bakgrunden som lämnas i avsnitt av En väsentlig fråga, också utredningsdirektiven tar upp, är om som vissa ändringar och förtydliganden i gällande kreditmarknadslagstiftning skulle kunna underlätta för bostadsinstitutens emissioner olika marknader, så att obligationerna kom att uppfattas som säkrare investeringsobjekt och upplåningskostnaderna därigenom minskade. Det är här fråga åtgärder kan förbättra obligationsmarknaom som dens allmänna funktionssätt och underlätta en fortsatt breddning av institutens upplåningsbaser till nya placerarkategorier. Resonemanget knyter till formerna och villkoren för de emissioner som bostadsan

46 Inledande problemdiskussion

instituten verkställer på primärmarknaderna, men också till den handel som löpande sker på sekundärmarknaderna. Ur effektivitetssynpunkt är det normalt en fördel om de instrument som emitteras och omsätts på dessa marknader har en homogen och tydlig struktur. Vidare bör de volymer som omsätts vara betydande. Det öppnar för låga transaktionskostnader, en viktig förutsättning för att de slutliga låntagarna skall få sin finansiering effektivt ordnad till lägsta möjliga kostnad. En annan viktig norm i sammanhanget är att en obligationsköpare skall kunna nå en rimlig avvägning mellan risk och avkastning för olika placeringsalternativ. De bedömningar och jämförelser som görs vid en investering gäller inte bara kreditrisker utan också marknadsrisker likviditets- och ränterisker. En långt driven Standardisering av villkor och säkerhetsarrangemang innebär normalt ett bättre utgångsläge när det gäller att överblicka obligationernas samlade riskinnehåll. Till bilden hör att hypoteksinstituten inte ställer några formella säkerheter för sin obligationsupplåning, sig på den svenska vare marknaden eller vid upplåning på internationella kapitalmarknader. Upplåningen sker genomgående med stöd av institutets namn och mot bakgrund av sk. negativklausuler i obligationsprospekten, dvs. förbindelser att inte heller i andra sammanhang ställa särskild säkerhet för liknande upplåning. En bedömning av kreditrisken i en bostadsobligation måste därför baseras på information om ett antal faktorer som kan påverka emittentens balansräkning. Lönsamhet, kreditförluster, ägar- och koncernförhållanden är exempel på väsentliga faktorer i sammanhanget. Vidare måste en mer ingående analys av bostadsinstitutens finansiella stabilitet och bostadsobligationernas kvalitet grundas på en bedömning av värdet av de säkerheter som låntagarna ställt i form av fastighetspanter. Säkerheten i en bostadsobligation kan inte undgå att påverkas om ex. fastighetspriser eller belåningsgrader ändras över tiden. Det är mot denna bakgrund viktigt att en enskild placerare, eller ett kreditvärderingsinstitut, på ett enkelt sätt kan informera sig om de bakomliggande fastighetspanterna och om riskerna för ränte- och kapitalförluster i bostadsinstitutens egna utlåningsportföljer i olika marknadssituationer.

Inledande problemdiskussion 47

Det ligger i sakens natur att olika placerare har skilda erfarenheter och utgångslägen för denna kreditvärderingsprocess. Inhemska banker eller andra institutionella placerare i Sverige har sannolikt lättare än motsvarande utländska aktörer att bedöma risk och avkastning för olika placeringsalternativ. Jag har dock noterat ett uttalat intresse från de ledande bostadsinstitutens sida att successivt bredda kretsen obligationsköpare, inte minst att nå fler placerare av på de internationella kapitalmarknaderna. En huvudfråga för utredningen blir med denna utgångspunkt anpassning till EGom en direktivens krav på förmänsrätt för obligationsköparna och särskilda offentliga tillsynsinsatser kan främja ökad tydlighet och förenkla en placerarnas genomlysning bostadsinstitutens obligationsstockar. av Jag frågan att införa förmånsrätt den här aktuella delen ser om obligationsmarknaden avgörande. Syftet med förmånsrätten av som är nämligen att säkerställa att det vid varje tidpunkt föreligger korrespondens mellan viss tillgångsmassa bottenlån till bostäder en och motsvarande lån till kommersiella lokaler och en utpekad stock obligationer. För att få avsedd verkan i eventuell obeståndssituaen tion måste förmånsrätten underbyggas fortlöpande registrering av en den tillgångsmassa berörs. Registret är viktigt ur kontrollsynav som punkt för att säkerställa att det råder värdemässig balans mellan registertillgångarna och de utestående obligationerna i systemet. Förmånsrätten och den här beskrivna balansprincipen för utvalda tillgångar och skulder kan därför utnyttjas för flera syften än de som direkt sammanhänger med hanteringen eventuell obeståndssituav en ation. I vilken utsträckning dagens lagfästa maximigränser för de svenska försäkringsbolagens enhandsengagemang gentemot enskilda obligationsemittenter eventuellt bör höjas blir med detta angreppssätt inte huvudfråga. Den blir av flera följdfrågor som jag tar en en ställning till i avsnitt mot bakgrund de överväganden och förslag av

rör hypoteksobligationernas villkor och säkerheter.

som

3 Den ekonomiska

bakgrunden

3.1 struktur

Obligationsmarknadens

och utveckling

Som redan framgått är det staten och bostadsinstituten som dominerar den svenska obligationsmarknadens emittentsida. Tillsammans svarade dessa emittenter vid utgången av 1996 for drygt l 525 mdr kronor i räntebärande obligationer eller ca 90 procent av den samlade utestående stocken i svenska kronor. Härav svarade bostadsobligationerna for 51 procent, eller 780 mdr kronor. På den kortfristiga penningmarknaden, som vid motsvarande tid omfattade certifikat och statsskuldväxlar för 380 mdr kronor, är dominansen för staten mer uttalad. Bostadscertifikaten svarade vid utgången av 1996 för ca en tredjedel av den samlade certiñkatstocken, eller 138 mdr kronor. Den löpande handeln marknaderna för räntebärande värdepapper bedrivs väsentligen i statspapper. Det är framför allt fråga om ett antal volymmässigt betydande sk. benchmarklån från statens sida och därutöver, i mindre omfattning, obligationer emitterade bostadsav institut. l det senare fallet är det fråga om ett femtontal obligationslån med varierande forfallotider som har karaktären av benchmarklån där en fungerande avistamarknad upprätthålls. Av den samlade bostadsobligationsstocken svarar dessa lån för drygt 40 procent.

50 Den ekonomiska bakgrunden

Penningmarknadsinstrument, utestående nominella belopp

1987 1938 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Kalla: Riksbanken D Bostadscertiñkal I Stadsskuldsváxlar Obligationer, utestående nominella belopp

1967 1989 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Ka Rik5°°"k°" n Stadsobligationer u Bostadsobligationer

SOU 1997:1 10 Den ekonomiska bakgrunden 51

Mot bostadsinstiutens upplåning svarar huvudsakligen institutens utlåning till allmänheten, dvs. till företag, hushåll och kommuner, mot säkerhet i fast egendom. Sektorns totala utlåning till allmänheten uppgick till 1 016 mdr kronor vid utgången av 1996 med följande fördelning: småhus 42 procent, flerbostadshus 49 procent, affärs- och kontorshus 4 procent. privata bostadsrätter 2,5 procent, direkta reverslån till kommuner 1,5 procent och lån till övriga ändamål l procent. Bostadslån mot pant i fast egendom dominerar. Därutöver sker viss del av institutens utlåning med stat och kommun som låntagare eller garantigivare. Pantbreven i fast egendom täcker minst det belopp som lånas upp mot obligationer och belåningsgraderna ligger normalt inom 75-85 procent av fastigheternas uppskattningsvärden. Upp- och utlåningsverksamheten är som tidigare framgått koncentrerad till ett fåtal stora aktörer. De fem ledande bostadsinstituten redovisar en marknadsandel på närmare 90 procent. Spintab och Stadshypotek svarade ensamma för drygt halva den utestående lånestocken vid senaste årsskifte, marknadsandelar som vuxit till närmare 65 procent under 1997 till följd av de båda bankfusioner som verkställts. Denna koncentrerade struktur kan väsentligen förklaras av ekonomiska stordriftsfördelar och av en långt driven rollfördelning inom de större svenska bankkoncernerna. Den historiska framväxten under regleringstiden 1960- och 70-talet, där bostadsinstituten fungerade i rollen som mellanhandsinstitut i nära samverkan med bankerna, AP-fonden och försäkringsbolagen, har också spelat in. De stora volymerna i upp- och utlåningssammanhang blev då ett av kännetecknen för bostadsinstituten. Storskaligheten har därefter kvarstått som en avgörande faktor för bostadsinstitutens konkurrenskraft också på de avreglerade finansmarknaderna. Noggrann matchning av institutens ränte- och återbetalningsvillkor är också en av grundförutsättningarna för att marginalerna skall kunna hållas låga. l genomsnitt redovisar bostadsinstituten en skillnad mellan upplåningskostnader och utlåningsräntor på ca en procentenhet. Villkoren är till övervägande del bundna för kortare eller längre

52 Den ekonomiska bakgrunden SOU 1997:1 10

tid. Den genomsnittliga återstående räntebindningstiden i portföljerna var vid utgången av 1996 knappt två år. Bostadsinstitutens balansomslutning och utlåning, mdr kr.

10% 9% Bostadsinstitutens balansomslutning, procent 1 Stadshypotek 28%+ Handelsbanken Hypotek11% 2 SPINTAB24% + Föreningsbanken Kredit3% 3 SBAB13% 39% 4 NordbankenHypotek10% 5 SE-banken Bolån 9% 6 Venantius2%

1 Huvuddrag i utvecklingen

Den samlade obligationsmarknadens utestående stockar växte Lingefar i takt med nominella BNP efter avregleringarna vid mitten av 1980-

talet och framtill och med 1990. Mätt som andel av BNP uppgick vid

denna tid stockarna av stats- och bostadsobligationer till 60-65 procent. Bostadsinstitutens snabba kreditexpansion mot slutet av 1980-talet och motsvarande uppgångar i 0bligationsemissionerna balanserades av det faktum att den statliga inhemska obligationsupplåningen i princip låg oförändrad under flera år.

Den ekonomiska bakgrunden 53

Tabell Nominell BNP i Sverige och utestående stock av obligationer 1985 1990 1995

Summa obligationer, andel av BNP: Procent 57 64 90 Källa: SCB, Riksbanken

Under de forsta åren 1990-talet inträffade ett tydligt trendbrott när det gäller obligationsstockarnas utveckling och relationen till BNP. Anpassningarna i den ekonomiska politiken och den ihållande lågkonjunkturen återverkade negativt på statens budgetunderskott. Dessa underskott växte rekordartat vilket i sin tur tvingade fram mycket stora emissioner av statspapper på obligationsmarknaden. l ett läge där nominella BNP under Hera år stagnerade växte den utestående svenska obligationsstocken från 65 procent av BNP 1990 till en andel motsvarade hela 92 procent vid utgången av 1993. Den svaga konjunkturen och statens snabbt växande skuldsättning framstår som centrala förklaringar till utvecklingen finansmarknaderna under denna tid. Skattereformen, höga realräntor och en successiv nedtrappning det statliga stödet i form av räntebidrag av ledde också till en urholkning av värdet av delar av det svenska fastighetsbeståndet. Många låntagare hamnade i svårigheter och kreditförlusterna i banksektorn och bostadsinstitutsektorn växte i en omfattning som tvingade staten till särskilda stödåtgärder för att säkra stabiliteten i det finansiella systemet. Den akuta fastighetskrisen under perioden 1991-1993 kom, utöver själva konjunturforsvagningen, att innebära mycket stora påfrestningar för svensk ekonomi. Under 1991 utlöstes t.ex. ett prisras på kommersiella fastigheter i intervallet 50-60 procent. Vakansgraderna steg från ett par procent till upp mot 20 procent i många regioner. På villamarknaden inträffande motsvarande prisnedgång med något en

54 Den ekonomiska bakgrunden

års eftersläpning. Under 1992 föll de genomsnittliga villapriserna i Stockholmsområdet med i storleksordningen 20-25 procent. Nedgången i hela riket stannade på 15-20 procent i genomsnitt.

Fastighetsprisindex 19B1100 250

200 - Egna Hem

- - - Konsumentprisindex KPI

IOONODOW-NFJVIOIOINQGIDFNNQIDKD rsrsrsrxrxmcøøocømøomøommmmømwmm OIOIOJOIOJOSGDOGIGIGIGICICDOJOJOGHOOGJCD v-v-v-v-v-v-v-v-v-v-v-v-I-v-v-v-v-v-v-v-

Den ekonomiska bakgrunden 55

De senaste åren har emellertid läget de finansiella marknaderna stabiliserats. Konjunkturen har sakta återhämtats och staten har återtagit kontrollen över budgetunderskott och lånebehov. Låg inflation och minskade balansproblem i ekonomin har fått räntorna att falla, vilket i sin tur haft positiva återverkningar på hela den reala ekonomin, inklusive fastighetsmarknaden. En försiktig återhämtning har mot denna bakgrund noterats villamarknaden sedan ett a två år. För de kommersiella lokalerna är marknadsbilden alltjämt splittrad. Priserna låg dock stabila under 1996 och i storstadsområdena noteras åter tendenser till stigande hyror och fiorsäljningspriser. nu Den allmänna kreditefterfrågan i ekonomin har fortsatt att vara dämpad även under de senaste årens återhämtningsperiod. Det privata sparandet har hållits högt och vi har sett betydande omdispositioner i placeringsportföljerna hos bl.a. hushåll, företag och försäkringsbolag.

3.1.2 Balansen mellan utbud och efterfrågan

Följer man samspelet mellan utbud och efterfrågan obligationer under en längre tidsperiod finner man inte oväntat att svängningarna i statens finansiella sparande och därav följande anspråk upplåningsutrymme på obligationsmarknaden i hög grad påverkar utvecklingen. De restriktioner som t.ex. träffade bostadsinstituten under finanskrisen genom höga upplåningsräntor och en uttalad konkurrens med staten om tillgänglig placeringskapacitiet är inte längre lika kännbara. Utbudsforhållandena har ändrats och bostadsinstituten har därutöver satt åtgärder i syfte att bearbeta nya placerarkategorier för att den vägen bredda basen för sin marknads- Lipplåning. Visserligen har flera tunga institutionella placerare som AP-fonden och försäkringsbolagen dragit ned sina innehav av bostadsobligationer, men dessa förändringar har balanserats av en övrig inhemsk efterfrågan från bl.a. banker, företag och hushåll. l någon mån har även andelen utländsk upplåning ökat, då i första hand vad gäller lån

56 Den ekonomiska bakgrunden

i utländsk valuta. Genom swap-transaktioner valutasäkras denna upplåning och redovisas som åtaganden i kronor i bostadsinstitutens balanser. Tabell Placeringar i bostadsobligationer Total utelöpande stock och procentuell fördelning 1988 1992 l996

- Källa: Riksbanken

Tabellen visar hur det skett betydande förändringar i placerarnas ovan portföljer sedan slutet av 1980-talet. Försäkringsbolagen och APfonden har reducerat sina innehav av bostadsobligationer, en nedtrappning som förklaras av flera faktorer. Ränteskillnaden gentemot statsobligationerna har svängt kraftigt till följd ändrade bedömningar bostadsobligationernernas av av kreditrisker och marknadsrisker under och efter själva finanskrisen. Bostadsobligationernas säkerhet och likviditet försämrades genom prisfallen på fastighetsmarknaden och den efterföljande resultatnedgången i bostadsinstituten under perioden 1991-93. Detta påverkade samtliga större placerares bedömningar och avkastningskraven på marknaden justerades upp. Samtidigt ökade försäkringssektorns intresse att omsätta räntebärande papper på andrahandsav marknaden. En större andel AP-fondens och forsäkringsbolagens av placeringskapacitet kom i detta läge att styras över till de mer likvida statspapperen. Strävan efter bättre diversifiering i portföljerna har därefter fortsatt, så också prioriteringen av placeringar med god likviditet.

SOU 1997:1 10 Den ekonomiska bakgrunden 57

Till bilden hör att försäkringsbolagen allt sedan början av 1990talet varit förberedda att nya placeringsregler skulle införas i Sverige. implementeringen dröjde visserligen till 1995 men bolagen hade då redan genomfört merparten de anpassningar som krävdes, av dels med hänsyn till kraven spridning av placeringarna på olika tillgångsslag, dels när det gäller kraven att begränsa större enhandsi aktier och obligationer från en och samma emittent. engagemang Vidare innebar det regelsystemet fr.o.m. 1995 att försäkringsnya bolagen vid sidan av räntebärande obligationer fick möjligheter att utnyttja placeringar i aktier för att täcka sina försäkringstekniska skulder. Resultatet blev att andelen statspapper och aktier ökade bland försäkringsbolagens placeringstillgångar på beskostnad av bl.a. innehaven av bostadsobligationer. Samtidigt noterades en växande efterfrågan från andra placerare, institutioner, företag och hushåll. En markerad uppgång i bankernas innehav bostadsobligationer följde exempelvis direkt efter Riksav bankens omläggning valuta- och penningpolitiken mot slutet av av 1992 och början av 1993. Lättnaderna i penningpolitiken återverkade på det allmänna ränteläget och den närmast obefintliga låneefterfrågan som riktades mot banksystemet gjorde att bankernas likviditetsläge vid denna tid snabbt förbättrades. Delar av bankernas kreditgivningskapacitet kunde mot denna bakgrund kanaliseras till bostadsobligationsmarknaden.

58 Den ekonomiska bakgrunden

Tabell Finansinstitutens obligationsinnehav 1988 1992 1996 Bankerna:

AP-fonden :

Försäkringsbolagen: Obligationsinnehav, mdr SEK 190 267 41 1 p1aceringstillgángar% 47 43 40 Andel av varav bostadsobligationer % 35 29 16 Källa: Riksbanken

3.1.3 Bostadsobligationsspreadens utveckling

Under finanskrisens akuta skede i slutet av 1992 och början av 1993 drevs räntedifferensen mellan jämförbara statsobligationer och bostadsobligationer ett markant sätt. Räntedifferensen mellan upp med S-årig löptid, som mot slutet av 1989 låg på ca 0,5 papper procentenheter, ökade till omkring 1 procentenhet under 1990 for att vintern 1992-93 högst hamna i ett intervall mellan 1,5 till 2 som procentenheter. Osäkerheten den svenska fastighetsmarknadens om utveckling och bostadsinstitutens sårbarhet var då betydande. om Samtidigt fortsatte bostadsinstituten att öka utbudet av obligationer på marknaden, tills dess allmänhetens läneefterfrågan mattades av under 1993-94. Även staten ökade sitt utbud emissioner genom nya under denna period.

SOU 1997:1 10 Den ekonomiska bakgrunden 59

Ränteutvecklingen månadsgenomsnitt -

17 :G månader statsskuldvâxlar 15 Statsobligaüoner 5 ár ;Bostadsobügationer 5 ár 15

11 ..C 0 0 E i 10

7 6,62 6,11 6

5 4,2 4

3 . Q Q v- v N 01 U7 F V V ID In LD ED l l WWWWWW°PWWWWWQ°WWW åäêäääääåäääáäää

Källa: Riksbanken

60 Den ekonomiska bakgrunden

Bospreaden mellan 5-árig stats- och bostadsobligationsränta 1,8

1.4 i

1,2

;1 ... 0 .C C 2 i: dl 8 5.0.8

0,6 1

0,2

o . COv-V-NNMMVIDIDLDLOVIN W3W$W2W2°2W$9$"92 âiåaââääåääiáääi

Källa:Riksbanken

SOU 1997:1 10 Den ekonomiska bakgrunden 61

När det allmänna ekonomiska läget därefter stabiliserades och låneefterfrågan via bostadsinstituten dämpades kom ränteskillnaden mellan S-åriga statspapper och bostadspapper att reduceras till mer normala nivåer, 0,5 procentenheter vid slutet 1994. Dessa av fluktuationer i avkastningskraven indikerar betydande riskökningar i systemet under de akuta krisskedena, också relativt snabb men en normalisering så snart de extraordinära osäkerheterna kring bostadsobligationernas kreditrisker hade eliminerats. För att få en mer rättvisande jämförelse marknadens avkastav ningskrav vid olika nominella räntenivåer har i diagrammet nedan ränteskillnaden mellan statspapper och bostadsobligationer med 5 års löptid uttryckts riskpremie i Ränteskillnaden har som en procent. härvid satts i relation till rådande nominell räntesats på bostadsobligationer vid utgången respektive år. av

62 Den ekonomiska bakgrunden

Avkastningskrav på bostadsobligationer

per sista december respektive år Procent 16

in D vx u: a o v- u :v: v un LD no ao ao ao cn m m m m a: m ml A ch ch m m a m a: a: m o: v- .- .- .- r- .- .- .- ç- v- .- Riskpremiei procent Spreaden mellan bostadsobligationsräntan och statsobligationsräntan 5 år delat med bostadsobligationsräntan -o- Bostadsobligationsräntan 5 år

KäHa: Riksbanken

SOU 1997:1 10 Den ekonomiska bakgrunden 63

Jämförelsen för perioden 1986 till 1996 visar framför allt på de mycket stora fluktuationer varit. Det bör kanske också noteras att som riskpremien, mätt på detta sätt i den nominella obligationsprocent av räntan, har varit svagt stigande sedan 1994. Obligationsköparnas avkastningskrav for investeringar i bostadsobligationer har helt enkelt inte justerats ned i takt med den allmänna räntenedgången på marknaden. Riskpremien stannade på 5,5-6 bostadsobligaprocent av tionsräntan i december 1994. Då den nominella bostadsobligavar tionsräntan förhållandevis hög, nära 11 procent. I december 1996 hade riskpremien ökat något, till 7,9 procent, samtidigt bostadssom obligationsräntan fallit till 6,2 procent . Någon mer precis uttolkning av innebörden dessa variationer av i avkastningskrav vid olika tidpunkter låter sig knappast göras. De förhållanden som påverkar prissättningen på obligationsmarknaden är komplexa. Fr.o.m. halvårsskiftet 1996 avskaffade t staten den ex. tillfälliga garanti för bankernas och bostadstinstitutens förbindelser som gällt sedan hösten 1992. Detta inträffade som framgått under en period av betydande räntenedgångar under 1996 och sammanföll även med resultatförbättringar i bankerna och i bostadsinstituten. Utbudet av fastförräntade bostadsobligationer minskade något medan certifikat och obligationer till rörlig ränta ökade. Statens upplåningsbehov reducerades. De omdipositioner som de större placerarna gjorde under 1996 måste därför utvärderas mot bakgrund flera omständigheter av som påverkat samspelet mellan utbud och efterfrågan. Det kan i det

sammanhanget noteras att försäkringsbolagen under året åter ökade

innehavet bostadsobligationer från 136 mdr kronor till 167 mdr, av detta efter att ha nettosålt bostadspapper Linder flera år. Även bankerna ökade sina innehav bostadsobligationer, från 131 till av 142 mdr kronor. Den trendmässiga nedtrappningen AP-fondens av

bostadsobligationsportfölj fortsatte dock under 1996. Innehavet

minskade från ett belopp motsvarande 209 mdr kronor till 170 mdr kronor. Utvecklingen under 1996 illustrerar hur olika institutionella investerare agerar efter skilda strategier beroende på utgångläge och

förutsättningar. Strävan efter diversifiering i respektive placerings-

ekonomiska

64 Den bakgrunden

portföljer leder till olika anpassningar påverkar balansen mellan som

efterfrågan och utbud 0bIigationsmarknaden. Emittenterna av

obligationer har därför anledning att söka vägar att bredda sin upplåning till olika marknader och utnyttja de förutsättningar som

internationaliseringen värdepappermarknadsområdet skapar. Detta

ställer i sin tur krav aktiv marknadsbearbetning och ett en deltagande i olika ratinginstituts kreditvärderingsprocesser.

3.2 Bostadsinstituten ur ett rating-perspektiv

positiva utvecklingen i bostadsinstitutens rörelseresultat åren Den efter finanskrisen har noterats marknadens aktörer liksom av de av kreditvärderingsinstitut for officiell rating de bostadssom svarar av institut verksamma på de internationella kapitalmarknaderna. som är gäller bl.a. Standard Poor°s SP och Moody°s. Som tidigare Det framgått har bostadsinstituten gynnats den allmänna återhämtav i svensk ekonomi. Sjunkande kreditförluster har påverkat ningen

resultatutvecklingen och successivt förbättrat kapitaltäckningsläget.

Tabell 4. Bostadsinstitutens resultat och kapitaltäckning

Rörelseresultat Kapitaltäckning

Källa: Finansinspektionen

Efter vissa nedgraderingar under själva fastighetskrisen har utsikterna för flertalet bostadsinstitut mot denna bakgrund varit stabila allt sedan 1995. Spintab hör till de aktörer har betydande emissioner på som utländska marknader och därför är beroende av officiell rating. Bolaget bedöms och graderas självständig enhet av Moody°s som en och har härvid tilldelats långfristig rating motsvarar Aa3, i en som

Den ekonomiska bakgrunden 65

nivå med värderingen av svenska staten. Det kan härvid noteras att moderbanken, Sparbanken Sverige, graderas ett steg lägre på par nivån A2. Uppgifterna är hämtade från Moodys underjuni 1997. Endast Handelsbanken återfanns vid halvårsskiftet 1997 på Spintabs nivå vad gäller officiell rating, Aa3. M00dy°s långfristiga gradering av de båda marknadsledande bostadsinstituten med upplåning på utländska kapitalmarknader, Stadshypotek och SBAB, stannade två steg under denna gradering, dvs på Al. SP:s rating av de bankägda bostadsinstituten är inte jämförbar då denna genomgående den samlade koncern där bostadsinstiavser tuten ingår, inklusive respektive moderbank. SP i början juni gav 1997 högst långfristigt betyg till statliga SBAB och Venantius, AArespektive AA+ Bland bankkoncernerna högst betyg Hanges . delsbanken och Nordbanken A+ respektive A. , Redovisningen antyder alltså vissa skillnader mellan värderingsinstituten. Dessa utgår från något olika kriterier fastställer sin när man rating av svenska emittenters obligationsprogram. Grundläggande för bedömningen är alltjämt förmågan hos ittenterna att fullt ut infria em åtagandena till obligationsköparna vid rätt tidpunkt. Allt större betydelse tillmäts berörda emittenters förmåga att redovisa stabila

resultat- och balansräkningar, oberoende eventuella stöd från ägare

av eller andra koncernbolag. M0odys bedömning bostadsinstituten av som självständiga enheter är ett uttryck för detta synsätt. För bostadsinstitutens vidkommande innebär detta att fokus i hög grad hamnar kvaliteten ide egna kreditportföljerna, dvs. portföljernas utseende och diversiñering samt nivåer och trender för problemkrediterna. Fortsatta förbättringar i bostadsinstitutens resultat- och balansräkningar är mot denna bakgrund grundförutsättning för att högre en en kreditgradering skall kunna realiseras. Exemplet Spintab visar också på en annan dimension när det gäller rating-frågan. För den emittent som graderas i nivå med konungariket Sverige förutsätter framtida uppgradering att det först sker en omvärdering förhållandena i och av utsikterna för svenska statsfinanser och för svensk ekonomi.

66 Den ekonomiska bakgrunden

3.3 Förutsättningarna på längre sikt

Vid tillbakablick över något längre tidsperiod förefaller en en samspelet mellan utbud och efterfrågan ha utvecklats ett tillfredsställande sätt på den svenska obligationsmarknaden, trots betydande påfrestningar under vissa tidsperioder. Som framgått redovisningav i föregående avsnitt har beloppsmässigt mycket stora omdisposien tioner skett i de institutionella placerarnas portföljer, särskilt under första hälñen l990-talet. Omdispositionerna har naturligtvis av återverkat på prisrelationerna marknaden och kortsiktigt lett till påfrestningar. De tycks dock i allt väsentligt ha genomförts utan bestående fördyringar eller andra bestående effektivitetsförluster i denna del av det finansiella systemet. De problem införandet av EG:s placeringsregler för försäksom ringsbolag medförde obligationsmarknaden framstår i det sammanhanget närmast marginella. En förklaring kan vara att effekterna som de ändrade placeringsreglerna kom att spridas över en relativt lång av tidsperiod. Vidare sammanföll försäkringssektorns olika portföljanpassningar med andra betydelsefulla händelser i svensk ekonomi också återverkade marknadsutvecklingen och drev upp som avkastningskraven för olika placeringar. Marknadsräntorna på bostadsobligationer har över tiden varierat i högre grad än motsvarande räntor statspapper. Volatiliteten har dock efter hand dämpats och obligationsräntorna har över lag stabiliserats på förhållandevis låg nivå. All omsättning och nyupplåning sker för närvarande utan några allvarliga problem från bostadsinstitutens sida. Möjligen framstår ränteskillnaden mellan bostadsobligationer och jämförbara statspapper som något hög i rådande marknadsläge 0,4 till 0,5 procentenheter vid en nivå marknadsräntan nära 6 procent. Till bilden hör att de stora institutionella investerarna alltjämt företar omdispositioner i sina placeringsportföljer i syfte att nå ökad diversifiering och att portföljernas likviditetsinnehåll. anpassa Omdispositionerna kan inte undgå att påverka samspelet mellan efterfrågan och utbud och därmed marknadens ränterelationer. På en

SOU 1997:1 10 Den ekonomiska bakgrunden 67

avreglerad marknad är det fråga om ständiga anpassningsprocesser, vilket innebär att förhållandena snabbt kan ändras. Det finns därför anledning att uppmärksamma några tänkbara förlopp som eventuellt skulle kunna skärpa kraven på bostadsinstitutens obligationsupplåning och institutens anpassningsförmåga de närmaste åren.

3.3. 1 Påverkande faktorer

En avgörande faktor i det sammanhanget gäller statens anspråk på utrymme den inhemska obligtionsmarknaden. Erfarenheterna har visat hur ökad statsupplåning kan tränga undan annan upplåning på marknaden och driva upp den allmänna räntenivån i ekonomin. Den offentliga sektorns finanser fortsätter dock att förbättras under 1997. Utgifter och inkomster förväntas under 1998 att balansera för att senast l999 vända till ett överskott. Därmed kommer de offentliga anspråken på kredit- och kapitalmarknaderna att successivt reduceras. l denna del gör utredningen inga andra bedömningar än de som Konjunkurinstitutet givit uttryck för i de senaste konjunkturrapporterna. Även staten kan välja att förskjuta tyngdpunkten i upplåningen om från utlandet över till den inhemska kapitalmarknaden står det klart att utbudet av statsobligationer inte behöver öka under den tid som nu tillgängliga prognoser för den ekonomiska utvecklingen täcker. Riskerna för upprepning mönstret från inledningen 1990en av av talet, då utbudet av statspapper i realiteten kom att tränga undan andra låntagare, förefaller mot denna bakgrund vara små. Därtill kommer att allmänhetens efterfrågan på bostads- och fastighetskrediter via

bostadsinstituten alltjämt är dämpad. Ökningstakten stannade 1996

på drygt två procentenheter, räknat på den samlade lånestocken. På några års sikt kan denna låneefterfrågan förväntas öka åtminstone i takt med utvecklingen i nominella BNP. Vid en förväntad genomsnittlig ökningstakt på ca. fem procent växer med sådana antaganden den utestående bostadsobligationsstocken med måttliga 40-50 mdr kronor per år, medan utbudet av statspapper sannolikt minskar. Förskjutningen är inte dramatisk men innebär troligen att

68 Den ekonomiska bakgrunden

placerarnas intresse för bostadsobligationernas ställning och omsättningsbarhet i den löpande handeln successivt kommer att öka. Bankernas intresse för att långsiktigt hålla betydande portföljer med bostadsobligationer är svårare att bedöma. Om den direkta krediteñerfrågan i ekonomin ökar kommer detta att påverka bankerplaceringskapacitet och verka i återhållande riktning. En penningnas politisk åtstramning driver upp de korta räntorna skulle också som förändra de förutsättningar som för en tid gällt för gynnsamma bankernas placeringar i obligationer. De prognoser som finns tillgängliga indikerar inga plötsliga omsvängningar i den penningpolitiska miljö bankerna verkar, men förutskickar ändå något högre som räntor i ett perspektiv där BNP-tillväxt och inflation efter hand tilltar. Vidare kan allmänhetens krediteñerfrågan förväntas öka när konjunkturläget stärks. Det finns därför inte utrymmen för mer betydande nettoinvesteringar i bostadsobligationer från bankernas sida, men väl för obligationsstockar på i princip oförändrad nivå. Inte heller AP-fonden kan förväntas uppträda betydande som mer nettoplacerare i ett något längre perspektiv på den svenska marknaden. Tillväxten i fondens placeringskapacitet avtar och placeringsportföljen kan komma att diversifieras ytterligare några års sikt. En inriktning på fler tillgångsslag i AP-fondens förvaltning skulle t.ex. innebära att den totala räntebärande portföljen minskar. Samtidigt kan fondens omdispositioner från bostadsobligationer till förmån för statspapper förväntas avta så att den framtida placeringspolitiken bättre avspeglar de förskjutningar i motsatt riktning i utbudsförhållandena marknaden som diskuterats ovan. Med dessa antaganden torde den avgörande inhemska nettoefterfrågan på bostadsobligationer komma från olika typer av privat sparande, i första hand från försäkringsbolag, i viss utsträckning också från företag och hushåll i direkta placeringar eller indirekt via andelar i värdepappersfonder. Därtill kommer efterfrågan från olika utländska placerare på de internationella kapitalmarknaderna, detta i takt med att den fundamentala ekonomiska utvecklingen i Sverige fortsätter att stärkas. Med vissa grundläggande samhällsekonomiska förutsättningar uppfyllda -måttlig ekonomisk tillväxt, låg inflation, stabila statsfinanser och ett fortsatt högt privat sparande kommer de -

Den ekonomiska bakgrunden 69

privata försäkringsbolagen och de utländska placerarna sammantaget att kunna tillföra en beloppsmässigt betydande nettoefterfrågan. Givet att det också sker successiva omdispositioner från investeringar i statspapper till större innehav av bostadsobligationer i aktörernas placeringsportföljer kan en god balans mellan efterfrågan och utbud av allt att döma säkras. Koncentrationen bland emittenterna marknaden är dock en faktor i sammanhanget kan få störande inverkan. Genom som

fusioner och sammanslagningar förändras strukturen. Allt större

delar av verksamheterna koncentreras till ett fåtal aktörer på det sätt som de genomförda sammanslagningarna Handelsbanken av - Stadshypotek och Sparbanken F öreningsbanken har givit uttryck för. - De här nämnda bankkoncernerna blir de klart marknadsledande på bostadsfinansieringsområdet med marknadsandelar i intervallet 35-40 respektive 25-30 procent. Det bör först understrykas att denna koncentrationsprocess rymmer flera positiva komponenter. De ekonomiska stordriftsfördelama kan utnyttjas bättre när de aktuella låneportföljerna når en betydande storlek. Förutsättningarna ökar för att instituten kontinuerligt kan emittera obligationer i tillräckligt stora volymer inom ramen för dagens benchmarksystem. Detta likviditeten markgynnar naden. Utlåningsprofilen och riskprofilen blir allt lika i de markmer nadsledande bostadsinstituten. När koncentrationen drivs allt längre påverkas emellertid också placerarsidans handlingsutrymme. l första hand påverkas försäkringsbolagens kapitalförvaltning, mot bakgrund gällande placeringsregav ler. Bolagens räntebärande placeringsalternativ blir färre, åtminstone den inhemska obligationsmarknaden i svenska kronor. Bl.a. ligger de större svenska livförsäkringsbolagen redan i utgångsläget med innehav av bostadsobligationer i Stadshypotek och i Spintab nivåer som tangerar gränsen för högsta tillåtna enhandsexponering enligt försäkringsrörelselagens bestämmelser om begränsningar av enskilda placeringsrisker, 7 kap. 10 § försäkringsrörelselagen. Det finns anledning att närmare uppmärksamma hur detta förhållande kan påverka försäkringsbolagens agerande.

70 Den ekonomiska bakgrunden

3.3.2 Särskilt om forsäkringsbolagens enhandsregler

För närvarande gäller enligt försäkringsrörelselagens bestämmelser belopp motsvarande högst 5 procent de försäkringstekniska att av avsättningarna får placeras i värdepapper med samma utgivare. Enhandsgränsen for t.ex. bostadspapper och andra skuldförbindelser ett enskilt kreditinstitut for är dock 10 procent inom en som svarar motsvarande 40 procent de tekniska avsättningarna. Den ram av gränsen gäller det sammanlagda innehavet av sådana tillgångar senare i intervallet 5-10 procent. EG-direktivens undantagsregel, som medger lättnader till högst 40 procent de tekniska avsättningupp av för vissa enskilda placeringsrisker obligationsplaceriirgar med arna särskilt låg kreditrisk, har tidigare framgått inte införts i som försäkringsrörelselagen. Lagstiñningens formella placeringsregler träffar endast en del av

försäkringsbolagens samlade tillgångar den del av tillgångarna som

ligger for sk. skuldtäckning och härvid svarar mot bolagens som åtaganden i form forsäkringstekniska avsättningar. För skadeförav säkringsbolagen berör reglerna och kraven skuldtäckning belopp motsvarande den samlade tillgångsmassan. För de 70-75 procent av traditionella livförsäkringsbolagen ligger 50-60 procent av tillgångfor skuldtäckning, belopp därmed träffas de formella arna som av placeringsreglerna. Resterande delar placeras i allt väsentligt fritt.

Tabell Sex större Iivbolags totala placeringstillgångar, per 1996-12-31 Mdr SEK och procent

Källa: F inansinspektiønen

SOU 1997:1 10 Den ekonomiska bakgrunden 71

Officiell statistik som redovisar fördelningen av försäkringsbolagens samlade placeringstillgångar finns att tillgå kvartal. Enligt denna per hade de sex största livforsäkringsbolagen på den svenska marknaden placeringsportfoljer med totala marknadsvärden uppgående till 762

miljarder kronor vid utgången av 1996 se tabell 5. Dessa

sex svarade for över 90 procent livförsäkringsbolagens samlade av placeringstillgângar. Motsvarande statistiska uppgifter över bolagens registertillgângar, dvs. tillgångar för skuldtäckning de försäkringsav tekniska avsättningarna, saknas dock. Följande översikt över registertillgångar vid utgången av 1996 bygger interna uppgifter sammanställda av Finansinspektionen. De formella placeringsreglerna för de största livbolagen träffar sex endast 50 procent av deras placeringstillgångar. De åtaganden i form av försäkringstekitiska avsättningar livbolagen redovisade vid som utgången av 1996 uppgick till 371 mdr kronor. För att täcka dessa åtaganden och uppfylla gängse avkastningsgarantier till försäkringsta-

garna i intervallet 4-5 procent årligen, måste bolagen hålla lämpliga

registertillgångar för minst belopp. För livforsäkringstagarna samma gäller vidare särskilda regler förmånsrätt vid konkurs enligt om förmånsrättslagen, kopplade till just dessa registertillgångar. Registertillgångarna i de aktuella livbolagen omfattade vid sex årsskiftet väsentligt större belopp än den lagstadgade miniminivån, 371 mdr. Berörda bolag redovisade sammanlagt 508 mdr kronor, vilket motsvarade två tredjedelar av totalt förvaltat kapital enligt tabellen ovan. Placeringsinriktningen för dessa registertillgångar avviker inte oväntat från vad som gäller for övriga placeringstillgångar.

Genomsnittligt är andelen statspapper hög, 35 procent. - ca. Bostadsobligationernas andel är närmare 20 procent. - Resterande räntebärande placeringar svarar för ca. 5 procent. -

Fördelningen med förhållandevis mycket räntebärande instrument, ca. 60 procent bör ses mot bakgrund av de långsiktiga avkastningsga- , rantier som bolagen lämnar till sina försäkringstagare. En annan viktig faktor är de restriktioner placeringsreglerna påför bolagen. som

72 Den ekonomiska bakgrunden

Bl.a. gäller högst 25 procent registertillgångarna får placeras i att av

aktier utgivna publika bolag med undantag for fastighetsbolag,

av utrymme fullt utnyttjas berörda livforsäkringsbolag. ett som av Därutöver påverkas också försäkringsbolagens placeringar av enhandsgränsen for obligationer utgivna och samma emittent, av en högst 10 beträffande enskilda placeringsrisker i bl.a. procent bostadsinstitutens obligationer och andra skuldförbindelser. För obligationer utgivna de två största bostadsinstituten, Stadshypotek av och Spintab, redovisade flertalet stora livbolag enhandsengagemang i närheten limiten l0 procent vid senaste årsskifte, dock utan att av denna limit överträddes. de aktuella livförsäkringsbolagen behöver alltså Litnyttja Inget av mycket enhandsengagemang for att klara de krav som skuldtäckstora ningen ställer. Det finns for livförsäkringsbolagen vidkommande vissa övergångsregler, fram till år 2000, som avser att underlätta anpassningen nedåt till enhandsgränsen l0 procent. Dessa övergångsregler har dock begränsad praktisk betydelse eftersom de inte medger livförsäkringsbolag att öka sina enskilda placeringsrisker i t.ex. en ett viss emittents bostadsobligationer redan redovisar ett stort om man

enhandsengagemang i intervallet 10-20 procent. En enskild

placerings andel det belopp skall skuldtäckas får då inte öka. av som Inte heller utnyttjar livbolagen den extra potential som de tillgångar inte är registerförda representerar for förvärv av som

bostadspapper totalt 250 mdr kronor i placeringskapacitet.

ca. Bolagens fria överskottsmedel placeras i allt väsentligt i börsaktier och i någon mån i dotterbolagsaktier. Samtliga livbolag har alltså valt att lägga merparten av sina sex statsobligationer och bostadsobligationer tillgångar i registret för som skuldtäckning. Vad gäller bostadsobligationerna redovisar merparten livbolagen stora exponeringar i Stadshypoteks och Spintabs av obligationer. Den ökade koncentrationen blivit följden av som sammanslagningarna emittenssidan under 1997 har med detta utgångsläge inte kunnat undgå att påverka försäkringsbolagens

kapitalförvaltningar. Vissa krav omdispositioner har utlösts för att limiten 10 procent for enskild placeringsrisk inte skall överträ-

en das. Huvudalternativet vid sådan omplacering bland registertillgång-

SOU 1997:1 10 Den ekonomiska bakgrunden 73

arna är att öka innehavet av statspapper, dvs. att välja en placering med lägre kreditrisk och lägre avkastning än motsvarande bostadsobligation. Den senaste tidens utveckling visar att försäkringsbolagens placeringsregler på detta avsnitt inte fått utformning som tillräcken ligt beaktar den koncentrationsprocess som verkar bland emittenterna den svenska bostadsobligationsmarknaden. Detta utlöser i sin tur vissa problem och krav omplaceringar. Kravet att sprida placeringarna till flera emittenter av obligationer är primärt ett utslag ett gängse diversifieringstänkande. Det kan också kopplas till det av faktum att placeringsreglerna för närvarande inte gör någon åtskillnad mellan ett litet, hårt nischinriktat kreditinstituts aktier och obligationer jämfört med ett större bostadsinstituts motsvarande skuldförbindelser. Den bakomliggande låneportföljens kvalitet och riskspridning, såväl geografiskt som skilda låneobjekt, beaktas inte av gällande lagstiftning. Här representerar EG-direktivens undantagsbestämmelser för obligationer med särskilt låg kreditrisk ett annat angreppssätt. Direktivens undantagsregler tar sikte på en avgränsad krets av obligationer med särskilt låg kreditrisk, differentiering efter en riskinnehåll som i sin tur öppnar för en större handlingsfrihet för de enskilda försäkringsbolagen i denna del av kapitalförvaltningen. Ett liknande, differentierat angreppssätt kan med fördel tillämpas också på de svenska försäkringsbolagen när det gäller större enhandsexponeringar i bostadsobligationer, förutsatt att EG-direktivens undantagsbestämmelser fullt ut införlivats i försäkringsrörelselagen. Värdet att införa lättnadsregel efter EG-modell är emellertid av en inte oomtvistat eftersom mycket stora enhandsengagemang normalt kan anses strida mot ett utvecklat diversifieringstänkande. Samtidigt har värdet av att strikt tillämpa gängse principer om att sprida innehaven till flera emittenters papper kommit att ifrågasättas när det gäller placeringar i just bostadsobligationer. Dessa obligationer kännetecknas av en relativt homogen struktur, av låga kreditrisker och en i allt väsentligt likartad avkastning marknaden. Den placerare som väljer att sprida sina placeringar till fler emittenter med emissio-

74 Den ekonomiska bakgrunden

avjämförbart slag påverkar i begränsad omfattning obligationsner portföljens riskinnehåll eller avkastning.

3.4 En internationell utblick

Av diskussionen i Föregående avsnitt bostadsinstitutens obligaom tionsupplåning har bl.a. framgått att möjligheterna att öka upplåningpå de internationella kapitalmarknaderna kan bli en avgörande en faktor när det gäller att säkra en god balans mellan efterfrågan och utbud på bostadsobligationer framöver. Till bilden hör att utlandsorienteringen förstärkts flertalet finansiella områden under senare år. Verksamhetsförsutsättningarna har ändrats, inte minst genom påverkan från den gemensamma inre marknaden inom EU. De svenska regelverken har på väsentliga punkter reformerats och j harmoniserats med övriga EU-länders regelsystem. Denna pågående internationalisering måste tas med i den bedömning av utvecklingen som bildar bakgrund till utredningens överväganden. Ett av de områden där integrationen mellan länderna gått snabbt rör värdepappershandeln, däribland handeln med olika typer obligationer. Det är dock genomgående statsobligationer och av jämförbar offentlig upplåning dominerar marknadsbilderannan som i de större EU-länderna. Hypoteksmarknaderna, dvs handeln i de na obligationer emitterats för bostads- och fastighetsfmansiering, som har mindre framträdande plats, trots att de utestående volymerna en obligationer kan vara betydande. Hypoteksobligationerna bostadsobligationerna är helt enkelt en mindre homogen produkt på dagens EU-marknader jämfört med ländernas statsobligationer. Transaktionskostnaderna är vanligen högre och likviditeten sämre. Därtill kommer frågan om valutakursriskerna och möjligheterna att hantera och täcka dessa i den löpande handeln. Detta är restriktioner som alltjämt påverkar och bromsar den gränsöverskridande handeln inom EU. Merparten av finansieringen fastighetsbestånd och byggnadsinvesteringar i respektive EU-land av kommer än så länge från inhemska placerare, ofta från försäkrings-

SOU 1997:1 10 Den ekonomiska bakgrunden 75

bolag och fonder tenderar att behålla stora delar av sina innehav som fram till förfall. till själva kreditgivningen via hypoteksinsti- Ser man tuten är internationaliseringen än begränsad. Allmänhetens mer efterfrågan på lån riktar sig företrädesvis till egna, inhemska institut i den nationella valutan.

3.4.1 Hypoteksmarknadens storlek och utbredning

inom EU

Som antyds i utredningens direktiv är det framför allt ett par av EUländerna uppvisar struktur på respektive obligationsmarknad som en till väsentliga delar överensstämmer med den svenska. Detta som gäller företrädesvis Danmark och Tyskland, i någon mån även Frankrike och Österrike. l de berörda länderna har den värdepappersbaserade kreditförmedlingen utvecklats förhållandevis långt i de finansiella systemen. Såväl staten som bostads- och fastighetssektorn utnyttjar obligationsmarknaderna i betydande utsträckning för långfristig finansiering. Av tabellen nedan framgår att Tyskland, Danmark och Sverige svarar för mer än 80 procent av de samlade utestående hypoteksobligationsstockarna inom EU. Det finns alltså anledning att närmare uppmärksamma och jämföra förhållanden råder på dessa tre som nationella marknader. Resterande länder inom gemenskapen svarar för väsentligt lägre marknadsandelar. Den långfristiga hypoteksmarknaden inom EU summerades vid utgången av 1995 till motsvarande över 5 000 mdr kronor.

76 Den ekonomiska bakgrunden SOU 1997:1 10

Tabell Hypoteksmarknaden i EU vid utgången av 1995 Land Utestående stock Andel hypoteksobligationer

Källa : European Mortgage Federation

Framför allt Danmark har drivit med värdepappersbaserad processen finansiering långt för staten och bostadssektorn och har därmed en stor samlad obligationsmarknad i förhållande till den reala ekonomin BNP. Realkreditobligationerna intar en dominerande plats i sammanhanget med drygt 50 procent av marknadens utestående stockar. Även i Sverige dominerar tvåjämnstora block obligationsmarknaden, stats- respektive bostadsobligationerna. Gemensamt För de båda nordiska länderna är att förhållandevis få institut emitterar hypoteksobligationer. Det rör sig om ett tiotal på respektive nationell marknad, 3-5 storleksmässigt betydande aktörer. Genom dessa varav mer specialiserade institut kanaliseras hela 80-85 procent den samlade av fastighetsñnansieringen i såväl Danmark som Sverige. Tyskland uppvisar inte oväntat mer differentierad struktur än en de nordiska länderna. Statspapperen för lägre andel den svarar en tyska marknaden än i Sverige och Danmark. Bakom det övriga obligationsutbudet, s.k. pfandbriefen, står ett relativt stort antal emitterande hypoteksbanker, för närvarande 25-30 stycken. Deras obligationsutbud utgörs dels hypoteksobligationer hypoteken av

pfandbriefe kommunobligationer öffentliche pfandbriefe.

dels av De för väsentligt större marknadsandel än hypotekssenare svarar en obligationerna och uppvisar också den snabbaste expansionstakten på marknaden.

Den ekonomiska bakgrunden 77

Vid sidan av de specialiserade hypoteksbankerna svarar de reguljära affársbankerna för betydande delar av bostadsfinansierin gen den tyska marknaden. Hypoteksbankernas samlade utlåning utgör endast ca. 20 procent av den totala tyska fastighetsñnansieringen.

Tabell Hypoteksmarknaden i tre EU -länder Vissa nyckeltal 1995, procent

Tyskland Danmark Sverige

Total obligationsmarknad i procent av BNP 90 l7O l IO

utestående hypoteksobligationer i procent av total inhemsk stock tastighetskrediter l 9 85 83

Fördelning av utestående

övriga obligationer 50 6 7 varav ojfentliche pfandbriefe 29 - -

Källa: European Mortgage Federation

3.4.2 Mer obligationernas villkor och om löptider

Karaktäristiskt for hypoteksobligationerna i här nämnda EU-länder är att de genomgående emitteras for finansiering bottenlån till av fastigheter, dvs de emitterande instituten förfogar normalt över tillgångar med bakomliggande förstklassiga pantsäkerheter. Belåningsgrader, löptider och andra lånevillkor varierar.

78 Den ekonomiska bakgrunden SOU 1997:1 10

Säkerhetsarrangemangen

I Tyskland begränsas de renodlade hypoteksbankernas utlåning inom för ganska snäva tröskelvärden för läneportföl/ernas kvalitet. ramen Belåning sker huvudsakligen inom 60 procent av fastigheternas beräknade marknadvärde. Emellertid tillkommer andra faciliteter i hypoteksbankerna möjliggör belåning till fulla marknadsvärsom upp

den i intervallet 60-100 procent. En förutsättning är att den högre

belåningen beloppsmässigt inte når omfattning som överstiger 20 en

procent respektive instituts samlade låneportfölj en gräns som

av så ijanuari 1996. Även vid full höjdes från 15 procent sent som belåning kan hypoteksbankerna utnyttja pantsäkerheterna för skuldtäckning utestående obligationslån, dock bara till den del som av faller inom den angivna belåningsgränsen 60 procent ovan .

Danmarks hypotekslagstiftning innehåller differentierade grän-

svärden med hänsyn till vilken typ objekt som skall belånas. av Belåningsgraden avgränsas lägst till 45-70 procent för jordsom bruksfastigheter, till 60 procent for kommersiella fastigheter samt till 80 procent för bostadsfastigheter och egna hem. Unikt för Danmark är vidare den utpräglade specialisering av rörelserna gäller för emittenterna, realkreditinstituten. l princip som all upplåning mot obligationer är knuten till enskilda låneobjekt. De bakomliggande pantsäkerheterna och redovisas i institutens grupperas balanser i särskilda serier vid varje tidpunkt skall täcka värdet som motsvarande upplåning via realkreditobligationer.

Dansk hypotekslagstiftning är även i andra avseenden mer

detaljinriktad än ijämförbara länder. Den påbjuder t.ex. en närmast total matchning villkoren i institutens ut- och upplåning, detta för av minimera ränteriskernai institutens rörelser. l de årliga betalningsatt flödena och ut tillåts endast marginella avvikelser. som högst motsvarande institutens respektive kapitalbas. l procent av Liknande explicita matchningskrav återfinns inte i tysk eller svensk kreditmarknadslagstiftning, även principen om matchning om kommer till uttryck också där. väsentligen kommer kraven på god matchning och riskkontroll att regleras med stöd konkurrensen på av kreditmarknaden. Utgångspunkten är att instituten på grund av

SOU 1997: 1 10 Den ekonomiska bakgrunden 79

konkurrensen tvingas hålla mycket låga in- och utlåningsmarginaler i sina rörelser, vilket i sin tur förutsätter kvalificerad kontroll och en noggrann hantering av all exponering for marknadsrisker. I Sverige återfinns inte några särskilda bestämmelser i lagen om finansieringsverksamhet som träffar de bostadsinstitut renodlat som sysslar med bostads- och fastighetsfmansiering. stället har bostadsinstituten i sina respektive bolagsordningar infört särskilda restriktioner, t.ex. när det gäller pantsäkerheter och högsta belåningsgrader. Belåningsgraderna får inte överstiga 80-85 % fastigheternas markav nadsvärden vid tidpunkten för utlåning. Restriktiviteten i utlåningspolitiken har varierat under år, senare men enligt en undersökning Finansinspektionen låtit utföra som skedde under 1996 så all ordinarie nyutlåning från bostadgott som sinstitutens sida på eller under belåningsgrånsen 75 procent. l den mån högre belåningsgrader tillämpas gäller detta undantagsfall, exempelvis belåning av egna hem i mer attraktiva områden. De kreditbeslut bostadsinstituten fattar bygger inte uteslutande på som bedömningar av säkerheterna i form av pantbrev utan skall i första hand grundas återbetalningsförmågair hos låntagaren. Historiska skillnader i Verksamhetsinriktning och utlåningspolitik gör dock att bostadsinstituten uppvisar vissa strukturella skillnader i sina låneportföljer, exempelvis vad gäller låneobjektens fördelningen mellan storstäder och landsbygd och mellan bostadsbelåning och lån till kommersiella fastigheter. Detta är skillnader i sin tur påverkar som aktuella trender för exempelvis kreditförluster och problemlån. Obligationsköparnas koppling till här angivna bakomliggande säkerheter i form av pantbrev har både i Tyskland och i Danmark en tydlig och direkt form. Detta förhållande underbyggs särskild av en förmånsrättslig reglering. Lagstiftningen i Danmark ger vid eventuell konkurs inneen havarna av realkreditobligationer särskild förmånsrätt i klart definierade serier av emittenternas tillgångar med tillhörande, bakomliggande fastighetspanter. När det gäller tyska pfandbriefe gäller förmånsrätten den registrerade pool av krediter/fastighetspanter

som en hypoteksbank samlat förfogar över för skuldtäckning en

tillgångsmassa som kan skifta innehåll över tiden.

80 Den ekonomiska bakgrunden

Därtill kommer att den offentliga tillsynen i både Tyskland och Danmark knyter till de tröskelvärden och standardkrav för an låneportfoljerna lagstiftningen upptar. För de tyska hypotekssom bankerna kompletteras den offentliga tillsynsmyndighetens övervak-

insatser från oberoende granskningsmän ning av independent trustees. Dessa har tillsynslikitande uppgifter, personer inklusive legala befogenheter att säkerställa att panternas värden täcker den aktuella obligationsskulden. När kopplingen till bakomliggande säkerheter har indirekt karaktär, det är typiskt for den svenska marknaden, saknar sätt som obligationsköparna särskild formånsrätt i vissa angivna tillgångar. Det bostadsinstituts samlade tillgångar och kapitalbas som vid varje är ett tidpunkt skall mot de förpliktelser följer med bl.a. svara upp som

obligationsupplåningen. Obligationsinnehavarna har alltså ingen

särställning vid eventuell konkurs, har å andra sidan andra en men borgenärer vid sin sida ett fallissemang verkligen skulle inträffa. om Ett svenskt bostadsinstitut har normalt självständig, specialiserad en balansräkning och tyngdpunkten i sin finansiering lagd på just obligationer. Genomgående gäller att marknadsupplåningen sker med stöd sk. negativklausuler, utan att några formella säkerheter ställs. av

Löptider och räntevillkor

viktig del karakteristiken hypotekinstitutens verksamhet En av av gällerjust den löpande finansieringen emissioner av obligatiogenom Det är normalt fråga skuldforbindelser med lang loptid och ner. om bunden ränta i här nämnda EU-länder. Danska realkreditobligationer är uttalat långfristiga, med löptider på 30 år. Kraven på direkt överensstämmelse mellan upp mot villkoren i utlåning och upplåning i Danmark har resulterat i att

annuitetslånen kommit att dominera denna del av obligationsmark-

naden. Räntan är härvid bunden under hela länets löptid. Det sker löpande amorteringar utlottningsforfaranden. genom Därtill kommer obligationerna är möjliga att återkalla for att emittenten, till pari. Bakgrunden är att låntagarna, med hänsyn till

SOU 1997:1 10 Den ekonomiska bakgrunden 81

rådande långa bindningstider, har tillförsäkrats en option för att kunna förtidsamortera/lösa den samlade låneskulden. Optionen utnyttjas i lägen där marknadsräntorna vänder nedåt och kursen på utestående obligationer stiger. Obligationsinnehavarna kan mot denna bakgrund alltid räkna med att erhålla ett värde motsvarande pari på sin investering, men kan normalt inte tillgodoräkna sig värden på sin investering överstiger detta värde. Möjligheten för låntagarna till som förtida inlösen prissätts sedvanligt sätt och kostnaderna kan avläsas del den ränteskillnad som upprätthålls mellan statspapper som en av och realkreditobligationer olika löptider. I Tyskland och Sverige emitteras hypoteksobligationer med betydligt kortare bindningstider än i Danmark. l Tyskland är löptider på mellan 5 och 10 år vanliga, medan den svenska bostadsobligationsmarknaden kortfristig, 2-5 år. Villkoren är i övrigt är än mer jämförbara med vad som gäller för statspappershandeln i respektive

land fasta lån utan amortering till bunden ränta.

När man ser på placerarsidans intresse för hypoteksobligationer framträder flera likheter mellan de tre EU-länderna. Bland obligationsköparna dominerar de institutionella investerarna, däribland försäkringsbolag, banker och olika typer av nationella fonder. Det är främst fråga långfristiga placerare som i mindre omfattning om omsätter sina innehav. Av tabellen nedan framgår att de privata försäkringsbolagens andelar överstiger 30 procent i Danmark och Tyskland, medan försäkringsbolagens andel understiger 20 procent på den svenska marknaden. Skillnader i legala förutsättningar utgör möjlig förklaring till denna skillnad. En viktig förklaring är en annan sannolikt statspapperens särskilda dominans och betydelse på

obllgatlönsmarknaden i Sverige under första hälften av l990-talet.

82 Den ekonomiska bakgrunden

Tabell 8. Placerare i hypoteksobligationer, 1995

Tyskland Danmark Sverige

Banker och finansinstitut 26 l6 l7 Försäkringsbolag 30 37 l 7 institutionella placerare, offentliga och privata fonder l l I9 27 Utland 1 l 4 l8 Övriga placerare 22 3A Ä l00 l00 l00 Källa . Eurpoean Mortgage Federation

I samtliga de tre länderna gäller att bankerna tonar fram som tunga placerare hypoteksmarknaderna. Andelen är högst på den tyska marknaden. De utländska investerarnas andelar varierar. Sverige och Tyskland attraherar utländska obligationsplacerare i högre grad än vad som gäller i Danmark. Graden av intresse från utländska placerare att investera i hypoteksobligationer påverkar i sin tur likviditet och omsättning i den löpande handeln. Ser man till den statspappershandel som förekommer i länderna är det vanligt attjust utländska placerare svarar för upp mot hälften av den samlade omsättningen. Den mer komplicerade regleringen och uppbyggnaden av den danska hypoteksmarknaden, med långa löptider och särregler för amorteringar och inlösen, utgör sannolikt en barriär för många utländska obligationsköpare. Detta är en omständighet som även försvårar jämförelser med andra länder. Det faktum att väsentliga delar av de svenska institutens upplåning utländska marknader sker i utländsk valuta som swappas till kronor, bör även beaktas vid jämförelser tabellens siffror. av I Tyskland har under år vidtagits åtgärder för att stärka och senare vidga marknaden för pfandbriefe. Bl. a. sker emissioner i större volymer, sk. Jumbo-pfandbrife volymerna överstigande 1 mdr DEM . Även andra åtgärder har satts för att påskynda den tyska marknadens utveckling och internationalisering nya handelssystem, avkastningsindex, pfandbriefe-futures osv.. Än så länge uppvisar

Den ekonomiska bakgrunden 83

dock den offentliga delen hypoteksmarknaden en snabbare expanav sion än den privata, fastighetsanknutna delen. Även i Sverige och Danmark omfattas delar de utestående av obligationsstockarna benchmarksystem som garanterar god av likviditet för placerarna i de aktuella obligationslånen. l Danmark utgör stor serie realkreditobligationer med förfall 2026 marknaen dens viktigaste benchmark med samlad utestående volym från flera en emittenter l 50 mdr DKK. I Sverige fanns vid ingången till 1997 ca ett femtontal benchmarklån med en sammanlagd utestående volym på närmare 350 mdr SEK. Genomgående dominerar avistahandeln, då frånvaron omfattande kortfristig bostadsobligationshanav en mer del minskar intresset för terminsmarknader.

Skillnader i räntespreadar

Skillnader i de olika marknadernas struktur och riskinnehåll ger utslag i de avkastningskrav som noteras. De tyska hypoteksbankerna lånade mot slutet av 1996 till räntor nivån 5 procent. Denna nivå översteg jämförbara tyska statsobligationer med ca. 20 räntepunkter. Ränteskillnaden framstår som relativt låg vid en internationell jämförelse, vilket i sin tur sammanhänger med de traditionellt stabila förhållanden råder i tysk ekonomi och i hypotekbankernas finansiella ställsom ning. Kopplingen mellan de gynnsamma fundamentala ekonomiska förutsättningarna och hypoteksbankernas traditionellt höga kreditvärderingsbetyg är uppenbar. l Danmark sker räntejämforelserna annorlunda sätt. Hypoteksmarknadens benchmarklån med förfall 2026 brukar därjämforas med statspapper med 10 års återstående löptid. Ränteskillnaden uppgick i december 1996 till l 10 punkter. Härav bedömde marknadsaktörerna att mot 50 punkter utgjorde påslag till följd av den särskilda upp option medger fortidsinlösen av realkreditobligationer. Särregsom lerna vad gäller bindningstider och amorteringsvillkor påför alltså betydande kostnader för emittenter och låntagare och gör de danska räntespreadarna unika.

84 Den ekonomiska bakgrunden

På den svenska marknaden noterades en ränteskillnad mellan femåriga statspapper och bostadspapper motsvarande 40-50 punkter under perioden december 1996 t.o.m. andra kvartalet 1997. Denna ränteskillnad är knappast jämförbar med de siffror som redovisats från den danska marknaden, väl med tyska marknadsförhållmen anden. Ränteskillnaden mellan de båda ländernas statspappersmarknader varierar över tiden. Den stannade i december 1996 strax under 100 räntepunkter. Svenska bostadsinstituts upplåningskostnader låg vid samma tidpunkt uppskattningsvis ca. 120 punkter över motsvarande noteringar för ledande tyska hypoteksbanker 5 års upplåning. Ränteskillnaden mellan svenska och tyska långfristiga statsobli gationer steg under första kvartalet 1997 till drygt 150 räntepunkter för att därefter åter trappas ned under 100 punkter under sommarmånaderna. Den senaste tidens utveckling avspeglar betydande kortfristiga variationer i valutakursriskerna i respektive placering. Den beräknade boräntespreaden mellan svenska och tyska hypoteksobligationer 5 år nådde mot denna bakgrund mycket höga nivåer under våren 1997, för att vid halvårsskiftet åter uppgå till 120-130 räntepunkter. ca. Denna förhållandevis höga ränteskillnad, till svenska bolåneinstituts nackdel, uttrycker således primärt den större valutakursrisken i placeringar i kronor jämfört med D-mark. Därtill kommer även en högre kreditrisk för de svenska bostadsinstitutens obligationer. Det svenska konkurrensläget vis-a-vis Tyskland påverkas alltså både av skillnader i de makroekonomiska förhållandena och av olikheter i de

enskilda emittenternas finansiella ställning deras resultat- och balans-

räkningar. Det bör härvid strykas under att ingående kreditvärdering, en mer i både Tyskland och Sverige, förutsätter individuella analyser av varje emittents ställning och förmåga att infria utestående åtaganden. Inte heller på den tyska marknaden kan värderingsinstitut eller obligationköpare nöja sig med mer partiell genomlysning, en uteslutande med sikte på de tillgångar och panter som exempelvis en hypoteksbank utnyttjar för att skuldtäcka den utestående stocken pfandbriefe. l den meningen innebär systemet med särskild förmånsrätt för obligationsköparna i Tyskland inte att kreditvärderingsprocessen mildras. Formella säkerhetsarrangemang uppväger

SOU 1997:1 10 Den ekonomiska bakgrunden 85

ringsprocessen mildras. Formella säkerhetsarrangemang uppväger inte eventuella svaga bokslut eller andra negativa ekonomiska utsikter. Däremot kan lagfasta regler om förmånsrätt och om högsta belåningsgrader bidra till att öka tilltron till det enskilda institutets stabilitet och intjäningsförinåga. Regelsystemet kan vidare undanröja osäkerheter om framtida förändringar i Verksamhetsinriktning och utlåningspolitik. Förekomsten av tydliga lagfásta regler har därmed betydelse för kreditvärderingarna respektive marknad. l här nämnda avseenden föreligger vissa skillnader i de legala ramverken, till Sveriges nackdel. Förhållandet bidrar sannolikt till den relativt höga ränteskillnad som noteras på en svenska marknaden, även om

det nytt bör understrykas att valutakursriskerna skillnaderna i

ländernas makroekonomiska miljöer är den dominerande komponenten i sammanhanget.

Krav på stabilitet

I Tyskland, Danmark och Sverige intar hypoteksinstituten en central plats i det finansiella systemet, vilket också har en inverkan på de bedömningar och kreditvärderingar som görs på respektive marknad. inte minst erfarenheterna från den svenska finanskrisen visar att det under vissa omständigheter kan vara nödvändigt för ansvariga myndigheter att förebygga chocker och stabilitetsproblem på hypoteksmarknaden. För de svenska bedömningarna under finanskrisen spelade

hypoteksinstitutens storlek och nära ägarsamverkan med bankerna en

avgörande roll. Det offentliga skyddsnät som primärt utvecklats för bankerna och de centrala delarna av betalningssystemet kom i praktiken att också gälla hypoteksinstituten under de akuta krisåren. De strukturella förhållandena är annorlunda de tyska respektive danska marknaderna, men hypoteksbankernas ställning och skyddsvärde får ändå anses vara av jämförbart slag. Uppstår allvarliga hot mot något av de största institutens ställning eller refinansieringsmöjligheter tvingas myndigheterna normalt att ingripa. Detta är en av

86 Den ekonomiska bakgrunden SOU 1997:1 10

de många faktorer som påverkar kreditvärderingsprocesserna i berörda länder och de bedömningar härvid görs riskerna for som av att fallissemang kan påfora obligationsköparna förluster. Även under normala marknadsforhållanden intar hypoteksmer obligationerna en särställning respektive nationella obligationsmarknader. Obligationerna uppfyller t.ex krav som ländernas respektive centralbanker ställer för de säkerheter som accepteras vid olika penningpolitiska transaktioner säkerheter för upplåning och marknadsoperationer. Som ett led i forberedelsearbetet infor EUzs valutaunion EMU diskuteras standardkrav och kriterier for de pantsättningsbara tillgångar som den gemensamma centralbanken ECB kommer att acceptera. Dessa tillgångar kommer i två huvudgrupper, att grupperas dels i Tier one, som gäller gemensamma säkerheter för alla deltagare i EMU, dels i Tier two, som adderar tillgångar vilka är särskilt betydelsefulla från de nationella centralbankernas utgångspunkter. För Tier one gäller bl.a. krav på att gruppen skall omfatta noterade värdepapper i eurovaluta, handlade likvida marknader.

Det återstår än så länge i den pågående utredningsprocessen att pröva

respektive lands hypoteksobligationer vad gäller denna typ av kvalitativa standardkrav. Sannolikt möter svenska bostadsobligationer inte några hinder när det gäller att inordnas under ECB:s gemensamma klassning. Ett krav som rör tillgångarnas registering och deponering inom euro-området måste dock vara uppfyllt. När Sverige, åtminstone i ett inledande skede, väljer att stå utanför EMU kan alltså svenska hypoteksobligationer denominerade i euro men deponerade i den nationella värdepapperscentralen VPC inte inräknas i ECB:s gemensamma grupp, Tier one.

Den ekonomiska bakgrunden 87

integration inom

3.5 Fortsatt EU

utgångspunkterna for utredningens överväganden i kommande En av avsnitt är att den finansiella integrationen inom EU fortsätter. Konkurrensen mellan svenska och utländska aktörer på hypoteksobligationsmarknaden kommer att skärpas i takt med att den gemenmarknaden fullbordas. Detta gör konkurrensneutraliteten inom samma EU till en viktig fråga för utredningen, en fråga som i sin tur är kopplad till eventuella lagstiftningsåtgärder som skulle kunna underlätta för hypotekssinstitutens emissioner av obligationer olika delmarknader och därmed bidra till en mer kostnadseffektiv funding. Den konkurrens börjar bli kännbar för de större svenska som instituten gäller upplåningssidan och tillgången till placeringskapacitet på nationella och utländska marknader. Värdepappershandeln har internationaliserats och obligationplacerarnas alternativ har utökats i snabb takt. Allt större vikt läggs vid diversiñeringstänkande och vid noggranna avvägningar mellan risk och avkastning för alternativa placeringar. Det krävs därför tydliga signaler från de olika emittenterna obligationernas riskinnehäll och om egen finansiell om styrka, säkerhet och riskexponering. Här nämnda faktorer påverkar redan de svenska hypoteksinstituten. I första hand berörs de tre marknadsledande bolåneinstitut som driver en reguljär upplåning utländska kapitalmarknader i utländska valutor. Det är sannolikt att omvandlingstrycket från den gemensamma marknaden ökar de närmaste åren. Såväl fastighetsinvesteringarna över gränserna mellan EU-länderna som den gränsöverskridande handeln i obligationer och andra värdepapper kommer att expandera. Det är svårare att bedöma i vilken utsträckning själva

kreditgivningen på allvar kommer att dras i integrationen. Hittills

har den bibehållit en starkt nationell prägel. Så länge Sverige håller fast vid den nuvarande politiken att permanent eller för viss tid stå utanför EUzs valutaunion, EMU. kommer de restriktioner som för närvarande träffar de svenska hypoteksinstituten i olika upplåningssammanhang väsentligen att kvarstå. Restriktionerna tar sig framgått uttryck i förhållandevis som

88 Den ekonomiska bakgrunden SOU 1997:1 10

höga transaktionskostnader framför allt grund av valutakursrisker men också på grund av kreditrisker i systemet. De svenska hypoteksinstituten kommer endast i begränsad utsträckning att delta i den gemensamma delen av EU:s värdepappershandel, med eurodenominerade obligationer. Efterfrågan slutliga lån till fastighetssektorn i andra valutor än svenska kronor når troligen ingen större omfattning så länge bostadsmarknaden och den övriga fastighetssektorn har sina kassaflöden i kronor. Man bör å andra sidan räkna med att hypoteksinstitut och banker successivt kan påverkas av de långsiktiga förändringar som kan uppträda på kreditmarknaden vad gäller lån i svenska kronor kontra eurovaluta. Delar av låneefterfrågan från svenska hushåll och företag kommer troligen att läggas om från svenska kronor till euro när väl valutaunionen drar igång. Detta gäller särskilt i ett läge där Sverige väljer att hålla dörren öppen för ett eventuellt senare inträde i EMU. Den nära anknytning till det gemensamma valutaområdet kan alltså förväntas stimulera upplåning inom euro-området. l den mån sådan efterfrågan riktas till ltypoteksinstituten kan deras upplåning och vidareutlåning till allmänheten inom landet ske direkt, utan mellanliggande swapp-transaktioner för att hantera valutarisken, vilket skulle innebära kostnadsfördelarjämfört med dagens transaktioner. Den restriktion som ett deltagande i EMU i ett senare skede kan lyfta av från den svenska obligationsmarknaden gäller givetvis valutakursrisken. Ett EMU-deltagande skulle med automatik ge väsentligt större lokal svensk närvaro på den gemensamma marknaden för euro-obligationer än vad eventuellt kan följa vid ett som utanförskap. l ett EMU-perspektiv blir de svenska obligationsemittenterna inte längre beroende av konungariket Sverige i den löpande kreditvärderingsprocessen. Ränteskillnaderita gentemot EU:s lågränteländer skulle därmed kunna reduceras betydligt, vilket naturligtvis skulle gynna såväl svenska institut som slutliga låntagare fastighetsmarknaden. De hypoteksinstitut som inom ramen för ett EMU-medlemskap kan uppvisa långsiktigt stabila resultat och balanser skulle mot denna bakgrund efter hand kunna erhålla högre rating än svenska staten, exempelvis i nivå med viktiga tyska konkurrenter. Detta öppnar för

SOU 1997:1 10 Den ekonomiska bakgrunden 89

effektivitetsvinster och för bättre långsiktig tillgång till placeringskapacitet inom EU-området. Sannolikt bidrar också valutaunionen, i kombination med de sedvanliga marknadsmekanismerna, till ett väsentligt hårdare konkurrensläge inom gemenskapen, åtminstone vad gäller hypoteksinstitutens upplåningssida, och därmed till snabbare strukuromvandling. Även svenskt deltagande i om ett EMU uppenbart har stor strukturell och ekonomisk betydelse bör skillnaderna mellan deltagande eller utanförskap här inte överdrivas. Det är närmast fråga om en gradskillnad i den pågående integrationsprocessen, inte en artskillnad. Upplåningen inom EU-området är för närvarande av begränsad betydelse, breddning de svenska hypoteksinstimen en av tutens upplåning i eurovaluta olika utländska marknader kan förväntas äga rum oberoende hur Sveriges EMU-process av senare kommer att utfalla. Som framgått sker redan en betydande utländsk upplåning i andra ledande lånevalutor från de största svenska hypoteksinstitutens sida en process som bl.a. förutsätter ingående värderingar institutens - av kreditrisker. Denna genomlysning institutens tillgångar och skulder av torde få växande betydelse i det marknadsläge håller som nu på att utvecklas. När valutakursriskerna mellan länderna tonas ned är det tydligt att kreditriskerna bakom olika obligationer uppmärksammas och granskas mer ingående än vad hittills varit fallet. De rättsliga som inskränkningar som träffar hypoteksinstitutens rörelser och skuldförbindelser kommer då naturligt i fokus. Ur ett makroperspektiv blir det också angeläget att säkerställa att det alltjämt finns tillräckligt stora, homogena lånestockar inom ramen för fungerande benchmarksystem obligationsmarknaderna. Ett färre antal stora aktörer kan väntas vinna fördelar i den konkurrenssituation som utvecklas. Ser uteslutande hypoteksmarknadman erna är det uppenbart att de ledande tyska instituten kan dra ex. nytta i sin upplåning inom EU storskaligheten och den stabila av makroekonomiska miljö dessa institut verkar Därtill kommer som att det tyska legala ramverket framstår som tydligare än den kredit-

marknadslagstiftning som svenska konkurrenter arbetar under. Man

kan helt enkelt inte bortse från det faktum att två EU:s av tre

90 Den ekonomiska bakgrunden SOU 1997:1 10

dominerande hypoteksmarknader uppvisar en rättslig system där vissa särskilt säkra hypoteksobligationer har avgränsats och blivit föremål för särskilda regler. Sverige har inte ett motsvarande regelsystem i kraft. Även det om inte i detalj är möjligt att förutsäga hur integrationen och konkurrensförhållandena kommer att utvecklas den gemensamma marknaden framstår denna skillnad mellan Sverige å ena sidan och Tyskland respektive Danmark å den andra, som ett onödigt handikapp i ett hårdare framtida konkurrensklinnat. Det finns mot denna bakgrund anledning for utredningen att närmare överväga en anpassning i lagen om finansieringsverksamhet, i linje med vad EG-direktiven föreskriver beträffande särskild förmånsrätt för obligationsköpare och förstärkt offentlig tillsyn. l följande avsnitt utvecklas argumenten för en sådan reform och ett förslag till lagstiftningsmodell presenteras.

Överväganden

och förslag

4.1 Allmänna

överväganden

l det föregående har jag redovisat viktiga utvecklingsdrag på de finansiella marknaderna med tonvikt hypoteksobligationsmarknaden. Jag har också diskuterat utredningens direktiv ett makroekour nomiskt perspektiv och med hänsyn till olika marknadsmässiga effektivitetsaspekter. Genomgången har visat att de samhällsekonomiska obalanser som rådde när denna utredning först aktualiserades år 1993 aldrig kom att resultera i sådana flaskhalsproblem och andra friktioner på hypoteksmarknaden som man befarade. Både vikande låneefterfrågart och en breddning av hypoteksinstitutens finansieringsbas bidrog till lösa att problemen. När nu den samhällsekonomiska balansen i hög grad har återvunnits äger också all omsättning och ityupplåning rum utan nämnvärda problem. Alltjämt är dock byggandet begränsat och låneefterfrågan dämpad. Närjag nu skall ta ställning till säkerhetsmässig uppgradeom en ring bör ske av hypoteksobligationer anpassning svensk genom av rätt till EG-direktiven är det också andra slags överväganden än de ursprungligen aktualiserade som står i fokus. lnte minst de ändrade omvärldsförhållandena och konkurrensforhållandena spelar en framträdande roll. Det blir allt viktigare att ltypoteksinstituten löpande kan anpassa sin upplåning till ändrade krav och behov från olika placerares sida. Samspelet mellan utbud och efterfrågan är komplext och påverkas många faktorer på avreglerad finansmarknad. av en

92 Överväganden ochförslag

Genomlysningen av hypoteksinstitutens finansiella ställning och av kvaliteten i kreditportföljerna tillmäts större vikt än tidigare. Jag vill också framhålla följande tendenser i den aktuella utvecklingen hypoteksmarknaden.

I Konkurrensen har ökat mellan instituten samtidigt som låneefterfrågan har varit dämpad under några år. I Aktiviteten på marknaden har varit hög eftersom delar av den utestående lånestocken omsätts löpande till ändrade villkor och förtida inlösen oftare påkallas från låntagarnas sida. I Kortare bindningstider och större inslag av ränterörliga kontrakt bidrar också till att skärpa konkurrensen. I Räntenivåer och räntemarginaler pressas. I Produktutbudet på fastighetsñnansieringsområdet breddas och till kundernas efterfrågan i högre grad än tidigare. anpassas I Det blir allt viktigare konkurrensfaktor for instituten att man en effektivt kan utnyttja uppkommande marknadssituationer för att sänka fundingkostnaderna.

Konkurrensen är i sin tur en viktig drivkraft bakom koncentrationen till färre och större kreditinstitut på både bank- och hypoteksmarknaden. Fastighetslån är volymprodukter där skalfördelar och långt driven specialisering upplåning och hantering av säkerheter är av avgörande för verksamhetens effektivitet. Från den utgångspunkten medför den pågående koncentrationen till ett fåtal stora hypoteksinstitut påtagliga fördelar. Samtidigt kan koncentrationstendenserna orsaka problem för vissa obligationsmarknadens placerare. Framför allt gäller det försäkav ringsbolagen vilkas begränsningar for enhandsengagemang i några fall har framtvingat obligationsförsäljningar efter fusioner mellan hypoteksinstitut. Denna effekt gällande lagstiftning skall enligt av nu min mening inte negligeras även om den som framgått knappast har vållat hypoteksinstituten några ñnansieringsproblem. Jag återkommer till den aspekten i det följande.

SOU 1997:1 10 Överväganden och förslag 93

Marknadsutvecklingen påverkas också den ökande internationaliav seringen. Sedan länge bedriver flera hypoteksinstituten av en omfattande upplåning utomlands medan Lutlåningen där ännu har ringa omfattning. Den största delen denna upplåning sker i av utländsk valuta sedan omvandlas till kronor som genom swaptransaktioner. Harmoniseringen inom EU och fullbordandet den av gemensamma inre marknaden innebär finansiell miljö har vuxit fram. att en ny Denna integration fullföljas med den valutan, avses gemensamma euron. Såväl sparande som finansiering i euro kommer att utgöra ett näraliggande alternativ till kronor för den svenska allmänheten oberoende vilka beslut kommer att fattas Sveriges av som om anslutning till EMU. För hypoteksinstitutens del räknar jag dock med att transaktionerna i kronor alltjämt kommer att dominera på utlåningssidan så länge Sverige inte är medlem valutaunionen eftersom låntagarnas av kassaflöden till allra största delen lär utgöras kronor. Utlåning av utanför Sverige kan under förutsättning komma öka samma att om fastighetsägandet internationaliseras verksamheten torde men annars i huvudsak förbli svensk affär. en På upplåningssidan kan man räkna med att finansiering på de internationella kapitalmarknaderna, i eller i andra ledande euro lånevalutor, växer på sikt. De utländska placerarnas nettoefterfrågan

hypoteksobligationer kommer alltså enligt min mening att få

en växande betydelse för institutens finansiering Sverige oavsett om blir medlem valutaunionen eller Om Sverige ansluter sig till av -unionen blir emellertid genomslaget upplåningen särskilt påtagligt eftersom valutariskerna elimineras och placerarnas intresse då kan fokuseras kreditriskerna. Trots att upplåningsbasen breddas efter ett sådant beslut, kan man alltså anta att konkurrensen upplåningssidan ändå skärps. Som framgått präglas hypoteksobligationsmarknaden inte av bristande efterfrågan från placerarsidan, den påverkas i hög grad men av de omdispositioner mellan stats- och bostadspapper olika som placerare företar. Det finns tydlig strävan mot diversifiering, inte en

minst hos de privata försäkringsbolagen och i det offentliga pensions-

Överväganden och förslag SOU 1997: 1 10

systemet. Dessa institutionella investerare har under senare år prioriterat placeringar med låg kreditrisk och hög likviditet. Statspappersportföljerna har därvid vuxit medan innehavet av bostadspapper dragits ned. Samtidigt kan med stor säkerhet utgå från att man utbudsförhållandena på några års sikt kommer att peka i motsatt riktning, mot en minskning av nettoutbudet av statspapper och en snabbare ökning av hypoteksobligationsstocken. Det är i det perspektivet jag föreslår att särskilda regler skall kringgärda hypoteksobligationerna i enlighet med EG-direktiven. Saken gäller alltså inte enbart villkoren för hypoteksinstitutens finansiering utan också den svenska obligationsmarknadens tillgång till likvida obligationer instrument for likviditetsforvaltning, som kanalisering sparande och finansiering investeringar. Hypoteksav av obligationerna bör med detta synsätt så långt det går ta på sig statspapperens traditionella roll i det finansiella systemet i ett läge när statens nettofinansieringsbehov kommer att ligga nära noll. Om EG-direktivens bestämmelser for särskilt säkra obligationer införlivas med svensk lagstiftning innebär det

I att genomlysningen förenklas av hypoteksinstitutens obligationsstockar och att de grundläggande villkor och säkerheter som gäller for obligationsköparna tydliggörs och I att tillgången ökar på stora, homogena värdepappersstockar inom för dagens benchmarksystem obligationsmarknaden. ramen

Åtgärden verkar alltså i den riktning jag har förespråkar.

som ovan Obligationsmarknadens effektivitet bör främjas och hypoteksobligationernas ställning investeringsobjekt bland såväl inhemska som som

utländska placerare bör stärkas. Åtgärden kan alltså motiveras med

hänsyn till båda dessa placerarkategoriers preferenser. Det innebär att det är åtgärdens effekter på obligationsmarknadens likviditet och effektivitet som avses ytterst gynna låntagarna i form av minskade marginaler i marknaden och sänkta upplåningskostnader. Därför behöver det inte särskilt framhållas att åtgärden inte kan befaras leda till snedvridande effekter som går ut över någon annan

Överväganden ochförslag 95

låntagarkategori på marknaden. Jag återkommer till dessa effekter i avsnitt Rekommendationen påverkas inte heller beslut rörande av en svensk anslutning till EMU. Man kan dock framgått utgå som ovan från att en anslutning skulle medföra att de internationella placerarnas fokusering på kreditriskerna kom att öka. l en sådan situation skulle det därför framstå som extra angeläget att införliva EG-direktivens bestämmelser om särskilt säkra obligationer i svensk rätt. Till bilden hör, som framgått av avsnitt att de två ledande hypoteksmarknaderna vid sidan av den svenska, de tyska och danska, är utrustade med en lagstiftning tydligt avgränsat särskilt säkra som hypoteksobligationer med hänsyn till obligationsinnehavarnas ställning. Tillsammans omfattar dessa tre länders stockar hypoteksav obligationer över 80 procent den samlade stocken sådana av av obligationer inom EU. Det är emellertid viktigt att slå fast att åtgärden i sig kanske inte räcker för att fullt ut åstadkomma de eftersträvade marknadseffekterna. Obligationsvillkoren i övrigt kan också behöva ändras för att öka hypoteksobligationernas attraktion på placerarna. Sålunda är, som framgått av avsnitt danska hypoteksobligationer försedda med återköpsklausuler nedsätter deras marknadsmässighet trots de som att klassas som särskilt säkra i enlighet med EG-direktiven. Svenska hypoteksobligationer har inte sådana villkor varför de enligt min mening har förutsättningar att framstå som särskilt attraktiva mitt om förslag genomförs. l de följande g avsnitten kommer jag att utförligt uppehålla mig vid

den föreslagna åtgärdens närmare innebörd. Jag vill emellertid redan

här redovisa några aspekter för det fortsatta resonemangets skull.

Åtgärden innebär att det i lag anges att obligationsinnehavarna har

förmånsrätt i händelse emittentens konkurs. För att minska risken av för konkurs och öka sannolikheten för att tillgångarna räcker till för att täcka obligationsinnehavarnas fordran i händelse att konkurs av en ändå inträffar, skall emittentens fordringar låntagarna med tillhörande fastighetspanter införas i särskilda register i omfattning en som i varje ögonblick beloppsmässigt mot utestående obligasvarar tionsskuld. Det ankommer på hypoteksinstitutets ledning att säkerstäl-

96 Överväganden ochA/örslag SOU 1997:1 10

att denna korrespondens hela tiden föreligger och kontrollfunktionens kvalitet skall övervakas av Finansinspektionen. Om djup recession skulle inträffa och bortfallet av räntebetalen ningar nå en nivå som konsumerade hypoteksinstitutets egna kapital samtidigt som värdet av fastighetspanterna för de nödlidande lånen hade fallit så långt försäljning inte täckte räntefordran, då skulle att en en konkurs aktualiseras för institutet. Obligationsinnehavarna skulle därvid inte ha någon förmånsställning enligt nuvarande lagstiftning men däremot enligt den av mig föreslagna lagstiftningen. Risken för konkurs blir naturligtvis beroende av en rad parametrar såsom belåningsgrader och värderingsprinciper. Som jag utvecklar i de följande avsnitten skall i enlighet med EG-direktivet den högsta tillåtna belåningsgraden anges i lag och värderingsprinciperna skall fastställas av Finansinspektionen. Risken blir också beroende av om emittenten bedriver blandad verksamhet, alltså verksamhet vid sidan den registerförda. Om en sådan verksamhet tillåts, kan den givetvis av medföra att det kapitalet urholkas varvid risken ökar också för egna innehavare av de särskilt säkra obligationerna. Jämfört med dagens lagregler kommer alltså innehavare av särskilt säkra obligationer att veta att de har företräde framför andra fordringsägare i händelse av emittentens konkurs. De blir därmed bättre, men inte fullständigt, skyddade mot ändringar av emittentens verksamhet till att omfatta mer riskfylld verksamhet som finansieras på annat sätt än med särskilt säkra obligationer. Vidare kommer obligationsinnehavarna att kunna utgå ifrån att emittentens risktagande maximeras av att den högsta belåningsgraden anges i lag och att de tillämpade värderingsprinciperna fastställs och övervakas av Finansinspektionen. Korrespondensen mellan obligationsskulden och de registerförda tillgångarna blir också övervakad i särskild ordning. Den föreslagna reformen är alltså inte så långtgående som man kanske kan föreställa sig, den stärker obligationsinnehavarnas men ställning. Mitt förslag kan i allt väsentligt bygga på de restriktioner och begränsningsregler redan finns i hypoteksinstitutens egna som bolagsordningar. Att införa den rättsliga regleringen kommer nya därmed i praktiken att innebära ett begränsat ingrepp i den svenska hypoteksmarknadens struktur.

SOU 1997:1 10 Överväganden och. förslag 97

Att en hypoteksobligation i framtiden enligt mitt förslag skall kunna betecknas som särskilt säker, innebär således inte att den kommer att vara helt fri från risker. Det är alltså inte fråga om att införa någon slags Lindantagslag befriar hypoteksinstituten från som krav att delta i ratingprocesser och liknande genomlysning. Tvärtom kan man utgå från att institut vill tillhöra den kategori utger som som särskilt säkra obligationer måste räkna med att underkasta sig en omfattande ratingprocedur. Jag också att förutsättningarna för menar en sådan genomlysning blir bättre än beträffande andra finansinstitut till följd av kraven på att löpande föra ett låne- och pantregister.

Under mina överläggningar med olika intressenter har synpunkten framförts att den föreslagna lagstiftningen skulle eller åtminstovara. ne uppfattas som, ett uttryck för implicit statsgaranti för de en utfärdade obligationerna. Synpunkter detta slag framfördes ofta av under finanskrisen argument för att stärka fordringsägarnas som ställning i olika ñnansinstitut råkat på obestånd. som Jag vill härvidlag framhålla att själva åtgärden kan ett ses som uttryck förjust det förhållandet att någon garanti. statlig eller annan. inte föreligger för obligationsemittenternas verksamhet. Genom förmånsrätten därför riskerna reduceras något till förmån för avses obligationsinnehavarna i händelse emittentens konkurs. De av internationellt vedertagna argumenten för införandet EG-direktiav vets bestämmelser innefattade heller aldrig några aspekter detta av slag. Slutligen vill jag framhålla att lagregleringen förmånsrätten av tar sikte på obligationens ställning och inte på vilket slags institut som emitterat densamma. På marknad med både institut bedriver en som renodlad registerförd verksamhet och institut bedriver blandad som Verksamhet bör instituten immuna mot förväntningar att vara om de skall fångas upp av ett statligt skyddsnät i händelse fallisseav mang. Det förhållandet att förmånsrätten jag föreslår skall införas tar som sikte på själva värdepapperet har lagtekniska fördelar denna men ansats ger också utrymme för flexibla institutionella lösningar. Alltför snäva legala avgränsningar, knutna till vissa slags kreditinstitut, ex. kan lätt spelas över av utvecklingen och framstå otidsenliga och som ineffektiva. Jag utesluter inte något kreditinstitut från att ingå i det

98 Överväganden och förslag

system jag föreslår skall införas, förutsatt att man fullt ut uppfyller de standardkrav och tillsynskrav som de nya rättsreglerna ställer. Blandad verksamhet bör alltså tillåten enligt mitt förslag. vara Det innebär att aktörerna kan välja att bedriva både sådan verksamhet förenas med registerföring och allmän ñnansieringsverksamhet. som Deras upplåning får då baseras på både särskilt säkra obligationer förenade med förmånsrätt för innehavarna vid emittentens konkurs och andra skuldebrev, inklusive obligationer utan särskild typer av fönnånsrätt. Denna lösning är flexibel med hänsyn till institutens preferenser. En sak är att sådan funktionell lösning kan vara förenad annan en med större risker än en renodlad institutionell lösning och alltså kan höja placerarnas avkastningskrav även på de särskilt säkra obligationerna. Jag bedömer därför att även om lagen öppnar möjligheter till funktionella lösningar, så kommer de flesta kreditinstitut att välja renodlade institutionella lösningar för att uppnå konkurrenskrañiga upplåningsvillkor. Det innebär att kreditmarknadsföretag kan komma att organiseras i koncerner där bottenlångivning bedrivs i separata institut som emitterar särskilt säkra obligationer medan överliggande fastighetslån och andra typer lån sekundärinstitut, utan särskild av ges av förmånsrätt för obligationsinnehavarna. För koncernen gäller det i så fall att optimera fördelningen kapitalbasen mellan instituten så att av den gynnsammaste kombinationen av upplånings- och därmed utlåningsvillkor uppnås. Mitt förslag bör därför kunna medföra såväl effektiv kapitalallokering inom koncernerna som bättre prissättning av risker på finansmarknaden i stort. Systemet med särskilt säkra obligationer kan med förhållandevis små åtgärder även göras tillämpligt på banker. Det har dock inte legat i mitt uppdrag att överväga vilka regler som i framtiden bör gälla på bankmarknaden. Jag har vid samråd med Banklagskommittén redogjort för mina förslag och det ankommer på denna att överväga särskilt säkra skuldförbindelser bör kunna ges ut också av banker. om En rättslig reglering av det slag jag föreslår gör det möjligt att lagstifta höjning av den övre gränsen för forsäkringsbolagens om en enhandsengagemang i hypoteksobligationer från l0 procent till 40

Överväganden och/förslag 99

procent av det belopp som skall skuldtäckas. En sådan lagändring kan ske med utgångspunkt i den särskilda undantagsbestämmelse som finns i tredje Iivförsäkringsdirektivets artikel 22.4. Denna bestämmelse har inte utan vidare kunnat införas i svensk rätt eftersom specialbestämmelser om förmånsrätt hittills har saknats. Vidare har argument framförts om att direktivets frihetsgrader är för vida och att lättnader i gällande enhandsregler för försäkringsbolag skulle strida mot försäkringstagarnas skyddsintressen. Om säkerhetskraven och tillsynsreglerna i lagen om finansieringsverksamhet stramas upp på föreslaget sätt kan försäkringsbolagens placeringsregler utformas med hänsyn till hypoteksobligationernas förhållandevis homogena karaktär och låga riskinnehåll. Mer koncentrerade engagemang i obligationer från och emittent en samma kan då visserligen komma ifråga, jag inte detta förhållande men ser som särskilt anmärkningsvärt. Det är primärt avgränsad krets en riktigt stora kapitalförvaltare har ett behov ökad flexibilitet i som av sin förvaltning, ett behov som nuvarande regler inte riktigt tillgodoser. Det gäller exempelvis sådana livförsäkringsbolag önskar som hålla en räntebärande portfölj för skuldtäckningsändamål som avspeglar de utbudsförhållanden, bindningstider och risker som faktiskt

råder på den svenska obligationsmarknaden se avsnitt 3.3.2.

Det bör samtidigt understrykas att de övergripande krav som

försäkringsrörelselagen uppställer för alla försäkringsbolag vad gäller

matchning och riskspridning inte påverkas undantagsregeln av om rörande särskilt säkra obligationer införs och detaljbestämmelen av serna om enskilda placeringsrisker anpassas härefter. Kvar står också de gränsvärden som bl.a. reglerar försäkringsbolagens samlade stora

enhandsengagemang mot hypoteksinstituten och övrig sektorsvis

exponering med fastighetsanknytning. Den grundläggande principen for ett försäkringsbolags förvaltning är att det skall placera sina tillgångar ett tryggt och säkert sätt, i en väl diversifierad portfölj. Jag kan konstatera att EG:s försäkrings-

direktiv i sin nuvarande utformning har precis denna utgångspunkt.

I bl.a. Tyskland och Danmark har dessa direktiv, inklusive undantagsbestämmelserna rörande särskilt säkra hypoteksobligationer, accepterats utan att det ansetts äventyrligt för försäkringstagarna. Jag har inte

100 Överväganden ochförslag

rats utan att det ansetts äventyrligt för försäkringstagarna. Jag har inte funnit någon anledning att göra en strängare bedömning för Sveriges vidkommande än den som har accepterats inom gemenskapen och jag föreslår följaktligen att den övre gränsen för försäkringsbolagens enhandsengagemang höjs i enlighet med tredje livförsäkringsdirektivets artikel 22.4. l de följande avsnitten redovisas mina överväganden om olika bestämmelser mer i detalj. För att systemet med särskilt säkra skuldförbindelser skall fungera betryggande sätt måste ställning tas och regler utformas i bl. a. följande avseenden.

Skall systemet ha en funktionell eller institutionell inriktning 4.2 Hur skall den särskilda förmånsrätten regleras 4,3 Hur skall korrespondensen säkerställas mellan emittentens registerförda tillgångar och skuldförbindelser 4.4 Vilken högsta belåningsgrad bör medges 4.5 Hur skall belåningsobjekten värderas 4.6 Vilka regler skall gälla för lån mot statlig garanti och kommunal borgen 4,7 Hur skall den särskilda tillsynen utföras 4,8 Hur skall övergången från nuvarande reglering till den föreslagna gå till 4,9

SOU 1997:1 10 Överväganden och förslag 101

4.2 Institutionell eller funktionell inriktning

Mitt förslag: Inom ramen för bestämmelserna i lagen om finansieringsverksamhet om vilken verksamhet som är tillåten för kreditmarknadsföretagen bör särskilda regler föras som gör det möjligt för dem att ge ut skuldförbindelser som uppfyller de rekvisit som anges i tredje livförsäkriirgsdirektivets artikel 22 punkt Regelsystemet bör utformas så att det blir företagens egna beslut om de vill ägna sig enbart att ge ut skuldförbindelser förenade med förmånsrätt eller göra detta vid sidan av sin övriga verksamhet.

Institutionell inriktning

Den institutionella varianten innebär att ett institut som emitterar skuldförbindelser avsett slag inte får ägna sig annan verksamav nu het som annars vore tillåten för företaget. Med hänsyn till att de obligationer som företaget ger ut skall ges en särskild behandling i förmånsrättligt hänseende, kan det förefalla vara lättare att bedöma bolagets förmåga att infria sina förpliktelser om det inte samtidigt ägnar sig verksamhet. Hur det förhåller sig med den saken annan beror emellertid även hur de med förmånsrätten sammanhängande frågorna löses. Även tillsynsverksamheten kan antas bli förenklad om den institutionella varianten väljs. l Danmark har tradition bostadsinstituten inte tillåtits ägna sig av åt annan verksamhet. Det har därför varit naturligt för det danska systemet att bibehålla ett institutionellt regelverk för verksamheten även efter det att den av Danmark initierade undantagsregeln i placeringshänseende infördes. Man har där tyckt sig finna fördelar i olika avseenden med att ett institut ut de särskilt säkra som ger skuldförbindelserna inte ägnar sig åt annan verksamhet. Denna

102 Överväganden och förslag SOU 1997: 1 10

danska uppfattning förefaller vara enhetlig både från myndighetshåll och från företrädare för berörda företag. För bedömning institutionell eller funktionell inriktning av om en bör väljas för svenska förhållanden måste hållas i minnet att det inte är givet att det är regleringen av verksamhetsformen som är avgörande för optimalt införlivande av undantagsbestämmelsen i svensk rätt. EG-direktivens föreskrifter tar som framgått ovan främst sikte egenskaper hos de skuldforbindelser ges ut. Detta märks också som i det förhållandet att både Danmark och Tyskland uppenbarligen lagt speciell vikt vid att obligationen, inte företagsformen, erhållit en i lag angiven beteckning. Som angivits har lagstiftaren ansett det vara av värde att ovan reglerna för avsedda finansiella företag samlas i en lag. Somjag nu det finns det inte anledning att göra avsteg från den principen. ser nu lnom ramen för den sedan den 1 juli 1997 gällande lagen om finansieringsverksamhet finns det dock möjligheter att reglera finansieringen, utgivningen av skuldförbindelser, ett sätt som är företagsneutralt, dvs. det företag som finner fördelar i att koncentrera verksamheten till enbart det verksamhetsslag som det här är fråga om kan göra det, och det företag vill bedriva även annan tillåten som verksamhet hindras inte av lagstiftningen för sådant förfaringssätt.

Funktionell inriktning

Den funktionella inriktningen innebär att ett institut som ger ut skuldförbindelser av nu avsett slag därutöver får ägna sig även för företaget tillåten finansiell verksamhet. annan En funktionell inriktning kan synas stå i god överensstämmelse med befintlig lagstiftning. Jag vill mot den bakgrunden inte föreslå en återgång till särlagstiftning för hypoteksinstituten. Det kan hävdas att en funktionell lösning skulle kunna försvåra möjligheterna till en effektiv genomlysning av berörda företag, vilket har betydelse för placerare och låntagare. En rättvisande bild av bl.a. företagets ekonomiska ställning avseende obligationsutgivningen skulle kunna störas att för företaget riskfylld verksamhet av annan

SOU 1997: l 10 Överväganden och förslag 103

bedrevs. Betydelsen av sådana argument måste emellertid bedömas mot bakgrund av hur frågan om säkerställande av obligationsinnehavarnas fordringar mot utgivaren löses. Under förutsättning av att detta kan ordnas på ett sätt som medför att dessa fordringar fortlöpande är täckta av tillgångar och säkerheter i vilka obligationsinnehavarna har förmånsrätt, synes inte företagets eventuella övriga verksamhet behöva störa bilden. Att driva denna typ av ñnansieringsföretag tillsammans med annan, mer riskfylld, finansieringsverksamhet innebär sammantaget ett ökat risktagande för bolaget. Sådan samordning av i och för sig tillåten verksamhet kan verka hämmande for företagets rating och upplåningsvillkor. Mot den bakgrunden kan det antas att konkurrensen driver fram en renodling av verksamheten mot en institutionell inriktning. Det bör få vara instituten själva som avgör om de vill driva sin fastighetsfinansieringsverksamhet separat eller tillsammans med annan tillåten verksamhet. Det kan således vara antagligt att hypoteksinstituten finner det lämpligt att skilja av den verksamhet som skall svara mot eventuella krav från innehavare av skuldförbindelser i ett för ändamålet skapat bolag. Om detta kommer att bli fallet eller får framtiden utvisa. EG-direktiven anger att ifrågavarande skuldforbindelser kan ges ut av kreditinstitut. När man talar om funktionell inriktning bör därför även beröras frågan om de särskilt säkra skuldförbindelserna bör kunna ges ut av banker eftersom de enligt sina rörelseregler både kan ordna upplåning utgivande obligationer och lämna kredit genom av mot pant i fast egendom. Möjligheterna for bank att lämna lån med långa löptider begränsas emellertid av den s.k. ettårs-regeln i 2 kap. 19 § bankrörelselagen 1987:617. Där anges att bank endast får lämna lån med längre löptid än ett år till ett sammanlagt belopp som motsvarar 25 procent av summan av eget kapital och bankens inlåning. Reglerna om särskilt säkra skuldförbindelser bör således kunna göras tillämpliga även för banker. Det har emellertid inte legat i mitt utredningsuppdrag att överväga de regler som i bl.a. hit hörande avseenden i framtiden bör gälla inom banksektorn. Den sittande Banklagskommittén har att överväga sådana frågor. Jag har vid

104 Överväganden och förslag SOU 1997:1 10

samrådsförfarandet med Banklagskommittér. redogjort för min ståndpunkt och mina slutsatser såvitt angår mit utredningsuppdrag. Det ankommer därefter på Banklagskommitén att överväga om förslag skall läggas fram av kommittén som öppnar möjlighet också för banker att emittera särskilt säkra skuldförbtndelser. l det arbete inom EU som ledde fram till att undantagsregeln togs i bl.a tredje livförsäkringsdirektivet har framhållits vikten av att obligationen särbehandlas. Genom en sådan markering möjliggörs för obligationsköparna att identifiera en särskilt säker placering, omgärdad av lagregler till tryggande av obligationsinnehavarnas ställning. l Danmark har en särskild beteckning för obligationen, realkreditobligation, förbehållits den obligationstyp som ges ut med stöd av de särskilda bestämmelserna. l praktiken kommer skuldförbindelserna art vara av flera olika slag, t.ex. obligationer och certifikat, med skilda beteckningar. Något homogent begrepp är svårt att finna. Jag avstår därför från att föreslå ett sådant. Det kan här vara på sin plats att framhålla att ordet skuldförbindelse inte är avsett att ha en speciell legal innebörd. Det behöver inte vara fråga om värdepapper avsedda för allmän omsättning utan kan även avse enkla skuldebrev av typ "private placement". lnom EG:s regelsystem förekommer inte några bestämmelser som innebär att den ena eller andra varianten skall vara tvingande i valet mellan institutionell eller funktionell lagstiftningsmodell. Det är således förenligt med tredje livförsäkringsdirektzvets innehåll att väl en lagstiftningsmodell som lämnar det öppet för berörda företag att utifrån sina egna förutsättningar välja den ;utformning av verksamheten som passar dem bäst. En annan sak är att direktivet innehåller regler av tvingande karaktär i fråga om vilka bestämmelser som måste framgå av lag för att institutet skall få emittera de särskilt säkra cbligationerna. l och med att lagstiftningen för kreditmarknadsbolag bara varit i kraft några år ter det sig, som angivits ovan, främmade att nu föreslå en särlagstiftning för institut som ägnar sig enbart fastighetsfinansiering. Från vissa institut har önskemål om en sådan särlagstiñning framförts varvid antagits att en sådan lagstiftningsmetod skulle

SOU 1997:1 10 Överväganden ochförslag 105

förbättra möjligheterna till förmånlig upplåning för bolagen. Sådana

argument återfinns också i Bankföreningens skrivelser i saken se

bilaga 2. Det är emellertid att märka att direktiven inte alls talar om särlagstiftning för de institut som ger ut den speciella typ av skuldförbindelse som undantagsreglerna anger. Direktiven förutsätter endast att de rekvisit som omgärdar utgivningen av skuldförbindelserna skall framgå av lag. Det är inte fråga om reglering av associationsrättslig form eller av inskränkningar i rörelseregler. införs bestämmelser motsvarande rekvisitens krav kommer en fullständig anpassning av svensk lagtext till direktivtexten att ha genomförts. Genom en sådan anpassning erbjuds de inhemska instituten möjlighet att på motsvarande villkor som gäller för bl.a. de danska och tyska instituten ge ut skuldförbindelser av ett slag som blivit känt på den internationella marknaden. Enligt min mening bör de svenska hypoteksinstituten erbjudas möjlighet att vara verksamma på motsvarande villkor som gäller för institut verksamma inom andra länder inom gemenskapen som valt detta regelsystem. Det skall emellertid vara beslut fattade inom instituten som avgör om möjligheten skall utnyttjas.

4.3 Förmånsrätt

Mitt förslag: Innehavare av skuldförbindelser av det särskilda slag som anges i lagen om finansieringsverksamhet skall ha

förmånsrätt i den egendom och i den omfattning som anges i de

nya reglerna.

Den svenska förmånsrättslagen 1970:979 reglerar i vilken ordning olika fordringar skall betalas vid utmätning och konkurs. Undantagsregelns formulering prioriterad återbetalning kan i praktiken inte om ta sikte på annat än lagreglerad formånsrätt.

106 Övervágøznden och förslag SOU 1997: l 10

Saken kan emellertid behöva beröras något närmare. Ifrågavarande rekvisit innebär att de belopp som kommer från obligationsutgivningen skall investeras i tillgångar som skall vara prioriterade for återbetalning av kapital och ränta till obligationsinnehavarna vid emittentens betalningsoförmåga. Tillgångarna kommer i nu aktuellt fall att huvudsakligen bestå av fordringar för vars rätta fullgörande säkerhet ställts i form av pant i fast egendom. Enligt 6 § förmånsrättslagen följer förmånsrätt i fast egendom med inteckning i egendomen. Denna förmånsrätt kan således göras gällande vid låntagarens, fastighetsägarens, betalningsoförmåga. Förmånsrätten har emellertid inte någon omedelbar betydelse för fordringsägarnas ställning vid en obeståndsituation hos den som innehar ifrågavarande säkerhet. Skulle emellertid obligationsutställaren hamna i obestånd, och det är den situationen som undantagsregeln behandlar, har konkursförvaltaren enligt 8 kap. 14 § konkurslagen att så snart det lämpligen kan ske vidta åtgärder for att driva utestående fordringar. Detta är naturligtvis inte ett rimligt förfaringssätt i nu förevarande situation, och inte tänkbart beträffande de låntagare som fullgjort sina förpliktelser mot bolaget. Konkurslagens handlingsalternativ är att om en fordran inte kan drivas inom rimlig tid, så får den säljas som annan lös egendom. Goda fordringar, dvs. sådana där låntagarna fullgör sin betalningsskyldighet, bör det naturligtvis alltid finnas en marknad för. Förmånsrättslagen är uppbyggd med viss systematik innebärande bl.a. att förmånsrätt följer efter den ordning i vilken de särskilda förmånsrätterna är upptagna i lagen. Mot den bakgrunden kan det naturligt att i detta sammanhang anknyta en ny förmånsrätt till vara den enligt gällande rätt föreligger for pant i fast egendom. Vidare som kan det också vara lämpligt att bibehålla lagens systematik i så motto att, på motsvarande sätt som gäller för förmånsrätt avseende t.ex. forsäkringstagares fordran, med en hänvisning till närmare bestämmelser i annan lag, i detta fall lagen om finansieringsverksamhet, klargöra omfattningen av den särskilda förmånsrätten. Frågan om förmånsrätt är en av de mer avgörande frågeställningarför bedömning av huruvida EG-direktivets rekvisit är uppfyllt eller na inte. Att instifta en lagreglerad förmånsrätt i nu berört avseende

Överväganden ochförslag 107

innefattar emellertid inte på något avgörande förbättrad sätt en ställning för innehavare av skuldförbindelser utfärdade av ett hypoteksinstitut som ägnar sig enbart sådan verksamhet. Den tillgångsmassa föreligger till tryggande av krav från fordringsäsom garna harju inte förändrats. Det är dock frågan om en markering av inte obetydligt slag för bedömning av den säkerhet med vilken innehavare av skuldförbindelser utfärdade av ifrågavarande institut kan räkna med att få betalt för sin fordran. Lagreglerad förmånsrätt för innehavarna av skuldförbindelser av nu avsett slag är således också en av förutsättningarna för att placerare skall få utnyttja undantagsregeln för enhandsengagemang. Lagregler om detta återfinns både i de danska och tyska regelsystemen. Som angivits i den internationella översikten har de båda länderna valt skilda metoder vid tillämpningen. l Tyskland hålls tillgångar avskilda i särskilda "pooler" beroende på om det är fråga om tryggande av utgivning av skuldförbindelser med säkerhet i pant i fast egendom eller t.ex. säkerheter ställda av offentliga organ. De danska realkreditinstituten får enbart ägna sig utlåning mot säkerhet i fast egendom och där säkerställs skuldförbindelserna med avsättningar i s.k. seriereservfonder som är specialdestinerade till olika obligationsstocken. delar av I de båda systemen är avsikten att tillgångar, i vilka innehavarna av skuldförbindelser har förmånsrätt, skall hos instituten hållas avskilda till belopp som motsvarar skuldförbindelsernas kapitalbelopp och upplupen ränta. Varken i Tyskland eller Danmark har man erfarenhet av att ett berört institut hamnat i en obeståndssituation. Som följd av detta har man inte någon erfarenhet av hur en sådan en situation skall hanteras, eller av hur regelsystemet avseende förmånsrätt skulle fungera i praktiken. För att i svenskt regelsystem uppnå att EG-direktivens nu behandlade bestämmelser följs fordras att förmånsrättslagens bestämmelser kompletteras med bestämmelser om i vilken egendom och i vilken omfattning förmånsrätten gäller. Här finns en del praktiska problem.

108 Överväganden och förslag SOU 1997:1 10

Utgångspunkten bör att det är tillgångar i form av fordringar vara säkerställda med pant i fast egendom skall hållas avskilda från som institutets övriga verksamhet. Storleken på dessa tillgångar skall fortlöpande motsvara minst de krav avseende kapital och upplupen ränta kan framställas mot institutet på grund av innehav av som skuldförbindelser förenade med förmånsrätt. Eftersom det är möjligt för låntagare hos institutet att lösa lån Linder pågående löptid kommer emellertid det att förekomma att även andra tillgånga kan behöva ligga säkerhet bland det hålls avskilt. Sådana tillgångar som som måste utpräglat likvid och säker karaktär som t.e. statspapper vara av och bankdepositioner. För instituten är det vikt att på ett smidigt sätt kunna hantera av tillfälliga fluktuationer i betalningsströmmarna. Detta intresse får vägas mot behovet att tillgångsregistret är överskådligt. Det måste av möjligt för tillsynsmyndigheten att fortlöpande kuina avläsa att vara principen balans mellan tillgångar och förmånsberäüigade skulder om upprätthålls. De tillfälliga avvikelserna får inte vara av sådan omfattning eller innehåll att de äventyrar säkerheten fö de sammanlagda tillgångarna avsedda att trygga rätt betalning för irnehavarna av de särskilda skuldförbindelserna.

Förmånsrätten i praktiken

Varken danska eller tyska institut har erfarit betalningssvårigheter aktualiserat obeståndsreglerna. Institut som mgärdas av som regelsystem till tryggande fordringshavarnas stälhing bör inte av än i undantagsfall kunna hamna i utsatta lägeni ekonomiskt annat hänseende. Vore det inte så skulle systemen inte fyllt sin funktion eller på annat sätt varit illa konstruerade. mycket påtaglig betydelse att instituten eget intresse Det är av följer värderingsregler till resultat att värderingen så nära som ger möjligt motsvarar verkligt värde. Det ankommer tillsynsmynsom digheten att meddela föreskrifter kan bidra till att detta blir fallet. som instituten skall dessutom inrätta särskilt register över tillgångar och förmånsberättigade skulder. Därigenom bör det bli möjligt att med

SOU 1997: 1 10 Överväganden och förslag 109

lätthet urskilja vilka med pant i fast egendom säkrade tillgångar som skall svara mot krav framställda från innehavare av skuldförbindelser med förmånsrätt. Om en obeståndssituation inträffar kan risken för förluster för berörda obligationsinnehavare sägas ha minimerats men inte eliminerats. Till detta återkommer jag nedan. Skulle således mot förmodan ändå obeståndssituation inträffa en för ett institut i vars verksamhet ingår att emittera särskilt säkra skuldförbindelser bör säkerhetsläget för innehavare av sådana skuldförbindelser kunna tecknas på följande sätt. l en konkurssituation svarar vanligt sätt konkursgäldenärens egendom mot de fordringar som framställs i konkursen. Reglerna om förmånsrätt anger i vilken ordning borgenärerna skall ha rätt till betalning ur konkursegendomen. En regel om förmånsrätt för de som innehar skuldförbindelser av nu avsett slag medför således att de skall ha utdelning i konkursen före andra fordringsägare som angivits efter dem i förmånsrättsordningen. En sådan ställning innebär en faktisk fördel i de situationer då den avskilda tillgångsmassan svarar mot kraven. Skulle emellertid tillgångarnas värde snabbt sjunka, t.ex. vid ett hastig krisförlopp på fastighetsmarknaden, kan det inträffa att tillgångarna inte förslår till täckande av de förmånsberättigade kraven. Förutsättningarna för att tillgångarna skall räcka har dock förbättrats. Avslutningsvis måste beröras övriga fordringsägares ställning. Det kan med visst fog hävdas att deras ställning försämras efter det att andra fordringsägare, vars rätt till betalning tidigare varit likställd

med de övrigas, erhållit förmånsrätt för sina fordringar. Övriga

fordringsägares ställning måste därför lämpligt sätt säkerställas före det att förmånsrätten börjar gälla för innehavarna av de särskilt säkra skuldförbindelserna. Detta är ett viktigt moment som företaget måste uppfylla före det att Finansinspektionen kan lämna tillstånd till företaget att bedriva den nya verksamheten. Frågan bör lösas så att det medför minsta möjliga ingrepp i institutets verksamhet samtidigt som de övriga borgenärernas ställning förblir så trygg som möjligt. Saken kompliceras något av de på upplåningsmarknaden förekommande s.k. negativklausulerna som, genom att de inleds med att institutet inte ställer någon säkerhet för lånet, syftar till att inte försämra obligationsinnehavarnas möjlighet

110 Överväganden 0chför.slag SOU 1997:1 10

till betalning att säkerheter ställs för kommande förbindelser genom från institutets sida. Avsikten är att skuldförbindelser är förenade som med negativklausuler, liksom andra skuldförbindelser som skall omfattas förmånsrätten, skall täckas med tillgångar enligt det av register som företaget måste upprätta. För övrig utlåning, inte skall omfattas av förmånsrätt, får vid som tidpunkt företaget väljer finansiering som inte skall som annan omfattas förmånsrätt ordnas. Det bör i samband med upptagande av lån markeras att företaget har for avsikt att ansöka om tillstånd av nya att driva verksamhet med andra förmånsberättigade skuldförbindelser. Finansieringen övrig utlåning måste i erforderlig utsträckning ha av ordnats före det att Finansinspektionen kan meddela tillstånd. l samband med ansökan måste också företaget kunna visa att det har ekonomisk förmåga att täcka övriga utestående fordringar som t.ex. leverantörsfordringar. Denna post får antas vara av i sammanhangetjämförelsevis blygsam omfattning. Fordringarna har uppkommit i avtalsituation i allmänhet förutsätter betalning på en som

anfordran. Övriga fordringsägares möjlighet till betalning kommer

således inte att äventyras att förmånsrätten införs. Om det i av enskilda fall visar sig att speciella avtalsvillkor föreligger, måste företaget för Finansinspektionen redovisa hur saken, för fordringsägaren betryggande sätt, skall lösas. Några rättsförluster skall mot den bakgrunden inte behöva uppstå. Det är uppenbart institutets finansiella ställning framstår att om så ansträngd att institutet inte förmår att övertyga tillsynsmyndigsom heten att det har kapacitet att infria samtliga sina skulder, så skall om sådant företag inte heller erhålla tillstånd att emittera skuldförbindelden slag det nu är fråga om. ser av

SOU 1997:1 10 Överväganden ochförsvlag lll

4.4 Balansprincipen

Mitt förslag: Ett institut som ger ut de särskilda skuldförbindelhär skall upprättande av ett för ändamålet ser som avses genom avsett register, fortlöpande till tillsynsmyndigheten kunna redovisa att tillgångar, säkerställda med huvudsakligen pant i fast egendom, motsvarande minst skuldförbindelsernas värde hålls avskilda från institutets övriga verksamhet. Skyldighet för institutet att föra sådant register skall framgå av lag.

De medel institutet uppbär från utgivningen av de skuldforbinsom delser det är fråga skall investeras i tillgångar som, Linder om skuldforbindelsernas hela löptid, motsvarar de krav som kan framställas mot institutet med anledning av utestående skuldforbindelser. Både kapitalbelopp och upplupna räntor skall täckas av dessa tillgångar. Enligt uppgifter från hypoteksinstituten skall det inte bereda dem några särskilda svårigheter att fortlöpande med datateknikens hjälp framställa register över utestående fordringar vilka täcks av pant i fast egendom ochöver den finansiering som ligger till grund for lämnade krediter i detta avseende. Av registret skall även tillgångarna och säkerheternas värde liksom värdet omfattade skuldforbindelser framgå. Även systemen skiljer sig mellan de olika instituten är om det nödvändigt för dem att lägga upp verksamheten så att de kan kontrollera att tillgångar antecknats i registret i erforderlig omfattning. Detta är ett betydelsefullt moment i EG-direktivets rekvisit och måste uppfyllt for att det skall tillåtet att placera i den utsträckning vara vara som undantagsregeln anger. Vad saken gäller är att uppnå en värdemässig balans mellan tillgångar och prioriterade skulder. Jag har därför övervägt om det är lämpligt att i lagstiftningen ställa krav matchning räntebindav

112 Överväganden och förslag

ningstider avseende tillgångar och prioriterade skulder som företaget skall uppfylla. Jag har dock stannat för att inte föreslå något regelsystem i detta avseende eftersom jag anser att det även utan särskilda regler på området ingår bland de hänsyn som ledningen för ett finansiellt företag måste ta, och bland de frågor som tillsynsmyndigheten bör bevaka. Det bör dock framhållas att kravet på matchning för denna typ av verksamhet är större än motsvarande krav för banker, eftersom marginalerna för hypoteksinstituten normalt är mindre på grund av bl.a. verksamhetens långfristiga karaktär. För klarhets vinnande bör framhållas att det inte är fråga om ett avskiljande av tillgångar och prioriterade skulder i fysisk bemärkelse. Registrets funktion är att säkerställa att erforderlig tillsyn av att balansprincipen upprätthålls, samt att ange den tillgångsmassa i vilken förmånsrätt föreligger. Jag har förordat att institut som ger ut skuldförbindelser med förmånsrätt inte av lagstiñaren skall förhindras att bedriva även annan för sådana bolag tillåten verksamhet. Mot den bakgrunden är det lämpligt att instituten på sikt ser till att t.ex. ordna den del av sin upplåning som skall vara förenad med förmånsrätt i särskilda serier eller liknande som kan ställas mot den del av låneportföljen som är säkerställd med pant i fast egendom, för att på så sätt markera skillnaden mot den eventuella övriga upplåning som företaget har. Jag har av företrädare för instituten bibringats intrycket att de redan nu har system som utan större problem kan redovisa för tillsynsmyndigheten vilka delar av upplåningen som skall ställas mot här avsedda fordringar. Det bör därför inte medföra någon nämnvärd kostnad för dem att upprätta registret. De svenska hypoteksinstituten använder en del olika instrument för sin upplåning. Generellt kan som exempel anges att upplåning på den svenska marknaden sker genom emission av obligationer ur s.k. benchmarklån, privatobligationer och certifikat. Vidare sker viss upplåning på dagslånemarknaden. Certifikat används för finansiering av kortfristig utlåning och för att byta obligationer ur benchmarklånen vilket regelmässigt sker omkring ett år före det lånets förfallotidpunkt. När ordet skuldförbindelser används förstås med det således inte enbart obligationer.

SOU 1997:1 10 Överváiganden och förslag 113

Den beskrivna upplåningsstrukturen visar att det är enbart de upplåningsinstrument används för att täcka utlåningen mot som säkerhet i fast egendom är sådana att de skall vara förenade med som förmånsrätt. I samband med omsättning eller överlåtelse lån förekomex. av det inom instituten att de kortfristigt har betydande belopp i mer likvida medel. Detta är följd att upplåningen måste ha en viss en av volym och att det därför inte alltid är möjligt att i tid samordna med t.ex. låneomsättningar. Det bör därför möjligt för instituten att vara hålla likvida medel avskilda säkerhet i stället för fordringar som säkerställda med pant i fast egendom i omfattning möjliggör en som effektiv samordning vid låneomsättningar eller överlåtelser. en Samma synsätt gör sig gällande avseende institutens möjligheter att placera i statspapper. Genom att på så sätt begränsa de övriga tillgångar får i tillgångsregistret ökar systemets överskådsom anges lighet. De tillgångar skall i registret skall huvudsakligen vara som anges säkerställda med pant i fast egendom. Detta innebär bl.a. att instituten också vid registerhållningen måste beakta att lånen i viss utsträckning amorteras. Vid amortering minskar lånets nominella värde och i normalfallet uppstår även ägarhypotek motsvarande amorteringens storlek. Givetvis måste den del amorterats avräknas från vad som som hålls avskilt till tryggande krav från innehavare av institutets av skuldförbindelser. Detta förhållande skall även framgå av registret.

4.5 Belåningsgrad

Mitt förslag: l lag högsta belåningsgrad uppgående till 75 anges bostadsfastigheters marknadsvärde och 60 procent av procent av marknadsvärdet för kommersiella fastigheter och jordbruksfasti gheter.

114 Överväganden ochförslag

Genom att i lag högsta belåningsgrad markeras vikten av att den ange med förmånsrätten tryggade ställningen för innehavarna av ifrågavarande skuldforbindelser inte urholkas av en alltför riskfylld utlåning. l Danmark har valt olika belåningsgrad för bostadsman att ange fastigheter respektive kommersiella fastigheter, 80 respektive 60 procent. Anledningen är att man därigenom direkt anser sig kunna beakta de större prisfluktuationer förekommer för kommersiella som fastigheter. l Tyskland är belåningsgraden för alla slags fastigheter 60 procent. Därigenom uppnår man att nivåskillnaden for att systemet skall bli så säkert möjligt markeras. Kostnaderna for toppbelåningen får som dock antas ökaju lägre belåningsgrad som anges inom systemet. Till detta kommer att några regler vilken belåningsgrad som skall vara om tillåten förekommer inte i de aktuella EG-direktiven. Här bör markeras att, även om det i lag anges högsta belåningsgränser, så ankommer det på instituten belåningsgraden att anpassa till vad som anses lämpligt och försvarbart mot bakgrund av bedömning av låneobjektets värde i varje enskilt låneärende. Å sidan bör således belåningsgraderna så att även ena anges tämligen kraftiga prisfluktuationer inom utrymmet upp till fulla ryms marknadsvärdet. Å andra sidan får inte gränserna sättas så lågt att de för med sig omfattande strukturella förändringar bostadsñnansieringsmarknaden, eller leder till påtagliga kostnadsökningar för finansieringen överskjutande del köpeskillingen. Här får alltså av av avvägning ske mellan fastighetsägarnas intresse att kunna erhålla en så förmånliga lånevillkor som möjligt, och intresset hos de som innehar skuldförbindelser från institutet att de avskilda säkerheterna är tillräckliga för att kunna möta eventuella krav. Så riktigt angiven övre belåningsgrad som möjligt för de slag av fastigheter berörs ökar tilltron till systemet med särskilt säkra som skuldförbindelser. Både från placerarhåll och från de enskilda instituten kan man göra bedömningen att den nivå som i praktiken skall tillämpas bör sättas lägre för att tillräcklig säkerhet skall uppnås. Lagstifningen hindrar inte sådan åtgärd. Det är bl.a. en avvägning en mellan dessa intressen som lett fram till valet av de nivåer jag föreslår.

SOU 1997:1 10 Överväganden ochförslag 115

De föreslaga belåningsgraderna innefattar en viss restriktion för institutens handlingsfrihet i kreditgivningen framöver. Min avsikt är v att de föreslaga gränsvärdena skall stärka förtroendet för institutens långsiktiga stabilitet. Gränserna är väl förankrade i den praxis för bottenlån utvecklats på den svenska hypoteksmarknaden under som år. Hänsyn har tagits till att belåningen av bostadsfastigheter senare och hem dominerar i institutens låneprotföljer. För dessa egna låneobjekt har prisfall noterats vid ett tillfällen under de senaste par två decennierna. Dels inträffade en period med stagnation i fastighetsprisema under åren 1981-1983, dels ägde en kraftigare prisjustestorleksordningen ring rum under fastighetskrisen åren 1992-1993 i 20 procent i genomsnitt. Vid bedömning lämplig övre gräns för svenska förhållanden av måste således hänsyn tas till att prisfuktuationerna, även under den nyligen passerade fastighetskrisen, inte för bostadsfastigheter varierat än att de ryms inom t.ex. 25 procent. En annan sak är att mer variationerna för enskilda objekt kan ha överstigit den nivån. Jag ser en fördel i att i nuvarande marknadssituation kunna föreslå låsning övre belåningsgränser i lagstiftningen. Läget karaktäriseras av återhämtning i fastighetspriserna och av relativ balans på marknaav den. De tendenser till överhettning på marknaden som upplevdes under slutet av 1980-talet förekommer inte längre. Vidare har hypoteksinstitutens kreditprövning utvecklats positivt på flera sätt. Kreditprövningen tar inte bara hänsyn till låneobjektens bakomliggande säkerheter och marknadsvärden, utan prövningen omfattar i första hand låntagarnas finansiella ställning och betalningsförmåga. En belåningsgräns på 75 procent av marknadsvärdet för bostadsfastigheter jag vara väl avvägd och betryggande med anser hänsyn till hur instituten driver kreditprövningsfrågorna. numera För andra typer av fastigheter, som kommersiella fastigheter och jordbruksfastigheter, tenderar priserna att variera i större utsträckning. Prisskillnadema mellan enskilda objekt kan också vara förhållandevis stora beroende på individuella faktorer som t.ex. läge och utnyttjandegrad. Kreditprövningsprocesserna måste utformas med hänsyn till dessa variationer på marknaden.

116 Överväganden och förslag SOU 1997:1 10

Jag det lämpligt att lägga den övre belåningsgraden för anser vara dessa fastighetstyper något lägre än for bostadsfastigheter och har vid detta övervägande stannat vid gräns används i Danmark, samma som 60 procent, eftersom den gränsen är väl etablerad inom institutens praxis även i Sverige. Fastigheter klassificeras annat sätt bör inte kunna belånas som inom för systemet med förmånsrätt för vissa skuldförbindelser. ramen Det får markeras att hypoteksinstituten, inom ramen för de gränsvärden jag föreslår, på eget har att bedöma lämpligt risktagande ansvar och fastställa den gräns för belåningsgraden som institutet tillämpar för varje enskilt Iåneobjekt. I detta sammanhang bör uppmärksammas att tillgångar och säkerheter mot den befintliga stocken av skuldförbindelser som svarar i vissa fall har varit föremål för andra värderingsmetoder än bedömning marknadsvärdet. Om den utestående stocken av skuldförbinav delser skall få omfattas förmånsrätt enligt de nya reglerna är det av inte nödvändigt att vid införandet regelsysteinet låta göra en ny av värdering de underliggande belåningsobjekt som svarar mot av obligationsskulden. Tidigare använda värderingsmetoder bör få gälla. För nytillkommande belåningsobjekt skall emellertid marknadsvärdet

bestämmas. l praktiken kommer således tidigare gjorda värderingar och värderingsmetoder praktiska skäl få inledningsvis accepteatt av att Problemet övergående karaktär. Totalt kan detta snarast ras. är av sett medföra fördel för säkerheten i systemet. Vid prisökningar för en belånade fastigheter kvarstår den gamla värderingen och bidrar på så sätt till skapande övervärde i tillgångsmassan. Synsättet innefattar av naturligtvis inget hinder för låntagaren att vid prisökning i belånad fastighet begära värdering säkerheten för det fall att den skall ny av belånas ytterligare. Med tillämpning av ett tillståndsförfarande kommer förmånsrätten att gälla först efter det att Finansinspektionen kontrollerat bl.a. att institutet avskilt tillgångar och säkerheter som motsvarar ifrågavarande stock skuldförbindelser. Det ligger således i institutets eget av värderingen belåningsobjekten så snabbt möjligt intresse att av som kan bedömas i överensstämmelse med föreskrifterna. Avsikten vara

SOU 1997:1 10 Överväganden ochförslczg 117

är inte att institutet skall begära extra säkerheter för eventuella prisfall för existerande belåningsobjekt i de fall då låntagaren fullgjort sina förpliktelser enligt låneavtalet. Mitt förslag i denna del innefattar således övre gränsvärden. Inget hindrar det institut som anser att gränsen för deras del bör sättas lägre att genomföra en sådan åtgärd. Det förhållande att en funktionell lösning förordas medför att instituten inte heller bör i lag förhindras att bevilja lån i utrymmet över här angiven belåningsgrad. Sådana lån kan emellertid inte finansieras genom Lutgivande av skuldförbindelser av här avsett slag eftersom sådana lån med därtill hörande säkerheter inte kan ingå i den avskilda tillgångsmassan.

4.6 Värderingsfrågor

Mitt förslag: Närmare föreskrifter angående hur värderingen av belånade fastigheter skall verkställas utfärdas av Finansinspektionen.

Reglerna för hur värderingen skall gå till behöver inte framgå av lag. Redan nu har Finansinspektionen ett uppbyggt regelsystem för hur fastighetsvärdering i samband med finansiell verksamhet bör gå till. Detta system regler bör i allt väsentligt kunna tillämpas även i nu av förevarande sammanhang. Värderingen skall verkställas när krediten beviljas. Enligt min mening bör värdering äga rum endast vid nybelåning. Har ny låntagaren fullgjort sina åtaganden enligt låneavtalet är det, som jag i föregående avsnitt angivit, naturligtvis inte meningen att instituten skall tvugna att begära kompletterande säkerheter när priserna vara för befintliga låneobjekt rör sig nedåt. Har institutet värderat en fastighet felaktigt skall erforderlig nedskrivning av värdet ske i det register över tillgångar och säkerheter institutet skall föra. Någon förändring av villkoren gentemot som

118 Överväganden och. förslag SOU 1997:1 10

låntagaren behöver inte ske. Det väsentliga är att tillgångarna i registret fortlöpande minst mot utfärdade skuldförbindelser. svarar Tillsynsaspekten förenklas att det är institutens skyldighet att av följa de föreskrifter för korrekt värdering som tillsynsmyndigheten Litfärdar. Den direkta risken för att reglerna av en eller annan anledning sätts sidan kommer att bäras av instituten. Visar det sig att värdet ett låneobjekt är väsentligt lägre än antogs vid länets av som beviljande kommer tillsynsmyndighetens uppfattning om rätt belåningsgrad att ligga till grund för om lånet får ingå i den tillgångsi vilken förmånsrätt skall gälla för den särskilt säkra obligamassa tionsutgivningen. Därmed görs också tydligt vikten av att fastighet som skall en belånas värderas så riktigt möjligt. Det har avgörande betydelse som för att tillgångarna skall fylla sin funktion enligt balansprincipen.

Finansinspektionens värderingsföreskrifter

Nedan redovisas i sammanfattning nuvarande föreskrifter och allmänna råd från Finansinspektionen. Det är inte givet att dessa i alla delar bör gälla för den fastighetsvärdering det nu är fråga om, men huvudprincipema bör desamma. Det bör här framhållas att de nu vara angivna reglerna också har till syfte att upprätthålla den s.k. balansprincipen. Rätt värderade kommer tillgångarna att svara mot utfärdade skuldförbindelser. l Finansinspektionens författningssamling har inspektionen utgivit föreskrifter och allmänna råd om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag respektive om årsredovisning i försäkringsföretag F FF S 1996:28 och 29. 1 de båda föreskrifterna har värderingsprinciangivits på följande sätt FFFS 1996:28, 4 kap. 7 och FFFS pen 1996:29, 4 kap. 10 §. Vid bestämning av verkligt värde för fastigheter skall med försäljningsvärde det pris som på balansdagen skulle uppnås avses vid frivillig, offentligt utbjuden försäljning en marknad som en tillåter försäljning i normal ordning och där skälig tid ges för förhandlingar.

Överväganden ochförslag 119

Verkligt värde skall årligen fastställas genom individuell värdering. Om särskilda skäl föreligger får värdering av småhus med begränsat . värde grundas på generella uppgifter om prisnivåer för sådana objekt. Värderingen skall utföras av en värderingsman med erforderlig kompetens och med användande av erkända och accepterade värderingsmetoder. Den metod eller kombinationer av metoder skall enskild fastighet bäst återspeglar försäljningsvärväljas som för varje det på balansdagen. Värderingen skall dokumenteras skriftligt per fastighet och innehålla information när och hur och vilka om grunder värderingen utförts och av vem.

Allmänna råd

Enligt tredje stycket får värdering utföras av såväl internt anställd personal externt anlitade värderingskonsulter om de uppfyller det som allmänna kvalifikationskravet. Detta innebär att värderingsmannen skall besitta tillräcklig teoretisk och praktisk kunskap om hur värderingen skall utföras samt i övrigt vara väl förtrogen med fastighetsmarknaden i allmänhet och den enskilda fastighetens lokala marknadsförhållanden i synnerhet. För att fastställa försäljningsvärdet kan följande metoder eller kombinationer av metoder tillämpas:

Ortprismetoden Metoden har sin utgångspunkt i marknadsanalyser. Detta innebär att värdebedömningen görs med ledning av betalda priser för likartade fastigheter, jämförelseobjekt, en fri och öppen marknad. Tillgångpå relevanta marknadsdata är därför av avgörande betydelse för en resultatets kvalitet. För att möjliggöra analysen relateras betalda priser till värdepåverkande faktorer.

2. Kassaflödesmetoden Metoden bygger även den på marknadsanalyser men har utformninginvesteringskalkyl. Metoden utgår från en bestämd kalkylpeen av en

120 Överväganden och förslag

riod där betalningsströmmarna och det framtida restvärdet diskonteras till ett nuvärde, d.v.s. ett bedömt försäljningsvärde.

De framtida betalningsströmmarna bedöms och fastställs utifrån respektive fastighets rådande förhållanden. Härvid bedöms bland annat hyror, hyresutveckliimg, vakanser och vakansutveckling, driftsoch underhålIskostnadsutveckling, inklusive eftersatt underhåll. Räntekostnader och andra fmansieringskostnader skall inte beaktas i flödena. bedömningarna om framtida hyresnivåer, vakanser och kostnadsutveckling skall återspegla marknadens förväntningar och synsätt. Risker förknippade med respektive fastighet beaktas i flödena. Risk därutöver beaktas vid fastställande av kalkylränta respektive avkastningskrav. Direktavkastningskravet motsvarar marknadens förräntningskrav för liknande objekt. Nuvärdet av eventuella räntebidrag bör beräknas separat i flödet. Det danska F inanstilsyitet har utfärdat Bekendtgörelse om realkreditinstitutters värdiansättelse nr. 194 af 15. marts 1994. Under rubriken generella bestämmelser har i bekendtgörelsens 3 § den huvudsakliga värderingsprincipen angivits vilken också återfinns i realkreditlovens 41 Värderingen skall ligga inom det belopp som en förvärvare med kunskap om de förevarande pris- och marknadsförhållandena för egendom av ifrågavarande slag och med liknande storlek, kvalitet och utrustning, kan antas vilja betala kontant för egendomen. Förhållanden som motiverar ett särskilt högt pris skall inte beaktas. Vid värderingen skall hänsyn tas till eventuell risk för ändringar i marknadsförhållanden eller strukturförändringar. Är det fråga om egendom ägd av stat eller kommun får anskaffningsvärdet ligga till grund för värderingen om institutet bedömmer detta värde som rimligt.

SOU 1997:1 10 Överväganden ochförslag l 7 l

L.

4.7 Statlig garanti och kommunal borgen

Mitt förslag: Fordringar säkerställda med statlig garanti och pant i belåningsobjektet får ingå i säkerhetsmassan även till den del fordringarna överstiger angiven belåningsgrad. Lån vilka lämnats till kommunala företag eller andra och som säkerställts med kommunal borgen får övergångsvis ingå i tillgångsmassan inom i lag angiven belåningsgrad. Vid nybelåning eller omsättning lån skall emellertid sådana lån säkerstälav las med pant i den belånade fasta egendomen. Lån direkt till kommuner får inte ingå i tillgångsmassan.

En särskild fråga är hur lån för vilka staten lämnat garanti respektive kommun ställt borgen skall behandlas. Eftersom sådana säkerheter inte skall behöva sättas ifråga har från instituten framförts önskemål att sådana lån skall kunna räknas bland tillgångsmassan även om i de delar kan överstiga 75 procent marknadsvärdet för som av belåningsobjektet. Det är inte avsikten att de föreslagna reglerna skall försvåra användandet vedertagna bostadsfinansieringsinstrument. Den av utlåning sker med statlig garanti skall också vara säkerställd med som pant i belåningsobjektet. Så länge situationen är sådan förefaller det rimligt att fordringar fullt ut är säkerställda med statlig vara som garanti och pant i belåningsobjektet får ingå i säkerhetsmassan även avseende belopp överstigande 75 procent av låneobjektets marknadsvärde. Därigenom påverkas inte heller förutsättningarna för nyproduktionen av bostäder. När det gäller kommunal borgen måste skillnad göras på utlåning sker till kommunala företag och utlåning direkt till kommunen. som Enligt 8 kap. 13 § kommunallagen 1991:900 gäller förbud mot pantsättning. "Kommuner och landsting får inte upplåta panträtt i sin egendom till säkerhet för fordran. Vid förvärv av egendom får de en dock överta betalningsansvaret för lån tidigare har tagits upp mot som säkerhet av pant i egendomen."

122 Överväganden och förslag

För kommunala företag gäller inte pantsättningsförbudet. För deras upplåning har trots detta kommunal borgen ställts. På så vis undviks kostnader för uttagande av pantbrev. Utlåning till kommuner skiljer sig markant från den typ av utlåning som avser belåning av fastigheter och där fastighetspanten skall hållas avskild. Det finns ingen anledning att blanda sådan utlåning i den tillgångsmassa som skall vara registrerad. Detta ställningstagande har inget att göra med hur säker utlåning till kommuner skall anses vara. Man måste hålla i minnet att det regelsystemjag föreslår tar sikte på beviljade krediter mot realsäkerheter. Om utlåning direkt till kommuner skall vara en Verksamhetsgren för hypoteksinstitutet krävs att det utnyttjar möjligheten att driva verksamheten i den blandade form som den funktionella varianten medger. När det gäller utlåning till kommunala företag för finansiering av fast egendom bör i fortsättningen krävas att den säkerställs med panträtt. Något skäl att i dessa fall tillåta andra belåningsgrader än de som angetts föreligger inte. Sådan belåning får visserligen förekomma när så bedöms lämpligt, men skall inte ingå i den säkerhetsmassa över vilken register skall föras. Jag är väl medveten om de regler som gäller för den kommunala sektorn beträffande pantsättning. Endast för vissa delar av bostadsinstitutens lånestockar som omfattas av kommunal borgen är det möjligt att prestera formella säkerheter och då till merkostnader i form av administrativa avgifter. Med hänsyn till dessa omständigheter och till de strukturella återverkningar som följer med ett arrangemang då en betydande stock av krediter måste lyftas av för att finansieras i annan ordning, har jag stannat för en övergångslösning. Utestående fastighetslån som vid lagens ikraftträdande är säkerställda med kommunal borgen kan övergångsvis tillåtas skuldtäcka en motsvarande upplåning med särskilt säkra obligationer fram till dess lånen blir föremål för omsättning eller förfaller till betalning. Vid de tillfällena anser jag att samma regler skall tillämpas för kommunala företags fastighetsbelåning som de som gäller för övrigt. Samma krav och förfarande kommer då att gälla för den utestående lånestocken som vid nybelåning.

SOU 1997:1 10 Överväganden och förslag 123

4.8 Tillsynsfrågor

Mitt förslag: Regler om offentlig tillsyn över institut som ger ut skuldförbindelser av här avsett slag införs. Reglernas utformning skall i enlighet med EG-direktivet avse att skydda innehavarna av skuldförbindelserna.

Som tidigare nämnts kräver EG-direktivet att det skall av lag framgå att det är fråga om offentlig tillsyn i syfte att skydda innehavarna av de avsedda skuldförbindelserna. Det räcker således inte med den tillsyn institutet redan är underkastad enligt befintliga tillsynssom regler. Jag har tolkat denna regel som att det är fråga om tillsyn av att de särskilda regler införs i syfte att göra undantagsregeln tillämplig som i svensk rätt efterföljs. Ett fåtal nya regler tillkommer således utöver de redan förekommande tillsynsreglerna för företag som lyder nu under lagen ñnansieringsverksamhet. Lagtexten i detta avseende om skall inte behöva vara mer omfattande än att det klart framgår att tillsynen skall verkställas av Finansinspektionen och i vilka närmare angivna avseenden tillsynen skall utövas. Av lag behöver således framgå att det institut som ger ut säkra skuldförbindelser är föremål för tillsyn i syfte att de särskilda regler som är till för att skydda skuldförbindelseinnehavarnas ställning iakttas. De detaljföreskrifter som krävs i sammanhanget får utfärdas av tillsynsmyndigheten. Det behöver dock inte fråga om en tillsyn som tar sikte på att vara kontinuerligt granska varje enskilt institut. Det kan vara tillräckligt med ett regelsystem som till sin utformning ålägger instituten att följa de värdringsföreskrifter tillsynsmyndigheten utfärdar. som Som jag saken innefattar tillsynen främst förfarandet i samband ser med tillståndsgivningen och kontroll över att det särskilda registret över att tillgångar och säkerheter svarar mot utfärdade skuldförbindelförs ett korrekt sätt. Kontrollen av att instituten följt värderingsser föreskriñema är också av betydelse. Stickprovskontroller av att gjorda

124 Överväganden ochförslag

värderingar är korrekta borde vara tillfyllest för att säkerställa att tillgångsmassan är riktigt värdrad. Skulle det visa sig att felaktig värdering är av mer systematisk karaktär löper naturligtvis institutet risken att dess tillstånd att driva verksamheten sätts ifråga. Sammantaget torde arbetet med tillsynen i nu berört avseende innebära att en redan befintlig tillsynsverksamhet utökas något. Den torde medföra att Finansinspektionen tillförs ett par nya tjänster. Den svenska tillsynen kommer att ha särskild betydelse i det skede då bestämmelserna skall träda i krañ. Finansinspektionen behöver då granska att institutet har avsatt tillräckliga tillgångar och säkerheter för att mot den utgivning skuldförbindelser för vilken svara av förmånsrätt skall gälla efter det att tillstånd meddelats. Vidare skall institutets ekonomiska ställning vara sådan att övriga borgenärer kan bedömas ha i praktiken samma säkerhet för betalning som tidigare. När inspektionen gjort bedömningen att institutet svarar mot de krav som lagstiftningen och inspektionens föreskrifter anger skall inspektionen meddela tillstånd för institutet att ge ut skuldförbindelser av det slag här Först efter inspektionens tillståndsbeslut som avses. kommer förmånsrätten att gälla. Ett återkallat tillstånd påverkar inte förmånsrätten för redan utgivna skuldförbindelser.

SOU 1997:1 10 Överväganden och förslag 125

4.9 Vissa Övergångsfrågor

Mitt förslag: Institutets utestående stock skuldförbindelser får av omfattas de reglerna i den mån tillgångar säkerställda med av nya i fast egendom eller andra godtagbara tillgångsslag i pant motsvarande mån kan antecknas i institutets register över dessa. Lån till kommunala företag för fastighetsfinansiering, vilka lån säkerställts med kommunal borgen, får övergångsvis inräknas i den tillgångsmassa över vilken register skall föras. Vid nybelåning eller låneomsättningar skall sådan utlåning säkerställas med pant i fast egendom för att få räknas i tillgångsmassan. För lån beviljade fore det att de reglerna trätt i krañ godtas nya tidigare gjorda värderingar säkerheterna. Vid låneomsättningar av skall värdering verkställas endast låntagaren inte fullgjort ny om sina åtaganden enligt låneavtalet.

Den kanske betydelsefulla frågan i övergångshänseende är hur mest utestående stock skuldforbindelser skall behandlas. l Danmark av valde låta bestämmelserna få retroaktiv verkan vilket förde man att med sig all den obligationsutgivning som var sådan att den att inrymdes under undantagsbetämmelsens rekvisit kom att omfattas. Detta speciell betydelse eftersom den danska obligationsvar av marknaden präglas bl.a. långa löptider på upp till 30 år. av

Ett annat alternativ är att låta endast obligationsutgivning som sker

efter det bestämmelserna trätt i kraft få omfattas av skyddssysteatt Detta medför att relativt lång tid kommer att passera innan met.

systemet omfattar merparten av fastighetsfinansieringen i landet. Det

kommer med den varianten att dröja innan systemet får någon

nämnvärd genomslagskraft. Hänsyn bör också tas till de s.k. negativklausuler som förekommer

i lånevillkoren vid institutens utgivning av skuldförbindelser.

126 Överväganden och förslag SCU 1997: l 10

En negativklausul kan t.ex. ha följande lydelse.

"Ingen säkerhet ställs för lånet. Institutet förbinder sig därför att, så länge någon obligation är utestående, inte självt ställa, eler låta annan vare sig i form av ansvarsförbindelse eller eljest ställa, säkerhet för - annat lån som upptagits eller kan komma att upptas hstitutet, utan av att först tillse att obligationerna säkerställs samma vil kor. Institutet förbinder sig dessutom att inte ställa säkerhet för lån eller annans ansvarsförbindelse. Med "annat lån" ovan avses lån som upptagits mot utgivande av obligation, certifikat eller annat värdepapper, vilket är eller kan bli föremål för handel börs eller annan erkänd marknadsplats."

Negativklausulen, som inleds med att ingen säkerhet ställs för lånet, syftar till att inte försämra obligationsinnehavarens möjligheter till betalning genom att säkerheter ställs för kommande förbindelser från institutets sida. De negativklausuler som förekommer vållar viss oro bland instututen för det fall en ny typ av skuldförbindelse, förenad med förmånsrätt, skulle börja ges ut. Det ligger ett naturligt intresse i att den svenska hypoteksmarknaden kan fortsätta att arbeta så friktionsfritt möjligt. Mot bakgrund som av att de nya reglerna inte innefattar någon förändring av de bakomliggande säkerheterna, fastighetsbeståndet, är det rimligi att utestående stock så långt det går får omfattas av de nya reglerna som innebär att ställningen stärks för innehavarna av dessa värdepanper. Om inte den utestående stocken av skuldförbindelser får omfattas av de nya reglerna kommer volymen att bli för liten för att de nya reglerna inom överskådlig tid skall kunna slå igenom upplåningsvillkoren. De är också av betydelse att inte regler föreslås som kan riskera utlösning av negativklausulerna med uppsägniig obligaav tionslånen som följd.

Övergångsreglerna bör således utformas ett så snidigt sätt att

övergången till det nya regelsystemet kan ske utan kostnadskrämer vande ingrepp. Av uppgifter från instituten har framgått att det sammantaget bara kan vara fråga om några procent av utiåningen som

1997:110 Överväganden ochförslag 127

SOU

ligger i säkerhetsläge över 75 procents belåningsgrad. Det bör därför gå relativt snabbt för instituten att sig till de nya kunna anpassa reglerna och avskilja erforderlig tillgångsmassa från sin övriga

verksamhet. Det ligger i institutens eget intresse att så snabbt som möjligt kunna visa placerarna att det kunnat efterkomma reglerna om de nya särskilt säkra skuldförbindelserna. Som jag berört under avsnitt 4.7 uppkommer övergångsvis ett problem med de lån säkerställda med kommunal borgen, som,

beviljats kommunala företag i fastighetsfinansieringssyñe. l överskåd-

lighetens intresse bör systemet inte innehålla ett flertal skilda tillgångsslag. Huvudregeln bör enligt min mening vara att systemet skall inriktat fastighetsfinansiering, och således säkerställt vara med pant i fast egendom. Under rådande förhållanden har inte obetydlig del av hypoteken sinstitutens verksamhet varit inriktad på utlåning till kommuner och kommunala företag. Utlåning direkt till kommuner bör för framtiden finansieras i form än i den form här föreslås. Inget hindrar annan som emellertid att utlåning till kommunala företag, i syfte att finansiera fastigheter, kan få omfattas de reglerna. Det bör då vara fråga av nya verksamhet bedrivs under regelsystem som gäller för om som samma

övrig här berörd fastighetsfinansiering. Under övergångsperiod

en kan emellertid accepteras att det förra säkerhetssystemet fortsätter att gälla. Därmed uppnås, utan någon påvisbar säkerhetsförlust, att kan komma igång under så smidiga former möjligt. systemet som liknande gör sig gällande beträffande tidigare förekom- Ett synsätt mande värderingsregler. Om varje låneobjekt som skall ingå i säkerhetsmassan skulle behöva värderas nytt inför övergången till reglerna, skulle betydande kostnader uppstå utan motsvarande de nya effektivitetsvinster. Vid låneomsättningar skall värdering verkstälny las endast låntagaren inte fullgjort sina åtaganden enligt låneom avtalet. I syñe uppnå så lätthanterlig övergångssituation som möjligt att en kan det godtas tidigare gjorda värderingar underliggande att av säkerheter ligger till grund för bedömning tillgångsmassans värde av reglerna träder i kraft. Då nybelåning sker skall vid behov då de nya

128 Överväganden och förslag SOU 1997:1 10

ny värdering av berört låneobjekt göras. Sådant behov får anses föreligga i de fall då det kan vara oklart om det sammanlagda lånebeloppet som kommer att belasta den fastighet det är fråga om ligger inom angiven belåningsgrad.

5 Lagstiftningsfrågor

l detta kapitel skall i korthet beröras de frågeställningar som handlar ingrepp i lagstiftningen behövs för att anpassa svensk rätt till om som även den undantagsregel här De överväganden som lett som avses. fram till mina förslag rörande författningsändringar har i allt väsentligt behandlats under kapitel Kommentarer till författningstexten ges i kapitel

i artikel 22 4

5.1 Undantagsregeln punkt i tredje livförsäkringsdirektivet

införlivas i svensk rätt.

Mitt förslag: Jag föreslår att det i svensk rätt införs bestämmelgör det möjligt för svenska företag som bedriver verkser som samhet enligt lagen fmansieringsverksamhet att ge ut sådana om skuldförbindelser i bl.a. tredje livförsäkringsdirektivets som avses artikel 22 punkt

I det direktiv gäller för mitt utredningsuppdrag ingår som den som huvudsakliga uppgiften att, direktivtexten uttrycker saken, som kreditmarknadsbolag med viss specificerad verksamhet, överväga om utlåning mycket god säkerhet i fast egendom, bör få t.ex. mot möjlighet tillämpa särskilda lagfásta regler förstärkt offentlig att om

SOU 1997:1 10

130 Lagsti/ningsfågør

tillsyn och förmånsrätt vid konkurs för innehavare av institutets om skuldförbindelser.

Som angivits under avsnitt 1 har i skilda lagstiitningsärenden

berörts frågan det i Sverige skall införas bestämnelser som gör om det möjligt att ut den typ skuldförbindelser avses i bl.a. ge av son tredje livförsäkringsdirektivets artikel 22 punkt Olika angreppssätt har valts i lagstiftningsarletet. l lagen l990:l 1 14 värdepappersfonder har i princi motsvarande om en undantagsbestämmelse införts i lagens 19 men i förarbetena konstateras att bestämmelsen inte är tillämplig på sktldförbindelser utgivna svenska kreditinstitut eftersom de, dvs. instituten, inte av

uppfyller undantagsregelns rekvisit. Om lagstiftaren slall genomföra

de förslag jag lämnar i detta betänkande finns anledning att på nytt överväga den närmare utformningen 19 § i lagen om värdeav pappersfonder. Vid genomförandet tredje Iivförsäkringsdirektiiet befanns det av inte möjligt att införa undantagsregeln eftersom det i Sverige inte vara existerade några institut uppfyllde de rekvisit diektivet angav. som Det aviserades att frågan skulle komma att utredas närmare. Att någon särreglering hypoteksinstituten irte genomförts av hänger med samordningen ñnansboagslagen och samman av kreditaktiebolagslagen till den kreditmlrknadsbolagsgemensamma lagen. EG-direktiven förutsätter inte heller någon särreglering av vissa institut. Det förtjänar att framhållas att direktiven istället arger en särskild typ skuldförbindelse, nämligen är utgivenav en emittent av en som står under särskild offentlig tillsyn och att innehavare av en av som sådan emittent utgiven skuldforbindelse är förmånsberättigad vid utgivarens betalningsoförmåga. Placeringsaspekten har kommit att bli vägledanle för bedömningen vilka egenskaper obligationen/skuldfdbindelsen bör av som förenad med för att "särskilt säker" och därmed vara anses vara godtagbar för placeringar i en omfattning som annars inte vore tillåten det särskilda regelsystemsom gäller för för de företag som står under t.ex. försäkringsbolag.

SOU 1997: 1 10 Lagstiftningsfrågor 131

Vid övervägande det finns tillräckliga skäl att genomföra av om fullständigare anpassning till EG:s regelverk än som tidigare varit en möjlig bör situationen på både den svenska och den internationella hypoteksmarknaden beaktas. Jag har berört dessa frågor under kapitel 2 och I ett europeiskt perspektiv är det för svenska förhållanden angeläget att vi utnyttjar möjligheterna för anpassning till de för medlemsländerna gällande regelverket. Därmed kan i möjligaste mån åstadkommas så väl fungerande svensk fastighetsfinansieringsen sektor som omständigheterna medger. Effektivitet för instituten och förmånliga villkor för låntagarna kombinerad med fullgoda säkerheter för investerarna är eftersträvansvärda omständigheter för optimal fastighetsfinansiering. en Eñer den genomgång jag gjort baserad på vad som anförts ovan, under kapitel 2 är min slutsats den att regler som gör det möjligt för svenska institut i verksamhet fastighetsfinansiering ingår att vars emittera skuldförbindelser som är sådana att de uppfyller de rekvisit EG-direktiven bör införlivas i svensk rätt. som anger Detta föranleder förslag till ändringar i lagen om finansieringsverksamhet, försäkringsrörelselagen och förmånsrättslagen.

5.2 ändringar i lagen

Behov

av om

finansieringsverksamhet

Närmare överväganden kring mina förslag om ändringar i lagen om fmansieringsverksamhet framgår kapitel l-lär berörs således av företrädesvis de lagstiftningstekniska detaljerna. Till början bör i lagens kapitel 3 om rörelseregler föras en ny en underrubrik förslagsvis lyder "särskilda regler för vissa kreditsom marknadsföretag". Därigenom markeras att reglerna har karaktär av specialregler med visst syfte, i detta fall att undantagsregelns krav på viss lagreglering skall vara uppfyllt.

132 Lagsti/inings/rågor SOU 1997: l 10

De paragraferna syftar således till att det av lag skall framgå nya att de institut ut skuldförbindelser det slag det nu är fråga som ger av skall stå under särskild offentlig tillsyn och att belopp från om utgivningen skuldförbindelserna skall investeras i tillgångar av av sådant slag att förmånsrätt gäller i tillgångsmassan om institutet skulle hamna i obeståndssituation. Detta är de båda rekvistit som anges en i direktivtexten. Det skall lagtexten framgå att ett kreditmarknadsföretag, i vars av verksamhet ingår att lämna kredit mot panträtt i fast egendom, får, efter tillstånd från Finansinspektionen, ut skuldförbindelser som ge är förenade med särskild förmånsrätt. Vidare bör lagtexten ange att den särskilda förinånsrätten gäller för fordringar avseende kapital och upplupen ränta i den egendom företaget med stöd av särskilt som upprättat register håller avskild från sin övriga verksamhet. Vidare bör säkerheten i systemet regleras. Det måste föreligga balans mellan specialdestinerade tillgångar och förmånsberättigade skuldförbindelser. Företaget skall vara skyldigt att investera medlen från utgivningen skuldförbindelser i tillgångar och säkerheter i av sådan omfattning att värdet därav fortlöpande motsvarar minst värdet på de fordringar kan framställas mot bolaget med stöd av de som utgivna skuldförbindelserna. Skyldigheten för företaget att hålla register över de tillgångar och säkerheter är avsedda att täcka fordringar som kan framställas som med stöd innehav ifrågavarande skuldförbindelser är betydelseav av full. Det skall fortlöpande möjligt för företaget liksom för vara tillsynsmyndigheten att kontrollera att tillräckliga tillgångar och säkerheter är upptagna i det register som skall ange vad som svarar mot obligationsutgivningen. l de bestämmelserna bör anges att medel som härrör från nya utgivna skuldförbindelser skall användas för lämnande av kredit mot panträtt i fast egendom. Ett sådant stadgande medför att det inte blir möjligt för andra företag att ut den speciella typ av skuldförbindelge det är fråga här. Ett institut som har större tillgångsmassa ser om reserverad i det för ändamålet avsedda registret är emellertid inte av denna lydelse förhindrad att ut ytterligare förmånsberättigade ge skuldförbindelser. Sådant institut harju redan uppfyllt kravet att hålla

SOU 1997:1 10 Lagstifiningsfrägor 133

erforderliga tillgångar och säkerheter reserverade för berättigade krav från innehavarna av skuldförbindelser. Bestämmelser om de övre belåningsgränser som får tillämpas för bostadsfastigheter respektive kommersiella fastigheter och jordbruksfastigheter är också nödvändiga för att styra systemet. Som betonats ovan är här fråga om övre gränser som behövs för att den egendom som skall kunna vara tillgänglig för förmånsberättigade fordringsägare med lätthet skall kunna urskiljas. Detta har betydelse för systemets trovärdighet. Föreskrifter om hur marknadsvärdet skall fastställas skall meddelas Finansinspektionen. Kvaliteten på värderingen av de tillav gångar och säkerheter över vilka register förs har betydelse för hur "säkert" systemet är. För att de angivna rekvisiten skall vara uppfyllda behövs kontroll som kan verkställas genom ett tillståndförfarande. Det är därför nödvändigt att företag att ut särskilt säkra skuldförbinsom avser ge delser ansöker om tillstånd för detta hos Finansinspektionen. Till ansökan skall fogas en redogörelse för att institutet uppfyller de krav framgår lag och Finansinspektionens föreskrifter för verksom av samheten. Det blir härigenom först när institutet gör bedömningen att det uppfyller kraven som de nya reglerna aktualiseras, och förmånsrätten kommer inte ikraft förrän efter det att erforderligt att vara tillstånd lämnats av inspektionen. Tillsynsfrågorna är redan i allt väsentligt reglerade under lagens fmansieringsverksamhet kapitel 5 om tillsyn. Som anmärkts ovan om måste det emellertid fråga offentlig tillsyn som framgår av vara om lag, inte bara den kreditmarknadsföretag redan är underkastade. som Tillsynen skall ske i syñe att skydda innehavarna av skuldförbindelser för det fall att institutet hamnar i obeståndssituation. Det är således en tillsyn att de reglerna, syfte bl.a. är att skydda innehavarna av nya vars skuldförbindelserna, följs blir det nya inslaget i tillsynsverkav som samheten. Den förteckning över kreditmarknadsföretagen som inspektionen skall föra enligt 5 kap. l § bör särskilt ange vilka företag som har tillstånd att ut de särskilda skuldförbindelser som här avses. ge

134 Lagstifiningsfrágor SOL 1997:1 10

Fillsynsaspekten behöver således inte bli alltför aetungande eftersom den inte innehåller särskilt mycket nytt. Det är främst i samband med tillståndsförfarandet och för kontroll att registerföringär korrekt som insatser behöver göras. Tillsynen i övrigt får främst en ta sikte att de nya reglerna efterföljs. Finansinspektionens beslut i ett tillståndsärende bör kunna överklagas sätt andra tilståndsbeslut enligt lagen, dvs. samma som till kammarrätten. Av 6 kap. l § tredje stycket framgår att andra beslut som inspektionen meddelar enligt lagen om finansieringsverksamhet får överklagas hos länsrätten. Det bör markeras att företaget, för att reglerna om förmånsrätt skall kunna tillämpas, måste visa att det har ekonomisk st/rka som är tillräcklig för att möta eventuella krav från övriga fodringsägare, dvs. de fordringar inte kommer att ha förmånsrätt. Eftersom detta är vars ett problem tillfällig karaktär, bör bestämmeser i detta av mer avseende tas i under övergångsbestämmelserna.

5.3 Ändringar i försäkringsrörelselagen

Mitt förslag: l försäkringsrörelselagen införs en ny phceringsregel som medger berörda företag att placera upp till 4 procent av sina tekniska avsättningar i skuldförbindelser av detslag som i det reglerna i lagen om fmansieringsverksamhet. anges nya

För att undantagsregeln skall vara tillämplig fordras att det blir möjligt för placerare att utnyttja den om behov av det kan anses föreligga. Ett tillägg måste därför göras i 7 kap. l0 c § föisäkringsrörelselagen. l den paragrafen har övriga i tredje livförsäkringsdirektivet artikel 22 angivna placeringsregler införts. Nu erfordras at i paragrafens första stycke införs en ny punkt 5 med angivande av den övre gräns i procent som skall gälla för placeringar i skuldiörbindelser utgivna med stöd de bestämmelserna i lagen om finansieringsav nya verksamhet.

SOU 1997:1 10 Lagstifiningsjfrågor

Undantagsregeln anger 40 procent som övre gräns men det står medlemsländerna fritt att sätta gränsen lägre om detta befinns vara ändamålsenligt. Några skäl att frångå den gräns som angetts i EGdirektivet har inte framkommit. Något ytterligare bör sägas valet av placeringsgräns. l den om tidigare utredning som behandlat placeringsgränserna har bedömningen gjorts att det inte står i överensstämmelse med en väldiversifierad placeringsportfölj att ha så mycket som 40 procent av de tekniska avsättningarna placerade i ett enhandsengagemang. Det är inte antagligt att ett institut, grundat bedömningar, skulle ha egna för avsikt att göra en sådan placering. Frågan är om lagstiftaren har anledning att göra bedömning än den som gjorts vid en annan utformningen EG-direktiven. Om de institut som ger ut särskilt av säkra skuldforbindelser enligt lag har de skyldigheter som anges i direktiven så bör det inte vara förenat med någon ytterligare risk om placering sker i skuldförbindelser utgivna av sådant institut. Den föreslagna ändringen innebär att svenska försäkringsbolag får möjlighet att vid behov kunna hålla mer koncentrerade obligationsportföljer for skuldtäckningsändamål. En sådan ökad handlingsfrihet i placeringspolitiken kan ha betydelse marknaden men effekterna skall inte överdrivas. Riskspridningstänkandet är väl förankrat inom försäkringssektorn och forsäkringsrörelselagen innehåller bestämmelser av mer allmänt slag som reglerar hur de tillgångar som används för skuldtäckning skall placeras. Av 7 kap. 9 § försäkringsrörelselagen framgår att dessa tillgånga skall placeras så att lämplig riskspridning uppnås. Tillgångarna ar skall, med beaktande bolagets försäkringsåtaganden och förändav ringar i tillgångarnas framtida värde och avkastning, placeras så att bolagens betalningsberedskap är tillfredsställande och den förväntade avkastningen tillräcklig. De grundläggande principer lämplig matchning och diversiom ñering angetts gäller oberoende de detaljerade gränsvärden som av för spridning av placeringarna respektive enhandsengagemang som också återfinns i försäkringsrörelselagen. Även efter lättnad i ett en enskilt gränsvärde är respektive bolag skyldigt att utforma sin placeringspolitik utifrån dessa riktlinjer. Särskilda ställningstaganden

136 Lagstiftningsfrågor SOU 1997:1 10

inför olika placeringsalternativ fordras på styrelsenivå och obligationsplaceringarna blir därefter föremål för både bolagsintern kontroll och offentlig tillsyn.

Ändringar

5.4 i

förmånsrättslagen

Mitt forslag: För ifrågavarande skuldforbindelser skall förmånsrätt gälla i den egenom och i den omfattning som framgår av de nya reglerna i lagen om finansieringsverksamhet.

Det avgörande rekvisitet for att undantagsregeln skall vara tillämplig är att innehavarna av de särskilda skuldförbindelserna är berättigade till prioriterad återbetalning vid institutets obestånd. Som anges i direktivet skall institutet investera medel från utgivningen av skuldförbindelser i tillgångar som under skuldförbindelsernas hela giltighetstid täcker fordringar avseende kapital och ränta härrörande från innehavet av skuldforbindelserna. Detta är den s.k. balansprincipen. Under förutsättning att tillgångsmassan är rätt värderad kommer således förmånsrätten att medföra säkerställd betalning for de berättigade krav avseende kapital och upplupen ränta som innehavarna av de särskilda skuldförbindelserna har. Den bestämmelse som behövs i detta avseende bör föras i förmånsrättslagen som en ny paragraf direkt efter den förmånsrätt som följer med pant i fast egendom. Därmed markeras också kopplingen till att medel som härrör från utgivningen av skuldförbindelser skall investeras i tillgångar, i praktiken utlåning säkerställd med pant i fast egendom, som täcker fordringarna. Förmånsrätten skall gälla i den egendom och i den omfattning som framgår av den nya reglerna i lagen om finansieringsverksamhet. Det är således i de nya reglerna i lagen om fmansieringsverksamhet som precisering sker av de ytterligare rekvisit som undantagsregeln anger.

SOU 1997:1 10 Lagstiftnings/ågor 137

Avslutningsvis bör en fråga som hör samman med säkerheternas funktion beröras. Under institutets fortlöpande verksamhet kan det ligga i dess intresse att hålla ett överskott registrerat i det register över tillgångar som skall svara mot eventuella krav från innehavarna av skuldförbindelser. Ett sådant förfarande kan framstå attraktivt för som både placerare och ratinginstitut. En buffert av detta slag skulle även i tider av prisfluktuationer nedåt kunna trygga kraven från innehavarna av skuldförbindelser. Det bör här betonas att om tillgångsmassan bestämts för högt, dvs. att alla förmånsberättigade fordringsägare får betalt i konkursen ur den registrerade egendomen, så skall återstoden tillföras konkursboet i övrigt och därigenom komma att delas ut bland övriga fordringsägare. Därigenom kommer inte dessa att missgynnas att institutet från tid till annan önskar hålla en förstärkt beredskap av gentemot de förmånsberättigade kraven. En i praktiken verklig försämring inträder enbart i de situationer då värdet på ingående säkerheter faller och institutet inte följer föreskrifterna om rätt värdering av tillgångsmassan.

6 Författningskommentarer

6.1 Förslag till lag ändring i lagen

om

1992: 1610 om finansieringsverksamhet

3 kap.

För överskådlighetens skull bör de reglerna avseende utgivning nya skuldförbindelser det slag det är fråga om föregås av en ny av av rubrik avskiljer reglerna från övriga regler om tillåten verksamsom het angivna i kapitel Den nya rubriken bör därför föras efter 3 kap. 10

11§

I paragrafens första stycke att ett kreditmarknadsföretag, i vars anges verksamhet ingår att lämna kredit mot panträtt i fast egendom, får, efter tillstånd från Finansinspektionen enligt 3 kap 15 ge ut skuldförbindelser är förenade med särskild förmånsrätt vid som kreditmarknadsföretagets betalningsoformåga. Genom denna lydelse markeras att det är endast sådana företag erhållit inspektionens tillstånd enligt l kap. 2 och i vars som verksamhet ingår att lämna kredit mot pant i fast egendom, som kan komma ifråga för tillstånd att ut den sortens skuldförbindelser. ge nya I paragrafens andra stycke i vilken omfattning och i vilken anges egendom den särskilda förmånsrätten skall gälla. Förmånsrätten som skall således innefatta fordringar avseende kapital och upplupen ränta

140 F öljfattningskommentarer SOU 1997:1 10

härrör från innehavet av skuldförbindelserna. Som framgår av som 12 § har kreditmarknadsföretaget skyldighet att hålla viss egendom avskild från sin övriga verksamhet. Vilken egendom det är fråga om skall framgå av ett särskilt register som institutet måste föra. Det är i den egendomen som förmånsrätten gäller. Enligt den s.k. balansprincipen. som också framgår av 12 skall tillgångarna fortlöpande motsvara de företagets skulder som är hänförliga till utgivningen av skuldförbindelser enligt förevarande paragraf. Under förutsättning av att tillgångarna är korrekt värderade kommer således innehavarna av skuldförbindelserna att, även i en obeståndssituation, kunna erhålla full betalning för sina fordringar. Om det i en konkurssituation visar sig att kreditmarknadsföretaget avskilt tillgångar i en utsträckning som överstiger de fordringar som kan framställas med anledning av innehavet av skuldförbindelser, skall överskottet återföras till konkursboet. Förhåller det sig istället så att avsedda tillgångar inte räcker till täckande av kraven från innehavarna av skuldförbindelser, får överskjutande del beräknad i förhållande till storleken på var och ens fordran, behandlas som en oprioriterad fordran i kreditmarknadsföretagets konkurs.

12§

l paragrafen den s.k. balansprincipen. Det åligger ett kreditanges marknadsföretag som skall ge ut skuldförbindelser av det slag det nu är fråga om att från sin övriga verksamhet hålla avskilt tillgångar och däremot svarande säkerheter i en omfattning som fortlöpande motsvarar de fordringar avseende kapital och upplupen ränta som kan framställas mot institutet grund av utgivna skuldförbindelser enligt 1 1 För att uppnå så smidig hantering som möjligt i samband med en Iåneomsättningar och förfall för tidigare utfärdade skuldförbindelser, bör det möjligt för berörda företag att bland tillgångsmassan få vara räkna även annat än fordringar säkerställda med pant i fast egendom. Andra tillgångsslag bör emellertid vara av kortfristig karaktär. Statspapper och tillgodohavande i bank bör kunna få

SOU 1997:1 10 F Öijfáttningskommentarer 141

användas bland de tillgångar är avskilda till tryggande av som fordringar från skuldforbindelseinnehavarna. Detta bör dock förekomma huvudsakligen för överbrygga tillfälliga behov och som ett komplement till övrig tillgångsmassa.

13§

I paragrafen att kreditmarknadsföretaget är skyldigt att föra ett anges register över de tillgångar och säkerheter som hålls avskilda enligt 12 Eftersom instituten tillåts att även hålla andra tillgångar än sådana är säkerställda med pant i fast egendom avskilda till som tryggande av krav från innehavarna av skuldförbindelser, måste registret utformas på ett överskådligt sätt med angivande av tillgångsslagen var för sig. Av registret skall även de värden som åsatts tillgångarna och säkerheterna framgå. Det skall alltså vara möjligt att kontinuerligt kontrollera att dessa värden skall således motsvarar minst värdet av de förmånsberättigade krav som innehavarna av skuldforbindelser kan framställa.

14§

Av paragrafens första stycke framgår att det är endast for fastighetsfinansiering reglerna är tillämpliga. Medel som härrör från denna som typ utgivning skuldförbindelser skall användas för lämnande av av av kredit mot säkerhet i pant i fast egendom. andra stycket anges belåningsgraderna. Bostadsfastigheter får i princip inte belånas högre än till 75 procent, och kommersiella fastigheter och jordbruksfastigheter till 60 procent av låneobjektets marknadsvärde. Sättet för fastställande rätt marknadsvärde skall av framgå de föreskrifter som Finansinspektionen ger ut. av Det måste därvid framhållas att fråga är om högsta belåningsgrad, inget hindrar institutet från att försiktigare. De avvikelser som vara kan komma ifråga hänger främst med att systemet skall träda samman

142 Följ/trimingskoznmentarer SOU 1997:1 10

i kraft, det är också fråga regler som skall vara fortsatt men om gällande. Lån för vilka statlig garanti ställts skall också vara säkerställda med pant i den belånade fasta egendomen. Förekommer statlig garanti tillkommande säkerhet föreligger inte något hinder mot att som angivna belånirtgsgrader överskrids. Detta förhållande behöver inte framgå lag utan blir följd den statliga garantins funktion. av en av För att erhålla ett fungerande system erfordras bl.a. att det övergångsvis är möjligt att acceptera redan gjorda värderingar av belånade fastigheter. Detta innebär bl.a. att fastigheter belånade med säkerhet i kommunal borgen får tills vidare accepteras som säkerhet för utgivna skuldförbindelser. 1 samband med att dessa lån omsätts eller att fastigheterna är föremål för ny belåning skall emellertid krävas att de kommunala bolagen ställer pant i fast egendom för belåningen. För klarhets vinnande skall även här framhållas att utlåning direkt till kommuner inte omfattas denna typ obligationsutgivning. av av Detta innefattar givetvis inte något ställningstagande till den säkerhet är förenad med utlåning till kommuner. Det är i stället fråga om som att renodla de säkerheter som får ligga till grund för den förmånsrätt skall förenad med de nya skuldförbindelserna. Detta bidrar som vara till att göra regelsystemet i denna del lättare att överblicka, vilket kan till fördel i t.ex. ratingsammanhang. vara 1 paragrafens tredje stycke anges att Finansinspektionen får meddela närmare föreskrifter hur marknadsvärdet skall fastställas. om Det är rimligt att inspektionen därvid utgår från de föreskrifter och allmänna råd redan utfärdats för bestämning verkligt värde for som av fastigheter. Detta är ett område inom vilket inspektionen får räkna med att i någon mån behöva avsätta ytterligare resurser, främst i samband med tillståndsförfarandet. De nya reglernas effektivitet beror på så riktig värdering av låneobjekten möjligt. Det är således av betydelse att värderingssom reglerna fungerar och efterlevs. lnstituten har anledning att tillämpa värderingsreglerna med sedvanliga krav på försiktighet.

SOU 1997:1 10 F Örfattningskommentarer

15§

Av paragrafens första stycke framgår att ett kreditmarknadsföretag som skall ge ut skuldförbindelser i enlighet med de nya bestämmeltillstånd hos Finansinspektionen. Ansökningsserna skall ansöka om förfarandet syftar till att säkerställa att företaget uppfyller de krav som ställs. I sak blir det således fråga ett dubbelt tillstånd, företaget har om redan erhållit tillstånd att bedriva finansieringsverksamhet. Därav följer att det den bolagsordning som godkänts framgår att bevil janav de kredit mot pant i fast egendom ingår som en av institutets av verksamhetsgrenar. För att den nya ansökan skall kunna godkännas måste också bolagsordningen framgå att utgivande av skuldförbinav delser i enlighet med de nya reglerna ingår bland den för bolaget tillåtna verksamheten. Av andra stycket framgår att till ansökan skall fogas redogörelse för på vilket sätt företaget uppfyller de nya kraven i lagstiftning och föreskrifter. Detta inbegriper självfallet en redovisning av att det vid ansökningstillfállet föreligger balans mellan tillgångar i form av fordringar säkerställda med pant i fast egendom och av företaget utfärdade skuldförbindelser vilka avses vara förenade med förmånsrätt, och på vilket sätt denna balans skall upprätthållas i den fortsatta driften. Genom ställande detta krav fordras inte några särskilda av övergångsregler i tid. När institutet uppfyller bestämmelserna kan det också ansöka tillstånd ut skuldförbindelser med förmånsrätt om att ge enligt de nya reglerna. Av paragrafens tredje stycke framgår att den förmånsrätt som skall gälla för innehavarna skuldförbindelserna träder i kraft först efter av det att inspektionen lämnat erforderligt tillstånd.

Skap. 1§

l paragrafens tredje stycke görs ett tillägg som innebär att den förteckning över kreditmarknadsföretagen som inspektionen är

144 F öijfattningskommentarer S OU 1997:1 10

skyldig att föra skall särskilt framgå vilka kreditmarknadsföretag som har inspektionens tillstånd enligt 3 kap. l5

6kap. 1§

Av ändring i paragrafens andra stycke framgår att beslut som inspektionen fattar i tillståndsfrågor skall, på motsvarande sätt som gäller för liknande tillståndsbeslut från inspektionen, kunna överklagas till kamarrätten. Därigenom omfattas även nya beslut som inspektionen kan komma att fatta med stöd av bestämmelsen i 3 kap. 15 Paragrafens andra stycke behöver inte ändras eftersom det därav redan framgår att andra beslut som inspektionen meddelar enligt lagen får överklagas hos länsrätten.

Övergångsfrågor

l första punkten föreslås att lagen skall träda i kraft den l januari 1999. I andra punkten regleras två betydelsefulla frågor. För det forsta blir det möjligt för institut att föra över utestående stock av skuldforbindelser till det nya systemet. Förutsättningen är emellertid att institutet i samband med ansökningsforfarandet kan visa att man i för ändamålet avsett register håller tillräcklig tillgångsmassa avskild från sin övriga verksamhet. För det andra måste institutet, om det vill föra över utestående skuldförbindelser till att gälla med förmånsrätt, till ansökan om tillstånd foga förklaring av på vilket sätt institutet kan tillmötesgå berättigade krav från borgenärer vars fordran mot institutet inte kommer att kunna göras gällande med förmånsrätt.

SOU 1997: 1 10 F örfattningskommentarer 145

6.2 Förslag till lag om ändring i förmånsrättslagen

1970:979

l förmånsrättslagen införs paragraf, 6 a, för att undantagsreen ny gelns rekvisit prioriterad återbetalning skall vara uppfyllt. Av om

paragrafen framgår att förmånsrätt följer med fordran som innehavare

skuldförbindelse har hos kreditmarknadsföretag i den egendom av och i den omfattning framgår de bestämmelser som i detta som av avseende i lagen finansieringsverksamhet. anges om Förmånsrätten kommer emellertid inte att kunna börja gälla förrän efter det att Finansinspektionen meddelat erforderligt tillstånd.

6.3 Förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen 1982:713

I lagens 7 kap. 10 c § införs undantagsregelns placeringsbestämmelse

femte punkt. Därigenom blir det möjligt för försäkringssom en ny bolag att placera till 40 procent de tekniska avsättningarna i upp av

placeringar hos ett och kreditmarknadsföretag som ger ut

samma skuldförbindelser enligt de nya reglerna. Genom ett tillägg i punkt 3 framgår att det sammanlagda innehavet sådana tillgångar där eller av placeringar enligt den nya av som avses punkt 5 får uppgå till högst 40 procent det belopp som skall av skuldtäckas.

7 Ekonomiska konsekvenser

de allmänna övervägandena i kapitel 4 har mitt mål Som framgått av utredningsarbetet varit kreditmarknadsbolagslagens för att anpassa

bestämmelser till den aktuella utvecklingen hypoteksobligations-

marknaden. Utvecklingen präglas stark konkurrens och av numera av ökad internationalisering, inte minst harmoniseringen inom genom och fullbordandet den inre marknaden. Det är EU av gemensamma naturligt spelregler och konkurrensförutsättningar finansmarkatt naderna omprövas och förändras under en sådan process. har denna bakgrund anfört flera skäl varför EG-direkti- Jag mot

undantagsbestämmelser för vissa särskilt säkra hypoteksobliga-

vens bör införlivas i den svenska lagstiftningen. En reglering tioner nu EG-direktivens principer skulle bl.a. förenkla genomlysbaserad på

hypoteksinstitutens obligationsstockar och tydliggöra de

ningen av gäller för obligationsköpar-

grundläggande villkor och säkerheter som

Anpassningen kan i allt väsentligt kan bygga på de restriktioner na. begränsningsregler för kreditgivning och säkerheter som för och

närvarande återfinns i hypoteksinstitutens egna bolagsordningar.

standardkrav i lagen ñnansieringsverksamhet öppnar också Högre om lättnad i försäkringsrörelselagens gräns för försäkringsbolagens för en

enhandsengagemang mot enskilda hypoteksobligationsemittenter.

härvid understrukit vikten flexibilitet och valfrihet i den Jag har av väljs. Det finns fördelar att vinna vid den lösning som om man rättsliga regleringen kan välja ett angreppsätt baserat funktionalimöjligheter emittera obligationer öppnas för en bred tet, där nya att kreditinstitut. Även de ekonomiska konsekvenserna blir krets av

148 Ekonomiska konsekvenser

lättare att överblicka med mitt förslag än om man skulle välja en snävare institutionell lösning. De strukturella effekterna av förslaget avgränsas främst till att gälla vissa delar av hypoteksinstitutens nuvarande låneporttöljer, som inte kan finansieras med hjälp av särskilt säkra skuldförbindelser. Det är dels fråga om tillgångar som inte är kopplade till några bakomliggande pantbrev i fast egendom, dels tillgångar som har karaktären av topplån i bostadsñnansieringssystemet. Andra instrument än särskilt säkra hypoteksobligationer måste efter genomförd reform utnyttjas vid finansieringen av dessa delar av låneportföljerna.

Hypoteksinstituten bostadsinstituten redovisade vid utgången av

1996 en total utlåning till allmänheten på l 012 mdr kronor. Efter kontakter med några av instituten harjag uppskattat att minst 750 mdr av dessa krediter får anses vara tillgångar väl skickade att ingå i det nya systemet. För denna del, dvs. ca. 75 procent av sektorns samlade kreditportfölj, kan instituten redovisa bakomliggande pantbrev i fast egendom inom 75 procent av marknadsvärdet för bostäder och inom 60 procent för kommersiella fastigheter och jordbruksfastigheter. Den överskjutande delen utgörs till stor del av lån mot kommunal borgen. Beloppsmässigt var fråga om en stock på närmare 150 mdr kronor vid senaste årsskifte där det endast i begränsad omfattning finns pantsäkerheter att tillgå vid sidan av kommunernas borgensförbindelser. Resterande överskjutande delar, enligt min beräkning ytterligare ca. 100 mdr kronor, kan fördelas enligt följande: direkta kommunlån, 15 mdr, belåning av privata bostadsrätter, knappt 30 mdr, samt lån över belåningsgränserna 75 respektive 60 procent, uppskattningsvis 50 mdr kronor. När det gäller finansieringen av de kommunalt ägda bostäderna och lokalerna har jag har i de Övergångsbestämmelser som redovisats i avsnitt 4.9 förslagit att kravet på att ta ut inteckningssäkerheter i respektive fastigheter successivt skall få genomslag, i den takt som lånen omsätts eller förfaller till betalning. Därmed får såväl de kommunala bostadsföretagen som bostadsinstituten en rimlig tid för

anpassning, antingen av säkerhetsarrangemangen genom uttag av

Ekonomiska konsekvenser 149

pantbrev eller själva finansieringssättet upplåningen arrangeras av med andra instrument än särskilt säkra hypoteksobligationer . På detta sätt kan merparten hypoteksinstitutens befintliga av tillgångsmassa accepteras som säkerheter i samband med en omläggning. l praktiken bedömer jag att hela den utestående stocken emitterade obligationer och andra långfristiga värdepapper, närmare 800 mdr, skall kunna konverteras i det nya fmansieringssystemet för att där skuldtäckas på ett betryggande sätt. Till väsentlig del bör förhållande också kunna gälla för den kortfristiga certifikatsamma stocken. Detta garanterar en smidig och säker omställningsprocess och att den efterföljande finansieringen på penning- och obligationsmarknaden till lägsta möjliga kostnader för berörda kan arrangeras hypoteksinstitut. Flera skäl talar för att avkastningskraven för de särskilt säkra obligationerna och skuldförbindelserna blir gynnsamma när dessa introduceras. Jag har redan nämnt de säkerhetsarrangemang som dels

omfattar avlyft ur de befintliga portföljerna av vissa typer av lån, dels

omfattar introduktion av förmånsrätt för obligationsköparna. Jag ser vidare goda möjligheter att vidareutveckla dagens benchmarksystem på obligationsmarknaden, vilket bygger på omsättning av stora och homogena volymer värdepapper. Slutligen kan reformen komma att påverka institutens kapitaltäckningssituation. Mot bakgrund av den förslagna verksamhetsinriktningen och den höga säkerhetsnivån räknar jag med att hypoteksinstituten, åtminstone i ett längre perspektiv, kan begränsa behovet eget kapital och planera för lägre av kapitaltäckningsgrader än de som redovisats under senare år. Detta har betydelse effektivitetssynpunkt, när det gäller att säkra lägsta ur

möjliga upplåningskostnader.

får dock inte samfmansieras med Vissa delar av låneportföljerna hjälp särskilt säkra obligationer. Vid själva omläggningstillfället av är det främst tre kategorier lån härvid måste lyftas ut. Det gäller som de direkta komunreverserna och lånen till privata bostadsrätter, där inteckningssäkerheter saknas. Därtill kommer systemets topplån, med belåningsgrader inte kan accepteras. För här nämnda delar, som sammantaget för dryga 10 procent institutens samlade som svarar av portföljer, kan något högre finansieringskostnader knappast undvikas.

150 Ekonomiska konsekvenser

Obligationsplacerarna får anledning att uppmärksamma de skillnader

i risknivåer som kan föreligga högre kreditrisker, sämre likviditet

och förväntas justera sina avkastningskrav därefter. Hur stor differentiering avkastningskraven som blir följen är av svårt att uttala sig om i generella termer. Den del av kreditstockarna berör den kommunala sektorn är t.ex. förhållandevis enhetlig och som uppvisar begränsade kreditrisker. Vid all sådan finansieringsverksamhet är det lagfästa kravet på eget kapital mycket litet. En omläggning bör därför kunna genomföras utan att kostnaderna för upplåningen nämnvärt höjs. En initial fördyring p.g.a. avgiftsuttag inträffar dock i de lägen där kommunala bostadsföretag väljer att ta ut inteckningar i sina fastighetsbestånd för att den vägen kunna kvarstå i det nya finansieringssystemet, exempelvis vid ett konverteringstillfälle. För övriga krediter måste lyftas det nya systemet gör jag som ur bedömningen att finansieringskostnaderna i viss omfattning kommer att öka. Kreditriskerna är där högre än vad som genomsnittligt gäller för dagens portföljer i hypoteksinstituten. Avlyft till andra instituts balansräkningar, till banker eller andra specialiserade kreditinstitut, serjag tänkbara förlopp. Ett alternativ för hypoteksinstituten blir som att behålla kvar i den balansräkningen och engagemangen egna samtidigt allokera mer eget kapital till de utpekade delarna med högre riskinnehåll. Den högre kapitaltäckningen kan givetvis balansera marknadens avkastningskrav, slutresultatet blir likväl högre men upplåningskostnader för institut och slutkunder. Mot kostnadsökningarna i här berörda delar av verksamheterna, drygt l0 procent av de totala portföljerna, står å andra sidan kostnadsreduktioner i resterande bestånd, dvs det bestånd som vid omläggningstillfället svarar mot närmare 90 procent av porttöljerna. Den samlade nettoeffekten av mitt förslag bedömerjag blir klart positiv. Som framgått tidigare överväganden kommer fordringar säkerställav da med statlig garanti i kombination med pant i respektive belåningsobjekt att inräknas i den säkerhetsmassa som skuldtäcker institutens särskilt säkra obligationer. Därigenom riskerar inte nyproduktionen bostäder att fördyras genom mitt förslag. av

Övergångsvis uppstår högre driftskostnader när hypoteksinstitu-

tens administrativa system skall anpassas till de krav som ställs på

SOU 1997: 1 10 Ekonomiska konsekvenser 151

uppföljning och offentlig tillsyn. Särskilda register kommer att krävas för redovisning skuldtäckningen, dvs. den löpande matchningen av av obligationsstockarnas värde och värdet på motsvarande pool av av

pantsäkerheter. Hypoteksinstituten förfogar redan i utgångsläget över

avancerade stöd för låneadministrationen och för den system som interna kontrollen portföljerna. Systemkraven kommer att skärpas, av jag bedömer att de högre krav förslaget innebär kan men som uppfyllas betydande driftskostnadsökningar. utan mer Institutens driftskostnader påverkas även av det krav resurs-

tillskott till Finansinspektionen somjag fört fram i avsnitt 4.8. Detta förutsättning för att högre ambitionsnivå skall kunna är en en förverkligas i den offentliga tillsynen. Jag räknar dock med att ett par årsarbetskrafter skall räcka när systemet väl är i full funktion. extra En något större resursinsats kommer tillfälligt att krävas i anslutning till lagens ikraftträdande, då inspektionen bl.a. har att pröva tillståndsansökningar och kungöra beslut förmånsrätt. Resurstillskotten om finansieras högre anslag statsbudgeten, men förutsätts bli genom ur fullt kostnadstäckta tillsynsavgifter från berörda hypoteksinstitut. av Några direkta kostnadsökningar för statsbudgeten uppstår inte de förslag jag lägger fram. l det sammanhanget vill jag genom understryka att förslagen inte innehåller några element av subventionering hypoteksinstuten eller deras obligationsemissioner. av av Det finns heller inga inslag offentliga garantier som skulle kunna av direkt eller indirekt stöd från skattebetalarnas sida. Inriktningleda ett på den rättsliga regleringen har vidare utformats så att förslaget de en så långt möjligt skall verka neutralt i förhållande till hypoteksinstitunuvarande verksamheter och till rådande konkurrensförhållanden tens inom sektorn. Det därutöver viktigt att förslagen får konkurrensneutral är en andra privata aktörer på kreditmarknaden, kreditinverkan gentemot stitut såväl icke-finansiella företag. Dessa skall inte riskera att få som sin finansiering fördyrad eller försvårad vid genomförandet. .lag bedömer riskerna sådana snedvridningar eller kostnadsöverföringar obefintliga. Till bilden hör att hypoteksinstituten redan i som utgångsläget intar särställning i det finansiella systemet när det en

gäller bostads- och fastighetsfinansiering. Huvudinriktningen på

152 Ekonomiska konsekvenser SOU 1997:1 10

långfristig upp- och utlåning mot goda säkerheter gör att instituten i första hand uppträder som konkurrenter till staten i olika upplåningssammanhang. Den föreslagna lösningen med särskilt säkra obligationer bygger alltså valfrihet från institutens sida Den funktionella inriktningen, . där regleringen tar sikte själva upplåningsinstrumenten, ansluter väl till de grundläggande principer om flexibilitet och organisationsfrihet som för närvarande gäller på kreditmarknaden. Jag har vidare framhållit att det nya rättsliga systemet syftar till att tydligare ge signaler till marknaden om hypoteksobligationernas kvalitet och om bakomliggande säkerheter. Visserligen lever hypoteksinstituten redan idag upp till relativt högt ställda krav i dessa avseenden, vissa men avlyft ur portföljerna måste trots allt verkställas och den löpande skuldtäckningen av obligationerna förutsätter särskilda administrativa arrangemang. Anpassningarna torde underlätta de kreditvärderingsprocesser och ratingförfaranden som marknadens aktörer utnyttar vid prissättningen av olika risker. Det nya rättsliga regelsystemet får alltså betydelse för framtida kreditvärderingar, kan aldrig kan ersätta men de mer genomgripande analys- och värderingsprocesser aktörsom erna på marknaden själva svarar för. Snarare serjag att behovet av rating kommer att öka i framtiden. Enligt min bedömning torde förslagen störst betydelse för de utländska aktörer som i ökad omfattning önskar placera i svenska hypoteksobligationer. Vidare kommer försäkringsbolagen att få större frihetsgrader vad gäller enhandsexponeringen mot enskilda obligationsemittenter. Sammantaget kommer åtgärderna att påverka den framtida efterfrågan obligationer ett positivt sätt. Resultatet blir en bättre balans mellan efterfrågan och utbud på hypoteksobligationer och därmed lägre avkastningskrav på obligationsmarknaden. De faktorer som påverkar obligationsmarknadens räntor och utvecklingen av olika ränterelationer är dock komplexa. Det är knappast meningsfullt att närmare söka precisera hur viss omregleen ring påverkar den sk. bolånespreaden, dvs. ränteskillnaden mellan hypoteksobligationer och jämförbara statspapper. För egen del räknar jag med att förslagen får en positiv effekt bolånespreaden, men att effekten stannar i intervallet 5-10 räntepunkter. Då hypoteksinstitu-

Ekonomiska konsekvenser 153

tens verksamhet är konkurrensutsatt innebär alla förbättringar och

effektivitetsvinster som kan säkerställas upplåningssidan att de

slutliga låntagarna kan räkna med något lägre räntor.

Genom att merparten av den utestående obligationsstocken

kommer att beröras innebär även liten nedgång i avkastningskravet en på marknaden förmögenhetsöverföring till innehavarna av en

obligationsbeståndet vid introduktionen den nya lagstiftningen. Jag

av att detta är effekt som väl kan accepteras eftersom det är anser en nödvändigt att redan från början låta reformen omfatta hela eller

väsentliga delar den utestående stocken av hypoteksobligationer.

av Ett stegvist införande rättsliga regler med förmånsrätt för av nya obligationsköpama har jag inte sett som ett realistiskt handlingsalternativ. Vid omläggning finansieringssystemet måste i princip alla en av fordringsägare tillförsäkras att de har täckning för sina anspråk, även den minoritet inte får del arrangemanget med särskild som av förmånsrätt. I viss utsträckning har t.ex. hypoteksinstituten annan finansiering och andra skulder än de värdepapper emitterats för som

allmän omsättning på penning- och obligationsmarknaden. Primärt är

det fordringsägarna bakom denna stock oprioriterade, övriga av skulder riskerar få försämrad ställning efter genomförd som en reform. Vid senaste årsskifte redovisade hypoteksinstituten sammantaget 106 mdr kronor i övriga skulder, 54 mdr avsåg koncerninvarav skulder till närstående banker och andra finansiella institut. terna kan jämföras med sektorns samlade stock emitterade Dessa poster värdepapper, 900 mdr kronor, dvs. certifikat och obligationer för vilka utgångspunkten är att arrangemanget med förmånsrätt i allt väsentligt kan införas. En bedömning huruvida samtliga fordringsägares anspråk är väl av täckta eller kan i praktiken bara grundas på uppgifter aktuell om finansiell ställning hypoteksinstitutens resultat- och balansräkningur Relationen mellan redovisad kapitalbas och rörelsens tillgångar ar. måste hela tiden betryggande. Ser man på det utgångsläge som vara rådde vid utgången 1996 så uppgick hypoteksinstitutens samlade av

kapital inklusive obeskattade och förlagslån till 71

egna reserver

154 Ekonomiska konsekvenser

mdr kronor. Sektorns samlade balansräkning stannade 1075 mdr kronor. Soliditeten var i det läget alltså 6,6 procent. Ett vanligare mått på finansiell styrka är att se institutens överskott eget kapital i förhållande till den gräns för den lägsta sk. kapitaltäckningsgraden som återfinns i lagen om finansieringsverksamhet. Gränsen 8 procent beräknas enligt lagstiftningen i förhållande till respektive instituts riskvägda tillgångar. Detta kapitaltäckningskrav har under senare år överträffats med allt bredare marginal och kapitaltäckningsgraden uppgick vid ingången till 1997 till 15,8 procent i genomsnitt för sektorn. Mitt allmänna intryck av hypoteksinstitutens ekonomiska nyckeltal är att dessa överlag framstår som starka. Den finansiella ställningen är sådan att en reform där en bred krets av obligationsköpare får sin ställning stärkt genom införandet av särskild förmånsrätt inte torde äventyra de krav som andra fordringsägare har anledning att ställa på hypoteksinstituten. Mitt förslag innehåller ändå en kontrollstation med hänsyn till de skyddsintressen som rör systemets oprioriterade fordringsägare. Det bör åligga Finansinspektionen att pröva att den finansiella ställningen i det enskilda fallet är tillräcklig stark för att en omläggning av finansieringen verkligen skall kunna genomföras utan risk för skada för det berörda institutets motparter. Det förtjänar slutligen att framhållas att de vinster med reformen som nämndes ovan inte bara berör låntagarna i instituten och de obligationsinnehavare som vid genomförandet placerat i hypoteksinstitutens olika skuldförbindelser. l den mån boräntespreaden faller kommer detta att återverka positivt också på statens finanser. Räntebidragssystemets statliga subventioner beräknas schablonmäsupplåningskostnader för sigt på basis av hypoteksinstitutens faktiska 5-åriga obligationer. Varje anpassning av avkastningskravet på denna del av marknaden påverkar alltså även statens finanser. Kvar står att en minoritet av institutens låntagare troligen möter något högre upplåningskostnader efter genomförd reform, i praktiken ett ytterligare steg mot en differentierad prissättning med hänsyn till de aktuella objektens karaktär och riskinnehåll. I vad mån slutresultatet för de låntagare som berörs av avlyñ och ändringar i finansieringssättet verkligen leder till högre låneräntor avgörs dock inte bara av

1997:110 Ekonomiska konsekvenser 155 SOU

hur kapitalkrav, upplåningsräntor eller administrativa rutiner ändras. Påverkan utlåningskonkurrensen mellan hypoteksinstituten och de av generella marknadsmekanismerna på kreditmarknaden är minst lika viktiga faktorer.

Om ökad prisdifferentiering blir slutresultatet av denna process

Mitt förslag syftar dock till att främja sådan differentieåterstår att se. vilket i förlängningen leder till högre effektivitet och bättre ring, resursallokering i denna del av det finansiella systemet.

a-,

1997:110 157 SOU

Särskilt yttrande

Margareta Kettis

av

Allmänt utredningens förslag om

De lagförslag lämnas i betänkandet följer väl de riktlinjer som som dragits i utredningens direktiv. Enligt dessa skall en prövning upp

kreditmarknadsbolag med viss specificerad verksam-

göras av om ett het skall möjlighet att tillämpa vissa lagfästa regler om förstärkt ges offentlig tillsyn och förmånsrätt vid konkurs för innehavare av om institutets skuldförbindelser. Utredaren skall också bedöma om ett

utnyttjande EG-direktivens särskilda undantagsregler om enhandav kan underlätta för de svenska bostadsinstituten att sengagemang sina obligationer på den svenska marknaden. Direktiven är avsätta formulerade så att ett författningsförslag skall lämnas. Genom direktivens snäva inriktning motverkas en bred och

förutsättningslös analys aktuella problemställningar. Utredningen

av analys vissa fördelar kan uppnås med förhand styrs till en av om en angiven reglering och utredningen är bunden av att lämna ett

författningsförslag, låt att regleringen kan institutionell vara ges en funktionell inriktning. Med utgångspunkter detta slag eller en av inte uppnå samhällsekonomiskt effektiv och riskerar man att en ändamålsenlig lösning eventuella problem och marknadsmisslyck-

anden. min mening de skäl utredningen anför inte tillräck- Enligt är som för motivera de lagändringar föreslås. Reglerande ligt starka att som

158 Särskilt yttrande SOU 1997: 1 10

ingrepp av detta slag bör göras endast om det finns särskilda skyddsintressen att tillvarata eller problem att åtgärda och som marknaden själv inte klarar att hantera. Några sådana förhållanden redovisas inte i betänkandet. Inte heller i utredningsdirektiven uttrycks farhågor för dylika belägenheter. Det är dessutom osäkert de föreslagna regeländringarna får om avsedd effekt. En lagstiftning av detta slag utgör ingen garanti för att fastighetsägarnas finansieringskostnader sänks eller att obligationsmarknaden blir effektivare med bättre likviditet, lägre marginaler och pressade kapitalkostnader.

Möjligheten för hypoteksinstitut att emittera särskilt säkra s. obligationer

l betänkandet föreslås hypoteksinstitut möjlighet att emittera s.k. ges särskilt säkra obligationer. "Säkerheten" i de föreslagna skuldförbindelserna åstadkoms att det i lagstiftning införs ett antal genom särbestämmelser. Dessa innebär i huvudsak att innehavarna av skuldförbindelserna ges särskild förmånsrätt i händelse av konkurs, att det i lag anges maximala belåningsgrader för olika typer av fastigheter och att institut emitterar ifrågavarande obligationer som omfattas särskild tillsyn ägnad att skydda obligationsinnehavarna. av I denna del syftar förslaget till att skapa hypoteksobligationer med hög säkerhet. Sådana skuldförbindelser kan emellertid åstadkommas utan att det i lagstiftning införs ett antal särbestämmelser. lnom svenska finansiella koncerner kan man redan i dag skapa placeringsalternativ med god säkerhet genom att låta ett visst institut ägna sig åt fastighetsfinansiering, där kraven beträffande belåningsgrad och värdering är höga. Även den osäkerhet framtida förändringar i om Verksamhetsinriktning och utlåningspolitik som kan bekymra placerare och ratinginstitut kan hanteras inom ramen för en sådan marknadslösning. Ett enskilt institut kan gentemot sina obligationsinnehavare förbinda sig t.ex. att under obligationernas löptid tillämpa vissa värderingsregler och maximala belåningsgrader.

SOU 1997:1 10 Särskilt yttrande 159

Sett mot denna bakgrund framstår utredningens förslag som ett

onödigt ingripande och krångligt sätt att skapa hypoteksobligationer

med god säkerhet. Med marknadslösning kan innehavarna av en skuldförbindelserna visserligen inte förmånsrätt i händelse av ges konkurs. I praktiken torde sådan förmånsrätt dock ha liten en betydelse eftersom fordringsanspråken från övriga fordringsägare som mindre omfattning. regel är av Det egentliga värdet den föreslagna lösningen är troligen det av faktum att lösningen kommer till uttryck i lag; lagstiftningen ger de institut kan utnyttja möjligheten att ge ut s.k. särskilt status som säkra obligationer. Lagstiftarens motiv att införa regler vilkas främsta värde är sådana fördelar dock svaga. Det är också svårt att ge synes varför lagstiftning skall sätta särskild kvalitetsatt se staten genom en stämpel skuldförbindelser emitterade av företag som ägnar sig

viss typ hypoteksverksamhet, inte på skuldförbindelser

en av men utgivna företag inom andra näringsområden, vilkas obligationer av från kreditrisksynpunkt kan bedömas som lika säkra. allvarlig invändning mot förslaget är risken för att staten i en En obeståndssitutation kan tvingas träda och ersätta innehavare av "säkra" skuldförbindelser för förluster de skulle drabbas av. annars kvalitetsstämpel de särskilda lagreglerna innebär, och som Den som placerare kan komma att uppfatta värdepapperen som säkrare gör att vad de i själva verket är, kan göra det svårt för staten att hålla sig än utanför i .sådan situation. Särskilt utredningens förslag om en om

ändrade placeringsregler för försäkringsbolag genomförs har

placerare anledning att förvänta sig att det handlar om trygga placeringar. Den föreslagna ändringen placeringsreglerna innebär av

väsentlig avvikelse från normala riskspridningskrav, vilket är en

en markering det måste fråga säkra papper. l betänkandet om att vara om den föreslagna åtgärden, främst förmånsrätten, sägs att genom kan uttryck för just det förhållandet att en s.k. tvärtom ses som ett implicit statsgaranti inte föreligger. Genom den särbehandling som skuldförbindelserna i lagstiftningen lär det dock i praktiken bli ges

svårt för staten att inte träda och ersätta obligationsinnehavare som

skulle förlora betydande belopp. annars

160 Särskilt yttrande

Det kan i sammanhanget tilläggas att den föreslagna lösningen tillämpas i endast ett fåtal EU-länder, främst Danmark och Tyskland, och det är således inte fråga om en anpassning till vad som allmänt gäller inom den europeiska unionen. En övervägande del av fastighetsfinansieringen i Europa sker utan motsvarande lagreglering.

Skuldförbindelsernas säkerhet

Om man från lagstiftarens sida väljer att genom speciella bestämmelser i lag skapa s.k. särskilt säkra skuldförbindelser är det väsentligt att sådana värdepapper svarar upp mot högt ställda säkerhetskrav. De arrangemang som utredningen föreslår för att åstadkomma en s.k. såkerhetsmässig "uppgradering" av hypoteksobligationerna fyller knappast de krav som staten har anledning att ställa i ett sådant sammanhang. I första hand bör de maximala belåningsgradema sättas lägre än de nu föreslagna. Vidare bör de särskilda risker som är förknippade med en geografiskt begränsad fastighetsñnansiering beaktas. Bakom utredningens bedömning av maximala belåningsgrader ligger dels allmänna resonemang om prisfluktuationer på olika typer av fastigheter, dels bedömningar av de konsekvenser höga säkerhetskrav skulle kunna få för vissa intressenter marknaden. Ett skäl till att belåningsgradema inte satts lägre än de nu föreslagna är att detta skulle kunna medföra strukturella förändringar på bostadsñnansieringsmarknaden, i första hand att instituten skulle tvingas lyfta ut betydande lånestockar ur sina portföljer. Av betydelse i sammanhanget har även varit risken för att fastighetsägarnas kostnader för toppbelåningen ökar. Mot denna bakgrund har säkerhetsaspekterna getts mindre betydelse och i stället överlämnas enskilda institut att avgöra om de belåningsgrader som lagts fast i lagstiftningen är för höga för att tillräcklig säkerhet skall uppnås.

SOU 1997: l 10 Särskilt yttrande 161

Förslaget om ändrade placeringsregler

Den föreslagna ändringen av placeringsreglerna i försäkringsrörelselagen är knappast förenlig med det konsumentskyddsintresse som utgör grunden för särskild lagstiftning försäkringsområdet och som bl.a. motiverar regler om riskspridning och matchning. Med de föreslagna arrangemangen kan säkerheten i de "guldkantade" obligationerna inte garanteras bli så hög höjning från nuvarande att en

enhandsbegränsning på 5 procent under vissa omständigheter 10

procent till 40 procent är befogad. Utredningens argument för att ändra placeringsreglerna är att det kan ifrågasättas om man från lagstiftarens sida har anledning att göra en annan bedömning än den som gjordes vid utformningen EGav direktiven. Om de institut ut särskilt säkra skuldförbindelser som ger enligt lag har de skyldigheter som anges i direktiven så bör det enligt utredningen inte vara förenat med någon ytterligare risk om placering sker i skuldförbindelser utgivna av sådana institut. EG-direktiven förutsätter emellertid att EU:s medlemsländer gör egna bedömningar av risker och säkerhetskrav och mot bakgrund härav sätter upp snävare restriktioner om så anses befogat. Trots de procentsatser som anges i EG-direktiven är det således viktigt att en bedömning görs av säkerheten i olika placeringsalternativ, särskilt då införande undantagsregel denna diskuteras. Som utredav en som ningen också konstaterar är de rekvisit som skall vara uppfylla för att utrymmet 40 procent skall komma i fråga allmänt formulerade och preciserar inte närmare tillsynens innehåll, vilka värderingsregler som skall tillämpas eller vilken maximal belåningsgrad som får anses vara tillfyllest för att det skall anses lämpligt att utnyttja utrymmet fullt ut.

Bilaga 1 163

Kommittédirektiv

Dir. 1996:42

Särskilda för vissa kreditmarknadsbolag regler

Beslut vid regeringssammanträde den 23 maj 1996

Sammanfattning av uppdraget

En utredare skall överväga om det bör öppnas en möjlighet för kreditmarknadsbolag med viss specificerad verksamhet, t.ex. utlåning mot mycket god säkerhet i fast egendom, att tillämpa särskilda lagfästa regler om förstärkt offentlig tillsyn och om förmånsrätt vid konkurs för innehavare av institutets skuldförbindelser. Utredaren skall även överväga om en sådan reglering bör ges en institutionell eller en funktionell inriktning. Utredaren skall överväga i vilken utsträckning placeringsregler för svenska finansiella företag bör justeras med hänsyn till att EU:s regler medger mer omfattande placeringar i obligationer om dessa ges ut av sådana kreditinstitut det här är fråga om. Utredaren skall analysera hur den finansiella sektorns struktur och låntagamas villkor kan komma att påverkas av nu beskrivna bestämmelser. Utredaren skall föreslå en rättslig reglering.

Bakgrund

Inledning

Regleringen av de svenska kreditinstitutens verksamhet har genomgått genomgripande förändringar under senare år. Den tekniska utvecklingen och globaliseringen de finansiella marknaderna har gjort det nödvändigt av att modernisera lagstiftningen. Samtidigt har EG:s regelverk införlivats med svensk rätt. Denna reformering har inneburit ökad konkurrens dels mellan kreditinstitut olika slag, dels mellan kreditinstitut och andra institut av

164 Bilaga I SOU 1997: l 10

den finansiella marknaden. Detta har bidragit till förbättrad marknadseffektivitet större tjänsteutbud, bättre prisbildning samt effektivare genom informationsspridning och finansiell resursallokering. Fram till slutet 1980-talet reglerades de olika kategorierna av av kreditinstitut olika lagar. Denna uppdelning var till stor del en konseav kvens av institutens särdrag vad gäller associationsform, kapitalanskaffning och specialdestinerad utlåning. På kreditmarknaden verkade förutom banker och tinansbolag kreditaktiebolag och hypoteksinstitut, s.k. mellanhandsinstitut. Varje mellanhandsinstitut hade en specialiserad verksamhet for hypoteksinstitutens del framgick av lag och for som kreditaktiebolagens del av bolagsordningen.

Legala förändringar

Finansbolagens verksamhet blev föremål för en särskild reglering genom lagen 198012 om finansbolag. Lagen ställde inte upp några kvalitativa krav och tillämplig endast på bankägda fmansbolag och finansbolag med var tillgångar motsvarande ett nettovärde om minst tio miljoner kronor. Genom 1988 års tinansbolagslag SFS 1988:606 infördes krav auktorisation för finansbolag med tillgångar som översteg 50 miljoner kronor. Finansieringsverksamhet riktade sig mot konsumenter skulle dock alltid kräva som tillstånd. Kreditaktiebolagen hade, enligt lagen 1963:76 om kreditaktiebolag, till ändamål att driva lånerörelse och emittera obligationer eller andra fordringsbevis för allmän omsättning. Lagen var en ramlag varje kreditaktiebolags specialisering och dess rörelseregler reglerades i bolagsordningen som regeringen skulle godkänna. 1 bolagsordningama fanns även regler om uppoch utlåningsverksamhet såsom att lån skulle mot betryggande säkerhet, ges matchningsbestämmelser och upplåningstak. För de bostadsfinansierande instituten bostadsinstituten gällde huvudregel att säkerhet skulle som utgöras panträtt i fast egendom eller tomträtt eller av säkerhet i bostadsav rätt. Kreditmarknadskommittén, som hade i uppdrag att göra en översyn av den svenska kreditmarknadens struktur och att föreslå åtgärder för att modernisera den finansiella lagstiftningen, föreslog bl.a. att fmansbolagslaoch kreditaktiebolagslagen skulle ersättas av en ny lag. Kommittén gen ansåg SOU 1988:29 464 att lämpligheten av att i lag definiera ett s.

Bilaga l 165

kreditinstitut med utgångspunkt i kapitalanskaffningen kunde ifrågasättas. På en alltmer avreglerad marknad, menade kommittén, utgör den kreditpolitiska regleringen inte längre något argument för att hålla företagsformerna finansbolag och kreditaktiebolag åtskilda. För att skapa utrymme för effektiv konkurrens och en smidig anpassning till ändrade yttre förhållanden borde man i görligaste mån undvika att dra skarpa legala gränser mellan de olika institutgruppernas verksamhetsområden. Finansbolagen fick år l99l rätt att finansiera sig genom upplåning, dvs. att ge ut obligationer och andra fordringsrätter som är avsedda för allmän omsättning. Detta var ett viktigt steg i riktning mot en harmonisering av finansbolagslagen och kreditaktiebolagslagen prop. 1990/91 : 154. l förarbeten till lagen 1992: 1612 om kreditmarknadsbolag konstaterades att avskaffandet av förbudet för finansbolag att ge ut löpande skuldebrev innebar att det inte förelåg några formella skillnader mellan de båda företagsfomierna och att detta talade för införandet av en gemensam lagstiftning prop. 1992/93:89 s. 149. Ett annat skäl var att ett antal EGdirektiv som reglerade kreditinstitut skulle införlivas i svensk rätt i samband med EES-avtalet. Det kunde konstateras att såväl kreditaktiebolagen som flertalet finansbolag föll under EG:s definition av kreditinstitut. För att åstadkomma bättre systematik i det finansiella regelverket ansågs det därför lämpligt att så långt möjligt försöka samla de svenska reglerna i en gemensam lag. De svenska hypoteksinstituten Stadshypotek, Landshypotek och - Skeppshypotek reglerades tidigare i särskilda lagar avpassade för institutens specifika verksamhet. Stadshypotek och Landshypotek har ombildats till kreditmarknadsbolag. En av de viktigaste anledningsenare arna till ombildningen var att avregleringen av den svenska kreditmarknaden har ändrat förutsättningarna för hypoteksverksamheten och att en översyn och modernisering av organisationen var lämplig. Sammanfattningsvis har reformeringen och moderniseringen av den svenska finansiella lagstiftningen bl.a. inneburit att huvuddelen av reglerna för kreditinstitut utanför banksystemet har inordnats i en gemensam lag. lagen om kreditmarknadsbolag. Lagen gäller oberoende av institutens verksamhetsområden för finansiering, såsom kredit till konsumtion, bostäder, näringsliv eller kommuner. Lagen innehåller rörelseregler som gäller för de verksamheter traditionellt har bedrivits finansbolag och kreditaktiesom av bolag, inkl. bostadsinstitut.

166 Bilaga 1

l förarbeten till lagen om kreditmarknadsbolag prop. 1992/93:89 s. 150 ansågs det varken nödvändigt eller ändamålsenligt att föra särskilda regler för vissa institut i lagen. Enskilda företags profilering fick i stället ske bestämmelser bolaget tar i bolagsordningen. Det aviserades genom som emellertid att frågan om särreglering av vissa institut kunde tas upp i ett annat sammanhang om det skulle bedömas önskvärt med hänsyn till EG:s

regler riskspridning i placeringsportfoljer mer om dessa regler nedan.

om

Anförda skäl för särreglering av bosfadsinstitut

1ett remissvar vid beredningen av finansdepartementets promemoria med utkast till lagrådsremiss om EES-anpassad lagstiftning anförde Stadshypo- tekskassan att det bl.a. med anledning av EG:s riskspridningsregler i placeringsportföljer är angeläget att även fortsättningsvis kunna urskilja bostadsobligationer från Företagsobligationer. Det bästa sättet vore, enligt kassan, att i lagen ha en särskild beteckning för bostadsinstituten. Svenska Bankforeningen har i skrivelser år 1993 och 1994 till regeringen framfört argument för en särreglering av bostadsinstituten. Föreningen vill att det i lagen dels införs en definition av hypoteksbolag som särskiljer dem från övriga kreditmarknadsbolag, dels uppställs vissa säkerhetskrav och begränsningar i hypoteksbolagens placeringsmöjligheter. Föreningen hävdar att institutens upplåningssituation kommer att betydligt försämras, vilket leder till ökade upplåningskostnader. Finansinspektionen har i en skrivelse till regeringen instämt med Bankföreningen om att det inte är tillräckligt att bostadsinstituten profilerar sig i bolagsordningen.

EGxs placerings- och tillsynsregler

l ett antal EG-direktiv fastställs regler för värdepappersfonder, kreditinstitut, värdepappersföretag och försäkringsföretag som syftar till att begränsa de risker som företagen tar i sin verksamhet. Dessa regler ingår som en integrerad del i EG:s minimiregler för företagens verksamhet. l fråga om värdepappersfbndernas placeringar finns i rådets direktiv 85/61 l/EEG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper fondföretag, det s.k. UClTS-direktivet, bestämmelser som begränsar fondemas placering-

Bilaga 167

Enligt huvudregeln får högst fem procent av tillgångarna placeras i ar. värdepapper med samma utgivare. Gränsen får höjas till tio procent om det sammanlagda innehavet av placeringar fem-tio procent uppgår till högst 40 procent av fondens tillgångar. Ytterligare ett undantag från huvudregeln finns i ett tilläggsdirektiv till UCITS-direktivet 88/220/EEG som ger medlemsländerna möjlighet att höja gränsen till 25 procent beträffande obligationer emitterade ett kreditinstitut som enligt lag står under särskild av offentlig tillsyn avsedd att skydda obligationsinnehavarna. Att märka är att kapital som härrör från emissionen av sådana obligationer enligt lag måste placeras i tillgångar, som under obligationernas hela giltighetstid täcker fordringama. Samtidigt skall skuldförbindelsema, i händelse av emittentens oförmåga att fullgöra sina ekonomiska åtaganden, prioriteras för återbetalning av kapital och upplupen ränta, dvs. vara förenade med förmånsrätt i emittentens konkurs. Undantaget i tilläggsdirektivet till UCITS-direktivet har införlivats i lagen l990:l l 14 om värdepappersfonder. Detta kan dock inte tillämpas beträffande obligationer utgivna av de svenska kreditinstituten, eftersom dessa inte kan anses uppfylla de formella krav som ställs i direktivet. För försäkringsbolag finns i det s.k. tredje skadeförsäkringsdirektivet 92/49/EEG resp. tredje Iivförsäkringsdirektivet 92/96/EEG bestämmelser begränsning av placeringsrisker i försákriizgçvöretcigens verksamhet i om fråga de tillgångar motsvarar de tekniska avsättningarna. Huvudreom som geln för enhandsengagemang i värdepapper är i korthet följande. Ett belopp motsvarande högst fem procent av de tekniska avsättningarna får placeras i värdepapper med samma utgivare. Gränsen kan dock höjas till tio procent om det sammanlagda innehavet placeringar fem-tio procent inte överstiger 40 procent av de tekniska avsättningarna. Direktiven innehåller dessutom särskild undantagsregel innebär en möjlighet att under en som vissa förutsättningar medge enhandsengagemang motsvarande 40 procent de tekniska avsättningarna. En förutsättning är att det kreditinstitut som av har utfärdat skuldförbindelsen står under särskild offentlig tillsyn avsedd att skydda innehavarna av sådana skuldförbindelser. Även i övrigt motsvarar förutsättningarna de särskilda krav ställs i det nyss nämnda tilläggsdisom rektivet till UCITS-direktivet beträffande värdepappersfonders placeringar. l departementspromemoria om placeringsregler för försäkringsbolag, en föregick införlivandet tredje generationens försäkringsdirektiv, görs som av den bedömningen att den särskilda undantagsregeln för enhandsengagemang inte bör införas i den svenska lagstiftningen Ds 1993:57 s. 99 ff.

168 Bilaga 1

Anledningen till detta ställningstagande är att en sådan regel anses strida mot försäkringstagarnas intressen eftersom en så stor exponering knappast kan ingå i en väldiversiñerad portfölj. Det anförs att en alltför hög andel placeringar i bostadsobligationer skulle äventyra försäkringsbolagens finansiella stabilitet vid fallande priser fastighetsmarknaden. Departementspromemorian behandlades i det lagstiftningsärende där tredje generationens försäkringsdirektiv införlivades i den svenska rättsordningen. Direktivens huvudregel för enhandsengagemang har införts i försäkringsrörelselagen 1982:713. I förarbetena anförs att det i svensk rätt saknas regler som uppfyller den särskilda undantagsregelns kvalifikationskrav om särskild tillsyn och om säkra placeringar kombinerade med en särskild förmånsrätt och att det därför av formella skäl inte går att införliva denna prop. 1994/95:18 s. 189. Det konstateras att frågan om en sådan lagändring skall genomföras hänger samman med den övergripande frågan om det skall inrättas regler för en särskild kategori institut som är strängare vad gäller krav säkerhet och placeringar. l propositionen aviseras därför en utredning som skall analysera denna fråga. För kreditinstitut och värdepappersföretag finns gemensamma regler om riskexponering i rådets direktiv 92/ 121/EEG om övervakning och kontroll av kreditinstituts stora exponeringar och rådets direktiv 93/6/EEG om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut. Enligt direktivens huvudregel får ett kreditinstitut eller ett värdepappersföretag inte exponera sig gentemot en kund eller grupp av kunder med inbördes anknytning i så stor utsträckning att värdet av exponeringama överstiger 25 procent av företagens kapitalbas. De undantag som finns i direktivet om stora exponeringar i form av lägre viktning eller nollviktning av värdet av vissa exponeringar kan tillämpas i de fall där det finns betryggande säkerhet. Begränsningsbestämmelserna har karaktären av minimiregler. Ytterligare begränsningar får således införas nationellt. Direktivet ger emellertid möjlighet att helt eller delvis undanta ett antal exponeringar från begränsningsreglerna. Detta gäller bl.a. för sådana räntebärande värdepapper som avses i den ovan beskrivna 25-procentsregeln i tilläggsdirektivet till UClTSdirektivet. Direktivet om stora exponeringar och kapitalkravsdirektivet har genomförts i svensk rätt genom lagen 1994:2004 om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. l lagen infördes den ovan nämnda huvudregeln för begränsningar av stora exponeringar. l förarbetena anges att det bör ankomma regeringen eller, efter regeringens

Bilaga 1 169

bemyndigande, Finansinspektionen att i föreskriftsform närmare de ange exponeringar som kan undantas från tillämpningen begränsningsreglerna av samt i vilken mån lägre viktning av vissa exponeringars värde kan tillåtas prop. 1994/95:50 s. 229. Vidare anförs att de svenska institut som emitterar bostadsobligationer inte uppfyller direktivets särskilda krav och att det därför inte finns någon möjlighet att helt undanta institutens exponeringar från bestämmelserna om begränsningar av stora exponeringar.

F inansmarknadens struktur

De svenska kreditmarknadsbolagens ñnansieringsbehov tillgodoses i stort sett på marknaden för räntebärande värdepapper. Denna marknad kan i stort delas i en obligationsmarknad för instrument med löptid över ett år och i en penningmarknad för instrument med kortare löptid. Sedan mitten av 1980-talet har obligations- och penningmarknaderna vuxit kraftigt. Det utestående beloppet i obligationer ökade under perioden 1985-1995 från 583 till 1494 miljarder kronor. Motsvarande belopp för penningmarknaden var 147 resp. 420 miljarder kronor. Den svenska marknaden för räntebärande värdepapper kännetecknas av en hög grad av koncentration. Staten och bostadsinstituten är de största emittentema marknaden. De största aktörerna placeringssidan är APfonden, försäkringsbolag, banker och icke-finansiella företag. Bostadsinstituten tillgodoser mer än två tredjedelar av sitt finansieringsbehov obligations- och penningmarknadema. Instituten är den största gruppen aktörer dessa marknader, med en obligationsstock som år 1995 uppgick till 792 miljarder kronor. Detta motsvarar ca 60 procent av den totala obligationsstocken. Motsvarande siffra penningmarknaden var 104 miljarder kronor, vilket motsvarar ca 25 procent av marknaden. Bostadsobligationsmarknaden domineras av fem stora emitterande institut: Stadshypotek, Spintab, SBAB, SE-banken Bolån och Handelsbanken Hypotek. Dessa institut står för den helt övervägande delen av den utestående volymen av bostadsobligationer. AP-fondens placeringar på obligationsmarknaden uppgick vid utgången av 1994 till 519 miljarder kronor. Placeringar i bostadsobligationer utgjorde ca 46 procent av fondens innehav av obligationer. Under de senaste åren har fondens placeringar i statsobligationer ökat på bekostnad av placeringar i bostadsobligationer. Detta speglar en generell förändring av hela marknaden

170 Bilaga 1

som pågått till helt nyligen där den totala stocken bostadsobligationer har - minskat medan stocken statsobligationer kontinuerligt har ökat i takt med statens upplåningsbehov. Försäkringsbolagen är som grupp en av de största köparna av räntebärande värdepapper. Vid årsskiftet 1995 uppgick värdet av försäkringsbolagens samlade innehav av bostadsobligationer till ca 165 miljarder kronor. Detta utgjorde 22 procent av bolagens kapitalplaceringar.

Internationell jämförelse

l ett antal EU-länder är bostadsinstitutens verksamhet föremål för en särskild offentlig reglering och tillsyn. Nedan ges en kort beskrivning av förhållandena för bostadsinstituten i Danmark och Tyskland. l Danmark har hypoteksinstituten gamla anor. Det första realkreditinstitutet etablerades redan i slutet av 1700-talet och dessa institut har alltsedan dess haft en dominerande ställning den danska kreditmarknaden vad gäller finansiering av fastigheter. instituten täcker 80 procent av det totala lånebehovet detta område. Resterande del finansieras av banker och sparkassor. Hypoteksinstitutens verksamhet finansieras genom emission av långfristiga värdepapper till en huvudsakligen fast ränta. Det finns sju hypoteksinstitut som emitterar den reglerade obligationsmarknaden. l slutet av 1993 uppgick deras andel av den totala obligationsmarknaden till 50 procent.

De danska hypoteksinstitutens verksamhet regleras av en särskild realkreditlag. Det fastslås i den lagen att instituten skall bevilja lån mot säkerhet i fastighetspant och att finansiering av verksamheten skall ske genom emission av obligationer. 1 lagen föreskrivs även att belåningsgraden för lån till permanenta bostäder skall motsvara högst 80 procent av fastighetens värde, medan belåningsgraden för fritidshus och kommersiella fastigheter skall vara högst 60 procent. Det ställs i realkreditlagen strikta krav vad gäller emission av obligationer. Realkreditobligationer får endast emitteras för lån mot pant i fast egendom. Emissioner skall ske i takt med att nya lån beviljas. Lagen påbjuder en total matchning av utlånings- och upplåningsvillkor så att ränterisken minimeras. Ränterisken till följd av avvikelse från in- och

Bilaga 1 171

utbetalningar av ränta får inte överstiga en procentenhet. Obligationer som har emitterats av hypoteksinstituten har formånsrätt vid konkurs. l Tyskland erbjuds bostadslån av hypoteksbanker och bostadsinstitut. Lån till bostäder erbjuds även av banker. Bostadslåneverksamhet finansieras främst genom emission av bostadsobligationer hypotekenpfandbrief. Sådana obligationer är det dominerande instrumentet den tyska obligationsmarknaden. Vid utgången av 1992 utgjorde denna obligationsstock 37 procent av den totala utestående obligationsvolymen. Verksamhet relaterad till bostadsfinansiering regleras i korthet följande sätt. Bankers och andra kreditinstituts verksamhet omfattas av kreditlagen. Hypoteksbanker regleras även av en särskild lag, lagen om

hypoteksbanker. Övriga bankers handel med bostadsobligationer samt

bostadsinstitutens verksamhet omfattas av lagen om bostadsobligationer och liknande instrument. l hypoteksbankslagen uppställs hårda krav vad gäller placeringar och tillsyn. Belåningsgraden, för att nämna ett exempel, får vara högst 60 procent av marknadsvärdet. Vidare skall det emitterande institutet se till att det nominella värdet av en viss stock av bostadsobligationer motsvarar pantvärdet vid varje tidpunkt och under hela löptiden. Detta innebär att institutet under hela denna period skall ha en lämplig matchning av skuldoch tillgångssidan av obligationsinnehavet. Hypoteksbankerna är underkastade en särskild tillsyn som är strängare än tillsynen över andra kreditinstitut. Tillsynsmyndigheten kan tillsätta en särskild förvaltare förtroendeman som har möjlighet dels att analysera enskilda bostadslån, dels att försäkra sig om att det finns tillräckligt med vid emissioner. Hypoteksbankslagen innehavare bostadsoblipanter ger av gationer förmånsrätt i emittentens konkurs. Denna förmånsrätt begränsas till att omfatta institutens fastighetspanter. Bostadsinstituten skall även ha ett särskilt register över tillgångar som är förenade med fastighetspant. Hypoteksbankerna har möjlighet att i begränsad omfattning bedriva annan verksamhet än bostadsfinansiering. För denna verksamhet ställs lägre krav vad gäller säkerhet och den får inte finansieras genom emission av bostadsobligationer.

172 Bilaga 1

U ppd ra get

Allmänna utgångspunkter

Mot bakgrund av de redovisade förhållandena bör en utredare tillkallas för att överväga om kreditmarknadsbolag med viss specificerad verksamhet, t.ex utlåning mot mycket god säkerhet i fast egendom, bör få möjlighet att tillämpa särskilda lagfästa regler om förstärkt offentlig tillsyn och om förmånsrätt vid konkurs for innehavare av institutets skuldförbindelser. Regleringen kan ges en institutionell eller en funktionell inriktning. En institutionell inriktning innebär att endast institut som uteslutande bedriver denna specificerade verksamhet får tillämpa de särskilda reglerna. Utredaren skall dock även överväga om det i stället är lämpligt att utforma regleringen med en funktionell inriktning. En sådan inriktning har den innebörden att institut som tillämpar den ges möjlighet att emittera obligationer med fonnånsrätt for lån mot pant i fast egendom av specificerat slag, samtidigt som institutet även kan bedriva annan for kreditmarknadsbolag tillåten verksamhet. Utredaren skall utforma förslag till en rättslig reglering. l det följande anges ett antal frågor som utredaren skall ägna uppmärksamhet. Utredaren skall dock inom uppdragets ramar vara fri att ta upp även andra frågor som aktualiseras under utredningsarbetet.

Särskilda regler för vissa kreditmarknadsbolag

Av exempelvis ett bostadsinstituts bolagsordning framgår bl.a. institutets utlåningspolicy, dvs. att kredit med något undantag endast beviljas mot betryggande säkerhet i fastighet, tomträtt eller bostadsrätt samt en viss högsta belåningsgrad och vissa matchningsbestämmelser. Denna for placerarna viktiga information om institutets risknivå kan givetvis även regleras i lag. Det kan hävdas reglering skiljer dessa institut från att en som andra kreditmarknadsbolag skulle leda till att placerarna betraktar placeringar i bostadsobligationer som säkrare och att upplåningskostnaden därigenom minskar. Riskerna med placeringar i bostadsinstitutens obligationer hänger med prisutvecklingen fastighetsmarknaden. Placeringar i sådana samman obligationer har traditionellt betraktats som investeringar med en relativt låg

Bilaga 1 173

risk. Fastighetsprisernas kraftiga fall under ett antal år från slutet av 1980talet då priserna för vissa fastigheter halverades har inneburit finansiella - problem för bostadsinstituten. En viss återhämtning har sedan skett men erfarenheten visar att priserna kan fluktuera kraftigt. Utredaren skall analysera och göra en bedömning av om möjligheten att för bostadsfinansieringsverksamhet tillämpa en särskild lagstadgad reglering funktionell reglering eller är institutsbetingad - vare sig den utgör en skulle leda till att sådana instituts bostadsobligationer anses som en säkrare investering och att institutens upplåningskostnader därigenom minskar. Som delfråga bör utredaren denna reglering bör innehålla ett en överväga om fastställande av en viss övre belåningsgrad. Marknaden för räntebärande värdepapper spelar en viktig roll för finansieringen bostadsinstitutens verksamhet eftersom närmare två av finansieringsbehov tillgodoses denna marknad. tredjedelar av institutens Samtidigt kännetecknas bostadsobligationsmarknaden, vad gäller efterfrågan inom landet, stark koncentration av placerare. Alltför restriktiva av en riskspridningsregler för placerama kan därför medföra problem för bostadsinstitutens fmansieringsmöjligheter. Ett sätt att komma till rätta med detta problem kan att utnyttja de särskilda undantagsregler beträffande vara enhandsengagemang som finns i EG-direktiven. Utredaren skall analysera och bedöma införandet av sådana om bestämmelser kan underlätta för de svenska bostadsinstituten att avsätta sina obligationer den svenska marknaden. Utredaren skall i sina överväganden beakta att syftet med riskspridningsbestämmelsema inte åsidosätts och därvid lämna förslag på i vilken utsträckning de möjligheter till högre maximigränser för enhandsengagemang de skilda undantagsreglerna som medger bör utnyttjas för sådana bostadsinstitut som verkar under en särskild reglering.

Ekonomiska konsekvenser

Varje rättslig reglering den finansiella marknaden påverkar dess av funktionssätt. En särreglering vissa kreditinstitut kan leda till ändrade av förhållanden på upplåningsmarknaden för alla aktörer vad gäller prissättning och likviditet. Förbättrade förhållanden för vissa institut kan påverka övriga kreditinstituts finansieringsmöjligheter i negativ riktning.

174 Bilaga I SOU 1997:1 10

Utredaren bör därför analysera hur de Föreslagna åtgärderna påverkar den finansiella marknadens struktur samt undersöka vilka effekter förslagen skulle få for låntagarnas villkor. Utredaren skall också åskådliggöra vilka effekter de framlagda förslagen har behovet av resurser till den offentliga tillsynen samt om den bedömningen görs att ytterligare resurser krävs hur dessa skall finansieras. -

Utredningsarbetet

Utredaren skall samråda med Banklagskommittén Fi 1995:09, dir. 1995:86. Vid de överväganden som utredaren skall göra gäller regeringens generella direktiv om regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50, om prövning av offentliga åtaganden dir. 1994:23 samt om jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994:124 . Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast före utgången av juni månad 1997.

Finansdepartementet

Bilaga 2 175

Svenska

Bankföremngen

FRAMSTÄLLNING 1993-10-28

Finansdepartementet 103 33 STOCKHOLM

SÄRREGLERINGAV HYPOTEKSINSTITUT

1. Sammanfattning

Svenska Bankföreningen lägger i denna skrivelse fram förslag till särlagstiftning för hypoteksbolag bostadsinstitut inom ramen för kreditmarknadsbolagslagen. Det främsta syftet med ändringarna är att tillgodose hypoteksbolagens behov av ostörd upplåning. Det är Bankföreningens uppfattning att

hypoteksbolagens upplåningssituation betydligt

kommer att försämras om ändringarna inte genomförs, vilket leder till ökade kostnader för bolagen och därmed till ökade boendekostnader för villaägare, bostadsrättsinnehavare och hyresgäster.

Förslaget innebär att det i lagen dels införs en definition av hypoteksbolag som särskiljer dem från övriga kreditmarknadsbolag, gglg uppställs vissa säkerhetskrav och begränsningar i placeringsmöjligheter som går utöver dem som gäller för andra kreditmarknadsbolag.

Postadress Gatuadress Tolelon Tololax Bankgiro 905195 Box7503 S103 STOCKHOLM 94 Nogonngsoulan 42 08-453 4400 v170:: n- N

176 Bilaga 2

I skrivelsen kommenterar Bankföreningen vidare vissa syna punkter rörande bl a hypoteksbolagens upplåningsbehov som nyligen framförts i promemorian Us 199357 Place ngs regler för försäkringsbolag

Bankforeningen uppehåller sig till sist också vid frågan huruvida ett antagande i Sverige av EG-direktivets undan tagsregel "40%-regeln" när det galler försakringsbolagens placeringsmöjligheter nödvändiggör ändringar 1 förmånsrättsordningen till förmån för innehavare av bostadsobligationer.

2. Bakgrgng

Riksdagen antog i december 1992 en ny lag om kreditmarknads" bolag. Lagen träder ikraft vid tidpunkt som regeringen bestämmer. Ikraftträdandet är tänkt att ske samtidigt som EES-avtalet,

En viktig nyhet är att den nuvarande legala skillnaden mellan sådana bolag som har auktoriserats enligt lagen om finansbolag och sådana som har godkänts som kreditaktiebolag har slopats till förmån för en enhetlig kategori av kredit" institut, nämligen kreditmarknadsbolag. Det främsta motivet för reformen är att den särställning i förhållande till finansbolagen som kreditaktiebolagen tidigare haft när det gällt rätten att finansiera sig genom löpande papper, t ex obligationer, har eliminerats genom att även finansbolagen nu har sådana möjligheter. Det förutsätts i lagförarbetena att de kreditmarknadsbolag som önskar specialisera sin utlåning till viss sektor skall ange detta i bolagsordningen. Följaktligen innehåller själva kreditmarknadsbolagslagen inte någon särskild referens till exempelvis den verksamhet som bedrivs av dagens bostadsinstitut.

vid remissbehandlingen av lagrådsremissen om EES-anpassad lagstiftning om banker och kreditmarknadsbolag m m kritisev

SOU 1997:1 10 Bilaga 3 177

rades detta förhållande av bl a stadsnypotek :mh Spill at: genom Sparbankernas Bank. Stadshypotek framhöll bl a aLr det i flera av EG:s medlemsländer finns sartk :da type: Å obligationer, som ar utställda av 2pc"iela type: fOetN§ av och som anses innebära en mindre :ask an andra papper Derva förhållande hade av EG bedömts som så vrktigt att inom man gemenskapen hade beslutat att ge landerna möjlighet att gå.: a undantag för just denna typ av obligationer vid tillämpningen av regler om riskspridning i placeringsportfoljer, t ex reglerna om ennandsplaceringar i EG:s tredje livförsäk ringsdirektiv {92/96/LEC. Så hade redan skett i direktivet angående placeringsreqler for värdepappersfonder.

I propositionen anförde föredragande statsrådet s. 150 bl a att han fann det varken nödvändigt eller ändamålsenligt att för närvarande införa särskilda regler för vissa institut. syftet med en gemensam lag var ju att regleringen av instituten skulle vara så likartad möjligt. Statssom rådet framhöll emellertid vidare: "Om Sverige med anledning av EG:s regler om riskspridning i placeringsportföljer skulle finna det erforderligt och önskvärt att hårdare reg lera vissa institut får frågan tas igen i annat upp samman hang."

3. Problemet

Bostadsinstituten har med stigande oro sett på det förhållandet att instituten framdeles i legalt avseende skall jämv ställas med finansbolag under den gemensamma beteckningen kreditmarknadsbolag. Oron har främst att göra med instituw tens övertygelse att bostadsobligationernas ställning kommer att av omvärlden uppfattas som försämrad om obligationernas legala status ej stärks eller ej särskilt betonas i den nya lagen. Med den av riksdagen antagna lagen kan riskeras att effekten blir den omvända, en försvagning bostadsobligae av tionernas status på marknadenh Även marginella effekter i procent räknat kan ge stora utslag i reda pengar. Utlåningen

173 Bilaga

Lrån bostadsinstltuten uppgår till narmaze 1 000 miljarder, varav merparten lånas upp på svenska och internationella kapitalmarknader. som en Jamforelse kan nämnas att finans bolagens utlåning understiger 100 miljarder och att dessa bolag i huvudsak Lefinansierar sig inom banksystemet. Bostadsinstitutens uppfattning om situationen bör följaktw ligen tillmatas stor betydelse.

Bankforeningen kommer 1 de följande avsnitten att redovisa de närmare skälen till att lagstiftningen bör reformeras. Föreningen lägger också fram förslag till hur en reform kan utformas. Redan nu bör förutskickas att föreningens överväganden avser tre skilda områden - kreditmarknadsbolags lagen, försäkringsrörelselagstiftningen och förmånsrättsordningen.

I det förstnämnda avseendet föreslår föreningen att vissa ändringar görs i kreditmarknadsbolagslagen.

När det gäller försäkringsrörelselagstiftningen innefattar skrivelsen Bankföreningens preliminära ställningstagande till Lars Nybergs förslag rörande begränsningar i enhands engagemang för försäkringsbolag i promemorian Ds 1993:57 Placeringsregler för försäkringsbolag avsnitt 4.3.6. Föreningens uppfattning är att utredarens beräkningar måste ifrågasättas på en avgörande punkt, nämligen när det gäller storleken av den upplåning som måste flyttas ut från försäkringsbolagen om utredarens förslag godtas. I konsekvens härmed framstår det som angeläget att EG-direktivets undantagsregel 40%-principen införs också i svensk rätt.

I fråga om bostadsobligationernas förmånsrättsliga ställning har det ibland gjorts gällande att en fullständig svensk anpassning till EG-direktiven om försäkringsbolagens place ringsregler kräver att dessa obligationers ställning förstärks i förmånsrättsordningen. Bankföreningen argumenterar för att en sådan ändring inte är nödvändig men har i och för

sou 1997:110 Bilaga 2 179

sig ingen invändning mot att förmånsrattsordningen på denna punkt justeras så att bostadsobligationernas särställning markeras,

4 bagêgiâtitiagsbehozâä v

4 l Kreditmarknadsbolagslagen

Det övergripande önskemålet från bostadsinstitutens sida är att den kommande lagstiftningen för kreditmarknadsbolag och försäkringsbolag inte får leda till att institutens upplå ningssituation försämras. En försämring leder till lägre rating nationellt och internationellt och medför ökade kostnader för upplåningen, därmed också högre boendekostnader för egnahemsägare och hyresgäster.

Det finns enligt Bankföreningens uppfattning en rad skäl som

talar för bostadsinstituten

att bör särbehandlas i lagstiftningen, allt med syftet att inte försämra förutsättningarna för institutens verksamhet.

1. Bottenláneinstitutens huvudsakliga upplåning ligger på obligationsmarknaden, där instituten har att konkurrera med staten och med andra svenska och utländska emissionsinstitut. Det.är av stor betydelse att bostadsobligationerna därvid framstår som säkra placeringar, minskar möj" annars ligheterna att finna placerare. I förlängningen leder detta till höjda bostadsräntor.

Det får från placerarnas synpunkt inte råda någon tvekan om att just bostadsinstituten erbjuder säkerheter prima av värde. För placerarna, särskilt de utländska, blir det med lagens utformning svårt att avgöra om man har att göra med "vanliga finansbolag", med kreditmarknadsbolag typen av Securum Finans eller med bolag motsvarande de nuvarande bottenlåneinstituten. Denna oklarhet är till nackdel för alla inblandade bolag och kredittagare. Det är enligt

180 Bilaga 2

Bankforeningens mening inte tillräckligt att bostadsinstitutens särart i förhållande till andra kreditmarknadsbolag beskrivs i institutens bolagsordningar. En bolagsordning kan andras genom beslut av bolagsstämma och förekomsten av regler om placeringsskyldighet etc i bolagsordningen kan ur placerarnas synvinkel sannolikt inte ensamt anses medföra tillräcklig stadga. Detta ändras inte av att ändringar i bolagsordningen måste godkännas av tillsynsmyndigheten, som vid sin prövning främst har att se till formalia.

Det nu anförda talar starkt för att bostadsinstituten som grupp särbehandlas i lagstiftningeni Bankföreningen åter kommer senare i skrivelsen till hur detta kan åstadkommas.

2 Ett ytterligare skäl för en särreglering i associations rättsligt avseende utgör det internationella regelverket för försäkringsbolagens placeringar, ett regelverk som nu föreslås blir implementerat också i svensk lag av den Nybergska utredningen

Av särskilt intresse i sammanhanget är EG:s tredje livförm säkringsdirektiv, som träder ikraft 1994 07-01. Enligt detta direktiv gäller som huvudregel för ett försäkringsbolags placeringar i lån och värdepapper till en och samma låntagare att placeringarna inte får överstiga 5 % av försäk ringsbolagets försäkringstekniska bruttoreserver eller under vissa speciella omständigheter 10 %. Emellertid får maximigränsen höjas till 40 % under följande villkor:

Placeringen skall avse värdepapper "debt securities" emitterade av ett kreditinstitut som har sitt säte i en medlemsstat och som enligt lag är underkastat särskild offentlig tillsyn avsedd att skydda innehavarna av dessa värdepapper

Kapital som härrör från emission av sådana värdepapper måste enligt lag placeras i tillgångar, som dels under

sou 1997:110 Bilaga 2 181

värdepapprens hela giltighetstid täcker de med värde pappren förenade fordringarna, dels i händelse av emit tentens oförmåga att fullgöra sina åtaganden skall med prioritet användas för återbetalning av kapital och upplupen ränta.

De angivna villkoren överensstämmer med de villkor som EG tidigare fastställt för värdepappersfonders enhandsplaceringar. EG har i ingressen till det direktiv som reglerar de senare placeringarna särskilt omnämnt de danska bostadsobligationerna. Den danska tillsynsmyndigheten har beslutat att dessa obligationer uppfyller villkoren för höjd maximigräns 40 % för värdepappersfonders tillgångar. Ett liknande beslut för försäkringsbolagens enhandsplaceringar är att emotse. Danska bostadsobligationer - "realkreditobligationer" - har i vissa avseenden tilldelats en särställning J den danska Realkreditloven, bl a förmánsrättsligtç

Värdet av de svenska försäkringsbolagens placeringar i bostadsobligationer uppgår till ca 190 Mdr kronor. Svenska hypoteksinstitut försäkringsbolag och torde inte vara mindre intresserade än sina danska motsvarigheter av att en högre maximigräns för enhandsplaceringar än 5 eller l0 % tillämpas. Skälen härtill utvecklas nedan i avsnittet " pplânigg från försäkringsbolag". En av förutsättningarna för en sådan möjlighet torde hypoteksinstituten vara att avgränsas som en grupp, t ex inom ramen för kreditmarknadsbolagslagen, och att vissa regler införs i lagen som begränsar möjligheten till riskexponering i dessa bolag. Därutöver kan givetvis särskilda krav komma att ställas på hypoteksinstitutens bolagsordningar. En särreglering av bostadsinstituten är dock påkallad oavsett om 40%-regeln införs i försäkringsv rörelselagstiftningen eller ej. Räntan på "normala" place ringar från försäkringsbolagen, alltså bostadsinstitutens kostnad för uppláningen, påverkas givetvis positivt av att särskilda krav ställs i lagstiftningen på bostadsinstitutens säkerheter.

182 Bilaga 2

8 3. Ytterligare ett skäl för att i legalt hänseende urskilja hypoteksinstituten som en grupp utgör problemet med "fondr gillheten" av olika värdepapper. Idag gäller t ex for allemansfonderna och för den som placerar omyndiga barns pengar att hypoteksinstitutens obligationer ar automatiskt tillåtna placeringsobjekt, i det senare fallet enligt ett direkt stadgande i anslutning till 15 kap 4 § foraldrabalkent Placeringar i andra företagsobligationer ar möjliga endast om dessa är "offentligen utbjudna" av en bank, ett värdepappersbolag eller liknande. Det finns ingen anledning att beröva hypoteksinstituten den fördel som direktplaceringsmöjligheten medför. Det är alltså en fördel om det i kreditmarknadsbolagslagen finns en särskild kategori av kvalificerade obligationsutgivare, vilkas obligationer automatiskt är "fondgilla".

42 Qpplåning från försäkringsbolag

I promemorian Ds 1993:57 Placeringsregler for foisakringsv bolag föreslår utredaren, docenten Lars Nyberg, bl a att begränsningar skall införas för försäkringsbolagens enhandsu engagemang. Förslaget innebär att ett försäkringsbolag skall kunna investera i obligationer och certifikat emitterade av ett enskilt bostadsinstitut för ett belopp som uppgår till högst 10 procent av försäkringstekniska skulder för egen räkning. Om 10-procentsgränsen hade införts vid årsskiftet 1992/93 visar enligt utredaren beräkningar baserade på de enskilda försäkringsbolagens innehav av bostadspapper att ett utförsäljningsbehov på högst 25 miljarder hade uppkommit s. 101. Om försäkringsbolagen tog sina fria medel i anspråk skulle dock i stort sett hela utförsaljningsbehovet försvinna.

Utredaren avvisar tanken på att införa EGdirektivets särskilda undantagsregel 40%-regeln. Som enda skäl anförs att en sådan regel skulle strida mot försakringstagarnas

Bilaga 2 183

intresse eftersom "fyrtio-procentiga enhandsengagemang knappast kan ingå i en valdiversifierad portfoly

Förslaget har annu inte utsänts på remiss, men Bankforeningen vill ändå, med tanke på det samband denna fråga har med särregleringsspörsmålet, ge uttryck åt följande preliminära uppfattning.

1. Utredaren anför i promemorian att han vid sina bedömw ningar främst har beaktat försäkringssynpunkter, inte t ex emittenternas, d v s bostadsinstitutens, önskemål. Frågan om relationen försäkringsbolag-bostadsinstitut är emellertid alltför komplicerad för att enbart den ena aspekten skall få styra lagstiftningen. Bostadsinstituten anser sina intressen dåligt tillgodosedda genom förslaget i denna del:

2. Mot bakgrund av den distinktion som EG via sitt livför

säkringsdirektiv gör mellan olika typer obligationer

av ligger det inget egenintresse i att alla obligationer och andra tillgångar behandlas lika i placeringsavseende. En analys av olika tillgångsslag skulle ha visat att bostadsobligationer har förutsättningar att bli mer guldkantade än andra värden statsobligationer undantagna och att de följaktligen bör förenas med mer liberala placeringsregler än vad som gäller för övriga värden.

3. Att lagen sätter ett tak vid 10 % innebär inte att det verkliga taket kommer att ligga vid 10 %. Eftersom place rarna har ett behov av att göra kortfristiga placeringar kommer nivån för de långsiktiga placeringarna att ligga lägre, kanske vid cirka 8 %. Detta begränsar ytterligare utrymmet för långsiktig upplåning inom landet.

4. Även om begränsningsregeln formellt endast gäller för försäkringsbolag kan det väntas att andra svenska och internationella placerare påverkas av reglerna i sin place ringspolitik, med en kollaps av den svenska bostadsobligae

184 Bilaga 2

10 tionsmarknaden som möjlig foljd Forsakringsbolagen och eventuellt andra placerare skulle upphora aLL vara netto placerare under återstoden av 90 talet och lSLdl1Q1 bli stora nettosäljare, enligt följande kalkyl endasL forsak ringsbolag:

b.4951.: A. Försäkringsbolagens innehav av bostads obligationer 183 varav sakbolag uppskattat gg Netto 27 % 625 Mdr 170 av

B, Totala placeringar for livbolag 625 20%-regel om alla institut lika stora 125 10%-regel " 63

C. Kalkylen visar att uttörsaljningsbehovet sannolikt blir mycket högre än vad utredaren beräknat" Dessutom for svinner alltså livbolagen som viktig köpargrupp/nett3placerare under 90-talet, Denna kategori nettoplacerade under början av 90ta1et 5-10 Mdr kronor/år i bostadsobligationerc

D. I kalkylen ovan möjligen också i utredarens kalkyl, vars grunder dock ej redovisats har antagits att alla bostadsinstitut är lika stora. I verkligheten är två institut i särklass störst med en volym på vardera över 225 Mdr. Ett institut ligger i intervallet 100v125 Ndr. Övriga ligger under 100 Mdr. Detta bör beaktas vid en slutgiltig kalkyl.

I promemorian s. 101 antyder utredaren att det inte borde vara något problem för försäkringsbolagen att sälja av 25 Mdr eftersom detta belopp endast "motsvarar en normal dagsomsättning på andrahandsmarknaden för bostadspapper" Bortsett från att siffran, som påpekats ovan, troligen är för låg handlar det ändå om ett mycket betydande belopp om

Bilaga 2 185

det skall placeras på den svenska marknaden Ur bostadsv institutens synvinkel handlar det om ett belopp som måste lånas upp från någon annan placerare, vilket kan bli mycket problematiskt, särskilt i dagens kapitalmarknad.

5. Det ar ingalunda givet att utländska obliqationsmarknader kan öka sin andel av svenska bostadsinstituts upplåning och återforsäljning vid förfall samt upplåning på grund av portföljbantning. Det är osäkert om swapmarknader alltid finns för de ökade volymerna, särskilt mot bakgrund av statens ökade lånebehov på utlandsmarknaden samt risken för nedgraderad rating för Sverige, med minskad investerarbas som följd. Härtill kommer att de svenska bostadsinstituten på grund av valutaregleringen började låna i utlandet först under andra hälften av 1980-talet och därför för närvarande varken har kapacitet eller marknad för att låna utomlands i den omfattning som de föreslagna reglerna om enhandskediter egentligen skulle nödvändiggöra.

6. Obligationsmarknaden för privatpersoner är underutvecklad i Sverige, jämfört med förhållandena i t ex Tyskland och Danmark. En långsam utveckling pågår, men förändringen är långt ifrån tillräcklig för att täcka det ökade upplåningsbehov som uppkommer om utredningsförslaget genomförs. I Tyskland köper privatpersoner 20-30 % av bostadsobligationerna, i Sverige endast 2-3 %. Bostadsinstituten behöver med andra ord tid på sig för att diversifiera sin upplåning. Den i promemorian föreslagna övergångstiden, 3 år, är i detta perspektiv alldeles för kort. EES-avtalet tillåter för övrigt Sverige en längre övergångstid än utredningsförslaget. EES-lösningen bör givetvis ha företräde.

7. Det är viktigt att de svenska reglerna om placeringsmöjligheter 0 s v korresponderar med motsvarande regler i stora EG-länder eller stora obligationsmarknader, såsom Tyskland respektive Danmark. Obligationerna handlas på en gemensam marknad, där samma regler borde gälla.

186 Bilaga 2

l2 8 En tänkbar effekt av de föreslagna plaáerlngabvstammel serna ar att de nuvarande bostadsinstituten maste slås sönder i mindre enheter med skilda ägare Det måste starkt ifrågasattas om en strukturforandrinq som drivs fram av regleringsskal ar andamålsenlig.

9. Till slut bör det understrykas att, såvitt bekant, ingen placerare hittills har förorsakats förluster i svenska bostadsinstitut på grund av frånvaro av regler om tak. Det framstår därför som opåkallat att just Sverige lägger locket på. Det är ju ingalunda så att förekomsten av ett 40% undantag leder till att placerarna alltid går upp till denna nivå. I själva verket finns det ingen anledning att tro att placerarna skulle lägga sig på en högre nivå än vad som nu är fallet. Försäkringsbolagen bör å andra sidan av sakerhetsskal finna placeringar i bostadsinstitut mer lockande än t ex direktutlåning till enskilda fastighetsägare, Obligationen innebär en spridning av risken genom att institutens kreditportfolj ar mer diversifierad. Dessutom svarar bostadsinstitutens betydande egna kapital i sista hand för institutets förbindelser

Sammanfattningsvis finner Bankforeningen låt vara tills vidare preliminärt att starka invändningar kan riktas mot utredningsförslaget i denna del. Föreningen anser alltså att EG:s undantagsregel bör införas. Enligt föreningens bedömning får emellertid en sådan möjlighet i det långa loppet ingen större effekt om inte också den av föreningen föreslagna reformen av kreditmarknadsbolagslagen genomförs

4.3 Förmånsrättsordningen

Förmånsrättsordningen mellan olika fordringar i konkurs regleras i förmánsrättslagen 1970:979. Enligt 6 § följer s k särskild förmånsrätt i fast egendom med 1 fordran som enligt lag är förenad med förmånsrätt enligt detta stadgande s k reallaster, utan intresse här och 2 inteckning i

Bilaga 2 187

13 egendomen. Detta ar huvudbestämmelsen om den förmånsrätt som följer med pantratt på grund av inteckning i fast egendom. I 17 kap. JB ges bestämmelser om konkurrens mellan inteckningar inbördes företräde efter tidsföljd. I övrigt görs ingen gradering av olika typer av inteckningar inom lag" rummet.

som framhållits ovan öppnar EG-direktiven under vissa förutsättningar vägen för mer liberala regler för placeringar i bostadsobligationer än i andra fordringar. Bl a ställs krav på att de fastighetspanter som ligger bakom obligationerna skall vara "extra säkra". I Danmark och Tyskland har denna extra säkerhet kommit till uttryck bl a i förmånsrättsregler som är speciellt inriktade just på bostadsobligationer,

Frågan uppkommer om den svenska förmånsrättslagens regler om fastighetspant är tillräckliga för att uppfylla EG-direktivens krav. Om så är fallet synes den nyss omförmälda 40%regeln kunna införas och tillämpas utan att någon ändring behöver göras i förmånsrättslagen. Å andra sidan, om lagen i detta avseende inte ger tillräcklig säkerhet för obligationsinnehavarna måste en ändring övervägas.

Utgångspunkten vid analysen är livförsäkringsdirektivets Artikel 22,paragraf 4, av innebörd att ett medlemsland under vissa förutsättningar kan få höja maximigränsen för försäkringsbolagens enhandsplaceringar till 40 % av de för säkringstekniska bruttoreserverna; Regeln lyder:

"4. Member States may raise the limit laid down in paragraph 1 b to 40 % in the case of certain debt Securities when these are issued by a credit institution which has its head office in a Member State and is subject by law to special official supervision designed to protect the holders of those debt securities. In particular, sums deriving from the issue of such debt securities must be invested in accordance

188 Bilaga 2

l4 with the law in assets which, during the whole period of validity of the debt securities, are capable of covering claims attaching to debt securities and which, in the event of failure of the issuer, would be used on a priority basis for the reimbursement of the principal and payment of the accrued interest."

I fri översättning:

"- Placeringen skall avse värdepapper "debt securities" emitterade av ett kreditinstitut har som sitt säte i en medlemsstat och som enligt lag är under kastat särskild offentlig tillsyn avsedd att skydda innehavarna av dessa värdepapper.

- Kapital som härrör från emissionen av sådana värdepapper måste enligt lag placeras i tillgångar, dels som under värdepapperens hela giltighetstid täcker de med värdepapperen förenade fordringarna, dels i händelse av emittentens oförmåga att fullgöra sina åtaganden skall med prioritet användas för återbetalning av kapital och upplupen ränta."

En särskild förmånsrätt, reserverad för sådana obligationer som är emitterade för att finansiera utlåning mot säkerhet i fastighetspanter, är enligt bankföreningens uppfattning varken nödvändig enligt direktivet eller meningsfull när det konkursdrabbade hypoteksbolaget inte har ägnat sig åt annan utlåning än lån mot säkerhet i fast egendom. När samtliga tillgångar säkras med fastighetspant stärks inte obligationsinnehavarnas ställning av att vissa lån kopplas direkt till obligationsskulden, inte heller rubbas innehavarnas situation av att institutet har andra finansieringskällor som är likställda med obligationerna. Situationen är annor lunda endast om det både finns säkrad och osäkrad utlåning, vilket inte är fallet i fråga om svenska hypoteksbolag

Bilaga 2 189

Att detta också är BG;s syn framgår av en rapport från Banking Advisory Committee XV/194/87 där det heter

"6. Registration of assets backing Loans. There was agreement that an indication of all mortgage credits and other assets covering outstanding bonds should be available to the competent authorities in the Member States The commissions proposal envisaged a specific list identifying such assets or any other system having an equivalent effect. In the course of the discussions was pointed out by the Commission that specialised institutions would already have such information at their disposalu "

Uttalandet skall ses mot bakgrund av obligationsdirektivets bestämmelse om förmånsrätt för obligationsinnehavare article p. 2:

"2. Member States shall ensure that in the of case bankruptcy of the credit institution the assets recorded in the list or in the equivalent system as referred to in Article 8 are preferentially reserved for the claims of creditors who are holders of the mortgage bonds backed by those assets and that those

creditors

are treated in an equal manner "

I fråga om specialinstitut av svensk typ behövs inte någon särskild lista över pantobjekten eftersom all utlåning sker mot pant.

Till det anförda kan läggas att European Community Mortgage Federation ECMF i en rapport med anledning UCITSedirekav tivet som i detta avseende är likalydande med livförsäkringsdirektivet lagt fram förslag om vilka konkreta kriterier som emittenterna skall uppfylla för att undantagsregeln skall vara tillämplig. I förmánsfrágan sägs följande:

190 Bilaga 2

16 6 Creditors holding bonde should have special . security in the event of the bankruptcy or the credit institution which offered the bond for sale. This could . best be achieved by the creditors holding the mortgage bonds having a preferential right, in the event of the bankruptcy of the credit institution, to the cover assets. . .

A preferential right of this kind in the event of bankruptcy would however not be required if the credit institution carries out no other risk business principle of specialisation. In this case of closely defined business activity, no other claims could basically be made in the event of the credit institu" tion besides the claims of the creditors holding mortgage bonds, apart from claims for tax, salaries and social charges "

Sammanfattningsvis: Svenska hypoteksbolag kan enligt sin bolagsordning bara emittera lån mot säkerhet i pant inom vissa angivna värdegränserr Bolagen är därför att se som specialinstitut med EG-terminologi, i vilket fall någon särskild förmånsrätt varken är erforderlig enligt direktivet eller meningsfull.

Bankföreningen vill dock återigen understryka att föreningen inte med det anförda motsätter sig att en ändring görs i förmånsrättslagen gm ändring bedöms nödvändig för en som att EG:s placeringsregler skall kunna implementeras till fullo.

5 gankforgningensmförslag

Av det anförda framgår att bankföreningen anser det nödvändigt att hypoteksinstituten i vissa avseenden särregleras i lagstiftningen. Detta kan ske antingen att vissa ände genom ringar görs i kreditmarknadsbolagslagen eller att genom en särskild lag tillskapas för de institut kan bedömas som vara

Bilaga 2 191

17 särskilt "kvalificerade" på satt som anges 1 lagen. Den senare metoden har bl a den fördelen att den på ett tyda ligare sätt markerar de angivna institutens sarstallning. Gränsen mellan olika obligationsformer hogrisk/lágrisk skulle möjligen bli klarare om instituten ifråga endast skulle kunna erbjuda lågriskobligationer

Bankföreningen har dock tills vidare stannat for den förra modellen eftersom den innebär ett mindre ingrepp i lagstift ningen och att metoden - en reglering inom kreditmarknads bolagslagen ändock bedömts tillräcklig for att tillgodose de syften som föreningen vill uppnå med regleringen Förev ningen är dock inte främmande för att metoden med en särskild lag väljs.

Kreditmarknadsbolagslagen bör enligt föreningens mening ändras i följande avseenden.

För det forsta bor hypoteksbolagen ges en definition i lagen som särskiljer dem från övriga kreditmarknadsbolag finansw bolag. Definitionen bör göras så enkel som möjligt. De sär skiljande momenten ligger huvudsakligen i utlåningsverksamhetens inriktning, i kravet på mer kvalificerad säkerhet och i matchningsbestämmelserna, vilket bör komma till uttryck i lagen. Därjämte bör, som påpekats ovan, en särskild föreskrift införas om likviditetsplaceringar. Däremot är det svårt att finna någon annan omständighet eller föreskrift som bör vara förbehållen den ena eller andra kategorin av bolag.

I det följande föreslås två tillägg till kreditmarknadsw bolagslagen, det ena i lagens inledande bestämmelse om definitioner, det andra i kapitlet om rörelseregler där kompletteringar görs i 8 §, som är det grundläggande stadgandet när det gäller säkerheter.

192 Bilaga 2

18 Det kan därutöver övervägas om inte lagen bör innehålla en bestämmelse om att ett bolag som uppfyller kraven for hypoteksbolag också skall erhålla inspektionens uttryckliga tillstånd att kalla sig hypoteksbolag. Denna benämning skulle därmed reserveras för bolag som erhåller tillstånd. Föreningen har dock stannat vid att föreslå att denna preci sering införs i bolagsordningen, vilken ju skall godkännas av Finansinspektionen.

Med den valda lösningen blir det möjligt att i placeringsreglementen samt i försäkringsrörelselagen, föräldrabalken och andra författningar på ett enkelt sätt hänvisa till hypoteksinstituten enligt kreditmarknadsbolagslagen

Om metoden med en särskild lag för hypoteksinstitut väljs skulle den lagen i princip endast behöva innehålla tre paragrafer: en definltionsparagraf, en paragraf motsvarande innehållet 5 3 kap 8 § nedan och en paragraf vari i övriga avseenden hänvisas till kreditmarknadsbolagslagen.3

b Lagtgåt

I üll.l391,.ti1l.._1_..l22i1_t§

8 hypoteksbglag. Kreditmarknadsbolag vars huvudsak liga ändamål är att lämna eller förmedla kredit avseende fastigheter eller bostadsrätter och som uppfyller de krav som anges i 3 kap 8 §.

ll. §illäggtillm§kap_§§ som härefter får följande lydelse:

åL§ Kredit får beviljas av kreditmarknadsbolag endast om låntagaren på goda grunder kan förväntas fullgöra lâneförbindelsen.

Bilaga 2 193

19 För hygoteksbolag gäller vidare att kredit utom i fall som anges i fjärde stycket får beviljas endast mot betryggande säkerhet 1 form pantratt av i fastighet, tomträtt eller bostadsrätt. Kredit får dock inte lämnas mot endast sådan säkerhet till den del säkerheten överstiger 75 % värdet av för fastigheten eller bostadsrätten,

Bestämmelser om betryggande säkerhet och om hur säkerheternas värde skall beräknas skall intas 1 bolagsordningen.

Hypoteksbolagets utlåning skall ges sådana villkor med avseende på löptid och räntebindning att en god balans kan upprätthållas med upplåningens villkor.

Hypoteksbolag får lämna kredit utan säkerhet när samfällighetsförening är låntagare och när någon av följande är låntagare eller svarar för lån på grund av borgen: staten, kommun, kommunalförbund eller andra kommunala samfälligheter, Sveriges Riksbank, svensk bank och försäkringsbolag med svensk koncession. Kredit får även beviljas utan säkerhet om det föreligger skäl att avstå från säkerhet i samband med åtgärder för skyddande av fordran.

Hypoteksbolag får placera upplånade medel endast i

1 kassa,

2 fordringar för vilka försäkringsföretag med svensk koncession ansvarar som borgensman samt fordringar för vilka svenska staten eller någon av de utländska stater som avses i 2 kap 10 § A4 bankrörelselagen, kommun,

194 Bilaga 2

20 kommunalförbund och andra kommunala samfälligheter, landsiingskommun, kyrklig komnun, riksbank, r1ksgaldsk0ntoreL, svensk bank eller bank i någon av de utlandska stater som avses i 10 § B4 bankrorelselagen, postgirot eller annat hypoteksbolag ansvarar som gäldenär eller borqensman,

3 fordringar för vilka sakezheten uLgörs av panträtt i fast egendom, tomträtt eller andelsrätt,

4 utlåning år samtallighetsförening,

egendom som övertaqxts for skyddande av fordran

SVENSKA $ANKFORENINGEN

øzáøzáá/M

Ulla Lundquist Gösta çischer I

Statens offentliga utredningar 1997

l

l

ll

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan steg for steg. U. 32. Följdlagstiñning till miljöbalken. M. . lnkomstskattelag. dell-lll. Fi. 33.Att lära övergränser, Enstudie OECD:s av . Fastighetsdataregister. Ju, forvaltningspolitiska samarbete. Fi. . Förbättrad miljöinfonnation. M. 34. Övervakning av miljön.M. . Aktivt lönebidrag. Etteffektivare stöd for -v Nykursi trafikpolitiken bilagor.K. + . arbetshandikappade. A. 36. Bekämpande av penningtvätt. Fi.

Länsstyrelsemas roll i trafik-ochfordonsfrågor. K, 37.Ettteknisktforskningsinstitut i Göteborg. U.

Byråkratinibackspegeln. Femtioår av förändring v Myndighet ellermarknad. . . sex forvaltningsomraden. Fi. Statsförvaltningens olikaverksamhetsformer. Fi.

Röster barnsochungdomars om psykiska hälsa. 39.IntegritetOffentlighetlnfonnationsteknik. Ju.

Flexibelförvaltning.Förändring ochverksam- 40.Ungaocharbete.ln. . hetsanpaning av statsförvaltningens 41.Statenochtrossamfunden

struktur.Fi. Rättsligreglering

10. Ansvaret valutapolitiken. för Fi. Grundlag ll. Skatter, miljöochsysselsättning. Fi. Lag om trossamfund l2. lT-probleminförZOOO-skiftet. Referatoch Lag om Svenska kyrkan.Ku. slutsatser från en hearinganordnad av Statenochtrossamfunden lT-kommissionen . denl8 december. Begravningsverksamheten. Ku.

lT-kommissionens rapport l/97.K. Statenochtrossamfunden . 13. Regionpolitik for helaSverige.N. Denkulturhistoriskt värdefullakyrkligaegendomen

l4. T i kulturens tjänst.Ku. ochdekyrkligaarkiven.Ku.

l5. Detsvårasamspelet. Resultatstymingens framväxt Statenochtrossamfunden . ochproblematik. Fi. Svenska kyrkanspersonal. Ku.

l6. Att utvecklaindustriforskningsinstituten. N. 45. Staten ochtrossamfunden

l7. Skatter.tjänster ochsysselsättning. Stöd.skatterochfinansiering. Ku.

+ Bilagor.Fi. 46.Statenochtrossamfunden

Granskning granskning. av Statligmedverkan vidavgiftsbetalning. Ku. . DenstatligarevisioneniSverigeochDanmark. Fi. 47.Statenochtrossamfunden

19,Bättreinformation konsumentpiiscr. om ln. Denkyrkligaegendomen. Ku.

20.Konkurrenslagen l993-l996.N, 4 Arbetsgivarpolitik i staten. . Växai lärande. Förslagtill läroplanförbamoch För kompetens ochresultat.Fi. . unga 6-I6 år.U. 49.Grundlagsskydd för nya medier.Ju.

Aktiebolagets kapital.Ju. 50. Alternativa utvecklingsvägar för EU:s

Digitaldem0kr@ti. Ettseminarium Teknik. om gemensamma jordbrukspolitik. Jo. . demokrati ochdelaktighet den8 november 1996 S Bristeri omsorg . anordnat Folkomrösmingsutredningen, av lT- en fråga om bemötande äldre. av kommissi -ueru ochKommunikationsforsknings- Omsorgmedkunskap ochinlevelse . beredningen. lT-kommissionens rappon 2/97. K. en fråga om bemötande äldre. av - 24. Välfärd i verklighetenPengarräckerinte. 53.Avskaffareklamskatten Fi. - Svensk mat- EU-fat.Jo. 54.Ministemochmakten. . EU:sjordbrukspolitik ochdenglobalalivsmedels- Hur fungerar ministerstyre i praktikenFi. . forsörjningen. Jo. 5 Statenochtrossamfunden. Sammanfattningama . av 27.Kontroll ReavinstVärdepapper. Fi. förslagen fråndestatligautredningama. Ku.

28. demokratins l tjänst.Statstjänstemannens roll och 56. Folket som rådgivare ochbeslutsfattare.

vånoffentliga etos. Fi. + Bilaga och l Ju.

29.Bampomografifrågan. 57. medborgarnas l tjänst.

lnnehavskriminalisering Ju. m.m. En samladförvaltningspolitik for staten. Fi.

30.Europaoch staten. Europeiseringens betydelse för 58. Personaluthyrning. A.

svenskstatstörvaltning. Fi. 59.Svenskhemmet Voksenåsens lörvaltningsfonn. Ku.

3 Kristallkulan -tretton röster om framtiden. Betal-TVinom Sveriges Television.Ku. , . lT-kommissionen rapport 3/97.K.

Statens offentliga utredningar 1997

Kronologisk förteckning

6 Att växa blandbetong ochkojor. 90. Ändrad organisation fordetstatligaplanabygg- . Ettdelbetänkande barnsochungdomars om ochbostadsväsendet. ln uppväxtvillkor i storstädernas utsatta områden från Jaktens villkor en utredning om vissa jaktfrågor. . - Storstadskommittén. Jo. Rosor av betong. Medieforetag i Sverige Ägande och . . Enantologitill delbetänkandet Att växa bland strukturforändringar i przss. radio ochTV, Ku betongochkojorfrånStorstadskommitten. Hantering fel utjämningssystemet av i for . Sverigeinförepokskiftet. kommuner ochlandsting. ln, . lT-kommissionens rapport 5/97.K, Konkurrensneutralt transportbidrag. N. . 64.SamhallEnarbetsmarknadspolitisk åtgärd Forum förvärldskultur . + Bilagedel. A en rapport om ett rikarekulturliv,Ku. - 65.Polisens register.Ju. 9 Lokalforsörjning fastighetsägande. O och . 66.Statsskuldspolitiken. Fi. Enutvärdering av statens fastighetsorganisation, F 674 Återkallelse uppehållstillstånd. UD. 97.Skydd skogsmark. Behovochkostnader. M. av av 68.Grannlands-TV i kabelnät. Ku. 98.Skydd skogsmark. av Behov och kostnader. 69.Besparingar i ston och smått. U. Bilagor.M. 70.Totalförsvaret ochfrivilligorganisalionema 99,En ny vattenadministration. Vatten livet.M. är uppdrag. stödochersättning. Fö. 004Nyasamverkansformer inomdenSjöhistoriska - 7 ,Politik for unga. museiverksamheten. Ku. + 2 bilagor.ln. st IO Behandling personuppgifter av om . 72,Enlag om socialforsäkringar. totalforsvarspliktiga. Fö. Inför en svenskpolicy om säkerelektronisk Matä: Miljö.Svensk strategi EU:s for . . kommunikation. Referatfrån ett seminarium jordbruki framtiden. Jo. anordnat lT-kommissionen. av Närings-och l03.Rapportmedforslag om sändningsorter. Ku. handelsdepartenientet ochSElSdenl december l l04.Polisi fredens tjänst, UD. 1996.lT-kommissionens rapport 6/97.K, 105.AgendaZl i Sverige. 74.EUzsjordbrukspolitik. miljönochregional FemårefterRio resultat ochframtid.M. -utveckling.Jo. lO6,Enfondfor unga konstnärer. Ku. Bosättningsbegreppet. Skatterättsliga reglerför l07.Den nya gymnasieskolan . fysiska personer. Fi. problemochmöjligheter. U. r 76.Invandrare i vårdoch omsorg 108. Att lämnaskolanmedrak Omrätten till rygg- - en fråga om bemötande äldre.S, av skriftspråket och om förskolans ochskolans 77.Uppföljning inkomstskattelagen, av Fi. möjligheter förebygga att och möta läs-och 78.Medelsforvaltningkommuner i ochlandsting. ln. skrivsvårigheter. U. 79.Försäkringsmäklare.lagöversyn lin av l09,Myndighetsansvaret för transport av farligt Försäkringsmäklarutredningen. Fi. gods.Fö. 80.Refomierad stabsorganisation. Fi. lll. Säkrare 8l. Allmännyttiga bostadsforetag. Bilaga,ln. Likamöjligheter.In. s. Ommaktochkön i spåren offentliga av organisationers omvandling. A. 84.Enhållbarkemikaliepolitik, M. Fönnånefterinkomst Samordnat inkomstbegrepp . förbostadsstöden och nya kvaliñkationsreglcr for rätt till sjukpenninggrundande inkomst.S. 86.Punktskattekontroll av alkohol.tobak och mineralolja. m.m. Fi. 87.Kvinnor. män ochinkomster. Jämställdhet ochoberoende, A. 88.Upphandling förutveckling.N. 89.Handelnmedskrotochbegagnade varor, N.

Statens offentliga utredningar 1997

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet l8december. IT-kommissionens rapport H97.l2

Fastighetsdataregister. 3 Digitaldemokr@ti. Ettseminarium Teknik. om

Aktiebolagets demokrati ochdelaktighet den8 november 996 kapital.22 Bampomografrfrågan. anordnat Folkomröstningsutredningen, av lT-

lnnehavskriminalisering 29 kommissionen ochKommunikationsforskningsm.m. beredningen. lT-kommissionens rapport 2/97,23 IntegritetOffentlighetInformationsteknik. 39 Grundlagsskydd for Kristallkulan tretton röster om framtiden. nya medier.49 - Folket rådgivare lT-kommissionens rapport 3/97. 3 l som ochbeslutsfattare. Bilagal och 56 Nykursi tralikpolitiken + bilagor. 35

Polisens Sverigeinforepokskiftet. register.65 lT-kommissionens rapport 5/97.63

Utrikesdepartementet Infor en svensk policy om säkerelektronisk

kommunikation. Referatfrån ett seminarium anordnat Återkallelse uppehållstillstånd. av 67 av Polis fredens i lT-kommissionen. Närings-ochhandelsdepartementet tjänst104 ochSElSdenl l december I996.

Försvarsdepartementet lT-kommissionens rapport 6/97.73

Totalforsvaret ochfrivilligorganisationema Finansdepartementet

- uppdrag. stödochersättning. 70 Behandling personuppgifter lnkomstskattelag, dell-lll. 2 av om totalforsvarspliktiga. Byråkratinibackspegeln. Femtioårav förändring sex l0 l Myndighetsansvaret forvaltningsområden. 7 för transport av farligtgods109 Flexibelförvaltning.Förändring ochverksam-

Socialdepartementet hetsanpassningstatsforvaltningens av struktur.9

Ansvaret valutapolitiken. for 10 Röster om barnsochungdomars psykiska hälsa.8 Skatter,miljöochsysselsättning, ll Välfärdi verklighetenPengar räckerinte.24 i Det svåra samspelet. Resultatstyrningens framväxt Bristeri omsorg ochproblematik. 15

r en fråga om bemötande äldre.5 l av Skatter,tjänsterochsysselsättning. Omsorgmedkunskapochinlevelse + Bilagor.l7 en fråga om bemötande äldre.52 av - Granskning granskning. Att växa blandbetong ochkojor. av Denstatligarevisionen i SverigeochDanmark.l8 Ettdelbetänkande barnsochungdomars om KontrollReavinstVärdepapper. 27 uppväxtvillkoristorstädemas utsatta områden från l demokratins tjänst.Statstjanstemannens roll och Storstadskommittén. 6 I vånoffentliga etos. 28 Rosor betong. av Europaoch staten. Europeiseringens betydelse för Enantologitill delbetänkandet Att växa bland svenskstatsforvaltning. 30 betongochkojorfrånStorstadskommittén. 62 Att lära övergränser. Enstudie OECD:s av forvaltnings Enlag om socialförsäkringar. 72 politiskasamarbete. 33 Invandrare i vårdochomsorg Bekämpandepenningtvätt. av 36 en fråga om bemötande äldre,76 av a Myndighet ellermarknad. Fönnånefterinkomst Samordnat inkomstbegrepp - Statsforvaltningens olikaverksamhetsfonner. 38 forbostadsstöden och nya kvalifrkationsregler for Arbetsgivarpolitik i staten. ratt till sjukpenninggrundande inkomst.85 Förkompetens ochresultat.48

Kommunikationsdepartementet Avskaffareklamskatten 53

Ministemochmakten. Lânsstyrelsemas roll trañk- i ochfordonsfrågor. 6 Hur fungerar ministerstyre i praktiken54 IT-probleminforZOOO-skiftet. Referatochslutsatser från l medborgarnas tjänst.

en hearinganordnad lT-kommissionen av den En samladforvaltningspolitik for 57 staten. Statsskuldspolitiken, 66

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Bosattningsbegreppet. Skatterättsliga reglerför Jämställdhet oberoende. och 87 fysiska personer. 75 Uppföljning inkomstskattelagen. 77 Kultu rdepartementet av Försäkringsmäklare.lagöversyn En av 1T i kulturens tjänst 14 Försäkrmgsmäklarutredningen. 79 Statenoch trossamfunden Reformerad stabsorganisation. 80 Rättsligreglering Punktskanekontrollalkohol,tobakoch av Grundlag -inineralolja. m.m, 86 Lag om trossamfund -- Lokaltörsörjning ochfastighetsägande. Lagom Svenska kyrkan. 41 - Enutvärdering av statens fastighetsorganisation. 96 Statenochtrossamfunden Säkrare obligationerl 10 Begravningsverksamheten. 42 Statenoch trossamfunden Utbildningsdepartementet Den kulturhistoriskt värdefullakyrkliga egendomen och Den nya gymnasieskolan steg steg. för l de kyrkligaarkiven43 -v Växai lärande.Förslagtill läroplanförbarn och Staten ochtrossamfunden unga 6-16 år.2l Svenska kyrkanspersonal, 44 Ettteknisktforskningsinstitut iGöteborg.37 Statenochtrossamfunden Besparingar i ston ochsmått.69 Stöd.skatterochfinansiering. 45 Dennya gymnasieskolan Statenochtrossamfunden problemochmöjligheter.107 Statlig medverkan vid avgiftsbetalning. 46 An lämnaskolan medrak Om rätten till Staten ochtrossamfunden ryggskriftspråket och om förskolans skolans och Denkyrkligaegendomen. 47 möjligheter foreb att gga och möta läs-och Staten ochtrossamfunden. Sammanfattningama av skrivsvårigheter. 108 förslagen fråndestatliga utredningarna, 55 Svenskhemmet Voksenåsens forvaltningsform. 59 Jordbruksdepartementet Betal-TVinomSveriges Television. 60 Svensk EU-fat.25 Grannlands-TV i kabelnät. 68 matA EU:s jordbrukspolitikoch denglobala livsmedels- Medieforetag i Sverige - Ägandeoch forsörjningen. 26 strukturforändringar i press, radiooch TV. 92 Alternativa utvecklingsvägar forEU:s Forum forvärldskultur gemensammajordbmkspolitik. 50 en rapport om ett rikare kulturliv.95 - EU:s jordbrukspolitik. miljönochregional Nya samverkansfonner inom den Sjöhistoriska utveckling,74 museiverksamheten. 100 Jaktens villkor utredning vissajaktfrâgor.91 Rapportmed förslag om sändningsorter. 103 - en om Mat8. Miljö. SvenskstrategiforEU:s En fondfor unga konstnärer. 106 jordbruki framtiden, 102 Närings- och handelsdepartementet Arbetsmarknadsdepartementet Regionpolitik forhela Sverige. 13 Aktivtlönebidrag. Ett effektivare stödfor Att utveckla industriforskningsinstituten. 16 arbetsliandikappade. 5 Konkurrenslagen 1993-1996. 20 Personaluthyrning, 58 Upphandling forutveckling.88 Samhall. En arbetsmarknadspolitisk åtgärd Handelnmed skrotochbegagnade varor. 89 + Bilagedel.64 Konkurrensneutralt transportbidrag. 94 Ommakt ochkön i spåren av offentliga - Inrikesdepartementet organisationers omvandling. 83 Kvinnor. män ochinkomster. Bättre infonnation konsuinentpriser. om 19 Ungaoch arbete.40

Statens offentliga utredningar 1997

Systematisk förteckning

Politikforunga. 2stbilagor.71 Medelsforvalming i kommuner ochlandsting. 78 Allmännyttiga bostadsföretag. + Bilaga. 8 l Likamöjligheter. 82 Ändradorganisation fördetstatligaplan-,byggochbostadsväsendet. 90 Hantering fel i utjämningssystemet av for kommuner ochlandsting. 93

Miljödepartementet Förbättrad miljöinformation. 4 Följdlagstiftning till miljöbalken. 32 Övervakning miljön.34 av En hållbarkemikaliepolitik. 84 Skydd skogsmark. av Behovochkostnader. 97 Skydd av skogsmark. Behovochkostnader. Bilagor.98 En ny vattenadministration. Vatten är livet. 99 Agenda2l i Sverige. Fem årefterRio resultatochframtid.105 -