Ett utvidgat europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa betänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Ett

utvidgat

område

europeiskt

FRIHET, SÄKERHET med

OCH RÄTNISA

BETÄNKANDE AV KOMMITTEN OM EU:S UTVIDGNING KONSEKVENSER FÖR

— SAMARBETET I RÄTTSLIGA OCH INRIKES FRÅGOR

å

Mmin

Statens offentliga utredningar

WW 1997; 159

gl Justitiedepartementet

Ett

utvidgat

område

europeiskt

med FRIHET,

SÄKERHET

RÄTTVISA

och

Betänkande Utredningen EU:s

av om utvidgning

-

konsekvenser for samarbetet i rättsliga och inrikes frågor

Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Orderfax: 08-690 91 91

Ordertel: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsbertedningen,1993.

En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - Broschyren kan beställas hos:

Regeringskansliet Förvaltningsavdelningen Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

TRYCKERI AB ISBN 91-38-20741-9

NORSTEDTS Stockholm 1997 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Justitiedepartementet

Genom beslut den 6 februari 1997 bemyndigade regeringen chefen för Justititedepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera konsekvenserna av Europeiska unionens utvidgning för Sverige samt, i andra hand, för unionen som helhet och de länder som ansöker om medlemskap i EU, de s.k. kandidatländerna, när det gäller samarbetet i rättsliga och inrikes frågor inom EU.

Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen den 5 1997 Rütger Croneborg till särskild utredare. Till

mars sekreterare utsågs hovrättsassessorn Kavita Bäck Mirchandani.

Utredningen utgör en av sju utredningar som belyser konsekvenserna av en utvidgning av Europeiska unionen ur olika perspektiv. Utöver utredningen om konsekvenserna för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor omfattar denna serie utredningar om konsekvenserna för säkerhetspolitiken, samhällsekonomin, jordbruket och den gemensam-

jordbrukspolitiken, regional- och strukturpolitiken, miljön samt ma personers fria rörlighet vad avser arbetskraft.

Utredningen har i sitt arbete samrått med Utredningen EU:s utvidgning: konsekvenserna för personers fria rörlighet m.m. A 1997:03.

Utredningen får härmed överlärrma betänkandet Ett utvidgat europeiskt område med FRIHET, SÄKERHET och RÄTTVISA SOU 1997:159.

Trosa i oktober 1997

Rütger Croneborg

Kavita Bäck Mirchandani

Innehållsförteckning

Sammanfattning 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Summary 17 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Utredningsuppdraget 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Direktiven 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Utredningens arbetssätt 29 . . . . . . . . . . . . . . . .

2 ftgdngspunkter 33

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 0st-, Central- och Västeuropa 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 EU 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1 Samarbetet i rättsliga och inrikes frågor av i

dag och dess bakgrund 35 . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2 Amsterdamfördraget: Ett gradvis inrättande av

ett område med frihet, säkerhet och rättvisa 41 . . .

2.3 Utvidgningen 44

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.1 Allmänt 44 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.2 Villkor för medlemskap 45 . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.3 Bistånd 48 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Rättsstatsprincipen the rule law 51 . . . . . . . . . . . . . .

Yttre gränskontroll 55

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 EU 55 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Kandidatländerna 58 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Sverige 60 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Fri rörlighet för personer inom EU 63 . . . . . . . . . . . . . . Begreppets innebörd 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bevakning av inre gräns 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tillträde till E U för medborgare i tredje land 71 . . . . . . . . Allmänt 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Flyktingpolitik 72

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.1 Inledning 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.2 EU 74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.3 Kandidatländerna 78 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.4 Sverige 80 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Invandringspolitik 81 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Innehållsförteckning

6.3.1 EU 81 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.2 Kandidatländerna 83 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3.3 Sverige 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.3.4 Särskilt om viseringspolitiken 86

. . . . . . . . . . . .

7 Olaglig invandring 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 EU 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Kandidatländerna 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Sverige 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Bekämpande gränsöverskridande kriminalitet 99 av . . . . . . 8.1 Inledning 99 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Organiserad brottslighet 102 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.1 EU 102 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.2 Kandidatländerna 112 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.3 Sverige 120 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3 Terroristbekämpning 123 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 Övrigt rättslig samarbete 125 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10 Slutord 130 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilagor

Kommittédirektiv 133 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Underlagsmaterial 141

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jämförelsetabeller 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning

Denna utredning handlar om rättsligt och inrikes samarbete i en utvidgad Europeisk union. Med rättsligt och inrikes samarbete brukar man avse områdena asylpolitik; yttre gränskontroll; invandringspolitik, i synnerhet villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse; kampen mot olaglig invandring; kampen mot narkotikamissbruk; kampen mot bedrägeri i internationell skala; civil- och straffrättsligt samarbete samt polis- och tullsamarbete.

När detta skrivs regleras det rättsliga och inrikes samarbetet i EU främst av Unionsfördraget Maastrichtfördraget i dess s.k. tredje pelare samt, när det gäller krav pâ visering för tredjelandsmedborgare vid inresa i EU, av EG-fördraget. Till detta kommer, för dem som deltar i det samarbetet, Schengenavtalet och dess tillämpningskonvention Schengenkonventionen.

Europeiska unionen utvidgades senast år 1995 genom Finlands, Sveriges och Österrikes inträde. Inför nästa utvidgning har Cypern, sju central- och östeuropeiska stater samt de tre baltiska staterna ansökt om medlemskap. EU-länderna har genomfört en översyn av de grundläggande fördragen som en förberedelse för en kommande ny utvidgning. Resultatet, Amsterdamfördraget från sommaren 1997, har undertecknats men ännu inte ratiñcerats av EU:s medlemsstater.

Det har sagts i debatten att fördragsrevisionen inte gick tillräckligt långt. På det rättsliga och inrikes samarbetsområdet kan man i alla fall konstatera att reformen var betydande. Detta gäller i synnerhet områdena gränskontroll, fri rörlighet för personer, invandringspolitik och flyktingpolitik. Dessa frågor, liksom det civilrättsliga samarbetet, förs nämligen genom Amsterdamfördraget över till den första pelaren i EG-fördraget. Klara målsättningar och tidsgränser för genomförandet

åtgärder på dessa områden har också fastlagts. Fri rörlighet för av personer genom borttagande av personkontroll vid de inre gränserna skall inom femärsperiod från Amsterdamfördragets ikraftträdande

en ha införts i hela unionen, med undantag för Storbritannien och Irland. Dessutom skall Schengensarnarbetet införlivas med EU. Detta innebär bl.a. att delar Schengenregelverket skall lyftas in i EG-fördraget.

av Överförande till första pelaren konventioner och beslut, redan

av som fattats inom tredje pelarens ram eller som finns i Schengenregelverket, sker inte automatiskt, utan kräver förhandlingar. De beslut som fattas fordrar enhällighet. Detta gäller både överförandet som sådant och den nya utforrrmingen av rättsakterna.

Att samarbetet på detta sätt i stora delar förs in under första pelaren kommer att ge det en helt annan stadga än hittills. Besluten får den välkända formen av förordningar och direktiv, där nu t.ex. mellanstatliga konventioner har nyttjats som form. EG-domstolen och kommissionen får också sin fulla behörighet på dessa delar av det rättsliga och inrikes området.

Det bör emellertid observeras att straffrättsligt samarbete och polissamarbete, dvs. samarbetet för att förebygga och bekämpa brottslighet, länmas kvar i tredje pelaren. Detta samarbete förblir alltså i grunden mellanstatligt, även om det strarnas upp genom att bindande beslutsformer införs. Dessutom förstärks institutionernas roll i det kvarvarande tredjepelarsamarbetet betydligt.

För läsaren av denna rapport är det emellertid bekymmersamt att det rättsliga och inrikes samarbetet på detta sätt i nuläget finns formulerat i tre olika regelverk de nuvarande fördragen, Schengenregelverket och Amsterdamfördraget. Det gör troligtvis framställningen svårläslig. Situationen för kandidatländerna blir klarare. Det blir till sist ett enda regelverk som de måste anpassa sig till. Det är det

gäller när Amsterdamfördraget har genomförts av EU:s medsom lemsstater.

Amsterdamfördraget formulerar också ännu ett nytt mål för det europeiska samarbetet. Målet är att skapa ett europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa. Häri omfattas samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Namnet denna rapport är därmed givet: "Ett utvidgat europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa."

Sovjetväldets sammanbrott och järnridåns fall åren 1989-1991 innebar omvälvande förändring för de central- och östeuropeiska

en samt baltiska kandidatländerna liksom för staterna i vad som tidigare

Jugoslavien och för andra länder i Oberoende Staters Samvälde var OSS. Frigörelsen har betytt forcerad övergång från planekonomi

en till marknadsekonomi samtidigt som de dittillsvarande samarbets- och styrningsstrukturerna i området i långa stycken har brutit samman. Som reaktion mot tidigare hårda begränsningar infördes samtidigt

en

liberal regim när det gäller rätten att resa in i och ut ur det egna en landet.

Effekterna har visat sig många sätt. För denna utredning är i synnerhet de effekter intresse, som har att göra med människors

av fria rörlighet och med dennas skuggsida, den illegala migrationen och den gränsöverskridande brottsligheten. Möjligheten att skapa "ett område med frihet, säkerhet och rättvisa är inte minst beroende av hur skall kunna realisera det förstnämnda målet samtidigt som

man

håller olaglig invandring och gränsöverskridande brottslighet i man schack. Den väg som Europa har valt skildras i denna rapport.

Den fria rörligheten för personer i EU kan avse två olika saker. Den aspekten gäller EU-medborgares rätt att fritt resa in i och

ena uppehålla sig i medlemsstat för att där söka och ta an-

en annan

Sammanfattning

ställning, starta egen verksamhet eller ta emot tjänster eller i övrigt lagligen vistas där. Denna frihet har realiserats i unionen och kommer möjligen efter överenskomna övergångstider att gälla också för medborgarna i nya medlemsstater. Den andra aspekten gäller

avvecklandet av personkontroller vid inre gräns, dvs. vid gränserna mellan EU:s medlemsstater. Denna frihet har ännu så länge endast realiserats mellan åtta av EU-länderna och detta har skett inom ramen för Schengensamarbetet. Det är den fria rörligheten för i

personer denna sista mening som behandlas i denna rapport. För att den skall kunna realiseras krävs, som nyss sades, att man skapar garantier mot icke önskvärda sidoeffekter. Det kan då genast konstateras att olaglig invandring och gränsöverskridande brottslighet är välkända företeelser i dagens EU. Det nya är att förhållandena i Central- och Östeuropa samt Baltikum nu har blivit sådana att de negativt påverkar EUländerna, dvs. skärper situationen. Kandidatländema är, med något undantag, alla transitländer för illegal migration västerut. Den organiserade brottsligheten har fått fotfäste i alla kandidatländer och sträcker sina kontakter in i Västeuropa. Det är alltså riktigast att säga att dessa negativa företeelser utgör ett alleuropeiskt problem. Därmed är också sagt att lösningen bör vara gemensam.

Genom att öppna dörren till ett medlemskap har EU givit kandidatländerna ett mycket starkt incitament att delta i arbetet en sådan alleuropeisk lösning. Man kan uttrycka det så att statsmakten och medborgarna i dessa länder inbjudits att bli medarbetare i arbetet på att förverkliga ett utvidgat europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa. Framtiden får utvisa om det lyckas. Mycket tyder på att utvecklingen i kandidatländerna för närvarande går rätt håll, i vart fall i flera av dem. Om förhandlingarna sköts seriöst, om de centraloch östeuropeiska och baltiska kandidatländerna ges tillräckligt stöd under processen och om samarbetet över gränserna kan bygga förtroende också för de nya medlemsstaterna, kommer EU:s utvidgning inte att skapa nya problem på det rättsliga och inrikes området. I stället kan man säga att utvidgningen, under samma förutsättningar, innebär lösningen av ett problem.

Det bör tilläggas att det alleuropeiska samarbetet måste utsträckas till stater bortom kandidatländerna, framför allt till Ryssland, Ukraina och Vitryssland, låt vara i andra fonner. Det bör undvikas att förhållandena i dessa länder destabiliserar utvecklingen i de nya medlemsstaterna. Pâ grund av sitt geografiska läge löper de senare risken att importera problem från sina grannar, alltså en analogi till den situation som EU-länderna nu själva befinner sig i relation till kandidatländerna.

Kandidatländema är skyldiga att acceptera unionens hela regelverk på det rättsliga och inrikes området. Någon särbehandling liknande den, som Storbritannien och Irland utverkade i Amsterdam, kan de inte räkna med. I den meningen kan man säga att det ställs samma

10 Sammanfattning

krav på kandidatländerna som det ställdes exempelvis Sverige, men det finns en skillnad. Av vårt land begärdes inte att vi skulle visa upp "stabilitet hos de institutioner, som säkerställer demokrati, rättsstatsprincipen the rule of law, mänskliga rättigheter samt respekt för och skydd av minoriteter". Detta krav, som formulerades år 1993 av Europeiska rådet i Köpenhamn, måste kandidatländerna leva upp till för att ett medlemskap skall kunna komma i fråga. Kommissionen har uttalat att ett kandidatland, Slovakien, för närvarande inte uppfyller kravet. Därmed är inte sagt att situationen är entydig i de övriga.

Europeiska unionen kan ses som en förtroendepakt. Inte minst den fria rörligheten för personer i ett utvidgat EU förutsätter att de deltagande länderna har förtroende för varandras förmåga att i praktiken efterleva de inbördes åtagandena regelverket. Eftersom genomförandet alla beslut och överenskommelser på det rättsliga

av och inrikes området ligger i händerna på medlemsstaternas regeringar och förvaltningar måste höga krav ställas på de deltagande staternas rättsvârdande och förvaltande instanser. Här finns en central punkt för bedömning av utvidgningens konsekvenser.

Kandidatländema, eller i vart fall de flesta av dem, kan förväntas överta EU:s regelverk som sådant under de närmast följande åren. Därutöver måste de införa nationell lagstiftning på näraliggande områden straff- och processrätt och utlärmings- och asylrätt. De

som myndigheter som skall tillämpa lagstiftningen måste vara kompetenta, ha tillräckliga resurser också för att kunna delta i det vittförgrenade EU-samarbetet samt arbeta inom ramen för rättsstatsprincipen. Det är framför allt på detta fält det brister.

Domstolarna i kandidatländerna försöker nu hantera ny lagstiftning, där praxis saknas och där domarna saknar utbildning. Domare, åklagare och försvarsadvokater är lågavlönade och därtill för få. Detta leder till rättsosäkerhet och ibland mycket långa väntetider. Polis och tull har ofta lâg social status, vilket är ett från tiden före frigörel-

arv

Det kan ifrågasättas om en klar uppfattning har hunnit rota sig sen.

vad statens roll bör i ett modernt rättssamhälle. Korruptionen om vara är traditionell och utbredd. Kompetent och språkkunnig personal saknas i tillräcklig omfattning, rutiner och utrustning lämnar mycket övrigt att önska. Förtroendefrâgan ställer sig själv.

Samarbetet mellan regeringar och myndigheter i EU på det rättsliga och inrikes området rör människonära frågor som gränskontroller, upprätthållande av lag och ordning, rättssäkerhet, brottsbekämpning, inbördes rättshjälp i brottmål, asylpolitik och olaglig invandring. Samarbetet över gränserna, ofta för med sig utbyte av känslig

som information, förutsätter förtroende för samarbetsparten.

Slutsatsen är att komplettering av nationell lagstiftning och en

en upprustning de rättsvârdande myndigheterna är nödvändig i

av kandidatländerna, dessa med framgång skall kunna inlemmas i ett

om europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa. Risken finns att

soU 1997;159 Sammanfattning 1 1

kandidatländernas knappa resurser satsas andra områden, som ses som mer angelägna. Upprustningen måste därför ges fullt stöd av EU och dess medlemsstater. EU-länderna och kommissionen bär också ett ansvar för att de här nämnda aspekterna av medlemskapet inte försummas under förhandlingarna.

I Amsterdamfördraget görs klart att EU-länderna med undantag för Storbritannien och Irland är skyldiga att avveckla personkontrollen vid gränserna sig emellan inre gränser och att harmonisera kontrollen på en hög nivå vid sina gränser mot tredje land yttre gränser. Härmed skapas så småningom ett enda europeiskt område med fri rörlighet för personer. I perspektivet ligger att kandidatländema som medlemmar av EU skall inlemmas i detta omrâde. Den harmoniserade yttre gränskontrollen gör det samtidigt möjligt att samordna medlemsstaternas invandrings- och flyktingpolitik och att mer effektivt hindra olaglig invandring i unionen. Vägen till detta mål är dock lång. Ännu så länge har kontrollen vid inre endast avvecklats mellan

gräns åtta av Schengenländerna.

Personkontrollen vid gräns har flera viktiga funktioner. Den är en återhållande faktor för den som olagligt söker ta sig in i ett land. Asylsökandes identitet och resväg kan lättare fastställas vid inresetillfället än senare inne i landet. Personkontrollen är också ett led, ett verktyg, i kampen mot den gränsöverskridande brottsligheten. Det är därför naturligt att en stat, som i likhet med de nämnda Schengenländerna avstår från personkontroll vid inre gräns, söker andra garantier för att riskerna skall bli hanterliga.

Schengenländema emellan tar sig detta uttryck i nära praktiskt polissamarbete mellan länder som delar en gräns. I flera fall har också bevakningen av den inre gränsen intensifierats med nya metoder som medför ökad polisiär närvaro i gränsområdet. I ett fall, Frankrike, har personkontrollen återinförts vid vissa gränsavsnitt under åberopande av en undantagsklausul i Schengenkonventionen och av risken för olaglig narkotikatrañk. Också Sverige bör finna nya former för att bevaka personers rörlighet över inre gräns, när den nuvarande personkontrollen avvecklas. En modell finns i den bevakning tullen utövar med stöd av särskild lagstiftning, som infördes när den tidigare systematiska tullkontrollen upphörde i och med vårt lands inträde i tullunionen. Resultat kan också nås genom ökad samverkan med tulloch polismyndigheter i kandidatländerna. Erfarenheten visar att allt detta kräver resurser. Sverige har dock en fördel i sin geografi. Endast vissa hamnar/färjelägen och vissa flygplatser kan bli inre gräns i förhållande till nya EU-medlemmar i Central- och Östeuropa samt Baltikum.

Att ett kandidatland blir medlem av EU betyder inte nödvändigtvis att personkontrollen vid gränserna mellan detta land och övriga EUländer omedelbart tas bort. Avvecklingen kräver ett rådsbeslut i EU. Ett sådant beslut kan fattas vid en tidpunkt då man bedömer att risken

12 Sammanfattning sou 1997;159

är hanterlig. För svensk del bör gälla att risken av att avveckla personkontrollen vid gränsen mot en ny medlemsstat, alltså mot ett kandidatland, inte får vara större än risken är att avveckla kontrollen mellan nuvarande EU-länder.

När beslut skall fattas om att ta bort den inre gränskontrollen, är den yttre gränskontrollens kvalitet en av de viktigaste bedönmingsgrunderna. Detta är i allra högsta grad relevant när det gäller kandidatländerna. Dessa är i färd med att bygga upp en modern gränskontroll med stöd av EU och dess medlemsstater, däribland Sverige. I några fall har man nått långt. I många fall är bristerna påtagliga. Dessa brister gäller både personal och utrustning, vartill ofta nog kommer tjänstemännens besticklighet.

Kandidatländerna har också andra problem att lösa vägen. Utvidgningen bör inte medföra att EU importerar gränstvister. Sådana bör vara lösta före medlemskapet. För några kandidatländer t.ex. Ungern kan skärpt personkontroll vid gränsen vålla svårigheter,

en därför att man har nära språklig, kulturell och historisk gemenskap

en med befolkningsgrupper i grannländerna. För Sveriges del gäller att vår yttre EU-gräns förändras ganska litet när EU utvidgas med central- och östeuropeiska och baltiska stater. Hela vår kust är och förblir yttre gräns. Eftersom trafiken över Östersjön med all sannolikhet ökar med tiden den är redan betydande bör bevakningen av vår Östersjökust förstärkas. Den utgör en del av EU:s yttre gräns, som Sverige är skyldig att bevaka. En kedja är inte starkare än sin svagaste länk. De krav vi ställer på kandidatlånderna, bör vi också själva kunna leva upp till.

En konsekvens den fria rörligheten för personer i ett

annan av utvidgat EU är att den inre utlänningskontrollen måste bli bättre. Varje land själv för detta. Det kontrollinstrument som allmänt

svarar används i de europeiska länderna är, vid sidan av gränskontrollen, uppehållstillståndet. De svenska bestämmelserna är här generella och gör endast undantag för nordiska medborgare. Den grundläggande principen EU-medborgarnas fria rörlighet inom EU gör dock att

om uppehållstillståndet kontrollinstrument mest har intresse vad

som

tredjelandsmedborgare. Detta förhållande ändras inte vid en avser utvidgning EU. Inom EU pågår en diskussion om vilken ställning

av

skall tillerkärmas sådana tredjelandsmedborgare som vistas legalt som i medlemsstat. Exempel från nuvarande EU kan vara turkiska

en medborgare i Tyskland och från kandidatländerna den ryskspråkiga minoriteten i Estland och Lettland. Av mera direkt intresse för Sverige är dock frågan hur skall komma till rätta med olaglig invandring

man och bosättning i vårt land. Man kan inte bortse från en ökad risk i framtiden. Det har sagts att omkring två miljoner människor vistas olagligen i EU. Situationen är liknande i kandidatlånderna, vars gränser ibland är dåligt bevakade och som därför har blivit både mottagar- och transitländer för illegal migration. Den inre utlärmings-

1997:159 Sammanfattning 13 SOU

kontrollen är i dag mycket svag i Sverige. Att denna kontroll effektiviseras är naturlig konsekvens av att den inre gränsen öppnas en medlemsstater från det forna östblocket. mot nya Flyktingpolitiken är i EU fråga varje medlemsstat i huvudsak en som handhar själv. Alla medlemsstater är härvid bundna av 1951 års Genêvekonvention flyktingars rättsliga ställning med dess om tilläggsprotokoll New York 1967. Några steg har dock tagits i riktning mot samordnad flyktingpolitik i EU och genom fören dragsändringen i Amsterdam förs frågan in under första pelaren i EGfördraget. Detta innebär en ytterligare harmonisering av EU:s asylpolitik införande av gemensamma miniminivåer eller genom miniminormer bl.a. när det gäller mottagande av asylsökande, handläggning asylansökningar, beviljande av flyktingskap och för av tillfälligt skydd för fördrivna personer. Rådet ges också att ge befogenhet att besluta ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna om i samband med insatser för att ta emot flyktingar. Genom Dublinkonventionen regleras redan frågan om vilken av medlemsstaterna som skall för prövningen asylansökan som framställts i en ansvara av en EU:s medlemsstater. Harmoniseringen av flyktingpolitiken avser av emellertid inte att frånta medlemsstat möjligheten att bedriva en en generös asylpolitik än de övriga. mer Kandidatländerna har tillträtt Genêvekonventionen och dess

tilläggsprotokoll. Utvidgningen EU med kandidatländerna kan

av knappast väntas negativa konsekvenser betydelse på det av flyktingpolitiska området. Tvärtom kommer utvidgningen att innebära ytterligare länder deltar i utvecklandet av den europeiska flyktingatt politiken och de deltar aktivt i samrådet. De svårigheter som vållas att kandidatländernas administrativa strukturer bör avhjälpas av svaga fortsatt stöd från EU och dess medlemsstater. genom

Organiserad, gränsöverskridande brottslighet existerar i EU likaväl

i kandidatländema. Europa är ett operationsfält för internationellt som verksamma förbrytarsyndikat, oftast med i Syd-, Väst- eller ursprung Östeuropa, ibland med längre bort, t.ex. i Asien eller men ursprung Latinamerika. Samarbetet inom EU för att bekämpa detta slags brottslighet sågs länge nödvändig stödjande åtgärd för att möjliggöra att som en personkontrollen togs bort vid unionens inre gränser. Men detta begränsade synsätt är vilseledande. Den samordnade kampen mot brottsligheten har äldre rötter, bl.a. i Europarådets arbete, och har i Amsterdamfördraget självständig ställning. Här uttalas klart getts en förebyggande och bekämpning brottslighet är ett led i arbetet att av med medborgarna hög säkerhetsnivâ inom ett europeiskt att ge en område med frihet, säkerhet och rättvisa. Samarbetet skall ske i mellanstatliga former. Brottsbekärnpande myndigheter imedlemsstateri synnerhet polis- och tullmyndigheter, skall samverka, både direkt na, och genom Europol.

14 Sammanfattning sou 1997 159

;

Den organiserade brottsligheten i Europa befattar sig med skilda slag av kriminell verksamhet. Ofta väljs den verksamhet för

som tillfället ger störst ekonomisk vinning till lägsta risk. Den fortgående internationaliseringen av kommunikationerna, i bred mening, används för brottsliga syften.. Hastigheten och anonymiteten utnyttjas. Olaglig tillverkning av och handel med narkotika är ett typiskt exempel på vad den organiserade brottsligheten befattar sig med. Andra exempel är människosmuggling, handel med kvinnor och barn, illegal handel med stulna fordon, beskyddarverksamhet, beställningsmord, finansiella bedrägerier och penningtvätt.

Det är lätt att konstatera att den organiserade brottsligheten redan är etablerad inom EU. De italienska maffiaorganisationerna är ett tydligt exempel. Ändå är det oroande liknande brottslighet har fått

att fotfäste i kandidatländema och, av allt att döma, tilltar där. Den negativa utvecklingen pâverkas av kriminella grupperingar i Ryssland, Vitryssland och Ukraina. Detta kan inte undgå att påverka situationen också i EU-länderna. Bland de mer motbjudande inslagen är handeln från öst till väst med kvinnor och barn. De central- och östeuropeiska kandidatländema är också betydande transitländer iden internationella olagliga narkotikahandeln.

Kandidatländerna är i färd med att bygga upp sitt försvar mot denna kriminalitet. De får här stöd av EU och dess medlemsstater, bland dem Sverige. De har undertecknat de internationella narkotikakonventionema och, i en del fall, den europeiska penningtvättkonventionen. Deras arbete försvåras dock av bristande resurser och av korruption i polis- och tullväsendet.

Slutsatsen måste bli att kandidatländernas medlemskap i EU på detta område är en vinning för alla parter om och i den mån statsmakterna i de nya medlemsstaterna förmår kontrollera brottssituationen i det egna landet. För att detta skall vara möjligt fordras fullt stöd av EU och dess medlemsstater. Dessutom krävs, på sikt, ett växande inbördes förtroende mellan de deltagande förvaltningarna i alla berörda länder.

Det är emellertid fel att enbart fästa blicken situationen i kandidatländema. Bekämpandet av den organiserade brottsligheten är redan nu en alleuropeisk eller, om man så vill, global fråga som ställer stora krav på EU-samarbetet redan i dag. Inom EU tycks en utveckling vara på gång som pekar framåt. Där insatserna tidigare inriktades på att genom resolutioner och andra överenskommelser uppmärksamma och identifiera olika typer av gränsöverskridande kriminalitet, fokuseras nu den organiserade brottsligheten som sådan. Europeiska rådet ställde sig i Amsterdam bakom de förslag till samordnade åtgärder mot den organiserade brottsligheten som den s.k. högnivågruppen hade lagt fram. Förslagen är praktiskt inriktade. Inte minst föreslås åtgärder för att underlätta samverkan mellan de olika brottsbekämpande myndigheterna i medlemsstaterna.

Sammanfattning 15

Den framtida uppgiften för Europeiska unionen, inbegripet Europol, är grannlaga. Strategiska brottsbekämpningsfrågor skall hanteras med bibehållen nationell självständighet för medlemsstaterna. Brottsbekämpningen skall vara effektiv, samtidigt som rättsstatsprincipen iakttas och skyddet för den enskildes integritet respekteras. Det är till försvar för bl.a. dessa värden som kampen förs.

För Sveriges del blir konsekvenserna krav på ökade insatser

en av

de myndigheter som har till uppgift att bekämpa den organiserade, av gränsöverskridande brottsligheten. Uppgiften är att i ett allt öppnare Europa hindra att sådan brottslighet får fäste i vårt land. Detta kan

resurskrävande. Dessutom krävs att också Sverige uthålligt vara fortsätter de stödinsatser, inletts genom EU och andra internatio-

som nella organisationer eller nationellt.

Det utredningsarbete ligger till grund för denna rapport har

som

tydligt visat några grundläggande saker:

För det första: Fri rörlighet för personer är en av de grundläggande friheterna Europeiska unionen och representerar, när den har

i

förverkligats, en stor landvinning. Samtidigt utgör den en utmaning redan för de nuvarande medlemsstaterna. Denna utmaning skärps när friheten utsträcks till kandidatländerna. Sverige bör förbättra sin utlänningskontroll såväl vid yttre gräns som inne i landet.

För det andra: Olaglig invandring och organiserad brottslighet plågar redan i dag medlemsstaterna i Europeiska unionen. Brottsligheten har sina rötter såväl inom som utanför unionen. Den illegala migrationen och den allt att döma tilltagande organiserade

av brottsligheten i kandidatländerna representerar ett hot, oavsett utvidgningsfrâgans lösning. Det bästa sättet att komma till rätta med detta hot är att dra in kandidatländerna i en process som slutar med medlemskap i unionen. I de fall detta har framgång blir statsmakterna i kandidatländerna medarbetare i det pågående arbetet med att komma till rätta med olaglig invandring och organiserad brottslighet. Medlemskapet betyder då inte att ett problem uppstår, utan lösningen på ett problem. För Sveriges del krävs ordentliga satsningar från de rättsvårdande myndigheternas sida när det gäller samarbete över gränserna.

För det tredje: Om vill att kandidatländerna skall bli med-

man arbetare i arbetet med att skapa ett europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa, måste förtroende finnas mellan de gamla och

medlemsstaterna. Även dessa länder övertar hela unionens nya om regelverk på det rättsliga och inrikes området, vilket är sannolikt, är den praktiska tillämpningen detta fortsatt osäker. Här är det största

av problemet bristerna i kandidatländernas nationella lagstiftning och administration. Konsekvensen är att unionen och dess medlemsstater, däribland Sverige, måste fortsätta och vidga sitt bistånd.

Summary

This report deals with cooperation relating to judicial and home affairs JHA in enlarged European Union. The JHA area usually includes

an asylum policy; external border control; immigration policy, especially the conditions for third country citizens entering and remaining in a country; the ñght against illegal immigration; the fight against drug abuse; the fight against fraud international scale; civil and criminal law cooperation;

on an and police and customs cooperation.

At the time of writing, the judicial and home affairs cooperation in the EU regulated primarily by the Treaty on European Union the Maastricht Treaty, under its third pillar and, for visa requirements for

, third country citizens entering the EU, the Treaty of Rome. In addition, there the Schengen Agreement and the convention implementing the

are Schengen Agreement the Schengen Convention.

The European Union enlarged most recently in 1995 with the

was accession of Austria, Finland and Sweden. Cyprus, seven Central and Eastern European states, and the three Baltic states have applied for admission in the next enlargement. The EU countries have carried out a review of the basic treaties in preparation for the coming enlargement. The result, the Amsterdam Treaty of the summer of 1997, has been signed but not yet ratified by the EU member states.

has been said in debate that the treaty revision did not go far enough. However, the reforms within J HA cooperation considerable. This

were particularly true with border control, the free movement of persons, immigration policy and refugee policy. These issues, like civil law cooperation, transferred by the Amsterdam Treaty to the first pillar

are of the Treaty of Rome. Clear objectives and time limits for the implementation of in these have also been laid down. Free

measures areas

of through the removal of checks on persons at internal movement persons frontiers shall, within five of the Amsterdam Treaty coming into

years force, be introduced throughout the Union, with the exception of Great Britain and Ireland. In addition, the Schengen acquis shall also be added

the EU. This inter alia, that parts of the Schengen acquis will to means, be incorporated into the Treaty of Rome. The transfer to the first pillar of conventions and decisions that have already been made within the

18 Summary

framework of the third pillar, or which are in the Schengen acquis, does not happen automatically but requires negotiations. The decisions that are taken must be unanimous. This applies to both the actual transfer and the new form of the legal instruments.

Putting large sections of the cooperation under the first pillar in this way will give much more stability than before. Decisions will be in the familiar form of regulations and directives, whereas now, for example, they have been modelled on international conventions. The Court of Justice and the European Commission will also be given full authority in these sections of the judicial and home affairs areas.

should be observed, however, that criminal law and police cooperation, that cooperation aimed at preventing and fighting crime, remain in the third pillar. This type of cooperation continues to be fundamentally international, even though being tightened up through the introduction of binding decision—making forms. At the same time, the role of the institutions in the remaining third pillar cooperation considerably strengthened.

The reader of this report may find worrying that JHA cooperation thus currently frarned in three different bodies of legislation the current treaties, the Schengen acquis and the Amsterdam Treaty. This presumably makes the report difficult to read. The situation for the candidate countries will become clearer. Eventually there will be a single body of legislation to which they must adapt. That what will happen when the Amsterdam Treaty has been implemented by the EU member states.

The Amsterdam Treaty also sets out another new objective for European cooperation. This objective the creation of a European area of freedom, security and justice. Included in this cooperation on judicial and home affairs issues. The name of this report therefore obvious: An enlarged European area of freedom, security and justice.

The collapse of the Soviet empire and the fall of the Iron Curtain between 1989 and 1991 meant revolutionary changes for Central and Eastern European and Baltic candidate countries, as well as for the states in former Yugoslavia and other countries in the Commonwealth of Independent States CIS. Liberation has meant a forced transition from

planned to a market economy at the same time as the previous a economy cooperation and control structures in the area have largely broken down. As a reaction to earlier rigid restrictions, a liberal regime was introduced concerning the right to travel in and out of one’s home country.

The effects have manifested themselves in many ways. For this report, the most interesting effects are undoubtedly those connected with the free

Summary 19 sou 1997;159

movement of and with its obverse, illegal immigration and

persons international crime. The road that Europe has chosen described in this

report.

The free movement within the EU can refer to two different

persons things. One aspect the right of EU citizens to freely enter and remain in another member state in order to apply for and take up work, start a

receive services, otherwise legally reside there. This company or or freedom has been realized in the Union and will possibly after an agreed transition period also apply to citizens of the new member states. The other aspect applies to the removal of checks persons at internal

on frontiers, that frontiers between EU member states. This freedom has

far only been realized between eight of the EU countries and this has so taken place within the framework for the Schengen Cooperation. the free movement of in the latter that dealt with in this

persons sense report. In order for this freedom to be realized, guarantees must be set

has already been said, against undesirable side-effects. should, up, as however, be immediately said that illegal immigration and international crime well-known phenomena in today’s EU. What new that

are conditions in Central and Eastern Europe and the Baltic have now begun to negatively influence the EU countries, that aggravate the situation. The candidate countries with or two exceptions, all transition

are, one countries for illegal migration to the West. Organized crime has gained

foothold in all the candidate countries and has extended contacts into a Western Europe. is, therefore, correct to say that these negative

more phenomena constitute pan-European problem. Therefore a joint solution

a should be sought.

By opening the door to membership, the EU has given the candidate countries strong incentive to participate in the work of finding such

a very

pan-European solution. could be said that the governments and a citizens of these countries being invited to join in the work of realizing

are

enlarged European of freedom, security and justice. remains to an area be whether this successful. There much to indicate that

seen developments in the candidate countries are at present moving in the right direction, at least in most of them. the preliminary negotiations are carried out properly, the Central and Eastern European and Baltic candidate countries given sufficient support during the process, and

are international cooperation be built on trust in the new member states,

can then EU enlargement will not create problems in the area of justice

new and home affairs. On the contrary, could be said that enlargement, under these conditions, would mean the solution to a problem.

should be added that pan—European cooperation must be extended to

20 Summary

include states beyond the candidate countries, particularly Russia, Ukraine and Belarus, albeit in other forms. important to prevent the situation in these countries from destabilizing development in the member

new states. Because of their geographical location, the latter risk importing problems from their neighbours, which analogous to the situation in which the EU countries now find themselves vis-â-vis the candidate countries.

The candidate countries must accept the EU JHA acquis in full. They cannot expect special treatment such as was given to Great Britain and Ireland in Amsterdam. That means that the same demands are made of the candidate countries as were made of countries like Sweden, but there a difference. We were not required to give evidence of stability of institutions guaranteeing democracy, the rule of law, human rights and the respect for and protection of minorities. This requirement, which was formulated in Copenhagen in 1993 by the European Council, must be satisfied membership to be considered. The Commission has declared that one of the candidate countries, Slovakia, does not at present fulfil the requirement. That not to say, however, that the situation unequivocal for the others.

The European Union can be seen as a confidence pact. The free movement of persons in an enlarged EU requires that the participating countries have confidence in each other’s ability to observe the mutual undertakings regulatory legislation in practice. Since implementation of all decisions and agreements in the JHA area in the hands of the member states’ governments and administrators, considerable responsibility placed on the administrative authorities that uphold and administer the rule of law in the participating states. essential to bear this in mind when evaluating the consequences of enlargement.

The candidate countries, or at least most of them, are expected to adopt EU legislation in the next few years. They must also introduce national legislation on closely related issues such as criminal and civil law, aliens and asylum law. The authorities which apply the legislation must be competent, have sufñcient resources which also permit them to participate in the many ramifications of EU cooperation, and work within the framework for the principle of the rule of law. chiefly this area on which they fall down.

The courts in the candidate countries are now trying to deal with new legislation for which there no established practice and for which judges lack training. Judges, prosecutors and defence lawyers are poorly paid and in short supply. This leads to uncertainty regarding the rights of the individual and in some cases to extremely long waiting lists. Policemen

Summary 21

and customs officers often have low status, which a left-over from before the liberation. The question could be asked whether a clear understanding of the role of the State in modern society that founded a the rule of law has had time to establish itself. Corruption traditional on and widespread. Competent staff with command of foreign languages a few, routines and equipment leave much to be desired. The are too question of confidence arises naturally. Cooperation between governments and administrative authorities in the EU JHA humanitarian issues such as border controls, the area concerns maintenance of law and order, the rule of law, the fight against crime, reciprocal legal assistance in criminal investigations, asylum policy and illegal immigration. International cooperation, which often involves the exchange of sensitive information, mutual confidence in the presupposes cooperation partner. The conclusion that national legislation must be supplemented and functioning legal authorities built in the candidate countries they are up be successfully incorporated into European Union of freedom, to a security and justice. There risk that the limited resources of the a candidate countries will be invested in other areas that are regarded as This work must therefore be given the full support of the more urgent. EU and its member states. The EU countries and the Commission bear the responsibility that these aspects of membership will not be neglected

during the negotiations.

The Amsterdam Treaty makes clear that the EU countries with the exception of Great Britain and Ireland must remove checks on persons at borders with other EU countries frontiers and harmonize high

internal

level control borders with third countries external frontiers. In this at single European with the free movement of persons way, a area created. Eventually, the candidate countries will be incorporated into this area when they become members of the EU. At the same time, the harmonized external border controls make possible to coordinate member states’ immigration and refugee policies, and effectively prevent illegal to more immigration into the Union. The road to this goal long, however. So far, control internal frontiers has only been abolished between eight of at the Schengen countries. Checks several important purposes. They on persons at frontiers serve have restraining effect those who would seek to enter a country a on illegally. The identity of, and route taken by, asylum-seekers can more easily be established entering the country than after they have entered. on Checks also step, an instrument, in the fight against on persons are a

22 Summary

international crime. therefore natural that state which, like the a Schengen countries, has abolished checks on persons at internal frontiers, should seek other guarantees that the risks will be manageable. Among the Schengen countries this expresses itself in close police cooperation between countries that share border. In several a common instances, monitoring of the internal frontiers has been intensified using new methods which involve a greater police presence in the border areas. One country, France, has reintroduced checks along on persons some stretches of its frontier, citing an exemption clause in the Schengen Convention and the risk of illegal drugs traffic. Sweden should also find new methods of monitoring the movement of internal persons across frontiers when the present checks abolished. One possible on persons are model the monitoring the customs authorities out with the carry support of special legislation introduced when earlier systematic customs checks ended on Sweden’s joining the customs union. A similar result be can achieved through greater cooperation with customs and police authorities in the candidate countries. Experience shows that all this requires resources. However Sweden has an advantage in its geographical location. Only certain ports/ferry terminals and airports will be internal some borders with the new EU members in Central and Eastern Europe and the Baltic. The fact that a candidate country becomes member of the EU does a not necessarily mean that checks on persons at the borders between that country and other European countries are immediately removed. This requires a Council decision in the EU. Such decision be made when a can judged that the risk manageable. For Sweden’s part, ought to be the case that the risks involved in removing checks at the on persons border with a new member state that is, with of the candidate — one countries should not be greater than the risk of removing checks — between present EU countries. When the decision made internal frontier control, of to remove one the most important foundations for the decision the quality of external frontier control. This particularly for the candidate countries. These so countries are in the process of establishing a modern border control with the help of the EU and its member states, including Sweden. In some cases, considerable progress has been made. In many there cases, are manifest weaknesses. These weaknesses concern both equipment and staff, including the corruptibility of officials. The candidate countries also have other problems to solve along the way. Enlargement ought not to mean that the EU imports border disputes. These should be solved before accession. For candidate countries, some

such Hungary, increasing checks at frontiers could cause as on persons difficulties, since there close linguistic, cultural and historic ties with are population in neighbouring countries. For Swedens part, our groups external EU frontier will change very little when the EU enlarged to include Central and Eastern European and Baltic states. The whole of our coastline will continue to be external frontier. Since traffic across the our Baltic will presumably increase with time already considerable surveillance of the Baltic Sea coast should be strengthened. The coast constitutes part of the EU’s external frontier, which Sweden’s duty to monitor. A chain stronger than its weakest link. The demands that no make of the candidate countries demands that we should also be we are able to fulfil ourselves. Another of the free movement of persons in an enlarged consequence EU that the internal control of aliens must be improved. Each country individually responsible for this. The instrument of control that used in the European countries, apart from border control, the

generally

residence pennit. Swedish regulations apply to everyone with the exception of Nordic citizens. The fundamental principle of free movement of EU citizens within the EU however, that the residence permit means, control instrument of most interest with respect to third—country as a citizens. This will not change with the enlargement of the EU. Discussions going in the EU the status to be awarded to such are on on third—country citizens living legally in member state. An example from a the EU Turkish citizens living in Germany and, from the present candidate countries, the Russian—speaking minorities in Estonia and Latvia. Of immediate interest to Sweden, however, the question more of what do about illegal immigration and residence in our country. We to ignore the fact that the risk will increase in the future. has been carmot said that roughly million people living illegally in the EU. The two are situation similar in the candidate countries, whose borders are sometimes poorly monitored and which have therefore become both recipient and transit countries for illegal migration. Sweden’s internal control of aliens weak. Improving the effectiveness of at present very this control would be natural of opening up the internal a consequence frontiers member states from the former eastern bloc. to new policy in the EU issue which member state chiefly

Refitgee an every

handles itself. All member bound to the Convention relating to states are the Status of Refugees Geneva, 28 July 1951 and the Protocol relating the Status of Refugees New York, 31 January 1967. A few steps have to also been taken towards coordinated refugee policy within the EU, and a result of the amendments in Amsterdam the issue inserted as a treaty was

Qummary

into the first pillar of the Treaty of Rome. This further means a harmonization of EU asylum policy through the introduction of common minimum standards minimum for such issues receiving or norms as asylum-seekers, processing asylum applications, granting refugee status, and giving temporary protection to displaced The Council also persons. given the powers to decide on the division of responsibility between member states in connection with for receiving refugees. The measures Dublin Convention regulates the question of which member state responsible for processing an asylum application which made in EU an country. The harmonization of refugee policy not designed to deny a member state the possibility of pursing asylum policy a more generous than the others. The candidate countries have acceded to the Geneva Convention and the New York Protocol. The inclusion of the candidate countries in the EU not expected to have any significant negative consequences refugee on policy. On the contrary, enlargement will that countries will mean more play a part in developing European refugee policy, and that they will participate actively in consultations. Any problems arising result of as a the candidate countries’ weak administrative structure should be rectified by continued support from the EU and its member states. Organized, international crime exists in the EU does in the as candidate countries. Europe operational field for internationally an active criminal syndicates which often have their origins in southern, western or eastern Europe, but sometimes have more distant sources such as Asia and Latin America. Cooperation within the EU to combat this type of crime long was regarded as a necessary support measure to enable the abolition of checks on persons at internal Union frontiers. But this restricted view misleading. The coordinated fight against crime be traced back to, can among other things, the work of the Council of Europe, and has, in the Amsterdam Treaty, been given independent status. The Treaty clearly states that preventing and fighting crime a step towards affording citizens a high level of security within European of freedom, a area security and justice. Cooperation to take international forms. Authorities that fight crime, particularly the police and customs authorities, are to work together, both directly and through Europol. Organized crime in Europe concerns itself with different types of criminal activity. Often an activity chosen because combines maximum financial profit with minimum of risk. The ongoing a internationalization of communications, in the broad used for sense, criminal purposes. Speed and anonymity are exploited. The illegal

Summary

manufacturing of, and trading in, drugs a typical example of what organized crime involves itself with. Other examples are illegal traficking in aliens, trafficking in women and children, illegal trading in stolen vehicles, protectionism, paid assassinations, economic fraud and money laundering.

Organized crime already well established in the EU. The Italian Mafia obvious example. Even disturbing that similar

an so, criminal organizations have gained a foothold in the candidate countries and, from all appearances, are on the increase. This negative development

influenced by criminal groups in Russia, Belarus and Ukraine. This cannot help but affect the situation in EU countries. Among the more loathsome elements the traffic from east to west in women and children. The Central and Eastern European candidate countries are also important transit countries for the international illegal drugs trade.

The candidate countries in the process of building up their defence

are against organized crime. They being assisted by the EU and its

are member states, including Sweden. They have signed the international drugs conventions and of them have signed the international

some convention laundering. However, their work being hampered

on money by lack of and by corruption within the police and customs

resources systems.

The conclusion must be that the candidate countries’ membership of the EU will benefit all parties and to the extent that, the governments of the member able to control the crime situation in their own

new states are countries. For this to be possible, the full support of the EU and its member states required. In addition, greater mutual confidence

between the participating authorities in all the countries necessary concerned.

would be however, to concentrate only on the situation in the

wrong, candidate countries. The fight against organized crime already a pan- European, global, issue, which puts great demands on EU

not to say cooperation today. Within the EU, development would seem to be under

a

which pointing the way forward. Whereas measures were way previously directed at drawing attention to and identifying different types of international crime, the focus organized crime per se. The

now on European Council its support in Amsterdam to the proposals made

gave by the High Level Group for coordinated measures against organized crime. The proposals of practical nature and include measures aimed

are a

facilitating cooperation between the various crime-fighting authorities at in the member states.

The future task of the European Union, including Europol, a delicate

26 Summary

one. Strategic crime-fighting issues must be dealt with in that

a way respects the national independence of the member states. The fight against crime must be effective, at the same time as the principle of the rule of law observed, and the rights and privacy of the individual are respected. After all, these values that the fight against crime sets out to protect.

For Sweden’s part, one consequence the demand for increased measures on the part of the authorities whose job to fight organized, international crime. Their task to prevent organized crime from becoming established in our country in an increasingly open Europe. T0 do this can require a great deal of resources. In addition, also requires that Sweden perseveres with its support measures which began nationally or through the EU and other international organizations.

The research on which this report based has clearly indicated a number of basic points:

Firstly: The free movement of persons one of the fundamental freedoms of the European Union and will represent, when has been achieved, a considerable step forward. At the same time poses a challenge to existing member states. This challenge will be heightened when the freedom extended to the candidate countries. Sweden should improve its aliens control, both at its external frontiers and within the country.

Secondly: Illegal immigration and organized crime are already plaguing the member states of the European Union. Organized crime has its roots both inside and outside the Union. Illegal migration and the apparently increasing amount of organized crime in the candidate countries represent a threat, irrespective of the answer to the enlargement question. The best way of dealing with this threat to involve the candidate countries in a process that culminates in EU membership. In those cases where successful, the governments of the candidate countries will be co-workers in the ongoing work to defeat illegal migration and organized crime. Membership would not then mean that a problem arises, but that a solution found. For Sweden’s part, proper efforts from the legal authorities concerning international coooperation are needed.

Ihirdly: If the candidate countries are to be co-workers in the work of creating a European Union of freedom, security and justice, there has to be confidence and trust between the old and the new member states. Even

the new members adopt the whole of the Union’s JHA area acquis, which they probably will, its practical application still uncertain. The greatest problem weaknesses in the national legislation and administration of the candidate countries. In consequence, the Union and

sou 1997:159 Summary 27 its member states, including Sweden, must continue to broaden their assistance.

1 Utredningsuppdraget

1 1 Direktiven

.

Under våren 1997 tillsatte regeringen sju utredningar med uppdrag att utreda konsekvenserna av Europeiska unionens utvidgning för Sverige samt, i andra hand, för unionen som helhet och kandidatländerna. Den inom Justitiedepartementet tillkallade utredningen har haft till uppgift att utreda konsekvenserna för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Detta samarbete omfattar för närvarande invandring, asyl, polis- och tullsamarbete, kontroll av unionens yttre gränser, kamp mot narkotikamissbruk, internationella bedrägerier och organiserad brottslighet samt civil- och straffrättsligt samarbete. Enligt direktiven dir. 1997:17 skall utredningen ta som utgångspunkt en utvidgning som gäller samtliga elva aktuella kandidatländer, varvid sannolika scenarier avseende en stegvis utvidgning även bör beaktas.

Direktiven återges i sin helhet i bilaga

1.2 Utredningens arbetssätt

Enligt direktiven skall utredningen utgå från en utvidgning, som omfattar samtliga elva aktuella kandidatländer. Också sannolika scenarier avseende en stegvis utvidgning bör därvid beaktas. I enlighet härmed behandlas kandidatländerna, i viss mån med undantag för Cypern, som en helhet i denna rapport, framför allt när det är fråga om utredarens egna bedömningar. Någon differentiering av kandidatländerna görs alltså inte, även om det finns klara skillnader dem emellan på de områden som denna utredning behandlar. Dessa skillnader redovisas iden mån framställningen kräver det. Härvid blir den viktigaste, men inte den enda, utgångspunkten kommissionens i juli 1997 offentliggjorda länderyttranden.

Cypern utgör i jämförelse med övriga tio kandidatländer dock ett särfall. Landet har inte samma politiska och ekonomiska bakgrund. Cypern har också sedan länge ett associeringsavtal slöts redan 1973

mellan republiken och Europeiska gemenskaperna haft nära

förbindelser med EU. Det arbete som pågår i övriga kandidatländer i form av uppbyggnaden av en demokratisk rättsstat och en väl fungerande marknadsekonomi är inte på samma sätt aktuellt för Cyperns del. Cyperns ansökan om medlemskap ledde också till ett positivt yttrande från kommissionen 1993. Denna inställning har

återupprepats vid ett flertal tillfällen från EU:s sida. Europeiska rådet beslutade i Florens i juni 1996 att medlemskapsförhandlingar skulle inledas med Cypern sex månader efter regeringskonferensens avslutande. Utredaren har därför valt att i huvudsak behandla konsekvenserna av en utvidgning med de tio central- och östeuropeiska samt baltiska kandidatländerna. Uttrycket kandidatländerna avser dessa tio stater om inte annat anges.

Det är naturligtvis så, som också sägs i direktiven, att nya medlemmar av Europeiska unionen måste kunna uppfylla unionens samlade regelverk, inte minst när det gäller området samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Utredaren har försökt visa vad detta innebär. Europeiska unionen bör, enligt utredarens mening, ses som en förtroendepakt. Inte minst den fria rörligheten för personer i ett utvidgat EU förutsätter att de deltagande länderna har förtroende för varandras förmåga att i praktiken efterleva de inbördes åtagandena regelverket. Efterlevnaden sker emellertid i huvudsak nationella villkor i vad gäller rättsväsende och förvaltning. Det är därför en naturlig uppgift för en utredning som denna att söka belysa vilka de krav är som kan ställas på kandidatländerna för att förtroendet skall inställa sig.

Frågan kan också ses i ett litet annat perspektiv. EU:s senaste fördragsrevision Amsterdam 1997 uppställer ett nytt mål för medlemsstaternas samarbete. Det talas om att utveckla unionen till ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, där den fria rörligheten för

garanteras samtidigt lämpliga åtgärder vidtas för kontroll personer som av yttre gränser, invandring, asyl samt förebyggande och bekämpande

brottslighet. Detta mål har säkerligen stöd av flertalet medborgare av i unionens medlemsstater. Utredaren har valt att spegla detta i rapportens namn. Det nya målet förpliktar inte bara nytillkommande utan även nuvarande medlemsstater liksom unionens egna centrala organ.

Det sistnämnda leder över till frågan vilken förmåga att förverkliga och förvalta det eftersträvade området med frihet, rättvisa och säkerhet som unionens centrala organ har. Vid en bedömning av detta bör hållas i minnet att samarbetet i rättsliga och inrikes frågor också efter fördragsrevisionen till stora delar kommer att vara mellanstatligt till sin karaktär. Slutligen uppkommer frågan om vilka uppgifter vår egen lagstiftning och vår egen förvaltning ställs inför vid en utvidgning av EU. Utredaren har sökt belysa detta, i enlighet med direktiven, men har därvid ställts inför ett dilemma. Det är nämligen så att det är Sovjetunionens fall och kandidatländernas frigörelse som väckt de frågor i sak denna rapport behandlar främst frågorna om

som migration och om gränsöverskridande brottslighet. Enligt detta sätt att

behöver alltså Sverige vidta åtgärder redan nu, och inte först som se

konsekvens kommande utvidgning. Utredaren har inte en av en förmått att alltid skilja det ena från det andra.

Här har talats om EU:s regelverk. Detta regelverk, ibland kallat l’acquis communautaire, skildras i sitt sammanhang med sakfrågorna. Eftersom det är Unionsfördraget i dess lydelse efter Amsterdam som kommer att gälla för nya medlemsstater i EU har utredaren utgått från den lydelse Unionsfördraget och EG-fördraget erhållit genom den fördragsrevision genomfördes i Amsterdam i

som

juni 1997, trots att fördragsändringama Amsterdamfördraget ännu

inte konstitutionellt godkänts av EU:s medlemsländer. Samtidigt har det varit nödvändigt vid redogörelsen för det hittillsvarande samarbetet på området rättsliga och inrikes frågor att utgå från Maastrichtfördraget, dvs. den nuvarande lydelsen av Unionsfördraget. En redogörelse för den rättsliga grund på vilket samarbetet för närvarande står på har inte kunnat undvikas. Utredaren kan endast beklaga att det är som det är, dvs. ganska svârtillgängligt. De förändringar av Unionsfördraget som skedde området genom Amsterdamfördraget innebär emellertid egentligen inte några materiella ändringar i fråga om samarbetets sakornråden, utan är huvudsakligen av formell art, t.ex. i form av ändrade förfarande-, behörighets- och beslutsregler.

I en rapport om konsekvenserna för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor har i synnerhet två änmesområden framstått

som centrala för utredaren. Dessa är migrationsfrågorna, inbegripet flyktingpolitiken, och kampen mot den gränsöverskridande krirninaliteten. Grundläggande i ett utvidgningsperspektiv är emellertid också beaktande av att rättstatsprincipen uppfylls och hur den yttre gränskontrollen sköts av medlemsstaterna. Medlemskap i EU förutsätter att sökandelandet är att betrakta som en demokratisk rättsstat. En förutsättning för fri rörlighet i en union vars målsättning är frihet, säkerhet och rättvisa är dessutom att medlemsstaterna har förmåga att skydda sina medborgare bl.a. genom utövande av en effektiv kontroll av unionens yttre gränser. Hur det förhåller sig på dessa områden tas därför upp särskilt i avsnitten 3 och 4.

Utredaren har i mycket liten utsträckning gjort eget fältarbete. Uppgifterna i rapporten om olaglig invandring och om organiserad brottslighet bygger på redan tillgängligt utredningsmaterial. heller har några besök gjorts i kandidatländerna. Eftersom så kort tid stått till buds för arbetets genomförande, har utredaren bedömt att sådana med nödvändighet mycket korta besök inte skulle ge kunskaper motsvarande de ekonomiska och tidsmässiga kostnaderna för sådana besök. Uppgifter om lagstiftning, förvaltning och andra relevanta förhållanden i kandidatländerna har emellertid varit tillgängliga. De svenska beskickningarna i kandidatländerna har rapporterat till utredningen. Rapporter från polisens och tullens sambandsmän i dessa länder har utnyttjats. Ett mycket stort material föreligger också från olika internationella organisationer och instanser, inte minst kommissionen. Kommissionens yttranden om kandidatländerna från juli 1997 har

tagits som en men alltså enda viktig utgångspunkt för utredarens

egna bedömningar.

Utredaren har tillsammans med sekreteraren besökt EU:s rådssekretariat, kommissionen, UCLAF och svenska representationen i Bryssel samt tyska Bundeskanzleramt, utrikes- och inrikesministeriema samt tullenheten vid ñnansministeriet i Bonn. Utredaren har dessutom ensam besökt International Centre for Migration Policy Development ICMPD i Wien. De svenska ambassaderna i Bonn, Paris, Rom och

Wien har bistått med bedömningar. Slutligen har Rikspolisstyrelsen,

Generaltullstyrelsen och Kustbevakningen aktivt bistått utredaren med material och analyser.

Det underlagsmaterial som har använts redovisas i bilaga 2.

Utredaren har i enlighet med sina direktiv samrått med den av regeringen samtidigt tillkallade utredaren professor Lena Gonäs, som haft i uppdrag att utreda konsekvenserna av utvidgningen för personers fria rörlighet m.m. A 1997:03. Däremot har utredaren inte kunnat lägga den utredningens överväganden rörande framtida befolkningsströmmar till grund för sina bedömningar. Anledningen till detta är att beräkningarna i fråga avser arbetskraftsströmmarna m.m. från och till kandidatländema efter medlemskapet. Detta är en helt legal konsekvens av medlemskapet. Den bedömning som framför allt kan göras från svensk sida på det området avser behov av övergångstider innan den utvidgade gemensamma arbetsmarknaden förverkligas. Detta är något som faller utanför denna utredning.

Till utredningsarbetet har knutits en informell referensgrupp. Deltagare har varit från Justitiedepartementet departementsrådet Olle Abrahamsson, från Utrikesdepartementet kansliråden Ola Henrikson och Axel Moberg samt departementssekreteraren Johan Öström, från Finansdepartementet kanslirådet Eskil Renström, från Rikspolisstyrel-

byråchefen Christer Ekberg och länspolismästaren Per-Göran

sen Näss, från Generaltullstyrelsen avdelningsdirektören Hans Johnsson samt från Kustbevakningen verksjuristen Staffan Schyberg. Utredaren har referensgruppen att tacka för kontroll av sakuppgifter och för att utredningen är verklighetsförankrad. Avsnitten 5-7 har också sakgranskats av departementsrådet Per Almqvist. Utredaren står ensam för de bedömningar som görs och för de slutsatser som läggs fram.

2 Utgångspunkter

2.1 Öst-, Central- och Västeuropa

Sovjetväldets sammanbrott och järnridåns fall åren 1989-1991 innebar omvälvande förändring såväl för de länder som ingick i

en detta för medlemsstaterna i Europeiska unionen. Till den förra

som

länder kan räknas inte bara de tio stater som har ansökt om gruppen medlemskap i EU, utan också staterna i vad som tidigare var Jugoslavien samt Ryssland och andra länder i Oberoende Staters Samvälde OSS. Till de senare hör, om man ser saken i ett europeiskt

perspektiv, i första hand Ukraina och Vitryssland.

Gemensamt för alla dessa central- och östeuropeiska länder är att frigörelsen betytt forcerad övergång från planekonomi till mark-

en nadsekonomi samtidigt de tidigare samarbets- och stymings-

som strukturerna inom området i långa stycken har brutit samman. Som en reaktion mot tidigare hårda begränsningar infördes samtidigt en liberal regim när det gäller rätten att in i och ut det egna landet.

resa ur Effekterna har visat sig många sätt. För denna utredning är i synnerhet de effekter intresse har att göra med människors fria

av som rörlighet och med dennas skuggsida, den illegala migrationen och den

gränsöverskridande brottsligheten.

En återhållande faktor, när det gäller migrationen, är den demografiska utvecklingen i Öst- och Centraleuropa samt Baltikum. Be-

folkningsutvecklingen i kandidatländerna visar samma stagnerande

tendens i EU. Flera kandidatländerna beräknas visa sjunkande

som av

befolkningstal. Likväl har stora befolkningsomflyttningar skett inom

det forna Sovjetväldet. Som exempel kan nämnas att uppskattningsvis två miljoner människor lever i Ryssland sedan de efter Sov-

nu jetunionens upplösning lämnat andra OSS-stater. Ett annat exempel är Ukraina. Sedan landet blev självständigt år 1991 har 1,4 miljoner människor vandrat in i och än 1,1 miljoner ut ur landet. Men

mer även vid sidan dessa stora migrationsflöden som inte, med

av undantag för flykten från forna Jugoslavien, har berört Västeuropa, kan noteras stor ökning i människors rörlighet. Som exempel kan

en nämnas antalet gränspassager in i och ut Polen var 237 miljoner

att ur år 1995. Detta är tiodubbling sedan mitten av 1980-talet. Från

en kommunisttidens instängdhet har Polen alltså utvecklats till ett land med öppna och väl trafikerade gränser. Till viss del återspeglar statistiken över rörlighet i Öst- och Centraleuropa också flyktingström-

även mörkertalet säkerligen är stort. Såväl Ryssland som mar, om

34 Utgångspunkter sou 1997:159

OSS och kandidatländerna är i betydande grad transitländer för legal och illegal migration som ofta har Västeuropa som mål.

Detta, liksom att de öppnare gränserna kan ge större spelrum för den gränsöverskridande brottsligheten, måste oroa också EU-länderna. Det senare fenomenet existerar redan i EU-länderna själva. Det nya är att de gamla sarnhällsstrukturernas upplösning i Central- och Östeuropa samt Baltikum har gett en grogrund för och ett nytt verksarnhetsfält för organiserad brottslighet i form av bl.a. narkotikahandel, människosmuggling, illegal handel med stulna fordon och vapen samt penningtvätt. Ryssland, övriga OSS och kandidatländerna är exempelvis alla, i varierande utsträckning, transitländer för den internationella narkotikahandeln. På tysk sida har konstaterats att människosmuggling och annan gränsöverskridande kriminalitet tidigare var närmast okända företeelser längs den då stängda tyska östgränsen men att situationen nu är en annan.

Under åren 1994 1996 ansökte tio central- och östeuropeiska

samt baltiska stater kandidatländerna på denna utrednings språk om medlemskap i Europeiska unionen, nämligen Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern. Unionen har välkomnat ansökningarna se närmare avsnitt 2.3.1. Skälen härtill är många. På området rättsligt och inrikes samarbete, som denna utredning handlar om, är målet att länka in samhällsutvecklingen i kandidatländerna i de banor som utstakats i EU och dess medlemsstater. Genom en tillväxt i ekonomin, genom medlemskap i EU och genom de åtaganden detta innebär kan en utveckling undvikas, där förhållandena i kandidatländerna destabiliserar också förhållandena i EU:s nuvarande medlemsstater. Ett omfattande kontaktnät och ett samarbets- och stödprogram har byggts upp för att underlätta kandidatländernas närrnande till EU. Detta berörs i sitt sammanhang med de olika sakfrågorna i denna utredning. Här skall endast konstateras att vad som också är mycket angeläget, enligt utredarens uppfattning, är att motsvarande kontakt- och stödprogram upprättas i förhållande till Ryssland och OSS. För regeringarna i dessa länder är det, liksom för kandidatländernas regeringar, av stor vikt att kunna hänvisa till internationella överenskommelser t.ex. när det gäller flyktingfrågor eller narkotikahandel för att i det egna landet kunna genomföra reformer. Samarbetet med Ryssland och OSS är dock ännu i sin linda de områden som denna utredning behandlar. Här återstår mycket att göra om EU vill undvika en situation, där förhållandena i de länder som inte blir medlemmar av EU destabiliserar utvecklingen i de nya medlemsstaterna. På grund av sitt geografiska läge löper dessa senare risken att importera problem från sina

alltså analogi till den situation EU-länderna själva befinner grannar, en sig i förhållande till kandidatländerna.

1997:159 Utgdngspunkter 35 SOU

2.2 EU

2.2.1 Samarbetet i rättsliga och inrikes frågor av

i dag och dess bakgrund

Inledning

Den fria rörligheten för ingår bland de målsättningar för den personer inre marknaden utan inre gränser och med fri rörlighet för varor, tjänster och kapital som finns fördragsfäst i nuvarande personer, artikel 7 i EG-fördraget. Målet ursprungligen att fullt ut a var genomföra fri rörlighet på samtliga fyra områden senast den 31 december 1992. Så skedde också i stort sett utom i fråga om fri rörlighet för personer. Fri rörlighet för EU-medborgare gäller visserligen i fråga om rätten fritt flytta inom och ta anställning, bedriva ekonomisk

att unionen

verksamhet och tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat samt där efter anställningens slut. Även familjemedlemmar, stanna kvar medborgarskap, omfattas denna rätt. Fri rörlighet för andra oavsett av än arbetstagare och företagare, t.ex. studenter, forskare, egna pensionärer .och andra självförsörjande personer, föreligger också under förutsättning att vederbörande inte ligger värdlandet till last. Däremot har det ännu inte varit möjligt att helt genomföra fri rörlighet i den meningen att fritt kan passera unionens inre gränser utan att man bli föremål för personkontroll något slag. Oenighet har nämligen av rått hur artikel 7 i EG-fördraget skulle tolkas. Striden har gällt om a möjligheterna utöva personkontroll, t.ex. passkontroll, vid de inre att gränserna. Med andra ord rätten till fri rörlighet i detta hänseende om endast omfattar EU-medborgare eller även medborgare från andra länder än EU:s medlemsstater medborgare från tredje land. Den förstnämnda åsikten har företrätts Storbritannien. Denna fråga har av emellertid fått sin lösning artikel 73j i EG-fördraget, numera genom vilket innebär att rätt till fri passage av unionens inre gränser utan att bli föremål för personkontroll kommer att gälla också för medborgare i tredje land. Priset för denna överenskommelse, som nåddes i och med fördragsrevisionen i Amsterdam 1997, var att Storbritannien och Irland medgavs undantag. Dessa två stater kommer således att ha rätt företa personkontroller vid alla sina gränser även i framtiden. att Fri rörlighet för i form avskaffande av identitetskontrolpersoner av ler vid de inre gränserna förutsätter att andra åtgärder för att garantera medborgarnas trygghet och säkerhet, s.k. kompensatoriska åtgärder, först har vidtagits. Till dessa åtgärder hör att medlemsstaterna har

betryggande gränskontroller kan stå emot smuggling av

yttre som eller och olika former gränsöverskridande organisevaror personer av rad brottslighet, de kan bemästra olaglig invandring m.m., att de att

36 Utgångspunkter

har en samordnad viserings-, asyl- och invandringspolitik, att de har metoder att komma till rätta med olaglig narkotikahantering eller annan grov organiserad brottslighet i det egna landet och förmåga till samarbete med andra medlemsstaters myndigheter, t.ex. tull och polis. Detta tänkande där samarbetet grundas på behov nödvändiga - av kompensatoriska åtgärder har dominerat alltsedan 1980-talet. - Schengensarnarbetet, som skildras i det följande, är ett klart exempel. Först i och med fördragsrevisionen i Amsterdam har samarbetet i rättsliga och inrikes frågor fått självständig grund. Ett EU:s en av uttalade mål är numera att bevara och utveckla unionen ett som område med frihet, säkerhet och rättvisa artikel B i Unionsfördraget.

Kort historik

Ett samarbete i rättsliga och inrikes frågor förekom redan före Unionsfördragets tillkomst mellan medlemsstaterna. Detta skedde dels formlöst i olika samarbetsorgan mellan EU:s medlemsstater, dels inom ramen för andra internationella organisationer som t.ex. Europarådet. Europarådet grundades 1949 med uppgift att bl.a. vidmakthålla och utveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Arbetet inom Europarådet har resulterat i ett antal konventioner på det rättsliga området. Förutom europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll kan nämnas konventioner angående dataskydd, förbud mot tortyr, barns rättigheter, erkännande och verkställighet av domstolsavgöranden, penningtvätt, inbördes rättshjälp i brottmål, utlämning och överförande dömda av personer. Terroristaktiviteterna i Europa ledde under 1970-talet till ett ökat behov av informations- och erfarenhetsutbyte mellan olika länder med syfte bekämpa terrorism. År 1974 etablerades därför att det s.k. TREVI-samarbetet genom vilket EG:s dåvarande medlemsstater, dock utanför gemenskapssamarbetet, kunde utbyta information i bl.a. polisiära frågor. Detta samarbete utvidgades sedan till att även omfatta narkotikabrottsbekämpning, allvarliga former av gränsöverskridande kriminalitet inklusive mafñabrottslighet samt de polisiära och säkerhetsmässiga konsekvenserna av en inre marknad. TREVI sysslade även med frågor om polisutbildning och oroligheter i samband med större internationella sammankomster, t.ex. det allt vanligare förekommande våldet vid fotbollsmatcher. Genom konventionen om ömsesidigt bistånd mellan respektive tullmyndigheter Neapelkonventionen som ingicks av de dåvarande medlemsstaterna redan 1967 etablerades tidigt ett tullsamarbete i frågor rörande såväl första som tredje pelaren. Inom ramen för denna konvention bildades den s.k. MAG-,gruppen Mutual Assistance

Utgångspunkter

Group för att utveckla och befrämja samarbetet mellan medlemsstatertullmyndigheter. Detta gällde framför allt bekämpningen av nas narkotikasmuggling. Inför öppnandet av de inre gränserna den 1 januari 1993 tillsattes också 1989 särskild ad hoc-grupp, MAG-92, en med uppgift att söka stärka och effektivisera tullens kontrollarbete vid de yttre gränserna och utöka samarbetet mellan tullmyndigheterna och andra brottsbekämpande myndigheter. På 1970-talet upprättades på franskt initiativ ett samarbete de civil- och straffrättsliga områdena Espace Judiciaire Civil et Penale mellan de dåvarande medlemsstaterna i EG. Arbetet bedrevs i en ad hoc-grupp för juridiska frågor. Samarbetet på invandrings- och flyktingfrågornas område har för EG:s vidkommande pågått sedan sista hälften av 1980-talet. I Vitboken fullföljandet inre marknad från juni 1985 pekade kommissioom av en på behovet en gemensam syn invandrings- och asylomnen av rådena för att kunna skapa ett område med fri rörlighet för personer utan inre gränskontroller. Därefter tillsattes i oktober 1986 en ad hocför immigration. Samarbetet avsåg även frågor om yttre gränser grupp och asyl. Genom beslut Europeiska rådet år 1988 togs ett stort steg i av riktning mot att hålla denna verksamhet. En särskild samman koordinatorsgrupp tillkallades för att förverkliga den fria rörligheten för I det s.k. Palmadokumentetet angav gruppen vilka personer. åtgärder krävdes för att nå detta mål, nämligen åtgärder vid som gemenskapens yttre respektive inre gränser och inom EG-territoriet, åtgärder mot terrorism och droghandel, viseringspolitik, åtgärder vid prövning asyl, åtgärder beträffande medförs av resande av varor som samt civil- och straffrättsligt samarbete. De flesta av de föreslagna åtgärderna sådana som inte innefattades av EG:s kompetens utan var krävde mellanstatligt samarbete. Det samarbete som Palmadokumentet föranledde fördes, med undantag för Viseringsfrågorna, i och med Unionsfördraget Maastrichtfördraget 1993 in i vad som också kallas EU:s tredje pelare. Viseringsfrågorna fördes däremot genom artikel 100c i det reviderade EG-fördraget in under traditionell EG-kompetens den första pelaren. Genom avdelning VI i Unionsfördraget forrnaliserades således det samarbete redan tidigare förekommit mellan EU:s medlemsstater som i rättsliga och inrikes frågor. Samarbetet i den tredje pelaren förblev emellertid, till skillnad från arbetet inom EG den första pelaren, av mellanstatlig Det omfattades alltså inte EG-rätten och dess natur. av principer utan har endast haft folkrättslig status. Detta innebar att någon nonngivningskompetens inte fördes över till unionen, att EGdomstolen endast har haft jurisidiktion i den mån den har tilldelats sådan i det särskilda fallet, att beslut krävt enhällighet och att genomförande beslutade åtgärder skett i enlighet med medlemsstaternas av nationella regler. För Sveriges del har detta t.ex. betytt att inom

38 Utgångspunkter

samarbetets ram beslutade konventioner måste godkännas riks-

av dagen.

I avvaktan att den fria rörligheten för skulle komma att

personer förverkligas fullt ut ingick Frankrike, Tyskland, Belgien, Nederländerna och Luxemburg år 1985 ett mellanstatligt avtal Schengenavtalet om ett successivt avvecklande av personkontrollerna vid de gemensamma gränserna och om ett utvecklande av det polisiära och rättsliga samarbetet länderna emellan. En tillämpningskonvention till avtalet Schengenkonventionen undertecknades sedan år 1990. Denna innehåller bestämmelser om praktiska åtgärder för att genomföra avvecklingen av den inre gränskontrollen samt andra nödvändiga sarnarbetsåtgärder, bl.a. ifråga om polissamarbete, rättsligt samarbete innefattande regler om inbördes rättshjälp i brottmål och utlänming, dataskydd, narkotikabekämpning, harrnoniserad viseringspolitik, regler om vilken medlemsstat som är ansvarig för prövningen av en asylansökan och om enhetliga yttre gränskontroller, s.k. kompensatoriska åtgärder.

Ett viktigt element i Schengensarnarbetet är även det datoriserade informationssystemet Schengen Information System SIS för informationsutbyte i första hand mellan medlemsstaternas polismyndigheter. Systemet bygger helt på nationell rätt, dvs. de nationella myndigheterna bestämmer vilka uppgifter som får lagras och för vilka ändamål de får användas. Vilken typ av uppgifter som får föras in i SIS regleras däremot av Schengenkonventionen. I artiklarna 95 100

anges att uppgifter om rapporterade personer, om föremål som är efterlysta för beslag eller för att användas som bevismaterial i en rättegång bl.a. stulna eller försvunna motorfordon av vissa slag,

skjutvapen och legitimationshandlingar och om personer eller

fordon som är föremål för hemlig övervakning eller särskild kontroll får föras in i registret. Schengenkonventionen innehåller också regler om skydd för de personuppgifter som registreras i SIS. En särskild tillsynsmyndighet utövar tillsyn över systemet i enlighet med reglerna i Schengenkonventionen och 1981 års europeiska konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter Europarådets dataskyddskonvention. Överföring av uppgifter får inte ske förrän erforderliga föreskrifter om skydd för personuppgifter som motsvarar en sådan skyddsnivå finns hos medlemsstaterna.

Konventionen började tillämpas den 26 mars 1995 vid vilken tidpunkt de inre gränskontrollerna upphörde mellan sju av de vid tillfället nio medlemsstater som var anslutna till samarbetet. Dessa var, förutom de fem grundarstaterna, även Spanien och Portugal. Schengensamarbetet är öppet för alla medlemsstater i Europeiska unionen och efter undertecknande av avtal om anslutning till samarbetet deltar numera samtliga EU-länder, med undantag för Storbritannien och Irland. Även Island och Norge deltar. De tvâ sistnämnda, inte är

som medlemmar i EU, har därvid ett särskilt samarbetsavtal med Scheng-

sou 1997:159 Utgángspunkter 39

enländerna dem rätt att delta i samarbetet. Till skillnad från

som ger de övriga 13 Schengenstaterna har de dock ingen formell beslutanderätt.

Deltagande i det fullständiga operativa samarbetet är för närvarande begränsat till åtta stater förutom de sju ovarmänmda nu även Italien, varför gränskontrollerna mot de övriga Schengenländerna, däribland Sverige, ännu inte har avvecklats. För att detta skall kunna ske krävs för Sveriges del dels att SIS byggs ut, dels att vissa villkor uppfylls, bl.a. måste anslutningsavtalet ratiñceras och tillfredsställande bevakning yttre gräns finnas. Vidare krävs att samtliga med-

av lemsstater deltar i samarbetet ger sitt samtycke. Medlemskap i det

som operativa samarbetet är således inte automatiskt, utan det kan sägas föreligga vetorätt för de operativa medlemmarna. Från den 1

en december 1997 kommer antalet operativa medlemsstater att utökas med Österrike och Grekland till tio stycken. För Greklands del innebär deltagandet emellertid inte att kontrollen vid de inre gränserna kommer att avvecklas. För att så skall ske krävs ytterligare ett särskilt beslut Schengensamarbetets verkställande kommitté.

av

Schengensamarbetet har alltid varit avsett att vara ett provisorium i avvaktan på att gemensamma regler kan träda i kraft i hela EU avseende fri rörlighet för och kompensatoriska åtgärder för

personer förverkligandet detta mål. I avtalet föreskrivs därför att EU-regler,

av allteftersom de antas, har företräde framför Schengenregler. Detta har t.ex. blivit fallet i fråga vissa asylfrågor, viseringsregler och

om vapenregler. När Dublinkonventionen, som behandlar vissa asylfrâgor, trädde i kraft den l september 1997 ersatte den således Schengenkonventionens regler rörande vilken stat i sak skall ansvara för

som

prövningen asylansökan. Schengensamarbetets olika bestånds-

av en delar behandlas närmare i de olika sakavsnitten.

Unionsfördragets hittillsvarande reglering

När kandidatländerna blir medlemmar av EU kan 1997 års fördragsrevision antas genomförd. Att Unionsfördraget av i dag ändå

vara skildras här beror att dagens EU-samarbete sådant som det beskrivs i de olika sakavsnitten i denna utredning bygger på EU:s nu gällande

grundfördrag.

Europeiska unionens mål är, enligt artikel B i Unionsför-

Ett av draget i dess nuvarande lydelse, att utveckla ett nära samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Innebörden av detta preciserades i Maastricht i avdelning VI, artiklarna K K.9 i Unionsfördraget.

- Någon definition vad menades med begreppen rättsliga och

av som inrikes skedde inte. Däremot i fördragets artikel K.1 de nio

angavs områden medlemsstaterna skulle betrakta som frågor av gemen-

som samt intresse, nämligen:

Asylpolitiken. Reglerna för personers överskridande medlemsstaternas yttre av gränser och för kontrollförfaranden i samband med detta dvs. yttre gränskontroller. Invandringspolitiken och politiken mot medborgare i tredje land när det gäller a villkoren för inresa till och rörlighet inom medlemsstaternas territorium för medborgare i tredje land, b villkoren för bosättning inom medlemsstaternas territorium för medborgare i tredje land, inklusive villkoren för familjers återförening och tillträdet till arbetsmarknaden, c kampen mot olaglig invandring, bosättning och arbete inom medlemsstaternas territorium när det gäller medborgare i tredje land. 4. Kampen mot narkotikamissbruk, i den mån detta område inte omfattas av 7 — Kampen mot bedrägerier i internationell skala, i den mån detta område inte omfattas av 7 - Civilrättsligt samarbete. 7. Straffrättsligt samarbete. Tullsamarbete. Polissarnarbete inklusive, om så behövs, visst tullsamarbete - för att hindra och bekämpa terrorism, olaglig narkotikahandel och andra grova former av internationell brottslighet, i samband med organisation av ett unionstäckande system för informationsutbyte inom en europeisk polisbyrå Europol. Dessa frågor skulle behandlas med beaktande av Europakonventionen och 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning Genévekonventionen samt med beaktande av det skydd som medlemsstaterna ger personer som förföljs av politiska skäl. Arbetet i rättsliga och inrikes frågor leds av ministerrådet, som på detta område består av justitie- och inrikesministrarna i medlemsstaterna. Under rådet finns ett antal arbetsgrupper och kommittér som behandlar de olika sakfrågorna och förbereder dessa för beslut i rådet. Medlemsstaterna informerar och samråder med varandra inom rådet i syfte att samordna sitt handlande de aktuella områdena. På initiativ av en medlemsstat och i vissa fall även kommissionen får rådet anta gemensamma ståndpunkter och främja allt samarbete som tjänar unionens mål. Rådet får också efter ett sådant initiativ besluta om gemensamma åtgärder i den mån unionens mål genom den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar bättre kan förverkligas genom ett gemensamt handlande. Alla beslut som fattas av rådet kräver enhällighet. Besluten är inte bindande, även om de allmänt anses innebära en folkrättslig förpliktelse för medlemsstaterna att se till att beslutade gemensamma åtgärder genomförs och efterlevs nationellt. Rådet kan också utarbeta konventioner som det sedan skall rekommendera medlemsstaterna att anta i enlighet med sina respektive

Utgdngspunkter 41

konstitutionella bestämmelser, dvs. för Sveriges del godkännande av riksdagen. Genom praxis har rådet också antagit beslut, resolutioner, rekommendationer, slutsatser och förklaringar. De sistnärrmda instrumenten nämns emellertid inte i avdelning VI som former för beslutsfattande inom tredje pelarens område. Förfarandet har kritiserats av Europaparlamentet.

2.2.2 Amsterdamfördraget: Ett gradvis inrättande av ett

område med frihet, säkerhet och rättvisa

Resultatet av samarbetet i rättsliga och inrikes frågor inom tredje pelaren är i hög grad beroende av de olika medlemsstaternas agerande och vilja att samverka på ett givet område. Enligt en i EU utbredd uppfattning har samarbetet inte fungerat tillräckligt bra och olika förslag om att effektivisera detta, t.ex. genom att föra över delar av tredje pelaren till den första, började därför diskuteras. I den regeringskonferens som avslutades i juni 1997 i Amsterdam kom samarbetet inom den tredje pelaren också att uppmärksammas alltmer för att till slut utgöra av konferensens huvudfrägor. Det fördrag som

en regeringskonferensen utmynnade Amsterdamfördraget, innehåller också ett stort antal ändringar detta område. Det är Unionsfördraget i denna lydelse kommer att vara aktuell för nya medlemmar

nya som i EU.

Vid fördragsrevisionen beslutades även att det skulle ske en omnurnrering av artiklarna i Unionsfördraget och EG-fördraget när Amsterdamfördraget trätt i kraft. I rapporten används dock den artikelnumrering som förelåg vid Amsterdamfördragets undertecknande hösten 1997. En tabell med den framtida numreringen av de för utredningens vidkommande relevanta artiklarna finns i bilaga

I den nya lydelsen artikel B i Unionsfördraget har unionens mål

av för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor närmare preciserats pâ så sätt att det anges vara att bevara och utveckla unionen som ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, där den fria rörligheten för personer garanteras samtidigt lämpliga åtgärder vidtas avseende kontroller

som vid yttre gränser, asyl, invandring samt förebyggande och bekämpande av brottslighet.

Fördragsändringarna innebär i de delar som är aktuella för

utredningen inga nyheter i sak. De nio sarnarbetsområdena i artikel

—— K.1 se ovan är fortfarande aktuella. Däremot innebär fördragsändringarna att delar det nuvarande samarbetet i rättsliga och inrikes

av frågor förs över från tredje pelaren till den första genom en ny avdelning Illa i EG-fördraget betecknad Visering, asyl, invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer. Den annan politik det här är fråga om är yttre gränskontroll och visst civilrättsligt

42 Utgångspunkter

samarbete. Alla dessa områden blir genom överföringen föremål för den kompetens som EU:s institutioner har till följd av regleringen i EG-fördraget. Särskilda övergångsregler kommer emellertid att gälla för beslutsförfarandet. Dessa innebär bl.a. att rådet skall fortsätta att fatta besluten med enhällighet under en övergångsperiod om fem år samt att ett enhälligt rådsbeslut krävs innan hela eller delar av de områden som omfattas av avdelning Illa kan föras över till ett förfarande där beslut fattas med kvalificerad majoritet.

Kvar i avdelning VI i Unionsfördraget, dvs. i tredje pelaren, blir

polissamarbetet däri inbegripet visst tullkriminalsamarbete och

samarbetet i straffrättsliga frågor. Avdelningen har även fått en ny rubrik som stämmer överens med det nya innehållet, nämligen Bestämmelser om polissarnarbete och straffrättsligt samarbete. För att öka effektiviteten i samarbetet har instrumentet rambeslut införts på tredje pelarens område. Rambesluten, liksom även vissa andra beslut, skall vara bindande för medlemsstaterna såvitt gäller avsett resultat, men har inte s.k. direkt effekt. Besluten kräver dock även i fortsättningen enhällighet. Vidare har EG-domstolen fått en utvidgad kompetens genom att den ges obligatorisk behörighet bl.a. i att lämna förhandsavgöranden om giltighet och tolkning av rambeslut och tolkning konventioner. Det skall även vara möjligt för konventioner

av

beslutas inom tredjepelarområdet att träda i kraft snabbare än i som dag genom att de börjar gälla redan när hälften av medlemsstaternas parlament ratificerat dem, dock endast mellan aktuella länder. Av de tidigare i avdelning VI nämnda beslutsinstrumenten återstår endast konventioner och gemensamma ståndpunkter. Dessutom skall, enligt ett särskilt protokoll, Schengenregelverket införlivas inom EU:s ramar.

I den nya lydelsen av Unionsfördraget finns också en reglering artikel K.15 som gör det möjligt för medlemsstater som ingått ett närmare samarbete på ett visst område att använda EU:s institutioner

under förutsättning att samarbetet syftar till att göra det möjligt m.m för EU att snabbare utvecklas till ett område med frihet, säkerhet och rättvisa s.k. flexibel integration.

Den avdelning IIIa i EG-fördraget stadgar i den inledande

nya bestämmelsen artikel 73i att rådet i syfte att gradvis upprätta ett omrâde med frihet, säkerhet och rättvisa inom fem år efter ikraftträdandet Amsterdamfördraget skall vidta åtgärder för att säkerställa

av fri rörlighet för i enlighet med artikel 7a i EG-fördraget

personer samtidigt som vissa stödåtgärder vidtas i fråga om kontroll av yttre gränser, asyl och invandring samt för förebyggande och bekämpande

brott. De åtgärder som avses här är fastställande av normer och av förfaranden för personkontroll vid yttre gräns, regler om visering och åtgärder villkoren för tredjelandsmedborgare att röra sig

som anger inom EU artikel 73j. Vidare avses åtgärder asylområdet i form

regler avgör vilken medlemsstat som skall vara ansvarig för av som

Utgángspunkter 43

prövningen av en asylansökan, fastställande av miniminorrner för mottagande av asylsökande, för tolkningen av flyktingbegreppet, för förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus och för att ge tillfälligt skydd fördrivna personer från tredje land som inte omfattas av Genêvekonventionens flyktingbegrepp samt beslut om åtgärder mot olaglig invandring och olaglig bosättning, inbegripet regler om repatriering av olagliga invandrare jfr artikel 73k. De åtgärder som skall vidtas inom en femårsperiod för bekämpande och förebyggande av brott avser gradvisa beslut om åtgärder som fastställer minimiregler för brottsrekvisit och påföljder på områdena organiserad brottslighet, terrorism och narkotikahandel jfr artikel K.3 .e. Rådet skall även vidta andra åtgärder på asyl- och invandringsområdena, nämligen i fråga om ansvarsfördelning mellan medlemstaterna i samband med insatser för att ta emot flyktingar m.fl. en

, gemensam invandringspolitik när det gäller regler för rätt till inresa och bosättning i EU samt fastställande av rättigheter och villkor för inom en EU-stat lagligen bosatt tredjelandsmedborgare att bosätta sig och söka arbete i annan medlemsstat jfr 73k. I avdelning IIIa sägs slutligen att rådet skall vidta åtgärder som rör civilrättsligt samarbete som har gränsöverskridande följder och som är nödvändiga för att den inre marknaden skall fungera jfr artikel 73m, lämpliga åtgärder för att stärka det administrativa samarbetet mellan medlemsstaterna på de områden som omfattas av avdelning IIIa jfr artikel 73n och andra, säkerhetshöjande åtgärder på polis- och straffrättsområdet enligt bestämmelserna i avdelning VI i Unionsfördraget.

När kandidatländerna blir medlemmar i EU kommer, som redan nämnts, det egentliga tredjepelarsamarbetet endast att omfatta polissamarbete däri inbegripet även visst samarbete mellan tullorganisationerna samt straffrättsligt samarbete. Målet för medlemsstaternas agerande inom den tredje pelaren skall, enligt den nya artikel K.l, vara att åstadkomma en hög säkerhetsnivå för medborgarna inom ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Detta mål skall uppnås genom förebyggande och bekämpande av brottslighet, vare sig denna är organiserad eller inte, särskilt terrorism, människohandel och brott mot barn, olaglig narkotikahandel och olaglig vapenhandel, korruption och bedrägeri, genom ett närmare samarbete mellan polisen, tullen och andra behöriga nationella myndigheter, både direkt och genom Europol, liksom mellan rättsliga myndigheter och andra berörda myndigheter samt, om nödvändigt, genom tillnämming av vissa typer av nationella straffrättsliga regler.

Det polisiära samarbetet skall bestå av operativt samarbete mellan behöriga nationella myndigheter detta innefattar t.ex. även tullen för att förebygga, upptäcka och utreda brott, informationsutbyte, samarbete i fråga om utbildning och utbyte av sambandsmän m.m. samt samarbete när det gäller möjligheterna att upptäcka grov organiserad brottslighet artikel K.2. Samarbete skall även främjas

44 Utgångspunkter

genom och inom Europol genom vidtagande av vissa åtgärder såsom t.ex. samordning och genomförande av gemensamma undersökningsåtgärder mellan nationella myndigheter och Europol samt upprättande av nätverk för forskning, dokumentation och statistik om gränsöverskridande brottslighet. Det skall även vara möjligt att, under vissa förutsättningar liksom är fallet inom Schengen i dag, tillåta en nationell myndighet, t.ex. polisen och tullen, att agera gränsöverskridande genom att bl.a. fortsätta övervakning och förföljande av en person in på en annan medlemsstats territorium.

När det gäller det straffrättsliga samarbetet skall detta bl.a. avse områden som rättsligt bistånd i brottmål, underlättande av utlämning samt gradvisa beslut om åtgärder som fastställer minimiregler i fråga om brottsrekvisit och påföljder områdena organiserad brottslighet, terrorism och narkotikahandel artikel K.3. Det senare innebär emellertid inte att om en stats rättssystem saknar bestämmelser om lindrigaste påföljd att sådana måste införas.

Genom ett särskilt protokoll till Amsterdamfördraget införlivas, som ovan nämnts, Schengenregelverket i EU. I protokollet sägs att de nuvarande Schengenstaterna, dvs. samtliga medlemsstater utom Storbritannien och Irland, får fortsätta sitt samarbete, men att i fortsättningen EU:s institutioner och procedurer skall användas. Efter det att protokollet träder i kraft skall rådet med enhällighet vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att genomföra en överföring av Schengenregelverket till EU och med tillämpning av bestämmelserna i EU:s fördrag fastställa vilken pelare de olika delarna i regelverket skall hänföras till. Fram tills sådana beslut fattats skall Schengenregelverket anses tillhöra tredje pelaren. I och med att Schengen integreras i EU blir det också rådets uppgift att besluta när deltagandet för ännu icke-operativ medlemsstat skall bli operativt. På grund av

en att särskilda undantag tillerkändes Danmark i samband med Unionsfördragets ikraftträdande finns särskilda regler för denna medlemsstat. Detsamma gäller för Storbritannien och Irland som inte är medlemmar i Schengensamarbetet. Det föreskrivs också att samarbetsavtal skall ingås med Norge och Island i dag deltar i Schengensamarbetet

som utan att vara medlemmar i EU.

2.3 Utvidgningen

2.3.1 Allmänt

EU:s senaste utvidgning ägde rum 1995, då Finland, Sverige och Österrike inträdde medlemmar i unionen. Europeiska rådet

som uttalade vid möte i Köpenhamn 1993 att de med EU associerade

sitt

länderna i Ost— och Centraleuropa så önskade skulle få bli

som

Utgángspunkter 45

medlemmar i unionen när de uppfyllde vissa politiska och ekonomiska förutsättningar. Sedan dess har samtliga dessa tio länder ansökt om medlemskap, nämligen Ungern 1994, Polen 1994, Rumänien 1995, Slovakien 1995, Lettland 1995, Estland 1995, Litauen 1996, Bulgarien, 1995, Tjeckien 1996 och Slovenien 1996. Cyperns medlemskapsansökan inkom redan 1990.

Enligt artikel O i Unionsfördraget får varje europeisk stat ansöka

medlemskap i unionen. De elva kandidatländerna har godkänts om

ansökarländer Europeiska rådet, vilket beskrivs i nästföljande som av avsnitt. Medlemsansökan behandlas av Europeiska rådet, som fattar sitt beslut efter att ha hört kommissionen och efter samtycke av Europaparlamentet. Europeiska rådet beslutar med enhällighet, vilket betyder att och en av de nuvarande medlemsstaterna har vetorätt,

var liksom Europaparlamentet.

Villkoren för att upptas som medlem i unionen skall fastställas i ett avtal anslutningsfördrag mellan medlemsstaterna och den ansökande staten. I detta kan t.ex. Övergångslösningar skrivas in. I avtalet preciseras också de ändringar av EU:s fördrag som blir nödvändiga, exempelvis när det gäller den medlemsstatens representation i

nya olika Anslutningsfördragen skall ratificeras av alla avtalsslutan-

organ. de parter. Detta betyder att Sveriges riksdag skall godkänna det nya anslutningsavtalet.

Samtliga öst- och centraleuropeiska samt baltiska kandidatländer har under 1990-talet ingått s.k. Europaavtal med EG. Avtalen, som är associationsavtal enligt artikel 238 i EG-fördraget, innebär frihandel för industrivaror, innehåller också andra bestämmelser, även på

men det rättsliga och inrikes området. För Cyperns vidkommande slöts ett sådant avtal redan 1973.

2.3.2 Villkor för medlemskap

Europeiska rådets uttalande vid mötet i Köpenhamn i juni 1993 innebar således vändpunkt i relationerna mellan EU och de

en blivande kandidatländerna. Vid mötet lades också vissa politiska och ekonomiska förutsättningar för EU-medlemskap fast. Dessa förutsättningar, de s.k. Köpenhamnskriterierna, är att kandidatlandet för det första har institutioner har uppnått sådan stabilitet att de garante-

som

demokrati, upprätthållande rättsstatsprincipen the rule of rar av 1aw, respekt för de mänskliga rättigheterna samt respekt för och skydd minoriteter, för det andra att landet har fungerande mark-

av en nadsekonomi liksom kapacitet att möta konkurrenstryck och marknadskrafter inom unionen samt för det tredje att landet har möjligheter att uppfylla medlemskapets förpliktelser, inklusive målen om en politisk, ekonomisk och monetär union. Ytterligare en förutsättning för en

46 Utgángspunkter

utvidgning var att unionen hade förmåga att inlemma landet utan att

integrationsprocessen inom EU blev lidande.

Dessa förutsättningar för medlemskap bekräftades och vidareutvecklades sedan i december 1995 vid Europeiska rådets möte i Madrid där man också framhöll behovet av att skapa förutsättningar för

en gradvis, harmonisk integrering av kandidatländerna. Detta borde i synnerhet ske genom utvecklande av en marknadsekonomi, justeringar av de administrativa strukturerna samt skapandet stabil ekono-

av en misk och monetär miljö. Tidtabellen för utvidgning, nämligen att

en utvidgningsförhandlingarna skulle inledas sex månader efter det att regeringskonferensen avslutades i Amsterdam 1997 och i ljuset dess

av resultat, beslutades också vid Madridmötet och bekräftades sedan vid Europeiska rådets möte i Dublin i december 1996. För Cyperns del hade motsvarande beslut om att inleda medlemskapsförhandlingar

sex månader efter regeringskonferensens slut fattats vid Europeiska rådets möte i Korfu 1995 och återbekräftats bl.a. 1996 i Florens. Vid mötet i Madrid gav Europeiska rådet också kommissionen i uppdrag att ta fram yttranden över kandidatländerna. Detta resulterade i Agenda 2000, som presenterades i juli 1997. Ett motsvarande yttrande över Cypern presenterades av kommissionen 1993.

För denna utredning är kraven på respekt för demokrati och rättsstatsprincipen av intresse. Dessa båda villkor för medlemskap fimis numera inte enbart uttalade i de s.k. Köpenharrmskriterierna utan framgår direkt av Unionsfördraget i den lydelse som detta kommer att ha vid kandidatländernas inträde i unionen. Ett i Unionsfördraget uttalat villkor för medlemskap är nämligen att medlemsstaterna måste respektera fördragets artikel F. Denna artikel säger bl.a. att unionen bygger på principerna om frihet, demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt på rättsstatsprincipen, vilka principer är gemensamma för medlemsstaterna. Stater som önskar bli medlemmar i EU förväntas inte bara respektera dessa principer i teorin utan också ha omsatt dem i praktiken. Vad detta innebär behandlas i avsnitt

Ett annat villkor för medlemskap är att kandidatländerna kan uppfylla medlemskapets förpliktelser i form antagande och

av

implementering av gemenskapens samlade regelverk, inklusive EGdomstolens avgöranden och t.ex. ingångna mellanstatliga konventioner. Detta regelverk är därmed också den givna utgångspunkten för bedömningarna i denna rapport. Regelverket utvecklas hela tiden och kan vid tidpunkten för ett kandidatlands inträde i unionen ha hunnit både utvidgas och förändras. I denna rapport kan dock av naturliga skäl endast det regelverk beaktas som gäller hösten 1997.

Grundläggande är naturligtvis bestämmelserna i de båda fördragen, Unionsfördraget och EG-fördraget. Dessa har redovisats i avsnitt 2.2. Där framgår också att till regelverket numera också räknas hela Schengenregelverket, och därvid inte enbart Schengenavtalet, dess

Utgángspunkter 47

tillämpningskonvention och dess tillärnpningsbeslut, utan även vissa inom samarbetet fattade beslut i olika frågor m.m. Protokollet angående införlivandet av Schengenregelverket inom EU:s ramar säger uttryckligen artikel 8 att detta regelverk måste godtas fullt ut av alla stater ansöker om inträde i unionen. Något undantag av brittisk

som eller irländsk modell är således inte möjligt för nya medlemsstater.

Liksom vid tidigare utvidgningar har Europeiska rådet förkastat tanken medlemskap för stater som enbart delvis antagit gemenska-

regelverk. Kraven ett införande av gemenskapens regelverk pens på nationell nivå senast vid inträde i unionen får anses innebära en stor utmaning för de central- och östeuropeiska samt baltiska kandidatländerna. Till skillnad från den förra utvidgningen, då Finland, Sverige och Österrike blev medlemmar i EU, är det i kandidatländernas fall inte fråga om inträde i EU av sedan länge demokratiska stater med väl utvecklade rättsstatliga principer, vars lagstiftning i

delar redan är EU-anpassad. Gemenskapens regelverk har också stora under de senaste åren utvidgats avsevärt. Nya förpliktelser har tillkommit, bl.a. på de områden omfattas av denna rapport. Till

som ytterrnera visso är regelverket på området rättsliga och inrikes frågor svåröverskådligt. Någon auktoritativ, samlad förteckning har när detta skrivs ännu inte överlämnats till kandidatländerna. En sådan förteckning har dock utlovats ordförandeskapet inom ramen för den

av strukturerade dialog medlemsstaterna för med kandidatländerna.

som

Ett flertal olika omständigheter gör regelverket på tredje pelarens område svåröverskådligt. En sådan är att de olika beslut, som under åren fattats i EU-kretsen, har varit mellanstatlig art. De har alltså

av inte den kända formen förordning, direktiv eller bindande beslut. Det är fråga åtgärder, gemensamma ståndpunkter,

om gemensamma rekommendationer, resolutioner, deklarationer och beslut, vars förpliktande karaktär för medlemsstaterna är osäker.

En sådan omständighet är att en viktig del av samarbetets

annan substans ligger i mellanstatliga konventioner ingångna mellan medlemsstaterna enligt nuvarande artikel K.3 i Unionsfördraget eller artikel 220 i EG-fördraget. Brysselkonventionen om domstols behörighet och verkställighet domar på privaträttens område och

om av Romkonventionen tillämplig lag kontraktsrättsliga förpliktelser,

om

båda trätt i kraft, är exempel på konventioner som tillkommit som med stöd artikel 220. Bland konventioner ingångna enligt artikel

av K.3 bör nämnas Europolkonventionen, CIS-konventionen och utlänmingskonventionen. De sistnämnda konventionerna har, när detta skrivs, ännu inte trätt i kraft.

En tredje omständighet, bidrar till att göra regelverket svår-

som överskådligt, är att det finns konventioner som också bör gälla för kandidatländerna, trots att de ingåtts i fora utanför EU. Viktiga exempel är Europakonventionen, Genêvekonventionen och dess New York-protokoll, Europarådets och FNzs konventioner mot tortyr m.m.

,

48 Utgångspunkter

Europarådets penningtvättkonventionoch FN s narkotikakonventioner.

: Dessa grundläggande mellanstatliga konventioner är alla gällande i EU:s nuvarande medlemsstater och utgör en gemensam grund som ibland, men inte alltid, åberopas i EU:s grundfördrag. Detta förhållande har beröring med de politiska krav som ställs kandidatländerna enligt Köpenhamnskriteriema

Regelverket berörs mer ingående i samband med behandlingen av sakfrågoma i de olika avsnitten.

Det förtjänar till sist att framhållas att regelverket området rättsliga och inrikes frågor för med sig praktiskt samarbete medlemsstaterna emellan och en praktisk tillämpning i nationell miljö. Kommissionen betonar detta i sina länderyttranden. Samma hållning intas av EU:s medlemsstater under de pågående diskussionerna om den kommande utvidgningen.

2.3.3 Bistånd

Ansvaret för en anpassning och införande av EU:s regelverk ankommer i första hand kandidatländerna själva. I detta arbete är emellertid det bistånd som ges dels bilateralt, dels multilateralt viktigt. Biståndet från EU för speciella insatser i kandidatländerna på tredje pelarens område har fram till det senaste året varit blygsamt. I stället har uppbyggnaden av rättsliga institutioner, utbildningsinsatser och liknande huvudsakligen skett genom samarbete och bistånd från enskilda EU-stater eller från internationella organ som Europarådet, International Organisation for Migration IOM, FN:s internationella narkotikakontrollprogram UNDCP, FN:s Flyktingkommissariat UNHCR och den s.k. Budapestprocessen. Även USA spelar

genom en roll i detta biståndsarbete.

Vid Europeiska rådets möte i Essen i december 1994 beslutade EU att inrätta en samlad strategi för att förbereda de associerade länderna i Central- och Östeuropa samt Baltikum för ett framtida medlemskap. Huvudelementen i denna strategi är implementering av de associationsavtal s.k. Europaavtal som ingåtts med kandidatländerna, bistånd från EU under övergångstiden genom EU:s biståndsprogram PHARE, anpassning av sådan lagstiftning som behövs för ett deltagande i den inre marknaden samt en s.k. strukturerad dialog mellan EU och kandidatländerna på olika områden. Den senare består av möten dels mellan regeringscheferna, dels på ministernivå. På tredje pelarens område sker sådana ministennöten två gånger per år. Den strukturerade dialogen har av många ansetts vara en "ostrukturerad monolog", en situation som dock förbättrades under det nederländska ordförandeskapet första halvåret 1997 då i vart fall dialogen på tredje pelarens område kom att koncentreras till ett sakområde, nämligen asylfrågor.

PHARE-programmet inleddes ursprungligen år 1989 som ett

Utgångspunkter 49

biståndsprogram för Polen och Ungern, men har successivt utvidgats till att omfatta de tio kandidatländerna samt Albanien. Programmet har tidigare varit i huvudsak efterfrågestyrt, men skall fr.0.m. 1998 bli föremål starkare styrning från EU:s sida. Programmets huvudför en mål, nämligen att förbereda kandidatländerna för medlemskap, skall uppnås att biståndet kommer att fokuseras till två prioriterade genom områden behövs för införandet av gemenskapens regelverk i som kandidatländerna, nämligen uppbyggnad institutioner, i form av ett av förstärkande den administrativa kapaciteten i kandidatländerna, och av finansiering investeringsprojekt av olika slag. Sent har tredjepelarav

frågorna kommit att uppmärksammas. PHARE:s styrkommitté

beslutade i november 1996 att avsätta särskilda medel för insatser på detta område i form två Det dessa begränsades till av program. ena av de baltiska staterna och grånskontrollfrågor. Det andra programavser är emellertid horisontell karaktär och omfattar samtliga tio met av kandidatländer och alla typer tredjepelarfrågor med särskild av inriktning på gränskontroller, imrnigration/ asyl och rättsligt samarbete. Andra PHARE-program har anknytning till tredje pelarens som område Phare Multi-Country Transit Facilitation and Customs är t.ex. Modernisation Programme tullsamarbete, däribland frågor som avser gränsövergångar samt träning tjänstemän i sökande efter bl.a. om av narkotika och stulna fordon och PHARE:s narkotikaprogram, som syftar till förstärka brottsbekämpning avseende prekursorer, att och penningtvätt. Även de nationella PHAREsyntetiska droger inrättats för varje kandidatland har vissa för de programrnen som enskilda länderna skräddarsydda biståndsprojekt på tredje pelarens

område. En stor del biståndsinsatserna området rättsliga och inrikes av frågor till kandidatländerna från enskilda E U-länder avser insatser på

det polisiåra området, inte minst narkotikapolisverksamheten. På detta

område är i synnerhet de nordiska länderna samt Tyskland, Frankrike och Storbritannien aktiva. Tyskland har exempelvis lämnat bistånd till polisorganisationerna i samtliga tio kandidatländer i form av både material bl.a. datorer, polisbilar och forensisk utrustning och utbildning. Storbritannien har däremot huvudsakligen satsat på utbildningsinsatser av olika slag. När det gäller svenska biståndsinsatser finansieras dessa huvudsakligen Utrikesdepartementet och SIDA. SIDA är också central av förvaltningsmyndighet för stödet till de central- och östeuropeiska samt baltiska Särskild prioritet till vårt eget närområde, dvs. staterna. ges grannländerna Estland, Lettland, Litauen och Polen samt Ryssland och Ukraina. Men bistånd löpande även till de andra kandidatländerna ges i form enskilda projekt. Det sammanlagda svenska biståndet till av Central- och Östeuropa samt Baltikum omfattar naturligtvis mer än området rättsliga och inrikes frågor. Det totala svenska biståndet under

50 Utgångspunkter

perioden 1995/96 1998 kan beräknas till 4 miljarder kronor,

- varav cirka 1 miljard kanaliseras via PHARE.

De svenska biståndsinsatserna på utredningens område berörs under de olika sakavsnitten. Redan här kan dock nämnas de särskilda avtal med de baltiska staterna angående rättsbistånd efter regeringens

som beslut slutits av Domstolsverket, Riksåklagaren och Kriminalvårdsstyrelsen i syfte att informera och ge kunskaper till domare, åklagare och kriminalvårdspersonal. Avtalen innebär bl.a. möjligheter för baltiska domare, åklagare m.fl. att genom längre studiebesök följa arbetet vid svenska domstolar och andra myndigheter inom rättsväsendet samt att hjälp vid förberedelse lagstiftning. Även de svenska polis-

ges av ny och tullväsendena är mycket aktiva på biståndsområdet. Rikspolisstyrelsen har t.ex. tilldelats 42 miljoner kronor för biståndsinsatser avseende polisen och gränstjänsten i de baltiska staterna, Ryssland och Polen. Det polisiära biståndets huvudinriktning är på kunskapsöverföring. Sådan kombineras emellertid oftast med tillhandahållande av strategiskt material, t.ex. inom det forensiska området. Polisen har bl.a. iordningställt ett fungerande kriminaltekniskt laboratorium i Tallinn. Kommunikationsutrustning, begagnade lämnas också i bistånd. Polisiär bistândsverksamhet sker dessutom på vänortsbasis mellan enskilda svenska polismyndigheter och myndigheter på vänorter i kandidatlånderna. Sådana projekt genomförs till stor del ideellt. Tillsammans med Norge, Danmark och Finland har Sverige inrättat ett samarbetsprojekt avseende polisutbildning till de baltiska polisorganisationerna, den s.k. Nordic Baltic Police Academy. Även tullens bistånd består av kunskapsöverföring och tillhandahållande

av material, bl.a. har Generaltullstyrelsen anordnat seminarier och studiebesök för baltiska tulltjänstemän i syfte att lära ut metoder för att upptäcka olika typer av smugglingsbrott samt donerat bilar och radiokommunikations- och röntgenutrustning. Vidare har Kustbevakningen lämnat bistånd för att utveckla de baltiska staternas gränskontroll till sjöss dels i form av moderniserade civila bevakningsfartyg och annan materiel, dels i form av kompetensutveckling. Fartygen och utbildningsinsatserna har visat sig vara till ömsesidig nytta för Sverige och mottagarlånderna. Bland SIDA:s aktiviteter kan nämnas att det pågår ett arbete med att skapa långsiktiga program för insatser rättsområdet exklusive polisen i Baltikum.

Sverige är också aktivt i den särskilda aktionsgrupp mot organiserad brottslighet, Baltic Sea Task-Force on Organised Crime, som upprättats i Östersjöområdet. Aktionsgruppens arbete beskrivs i avsnitt

Som synes är biståndet mångfacetterat. Kandidatländerna framhåller själva biståndets nödvändighet. En vanlig prioritering från deras sida är utbildning och utrustning.

3 Rättsstatsprincipen rule of law

the

Rule of law: A feature attributed to the UK constitution by Professor Dicey Law the Constitution 1885. embodied three concepts: the absolute predominance of regular law, so that the government has no arbitrary authority the citizens; the equal subjection of all including officials to over the ordinary law administered by the ordinary courts; and the fact that the citizens personal freedoms formulated and protected by the ordinary law are rather than by abstract constitutional declarations. Utdrag A Dictionary of Law, Oxford University Press, 1994. ur

Europeiska rådet förklarade i juni 1993 i Köpenhamn att medlemskap i Europeiska unionen bl.a. förutsätter att ett kandidatland kan uppvisa stabilitet hos de institutioner, som säkerställer demokrati, rättsstatsprincipen the rule of law, mänskliga rättigheter samt respekterande och skydd minoriteter. Dessa breda kriterier går utöver EU:s av regelverk i inskränkt mening se avsnitt 2.3.2 men svarar mot mer artikel F i Unionsfördraget i dess utformning. I artikelns första nya heter det unionen bygger principerna frihet, demokrati

punkt att om

och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt rättsstatsprincipen, vilka principer är gemensamma

för medlemsstatema. Utredaren går inte in på frågan demokratins stabilitet i kandidatom länderna. Detta helt övergripande fråga i samband med frågan är en EU:s utvidgning. Viktigast för just denna konsekvensutredning, om gäller rättsliga och inrikes frågor, är kriteriet stabilitet hos de insom stitutioner säkerställer rättsstatsprincipen. Denna fråga behandlas som i det följande. Som bakgrund vill dock utredaren lyfta fram några en belyser de båda näraliggande kriterierna mänskliga

punkter som

rättigheter och skydd för minoriteter. Samtliga kandidatländer är medlemmar Europarådet och har av

ratiñcerat Europakonventionen än inte alla dess tilläggsprotokoll

om t.ex. det avskaffande dödsstraff i fredstid, se punkten 4. om av 2. Yttrandefrihet existerar i flertalet av kandidatländerna, även om den endast åtnjuter grundlagsskydd i ett fåtal av dem. Detsamma gäller

religionsfriheten. Ett hot mot yttrandefriheten kan i vissa fall komma från den organiserade brottsligheten, när det riktas mot uppsökande journalistik. Ett annat hot är befintlig lagstiftning som i praktiken

begränsar massmedias yttrandefrihet, exempelvis stränga förtalslagar eller begränsar rätten för journalister att vägra uppge sina lagar som källor. Lagstiftning på sådant sätt begränsar yttrandefriheten finns som i bl.a. Polen och Rumänien.

Angående asylrätten se avsnitt 6.2.3. 4. Dödsstraff är förbjudet i Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern. I Slovakien diskuteras ett återinförande. I Estland förbereds lagstiftning avskaffar dödsstraffet. Bulgarien, som Lettland och Litauen har infört moratorium för utdömande av dödsstraff. Lettland verkställde dock dödsdomar så i februari sent som 1996. Allmänt kan också sägas att det, i de ännu har kvar stater som dödsstraff på straffskalan, finns ett starkt folkligt motstånd mot att det avskaffas. Detta gäller även Estland. Tortyr förekommer, såvitt bekant, inte i kandidatländerna. Däremot är de undermåliga förhållandena i häkten och fängelser omvittnade, liksom ett utbrett polisvåld som i vissa fall t.ex. Bulgarien och Rumänien har karakteriserats polisbrutalitet. som Skyddet för den enskildes integritet kan svårbedömbart, vara eftersom lagstiftning och praxis lätt går isär. Klart är att samma problem finns i kandidatländerna som i EU-länderna när det gäller att väga behovet av integritetsskydd för den enskilde mot behovet av effektiva metoder i kampen mot brottsligheten. En skillnad kan ligga i den skilda historiska erfarenheten efter världskriget i öst och väst. I kandidatländerna uppfattas ofta polismakten medborgare av som företrädare för, just, polisstat. I vilken mån kandidatländerna har en lagstiftning som uppfyller 1981 års europeiska konvention skydd om för enskilda vid automatisk databehandling personuppgifter av Europarådets dataskyddskonvention eller EG:s dataskyddsdirektiv 95/46/EG har utredaren inte hunnit kartlägga. Befolkningsminoriteter finns ialla kandidatländer, möjligen med undantag för det största av dem, Polen, är det etniskt mest som homogena landet i kretsen. Behandlingen av minoriteterna bedöms av kommissionen som någorlunda tillfredsställande, med ett romerna som stort undantag. Denna betydande befolkningsgrupp diskrimineras påtagligt i Bulgarien, Rumänien, Slovakien, Tjeckien och Ungern. Såväl kommissionen som Europarådet har också uppmärksammat att Slovakiens behandling av den ungerska minoriteten i landet har vissa diskriminerande inslag. Denna ytliga översikt kan avslutas med att kommissionens slutomdöme 43 i Agenda 2000, Del 1 citeras: "Även ytterligare s. om framsteg behöver göras i ett flertal kandidatländer i fråga ett om effektivt utövande av demokratin och skyddet för minoriteter, finns det endast ett kandidatland, Slovakien, som inte uppfyller de politiska villkor som har lagts fast av Europeiska rådet i Köpenhamn." Genom Amsterdamfördraget införs bestämmelse i Unionsfören ny draget. Här ges rådet möjlighet att fastslå att en medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter principer som i artikel F.l. Den anges förutsedda sanktionen är att tillfälligt upphäva suspendera den felande statens rättigheter enligt fördraget. Hit hör rösträtten i rådet.

Rättsstatsprincipen the rule law 53

Stabiliteten hos de institutioner i kandidatländerna som säkerställer rättsstatsprincipen är, såvitt utredaren förstår, en fråga av helt avgörande betydelse när konsekvenserna EU:s utvidgning skall av bedömas området rättsliga och inrikes frågor. Man kunde till ordet stabilitet lägga orden kapacitet och kompetens. Det är sannolikt att övertagandet EU:s regelverk 1’acquis av communautaire, avsnitt 2.3.2 kommer att ske under de närmast se kommande åren. Det är viktigt att detta också gäller de civil- och straffrättsliga konventioner har utarbetats se avsnitt 9. I som exempelvis Ungern görs den bedömningen att anpassningen av landets rättsliga skall genomförd vid sekelskiftet. En kontroll av system vara detta inför avgörandet medlemskap bör vara möjlig. Svårare om nya blir att bedöma graden av faktisk implementering. väcker två förtroendefrågor. Den första

Implementeringsfrågan

gäller förtroendet i kandidatländerna för de egna myndigheterna, liksom förtroendet mellan dessa. Den andra frågan gäller vilket förtroende myndigheterna i EU-länderna kan ha för sina motparter i

kandidatländerna. När det gäller den första frågan kan ifrågasättas om en klar uppfattning har hunnit sig vad statens roll bör vara i ett modernt rota om demokratiskt samhälle. Övergången från kommunisttidens centralstyrning kan visa sig längre tid än förutsett i mentalt hänseende. ta -- Under halvt sekel har rättsstatsprincipen inte kunnat upprätthållas. ett Det är naturligt, följd detta, att både lagstiftningen och dess som en av kommit instrument för politisk kontroll. Härtill

tillämpning att ses som

kommer den delvis traditionella myndighetskorruptionen. Domstolarna är oberoende i samtliga kandidatländer, med undantag för Slovakien. Korruption förekommer emellertid också inom rättsväsendet, har endast vissa fall Bulgarien, Lettland och men betydande. Rättskipningens problem är huvud- Slovakien angetts som sakligen andra slag. Den lagstiftning, nu introduceras i av som kandidatländerna, för domarna och praxis saknas. Detta leder till är ny rättsosäkerhet. Dessutom är domstolarna underbemannade och domare, och försvarsadvokater lågavlönade. Dessa yrken har också åklagare anseende. Bristen pâ erfarna och kompetenta åklagare och lågt socialt leder till orimligt långa väntetider. I Slovenien kan det, för att domare exempel, dröja till fem år innan ett ärende kommer upp i ta ett upp rätten. andra förtroendefrågan är central. Det handlar här om det Den förtroende EU:s medlemsländer måste ha för varandra. Ingen del av EU:s kan fungera utan att det genomförs av medlemsstaterna

regelverk

och deras förvaltningar. På området rättsliga och inrikes frågor är detta uppenbart. Det

räcker peka gränskontroller, upprätthållande av ordning och

att säkerhet, brottsbekämpning, asylpolitik och olaglig invandring. Samarbetet, ofta för med sig utbyte känslig information, som av

54 Rdttsstatsprincipen the rule law

förutsätter förtroende för samarbetsparten. Som det är, uppvisar nu kandidatländernas förvaltning stora brister. Kompetent och språkkunnig personal saknas, rutiner och utrustning felas. Nyckelorden när det gäller behoven är utbildning och utrustning. Ett annat nyckelord är

obesticklighet.

Slutsatsen är att upprustning de rättsvårdande myndigheterna en av i bred mening är nödvändig, om kandidatländerna med framgång skall kunna införlivas i ett europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa. Risken finns att kandidatländernas knappa statliga resurser satsas på andra områden som i länderna i fråga ses som mer angelägna. Upprustningen måste ges fullt stöd EU och dess medlemsstaav ter. EU-ländema och kommissionen bär också ett för de här ansvar att nämnda aspekterna av medlemskapet inte försummas under förhandlingarna. Bistånd för uppbyggnaden demokratiska institutioner sker av genom bl.a. Europarådet och EU. För EU:s vidkommande kanaliseras biståndet genom olika PHARE-program, bl.a. det multilaterala Demokratiprogrammet, vars syfte är att stärka rättsstatsprincipen och de mänskliga fri- och rättigheterna i kandidatländerna. EU samarbetar också med OECD inom ramen för det s.k. SIGMA III-programmet Third Support Programme for Improvement in Governance and Management. Genom detta ges bistånd för att stärka den offentliga sektorns kapacitet i kandidatländerna, exempelvis uppbyggnagenom den av en opartisk och opolitisk tjänstemannakader i statsförvaltningen. Bland Europarådets aktiviteter bör särskilt nämnas de två programmen Demo-Droit och Themis. Demo-droit både multiger lateralt och bilateralt bistånd i syfte att stärka rättsstatsprincipen i kandidatländerna och hjälper även till med arbetet med införa att lagstiftning i kandidatländerna är förenlig med Europarådets olika som instrument. Themis-programmet demokratiinsatser i vid avser bemärkelse. Inom för detta har bl.a. tagits frågor den ramen upp om oberoende domarrollen i en rättsstat, åklagarväsendets funktion i en sådan m.m. Tillsammans med Europarådet har kommissionen inrättat ett gemensamt program avseende integreringen av personer med utländskt ursprung i Estland och Lettland och ett avseende beslutande organ för minoriteter. Sverige bidrar aktivt både de olika EUgenom programmen och genom Europarådets bistånd till kandidatländerna. De svenska bilaterala insatserna riktar sig i huvudsak till staterna i vårt närområde. Särskilda avtal om rättsbistånd har exempelvis träffats av

Domstolsverket, Riksåklagaren och Kriminalvårdsstyrelsen med de

baltiska staterna. Därutöver kan nämnas att bilateralt bistånd för att stärka demokratiutvecklingen i kandidatländerna också bl.a. ges genom SIDA.

4 Yttre grånskontroll

4.1 EU

En förutsättningarna för fria rörlighet på den gemensamma av varors marknaden i Europa är att har upprättat ett enhetligt yttre man tullskydd och också export- och irnportregirn i andra en gemensam avseenden. Detta gjordes i och med tullunionens fullbordan. På samma

sätt är kontrollordning vid unionens yttre gränser en av en gemensam förutsättningarna för fria rörlighet inom EU. Avskaffandet personers gränskontrollerna medlemsstaterna emellan förutsätter en likformig av och effektiv gränskontroll. Klara gränser gentemot icke-medyttre och betryggande kontroll passerar in eller ut lemmar en av vem som dessa gränser är förutsättningar för deltagande i ett europeiskt över område med frihet, säkerhet och rättvisa. En gemensam invandringskan inte upprätthållas EU och dess med-

eller flyktingpolitik av

lemsstater dessa förutsättningar brister. Gränskontrollen är om dessutom ett viktigt verktyg i kampen mot gränsöverskridande

brottslighet.

alltid erkänts EU-länderna, dock inte förrän vid Detta har av som i Amsterdam har kunnat om att införa en

fördragsrevisionen enas gränskontroll. Det förslag till en yttre gränskontroll-

gemensam yttre sedan länge ligger på bordet har inte antagits, bl.a. konvention som därför Storbritannien och Spanien är oeniga i Gibraltarfrågan. att Följden EU inte när detta skrivs har kunnat förelägga är att - kandidatländema något formellt gällande gemensamt regelverk på

området gränskontroller. Schengens regelverk är ännu inte en yttre EU:s regelverk. Frågan är inte desto mindre av sådan vikt att del av kandidatländema måste räkna med den de stora försom en av Detta har kandidatländema också fullt klart för sig

handlingsfrågoma.

se avsnitt 4.2. fördragsändringar vidtogs i Amsterdam heter det Genom de som hädanefter i EG-fördraget 73j att rådet inom en period av fem

artikel

år efter ändringarnas ikraftträdande skall besluta om åtgärder som medlemsstaternas yttre gränser och med vilkas hjälp avser passage av skall fastställas normer och förfaranden som medlemsstaterna det

de utför personkontroller vid sådana gränser". För-

skall följa när ordningar eller direktiv är alltså att vänta. EU:s 15 medlemsstater har anslutit sig till Schengensam- 13 av Schengenkonventionen innehåller tydliga normer och arbetet. den gränskontrollen. Utredaren har ansett sig förfaranden för yttre

56 Yttre gränskontroll

kunna utgå från att dessa bestämmelser i huvudsak blir gällande också efter ett inlemmande i EG:s regelverk. Bestämmelserna överensstämmer i stort sett med vad som sägs i det redan nämnda, inte antagna förslaget till yttre gränskontrollkonvention. Den fortsatta framställningen utgår alltså från Schengenregelverket. Schengenkonventionen definierar begreppet yttre gräns de som avtalsslutande parternas land- och sjögränser samt flygplatser och hamnar, såvida de inte räknas som inre gränser artikel l. Gemensamma landgränser är naturligen inre gränser. Dessutom är harrmar och flygplatser inre gränser i den mån det gäller direkt trafik på andra hamnar och flygplatser i Schengenområdet, utan mellanlandning eller angöring av hamn i tredje land. Ett medlemsland kan bevilja en utlänning, dvs. enligt konventionens definition varje annan person än medborgare i EU:s medlemsstater, rätt till inresa i Schengenområdet för vistelse i högst tre månader. Förutsättningen är att han/hon har giltiga inresehandlingar, visering där sådan krävs och bevis förmåga att försörja sig. Ytterligare krävs att vederbörande inte står på spärrlista eller utgör risk annars en för den allmänna ordningen, statens säkerhet eller någon de av avtalsslutande parternas internationella förbindelser artikel 5. Om ett medlemsland vill ge visering för längre tid än tre månader, ett s.k. nationellt uppehållstillstånd, gäller den längre tiden endast landet i fråga och övriga medlemsstater måste underrättas. Bestämmelserna skall inte påverka vad som gäller om asyl. Bestämmelserna om kontroll vid unionens Schengenområdets yttre gränser kan skildras under tre rubriker, nämligen regler för passerandet av dessa gränser, frågan om transportöransvar och frågan om anlitande av Schengens infonnationsssystem SIS. De yttre gränserna får passeras endast vid auktoriserade gränsövergångsställen och under fastställda öppethållandetider. Schengens verkställande kommitté i en framtid EU:s råd bestämmer närmare villkoren för lokal gränstrafik, nöjesbåtar, kustfiske osv. Medlemsstaterna är skyldiga att införa påföljder för passerande de yttre av gränserna, om sådant sker utanför gränsövergångsställena och de fastställda öppethållandetiderna artikel 3. Mellan gränsövergångsställena skall gränsen bevakas av rörliga enheter artikel 6.3. Kontrollen vid de yttre gränserna sker enligt varje medlemslands egna lagar och sköts av de nationella myndigheterna. Samtidigt gäller att hänsyn skall tas till alla medlemsstaters intressen och att kontrollen skall ske enligt gemensamma principer artikel 6. Minimum är att alla personers identitet skall fastställas genom kontroll av resedokument. Detta gäller både vid inresa i och utresa ur EU Schengenområdet. För medborgare i stater utanför EES-omrâdet är kraven högre, i synnerhet vid inresa. Rätten till inresa, arbete och vistelse kontrolleras. Därutöver skall kontrollen syfta till efterspaning av och hindrande av hot mot medlemsstaternas inre säkerhet och allmänna ordning.

Yttre gränskontroll 57

Även fordon och föremål inresande för med sig skall kontrolle-

som ras. Flygpassagerare från tredje land skall bli föremål för pass- och handbagagekontroll då de övergår i transit till en flyglinje inom EU. Inom Schengensamarbetet har också utarbetats en handbok manual för kontroll av yttre gränser.

Det är uppenbart att dessa regler väcker en förtroendefråga. Gränskontrollen måste vara likvärdig överallt för att nå sitt syfte. Kedjan är inte starkare än sin svagaste länk. Europas geografi gör det ibland svårt att bevaka alla delar av de yttre gränserna. Utvidgningen till nya länder i Central- och Östeuropa och Baltikum gör det heller inte lättare. Det har för övrigt i praktiken visat sig att misstänksamhet råder också inom Schengenkretsen mot förhållandena i några av de

medlemsländema. Detta har fördröjt dessas inträde i det egna operativa samarbetet och därmed också gränskontrollens borttagande gentemot dem se avsnitt 5. Särskilda besökskommittéer reser vart tredje år runt i Schengenländerna för att försäkra sig om gränskontrollens effektivitet. Innan en stat nått fullt operativt medlemskap förekommer också liknande undersökande besök. Sverige har haft sådant besök.

Schengenkonventionen ålägger också medlemsstaterna att införa bestämmelser om transportöransvar artikel 26. Uttryckligen sägs att detta inte fâr inskränka asylrätten. Transportöransvaret innebär skyldighet för transportören att ta ansvar för den tredjelandsmedborgare vägras inresa vid den yttre gränsen. Transportören skall

som

för vederbörandes återtransport till tredje land. Transportören svara är också skyldig att kontrollera de resandes inresehandlingar.

Slutligen kan SIS sägas vara en viktig beståndsdel av den yttre gränskontrollen. Systemet, som är en nyskapelse, skildras i avsnitt 8 eftersom det huvudsakligen är ett gemensamt datasystem för polisiärt och rättsligt samarbete. En nationell myndighet med ansvar för gränskontroll hör till dem som får utnyttja systemet. Genom att söka information i SIS kan myndigheten mycket snabbt konstatera om en

är uppförd spärrlista för utlänningar enligt artikel 96 i person

Schengenkonventionen.

Den med gränskontrollfrågan nära sammanhängande viseringsfrågan behandlas i avsnitt 6.3.4.

Vid den europeiska tullunionens gränser klareras in- och utgående gods. Tullens kontroll blir då samtidigt ett led i försvaret mot illegal införsel från tredje land av vapen, narkotika och andra varor.

58 Yttre gränskontroll

4.2 Kandidatländema

En etablerad, väl fungerande yttre gränskontroll är en klar och tydlig förutsättning för att personers fria rörlighet skall kunna förverkligas i EU. I och med fördragsrevisionen i Amsterdam är en sådan gränskontroll dessutom en förutsättning för framtida medlemskap i den europeiska unionen se avsnitt 2. Till dess att rådet fattat beslut jämlikt den nya ordningen, gäller bestämmelserna i Schengenkonventionen. Det är till dessa bestämmelser kandidatländerna i nuläget har att anpassa sig. Kandidatländerna har alla förklarat att de vill biträda Schengensamarbetet. Flertalet av dem anstränger sig också att bygga upp en väl fungerande yttre gränskontroll. I länder som Polen, Tjeckien och Ungern finns också nationella gränser som bevakades även under Sovjettiden. De baltiska länderna ingick däremot själva i Sovjetunionen. Vid frigörelsen fanns därför inte överenskomna nationella gränser gentemot Ryssland och inte heller bevakning av några sådana gränser. Enligt samstännniga uppgifter har numera Estland etablerat en effektiv gränskontroll vid den gemensamma estnisk-ryska gränsen. Detta sker i samverkan med ryska gränsmyndigheter. Enligt kommissionens utlåtande är däremot, för att nämna ett motsatt exempel, Litauens 60 mil långa gräns mot Vitryssland till större delen obevakad. Estlands fall är dock så till vida enklare än flera andra kandidatländers eftersom landet endast har två landgränser att bevaka mot Lettland resp. Ryssland. Detta kan jämföras med Polen och Ungern som vardera har gemensam landgräns med sju andra länder den polska landgränsen överstiger 300 mil. En komplikation är nämligen att det inte är möjligt att säga var EU:s kommande yttre gräns går, så länge man inte kan säga att kandidatländerna inträder i unionen samtidigt. För detta måste alltså kandidatländerna ha beredskap. I ett par fall, Bulgarien och Rumänien, har den undermåliga gränskontrollen i länderna lett till att EU upprätthåller viseringskrav.

En sammanfattning av de problem, som kandidatländerna måste övervinna, kan se ut som följer.

Utvidgningen bör inte medföra att EU importerar gränstvister. Där sådana föreligger, antingen mellan kandidatländerna eller mellan dem och andra länder, bör de vara lösta före tidpunkten för medlemskap. En lösning är att tvisten underställs internationella domstolen i Haag. Exempel på gränstvister, som det nu pågår förhandlingar om eller har underställts domstolen, är tvisten mellan Slovakien och

som Ungern om Donau-dammen samt tvisten mellan Lettland och Litauen om sjögränsen.

2. När ett kandidatland har nära relationer till en befolkningsgrupp i ett grannland har samma historia, språk och kultur kan ett strikt

som tillämpande av Schengens gränskontrollregler bli ett politiskt problem.

sou 1997:159 Yttre gränskontroll 59

Detsamma gäller viseringsfrâgorna, där kandidatlandet skall anpassa sig till EU:s gemensamma lista på länder för vilkas medborgare krävs visering se avsnitt 6.3.4. Ett tydligt exempel är Ungern. Stora ungerska minoriteter lever i dag i Vojvodina i Förbundsrepubliken Jugoslavien Serbien-Montenegro, Slovakien och Rumänien. Ett annat exempel ett sådant politiskt problem är relationen Tjeckien

- Slovakien. Även traditionell gränshandel kan spela roll. Över

en Polens gräns mot Ryssland, Litauen, Vitryssland och Ukraina reser ett växande antal människor som bedriver handel på de stora utomhusmarknaderna i Polen.

Resursfrågan är central. Det handlar om personella resurser, både numerärt och i fråga om utbildning samt om utrustning transportmedel, kommunikationsutrustning, utrustning för läsning och kontroll av dokument etc.. När detta skrivs är bristerna påtagliga i nästan alla kandidatländerna. Konsekvensen är, i dagsläget, olaglig invandring och människosmuggling liksom olaglig handel med narkotika eller vapen. Kandidatländerna är dock i färd med att söka förbättra situationen. Både EU och dess medlemsstater har inlett stödverksamhet. Som exempel på det förra kan nämnas "PHARE Border Management in the Baltic States" och på det senare biståndet från den svenska polisens sida i form av kunskaper och teknisk utrustning till de baltiska staterna och Polen för att bygga upp en modern gränskontrollorganisation. Likaså kan nämnas Finlands stöd till Estland för utveckling av ett modernt pass som är svårt att förfalska.

4. Förtroendefrägan kommer att visa sig vara avgörande. Kontrollen av den inre gränsen mellan ett nuvarande EU-land och ett nytt medlemsland kommer inte att släppas förrän förtroendet har infunnit sig se avsnitt 4.1 och 5. Inte heller kan man vänta sig att ett nytt medlemsland skall få tillgång till Schengens informationssystem förrän förtroendet är etablerat mellan de berörda ansvariga myndigheterna. En första förutsättning är att statsmakterna i kandidatländerna kommer till rätta med den korruption som nu finns i flera av dessa länders polis- och tullorganisationer.

Sammanfattningsvis kan sägas att de kommande medlemskapsförhandlingarna bör föras så att de motiverar kandidatländerna att upprätta en väl fungerande personkontroll vid sina gränser mot de länder inte blir medlemmar av EU. De nämnda problemen måste

som lösas under denna tid. Detta bör bevakas också av Sverige. Målet skall

och det är enligt utredarens mening inte onåbart att vara - riskerna att avveckla den inre gränskontrollen i förhållande till

av kandidatländerna inte skall vara större än risken av en avveckling mellan nuvarande medlemsstater. Men detta skall ses i hela sitt sammanhang. En fungerande yttre gränskontroll är en av förutsättningarna för ett utvidgat europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa.

60 Yttre gränskontroll

4. 3 Sverige

Sverige har anslutit sig till Schengenavtalet och dess tillämpningskonvention. När detta skrivs förestår riksdagens behandling av frågan om Sveriges anslutning. Utredaren har, som redan sagts, utgått frän att de krav på yttre gränskontroll som Schengenkonventionen uppställer fortsatt blir gällande också när Schengenregelverket har förts över till EGrätten se avsnitt 4.1. Om det blir några förändringar, lär de i vart fall inte i mildrande riktning.

Schengenkonventionen ger oss definitioner av begreppen yttre och inre gräns. För Sveriges del blir konsekvenserna i geografisk mening små. Sveriges landgränser berörs inte av utvidgningen. Den svenska kusten förblir i sin helhet yttre gräns i konventionens mening. En yttre gräns kan inte passeras utan identitetskontroll av personer, och detta gäller också om det är tal om medborgare i ett EU-land, t.ex. Polen efter en utvidgning. De förändringar av den yttre gränsen, som inträffar vid utvidgning, berör endast de hamnar och flygplatser

en som har reguljär tidtabellbunden trafik kandidatländerna. Förändringarna innebär att dessa hamnar och flygplatser helt eller oftast delvis blir inre gräns i EU:s mening. Detta behandlas i avsnitt 5.2.

Denna utrednings uppgift är att söka belysa konsekvenserna av att EU utvidgas med länder, som nu söker medlemskap i unionen. När det gäller Sveriges del av den för EU:s medlemsstater gemensamma yttre gränsen kan följande sägas. I geografiskt hänseende blir förändringarna små. Däremot kommer en hel del trafik, både sjötrafik och lufttrafik, att skifta karaktär från att ha varit tredjelandstrafik till att vara inomeuropeisk trafik. Det har uppskattats att det årligen rör sig om cirka 1 600 000 personer som korsar vår gräns inresa och utresa. Huvuddelen avser passagerare i färjetrafiken. Detta påverkar personkontrollens omfattning, varvid är att märka att den inte nödvändigtvis behöver minska. Som redovisas i avsnitt 5.2, har utredaren nämligen funnit att den inre gränsen också behöver bevakas vid en utvidgning av EU med nya medlemsstater. När det gäller den yttre gränskontrollen och frågan vilka åtgärder Sverige där

om behöver vidta inför ett operativt medlemskap i Schengen, kan konstateras att detta är föremål för statsmakternas prövning, när detta skrivs. De för kontrollen ansvariga myndigheterna, Rikspolisstyrelsen, Generaltullstyrelsen och Kustbevakningen, har i juni 1997 anmält synpunkter och resurskonsekvenser till regeringen i anledning av Schengenmedlemskapet. I fråga om den yttre gränskontrollen anmäls behov både personalsidan och när det gäller utrustning. Utredaren,

inte har till uppgift att bedöma detta, vill för sin del framhålla som följande.

De nuvarande EU-länderna, däribland Sverige, måste ställa höga krav på att kanditatländernas gränser kontrolleras effektivt. Detta

Yttre gränskontroll 61

gäller för vårt lands del i all synnerhet närområdet, dvs. de baltiska staterna och Polen. En enkel slutsats är att vår egen kontroll av den del av EU:s yttergräns som vi svarar för skall vara lika god som den vi begär av kandidatländerna. De nuvarande Schengenländerna kommer också, ett eller annat sätt, att förvissa sig om att så är fallet. En kedja är, som redan sagts, inte starkare än sin svagaste länk. Häri ligger också ett svenskt egenintresse. Det är inte önskvärt att vårt land används som transitland för olaglig invandring eller olaglig narkotikahandel.

EU:s utvidgning har för Sveriges del en klar Östersjöaspekt. De baltiska länderna och Polen tillhör kandidatländerna. För flera av EU:s nuvarande medlemsstater är EU:s yttre gräns också i det väsentliga en landgräns. Det är svårt att värja sig för intrycket att Schengenbestämrnelserna utarbetats med detta som bakgrund. Den svenska delen av EU:s yttergräns är dock en kust eftersom Finland och Norge deltar i Schengensamarbetet. Detta ändras inte om de baltiska staterna och Polen blir medlemmar av EU. Sverige har en av de längsta sjögränserna i EU. All sjötrafik, som inte är turlistebunden och går enbart mellan medlemsstater, skall kontrolleras i fråga om personers in- och utresa. Fasta gränskontrollpunkter måste inrättas och kusterna däremellan bevakas. Enligt uppgift från Kustbevakningen skulle ca 360 000 fartygsrörelser om året beröras. I dessa ingår trafiken med svenska och utländska fritidsbåtar, som är särskilt intensiv mellan Sverige och Norge utefter Bohuskusten, till och från Sverige i Öresundsregionen och längs syd- och ostkusten samt mellan Sverige och Finland i Ålands hav. I kontrollhänseende är det för övrigt principiellt ingen skillnad mellan svenska och utländska fartyg vid inoch utpassage över sjögränsen, eftersom även svenska fiske- och fritidsbåtar kan ha utländska medborgare ombord som skall följa reglerna om personkontroll. Rikspolisstyrelsen uppger att Sverige årligen besöks av ca 25 000 utländska fritids- och ñskefartyg. Utvecklingen torde medföra att denna trafik ökar när kandidatländernas utveckling kommit längre. Utredaren har inte kunnat finna annat än att den svenska beredskapen på det här området är otillräcklig.

En svensk gränskontroll enligt bestämmelserna i Schengenkonventionen kräver också att en systematisk utresekontroll återinförs efter att i 20 års tid inte ha tillämpats. Naturligtvis leder detta till ökad arbetsbelastning för kontrollmyndigheterna och till olägenheter för trafiken. Utredaren vill dock peka på att utresekontroll är ett gott medel när det gäller att tag på efterspanade personer och att den därmed har en brottspreventiv verkan som är av betydelse vid en utvidgning av EU se avsnitten 7 och 8.

5 Fri för inom EU

rörlighet personer

5.1 Begreppets innebörd

EG-fördraget ställer i artikel 8a.1 upp principen att fri rörlighet skall råda inom EU för alla medborgare i EU:s medlemsstater unionsmedborgare. Varje unionsmedborgare skall ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i detta fördrag och i bestämmelserna om genomförandet av fördraget" utredarens kursivering. Samma presumtion finns inte när det gäller tredjelandsmedborgare.

Den fria rörligheten för medborgare i EU:s medlemsstater har i långa stycken förverkligats. Vad som framför allt återstår är att avveckla identitetskontrollen vid gränserna mellan alla medlemsstater artikel 7a i EG-fördraget. Denna fråga tas upp något längre fram i texten.

Det kan alltså till en början konstateras att medborgare i EUländerna har rätt att fritt resa in i och uppehålla sig i en arman medlemsstat för att där söka och ta anställning artikel 48 i EG-fördraget, starta egen verksamhet eller ta emot tjänster artiklarna 52, 54 och 59 eller studera eller i övrigt vistas där som pensionärer osv., om de har tillräckliga medel för sin försörjning. De relevanta EGdirektiven uttrycker detta så att de inte bör "ligga det sociala trygghetssystemet i värdmedlernsstaten till last, under den tid de bor där". Studenter, pensionärer och övriga utövar sin rätt i enlighet med direktiven 90/364 366/EGG. Denna fria rörlighet omfattar även,

— enligt förordningen EEG 1612/98, familjemedlemmar makar och barn oavsett deras medborgarskap. Nära anhöriga som är medborgare i tredje land har alltså rätt att flytta med och bosätta sig i den andra medlemsstaten. De har även rätt att arbeta där.

EG-rättens fria rörlighet för personer är inte helt utan undantag, som också sägs i artikel 8a. Medlemsstaterna får behålla lagar som föreskriver särskild behandling av utlänningar om grunden är hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa artiklarna 48.3, 56 och 66 i EG-fördraget. EG-domstolen har genom skilda domslut inskränkt utrymmet för denna handlingsfrihet. Så har också skett i EG:s egna rättsakter, t.ex. i ett direktiv från år 1964, där det sägs att åtgärder vidtagna med hänsyn till allmän ordning och säkerhet uteslutande skall grunda sig på den berörda personens eget uppförande. När det gäller några yrken, t.ex. juridiska eller medicinska, kan

64 Fri rörlighet för personer inom EU

dessutom nationella behörighetsvillkor ställas upp. EU kan hantera detta hannonisering eller genom att söka få till stånd ömsesi-

genom digt erkännande av behörighet.

För inresa i ett medlemsland betyder detta att en medborgare i ett annat EU-land inte kan avkrävas arbetstillstånd eller uppehållstillstånd och inte heller handlingar, som styrker vederbörandes förmåga att försörja sig. Ändamålet med inresan får heller inte efterfrågas.

Den svenska utlärmingslagstiftningen har anpassats till dessa EGregler samt till avtalet ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsom-

om råde, EES, varigenom Island, Liechtenstein och Norge inbegripits. Frågan kandidatländernas delaktighet i personers fria rörlighet i

om den mening, det här är tal om, berör också grundläggande frågor om arbetsmarknaden. Dessa frågor, bl.a. kan handla om övergångs-

som tider, utreds av Utredningen EU:s utvidgning: konsekvenserna av personers fria rörlighet m.m. A 1997:03.

Här har talats om den fria rörligheten för medborgare i EU:s medlemsstater unionsmedborgare iEG-fördragets formulering. Enligt utredarens uppfattning måste emellertid med nödvändighet också frågan tredjelandsmedborgamas ställning i EU få allt större

om aktualitet, inte minst i perspektivet av EU:s utvidgning. Tredjelandsmedborgare kan vistas legalt eller illegalt i EU. Bådadera förekommer. Någon EU-politik ñmis, när detta skrivs, med

gemensam undantag för EU- och EES-medborgares nära familjemedlemmar, inte i någondera fallet, endast ansatser.

Tredjelandsmedbørgares rätt att förbli på ett medlemslands territorium regleras i huvudsak medlemslandet självt. Undantag

av gäller framför allt flyktingpolitiken, där miniminivåer fastlagts i internationella överenskommelser avsnitt 6.2 och de tredjelands-

se

medborgare omfattas av EG-rätten, exempelvis anhöriga till EU-

som medborgare. Schengenkonventionen tillför ytterligare några moment. Av artikel 22 framgår att tredjelandsmedborgare skall anmäla sig hos behörig myndighet i det Schengenland vars territorium han eller hon beträder, alltså även vid inresa från ett annat Schengenland. Anmälan skall ske vid ankomsten eller senast tre dagar därefter. Sådan anmälan skall göras enligt värdlandets bestämmelser. Såvitt utredaren har kunnat finna tillämpas emellertid inte artikel 22 i alla Schengenländer. Därjämte kräver solidariteten Schengenländerna emellan att samråd sker innan ett land beviljar uppehållstillstånd för personer, som upptagits på spärrlista enligt Schengens informationssystem. Detta sägs

i artikel 25 i Schengenkonventionen.

Inom EU har dock länge diskuterats möjligheten att stärka tredjelandsmedborgarnas ställning i unionen. IEG-fördraget, idess lydelse efter Amsterdam, sägs att rådet skall besluta om åtgärder som fastställer de rättigheter och villkor enligt vilka medborgare i tredje land är lagligen bosatta i medlemsstat får bosätta sig i andra

som en

Fri rörlighet för personer inom EU 65

medlemsstater artikel 73k.4. Frågan är känslig, och någon tidsgräns för när rådet skall fatta beslut i saken finns inte.

Det finns i dag betydande grupper av tredjelandsmedborgare, som lever i något EU-land med rätt att arbeta och stanna där, t.ex. turkiska medborgare i Tyskland. Det viktigaste exemplet bland kandidatländerna kan hämtas från de baltiska staterna. Icke-medborgare utgör 28 % befolkningen i Lettland och 25 % i Estland. Majoriteten av

av dessa är ryskspråkig. En del har också ryskt medborgarskap, andra är statslösa. Det finns i princip tre tänkbara lösningar av det problem,

här kan uppkomma vid ett estniskt resp. lettiskt medlemskap i som EU. Antingen erhåller icke-medborgarna medborgarskap i landet eller så tas de in under EU:s kommande regler för medborgare i tredje land

är lagligen bosatta i något medlemsland. Den tredje lösningen är som att de lämnar unionen. Det förefaller naturligt att Sverige arbetar för de två förstnämnda lösningarna.

Här har inte talats diskriminering. Frågan om diskriminering av

om minoriteter i den befolkningen har kortfattat behandlats i

egna avsnitt

Begreppet fri rörlighet för personer har emellertid också en annan innebörd. Den är att gränserna mellan EU:s medlemsstater skall kunna

utan personkontroll artikel 7a i EG-fördraget. Det bör från passeras början klargöras att detta stadgande enbart tar sikte att avveckla en av medlemsstaternas kontrollmetoder, nämligen den systematiska identitetskontrollen av personer vid gränspassage mellan EU-länder. Stadgandet ger inte några rättigheter när det gäller inresa eller uppehåll vistelse. Det är också viktigt att framhålla att regeln gäller alla personer, som befinner sig i EU, alltså både medborgare i EU:s medlemsstater och tredjelandsmedborgare. Att regeln har denna innebörd länge omstritt i EU, men tolkningstvisten har numera

var lösts. I EG-fördraget har genom Amsterdamfördraget en ny artikel 73j införts, säger att rådet inom en femårsperiod från det att texten

som trätt i kraft skall besluta om åtgärder i syfte att i överensstämmelse med artikel 7a, säkerställa att det inte förekommer någon kontroll av

vare sig dessa är unionsmedborgare eller medborgare i personer, tredje land, när de inre gränser. Storbritannien och Irland

passerar har medgetts undantag från denna regel. Nya medlemsstater kan inte påräkna ett liknande undantag.

Till dess att rådet har fattat beslut i saken enligt den nya fördragsregeln, gäller bestämmelserna i Schengenkonventionen för de stater

deltar i det operativa Schengensarnarbetet. Artikel 2 i konsom ventionen står central. Dess två första moment återges här.

De inre gränserna får passeras överallt utan att någon personkon-

troll genomförs.

2. Då den allmänna ordningen eller statens säkerhet så kräver, kan emellertid avtalsslutande part, efter samråd med de övriga

en avtalsslutande parterna, besluta om att vid de inre gränserna, under en

66 Fri rörlighet för personer inom EU

begränsad tidsperiod, genomföra nationella grånskontroller som är anpassade till det aktuella läget. Om den allmänna ordningen eller statens säkerhet kräver ett omedelbart ingripande, skall den berörda parten vidta nödvändiga åtgärder och snarast möjligt underrätta övriga avtalsparter om detta.

Artikel 1 i konventionen säger att med inre gräns avses de avtalsslutande parternas gemensamma landgränser samt deras flygplatser för inrikes flyg och deras hamnar för reguljära färjeförbindelser endast vad gäller ankommande eller avgående trafik till andra flygplatser eller hamnar på de avtalsslutande parternas territorium utan angöring av harrmar eller mellanlandning på flygplatser utanför detta territorium".

Kandidatländerna har förklarat att de önskar biträda Schengensamarbetet. Därmed har de också accepterat målet, en fri rörlighet för personer i unionen utan personkontroll vid de inre gränserna. Det är inte känt för utredaren, om kandidatländerna därvid har vägt in konsekvenserna av fri rörlighet också sinsemellan, men med tanke på deras historiska erfarenheter kan det kanske antas att de inte ser några svårigheter i detta.

Betänkligheterna ligger snarare på den andra sidan, alltså hos EU:s nuvarande medlemsstater. I denna rapport behandlas inte frågan om den gemensamma arbetsmarknaden. Men vid sidan härav kan betänkligheterna gälla alla de aspekter, som sammanfattats under uttrycket kompensatoriska åtgärder" se avsnitt 2.2 och som på sätt och vis kan sägas vara ämnet för denna utredning. De risker som följer att gränskontrollen avvecklas gentemot kandidatländerna, får

av

vara större än de risker det innebär att avveckla gränskontrollen mellan de nuvarande medlemsstaterna.

Man kunde föreställa sig att betänkligheterna skulle leda till krav under de kommande förhandlingarna på övergångstider. Men det finns

annan, enligt utredarens mening mera sannolik, lösning. Det är den en

när detta skrivs, tillämpas i Schengensamarbetet. Ett land, och som, alltså även ett kandidatland/nytt medlemsland, kan vara medlem både i unionen och i Schengen utan att för den skull få delta i det operativa Schengensamarbetet. Beslutet att slutligt integrera ett Schengenland,

fattas enhälligt, föregås bedömning av om landet i fråga som av en förmår uppfylla Schengenkonventionens krav med beaktande av senare tillämpningsbeslut. Som redan sagts, är den yttre gränskontrollens kvalitet viktig, men också landets förmåga i alla andra avseenden som täcks Schengensamarbetet kan naturligtvis komma att beaktas. En

av viktig förutsättning är exempelvis, såvitt gäller SIS, att ett nationellt SIS-register byggts Om denna tolkning är riktig, uppkommer inte

upp. något behov särskilda övergångstider. Den fria rörligheten för

av

i den mening som ligger i artikel 7a i EG-fördraget eller i personer artikel 2.1 i Schengenkonventionen utsträcks till det nya landet den dag de övriga medlemsstaterna beslutar att så skall ske. Genom enhällighetsregeln behåller varje land sin vetorätt i denna fråga. I

Fri rörlighet för personer inom EU 67

beslutet deltar Sverige. Hur situationen blir den dag Schengenbestämmelserna har ersatts av EG-regler kan naturligtvis inte med säkerhet anges. Utredaren håller dock för sannolikt att inflytelserika Schengenländer kommer att se till att både vetorätten och skyddsklausulen i artikel 2.2 i Schengenkonventionen bibehålls.

Den fria rörlighet för personer inom EU, som här har skildrats i sina grunddrag, fråntar inte medlemsstat rätten och skyldigheten att

en upprätthålla allmän ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa på det

territoriet. Det självklar utgångspunkt för denna rapport att egna är en varje deltagande stat måste kunna skydda sig och sina medborgare mot olaglig invandring och bosättning liksom mot gränsöverskridande brottslighet. Dessa båda frågor behandlas i avsnitten 7 och men berörs också i det närmast följande avsnittet 5.2.

5.2 Bevakning av inre gräns

Personkontrollen vid inre gräns har, när detta skrivs, i praktiken endast försvunnit mellan sju av E U:s medlemsstater nämligen Belgien, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna, Portugal, Spanien och Tyskland. En avveckling denna kontroll gentemot Italien och

av Österrike kommer gradvis att ske före utgången 1998. De

av mars förstnämnda ländernas erfarenheter intresse. Uppenbarligen har

är av

för illegal trafik över gränserna mellan dessa länder inte upphört, oron trots att det är fråga om välkända grarmar, som alla åtagit sig

Schengenförpliktelsema fullt ut.

Skyddsklausulen i artikel 2.2 i Schengenkonventionen har dock hittills endast utnyttjats av Frankrike. Detta land upprätthåller, när detta skrivs, personkontrollen vid gränsen till Belgien och Luxemburg under åberopande problem som orsakas av narkotikahandeln.

av Skyddsklausulen står öppen att användas också i framtiden, men det är uppenbart att Schengenländema inte önskar att den tas i bruk annat än vid nationella säkerhetsrisker av exceptionell art. För den skull prövas andra vägar att övervaka de inre gränserna.

Kretsen operativa Schengenländer har inlett ett nära samarbete

av mellan polismyndighetema med sikte i synnerhet pä övervakning av gränserna. Detta sker inom ramen för bilaterala avtal. Sådana förutses

i Schengenkonventionen artikel 39.4 och 39.5. Avtal har ingåtts,

eller förhandlas för närvarande, mellan Frankrike och Belgien, Frankrike och Italien, Frankrike och Luxemburg, Frankrike och

Tyskland, Frankrike och Spanien, Tyskland och Belgien, Tyskland

och Luxemburg, Tyskland och Nederländerna, Belgien och Luxemburg, Belgien och Nederländerna samt mellan Portugal och Spanien. Avtalen har skiftande innehåll, men tar oftast sikte att komma till rätta med olaglig invandring och olaglig narkotikahandel. Det kan

68 Fri rörlighet för personer inom EU

handla om utvidgade ledningscentraler, om gemensamma posteringar och om samarbete kring mobila enheter inom en viss radie från den gemensamma gränsen.

Enskilda Schenglenstater har också ansett det nödvändigt att skärpa övervakningen av Iden inre gränsen, när den systematiska personkontrollen har försvunnit. Som exempel kan Tyskland och Nederländerna närrmas. De tyska federala gränsskyddsstyrkorna, som samarbetar med de gränsnära förbundsländernas polis, övervakar både yttre och inre gräns. I samband med att Tyskland blev operativ medlem av Schengen tillfördes ytterligare resurser till skyddet också av den inre gränsen. Utvecklingen av olaglig invandring, organiserad kriminalitet och med narkotikahandel förbunden brottslighet åberopas som skäl för detta. När det gäller avvärjandet av olaglig invandring sträcker sig gränsskyddets befogenheter intill ett avstånd av trettio kilometer från den tyska gränsen. I Nederländerna har polisen getts befogenhet att hejda

i anslutning till gränsen när dessa har passerat den för att personer fastställa deras identitet.

Gränskontrollfrâgan i förhållande till kandidatländerna kommer naturligen i medlemskapsförhandlingarna. Vad som nyss sagts om

upp Schengenländernas i grunden försiktiga attityd gäller sannolikt också här. Erinras kan att avveckling av personkontroll vid inre gräns

om förutsätter att båda parter är operativa medlemmar av Schengensarnarbetet. Detta förutsätter i sin tur att bl.a. SIS har byggts ut till att omfatta även den nye operative deltagaren. Accepterande av en EUmedlernsstat, nuvarande eller som operativ medlem i Schengen-

ny, samarbetet eller det regelverk, som kan komma att ersätta detta kräver ett enhälligt beslut se avsnitt 5.1.

För Sveriges del kan följande framhållas.

När det gäller förskjutningen mellan yttre och inre gräns blir konsekvanserna utvidgning små för vårt lands del, geografiskt sett.

av en Vissa hamnar och flygplatser övergår från att ha varit yttre gräns till att helt eller delvis bli inre gräns. Den svenska kusten förblir i sin helhet yttre gräns. Detta har behandlats i avsnitt 4.3. Effekterna kan emellertid bli märkbara reellt sett. Detta beror på att resandetrafi-

mer ken på de medlemsstaterna naturligen kommer att öka. Det beror

nya också att kompensatoriska kontrollåtgärder aktualiseras den dag personkontrollen vid inre gräns avskaffas också mellan Sverige och dessa länder.

Personkontrollen vid gränsen har framför allt två viktiga funktioner. För det första är den en återhållande faktor för den som illegalt försöker ta sig in i landet. En fördel är att asylsökandes identitet

annan lättare kan konstateras vid inresetillfället än senare inne i landet. För det andra är den ett led, ett verktyg, i kampen mot den gränsöverskridande brottsligheten. Användande av förfalskade handlingar kan vid upptäckt ett spår kan avslöja organiserad brottslighet.

ge som Efterlysta personer kan påträffas. Personer, som underrättelsevägen

1997:159 Fri rörlighet för personer inom EU 69 SOU

utpekats misstänkta, kan identifieras vid gränsen. Personer, som som illegalt bär med sig eller narkotika, kan ertappas. Om kontrollen vapen vid inre gräns helt försvinner kan man räkna med att den preventiva effekten också försvinner i vad gäller olaglig invandring. Bekämpningen gränsöverskridande brottslighet förlorar också ett viktigt av verktyg. De länder som deltar operativt i Schengensamarbetet har, som nyss visats, utvecklat nya former för övervakning av inre gräns, avsedda att kompensera för avvecklingen av traditionell personkontroll vid gränsövergång. Utredaren finner det vara självklart att Sverige bör följa liknande modell vid avveckling personkontrollen vid en av gränsen mot medlemsstater i Schengen, inte minst nya. En kompensatorisk åtgärd är för Sveriges del den brottsavvärjande verksamhet tullen upprätthåller enligt lagen 1996:701 om som tullverkets befogenheter vid inre gräns mot ett annat land i EU. Lagen syftar till att upprätthålla vissa viktiga förbud mot in- eller utförsel av över Sveriges gräns. De kontrollerade varorna räknas upp i varor lagen. Särskilt kan här nämnas narkotika och vapen. Detta är varor ofta förknippas med gränsöverskridande brottslighet. Lagen ger som tullverket rätt att hejda den befinner sig i närheten av gräns eller som gränspassage, det finns anledning anta att han/hon medför om kontrollerad Den som har hejdats är skyldig att lämna uppgifter vara. och visa handlingar samt att tillåta undersökning av transportupp

medel och handresgods. Även kroppsvisitation kan under vissa

förhållanden göras. Lagen ålägger polis och kustbevakning att medverka i kontrollverksamheten. Lagen är förenlig med EG-fördraget i och med att kontrollen är selektiv, avser bekämpande av lagbrott och inte utlöses gränspassage sådan. Generaltullstyrelsen har av en som bedömt att lagen tullen tillräckliga befogenheter för att den skall ger kunna fullgöra sina uppgifter. En utvidgning EU ändrar i och för av sig inte denna bedömning. Det bör dock observeras att det i sammanhanget också finns resursfråga att bedöma. en Denna tullens övervakning inre gräns sker i vissa fall i samav verkan med polisen. Det är inte endast godstrañken som övervakas, även persontrafiken, eftersom resande kan medföra kontrolleutan en rad Enligt utredarens mening finns härmed god grund för en vara. en vidareutveckling samarbetet mellan tull och polis också med av inriktning på personkontroll. I ett sådant sammanhang borde också prövas möjligheten att även polisen en utsträckt befogenhet att i ge omedelbar anslutning till gränsen hejda en person, när det finns anledning att det rör sig efterlysta eller eljest för brott anta om misstänkta såväl från EU-land som från tredje land eller om personer

tredjelandsmedborgare saknar rätt att uppehålla sig inom EU

som Schengenområdet. I förhållande till nya medlemsstater skulle en sådan rätt endast behöva utövas i vissa hamnar och på vissa flygplatser. Riskproñlbedömningen bör kunna densamma som i den vara

70 Fri rörlighet för personer inom EU

nyss omnämnda lagen tullomrâdet. I detta sammanhang bör undersökas om polisens befogenheter har eller bör ha ett samband med den anmälningsskyldighet för tredjelandsmedborgare som föreskrivs i artikel 22 i Schengenkonventionen se avsnitt 5.1. Geografin gör det säkerligen lättare för Sverige än för t.ex. Tyskland att i praktiken tillämpa bestämmelsen.

En annan kompensatorisk åtgärd av vikt är utvecklingen av bilateralt polis- och tullsarnarbete med de nya medlemsstaterna. Sådant samarbete har redan inletts. Ett exempel är det avtal som slöts 1992 mellan Generaltullstyrelsen och dess polska motsvarighet. Avtalet syftar till samarbete vid övervakningen av färjetrañken mellan Sverige och Polen. Liknande avtal finns också med bl.a. Estland. Underrättelseutbytet bör utvecklas, liksom samarbetet genom sambandsmän och genom trañkövervakning. Denna samverkan mellan gränskontrollmyndigheter över den nationella gränsen är, enligt utredarens uppfattning, en av de viktigaste kompensatoriska åtgärderna när man vill minska riskerna av gränskontrollens avveckling. Den praktiska operativa samverkan är dock resurskrävande och kräver utbildningsinsatser. Se även avsnitt 7 och

6 Tillträde till EU för i

medborgare tredje land

6.1 Allmänt

Regler för rörelsefrihet inom gemenskapen för medlemsstaternas medborgare hör till EG:s grundtankar. Däremot har inte invandringsoch asylpolitik, som berör medborgare från länder utanför EU, traditionellt hört till EG:s Samarbetsområden. Dessa frågor har i stället varit angelägenhet för de enskilda medlemsstaterna, även om visst

en samarbete förekommit dem emellan. Utvecklingen har emellertid fört med sig ett behov ett utökat samarbete även dessa områden. Två

av skäl har tidigare angetts för ett sådant samarbete, nämligen ett fullständigt genomförande fri rörlighet för personer och möjligheterna att

av kunna hantera ett ökat migrationstryck mot EU:s medlemsstater. Under den senaste femårsperioden har emellertid ett sådant migrationstryck egentligen inte kunnat konstateras. Den befarade massinvandringen från Östeuropa efter Sovjetunionens sammanbrott har t.ex. inte förverkligats, även om tillfällig arbetskraftsinvandring förekommer. En eventuell destabilisering av situationen Balkan eller andra områden i närheten av EU kan emellertid komma att utlösa människoströmmar kan beröra EU:s medlemsstater i framtiden.

som Genom utvidgade former för samarbete på detta område skulle proble-

kunna göras hanterbara för hela gemenskapen. men

Resandeströmmarna till och mellan europeiska länder kan förenklat delas in i fyra olika kategorier. Den första kategorin består av

lagligen kortvarigt vistas i ett annat land, exempelvis personer som turister. Den andra kategorin är de som lagligen flyttar till ett annat land för att bosätta sig eller arbeta där i enlighet med de regler som gäller för fri rörlighet för medborgare i EU och EES eller grund

beviljade arbets- och uppehållstillstånd. Det senare gäller för de av tredjelandsmedborgare som inte kan härleda några rättigheter ur EGrätten eller EES-avtalet. Den tredje kategorin är asylsökande, vars eventuella behov skydd får utrönas av myndigheterna i samband

av med ankomst till landet. Den fjärde kategorin består

personens slutligen dem olagligt invandrar till ett land. För denna

av som utrednings vidkommande är i synnerhet de två sistnämnda grupperna

tredjelandsmedborgare av intresse. Den legala invandring som av faller inom kategori två behandlas den utredning som utreder

av konsekvenserna personers fria rörlighet m.m. A 1997:03.

av

Samarbetet mellan EU:s medlemsstater invandrings- och asylomrâdet kan sägas ha tagit sin början efter publiceringen 1985 av

72 Tillträde till E U för medborgare i tredje land

Vitboken om fullföljandet av den inre marknaden och den därefter tillsatta ad hoc-gruppen för immigrationsfrågor se avsnitt 2.2.1. Under år 1991 antog sedan Europeiska rådet ett arbetsprogram som syftade till en harmonisering av asyl- och invandringspolitiken hos medlemsstaterna. I sammanhanget bör även nämnas de två s.k. clearing houses för informationsutbyte, analys och utveckling i asyloch invandringsfrågor som upprättades 1993 vid ministerrådets sekretariat: Centrum för information, reflexion och utbyte i asylfrågor CIREA och Centrum för information, reflexion och utbyte i frågor som rör gränspassage och invandring CIREFI. Det var emellertid först genom Unionsfördragets ikraftträdande som frågor om asyl- och invandringspolitik formellt togs in i samarbetet.

Genom de ändringar i Unionsfördraget som skedde i Amsterdam förs arbetet på flykting- och invandringsområdena in i EU:s första pelare med dess klarare institutionella regler. Detta innebär också att det i framtiden kan bli möjligt att beslut på dessa områden fattas med kvalificerad majoritet i stället för med enhällighet som i dag. Enligt den fördragstexten skall nämligen rådet efter en övergånsperiod

nya

fem år fatta beslut i syfte att låta alla eller en del av de områden om

omfattas avdelning IIIa regleras av förfarandet i artikel 189b som av i EG-fördraget. Beslutet om ett sådant överförande förutsätter dock enhällighet.

De åtgärder kommer att vidtas på dessa områden när kandidat-

som länderna är medlemmar i unionen kommer således inte i lika stor grad

hittills att beroende av medlemsstaternas goda vilja för som vara implementering nationellt. I ett utvidgat EU innebär det också att kandidatländernas hållning i olika frågor kan få konsekvenser för politikens omfattning och karaktär. Asyl- och invandringspolitik är ännu områden som befinner sig i sin linda i dessa länder, även om ett omfattande arbete pågår för att anpassa den nationella politiken till det

internationella regelverket på t.ex. flyktingområdet. Exakt vad

utvidgningen kan få för konsekvenser när det gäller EU:s utfomming

reglerna på dessa områden är det därför svårt att förutspå i dag. av

6.2 F lyktingpolitik

6.2. l Inledning

Under det senaste decenniet har världens flyktingproblem vuxit på ett sådant sätt att man nu kan tala om en flyktingkris. Detta kräver givetvis ökad samverkan mellan världens länder. Orsaken till det ökade antalet flyktingar är inte att antalet konflikter har ökat utan snarare att konflikterna har ändrat karaktär och därigenom i allt högre grad kommit att drabba civilbefolkningen. Denna utveckling har bl.a.

Tillträde till E U för medborgare i tredje land 73

lett till att många, kanske rent av flertalet, skyddssökande numera är kvinnor och barn.

När det internationella rättssystemet för flyktingar utformades i 1951 års FN-konvention flyktingars rättsliga ställning Geneve-

om konventionen utgick från den situation som kommit att råda i

man Europa efter andra världskrigets slut. Enligt Genévekonventionens artikel l.A definieras flykting som den som i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig hemlandets skydd. Konventionen var också

av begränsad i tiden till händelser inträffat före den 1 januari 1951

som och innehöll en begränsning i geografiskt hänseende genom att stater

anslutit sig till konventionen hade möjlighet att förklara att denna som enbart skulle gälla i fråga om händelser som inträffat i Europa före detta datum. Genom 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning New York-protokollet togs emellertid både begränsningen

i tid och den geografiska begränsningen bort.

Utöver definitionen flyktingbegreppet innehåller Genêvekonven-

av tionen bl.a. regler behandlingen av flyktingar, t.ex. förbud mot att

om avvisa eller utvisa flykting till ett land där han riskerar förföljelse

en och att en flykting när det gäller sociala förmåner m.m. skall

om jämställas med medborgarna i tillflyktslandet. Flyktingkonventionen

inte flyktingar rätt att själva välja asylland eller till permanent ger bosättning i det land där de sökt och erhållit asyl. Inte heller finns det i övrigt några regler i konventionen rätten att söka eller få asyl.

om Den internationella asylrätten kan i stället i princip sägas vara grundad på FN:s allmänna förklaring de mänskliga rättigheterna, där artikel

om 14 stadgar att envar har rätt att söka och åtnjuta fristad från förföljelse i ett annat land. Därtill kommer den s.k. principen om non-refoule-

i Genêvekonventionens artikel 33 innehåller en negativt ment som formulerad rätt att slippa bli tillbakaskickad till hemlandet eller annat land där risk att förföljas eller bli tillbakasänd till hemlandet föreligger. Liknande regleringar som hindrar utvisning eller utlänming av

till länder där de riskeras att förföljas, torteras m.m. finns personer även i ett antal andra internationella instrument, t.ex. Europakonventionens artikel

Genêvekonventionen och dess tilläggsprotokoll kom främst att utformas för dem förföljs av etniska, religiösa och politiska skäl.

som Antalet människor i dag flyr till följd av övergrepp som riktas

som mot dem sådana skäl anges i konventionen är emellertid inte

av som längre särskilt betydande i jämförelse med de flyttningsströmmar som har sitt upphov i flykt från väpnade konflikter eller migration på grund

ekonomiska förhållanden, bristande naturresurser och andra försämav rade överlevnadsvillkor. Kriget i forna Jugoslavien tvingade exempelvis miljoner människor på flykt både inom de egna länderna och

74 Tillträde till EU för medborgare i tredje land

ut i Europa. Detta har i sin tur inneburit att internationella flyktinginsatser måste ha som långsiktigt mål att de skyddsbehövande skall kunna återvända till sina ursprungsländer när säkra förhållanden råder där. Det är också den princip som FN:s flyktingkommissariat UNHCR arbetar efter.

Samarbetet i flyktingfrågor har huvudsakligen pågått i andra internationella fora än EU, t.ex. UNHCR, Europarådet, IOM, Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa OSSE och OECD, där såväl Sverige som EU:s övriga medlemsstater deltar. Genom dessa organ har ett internationellt regelverk för mänskliga rättigheter med vissa inslag av övervakning och överprövning vuxit fram. För medlemsstaterna i EU är härvid Europakonventionen av särskild betydelse. Konventionen nämns t.ex., vid sidan av Genevekonventionen, uttryckligen i Unionsfördraget.

6.2.2 EU

Beskrivningen av Europeiska unionens flyktingpolitiska samarbete görs här ganska utförlig eftersom det är EU:s regelverk som skall övertas av kandidatländerna. Samarbetet inom EU i asylfrågor tar sin utgångspunkt i Genevekonventionen jämte New York-protokollet och i Europakonventionen och har till syfte att försäkra att prövningen av

asylansökan sker på ett rättvist och effektivt sätt i alla EU-länder. en Arbetet har resulterat i ett antal beslut av mellanstatlig karaktär som i vissa frågor lett fram till gemensamma ställningstaganden om vilka minimikrav som skall uppfyllas. Ett mer praktiskt arbete sker också

CIREA, som bl.a. studerar de länder som genererar flest genom asylsökande till EU och kontinuerligt utbyter nationella erfarenheter.

De första stegen mot en harrnoniserad flyktingpolitik på grundval

tredj epelarsamarbetet skedde genom en resolution om minimigaranav tier vid handläggning av asylärenden och en gemensam ståndpunkt om harrnoniserad användning av begreppet "flykting" i artikel 1 i Genevekonventionen. Den senare innehåller bl.a. riktlinjer för tillämpning av kriterierna för tillerkännande av flyktingstatus och tillstånd till inresa

flykting. I resolutionen fastställdes allmänna principer om rättvis som och effektiv handläggning av asylärenden. Den omfattar också vissa garantier vid prövningen av asylärenden, den asylsökandes rättigheter under ärendets handläggning, överklagande och omprövning. Riktlinjerna i den gemensamma åtgärden innehåller minimivillkor och skall beaktas av de nationella myndigheterna utan att tillämpningen av nationell rättspraxis på asylområdet eller bestämmelser i grundlag som styr sådana frågor påverkas. Den gemensamma åtgärden avser inte att påverka de villkor under vilka medlemsstat i enlighet med nationell

en rätt kan låta uppehålla sig inom statens territorium, om

en person personens säkerhet eller fysiska integritet skulle hotas vid ett åter-

SOU 1997;159 Tillträde till EU för medborgare i tredje land 75

vändande till hemlandet av andra skäl än sådana på vilka Genevekonventionen är tillämplig, och skäl därför talar emot ett återsändande.

Grunden lades emellertid redan tidigare genom undertecknandet 1990 av Dublinkonventionen egentligen konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de Europeiska gemenskaperna och antagandet av tre viktiga rättsakter på asylområdet under år 1992, nämligen resolutionerna om ett harmoniserat förhållningssätt när ett tredje land är att anse som första asylland och avseende uppenbart ogrundade asylansökningar samt slutsatserna angående länder i vilka det generellt inte föreligger någon allvarlig risk för förföljelse s.k. säkra länder.

Dublinkonventionen reglerar vilken stat som skall ansvara för prövningen av en asylansökan ingiven i en medlemsstat. Den är endast tillämplig på asylsökande som är medborgare i tredje land. Konventionen, som trädde i kraft mellan de tolv ursprungliga medlemsstaterna den l september 1997 och för Sverige den l oktober 1997 och som beräknas omfatta även de kvarvarande två medlemsstaterna under 1998, anses som en av de grundläggande delarna av gemenskapens regelverk asylområdet. Konventionen skall garantera att den som söker asyl i en medlemsstat skall få sin asylansökan prövad och att asylsökande inte sänds från en medlemsstat till en

en

utan att någon stat anser sig ha ansvar för prövningen probleannan met med s.k. refugees in orbit. Förutsättningarna för att kunna sända tillbaka en asylsökande till ett annat EU-land regleras ingående i artiklarna 5-7. Frågan om när ett land utanför EU-kretsen skall vara att anse som första asylland behandlas däremot i den ovannämnda resolutionen från 1992 i vilken det fastställs principer för användandet

första asyllandsprincipen på tredje land. Denna kompletteras av av resolutionen uppenbart ogrundade asylansökningar som, med

om utgångspunkt från Genevekonventionens kriterier, definierar vad som är att betrakta sådan ansökan och gör det möjligt att tillämpa

som en ett förenklat handläggningsförfarande sådana ansökningar.

Medlemsstaterna har också enats om en resolution om ansvarsfördelning mellan EU:s medlemsstater vid mottagande av fördrivna

och tillfälligt uppehälle av fördrivna personer. Denna personer aktualiserades av de stora flyktingströmmar som orsakades av konflikterna i det forna Jugoslavien och som ledde till ett inte i Europa sedan andra världskrigets slut skådat antal personer på flykt samt de behov snabba insatser och ett samordnat handlande som denna

av situation medförde. Av de cirka två miljoner människor som flydde från Bosnien-Hercegovina ansökte t.ex. 800 000 om skydd i EU:s medlemsstater, 90 procent i fem av dessa. Resolutionen följdes

varav

med ett beslut rådet ett varnings- och beredskapsförsenare upp av om farande för ansvarsfördelning vid mottagande av och tillfällig vistelse för fördrivna personer.

76 Tillträde till EU för medborgare i tredje land

Kommissionen har också lagt fram ett förslag till gemensam åtgärd

tillfälligt skydd samt för förlängning och avslutande av sådant om skydd. Förslaget omfattar även vissa minirniregler för de rättigheter och förmåner får åtnjutas i värdlandet. Bakgrunden till förslaget,

som

emellertid inte ha retroaktiv verkan, är konflikten i f.d. som avses Jugoslavien och de slutsatser denna ledde till om behovet av bättre samarbete och samordning medlemsstatema emellan. För närvarande pågår också bl.a. ett utarbetande av en konvention om upprättande av det s.k. Eurodac, ett datoriserat fmgeravtryckssystem i vilket

asylsökandes fingeravtryck skall kunna registreras. Med hjälp av

fmgeravtrycken skall man kunna konstatera i vilken medlemsstat en person först sökt asyl. Eurodac skall alltså vara ett komplement till Dublinkonventionen.

Genom fördragsändringama i Amsterdam förs asylfrågorna in under EG-fördragets tredje del om Gemenskapens politik i en särskild

avdelning IIIa. Enligt artikel 73k skall rådet inom en femårsperiod efter det att avdelningen trätt i kraft besluta om åtgärder som rör asyl i enlighet med Genêvekonventionen och New York-protokollet vissa områden. Några dessa är sådana där samarbetet redan i dag

av lett till resultat, t.ex. regler för att bedöma vilken stat som har ansvaret för att bedöma en asylansökan Dublinkonventionen och en

tolkning Genêvekonventionens flyktingbegrepp. Övriga gemensam av områden nämns särskilt är beslut om miniminormer för mottagan-

som de asylsökande, beträffande förfaranden för att bevilja eller å-

av terkalla flyktingstatus och för tillfälligt skydd fördrivna

att ge

från tredje land och andra skyddsbehövande samt åtgärder för

personer att främja balans mellan medlemsstatemas i fråga om insatser för

en att ta emot flyktingar och fördrivna personer och bära följderna av detta. Fördraget öppnar också en möjlighet för rådet att på förslag från kommissionen i en nödsituation i form av stora migrationsströmmar till ett medlemsland besluta om tillfälliga åtgärder till fönnån för

i fråga. Överförandet asylfrågoma till den första pelaren staten av innebär att EU går vidare med harmoniseringen på flyktingpolitikens on1råde.

I ett särskilt protokoll behandlas också den ganska speciella frågan

prövning av asylansökan från medborgare i en annan medlemsstat. om Efter att ha slagit fast att medlemsstaternas skyddsnivå på området mänskliga rättigheter är sådan att de skall betraktas som säkra ursprungsländer i förhållande till varandra på asylområdet anges tre fall när prövning asylansökan är tillåten. Så kan ske om med-

en av lernslandet befinner sig i ett sådant läge som hotar nationens existens att det med åberopande av artikel 15 i Europakonventionen gör avsteg från sina skyldigheter enligt denna konvention, om beslut fattats om att medlemsstaten begått allvarliga och upprepade brott mot de principer som unionen i enlighet med artikel F1.l i Unionsfördraget är grundad på avsnitt 3 eller om ett förfarande inletts för prövning

se

Tillträde till EU för medborgare i tredje land

så är fallet. Av protokollet framgår vidare att varje medlemsstat om har ensidigt besluta att pröva asylansökan från en annan rätt att en medlemsstats medborgare, i så fall skall rådet underrättas och men ansökan behandlas med utgångspunkt i antagandet att ansökan är

uppenbart ogrundad. I protokollets ingress slås fast att Genêvekonventionen skall beaktas och att protokollet tar hänsyn till konventionens

syften och slutgiltiga karaktär. I gemensam förklaring klargörs en också protokollet inte skall påverka medlemsstaternas befogenhet att fatta beslut i frågan. Begränsandet asylrätten för medlemsstateratt av medborgare, tillkom ett spanskt initiativ, har föranlett nas som genom kritik. Fördragsrevisionen i Amsterdam medför också att Schengenregelverket införlivas i EU. I avvaktan på att EU själv fattar beslut på

dessa områden inom för avdelning IIIa i EG-fördraget innebär ramen Schengenregelverkets asylregler i den mån de inte redan har detta att kommer gälla för de flesta de nuvarande med-

konsumerats att av

lemsstaterna och samtliga nytillkomna. Reglerna i Dublinkonventionen har tagit över Schengenkonventionens regleringen om ansvarig stat vid

prövning asylansökan. Någon redogörelse för Schengenreglerna

av en i den delen länmas därför inte. Schengenkonventionen innehåller också regler infonnationsutbyte mellan medlemsstaterna. Information om skall utbytas nationell lagstiftning och praxis samt statistik och om information förhållandena i de asylsökandes ursprungsländer om 37. Det är även möjligt att utbyta information om en enskild

artikel

asylsökande det är nödvändigt för att kunna fastställa ansvar som om första asylland. Informationen är begränsad till vissa uppgifter, t.ex. identitetshandlingar eller uppgifter som behövs för att

personuppgifter,

fastställa identitet, vistelseorter och resvägar. För sådan kunna information gäller nationella sekretessregler. Information som överförs

via datorer får dessutom endast delges länder som i sin lagstiftning

följer i Europarådets dataskyddskonvention artikel 38. principerna

fördragsändringama från Amsterdamrevisionen träder i kraft När kan direktiv eller förordningar snart förväntas på de områden där samarbetet på tredje pelarens område redan lett till resultat. Sådana

beslut kommer bindande för medlemsstaterna på ett helt annat att vara de nuvarande tredjepelarinstrumenten, med undantag för sätt än ikraftträdda konventioner, har varit. Man bör därför kunna räkna med

det kommer finnas ett EG-rättsligt regelverk på detta område att att den dag kandidatländema blir medlemmar i unionen. En viss harmoni-

sering inom Amsterdamfördragets blir då möjlig. Som nämnts ramar i avsnitt 6.1 kan i förlängningen beslut om flyktingpolitiken ovan också komma fattas med kvalificerad majoritet. Detta kräver att emellertid medlemsstaterna först enhälligt beslutat om att dessa att frågor skall regleras artikel l89b i EG-fördraget. Vilka konsekvenav sådan eventuell beslutsordning kan få är i dag svårt att ser en förutsäga. Det bör emellertid understrykas att enligt en gemensam

78 Tillträde till E U för medborgare i tredje land

förklaring till Amsterdamfördraget skall EU samråda med UNHCR och andra internationella organisationer i flyktingfrågor.

6.2.3 Kandidatländerna

Samtliga kandidatländer har tillträtt Europakonventionen, Genevekonventionen och New York-protokollet och arbetar med att implementera ett med dessa instrument anpassat fungerande systern för mottagande av asylsökande och prövning av deras ansökningar. De har även i de flesta fall återtagandeavtal med sina grannländer. I arbetet har de erhållit stor hjälp, förutom av EU och dess medlemsstater, av internationella organisationer som UNHCR och IOM. Inte minst i fråga om allmän rådgivning, uppbyggnad av handläggnings- och mottagandeorganisationer samt lagstiftningsarbete har de senare bidragit aktivt. Allmänt kan sägas att lagstiftningen på dessa områden på grund av UNHCR:s insatser därför fyller konventionskraven. Däremot fmns brister i den praktiska tillämpningen både på mottagningssidan och i asylprövningen, huvudsakligen på grund av otillräckliga resurser i ekonomiskt, materiellt, personellt och kunskapshänseende. Exempel är bristen databaserade integrerade system för on-line kommunikation mellan polis, tull, gränsbevakning och migrationsmyndighet. Arbetet på detta område går emellertid stadigt framåt, varför några betydande luckor knappast lär vara för handen den dag kandidatländerna blir medlemmar under förutsättning av fortsatt internationellt bistånd.

En särskild situation föreligger också beträffande Ungern, som vid sitt tillträde till Genêvekonventionen och New York-protokollet begränsade den geografiska tillämpningen till Europa. För närvarande pågår emellertid ett lagstiftningsarbete med syfte att upphäva denna begränsning eftersom Ungern är väl medvetet om att medlemskap i EU inte kan komma i fråga förrän denna begränsning tagits bort.

Förhållandevis få människor söker, när detta skrivs, asyl i kandidatländerna, även om antalet asylsökande under senare tid har ökat. Kandidatländerna är därför i dag huvudsakligen transitländer för asylsökande som önskar ta sig till andra länder, däribland EU:s medlemsstater. De asylsökande som söker sig västerut genom kandidatländerna kommer i synnerhet från den arabisktalande världen och Asien. I takt med en ökad ekonomisk tillväxt blir kandidatländerna själva mål för flyktingströmmarna. Intresset för ett effektivt samarbete med grannländema på asylomrâdet kan därför förväntas öka efter hand. För närvarande är emellertid situationen den att de flesta asylsökande, först när de misslyckats ta sig vidare in i EU, söker asyl i kandidatländerna i syfte att undvika att de avvisas. Detta innebär inte sällan att asylsökande i dessa länder avviker under handläggningen av ansökan för att på nytt göra ett försök att illegalt ta sig vidare. Från

Tillträde till EU för medborgare i tredje land 79

kandidatländernas sida har därför frågan om skapandet av en parallellkonvention till Dublinkonvention mellan dessa länder och EU tagits

Förutsättningar för sådan skulle kunna fungera i praktiken upp. att en är emellertid att infrastrukturen på asylområdet byggs ut ordentligt i kandidatländerna. Intresset från EU:s sida för en sådan konvention har därför ännu varit svagt.

När dessa länder väl är medlemmar i EU kommer Dublinkonventionen eller motsvarande EG-rättsliga reglering att bli tillämplig på dessa asylsökande. Det kommer alltså att vara möjligt att skicka tillbaka asylsökande borde ha sökt asyl i en av de nya med-

som lemsstaterna till detta land för prövning asylansökan. I avvaktan på

av

så är fallet är det viktigt att de nuvarande medlemsstaterna sluter att återtagandeavtal även omfattar asylsökande med kandidatländerna.

som Sådana avtal kan visserligen inte användas det land till vilket den

om asylsökande borde sändas tillbaka inte är att anse som ett säkert asylland i Genêvekonventionens mening. Så är för närvarande fallet med flera kandidatländerna. Bedömningen av om ett enskilt

av kandidatland är att räkna ett säkert första asylland varierar också

som i viss mån mellan de olika EU-staterna. I vissa medlemsstater,

Tyskland, finns föreskrifter i asyllagstiftningen om vilka exempelvis

kandidatländer är att säkra i asylhänseende. I andra

som anse som

är hållningen pragmatisk och en prövning av säkerheten stater mer görs vid den tidpunkt då återsändande kan vara aktuellt. Sverige har

återtagandeavtal med de baltiska staterna, men Invandrarverket t.ex.

för närvarande inte att det är lämpligt att återsända asylsökande anser till dessa för de skall få sin sak prövad där. Vid tiden för ett EU-

att medlemskap måste kandidatländerna dock uppfylla kraven på

anses säkra asylländer. Det kan sägas förutsättning för inträde i

vara en unionen. Återtagandeavtal har också funktion efter medlemskapet

en i avvaktan på ratificering Dublinkonventionen, eftersom denna

en av inte har retroaktiv verkan.

Utvidgningen EU med kandidatländerna borde inte leda till några

av

konsekvenser betydelse det flyktingpolitiska området.

negativa av

Tvärtom kommer utvidgningen att innebära att ytterligare länder ansluter sig till den inom unionen gällande ordningen på detta område. Denna ordning baseras uttryckligen pâ bl.a. Genêvekonventionen. Genom medlemskapet blir dessa länder parter vid utvecklandet av den fortsatta flyktingpolitiken och deltar aktivt även i sådana organ som

CIREA.

80 Tillträde till EU för medborgare i tredje land

6.2.4 Sverige

Sverige är anslutet till Genêvekonventionen utan geografisk begränsning och det till denna knutna New York-protokollet. Regler om flyktingars och övriga skyddsbehövandes rätt till uppehållstillstånd finns i 3 kap iden svenska utlänningslagen 1989:529. Vem som skall betraktas som flykting grundar sig på Genêvekonventionens definition. Efter en lagändring ges numera konventionens skyddsregler en vidare tolkning än vad som tidigare varit fallet i Sverige. Genêvekonventionen bör, enligt ett uttalande i den proposition föregick lagändringsom ama, ges en tolkning som inte avsevärt avviker från tolkningen i flertalet till konventionen anslutna europeiska länder. Vägledning bör också kunna hämtas i UNHCR:s exekutivkommittés konklusioner. Lagen skiljer sedan den l januari 1997 på flyktingar och övriga

skyddsbehövande. De tidigare skyddsbegreppen de facto-flyktingar och

krigsvägrare har således utgått ur lagen. Utöver konventionsflyktingar har vissa andra skyddsbehövande rätt till uppehållstillstånd. Till denna kategori räknas de som riskerar att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, de som på grund yttre av eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland samt de som på grund av sitt kön eller homosexualitet riskerar förföljelse. Uppehållstillstånd kan också liksom tidigare beviljas en utlänning som personligen har starka humanitära skäl. Rätten till asyl är inte ovillkorlig. Om den sökande före inresan uppehållit sig i ett annat land och där är skyddad mot förföljelse ett s.k. säkert tredje land skall denne hänvisas dit i enlighet med den s.k. första asyllandsprincipen. Uppehållstillstånd kan vidare vägras bl.a. med hänsyn till rikets säkerhet, på grund av sökandens brottslighet eller på grund av att den sökande har särskild anknytning till ett annat land än hemlandet och där är skyddad mot förföljelse. En person som erkänts som flykting och som har behov av fristad i Sverige får emellertid endast utvisas under vissa bestämda förutsättningar som regleras i 4 kap. 10 § utlänningslagen, t.ex. om denne dömts för brottslighet av särskilt allvarligt slag. Regeringen har också möjlighet att i s.k. massflyktsituationer meddela föreskrifter om beviljande av tidsbegränsade uppehållstillstånd. Sådant tillstånd meddelas för sammanlagt högst två år med möjlighet till förlängning i ytterligare två år under förutsättning att ett program för att förbereda återvändandet har inletts dessförinnan. Detta har under senare tid t.ex. varit aktuellt för personer som flytt från Bosnien-Hercegovina. Regeringen kan också meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för den som flytt undan en inre eller yttre väpnad konflikt eller miljökatastrof Sveriges en om möjligheter att ta emot utlänningar på ett tillfredsställande sätt

1997:159 Tillträde till EU för medborgare i tredje land 81 SOU

motiverar det. De sociala rättigheterna för dem som beviljats tidsbegränsade och permanenta uppehållstillstånd regleras i lagen 1994: 137

mottagande asylsökande m.fl. om av

Utlärmingslagstiftningen reglerar inte uttryckligen i vilka fall en asylansökan skall prövas i Sverige, exempelvis på grund av skyldigheter som Sverige har enligt den nordiska passkontrollöverenskommel-

PÖK eller överenskommelser återtagande träffats med sen om som andra stater att i vissa fall ta emot utlänning för att pröva asylansö-

en kan här. Sådana skyldigheter fullföljs i stället enligt praxis eller överenskommelserna i fråga. Exempel på sådana överenskommelser är, utöver PÖK, Dublinkonventionen och Schengenkonventionen samt de bilaterala återtagandeavtal Sverige har med ett antal länder

som däribland Frankrike samt bland kandidatländerna de baltiska staterna och Rumänien.

Ändringarna i utlärmingslagen har harmoniserat den svenska definitionen flyktingbegreppet till vad som gäller i andra EU-

av länder. En anpassning den svenska lagstiftningen till Dublinkon-

av ventionens reglering har vidtagits t.ex. i fråga om i vilka fall asyl får vägras. Utöver gällande regler kommer asyl att kunna vägras i de

nu fall där den asylsökande kan skickas till ett land som tillträtt Dublinkonventionen och den asylsökande där är skyddad mot förföljelse eller mot att sändas till hemlandet eller till ett annat land där han inte har motsvarande skydd. Någon anledning att anpassa lagstiftningen eller flyktingpolitiken speciellt på grund kandidatländernas inträde i EU

av

inte direkt för handen, i vart fall inte efter vad som kan synes vara bedömas i dag. Anpassning svenska regler och praxis kan dock

av behöva ske beroende på arbetet inom EU på detta område. Sverige har emellertid medlem i unionen möjligheter att verka för att en

som sådan politik t.ex. inte blir restriktivare än vad den svenska är i dag. Konsekvenser utvidgningen kan i stället sägas vara beroende av hur

av de medlemsstaterna sköter kontrollen av de yttre gränserna och av

nya

hur de sköter sin flyktingpolitik.

6.3 Invandringspolitik

6.3.1 EU

EU:s diskussioner i invandringsfrâgor utgår från att alla medlemsstater

för reglerad invandringspolitik som är anpassad till landets

en möjligheter att erbjuda arbete, bostad och social service. I praktiken betyder detta att arbetskraftsinvandringen från tredje land har varit mycket begränsad under tid. Därutöver kan migrationspolitiken

senare sägas vila tre grunder: åtgärder för att i samarbete med ursprungs-

länderna bekämpa orsakerna till migrationstryck, invandringskontroll

82 Tillträde till EU för medborgare i tredje land

samt fördjupad integration av personer som redan har uppehållstillstånd i medlemsstaterna. Arbetet har resulterat i ett stort antal beslut, främst icke-tvingande resolutioner och rekommendationer. Prioritet har getts arbetet med en harmonisering av vissa invandringsregler, bl.a. en gemensam ordning för viseringar se avsnitt 6.3.4, utvecklande av ett förhållningssätt till olaglig invandring se

avsnitt 7, regler för arbetskraftsinvandring och familjeåterförening

samt den rättsliga ställning som tredjelandsmedborgare, som vistas lagligt i en medlemsstat, bör komma i åtnjutande av. Insatser i länder varifrån stora migrationsströmmar leder till EU, exempelvis i form av bistånd för att motverka hungersnöd eller för att skapa arbetstillfällen i ursprungsländerna, sker såväl bilateralt som genom EU. Kommissionen är t.ex. världens femte största biståndsgivare.

Bortsett från regler om visering har de beslut som fattats av EU

avseende en harmonisering av invandringspolitiken hittills inte varit av

överstatlig karaktär. Lagstiftningen på detta område har således varit en angelägenhet för de enskilda staterna. Det är inte här möjligt att skildra dessa nationella regelverk. Skillnader i olika medlemsstaters lagstiftning kan emellertid påverka andra medlemsstaters situation. Om en medlemsstat inför synnerligen hårda regler för rätt till inresa i landet kan det t.ex. medföra att migrationsströmmama riktas mot andra medlemsstater som har en mer liberal invandringslagstiftning.

Detta har resulterat i ett behov av ett gemensamt regelverk avseende tillträde till medlemsstaterna. Invandringsfrâgorna förs också in under gemenskapskompetensen genom Amsterdamfördraget Avdelning Illa I artikel 73j i det reviderade EG-fördraget sägs bl.a. att det skall fastställas regler för visering för vistelser som inte är avsedda att vara mer än tre månader se närmare avsnitt 6.3.4 och villkor enligt vilka tredjelandsmedborgare skall ha frihet att resa inom medlemsstaternas territorium under en tremånadersperiod. Enligt artikel 73k skall det även fattas beslut om villkor för inresa och bosättning, normer för utfårdande av uppehållstillstånd, åtgärder för att förbättra inom EU lagligen bosatta tredjelandsmedborgares situation och mot olaglig invandring. Det betyder att regleringar i framtiden kommer att kunna utfärdas på dessa områden i form av direktiv eller förordning med bindande verkan för medlemsstaterna. Invandringspolitiken skulle därmed få den överstatliga karaktär som den för närvarande inte har. Med undantag för viseringspolitiken kommer emellertid ett enhälligt beslut om en eventuell övergång till beslutsförfarandet i enlighet med artikel l89b att krävas innan majoritetsbeslut blir aktuellt på dessa områden artikel 730.

När det gäller de aktuella tredjelandsmedborgamas rättsliga ställning och integreringen av dessa har redan ett omfattande arbete påbörjats genom att ett antal resolutioner antagits inom tredje pelarens ram. I dessa har behandlats frågor om uppehållstillstånd för arbetstagare, egna företagare och studenter; om minimirättigheter för tredjelands-

Tillträde till E U för medborgare i tredje land 83

medborgare som under en längre tid minst tio år lagligen varit bosatta inom EU:s medlemsstaters territorium samt om en harmonisering av de nationella reglerna för familjeåterförening. Amsterdamfördraget nårnner dessutom uttryckligen att EU skall besluta åtgärder som fastställer de rättigheter och villkor enligt vilka i en medlemsstat lagligen bosatt tredjelandsmedborgare kan bosätta sig i andra medlemsstater.

Kommissionen har ansett att en snabb mellanstatlig reglering av tredjelandsmedborgarnas förhållanden i hela EU är angelägen. Den har därför hösten 1997 i avvaktan på att fördragsändringarna skall träda i kraft lagt fram ett förslag till en konvention avseende regler för tredjelandsmedborgares tillträde till medlemsstaterna i Europeiska unionen. Med tillträde avses rätt till inresa i avsikt att förbli pâ en medlemsstats territorium för en längre tid än tre månader. Konventionsförslaget innehåller bl.a. villkor för tredjelandsmedborgares rätt till inresa i en medlemsstat samt vissa grundläggande rättigheter för långtidsboende. Förslaget innebär i förhållande till Sverige bl.a. skärpta krav i fråga förutsättningarna för beviljande av uppehålls-

om tillstånd. Konventionen föreslås emellertid inte vara tillämpbar på tredjelandsmedborgare som omfattas av gemenskapsrätten, t.ex. familjemedlemmar till medborgare i EU och EES-medborgare, eller på asylsökande.

Den legala invandringen till EU:s medlemsstater av tredjelandsmedborgare har under senare tid huvudsakligen bestått av asylinvand-

ring och anhöriginvandring familjeåterförening. I det reviderade

Unionsfördraget nämns i artikel 73k.3a återförening av familjer som

särskild fråga i den gemensamma invandringspolitiken. Denna fråga en regleras, förutom nationell lagstiftning, också i viss utsträckning av

av internationella konventioner. EU:s hittillsvarande inställning när det gäller harmonisering av reglerna på detta område har varit att de

en skyldigheter följer det redan existerande regelverket inte skall

som av påverkas. Samtidigt finns det ett behov av att kontrollera migrationsströmmarna in i medlemsstaterna för att framgångsrikt kunna integrera de tredjelandsmedborgare är lagligen bosatta inom EU.

som Enligt resolution från 1993 bör medlemsstater normalt ge uppe-

en hållstillstånd till lagligen bosatt invandrares make, barn och

en adoptivbarn har för avsikt att leva tillsammans med den i landet

som bosatta Även andra släktingar kan i undantagsfall få rätt till

personen.

uppehållstillstånd.

6.3.2 Kandidatländerna

Före frigörelsen från Sovjetunionens dominans var de tio central- och östeuropeiska samt baltiska kandidatländerna inte invandringsländer. Sedan gränserna öppnades är situationen annorlunda och några

84 Tillträde till EU för medborgare i tredje land

kandidatländer, t.ex. Tjeckien och Slovenien, har redan fått uppleva att de inte bara är transitländer i migrationshänseende utan även mål för invandring i sig själva. De tidigare stängda gränserna innebar bl.a. att någon genomtänkt invandringspolitik knappast förelåg. Kandidatländerna hade därför inte någon beredskap för eller erfarenhet av att hantera den förändrade situationen med öppna gränser och åtföljande rörlighet av personer både in i och ut ur landet.

Samtliga tio arbetar nu med att bygga upp en infrastruktur på migrationsområdet och anpassa sig till gemenskapens regelverk. Den största hjälpen på detta område har hittills kommit från IOM och Europarådet samt i viss mån enskilda nationer. De nordiska länderna

varit aktiva i Baltikum. Även EU har emellertid under det har t.ex. senaste året engagerat sig i dessa frågor, främst genom den strukturerade dialogen och inom ramen för CIREFI:s arbete. I syfte att få till stånd konstruktiv dialog har mötena mellan kandidatländema och

en CIREFI ägt rum i mindre grupper med några kandidatländer gången. Rapportörer från olika medlemsstater har också uppdrag av CIREFI rest runt i de olika kandidatländema och undersökt de nationella förhållandena i fråga om gränskontroll, invandring, olaglig invandring, införd lagstiftning och implementeringen av denna m.m.

Eftersom åtgärder för en harmonisering av invandringspolitiken vid kandidatländemas inträde i EU efter Amsterdam faller inom gemenskapskompetensen borde medlemskap leda till en uppstramning av lagstiftningen i kandidatländema i vart fall på de områden där EU hunnit fatta beslut. Till skillnad från de nuvarande medlemsstaterna har inte heller kandidatländema i de flesta fall någon långvarig nationell tradition detta område. Den framtida legala invandringen till dessa länder kommer kanske därför inte att utgöra något större hot mot EU:s nuvarande medlemsstater. Ett större problem kan emellertid vara de tredjelandsmedborgare som lagligen redan finns i kandidatländema och som beviljades uppehållstillstånd under en tid när invandringspolitiken i dessa länder var mer generös eller obefintlig. Det finns t.ex. i dag cirka 200 000 sådana tredjelandsmedborgare i Tjeckien. När den fria rörligheten i form av avskaffande av personkontroll vid inre gränser införs kommer även dessa att omfattas av denna enligt artikel 73j i EG-fördraget jfr avsnitt 5. En del av dessa kan förmodligen antas ursprungligen ha haft EU-länderna som slutlig destination och har kanske fortfarande en önskan att bosätta sig där. En liknande problematik kan emellertid, enligt utredarens mening, föreligga redan inom den nuvarande unionen. Idag finns ett stort antal turkiska medborgare i Tyskland. På grund av den tyska lagstiftningens utformning kan dessa personer, även de som är födda och uppvuxna i landet, aldrig erhålla tyskt medborgarskap. Det är möjligt att vissa

dessa i ett framtida gränslöst Europa kan välja att flytta till ett av annat EU-land för att så sätt så småningom kunna bli EU-medborgare.

Tillträde till E U för medborgare i tredje land 85

En del EU:s invandringspolitik består i fördjupad integrering av en

med uppehållstillstånd i ett av unionens av tredjelandsmedborgare

medlemsstater. Kandidatländerna kommer i och med medlemskapet att bli delaktiga i detta arbete. Det är emellertid angeläget att aktivt bistå kandidatländerna under föranslutningsprocessen med att även i

praktiken efterleva ett EU-kompatibelt system invandringsområdet.

förutsättning för kandidatländernas inträde i EU inte skall få En att inverkningar på detta område är nämligen att regelverket inte negativa bara finns plats i form lagstiftning och liknande utan att det kan av tillämpas på ett effektivt och säkert sätt.

6.3.3 Sverige

Utlänningars rätt in och vistas i Sverige samt arbeta som att resa anställd här regleras i kap. l och 2 iutlänningslagen. Lagen innehåller regler avvisning och utvisning jfr avsnitt 7. Särskilda regler även om nordiska medborgare, medborgare i EU och Liechtenstein gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar, oavsett dessas dvs. avsnitt 5. Redovisningen nedan avser således

medborgarskap se

andra utländska medborgare. Med visering tillstånd för utlänning att resa in i och avses ett en land under viss bestämd tid. Om inte annat stadgas skall vistas i ett medborgare in i eller vistas i Sverige ha visering, utländska som reser utlänningen har uppehållstillstånd eller är medborgare i ett om inte nordiskt land 1 kap. 3 §. Undantag från viseringskravet gäller, annat utlänningsförordningen 1989:547, dock för medborgare i ett enligt andra Sverige har närmare förbindelser med. stort antal stater som

vistelse överstiger tre månader gäller i princip krav

För som och för den vill arbeta här arbetstillstånd. Krav

uppehållstillstånd som

på arbetstillstånd föreligger inte för den som har permanent uppehållstillstånd nordiskt land. Uppehållstillstånd skall föreligga före i ett till Sverige. Detta innebär att ansökan ett sådant tillstånd inresa en om får beviljas efter det inresa ägt Undantag från som regel inte att rum. regeln gäller för flyktingar och andra skyddsbehövande jfr den senare det i fall finns synnerliga skäl för avsnitt 6.2.4 samt om annat beviljande sådant tillstånd. Enligt utlänningslagen får uppehållstillav stånd beviljas den är nära anhörig till i Sverige bosatt person som en fått arbetstillstånd eller annat sätt har sin försörjning eller den som kan även beviljas humanitära skäl. Ett

ordnad. Uppehållstillstånd av

krav på hederligt vandel uppställs också. Ett uppehållstillstånd är

antingen begränsat till viss tid eller permanent. praktiken förekommer huvudsakligen asyl- och anhöriginvandring Arbetskraftsinvandringen gäller, förutom de som omfattas till Sverige. EG-rätten och EES-avtalet, i de flesta fall tredjelandsmedborgare av

med vissa specialkunskaper, s.k. specialistinvandring.

86 Tillträde till EU för medborgare i tredje land

6.3.4 Särskilt viseringspolitiken

om

EU kräver en gemensam viseringspolitik. Denna kommer till uttryck i artikel lOOc i EG-fördraget i vilken det sägs att rådet skall fastställa de tredje länder vars medborgare måste ha visering vid passage av medlemsstaternas yttre gränser. Genom Amsterdamfördraget förs viseringspolitiken in i avdelning IIIa. I artikel 73j.2b i det reviderade EG-fördraget sägs att rådet skall besluta om åtgärder rör som passage av medlemsstaternas yttre gränser, vilket det skall fastställas genom regler för visering för vistelser som inte är avseeda att längre än vara tre månader. Dessa regler skall inbegripa förteckning över tredje en länder vars medborgare måste ha visering vid de yttre passage av gränserna och över de länder vars medborgare är undantagna från detta krav, förfaranden och villkor för utfärdande viseringar, av en enhetlig utforrning av viseringar och regler för enhetligt utformade viseringar. Beslut i viseringsfrâgor fattas redan i dag med kvalificerad majoritet. EG:s gemensamma viseringspolitik har tidigare resulterat i fören ordning genom vilken det upprättats en gemensam förteckning över länder vars medborgare mäste ha visering för inresa i medlemsstat, en den s.k. negativlistan. Det bör nämnas att tvâ kandidatländerna, av Bulgarien och Rumänien, finns upptagna på denna lista. För medborgare i länder som är upptagna på negativlistan gäller krav på visering i samtliga EU-stater. En visering beviljas som av en stat, t.ex. Sverige, gäller emellertid endast för inresa till den staten och innebär inte att den resande kan resa fritt inom hela EU. I övrigt får varje medlemsstat själv avgöra om viseringsplikt skall gälla för ytterligare länder. Detta gjorde det t.ex. möjligt för Schengenstatema att på en motsvarande lista lägga till ytterligare stater medborgare vars

behöver visering. Schengensamarbetet gick ett steg längre än EU

genom att också ha en gemensam lista när det gäller viseringsfrihet för medborgare i vissa tredje länder. Andra skillnader mellan EU:s och Schengensamarbetets hittillsvarande viseringspolitik är att Schengenkonventionen förutsätter att även villkoren för att utfärda visering harmoniseras och att en visering som utfärdas Schengenstat av en gäller för samtliga Schengenländer. Den spärrlista som Schengenstaterna har upprättat har i detta sammanhang betydelse för sådan om en visering kan beviljas eller inte. Den enhetliga Schengenviseringen ger alltså, till skillnad från vad gäller för EU, rätt att fritt röra sig i som hela Schengenomrädet. För närvarande omfattar denna rätt dock enbart de länder som deltar i det operativa samarbetet. Utöver negativlistan har EU genom förordning EG 1683/95 en nr infört ett för medlemsstaterna enhetligt viseringsmärke, som gör det lättare att kontrollera eventuella förfalskningar sådana dokument av som utfärdats i en annan medlemsstat än den där inresan företas.

Tillträde till E U för medborgare i tredje land 87

Dessutom finns åtgärd inom tredje pelaren avseende en gemensam flygplatstransitvisering. Denna behandlas närmare under avsnitt 7. På viseringsområdet finns alltså redan i dag de två EG-förord-

ningarna och åtgärd flygplatstransitvisering. Det nya

en gemensam om i och med Amsterdam är att det även skall beslutas om en gemensam förteckning över länder medborgare inte behöver visering för vars inresa i ett EU-land, enhetliga villkor för utfärdande av visering samt rätt för medborgare i tredje land att fritt resa inom EU-området. I och med Schengenregelverket införlivas genom fördragsändringen har att steg på vägen redan tagits då regler på dessa områden finns ett utarbetade i form Schengensamarbetets lista över viseringsfria av länder, konsulär instruktion villkoren för att utfärda visering en om reglerna Schengenviseringens territoriella omfattning. samt om Dessutom finns ett system för konsultation inför utfärdandet av visering, det s.k. Vision.

Schengenregelverket är obligatoriskt för nya medlemmar i EU.

Arbetet i Schengen är emellertid mellanstatligt och särskilda enhälliga rådsbeslut kommer att krävas för att föra över hela Schengenregelverket i dessa delar från den tredje till den första pelaren. De baltiska staterna, Slovenien och Rumänien har redan antagit EU:s negativlista. Andra kandidatländer tillämpar emellertid fortfarande viseringsfrihet gentemot länder som är uppförda på denna lista. Exempelvis ingick Polen relativt nyligen ett avtal om viseringsfrihet med Ukraina. Ett arbete med viseringsreglerna till att anpassa gäller i EU och Schengen pågår emellertid också i de länder vad som i dag har viseringsfrihet med stater inom OSS och andra som negativlistan upptagna länder. Detta gäller även Ungern, som här står inför något ett dilemma. En stor ungersk minoritet är bosatt och av medborgare i negativlistan kräver visering för. Det finns stater som därför viss ovilja från ungerskt håll mot att införa viseringskrav en och därigenom "de egna". Även historiska gentemot dessa länder bindningar till andra länder kan leda till att kandidatländernas EUanpassning viseringsreglerna tar lång tid jfr avsnitt 4.2. av Sverige är medlem i EU och unionens regler om visering gäller därför även här. Huvudregeln i svensk utlänningsrätt är att utlänningar inte har uppehållstillstånd här eller är medborgare i ett EES-land som måste ha visering för in i och vistas i landet. Sådan visering att resa får för högst månader inte annat är föreskrivet. Eftersom ges tre om EU:s negativlista endast är ett minimiåtagande kan Sverige upprätthålla krav på visering för medborgare i ytterligare ett antal stater. Ratiñceringen Schengenkonventionen, som förutses äga rum under av riksmötet 1997/98, leder också till utökning av de länder för vilka en viseringsplikt gäller. Redan i dag är emellertid medborgare i tredje land, för vilka visering egentligen krävs, viseringsfria i Sverige om de

har uppehållstillstånd utfärdat av ett annat Schengenland.

88 Tillträde till E U för medborgare tredje land

De problem som för närvarande finns i kandidatländerna i fråga om viseringspolitiken löses, om inte förr, så senast i och med att länderna blir medlemmar i Europeiska unionen. Viseringskraven framgår redan i dag av en EG-förordning. Dessutom kommer införlivandet

av Schengenregelverket, vilket är obligatoriskt för de blivande medlemsstaterna, också att innebära krav på dem att införa visering för bl.a. OSS-medborgare. För Ungerns del kan frågan kanske fâ sin lösning genom införande av en snabbare handläggningsrutin för viseringsansökningar från länder där det bor ungerska minoriteter. Möjligheten för personer från "utvandringsbenägna" stater att komma in i unionen och röra sig fritt där, eventuellt i avsikt att stanna kvar illegalt, kommer således i framtiden att vara begränsad vid inresa över kandidatländernas yttre gränser i och med att Viseringskraven införs. Förhoppningsvis kommer det även vid denna tidpunkt att föreligga ett enhetligt regelverk i fråga om viseringsfria länder.

7 Olaglig invandring

7.1 EU

Det finns många skäl till att märmiskor lämnar sina hemländer för att söka sig en bättre tillvaro på annat håll. Fattigdom, svält, brist på arbetstillfällen, krig och naturkatastrofer är några sådana anledningar. Migrationsströmmarna från fattiga länder i söder mot industrialiserade länder förväntas inte heller minska inom överskådlig framtid.

i norr Som nämnts i avsnitt 6.3 förekommer på grund av arbetsmarknadssituationen i princip inte längre någon arbetskraftsinvandring av betydelse till EU-länderna. Detta hindrar inte att ett stort antal människor från länder utanför EU ändå önskar bosätta sig här. För dem som inte är flyktingar och inte heller i övrigt uppfyller kraven för att invandra på laglig väg t.ex. genom att åberopa regler om nära anhöriga i landet återstår endast att försöka ta sig in i eller stanna kvar i EU-länderna illegalt.

Olaglig invandring tar sig olika uttryck. Människor passerar gränsen till ett land genom att på olika sätt undvika gränskontrollen. Användningen falska resedokument är en ganska vanlig företeelse.

av Därutöver bör närrmas möjligheten att helt lagligt resa in i ett land och sedan stanna kvar där längre än tillåtet. Det har också blivit allt vanligare att utlänningar tar sig in i EU olagligt organiserad väg för att sedan söka asyl eller uppehållstillstånd. Särskilda resor för migranter organiseras t.ex. från Asien till Centraleuropa för vidare transport till Västeuropa. De som organiserar dessa resor förser på begäran de resande med falska resedokument, viseringar och bevis om uppehållstillstånd av god kvalitet. Sådan människosmuggling som det här är tal kan vara en lönsam hantering som drivs av brottssyndi-

om kat jfr avsnitt 8.

Olaglig invandring underminerar de nationella reglerna för invandring och inverkar menligt på de åtgärder som syftar till att integrera legala invandrare i ett samhälle. Sådan invandring försätter också den vistas illegalt i ett land i en särskilt utsatt position.

som Denne står ofta försvarslös mot sådana kriminella element som har en utkomst i att utnyttja den situation som den som olagligen vistas i ett land befinner sig Den som inte officiellt finns i landet har inte heller tillgång till samhällets service i fonn av skola, sjukvård eller andra skyddsnät, t.ex. arbetarskyddslagstiftningen. För EU:s vidkommande finns även ytterligare dimension, nämligen den att anställning av

en olaglig arbetskraft kan snedvrida konkurrensen på den inre markna-

90 Olaglig invandring

den. För att motverka olaglig invandring och dess bieffekter har EU:s medlemsstater ansett det vara angeläget med internationell samverkan.

Fördragsrevisionen i Amsterdam 1997 innebär att frågor illegal

om migration förs in under första pelaren. I artikel 73k.3b i det reviderade EG-fördraget sägs att rådet inom fem år från det att fördragsändringarna trätt i kraft skall besluta om åtgärder rörande olaglig invandring och olaglig bosättning, inbegripet återsändande av olagliga invandrare. De åtgärder som beslutas får emellertid inte hindra någon medlemsstat från att på detta område bibehålla eller införa nationella

bestämmelser, under förutsättning att dessa är förenliga med fördraget

och internationella avtal. Intill dess att den nya artikel 73k i EGfördraget har trätt i kraft samverkar EU-ländema inom den nuvarande tredje pelaren se avsnitt 2.2.1. De rekommendationer som skildras i det följande har inte samma bindande karaktär som förordningar, direktiv och beslut har inom ramen för EG-fördraget.

En harmonisering av medlemsstaternas åtgärder mot olaglig invandring syftar till att bättre kunna kontrollera invandringsströmmama och hindra att utlänningar som vistas olagligt i en medlemsstat stannar kvar där. I en rekommendation uppmanas t.ex. medlemsstaterna att följa ett antal principer med syfte att bättre kunna kontrollera situationen för de utlänningar som befinner sig på deras territorier: Om det finns tecken på att en utlänning enligt nationella regler

som underkastats en identitetskontroll vistas olagligt i landet bör t.ex. "omständigheterna för hans vistelse granskas. Arbetsgivare som önskar anställa utländska medborgare bör uppmuntras att kontrollera att den presumtive arbetstagaren har rätt att vistas och arbeta i landet.

I en annan rekommendation avseende kampen mot olaglig anställning av tredjelandsmedborgare sägs vidare att det måste ställas krav på att tredj elandsmedborgare som önskar arbeta i en medlemsstat innehar uppehâlls- och arbetstillstånd enligt nationella regler. Vidare är anställning av personer som inte innehar nödvändiga tillstånd förbjuden och bör leda till sanktioner av straffrättslig och/eller administrativ Även den sätt underlättar olaglig

art. som annat anställning bör vara föremål för sanktioner. Dessutom bör organiserad handel med svart arbetskraft straffbeläggas.

Bortsett från strafflagstiftning i preventivt syfte bör även aktiv kontroll av olika slag äga rum för att förhindra olaglig invandring. Den inom tredjepelarsarnarbetet antagna gemensamma åtgärden om ett system för flygplatstransitvisering syftar till detta. Enligt denna skall medborgare i vissa förtecknade stater ha sådan visering. Anledningen till införande av krav på visering för vissa staters medborgare, som befinner sig i transit på en flygplats, är att flyget anses utgöra en betydande möjlighet till olaglig inresa i medlemsstaterna. Det händer nämligen att personer som befinner sig i transit förstör sina resedokument och därefter ansöker om asyl eller uppehållstillstånd. Möjligheterna för immigrationsmyndighetemas personal pâ flygplatsen att

Olaglig invandring 91

avgöra sådana personer kommer ifrån är då mer eller mindre

var obefintliga. I övrigt står det medlemsstaterna fritt att kräva sådan visering för medborgare i ytterligare stater. Transitviseringslistan omfattar för närvarande nio, huvudsakligen afrikanska, länder. En liknande, något utökad viseringslista föreligger också inom Schengensamarbetet. Eftersom Schengenregelverket inkorporeras genom Amsterdamfördraget kommer Schengens viseringslista att vara obligatorisk för de nya medlemsstaterna se vidare ovan avsnitt 6.3.4.

I EU har även uppmärksammats att de kontroller som utförs vid ombordstigning på flygplan till ett EU-land också kan användas i kampen mot olaglig invandring av tredjelandsmedborgare. Rådet har därför i en gemensam ståndpunkt om bistånds- och informationsuppdrag i området före gränsen uttalat att dessa kontroller kan förbättras för detta syfte. Så kan ske genom att tjänstemän med särskilda kunskaper på området bistår dem som lokalt ansvarar för kontroller, antingen det sker för lokala myndigheters eller för flygbolags räkning. Medlemsstaterna bör också till flygbolagens personal ge information om hur de dokument och viseringar som medlemsstaterna kräver för inresa ut samt hur man kontrollerar äktheten av sådana handlingar.

ser För motsvarande kunskaper hos myndighetspersonal i medlemsstaterna har inom EU utarbetats det s.k. Sherlockprograrnrnet. Sherlock är ett utbildnings-, utbytes- och Samarbetsprogram avseende identitetshandlingar som syftar till att förbättra kunskaper om teknik att framställa och kontrollera identitetshandlingar, inbegripet inresedokument, samt till effektivare insatser mot förfalskningar av sådana handlingar.

En vanlig åtgärd i kampen mot olaglig invandring är att avvisa dem

inte har rätt att stanna i landet antingen till ursprungslandet eller som till det land från vilket de passerade gränsen. Här spelar förekomsten av eventuella återtagandeavtal en viktig roll. Inom det nordiska samarbetet finns t.ex. en reglering om sådana återtaganden i den nordiska passkontrollöverenskommelsen. EU har ansett att det är angeläget att medlemsstaternas återtagandeavtal med tredjeland är relativt likartade. I enlighet med en rådsrekommendation används därför sedan början av 1995 en mall för bilaterala återtagandeavtal när man sluter sådana avtal med tredje land.

Huvudprincipen är att den som vistas illegalt i ett EU-land skall utvisas landet inte humanitära eller andra tungt vägande skäl

ur om talar för skall fä stanna. I Schengensamarbetet uttrycks

att personen detta genom artikel 23 i Schengenkonventionen där det sägs att en utlänning dvs. tredjelandsmedborgare som inte uppfyller villkoren för kortare vistelse på någon de avtalsslutande parternas territorium

av i princip utan dröjsmål skall länma Schengenområdet. För återsändande underåriga inte åtföljs av en vuxen gäller enligt en

av som rådsresolution från juni 1997 dock särskilda regler inom EU. En underårig inte får stanna i en medlemsstat får skickas tillbaka till

som ursprungslandet eller ett tredje land som är berett att ta emot honom

92 Olaglig invandring

endast under förutsättning att det vid ankomsten i detta land finns

för ett adekvat mottagande och omvårdnad. Om ett återresurser sändande inte kan ske dessa villkor bör medlemsstaterna i princip göra det möjligt för den underårige att stanna kvar på deras territorium. Ett absolut förbud mot återsändande föreligger om detta skulle strida mot Genêvekonventionen, Europakonventionen, konventionen mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling

annan grym, eller bestraffning eller FN:s barnkonvention.

Det är att föredra att tredjelandsmedborgare som olagligt uppehåller

sig i ett EU-land kan förmås att frivilligt återvända till sina ursprungsländer. Vissa medlemsstater, bl.a. Sverige, har också vidtagit åtgärder för att ekonomiskt stödja ett återvändande. Detta bygger vidare på det system sedan tidigare gäller för flyktingar. I de flesta fall

som omfattas alltså även legala invandrare dessa program. Från EU:s

av sida uppmuntras sådana åtgärder. De anses ligga i linje med den europeiska humanitära traditionen och också kunna bidra till en

anses värdig lösning för att kunna minska antalet medborgare från tredje land vistas olagligt i medlemsstaterna. Utbyte av information

som mellan medlemsstaterna angående bistånd till återvändande sker genom rådets generalsekretariat. Samråd och samarbete sker dessutom mellan medlemsstaterna i fråga verkställighet avvisning och utvisning

om av samt transitering i de fall särskilda skäl påkallar det- av avvisade

eller utvisade tredjelandsmedborgare över annan medlemsstats territorium. Som ett exempel kan nämnas att det när detta skrivs inom CIREA samlas in behövligt material för hänvändelse till kinesiska

en myndigheter. Anledningen till detta är det växande antal asylsökande

kinesiskt stannar kvar utan tillstånd på medlemsstaav ursprung som ternas territorium.

Här har med viss utförlighet skildrats diskussionen/samstämmig-

nu heten i EU-kretsen kring frågan om olaglig invandring. I grunden handlar det emellertid fråga, som det ankommer på med-

om en lemsstaterna att avgöra. I alla EU:s medlemsstater finns lagstiftning

reglerar medborgarskaps- och utlänningsfrågorna. Häri bestäms som rätten för utlänning att vistas i landet med den stora begräns-

en ning, den fria rörligheten inom unionen innebär. Kontrollen av

som regelverkets är under alla omständigheter en nationell

efterlevnad

angelägenhet. Någon klar bild likheter och olikheter i EU-ländernas

av kontrollbestämmelser har utredaren inte. Det är knappt att en sådan bild finns inom EU-organen själva. I en sammanfattning som gjorts av arbetsgruppen i migrationsfrågor i maj 1997 och som gäller s.k. inre utlänningskontroll sägs följande. "Av svaren från medlemsstaterna framgår det att lagen medger kontroller för fastställande av identitet och rätt till bosättning. I somliga medlemsstater krävs därvid att det skall finnas förmodande olaglig bosättning, medan i andra

ett om medlemsstater kontroll är tillåten även utan ett sådant förrnodande; därutöver är kontroller möjliga vid anhållande p.g.a. en straffbar

Olaglig invandring 93

handling. Vid identitetskontroller måste utlänningar kunna styrka att de vistas lagligt i landet. I vissa medlemsstater skall en utlänning alltid bära med sig sitt uppehållsdokument, medan detta inte krävs i andra medlemsstater. Av svaren på frågeforrnuläret framgår att medlemsstaterna i allmänhet anser att det befintliga nationella regelverket är tillräckligt."

Klart är i alla fall att EU-länderna inte utövar någon heltäckande kontroll vilka som vistas i respektive land. Enligt ofta förekomman-

av de men obestyrkta uppgifter skulle så mycket som över två miljoner människor vistas inom EU utan att ha rätt till det. Uppgiften vinner i trovärdighet, när man vet att samstärnrniga uppgifter gör gällande att enbart i Grekland vistas cirka 400 000 personer illegalt varav merparten är albaner.

7.2 Kandidatländema

I samband med Sovjetunionens sönderfall fanns en oro för folkvandring från detta område mot norra Europa, däribland Sverige. Någon sådan migration av f.d. sovjetmedborgare inträffade emellertid inte. Däremot används Ryssland och övriga stater som ingick i Sovjetväldet

transitleder för organiserad smuggling av tredjelandsmedborgare som in i EU.

När det gäller kandidatländerna är det inte möjligt på basis av kända fakta att fastslå hur många som vistas illegalt i dessa länder.

personer Situationen är inte heller statisk. Alltjämt söker sig människor till kandidatländerna, framför allt i avsikt att söka sig vidare in i EU eller kanske till Nordamerika, men i ökande grad också i avsikt att förbli i kandidatländerna, i takt med att dessas ekonomi förbättras. De uppgifter som står till buds varierar. Så anges t.ex. antalet personer,

vistas illegalt i Polen, 100 000 officiell uppgift eller 500 som vara 000 inofficiell uppgift. Kandidatländernas roll som transitländer varierar också. I några stater tycks man vara på väg att få bättre kontroll över situationen, under det att andra alltjämt spelar en betydande roll som transitländer Bulgarien, Litauen och Slovakien. De illegala invandrarna kommer från flera håll, men i synnerhet från östra Afrika samt Sydost- och Sydvästasien. Ett relativt nytt inslag är antalet migranter med kinesiskt ursprung.

Samtliga kandidatländer arbetar med att ta fram åtgärder för att bekämpa den illegala transiteringstrañken genom deras territorier. I detta arbete får de, förutom av EU och enskilda medlemsstater, även hjälp Europarådet, IOM och International Centre for Migration

av Policy Development ICMPD. Ungern har t.ex. ingått ett samarbetsavtal med IOM frivilligt återsändande av personer som vistas

om olagligt i landet och möjligheter att ge dessa återflyttningsbidrag.

94 Olaglig invandring

En åtgärd av primär betydelse är naturligtvis att etablera en effektiv gränskontroll. Detta har behandlats i avsnitt 4. Stöd till kandidatländerna är här särskilt viktigt. Men även om gränsbevakningen är tillfredsställande bör man vara medveten om att den kan kringgås genom användning av falska inresedokument. Enhetliga viserings- och uppehållstillständshandlingar som är svåra att förfalska är ett sätt att komma till rätta med detta problem. Arbete med att ta fram sådana är också på gång i EU. Det gäller också att utbilda kontrollpersonalen i att upptäcka förfalskningar jfr Sherlockprogrammet, avsnitt 7.1.

En särskild roll spelar också den s.k. Budapestprocessen. Denna

utgör ett pan-europeiskt forum för gränskontrollfrågor och bekämpan-

de av olaglig invandring, där såväl EU:s medlemsstater och kandidatländerna som ett antal andra länder och internationella organisationer deltar. Arbete pågår bl.a. med en internationell kriminalisering av människosmuggling, implementering av återtagandeavtal och projekt avseende finansiellt och tekniskt bistånd till de central- och österuropeiska länderna. När det gäller EU:s hjälpinsatser bör särskilt nämnas PHARE:s horisontella program för rättsliga och inrikes frågor i vilket bl.a. ingår bistånd i form av utbildning av sådan personal som arbetar med gränskontroller.

Kandidatländerna har nått olika långt i att införa en modern utlänningslagstiftning. Utredaren har inte kunnat fastställa hur verkligheten Även i de fall modern lagstiftning finns

ser ut. en förefaller implementeringen vara bristfällig.

Återtagandeavtal är en viktig åtgärd för att komma till rätta med illegal inresa och vistelse i ett land. Det är önskvärt att fungerande avtal finns med sådana länder som kan anses som ursprungs- eller transitländer. Bland kandidatländerna har Polen och Rumänien återtagandeavtal med flest antal EU-stater. Polen har t.ex. slutit ett återtagandeavtal med Schengenländerna. Det finns också brister. Bulgarien har inte något återtagandeavtal med Turkiet och ingen av de baltiska staterna har lyckats få till stånd ett sådant avtal med Ryssland, för att närma några exempel.

Förutom väl fungerande gränskontroller och återtagandeavtal har även samarbete med destinationslandets polismyndigheter visat sig

värde i detta sammanhang. Förtroendet myndigheterna emellan vara av har därvid stor betydelse. Som exempel på ett framgångsrikt samarbete kan nämnas att den organiserade smugglingen av tredjelandsmedborgare genom Lettland till de nordiska länderna, som förekom i början av 1990-talet, kunde stoppas efter insatser från bl.a. den svenska polisen. Detta har medfört, enligt CIREA:s rapportör, att någon organiserad illegal migration genom Lettland inte har noterats sedan 1995.

Sammanfattningsvis kan sägas att den illegala migrationen in i och

kandidatländerna är en anledning till oro inför EU:s kommande genom utvidgning, särskilt migrationen sker i regi av organiserad

om

Olaglig invandring 95

brottslighet. Men frågan måste ses i sitt rätta perspektiv. Som sagts i föregående avsnitt är de nuvarande EU-länderna utsatta för olaglig invandring från flera håll, vilket har lett till att ett mycket stort antal personer vistas i dessa utan laglig rätt till det. Frågan har därmed en alleuropeisk dimension. Den centrala frågan blir om lagstiftning och förvaltning i kandidatländerna kan utvecklas därhän att statsmakten i dessa länder kan ses som medhjälpare i arbetet att lösa ett i grunden gemensamt europeiskt problem. Utsikterna för att detta skall bli möjligt ljusnar allteftersom kandidatländemas anpassning till EU:s regelverk fortskrider och rättsstatsprincipen vinner terräng. Men kandidatländerna behöver allt det stöd de kan få av EU och dess medlemsstater i denna process. Mycket viktigt är också att Ryssland och övriga östeuropeiska länder inte lämnas utanför processen se avsnitt 2.1.

7.3 Sverige

I likhet med övriga EU-länder upprätthåller Sverige en generell utlärmingskontroll. Alla utlänningar som reser in i och uppehåller sig i landet skall, om inte annat föreskrivs, ha tillstånd till detta. Undantag har tillkommit genom internationella åtaganden, främst den nordiska överenskommelsen från år 1954 om passfrihet m.m. för nordiska medborgare, medlemskapet i EU, avtalet om anslutning till Schengensamarbetet samt olika avtal om viseringsfrihet jfr avsnitt 6.3.3. Den generella utlänningskontrollen infördes i Sverige under åren 1917

- 1920. Med undantag för första världskrigets första år rådde dessförinnan alltsedan år 1860 full frihet för utlänningar att resa in i och vistas i vårt land.

Denna frihet kan egentligen sägas gälla också i dag för nordiska medborgare, eftersom de varken behöver pass vid inresa eller uppehållstillstånd och arbetstillstånd för att vistas i Sverige. Övriga utländska medborgare kan delas in i två kategorier. Den ena kategorin är medborgare i de övriga EES-staterna, dvs. medborgare i ickenordiska EU-länder och i Liechtenstein, samt deras anhöriga. Den andra kategorin är övriga utländska medborgare tredjelandsmedborgare.

Medborgare i icke-nordiska EES-stater kan avvisas respektive utvisas bl.a. om det kan antas att de inte kan försörja sig här i landet och om uppehållstillståndet löpt ut eller återkallats. För medborgare i EES-stater som söker arbete i Sverige gäller dessutom, såsom EGdomstolen klargjort bl.a. i domen i Antonissen-målet och nu senast i en dom mot Belgien mål C-344/95, att de inte får utvisas så länge

de kan visa att de fortfarande söker arbete och har en verklig som möjlighet att anställning. Samtliga medborgare i EES-staterna, dvs.

96 Olaglig invandring

även de nordiska länderna, kan under vissa förutsättningar utvisas om de dömts för allvarlig brottslighet. Fråga om utvisning grund av brott beslutas alltid av den domstol som handlägger brottmålet. Reglerna om avvisning och utvisning av medborgare i EES-stater kommer att omfatta kandidatländernas medborgare den dag de blir medlemmar i EU.

Tredjelandsmedborgare kan avvisas från Sverige bl.a. om de saknar pass, inresevisering eller andra behövliga tillstånd för att vistas här, om de nekats asyl samt om det kan antas att de inte kan försörja sig eller kommer att begå brott i landet. Efter det att beviljat uppehållstillstånd löpt ut eller âterkallats kan de utvisas ur Sverige. De kan också utvisas om de dömts till utvisning grund av brott.

Kontroll av utlänningars rätt att resa in i och uppehålla sig här i landet kan utövas antingen vid gränsen eller inne i landet vid en senare tidpunkt. Kontroll av sistnämnda slag benämns inre utlänningskontroll. Bestämmelserna återfinns i utlänningslagen och i utlänningsförordningen. Rikspolisstyrelsens föreskrifter av den 16 januari 1986 för polisens befattning med den inre utlänningskontrollen uttrycker väl vad det hela går ut på: Den inre utlärmingskontrollen skall i första hand inriktas att efterspana utlänningar beträffande vilka det föreligger beslut avvisning eller utvisning. Dessutom skall eftersträvas att

om övervaka att en utlänning inte vistas eller arbetar i Sverige utan att ha pass och erforderligt tillstånd."

Den framtida utformningen av den inre utlänningskontrollen har utretts Utredningen om verkställighet och kontroll i utlännings-

av ärenden i betänkandet Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden §9E997:128. I det betänkandet redogörs också för den gällande svenska ordningen området. De synpunkter som följer nedan är sådana som utredaren har funnit värda att särskilt lyfta fram i ett utvidgningsperspektiv.

Den inre utlänningskontrollen har naturligtvis ett mycket nära samband med personkontrollen vid gräns. Om den senare är effektiv, underlättas den inre utlänningskontrollen.

I ett framtidsscenario, där EU utvidgats med nya medlemmar och där dessa har blivit operativa medlemmar av Schengen eller det regelverk efterträtt Schengenreglerna faller den svenska

som personkontrollen bort vid den inre gränsen mot dessa länder. Samtidigt har den yttre gränskontrollen skärpts t.ex. genom tillkomsten av utresekontroll. Det är omöjligt att ange hur stor risken är för olaglig invandring av tredjelandsmedborgare från eller via de nya medlemsstaterna i detta läge. Risken finns. Det gäller både den yttre gränsen t.ex. vid ökad småbåtstrañk över Östersjön, se avsnitt 4.3 och den inre, kan utan personkontroll. I avsnitt 5.2 har

som passeras frågan bevakning den inre gränsen behandlats. I direktiven till

om av den nyss nämnda utredningen dir. 1997:06 sägs att det föreligger en uppenbar risk att lättnader i kontrollen vid gränserna mellan de länder

sou 1997:159 Olaglig invandring 97

som deltar i Schengensamarbetet utnyttjas för olaglig invandring. Denne utredare har ingen annan åsikt. Risken är sannolikt större i förhållande till kandidatländerna än i förhållande till de nuvarande Schengenstaterna. Slutsatsen är att förstärkt inre utlärmingskontroll är en naturlig kompensatorisk åtgärd.

Eftersom EG-fördraget i artikel 8a.1 skapar en presumtion för att medborgare i EU-länderna har rätt till fri rörlighet i unionen se avsnitt 5.1, men inte ger tredjelandsmedborgare samma grundläggande förmânsställning, kan man räkna med att en förbättrad inre utlänningskontroll i Sverige främst skall ta sikte den sistnämnda kategorin.

Den nuvarande inre utlänningskontrollen i vårt land uppvisar svagheter. Den första kategorin personer som skall kontrolleras enligt Rikspolisstyrelsens förut citerade föreskrifter utgörs av sådana utlänningar beträffande vilka det föreligger beslut om att de skall aveller utvisas. Enligt uppgift av Rikspolisstyrelsen finns för närvarande ca 5 000 personer i landet, som är efterlysta därför att de av olika skäl saknar rätt att uppehålla sig här.

Den andra kategorin är utlänningar, som vistas i Sverige utan att ha pass och erforderligt tillstånd, men som har identifierats. Hur många dessa är, vet man väl inte riktigt. En indikation på både den yttre och inre kontrollens svaghet fås genom uppgiften att ungefär tvåtredjedelar av alla asylsökande i Sverige under senare år har lämnat sina uppgifter inne i landet, alltså inte vid gränsen, trots att de i de allra flesta fall kommer från länder mot vilka viseringsplikt upprätthålls. De har också befunnit sig i landet en tid utan att ge sig till känna för Invandrarverket och utan att polisen har upptäckt dem.

Genom Schengenregelverket tillförs svenska kontrollmyndigheter några nya kontrollinstrument. Utresekontrollen, som Sverige skall införa som en följd av vårt medlemskap i Schengen, har tidigare närrmts. Den är resurskrävande och sannolikt betungande för trafiken, men bör ha ett betydande värde som stöd för den inre utlänningskontrollen, nämligen när det gäller personer om vilka det fattats beslut att de skall avvisas eller utvisas från Sverige. Härtill kommer en skyldighet för tredjelandsmedborgare att anmäla sig hos behörig myndighet i det Schengenland där inresan sker och s.k. hotellkontroll. Anmälningsplikten gäller även för tredjelandsmedborgare som är bosatta i ett Schengenland och som reser till ett annat Schengenland artikel 22 i Schengenkonventionen. Den information som utredaren erhållit om hur regeln om anmälningsplikt tillämpas pekar olika håll. Enligt vissa uppgiftslänmare anses artikel 22 inte vara praktiskt genomförbar. Någon kontroll av att tredj elandsmedborgare anmäler sig förekommer t.ex. inte i Tyskland. I andra Schengenstater finns skyltar på järnvägsstationer, i hamnar och flygplatser som upplyser de inresande om anmälningsplikten. Exakt hur kontrollen genomförs ide senare och effektiviteten av denna har utredaren inte förmått att

98 Olaglig invandring

kartlägga. Med tanke på Sveriges geografiska förhållanden kan det emellertid förmodas att det bör vara lättare att fullgöra en sådan anmälningsplikt vid inresa hit via en hamn eller flygplats, än till ett land med långa inre landgränser.

När det gäller hotellkontrollen, dvs. en skyldighet för utländska hotellgäster att fylla i registreringskort och styrka sin identitet genom att visa upp en giltig identitetshandling, omfattar denna även medborgare i andra Schengenstater och EU-stater. Registreringskorten skall bevaras och kunna överlämnas till myndigheterna vid behov, exempelvis vid brottsutredningar och för spårning av efterlysta eller försvunna personer eller för vidtagande av skyddsåtgärder vid hot artikel 45 i Schengenkonventionen. Inte heller beträffande hotellkontrollen har utredaren kunnat få ett klart besked om vilket värde en sådan har i praktiken. Det kan anmärkas att Sverige tidigare haft ett sådant anmälningssystem, men att detta avskaffades 1989.

I övrigt är kontrollmyndighetema, i detta fall framför allt polisen, hänvisade till att arbeta inom ramen för nuvarande svensk utlänningslagstiftning. Utredaren har under arbetets gång fått den uppfattningen att de möjligheter som denna lagstiftning ger inte fullt utnyttjas. Ett tydligt exempel är den underrättelseplikt, som enligt utlänningsförordningen vilar skattemyndigheter folkbokföring, arbetsförmedling, socialnänmder och skolstyrelser, när en utlänning första gången tar dessa instansers tjänster i anspråk. Denna underrättelseskyldighet fullgörs uppenbarligen inte så som det var avsett. Ett annat exempel är polisens uppsökande verksamhet. Denna bedrivs inte aktivt

egen beroende på prioritering av knappa resurser. En satsning på inre utlänningskontroll i samband med andra kontroller, t.ex. av arbetstillstånd, sker i andra länder exempelvis Frankrike och skulle säkert också hos oss vara effektiv. Redan de begränsade insatser som har kunnat genomföras, bl.a. av Stockholmspolisen, har visat detta.

Sammanfattningsvis vill utredaren lyfta fram behovet av en effektiv inre utlänningskontroll som en av konsekvenserna av att EU utvidgas till att omfatta kandidatländerna. För att en sådan effektiv kontroll skall kunna infrias och upprätthållas måste de ansvariga myndigheterna, främst polisen, ges de resurser som behövs. Ett sådant resurstillskott blir därmed också en konsekvens.

8 av gränsöverskridande Bekämpande

kriminalitet

l Inledning

Utvecklingen av den gränsöverskridande och organiserade brottsligheten kan i stor utsträckning ses som en spegelbild av den internationella utvecklingen. Den fortgående intemationaliseringen av världen bl.a. pâ kommunikationsomrâdet har lett till ökad rörlighet länder emellan både i fråga om transporter och infonnationsflöden av olika slag. En öppnare värld som gör det möjligt för personer, varor, tjänster och kapital att relativt fritt röra sig över nationsgränser är givetvis positiv, men kan även utnyttjas för brottsliga syften.

Utvecklingen på datateknikens och elektronikens områden har t.ex. medfört ökad användning av elektroniska betalningsströmmar och därmed en risk för att dessa kan användas av gränsöverskridande brottsliga organisationer för illegala ekonomiska transaktioner som t.ex. penningtvätt även om sådana fall ännu inte har kunnat konstateras. IT-tekniken kan även användas för annan informationsspridning i syfte att begå brott och då inte enbart ekonomiska sådana.

Öppnare gränser och snabba kommunikationsmedel gör det enklare att smuggla såväl personer som varor till och genom andra länder än om gränserna är stängda. Migrationstrycket från fattigare länder har gjort människosmuggling till en lukrativ verksamhet som på sina håll bedöms ha samma lönsamhet som narkotikahandeln, men med betydligt mindre risker för huvudmännen. Sådan verksamhet är också oftast organiserad och sker i vinstsyfte, även om undantag finns. Smugglingsledernas läge bestäms bl.a. av var det är lättast att placera klienterna. Omvägar över länder i Fjärran Östern har exempelvis varit vanliga för smuggling av personer från Mellanöstern till Västeuropa. Bristande kompetens och utbredd korruption hos myndigheterna samt relativt billiga transporter kan vara förklaringar till att stater blir transitländer vid människosmuggling mot väst. När ett land skärper kontrollen över migrationstrafiken flyttas också transitleden till ett annat land. Den olagliga invandringen kan även vara en grogrund för etablerande av organiserad brottslighet i det nya hemlandet, eftersom de insmugglade kan hamna i en beroendeställning till människosmugglarna. Så är inte minst fallet när insmugglingen skett på kredit eller inneburit att den insmugglade fått en falsk identitet som lämnar vägen öppen för utpressning. Den organiserade illegala invandringen har t.ex. gjort det möjligt för kinesiska triader att genom utnyttjande av de insmugglades beroendeställning etablera sig i andra länder,

100 Bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet

huvudsakligen Nordamerika och Australien, men i viss mån även i Europa. Utöver organiserad olaglig invandring förekommer också internationellt en gränsöverskridande handel med människor som syftar till att förse bl.a. sexindustrin med illegal arbetskraft. Sådan handel förekommer i stor utsträckning i Sydostasien, men under

år har t.ex. handeln med unga kvinnor från östra Europa till senare den västeuropeiska sexindustrin också ökat.

Sönderfallande sarnhällsystem med bristande infrastruktur och därigenom sämre möjligheter att beivra brott utnyttjas också av de brottsliga organisationerna. De ändrade förutsättningarna i det f.d. Sovjetväldet har det internationella planet exempelvis inneburit nya marknader, nya produktionsländer och nya transitleder för de brottsliga organisationernas verksamhetsområden. Produktion av syntetiska droger har t.ex. också etablerats i kandidatländerna. Trafiken stulna bilar från Västeuropa transiteras över bl.a. Sverige

av och Finland till marknader i öst.

Penningtvätt associeras oftast med narkotikahandel, men även verksamhetsområden som ekonomisk brottslighet, människosmuggling, prostitution, smuggling av högbeskattade varor och vapen resulterar i stora inkomster medför behov av att tvätta pengar. På

som grund politisk stabilitet och ett gynnsamt investeringsklimat är de

av västeuropeiska staterna attraktiva för dem som vill investera tvättade

Under de senare åren har penningtvättströmmarna från f.d. pengar. Sovjetunionen och östra Europa västerut också ökat. Brist på lagstiftning och utbredd korruption inom bankväsendet och hos offentliga myndigheter gör även att staterna inom det forna östblocket själva är attraktiva marknader för penningtvättare.

Någon i alla sammanhang accepterad definition av begreppet organiserad brottslighet finns inte. Det handlar dock om grov brottslig verksamhet bedrivs i ekonomiskt vinstsyfte av flera personer som

som är inordnade i någorlunda stabil och långvarig organisation. Inom

en EU används emellertid en gemensam, om än omtvistad, arbetsdefinition till stöd för årlig lägesrapport om organiserad brottslig-

en het. Enligt denna måste, för att en brottslig gärning eller kriminell

skall kunna klassas organiserad brottslighet, minst sex av grupp som de nedanstående kriterierna föreligga, varav tre måste vara nummer

5 och 11.

1. Collaboration of than two people Samarbete mellan fler

more

än två personer;

2. Each with appointed tasks Var och en med sina egna

own

tilldelade arbetsuppgifter;

For prolonged indefinite period of time Över en längre eller

a or

obestämd tidsperiod;

4. Using form of discipline or control Under användandet av

some

någon form disciplin eller kontroll;

av

Bekämpande gränsöverskridande kriminalitet 101

av

Suspected of the Commission of serious criminal offences Misstänkt för utförande av allvarlig brottslighet; Operating international level Bedrivs på en internationell on an nivå; Using violence other suitable for intimidation Använder or means sig våld eller andra medel som är lämpliga för hot; av Using commercial businesslike structures Använder sig av or kommersiella eller företagsliknande strukturer; Engaged in money laundering Engagerar sig i penningtvätt; 10. Exerting influence politics, the media, public administration, on judicial authorities the Utövar inflytande över politik, or economy massmedia, offentlig förvaltning, rättsväsende eller ekonomi; ll. Detennined by the pursuit of profit and/or power Grundad på strävan efter ekonomisk vinning och/eller makt. Organiserad brottslig verksamhet kan i sin mest avancerade form så livskraftigt organiserad och hierarkiskt styrd att den kan stå vara utanför och t.o.m. hota den legala, stabila och demokratiska ordningen i stat. Exempel sådana brottssyndikat är maffiaorganisationerna. en Brottsliga organisationer är sällan inriktade på enbart en typ av verksamhet utan sysslar oftast med flera olika slag av olagliga aktiviteter såsom exempelvis narkotikahandel, smuggling och handel med människor, illegal handel med stulna fordon, illegal handel med växter och djur, piratkopiering av varumärken, varusmuggling av alkohol, tobak, datorer och dieseloljor, ekonomisk brottslighet samt penningtvätt. Hot våld eller andra repressalier används ofta i om samband med den brottsliga verksamheten. S.k. beskyddarverksamhet förknippas därför inte sällan med organiserad brottslighet. Gränsöverskridandekriminalitet, dvs. kriminella nätverk och flöden sträcker sig över nationsgränser, har således blivit ett ökande som problem inte bara för medlemsstaterna i Europeiska unionen utan för världssamfundet som helhet. För att bekämpningen av denna typ av brottslighet skall kunna framgångsrik krävs därför samarbete på vara internationell nivå. Kampen mot den organiserade och gränsöverskridande brottsligheten har också uppmärksammats inte bara av enskilda stater utan i olika internationella fora. Inom EU, Europarådet, OECD och FN har kampen mot den organiserade brottsligheten föranlett ett omfattande arbete under senare år bl.a. i fråga människohandel, narkotikahandel, korruption och penom ningtvätt. EU, PHARE-progrannnet, och Europarådet har t.ex. genom tillsammans utvecklat det s.k. Octopusprojektet som syftar till att bekämpa korruption och organiserad brottslighet i de forna öststaterna. Europarådet har också utarbetat ett förslag till rekommendation till dess medlemsstater åtgärder för att hindra eller minska hot och om påtryckningar mot vittnen, bl.a. skydd för vittnen vid rättegångar som brott har samband med organiserad brottslighet. Inom FN avser som är frågan eller flera konventioner mot organiserad och om en

102 Bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet

gränsöverskridande brottslighet aktuell sedan år tillbaka. Är

ett par

1991 skapades även FN:s internationella narkotikakontrollprogram

UNDCP som bl.a. har till uppgift att ge stöd och råd till stater vid genomförandet av åtgärderna enligt FN :s tre narkotikakonventioner 1961 års allmänna narkotikakonvention med 1972 års tilläggsprotokoll, 1971 års konvention om psykotropa ämnen och 1988 ârs narkotikabrottskonvention.

8.2 Organiserad brottslighet

8.2.1 EU

Bekämpningen av den gränsöverskridande organiserade brottsligheten

är inte först och främst en fråga som aktualiseras därför att personers fria rörlighet införs i EU. Det är lika litet en fråga som väcks till liv av att ett antal central- och östeuropeiska stater söker medlemskap i

unionen. Den gränsöverskridande brottsligheten år redan ett faktum i

Europa och i EU. Europa är ett operationsfält för världsvida förbrytarsyndikat och för väst-, syd- och östeuropeiska organiserade kriminella grupper. Samarbetet för att komma till rätta med detta har äldre rötter än både Uniorgsfördraget och Schengenöverenskommelsen. I Schengensamarbetet ses, enligt utredarens mening, samarbetet om

brottsbekämpningen som en av flera s.k. kompensatoriska åtgärder

som måste till för att minska riskerna av att personkontrollen vid inre gräns försvinner. Men i Unionsfördraget, sådant det ser ut efter fördragsrevisionen i Amsterdam år 1997, har det brottsbekämpande samarbetet fått en självständig ställning. Det är ett led i arbetet med att göra EU till ett område med frihet, säkerhet och rättvisa". Inte heller Europol kan ses som en kompensatoriskåtgärd. Man kan dock påstå att problemet med den gränsöverskridande brottsligheten skärps genom att personkontrollen vid inre gräns avvecklas och genom att nya medlemsstater ansluts.

Efter fördragsrevisionen i Amsterdam omfattar den tredje pelaren polissamarbete och straffrättsligt samarbete. I artikel K.1 stadgas att unionens mål skall vara att ge medborgarna en hög säkerhetsnivå inom ett område med frihet, säkerhet och rättvisa genom att det utformas gemensamma insatser bland medlemsstaterna bl.a. för polissamarbete och straffrättsligt samarbete. Målet skall uppnås genom förebyggande och bekämpning av brottslighet, vare sig den är organiserad eller ej, särskilt terrorism, människohandel och brott mot barn, olaglig narkotikahandel och olaglig vapenhandel, korruption och bedrägeri. Detta skall ske genom ett närmare samarbete dels mellan polismyndigheter, tullmyndigheter och andra behöriga myndigheter i medlemssta-

Bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet 103

terna, både direkt och Europol, dels mellan rättsliga myndig-

genom heter och andra behöriga myndigheter.

Genom fördragsrevisionen integreras Schengenregelverket inom EU:s ramar. Schengenkonventionen innehåller också bestämmelser om polissamarbete, rättsligt samarbete se avsnitt 9 och samarbete om narkotikabekämpning. Polissamarbetet, som regleras i artiklarna 39

-- 47, framför allt gränsområdet och är inriktat på att förebygga

avser och utreda brott såväl informationsutbyte som operativ

genom samverkan mellan Schengenstaternas polismyndigheter. Den operativa samverkan omfattar bl.a. fortsatt övervakning och, under vissa förutsättningar, förföljande över gränsen som är misstänkta för

av personer allvarligare brottslighet, däribland sådan gränsöverskridande brottslig-

människohandel och olaglig narkotikahandel. het som

Inom Schengensamarbetet finns ett datoriserat informationssystem, Schengen informationssystem SIS med uppgifter om bl.a. efterlysta föremål och efterlysta eller oönskade personer. Ju fler uppgifter som förs in i SIS desto större kapacitet krävs för datasystemet. Detta innebär att utökning antalet medlemmar i det operativa sam-

en av arbetet kan komma att fördröjas på grund av bristande datakapacitet. Informationssystemets syfte är att med hjälp av information som överförs via systemet bevara ordning och allmän säkerhet medlemmarnas territorium samt att tillämpa Schengenkonventionens bestämmelser fri rörlighet för personer. SIS består av en nationell

om enhet för varje medlemsland och en teknisk stödfunktion belägen i Strasbourg. Medverkan i Schengens operativa samarbete förutsätter bl.a. att sådan nationell enhet byggs upp. Varje stat som deltar i

en Schengensamarbetet måste dessutom ha ett s.k. Sirenekontor Supplementary Information Requested at the National Entry för utbyte av kompletterande upplysningar. Sirenekontoren utgör en förbindelselänk

vilka de upplysningar skall som faller utanför ramen genom passera för kommunikation mellan den nationella SIS-enheten och stödfunktionen i Strasbourg, är nödvändiga för polismyndig-

men som heterna när det gäller frågor som rör SIS. Sådana upplysningar är exempelvis signalement efterlysta personer. Utbytet av sådan information sker via telefon, telefax eller elektronisk post. Sirenekontoret för också över nödvändiga uppgifter till det nationella SISregistret för vidarebefordran till enheten i Strasbourg.

Uppgifter förs in i SIS sprids till samtliga nationella SIS-

som register. De nationella dataregistren kan endast användas för sökning

territorium. Mottagna uppgifter får bara användas för vissa på partens ändamål och viss skyddsnivå krävs för de personuppgifter som förs i systemet. Detta skydd skall motsvara skyddsnivån enligt Europarådets dataskyddskonvention och ta hänsyn till Europarådets ministerkommittés rekommendation R 87 15 från år 1987 avseende regleringen utnyttjande personuppgifter inom den polisiära sektorn.

av av Endast myndigheter har behörighet för gränskontroller, andra

som

104 Bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet

undersökningar inom landet som verkställs av polis- och tullmyndigheter samt samordning av sådana undersökningar har tillgång till uppgifterna i SIS. Därutöver skall vissa myndigheter som handlägger ärenden om visering och uppehållstillstånd samt utlänningsärenden ha tillgång till uppgifter som avser utlänningar som är upptagna på spärrlista enligt artikel 96 i Schengenkonventionen. Vilka dessa myndigheter är skall regleras i varje stats nationella lagstiftning. Det kan för svensk del exempelvis vara Invandrarverket.

Fördragsändringen ändrar inte grunden för samarbetet i EU avseende brottsbekämpning polisiära frågor. Grunden var och är mellanstatligt samarbete. Detta har blivit ännu tydligare genom att frågorna om polissamarbete och straffrättsligt samarbete ensamma stannar kvar i tredje pelaren, samtidigt som samarbetet som rör personers fria rörlighet m.m. förs över till den första. I tredje pelaren är kommissionens och EG-domstolens roller blekare. Med undantag för Europol se nedan har några gemensamma institutioner inte upprättats.

Vid Europeiska rådets möte i Luxemburg sommaren 1991 föreslog Tyskland etablerandet av en europeisk polisbyrå Europol. Som ett första steg mot en sådan upprättades under år 1993 ENE Europols narkotikaenhet med placering i Haag. ENE fungerar som en paraplyorganisation för de nationella narkotikabekämpningsenheterna och har till uppgift att, så snart minst två medlemsstater berörs, utväxla och analysera information om illegal narkotikatrafik, olaglig handel med radioaktiva och nukleära material, handel med stulna fordon, organiserad olaglig invandring, människohandel och kriminella organisationer samt penningtvätt som är förknippad med sådan

om verksamhet. Utbytet av uppgifter och underrättelser mellan medlemsstaterna sker genom sambandsman.

En konvention om upprättande av den europeiska polisbyrån, Europolkonventionen, undertecknades av EUzs medlemsstater i juli 1995. Den beräknas träda i kraft i början av 1998. Europols funktion är att vara ett kriminalunderrättelseorgan för EU:s medlemsstater med uppgift att underlätta insamling, utbyte och analys medlemsstaterna emellan. Samarbetet inom Europol är uppbyggt kring både nationella och internationella beståndsdelar. En nationell enhet kontaktpunkt som skall vara den enda förbindelselänken mellan Europol och medlemsstaterna skall finnas i varje medlemsstat artikel 4. Enhetens uppgift är huvudsakligen att förse Europol med sådana uppgifter, exempelvis från nationella polisregister, som skall överlämnas till Europols olika dataregister samt att ta emot uppgifter från Europol och vidarebefordra dem till behöriga nationella myndigheter som t.ex. polisen. Varje medlemsstat skall också sända minst en sambandsman till Europols huvudkontor i Haag artikel 5. Sambandsmännen, som representerar de nationella enheterna, har till uppgift att praktiskt genomföra informations- och underrättelseutbytet mellan Europol och

Bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet 105

de nationella enheterna samt att samverka med Europols tjänstemän i bl.a. analysarbete.

Den centrala beståndsdelen i Europol kommer att vara dess databaserade informationssystem. Detta skall först och främst bestå av ett informationsregister med uppgifter om personer som är dömda eller misstänkta för brott som ligger inom Europols behörighet. Om behov uppstår kan också, efter ett särskilt beslut av Europols styrelse, s.k. analysregister få upprättas. Varje analys skall genomföras som ett särskilt projekt. För uppgifter i Europols dataregister gäller principerna i Europarådets dataskyddskonvention och 1987 års Europarådsrekommendation om användningen av personuppgifter inom polissektorn. Detta innebär att minst motsvarande integritetsskyddsnivä måste föreligga hos medlemsstaterna innan det kan ske något utbyte av personuppgifter mellan dem och Europol.

Europols målsättning är att förbättra effektiviteten och samarbetet hos de nationella myndigheterna när det gäller att förebygga och bekämpa organiserad internationell kriminalitet av allvarligt slag, t.ex. narkotikahandel. Europol kan tas i anspråk under förutsättning att omständigheterna visar att en organiserad brottslig struktur påverkar två eller flera medlemsstater och brottslighetens omfattning, svårighetsgrad och konsekvenser gör det nödvändigt med ett gemensamt handlande. Europols behörighet omfattar informationsutbyte rörande narkotikahandel, människohandel, olaglig handel med nukleära och radioaktiva ämnen, handel med stulna fordon och brottslighet som är förknippad med illegala immigrationsnätverk samt inom två år efter det att konventionen trätt i kraft även terrorism. Europol kan också användas i kampen mot penningtvätt och vissa andra brott som hör ihop med sådan brottslighet som ingår i Europols behörighetsområde.

I den artikel K.2 nämns Europolsamarbetet särskilt. Rådet skall

nya främja ett samarbete mellan medlemsstaterna genom Europol. Inom fem år från det att fördragsändringarna trätt i kraft skall rådet dessutom göra det möjligt för Europol att underlätta och stödja förberedelse samt främja samordning och genomförande av

av särskilda utredningsinsatser från medlemsstaternas behöriga myndigheters sida. Detta skall inkludera operativa åtgärder som genomförs av gemensamma grupper och i vilka det finns företrädare för Europol. De senare skall inneha en stödjande funktion. Inom samma tid skall rådet också besluta om åtgärder som gör det möjligt för Europol att anmoda de nationella myndigheterna att genomföra och samordna sina utredningar och utveckla specialiserad sakkunskap som kan ställas till medlemsstaternas förfogande i deras utredningar av fall av organiserad brottslighet. När det gäller den organiserade och annan gränsöverskridande brottslighet skall särskilda sambandssystem mellan dem som har hand om förundersökning och åtal främjas. Det bör även upprättas nätverk för forskning, dokumentation och statistik om sådan brottslighet. Europol får varken enligt nuvarande regler eller med stöd av den

106 Bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet

nya artikel K.2 några myndighetsutövande uppgifter på medlemsstaternas områden.

Nedan ges närmast en översikt över de beslut som rådet har tagit under 1990-talet. Även beslutens bindande kraft eller effekt över

om huvud taget kan diskuteras framträder dock en bild av hur EU:s medlemsstater ser saken och vad för slags samförstånd som råder på det område det här är fråga om.

Narkotikaproblemet är globalt och kräver samarbete över nationsgränserna. Till grund för det internationella samarbetet, även EUstaternas, ligger de tre FN-konventionerna, däribland 1988 års konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen den s.k. Wienkonventionen, som har ratificerats av EG som organisation.

I Unionsfördraget har narkotikafrågor behandlats i alla tre pelarna. Detta innebär att hälsoaspekterna behandlas inom första pelaren, internationella frågor inom den andra och övervakning och kontroll inom den tredje. Detta har gjort narkotikafrågorna relativt svåra att följa inom EU. Sedan våren 1997 finns emellertid en pelarövergripande arbetsgrupp, Horisontella narkotikagruppen, med uppgift att bl.a. samordna och övervaka unionens narkotikaarbete. Fördragsrevisionen 1997 innebär att bekämpning olaglig narkotikahandel fortfarande

av skall ske inom ramen för tredje pelarens samarbete artikel K.1. Däremot behandlas frågor om narkotikamissbruk i den första pelaren. Narkotikahandeln regleras också i viss mån av gemenskapsrätten genom regler om kontroll av handeln med s.k. prekursorer och andra kemiska ämnen kan användas vid olaglig narkotikatillverkning

som förordning EEG 3677/90, EEG 900/92 och EEG 3769/92 samt direktiv 92/ 109 EEG.

Schengenkonventionen innehåller också bestämmelser om narkotika. Enligt denna förbinder sig Schengenstaterna bl.a. att i enlighet med FN:s narkotikakonventioner vidta erforderliga åtgärder för att förebygga och bekämpa olaglig handel med narkotika samt att förstärka kontrollerna vid de yttre gränserna för att förhindra att narkotika olagligen förs in i Schengenområdet artiklarna 70 76.

- Det kan noteras att den yttre gränskontrollen i det här fallet sköts av både polis personkontroll och tullväsende varukontroll samt i förekommande fall kustbevakning.

En risk med fri rörlighet för personer mellan unionens medlemsstater är att narkotikasmuggling mellan staterna kan bli lättare när personkontrollen vid de inre gränserna försvinner. Detta kan i sin tur leda till större utbud och tillgänglighet till narkotika med ökat miss-

av bruk följd. EU:s medlemsstater har under många år samarbetat

som både inom gemenskapen och på mellanstatlig nivå för att bekämpa narkotikamissbruk och narkotikabrottslighet. EU-staterna har även inrättat ett särskilt centrum för narkotikafrågor, Europeiskt Centrum för övervakning narkotika och narkotikamissbruk EMCDDA, med

av

Bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet 107

säte i Lissabon. EMCDDA har bl.a. till uppgift att i samarbete med medlemsstaterna samla in, sammanställa och sprida objektiv, tillförlitlig och jämförbar information området. Under åren har också ett antal europeiska planer för bekämpning av narkotika upprättats den första i Rom 1990, nu senast kommissionens europeiska plan för bekämpning av narkotika. Europeiska rådet godkände också 1995 i Madrid en 66-punktsplan på narkotikaomrâdet Madridplanen.

Sedan andra halvåret 1996 ägnas en betydande del av verksamheten på tredje pelarens område kampen mot olaglig hantering av narkotika. Arbetet utgör en del av ett integrerat angreppssätt som omfattar alla tre pelarna. I juli 1996 påbörjades således ett heltäckande program som i stort sammanföll med Madridplanens åtgärdspunkter.

Pâ tredje pelarens område har rådet antagit gemensamma åtgärder om tillnärnmingen av lagstiftning och praxis i syfte att bekämpa narkotikamissbruk och förhindra och bekämpa olaglig handel med narkotika; om samarbete mellan tullmyndigheter och företag för att bekämpa olaglig narkotikahandel; om utbyte av information om kemisk profilanalys av narkotika för att underlätta ett förbättrat samarbete mellan medlemsstaterna i kampen mot olaglig narkotikahandel; om utvidgning av ENE:s uppdrag; om samarbete för att förhindra illegal narkotikahandel via den s.k. Balkanrutten samt om utökat samarbete från medlemsstaternas sida med utstationerade sambandsmän, där som särskilt utpekade områden för samarbetet angavs producent- och transitländer för narkotika. Vidare har rådet antagit resolutioner om åtgärder för att minska drogturismen; om utdömande av straff vid grova brott avseende narkotikahandel; om utökat samarbete mellan polis och tull i kampen mot inflödet av narkotika till unionen samt med åtgärder för att bekämpa och avveckla olaglig odling och framställning av narkotika inom unionen. En överenskommelse om ett gemensamt system för att mäta ett narkotiskt preparats renhet som kan användas för att fastställa preparatets ursprung beslutades också under 1996. Genom sådana mätningar är det relativt lätt att fastställa ursprungsland för kemiska preparat som exempelvis amfetamin. Mätningar har t.ex. visat att i stort sett all amfetamin i Storbritannien har belgiskt eller nederländskt ursprung samt att hälften av det amfetamin som kommer till Sverige härrör från dessa tvâ länder.

Under år 1997 har rådet hittills antagit två gemensamma åtgärder. Den ena handlar om informationsutbyte, riskbedömning och kontroll av syntetiska droger och den andra om förñning av kriterier för målinriktade kontroller, urvalsmetoder osv. och insamlande av tulloch polisuppgifter bl.a. för en effektiv planering av åtgärder i kampen mot narkotikahandeln. Rådet har även antagit en resolution om en handbok för gemensamma tullövervakningsaktioner. Den sistnämnda tar sikte på nödvändigheten av att fastställa riktlinjer för

108 Bekämpande gränsöverskridande kriminalitet

av

organiserandet sådana aktioner bl.a. för att förbättra effektiviteten

av i kampen mot olaglig narkotikahandel.

Med människohandel avses här smuggling av och/eller illegal handel med prostituerade, arbetskraft, barnarbetare, adoptivbarn och mänskliga Rådet antog i november 1993 en rad rekommenda-

organ. tioner till medlemsstaterna i syfte att stävja människohandeln. Det handlar bilaterala initiativ för att komplettera polismäns utbildning,

om

samordning information och utbyte sådan samt om kunom av av

skapsunderlag till ambassader, konsulat och gränskontrollerande

myndigheter har hand viseringsansökningar. Människohandel

som om tas också prioriterad fråga i det arbetsprogram som styr

upp som en samarbetet i rättsliga och inrikes frågor under perioden 1996 1998.

--

Hittills har fyra gemensamma åtgärder antagits, nämligen om ett intensifierat samarbete på det straffrättsliga området för att bekämpa handel både med barn och samt sexuellt utnyttjande av barn

vuxna inkluderande bl.a. kriminalisering av innehav av barnpornografi; om att utvidga mandatet för EN E till att även omfatta människohandel; om att upprätta och föra ett register över personer som har särskilda kunskaper är användbara för att bekämpa organiserad brottslighet,

som varvid människohandel skall prioriteras, samt slutligen en gemensam åtgärd ett särskilt utbildnings- och stödprogram STOP. Det

om

riktar sig till personer som i medlemsstaterna har till uppgift att senare bekämpa människohandel och sexuellt utnyttjande av barn. Sådana

kan domare, åklagare, poliser eller tjänstemän med personer vara

för invandring och gränskontroll. Inom ramen för programmet ansvar beviljades Sverige medel för att under 1996 genomföra ett internationellt seminarium bekämpande barnpornografibrott och sexuella

om av övergrepp barn. Även inom kommissionen har frågan getts hög

mot prioritet. Kommissionen utfärdade t.ex. i november 1996 meddelanden till rådet och Europaparlamentet angående åtgärdsprogram avseende kvinnohandel syftar till sexuellt utnyttjande och om kampen mot

som turism där barn utnyttjas sexuellt.

En typ organiserad brottslighet kan kallas karakteristisk för

av som öst/västdimensionen är den illegala handeln med stulna fordon. Den

skillnaden i levnadsstandard mellan EU:s nuvarande gynnas av medlemsstater och kandidatländerna. De av EU:s medlemsstater som deltar i Schengensamarbetet och Östersjösamarbetet har genomfört samordnade aktioner mot denna typ brottslighet, bl.a. under våren

av och hösten 1997. Resultatet är osäkert. Ett problem med sådana

aktioner är risken för läckor hos någon av de många gemensamma deltagande staterna. Förtroendefrâgan, som lyfts fram i denna utredning, är aktuell också här.

I juni 1991 antog rådet ett direktiv 91/308/EGG om åtgärder för

förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av att

Direktivet, är ett minimidirektiv, gäller för samtliga pengar. som

inom EES. Direktivet använder Wienkonventionens definition stater

Bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet 109

av penningtvätt och avser således medel som härrör från olaglig narkotikaverksamhet. Eftersom penningtvätt förekommer även i andra sammanhang innehåller direktivet emellertid föreskrifter om att medlemsstatema bör utsträcka sin nationella lagstiftning till att även omfatta tvättning av utbyte av annan brottslig verksamhet. Förutom direktivet agerar EU för närvarande huvudsakligen genom ENE/Europol, som har behörighet att verka mot penningtvätt som har anknytning till organiserad brottslighet av gränsöverskridande karaktär. ENE/Europols mandat omfattar alltså fler brottstyper än penningtvättdirektivet. Det finns även en kontaktkommitté i penningtvättfrågor som skall arbeta fram tillägg och ändringar till direktivet.

Huvudaktören i det internationella samarbetet i kampen mot penningtvätt är emellertid inte EU utan Financial Action Task Force

Money Laundering FATF som tillsattes av den s.k. G7-gruppen on 1989. Arbetsgruppen har 28 medlemmar, däribland samtliga EES-

och EG-kommissionen. Även internationella organisationer stater som Europarådet och Interpol deltar i vissa delar av detta samarbete. FATF har utfärdat 40 rekommendationer avseende penningtvätt. Dessa innebär bl.a. att medlemsstatema bör ansluta sig till Wienkonventionen och därutöver anta penningtvättlagstiftning som avser tvätt av medel

härrör även från annan brottslighet än narkotikabrott. FATF :s som rekommendationer ligger också till grund för EG:s penningtvättdirektiv.

Tillämpningsornrâdet för de nationella penningtvättlagama varierar mellan EU:s medlemsstater. Endast Storbritannien, Frankrike och Belgien har för närvarande lagstiftning som inbegriper tvätt av utbyte

härrör från all allvarlig brottslighet. Luxemburg synes emellertid som

det enda EU-landet som har begränsat sin lagstiftning till att gälla vara

enbart vinning av narkotikabrottslighet.

Bedrägerier och annat fusk riktar sig mot E U:s budget sker ofta

som i organiserade former och utgör därmed ett av den organiserade brottslighetens verksamhetsområden. Skyddet av EG:s finansiella intressen har därför varit priorierad fråga för gemenskapen sedan

en flera år tillbaka. Arbetet har lett till inrättandet av en särskild enhet inom kommissionen, UCLAF, vars syfte är att säkra den inre marknaden mot bl.a. organiserad kriminalitet, bedrägerier och förfalskning. På den tredje pelarens område är den straffrättsliga s.k.

bedrägerikonventionen 1995 års konvention om skydd för Europeiska

gemenskapernas finansiella intressen och dess tilläggsprotokoll de grundläggande dokumenten. De flesta bedrägerier som riktas mot EG:s finansiella intressen avser bidragsbedrägerier av olika slag jordbruksstöd, bidrag från strukturfonder m.m., undandragande av tullavgifter, momsbedrägerier och liknande.

Transiteringen s.k. högbeskattade varor som tobak och alkohol

av har sedan genomförandet den inre marknaden 1993 varit föremål

av

110 Bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet

för en ökande bedrägeriverksamhet som har allvarliga konsekvenser för såväl EU som medlemsstaterna i fråga om bl.a. förlorade intäkter. Under år 1996 föreföll cigarrettsmuggling för illegal försäljning inom unionen vara en av huvudverksamhetema på detta omrâde. Verksamheten bedrivs av organiserade kriminella nätverk huvudsakligen

med säte utanför unionen exempelvis i Schweiz eller Polen som

använder de stora hamnarna i EU för transitering och som förlitar sig på att den stora volym gods som dagligen hanteras i hamnarna döljer den illegala hanteringen. Cigarrettransporterna ges felaktiga deklarationer av godsinnehållet, t.ex. att det är fråga om leksaker, eller också anges felaktigt en ort utanför EU, exempelvis i Västafrika, som slutdestination för godstransporten. Om varorna fraktas ut från EU Sjövägen lastas de ofta om på internationellt vatten till mindre båtar som sedan transporterar lasten tillbaka till EU-länderna. I synnerhet de spanska och portugisiska kusterna har av tradition använts som inkörsport för återtransportema vid smuggling av tobak. Problemet med försäljning av svarta cigarretter har sedan länge funnits i Medelhavsländer som Spanien, men en betydande handel har även under senare år vuxit upp i nordeuropeiska länder som Tyskland. Det senare har lett till att Tyskland stärkt tullövervakningen av sin östgräns och även ingått tullsarnarbetsavtal med Polen och Tjeckien.

Även smuggling alkohol har under tid fått ett uppsving,

av senare vilket lett till betydande förluster i skatteintäkter inte minst för medlemsstaterna. Här är det emellertid staterna i Central- eller Östeuropa som huvudsakligen anges som slutland. Liksom är fallet med cigarretthandeln stannar emellertid alkoholen oftast kvar inom EU. Insmuggling till länder med höga alkoholskatter, som t.ex. Sverige, från andra EU-länder är också vanligt.

Arbetet inom EU för att förhindra denna bedrägeriverksamhet har koncentrerats till åtgärder för att göra transiteringssystemet säkrare, t.ex. genom att datorisera förfarandet. Särskilda aktioner för att förhindra smugglingen har också företagits av kommissionen och de medlemsstater som drabbats av denna bedrägeriverksarnhet.

Arbetet i tredje pelaren i kampen mot organiserad kriminalitet ledde år 1995 till antagandet av en resolution om skydd för vittnen, som uppmanar medlemsstaterna att ge ett effektivt skydd till vittnen som hörs inom ramen för kampen mot den organiserade internationella brottsligheten. I juli samma år undertecknades den s.k. CIS-k0nventionen konventionen om användning av informationsteknik för tulländamål. Konventionen bildar grunden för uppbyggnaden av ett datoriserat tullinformationssystem Customs Information System ur vilket tullmyndigheterna i medlemsstaterna skall kunna hämta och lämna uppgifter som kan användas i spanings- och kontrollverksamhet. Systemet syftar till att förstärka tullmyndigheternas informationsutbyte och möjligheter att agera gemensamt, något som är betydelsefullt i kampen mot gränsöverskridande brottslighet i form av införsel eller

Bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet 111

utförsel av varor som t.ex. narkotika. Konventionen förväntas träda i kraft under 1998.

Under år 1996 antog rådet en gemensam åtgärd i syfte att underlätta samarbetet avseende sarnbandsmän samt en annan om att upprätta och föra register över specialiserad kompetens, skicklighet och sakkunskap när det gäller att bekämpa internationell organiserad brottslighet för att underlätta samarbetet mellan medlemsstaterna i fråga om verkställighet. Vidare beslutade rådet om och anslog medel för upprättande av olika utbildnings- och utbytesprogram i syfte att förstärka samarbetet inom unionen för brottsbekämpare Oisin-programmet, för administrationer ansvariga för bekämpande av förfalskade dokument och identitetshandlingar Sherlock-programmet och för rättstillämpare Grotius-prograrmnet. Rådet antog också en resolution som syftar till att uppmuntra användningen av s.k. informatörer från den organiserade brottsligheten i kampen mot denna. Gemensamma tullaktioner i syfte att bekämpa gränsöverskridande brottslighet har genomförts av medlemsstaterna under åren 1996 och 1997. Under aktionerna beslagstogs stora mängder narkotika.

De beslut som tidigare har fattats inom EU i syfte att bekämpa organiserad brottslighet har i allmänhet varit inriktade .mot en viss typ

brott, exempelvis narkotikabrott eller märmiskohandel. De har av dessutom varit sektorsindelade i stället för övergripande och integrerade. Flertalet insatser har också varit repressiva till sin art och de förebyggande aspekterna har i hög grad kommit att lämnas därhän. Vid Europeiska rådets möte i Dublin i december 1996 betonades emellertid vikten av konsekventa och samordnade åtgärder från unionens sida mot den organiserade brottsligheten. Rådet beslutade därför att inrätta

högnivâgrupp med uppgift att utarbeta en övergripande handen lingsplan, inklusive tidsplaner, för arbetets utförande.

Högnivâgruppen avgav sin rapport under våren 1997. I rapporten,

bl.a. innehåller en detaljerad aktionsplan med 30 förslag till som åtgärder, understryks att EU måste samordna sitt arbete bättre och förse sig med strategiska och taktiska medel för att bekämpa de utmaningar som den internationella organiserade brottsligheten innebär. Flertalet av de åtgärder som föreslås skall genomföras av medlemsstaterna, som också ges ansvaret för att så verkligen sker. Vikten av att förstärka det rättsliga samarbetet lyfts fram särskilt i rapporten. En samordning såväl på nationell nivå som unionsnivå mellan de organ undersökningsdomare, åklagare, polis, tull som deltar i kampen mot den organiserade brottsligheten sägs vara av största betydelse. Utöver praktiskt polis- och tullsamarbete nämns t.ex. inrättandet av ett särskilt nätverk för rättsligt samarbete. Vidare betonas nödvändigheten att utveckla ett närmare samarbete med

av andra stater inte minst Ryssland och Ukraina samt med internationella organisationer och organ som är inblandade i kampen mot den organiserade brottsligheten. De medlemsstater som inte redan har

112 Bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet

ratiñcerat ett antal i handlingsplanen nämnda konventioner,

som anses vara väsentliga i kampen mot organiserad brottslighet, uppmanas att snarast vidta åtgärder för att kunna göra detta senast under 1998. Till dessa konventioner räknas, förutom de inom EU framarbetade konventionerna, bl.a. 1957 års europeiska utlärrmingskonvention, 1990 års penningtvättkonvention, 1967 års Neapelkonvention, FN:s narkotikakonventioner och 1977 års europeiska konvention om bekämpande av terrorism. Hinder mot att färdigställa texterna till sådana EU-instrument där arbete för närvarande pågår, exempelvis utkasten till konventioner om inbördes rättshjälp, korruption och

om om tullsamarbete, bör övervinnas. Det rekommenderas också att det införs ett effektivt system för att övervaka att medlemsstaterna genomför de instrument som antas av unionen på området organiserad brottslighet så att förhalning inte sker. Medlemsstaterna bör också ha en väl utvecklad och omfattande lagstiftning områden som avser förverkande av vinning av brottslig verksamhet, penningtvätt

m.m. Rådet rekommenderas att undersöka om harmonisering med-

av lemsstaternas lagstiftning kan bidra till kampen mot den organiserade brottsligheten. Även vikten optimera Europols roll i bekämp-

av att ningen av organiserad brottslighet bl.a. genom ett utökande av Europols mandat med operativa uppgifter behandlas i handlingsplanen.

Högnivågruppen föreslår således att EU:s agerande i kampen mot den organiserade brottsligheten i framtiden skall vara av ett mer övergripande och integrerat slag. Tonvikten skall t.ex. läggas på åtgärder som bekämpar de brottsliga organisationerna och inte, som för närvarande, de enskilda brottstyperna isolerat. Handlingsplanen antogs av Europeiska rådet vid dess möte i Amsterdam 1997. I samband därmed inrättades den sektorsövergripande arbetsgrupp för frågor som rör organiserad brottslighet GMD som föreslagits i handlingsplanen. I denna representeras medlemsstaterna av erfarna personer från polis-, tull- och åklagarväsendena samt från departementen.

8.2.2 Kandidatländema

Efter kandidatländernas frigörelse följde en ännu inte avslutad period då det nya samhället byggdes upp. Problemen som mötte och alltjämt möter är stora. Detta gäller både övergången till marknadsekonomi och uppbyggnaden av nya samhällsinstitutioner. Inte minst har bristen på adekvat lagstiftning på centrala områden exempelvis civilrättslig

lagstiftning för enskilt företagade, skattelagstiftning och straffrättslig lagstiftning vållat problem. I denna övergångsperiod har en miljö

uppstått som gynnat brottslighetens utveckling.

Det finns inte någon tillförlitlig statistik som belyser hur kriminaliteten utvecklats i kandidatländerna. Kommissionen har också i sina utlåtanden över kandidatländerna avstått från en kvantifiering utan har

Bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet 113

nöjt sig med att konstatera att den organiserade brottsligheten har fotfäste i alla länderna. Vittnesbörden om förhållandena i de skilda kandidatländerna är emellertid många. Situationen bedöms emellertid

värre i de stater ingick i f.d. Sovjetunionen OSS, med vara som undantag för de baltiska staterna, än i de övriga öst- och centraleuro-

peiska staterna.

Den brottslighet utvecklats eller kommit i dagen i de forna

som öststaterna sker delvis i sådana former att kan tala om organise-

man rad brottslighet. Den brottsliga verksamheten har inslag av narkotikahandel, illegal handel med stulna fordon, ekonomisk brottslighet,

beskyddarverksamhet inklusive kontraktsmord och smuggling av

olika slag. Det är att märka att de brottsliga organisationerna ägnar sig

det för tillfället är mest lönsamt och att de således inte är

som specialiserade slags brottslig företeelse. Detta gör organisatio-

en

mycket flexibla. Nedan görs, för tydlighetens skull, dock ett nerna försök att på grundval tillgänglig information ge en kort översikt

av över vissa typer kriminalitet i kandidatländerna som har effekter

av över nationsgränserna och påverkar situationen också i EU-

som länderna. Bilden blir lätt ensidig. Motsvarande fenomen kan i större eller mindre utsträckning också beläggas med exempel från EU:s nuvarande medlemsstater. Till bilden hör också den gränsöverskridande kriminalitet har Ryssland och andra OSS-stater som bas och

som

negativt påverkar utvecklingen i kandidatländerna. Som exempel som kan nämnas att förhållandena i Vitryssland och Ukraina påverkar

Polen respektive Ungern.

Den inhemska konsumtionen av narkotika ökar i kandidatländerna. Detta gäller framför allt missbruk av billigare droger, alltså inte t.ex. kokain. I takt med ökat ekonomiskt välstånd ökar dock missbruket av dyrare narkotika och konsumtionen närmar sig det västeuropeiska mönstret. Tillverkning narkotika såväl för inhemskt bruk som

av export sker också i ökad utsträckning. Så har t.ex. hälften av det amfetamin påträffas i Sverige sitt ursprung i Centraleuropa,

som företrädesvis Polen. Landet gör dock stora ansträngningar för att komma till rätta med den illegala narkotikatillverkningen. Kandidatländerna används också narkotikasyndikaten för transitering av

av narkotika, bl.a heroin. Detta gäller framför allt de sju central- och östeuropeiska kandidatländerna. Heroinet förs in i Europa från Turkiet inte sällan i regi turkiska narkotikaligor. Vägen går via Bulgarien

av och Rumänien längs den s.k. Balkanrutten. Ruttens södra gren går över f.d. Jugoslavien och passerar därmed Slovenien. Den norra

Slovakien, Tjeckien, Ungern och Polen. Det finns grenen gär genom även tecken de sydamerikanska narkotikakartellerna transiterar

att kokain kandidatländerna. Metoder och transportsätt utvecklas

genom ständigt.

Kandidatländerna har undertecknat de internationella narkotikakonventionerna och arbetar, både UNDCP och andra organ, med

genom

114 Bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet

narkotikabekämpning. UNDCP är att anse som det centrala organet för koordinering av de internationella insatserna på området. UNDCP har hjälpt till både med implementering narkotikakonventionerna av i form av lagstiftning och rådgivning och med tillhandahållande av utrustning och utbildning av myndighetspersonal. I samarbete med Världstullorganisationen WCO har även tagit fram ett särskilt man program som syftar till en harmonisering strategin på narkotikaomav rådet hos de centraleuropeiska kandidatländerna Polen, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern. För EU:s del kanaliseras biståndet i huvudsak de olika genom PHARE-programmen. EU har t.ex. ett särskilt sådant mot droger, Multi-Country Programme for the Fight against Drugs, omfattar som hjälp med lagstiftning på både narkotika- och penningtvättområdet. Även gränskontrollprogrammet Multi-Country Consolidated Border- Crossing programme och de två tullsamarbetsprogrammen Multi- Country Programme for Customs Cooperation och Transit Facilitation Programme ger bistånd i form av bl.a. utbildning av tulltjänstemän på narkotikaområdet. Inom Östersjösamarbetet pågår i aktionsgruppen mot organiserad brottslighet särskilda åtgärder mot produktion och smuggling av narkotika. Bland de kandidatländer ingår i detta som samarbete bedöms Polen vara särskilt aktivt. Exempelvis är Polen tillsammans med Sverige ansvarig för ett amfetaminprojekt inom den ovannämda aktionsgruppen. Polen har också, tillsammans med Sverige, inom denna grupp sammanställt en manual för kontrollerade leveranser. Nationell narkotikalagstiftning finns redan på plats i de flesta av länderna. Arbete med att införa sådan pågår i de kvarvarande. Polen har t.ex. nyligen kriminaliserat även innehav narkotika, något av som tidigare bedömdes som politiskt orealistiskt. Flertalet kandidatländer har inrättat specialstyrkor inom polisen ibland även inom tullen för narkotikabekämpning. Nationellt samordnade åtgärdsprogram finns t.ex. i Tjeckien sedan flera år. Arbetet med narkotikabekämpningen försenas dock av bristande resurser och därigenom också brist på kompetent personal. I några fall, exempelvis i Estland, är de insatta resurserna dessutom påfallande små. Här kan emellertid de internationella bistândsinsatserna på sikt ge resultat. Inte minst de genom biståndsåtgärder som sker nationella polismyndigheter i form genom av utbildning. Samarbetssvårigheter mellan polis- och tullväsendena i kandidatländerna är dock vanligt och har i vissa fall lett till få narkotikabeslag vid gränserna. I och med att järnridån föll har kandidatländerna också blivit transitländer för smuggling av människor som vill ta sig in i Västeuropa jfr avsnitt 7. Sådan verksamhet är ekonomiskt lönsam och innebär samtidigt inte så stora risker för organisatörerna. Kriminella organisationer med rötter i kandidatländerna har också engagerat sig på detta område. Handel med kvinnor och i viss mån även barn rapporteras

Bekämpande gränsöverskridande kriminalitet 115 av

från nästan alla kandidatländer. Kandidatländerna är både rekryteringsoch transitländer. Undersökningar visar att ungefär två tredjedelar av kvinnor årligen dras in i den internationella sexhandeln de som kommer från Central- och Östeuropa. Handeln ligger till stor numera i händerna på organiserade kriminella nätverk, som också ofta del sysslar med illegal narkotikahandel. Kommissionen, som i ett meddelande i november 1996 lagt fram ett åtgärdsprogram, under-

världsomspännande och att den ökande

stryker att problemet är trafiken från eller via kandidatländerna utgör en del av ett globalt blivande medlemmar i EU är kandidatländerna mönster. Som efterleva EU:s regelverk. Detta gäller även de gemen-

förpliktade att

åtgärder rådet fattat beslut på människohandelns samma som om olika dessutom från EU:s sida bidrag till område. Genom program ges de bakomliggande orsakerna till detta slags brottslighet. att bekämpa Tillsammans med USA har EU också upprättat ett antal gemensamma i form utbildning och starta-eget-bidrag m.m. i syfte att projekt av flickor luras in på denna bana. Sådana projekt bedrivs förhindra att bl.a. i Polen och Ukraina. den s.k. öststatsbrottsligheten kännetecknande verksamhets- En för den illegala handeln med stulna fordon. I stort sett samtliga gren är utländskt märke i Albanien bedöms t.ex. vara stöldgods nyare bilar av från Kandidatländerna är emellertid också berörda. Denna väst. mycket lukrativ och risken att åka fast anses allmänt verksamhet är de tjäna föreligger vid en inte uppväga möjligheter att pengar som aktion. De ligor sysslar med illegal överföring av fordon lyckad som

mycket välorganiserade med förgreningar långt upp i

är oftast samhället. Det är således ganska vanligt att beställningar görs på ett bilmärke. De stulna fordonen skeppas ut från tillgreppslanvisst sorts falska registreringsskyltar och handlingar och ibland även det med chassinummer. Detta gör det synnerligen svårt att senare med ändrade fordon. För närvarande är i synnerhet Polen en identifiera dessa transiteringen stulna fordon österut. Landet har central för av emellertid under tid även utvecklats till ett tillgreppsland. senare vidare till stora marknader i de östeuropeiska Fordonen transporteras marknader verkar i hög grad kontrollerade av staterna. Dessa vara

olika brottssyndikat.

Genom EU:s PHARE-program för tullsamarbete får tulltjänstemän utbildning i kampen mot illegal överföring av i kandidatländerna insatser på detta område sker annars huvudsakligen fordon. Aktiva aktionsgruppen mot organiserad brottslighet, dels genom genom

i deltagarländerna, dels diskussioner

gemensamma operationer genom

lämpligen kommer till rätta med vissa praktiska problem

om hur man resulterar Det är nämligen så att de nationella som verksamheten gör det svårt att få tillbaka ett stulet

reglerna om godtrosförvärv

lyckas hitta det. Ett annat problem är tidsfaktorn. fordon även om man fordonet redan lämnat tillgreppslandet eller i Det är inte ovanligt att

116 Bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet

vart fall fått en ny identitet innan en stölda.nmälan hunnit registreras. Det finns även en oroande tendens till bedrägeribrott i samband med denna verksamhet. Tillgreppen sker i ökad utsträckning i samråd med fordonens ägare som således inte anmäler stölden förrän fordonet anlänt till slutdestinationen. Situationen är emellertid inte helt mörk. Från svensk polis sida framhålls t.ex. att samarbetet är gott på detta område med myndigheterna i synnerhet i Ungern och Polen, även i Estland. Polen har men dessutom infört en lagstiftning som innebär att ett tillgripet fordon som påträffas inom tre år från stöldanmålan återlämnas till den ursprunglige ägaren oavsett om den nuvarande ägaren är i god tro eller ej. Lagstiftning i sådan riktning förväntas ha en avskräckande effekt på handeln med stulna fordon. Med undantag för Ungern, Polen och Rumänien har samtliga kandidatländer undertecknat eller har för avsikt att underteckna 1990 års penningtvättkonvention. Ungern har emellertid lagstiftning mot penningtvätt som motsvarar konventionens krav, eftersom landet har implementerat EG:s penningtvättdirektiv. Även Slovenien och de baltiska staterna har implementerat direktivet. Trots att lagstiftning således finns i kandidatländerna på detta område har det emellertid visat sig vara svårt för dem att bekämpa denna typ verksamhet. av Orsaken är antagligen att de brottsutredningar har samband med som penningtvätt är av komplicerad art och att kriminalpolisen i kandidatländerna inte har tillräcklig vana eller kompetens för att göra sådana utredningar. Därtill kommer brister i regleringen av den finansiella sektorn, t.ex. banklagstiftning och valutaregleringen. Eftersom möjlighet till penningtvätt ofta förutsättning för den är en grövre brottslighet som de kriminella organisationerna intresserar sig för är det angeläget att insatser sker för att bekämpa denna verksamhet både i kandidatländerna och inom EU. Det finns oroande tecken som tyder på att kriminella organisationer med rysk bakgrund använder ñnansinstitut i kandidatländerna för vidarebefordran "svarta av penagar" till Skatteparadis eller länder med fördelaktigt investeringsklimat. Det föreligger således en stark rysk närvaro många genom banker på Cypern. Ryska myndigheter har också uppmärksammat att i Ryssland belägna baltiska bankñlialer kan användas för att relativt enkelt föra pengar in i och ut landet. Bristande eller liberala ur

valutaregleringsregler i ett land utnyttjas alltså av den organiserade

brottsligheten för att via bankväsendet föra ut den ekonomiska vinningen av kriminell verksamhet till andra länder. Penningtvätt är ofta relaterad till narkotikabrottslighet även om andra brottstyper förekommer i ökande utsträckning. Den hjälp som ges genom olika aktörer narkotikabekämpningens område innefattar oftast också bistånd avseende penningtvätt. Som exempel kan nämnas att UNDCP:s hjälp med lagstiftningsarbetet i kandidatländerna även omfattar penningtvätt. Detsamma gäller PHARE:s narkotikaprograrn.

gränsöverskridande kriminalitet 117

Bekämpande av

Kriminella organisationer från kandidatländema är också engagerade

med högbeskattade riktar sig mot EU:s i de bedrägerier varor som Alkohol och cigarretter exporterats till kandidatmedlemsstater. som är lågt beskattade, återinsmugglas och säljs länder, där dessa varor och oförtullade på den svarta marknaden i EU. sedan obeskattade inom tullväsendet i vissa kandidatländema, bl.a.

Korruption av

underlättar denna verksamhet. I synnerhet polska brottsorga- Lettland, aktiva i den verksamhet riktar sig mot de nordliga nisationer är som cigarretter och alkohol är en del av den EU-länderna. smuggling av öststatsbrottsligheten. Det är därför angeläget att få med

s.k. typiska

i det håller att utarbetas inom EU för kandidatländema system som förhindra sådana aktiviteter. Man bör emellertid hålla i minnet att att inriktad på högbeskattade varor inte är något nytt

bedrägeriverksamhet

har funnits sedan lång tid tillbaka i

problem. Sådan brottslighet

Vad inträffade i och med frigörelsen av staterna i

Sydeuropa. som

aktörer med koppling till dessa kom in på östra Europa var att nya

marknaden. är annat klassiskt inslag i den organiserade

Beskyddarverksamhet ett

verksamhet. Det finns ingen säker uppgift på hur stor brottslighetens kandidatländema, åtminstone i vissa av dem är omfattningen är i men de mindre och medelstora företagen offer för

betydande del av

en brottslighet. Beställningsmord är ett annat inslag. De denna typ av exemplen finns i Ryssland, kan också hämtas i flera av tydligaste men kandidatländer där den organiserade brottsligheten fått fotfäste. Det de erinras enbart i Italien dödades åtminstone 274 bör emellertid om att

maffiaorganisationerna under år 1995.

personer uppdrag av brottsligheten är ett alleuropeiskt problem och inte

Den organiserade

kandidatländerna. Den för mest kända begränsat till gemene man

organisationen, maffian, har exempelvis italienskt ursprung. brottsliga med den s.k. öststatsbrottsligheten är i stället är oroväckande Det som utvecklats och med vilken snabbhet den den korta tid på vilken denna

omfattning lyckats inñltrera sig i både de egna sam-

i betydande

hällssystemen och på den internationella marknaden. Den organiserade

företeelse är således något måste bekämpas brottsligheten som som kandidatländema blir medlemmar i EU eller inte. Som oavsett om denna redan ett hot mot EU:s nuvarande situationen ser ut i dag utgör

medlemsstater. Det är alltså synnerligen angeläget att spridningen av

verksamhet förhindras. I största möjliga mån denna typ brottslig av för närvarande finns i bör också de organiserade grupper som innan de når sådan omfattning och kandidatländema sprängas en blir svârgenomförligt. Kandidatländema är position att detta mera itu med denna stora uppgift. Här emellertid inte i stånd att ensamma ta

således internationellt samarbete mellan såväl olika stater som krävs internationella En förbättring och effektiviolika nationella och organ. till inbördes rättshjälp mellan brottsbesering av möjligheterna

Bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet

kämpande myndigheter i olika länder är t.ex. ett medel i kampen mot den organiserade brottsligheten se avsnitt 9. De s.k. Europaavtalen innehåller bestämmelser samarbete om mellan EU och kandidatländerna bl.a. i kampen organiserad mot brottslighet, narkotikabekämpning och penningtvätt. Samarbetet bör, enligt avtalen, omfatta utarbetande och genomförande nationell av lagstiftning, inrättande av infonnationscentrum och databaser, höjning av effektiviteten hos ansvariga institutioner, personalutbildning och utarbetande av ömsesidigt godkända åtgärder för att förhindra olaglig verksamhet. Med det senare särskilt, utöver vad närrmts avses som

ovan, olaglig immigration, människosmuggling, korruption, illegal

handel med stulna fordon och olaglig handel med industriavfall, förfalskade produkter samt radioaktivt och nukleärt material. Polis- och tullsamarbetet mellan EU:s medlemsstater och kandidatländerna är ofta organiserat på bilateral basis. Särskilt aktiva med bistånd på detta område är, förutom de nordiska länderna, Frankrike, Nederländerna, Storbritannien och Tyskland. Hjälp med lagstiftningsarbete, institutionsuppbyggnad och liknande sker däremot oftast multilateralt. UNDCP:s verksamhet och Östersjösamarbetethar beskrivits ovan. För EU:s del kan utöver de olika PHARE-programmen avseende bekämpning narkotika, penningtvätt också nämnas av m.m. att kandidatländerna sedan 1996 har fått observatörsstatus i vissa delar av ENE/Europols arbete. Detta arbete bl.a. bekämpning avser av sådan brottslighet som illegal överföring fordon och illegal av migration. Även Europarådet har särskilda program för rättsligt samarbete i Östeuropa, exempelvis Demo-droit, Themis och LoDe. Genom dessa ges hjälp med lagstiftningsarbete på de civil- och straffrättsliga områdena, bl.a. i fråga om migration, narkotika och penningtvätt, utbildning av olika slag samt uppbyggnad institutioner av och myndighetsstrukturer. För svensk del kan följande antecknas. Sverige samarbetar i dag med samtliga Östersjöstater i kampen mot organiserad brottslighet. Polissamarbetsavtal i snäv mening är sällsynta har ingåtts med men Ryssland. Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet, i vilken Sverige, när detta skrivs, är ordförandeland, samråder också med företrädare för berörda myndigheter. I Sveriges fall är

dessa Rikspolisstyrelsen, Generaltullstyrelsen, Kustbevakningen,

Riksåklagaren, Statens invandrarverk och Riksskatteverket. En tydlig

koppling mellan aktionsgruppen och de nationella myndigheterna har

varit avgörande för att beslut i operativa frågor har kunnat fattas. Arbetet har varit inriktat mot konkreta åtgärder i stället för förhandlingar om internationella avtal och kan delas i följande fyra upp

kategorier:

Ett ökat och förbättrat informationsutbyte upprättande genom av

kontaktpunkter med dygnet-runt-bevakning i samtliga deltagarländer

Bekämpande gränsöverskridande kriminalitet 119

av

gemensamt elektroniskt system BALTCOM som är samma samt ett system Interpolsystemet X.400. som 2. Gemensamma, konkreta och operativa aktioner och åtgärder, bl.a produktion och smuggling amfetamin, åtgärder vid

åtgärder mot av

land- och sjögränser mot illegal migration och människosmuggling, särskilda insatser mot stulna fordon samt framtagandet av en praktisk och operativ manual avseende s.k. kontrollerade leveranser. Rättsligt samarbete, bl.a. i form genomgång av ratifikaav en tionsläget beträffande särskilt viktiga konventioner, övervägande av införande rutiner för hjälp i vittnesskyddsärenden av gemensamma samarbete mellan riksåklagarna i Östersjöområdet för att samt identifiera flaskhalsar beträffande inbördes rättshjälp i brottmål. 4. Undersökningar, utredningar, utbildning och annat samarbete sammanställning pågående samarbete och biståndsinsom t.ex. en av arrangerande olika operativa seminarier, särskilda samsatser, av arbetsinsatser penningtvätt jämte ett första utkast till en som avser Östersjömanual på detta område samt framtagande av en gemensam modell för informationsutbyte illegal migration och människoom smuggling. Säkerhetsfrämjande insatser i Central- och Östeuro- Inom ramen för har Sverige lämnat bistånd avseende polisen, tullen och gränsbepa vakningen i bl.a. de baltiska staterna och Polen. Biståndet sker i form såväl överförande material kunskapsöverföring. Projekten av av som har byggt på samarbete på olika nivåer mellan svensk och utländsk

kust- och gränsbevakningspersonal. Biståndet har ur

polis samt operativ synvinkel öppnat vägen för nya och bättre samarbetsmöjlig-

och informationskanaler än funnits tillgängligt för heter som annars myndigheterna. Regeringen har även tillsatt kommitté för utvecklingssamarbete en på rättsornrådet. Kommitténs främsta uppgift är att utforma förslag och finna former för att bygga kompetensen hos dem som upp i biståndsinsatser samt att knyta till sig och finna samarbetsengageras former med andra intressenter pä detta område i Sverige. EU förbereder för närvarande på rekommendation av högnivågrups.k. för-anslutningsavtal med kandidatländerna i Central- och pen Östeuropa Baltikum avseende samarbete i fråga om brottsbesamt Bland förutsätts ett närmare samarbete mellan kämpning. annat kandidatländerna och Europol och att de Europarådsinstrument som är vikt i kampen organiserad brottslighet snarast ratificeras och av mot implementeras att lagstiftning penningtvätt införs i kandidatsamt om länderna. Vilka Europarådsinstrument det är fråga om framgår

närmare högnivågruppens handlingsplan.

av Den organiserade brottsligheten i kandidatländerna utgör ett bekymmersamt problem, inte verkar kunna undanröjas under som överskådlig tid. Utvidgningen EU med kandidatländerna kan av emellertid också möjlighet att gemensamt attackera ses som en

120 Bekämpande gränsöverskridande kriminalitet av

organiserad brottslighet både i kandidatländerna och i övrigt på ett effektivare sätt. Eftersom denna brottslighet är gränsöverskridande till sin karaktär utgör svagheter hos kandidatländerna hot EU:s ett mot nuvarande medlemsstater även vid icke-medlemskap. Efter hand introducerar de forna öststaterna lagstiftning riktar som sig mot den organiserade brottsligheten och dess kärnverksamheter.

Det pågår också ett omfattande arbete med att reformera de brottsbekämpande myndigheterna för att göra dem effektiva. Arbetet går mer långsamt, att myndigheterna är uppmärksammade på men problemet och har vilja om ännu inte tillräckliga försöka - resurser - att komma till rätta med den organiserade brottsligheten är allra av största vikt.

Slutsatsen måste bli att kandidatländernas medlemskap i Europeiska unionen är en vinning för alla parter, och i den mån statsmakterna om i de nya medlemsstaterna förmår kontrollera brottssituationen i det egna landet. Först då kan full samverkan etableras mellan myndigheterna i de och gamla medlemsstaterna. Den

nya förtroendefråga som

ligger här har också beroende på kandidatländernas historiska utgångspunkter den dimensionen att myndigheterna måste vinna den egna befolkningens förtroende. Detta förtroende måste byggas upp under förhandlingsskedet. Fullt stöd måste också EU och dess ges av medlemsstater till kandidatländernas regeringar.

8.2.3 Sverige

Den organiserade brottsligheten har ännu inte något särskilt starkt fäste i Sverige. Det förekommer visserligen i begränsad

omfattning att

brottslig verksamhet med internationella kopplingar bedrivs av organisationer med sin bas och verksamhet här. Vanligare är emellertid att dessa organisationer är baserade utanför landet. Så fallet är t.ex.

med den grova narkotikabrottsligheten, tillgrepp fordon

av i syfte att smuggla ut dem ur landet samt varusmuggling högbeskattade av varor, framför allt alkohol. Tecken på någon etablerad mafñaliknande

verksamhet i Sverige finns inte. Även om Sverige ännu inte är särskilt allvarligt drabbat av organiserad och gränsöverskridande brottslighet krävs emellertid beredskap för att brottsligheten i vårt närområde kan förvärras och komma att spridas till vårt land. Ett är exempelvis orosmoment brottsutvecklingen i närbelägna OSS-stater Ryssland, Vitryssland som och Ukraina samt den påverkan denna brottslighet har på kandidat-

länderna i Östersjöområdet.

För de flesta brott särskilt förknippas med organiserad som brottslighet finns straffstadganden i brottsbalken, de specialstraffrättsliga lagarna exempelvis narkotikastrafflagen 1968264 - och varu-

smugglingslagen 1960:418 eller utlänningslagen. Det bör dock

-

Bekämpande gränsöverskridande kriminalitet 121

av

nämnas att straffstadgandena i 10 kap. utlänningslagen avser olaglig invandring och organiserad olaglig invandring medan det för närvarande inte finns någon svensk lagstiftning som direkt behandlar företeelserna människohandel och illegal transitering av migranter. Såvitt det är känt förekommer ännu inte ren människohandel i någon större utsträckning i Sverige. Viss import av prostituerade sker emellertid. Bruket illegal arbetskraft är relativt utbrett inom vissa närings-

av branscher.

Även penningtvättlagstiftningen uppvisar vissa brister. En skärpning av lagen 1993:768 om åtgärder mot penningtvätt bl.a. i form av att den i framtiden skall omfatta alla medel som kan antas härröra från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag förväntas emellertid kunna träda i kraft under andra hälften av 1998.

Polisen har huvudansvaret i Sverige för kampen mot den organiserade, gränsöverskridande brottsligheten. Framgång i kampen mot sådan brottslig verksamhet förutsätter också ett nära samarbete med polisorganisationerna i andra länder och internationella organ som Interpol. Såväl nationellt som inom ramen för det europeiska samarbetet och Östersjösamarbetet sker viss projektinriktad verksamhet inom olika områden som stulna fordon, olaglig narkotikahandel och olaglig invandring. När det gäller kandidatländerna har Sverige särskilt utvecklat det bilaterala polissamarbetet med de baltiska staterna, Polen, Tjeckien och Ungern. Samarbetet gäller dels rent bilaterala kriminalärenden, dels polisiära metodfrågor, trañksäkerhetsfrågor, katastrofsamarbete, allmänt informationsutbyte och liknande. Polisen har även samarbete med andra myndigheter i kandidatlän-

derna, exempelvis immigrations- och gränskontrollmyndigheter.

Till detta kommer naturligtvis det svenska deltagandet i EU:s olika samarbetsorgan. Det är naturligt för Sverige att satsa på samarbetet inom EU. Att det polisiära samarbetet i Europa äger rum i olika, delvis överlappande, organisationer Europol, Schengen, Östersjösamarbetet, Interpol får man leva med. I Sverige bör en kontaktpunkt finnas, rimligen även i fortsättningen Rikspolisstyrelsen.

Åklagarnas betydelse i kampen mot den organiserade och gränsöverskridande brottsligheten erkänns alltmer. Under hösten 1995 bildades internationell âklagarförening. Sveriges riksåklagare deltar

en i detta arbete, vars syfte är att främja samarbetet mellan åklagarna i kampen internationell och organiserad brottslighet. Även inom

mot

för Östersjösamarbetet sker ett liknande samarbete. Riksramen åklagaren har också tillsammans med Domstolsverket och Kriminalvårdsstyrelsen ingått avtal om rättsbistånd med de baltiska staterna med syfte att sprida kunskap om rättsornråden av betydelse samt inleda och fördjupa det bilaterala operativa samarbetet. Satsning på utbildning för att utveckla kompetensen hos åklagarna i fråga om bekämpning av bl.a. internationell brottslighet såsom narkotikabrottslighet före-

grov, kommer också.

122 Bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet

Bekämpning av gränsöverskridande brottslighet, i huvudsak varusmuggling, ingår även i Tullverkets arbetsuppgifter. Verket har ett väl etablerat internationellt samarbete främst med de drygt tjugotal stater med vilka Sverige slutit bi- eller multilaterala tullsamarbetsavtal, bl.a. alla Östersjöstaterna. De senast ingångna avtalen omfattar även användningen av metoden kontrollerade leveranser på internationell nivå beträffande narkotiska och psykotropa ämnen. Sverige deltar också inom ramen för det internationella tullsamarbetet i ett antal internationella underrättelsesystem med inriktning på bekämpning

av grov, gränsöverskridande brottslighet. Samarbetet med de utländska myndigheterna har bl.a. lett till att man kunnat konstatera att det i fråga om spritsmuggling i stor utsträckning rört sig om internationell, gränsöverskridande brottslighet. Från polisiärt håll har påtalats att det är en brist att tullens befogenheter inte omfattar möjligheten att ingripa vid utförsel av stulna varor från Sverige. En lagändring i denna riktning skulle t.ex. innebära möjligheter för tullen att bistå polisen genom kontroll av stulna fordon som förs ut ur Sverige.

Kampen mot gränsöverskridande brottslighet, exempelvis bekämpandet av varusmuggling och illegal migration sker sjövägen

som bedrivs av Kustbevakningen. Kustbevakningen svarar självständigt till sjöss för såväl tull- och smugglingskontroll som kontroll

av personers resor in i och ut or Sverige. Uppgifterna utförs i nära samverkan främst med polis och tull, men även med åklagarna. Kustbevakningen medverkar i aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet och har etablerat ett nära samarbete med sina motsvarigheter i de baltiska staternas gräns- och kustbevakning liksom även med den ryska federala gränstjänsten.

Det nordiska polis- och tullsamarbetet PTN är ett viktigt organ för sarnordningen av narkotikabekämpningen i Norden. Inom ramen för PTN-sarnarbetet har en rad projekt genomförts för att bl.a. kartlägga smugglingsvägar, större organisationer och importörer samt bestämma modus operandi beträffande olika narkotikapreparat. Som exempel kan nämnas ett av Sverige lett arnfetaminprojekt där, förutom de nordiska länderna, även England, Nederländerna och Tyskland deltar och som syftar till att klassificera och identifiera olaglig tillverkning, distribution och import av amfetamin. Projektet får numera ekonomiskt stöd från EU. Den nordiska sambandsmannaverksamheten har också inneburit att ett nordiskt land placerar polis- och/eller tulltjänstemän med ansvar för samtliga nordiska länder i ett utomnordiskt land för samverkan mellan aktuellt land eller region och de nordiska länderna. Sarnbandsmännens huvudsakliga uppgift är att inhämta och förmedla information om narkotikabrottslighet och annan brottslighet som påverkar de nordiska länderna direkt eller indirekt. Genom detta informationsutbyte har under årens lopp i ett stort antal fall spridning av narkotika till Norden kunnat förhindras genom gemensamma insatser. Sambandsmän finns placerade i såväl väst- och sydeuropeiska

Bekämpande gränsöverskridande kriminalitet 123

av

länder Cypern, Frankrike, Grekland, Nederländerna, Storbritanni-

som

och Tyskland som i länder i Central- och Östeuropa såsom Bulgarien

Polen, Ryssland och Ungern liksom i de baltiska staterna. en, Exempel på annat nordiskt samarbete som bedrivs är bekämpande av sådan kriminalitet som är förknippad med vissa motorcykelklubbar, informationsutbyte stulna fordon som transiteras mellan länderna

om och brottslighet som härrör från tidigare Sovjetunionen samt olika

om utbildningsinsatser i de baltiska staterna.

Sammanfattningsvis kan sägas att en utvidgning av EU med de central- och östeuropeiska samt baltiska kandidatländerna kommer att ställa krav på ökade insatser de svenska myndigheter som har att

av bekämpa den organiserade, gränsöverskridande brottsligheten. Uppgiften är att förhindra att sådan brottslighet får fotfäste i vårt land. Kraven gäller, för att ta polisen som det viktigaste exemplet, ett utvidgat polissamarbete med de medlemsstaterna, inte minst inom

nya kriminalunderrättelseverksamheten. Det kommer att behövas fler

polissambandsmän och större medverkan i polisoperativt arbete för

en

utreda kriminalitet. Ännu resurskrävande konsekvens är att grov en det nödvändiga fortsatta biståndet i vårt närområde. Utredaren vill ännu gång understryka att alla dessa insatser också måste ta sikte

en på flera icke-kandidatländer såsom Ryssland, Vitryssland och Ukraina.

8.3 Terroristbekärnpning

Terrorism är ofta gränsöverskridande, vilket innehär att nationella

i Sverige Säkerhetspolisen i stor utsträckning måste lita organ - —till internationell samverkan för att tillgång till den information som behövs i arbetet med att bekämpa terroristverksamhet.

En viktig uppgift för de nationella terroristbekämpande organen är att till att det landet inte blir en bas för politiskt motiverat våld

se egna riktat mot andra stater att förebygga våldsdåd med utländska

genom politiska motiv. Andra uppgifter är att avslöja regimstyrda nätverk av agenter, verka för att utlänningar är aktiva i organisationer som

som utövar politiskt motiverat våld avvisas eller utvisas från landet samt att i förebyggande syfte förvarna polisen eller andra om misstänkta

organ terrorangrepp.

Antalet terroristdåd ha gått ned och därigenom stabiliserats

synes under l990-talet. I de fall där terrorangrepp utförs tenderar de emellertid att leda till att fler människor dödas och skadas än

numera tidigare. Vidare bedöms problemen med terrorism allmänt ha minskat i de industrialiserade länderna medan en ökning har kunnat noteras i vissa utvecklingsländer.

Både i Sverige och i de övriga medlemsstaterna i EU finns det

är medlemmar i eller sympatiserar med organisationer personer som

124 Bekämpande av gränsöverskridande kriminalitet

som i sina hemländer och internationellt bedriver politiskt motiverat våld. I vissa av medlemsstaterna ñmrs även organisationer vars verksamhet direkt inriktar sig medlemsstaten i fråga exempelvis IRA och ETA. Dessutom har i synnerhet Frankrike drabbats av terrordåd från islamiska extremistorganisationer.

Under 1970-talet ledde terroristaktiviteterna i Europa till ett ökat behov av informations- och erfarenhetsutbyte mellan olika länder med syfte bekämpa terrorism. År 1974 etablerades därför det s.k.

att TREVI-samarbetet genom vilket EG:s dåvarande medlemsstater, dock utanför gemenskapssamarbetet, kunde utbyta information i bl.a. dessa frågor. Genom Unionsfördraget fördes bekämpande av terrorism in under tredjepelarsamarbetet som en del av polissarnarbetet. Arbetet med att bekämpa terrorism inom tredje pelaren sker i terroristsamarbetsgruppen. Denna arbetsgrupp upprättar också ett årligt hotbildsdokument i vilket terroristhotbilden inom EU analyseras.

Fördragsrevisionen i juni 1997 innebär att terroristfrågorna blir kvar inom den tredje pelaren. I fördraget nämns terrorism numera som ett särskilt område både när det gäller det polisiära och det straffrättsliga samarbetet. Detta samarbete skall således omfatta förebyggande och bekämpande av terrorism samt fastställande av minimiregler för brottsrekvisit och påföljder på detta brottsomräde artiklarna K.l och K.3.

Terroristbekämpning kommer även att ingå i Europols arbetsuppgifter. Enligt artikel 2 i Europolkonventionen skall nämligen Europol senast två år efter det att konventionen trätt i kraft behandla brott som begåtts eller misstänks bli begångna i samband med terroristaktiviteter och riktar sig mot liv, hälsa, personlig frihet och egendom.

som Denna utvidgning av behörigheten är emellertid inte automatisk utan förutsätter ett rådsbeslut.

Till skillnad från vissa av EU:s nuvarande medlemsstater synes några inhemska terroristorganisationer inte finnas i kandidatländerna. Den terrorverksamhet som förekom i Slovenien i samband med frigörelsen har t.ex. upphört helt. Samtliga kandidatländer har lagstiftning som syftar till bekämpande av terroristaktiviteter. De flesta har också ratiñcerat de internationella konventionerna mot terrorism. Sammanfattningsvis finner utredaren inte skäl att se terroristbekämpningen som ett område där EU:s utvidgning skulle särskilda konsekvenser.

9 rättsligt samarbete

Övrigt

Samarbete mellan olika stater på de civil- och straffrättsliga områdena är inte någon ny företeelse. Tidigare skedde samarbetet huvudsakligen i bilaterala former. Utvecklingen under efterkrigstiden har emellertid inneburit större internationalisering och en alltmer ökad rörlighet,

en vilket i sin tur gjort multilaterala samarbetsformer nödvändiga: Människor besöker andra länder som turister eller i affärer. De flyttar också i allt större utsträckning tillfälligt utomlands. Det är t.ex. inte längre ovanligt att person under sin livstid vistas och arbetar i flera olika

en

länder. För privatpersoner är det angeläget att exempelvis vårdnads-

och äktenskapsskillnadsdomar erkänns både i det gamla och det nya hemlandet. När det gäller företag är det en förutsättning för att affårsverksamheten skall kunna fungera ett internationellt plan att exempelvis utländska domar kan verkställas. Ett effektivt bekämpande

brottslighet oavsett den är gränsöverskridande i den mening av - om

avses i föregående avsnitt eller inte förutsätter enkla och som snabba samarbetsförfaranden mellan olika stater. Personer som är bosatta i ett annat land än domstolens måste kunna delges handlingar i både brottmål och civilmål. Bevisning måste kunna tas upp även utanför domstolslandet. Listan kan göras längre. I detta avsnitt begränsas emellertid framställningen till de områden där ett mer konkret arbete pågått inom EU:s tredje pelare. Detta innebär också att avsnittet inte innehåller någon redogörelse för regleringar i form av direktiv inom första pelarens ram som rör frågor som formellt

m.m. sett är att civilrättsliga, t.ex. på områden som avtalsrätt,

anse som krediträtt, bolagsrätt, köprätt m.m.

Under 1900-talets hälft har ett ansenligt samarbete på de

senare områden som här är aktuella skett bl.a. i Europarådet och inom ramen för den s.k. Haagkonferensen. Arbetet har resulterat i ett antal mellanstatliga konventioner. Europarådets arbete har, i vart fall på det civilrättsliga området, under senare tid dock mer kommit att inriktas på tekniskt samarbete med Central- och Östeuropa för att följa upp

implementeringen ingångna förpliktelser än normgivning.

av Däremot sker fortfarande mycket arbete på områden som rör de mänskliga rättigheterna och straffrätten. Några av Europarådets konventioner också ingå i tredje pelarens regelverk. Dit hör bl.a. de

anses europeiska konventionerna om överföring av dömda personer, om utlämning och inbördes rättshjälp i brottmål. Det arbete som pågår

om inom EU har också regel de konventioner utarbetats i dessa

som som två fora bas. Ett nära samarbete sker också av tradition mellan de

som

126 Övrigt rättsligt samarbete

nordiska länderna. I synnerhet det straffrättsliga området finns dessutom ett antal viktiga FN-konventioner.

För EU:s vidkommande framstår det rättsliga samarbetet som extra angeläget eftersom medborgare i medlemsstaterna skall kunna röra sig fritt inom hela EU-området och om de så önskar arbeta och bosätta sig i en annan medlemsstat än den de är medborgare Detta förutsätter i sin tur att de kan göra sina rättigheter gällande och komma i åtnjutande av samma garantier i det land de vistas i som inför domstolarna i det land de är medborgare Alla invånare i ett land och inte enbart landets medborgare skall ha tillgång till rättssystemet s.k. access to justice.

EU-ländemas samarbete på de civil- och straffrättsliga områdena har hittills varit av mellanstatlig natur. Genom fördragsrevisionen 1997 förs emellertid det civilrättsliga samarbetet över till den första pelaren. Kvar i den tredje pelaren blir det straffrättsliga samarbetet.

För att gradvis upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa skall rådet enligt den nya fördragstexten besluta om åtgärder som rör civilrättsligt samarbete som har gränsöverskridande följder artiklarna 73i och 73m. Det samarbete det här är fråga om är huvudsakligen på den internationella privat- och processrättens omrâde, dvs. möjligheter att utomlands delge handlingar i mål och ärenden samt ta upp bevis, erkännande och verkställighet av utländska domar, lagvals- och behörighetsregler m.m. Samarbetet begränsas vidare till att avse sådana åtgärder som är nödvändiga för att den inre marknanden skall fungera väl.

De frågor som samarbetet enligt artikel 73m skall omfatta är i stor utsträckning sådana där mellanstatliga konventioner redan har framförhandlats inom EU-kretsen. Detta gäller t.ex. delgivning, erkännande och verkställighet av avgöranden samt lagvals- och behörighetsregler. Konventionen om delgivning i EU:s medlemsstater

handlingar i mål och ärenden av civil och kommersiell natur har av framförhandlats inom ramen för tredje pelaren. Den utgör en förlängning av 1965 års Haagkonvention om delgivning i utlandet av handlingar i mål och ärenden av civil eller kommersiell natur, som de flesta av medlemsstaterna har ratificerat, men innehåller också nyheter i förhållande till denna. Bland annat införs mer direkta förbindelser mellan översändare och dem som har till uppgift att delge eller låta delge handlingarna. Redan före Unionsfördragets tillkomst hade emellertid betydelsefulla civilrättsliga konventioner utarbetats

ett par inom EG, bl.a. med stöd av artikel 220 i EG-fördraget. Dessa är dels 1968 års EG-konvention om domstols behörighet och verkställighet av domar privaträttens område Brysselkonventionen, dels 1980 års EG-konvention om tillämplig lag för avtalsförpliktelser Romkonventionen. Brysselkonventionen innebär att enhetliga regler om domstolars internationella behörighet tillämpas inom hela EU-området och att domar som meddelats i en medlemsstat i normalfallet skall

Övrigt rättsligt samarbete 127

erkännas av och kunna verkställas i övriga medlemsstater. En parallellkonvention till denna, 1988 års Luganokonvention, gäller dessutom mellan EG:s och EFTA:s medlemsstater. Romkonventionen innehåller för medlemsstaterna gemensamma s.k. lagvalsregler för avtalsförpliktelser av internationell natur. Båda konventionerna kan sägas vara en förutsättning för att den internationella handeln skall kunna fungera effektivt. Konventionerna är obligatoriska för nya medlemsstater i EU. Sverige har tillträtt Luganokonventionen och förbereder för närvarande ratifikation av de andra två konventionerna.

Inom ramen för tredje pelaren pågår också ett arbete med en konvention om domstols behörighet, erkännande och verkställighet av domar på det familjerättsliga området Bryssel II. Det civilrättsliga samarbetet behandlas för närvarande annars huvudsakligen i ett antal konventioner som arbetats fram inom andra fora. Till dessa hör bl.a. 1970 års Haagkonvention om bevisupptagning.

Samarbetet på det straffrättsliga området är även efter fördragsrevisionen av mellanstatlig karaktär. Detta är kanske naturligt med tanke på att straffrätten kan ses som det yttersta utflödet av statens maktutövning. På tredje pelarens område är unionens mål, i Unionsfördragets nya lydelse, att ge medborgarna en hög säkerhetsnivå genom utarbetande av gemensamma insatser bl.a. för straflrdttsligt samarbete artikel K.1. De insatser som omfattas är främjande av samarbete mellan rättsliga myndigheter dvs. inbördes rättshjälp i brottmål, underlättande av utlänming mellan medlemsstaterna, viss lagharmonisering om detta är nödvändigt för ett förbättrat samarbete, förebyggande av behörighetskonflikter samt gradvisa beslut om minimiregler avseende brottsrekvisit och påföljder områdena organiserad brottslighet, terrorism och narkotikahandel artikel K.3.

Samarbetet har hittills resulterat i två konventioner om utlämning, nämligen konventionen om utlämning mellan EU:s medlemsstater och konventionen om ett förenklat förfarande för utlämning mellan EU:s medlemsstater. Den senare rör utlämning av personer som lämnat sitt samtycke till att sådan sker. Båda konventionerna är komplement till 1957 års europeiska konvention om utlämning för brott och syftar till ett enklare och snabbare förfarande. Internationellt samarbete i utlämningsfrågor är en nödvändig förutsättning för att lagföring eller verkställighet av domar som rör personer som är misstänkta eller dömda för brott, men som vistas på en annan stats territorium, skall kunna ske.

Ett viktigt medel i brottsbekämpningen, inte minst när det gäller organiserad sådan, är också en väl fungerande internationell rättshj älp. Inom EU pågår ett arbete med att modernisera systemet för inbördes rättshjälp i brottmål, t.ex. i form av utökade möjligheter till direkt kontakt mellan de rättsliga myndigheterna ide olika staterna i ärenden som rör internationell rättshjälp. En annan fråga som är aktuell på detta område är användande av modern teknik vid vittnesförhör som

128 Övrigt rättsligt samarbete

begärts av främmande stat. Arbetet syftar till att åstadkomma en konvention som skall komplettera 1959 års europeiska konvention om inbördes rättshjälp i brottmål.

Även Schengenkonventionen har regler straffrättsligt samarbete

om i fråga om inbördes rättshjälp, utlämning och överförande av verkställighet av brottmâlsdomar. Detta samarbete betraktas som en del av de kompensatoriska åtgärder som Schengensamarbetet förutsätter. Liksom är fallet med arbetet inom EU avser reglerna, som finns i avdelning III artiklarna 48 69 i konventionen, att komplettera Europarådets

konventioner, dvs. 1959 års rättshjälpskonvention, 1957 års utlämningskonvention och 1983 års överförandekonvention. Den inbördes rättshj älpen omfattar bl a. bevisupptagning, husrannsakan och

. delgivning. Reglerna för delgivning innebär t.ex. att direkt postdelgivning får användas och att myndigheterna i en medlemsstat således inte behöver via det andra landets myndigheter för att delge

bosatta i det landet. Detta delgivningsförfarande tillämpades personer långt före Schengensamarbetets tillkomst mellan de nordiska länderna. Schengenkonventionens regler rättsligt samarbete kommer vid

om tiden för kandidatländernas medlemskap att vara en del av EU:s regelverk. Detta innebär att de fullt ut måste godtas av de nya medlemmarna i unionen.

Schengenkonventionen hindrar inte det mer omfattande samarbete

bilaterala avtal mellan medlemsstaterna. Exempel på som kan följa av ett framgångsrikt sådant är samarbetet mellan de nordiska länderna. Detta går emellertid längre än det europeiska samarbetet eftersom det

viss materiell lagstiftning. Något krav på dubbel straffbaräven avser het föreligger inte heller inom det nordiska samarbetet. Samarbetet har också resulterat i ett avtal vilket lagföring åtal för brott kan

genom ske i nordisk stat än den där gärningen begicks. Ett så långt-

en annan gående samarbete är möjligt på grund de nordiska staternas relativt

av homogena rättstradition. Det är således inte säkert att kravet dubbel straffbarhet i exempelvis utlämningsärenden i framtiden skulle kunna tas bort i ett EU-samarbete, i vart fall inte i en utvidgad union.

Mellan EU:s nuvarande medlemsstater råder betydande likheter på det rättsliga området, olika särdrag förekommer inte minst

även om inom familjerätten. Framför allt föreligger emellertid ett ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna för att de nationella rättssystemen fungerar. Dit hör bl.a. förtroendet för att medlemsstaterna har förmåga att garantera att de skyldigheter som följer av Europakonventionen följs domstolarna i brottmålsrättegângar. Detta gör det

av exempelvis lättare att utlärrma personer till ett annat land.

I syfte att minska hindren för och förbättra det rättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna har EU också skapat ett antal stimulans- och utbytesprograrn Grotius för anställda i rättsväsendet och andra yrkesutövare med anknytning till detta. Verksamheten avser att förbättra den ömsesidiga förståelsen för rättsliga system i medlernssta-

Övrigt rättsligt samarbete 129

terna och betona deras likheter. EU har också öppnat möjligheten till ett utbyte ämbetsmän och tjänstemän som sambandspersoner mellan

av medlemsstaterna. Sådana åtgärder är ägnade att ytterligare öka förtroendet och främja ett effektivare samarbete medlemsstaterna emellan. Kandidatländerna har möjlighet att delta i vissa av dessa projekt. Dessutom sker en del utbyte på bilateral basis mellan enskilda medlemsstater och kandidatländerna jfr avsnitt 8.

Samtliga kandidatländer är medlemmar i Europarådet. Detta innebär att de sedan några år tillbaka deltar i arbetet där både i civilrättsliga och straffrättsliga frågor. Det stora flertalet kandidatländer har också ratificerat de ovannämnda Europarådskonventionerna. Det slags samarbete det här är fråga är således inte helt främmande för

som om kandidatländerna. Både Europarådet och EU och dess medlemsstater ger dessutom bistånd till uppbyggnaden av kandidatländernas rättsordningar. En annan sak är emellertid att kandidatländernas rättsordningar är relativt nya och att sådan lagstiftning som för EU:s nuvarande medlemmar ter sig som självklara inslag i en rättsordning inte alltid finns på plats. I EU-sammanhang tillfredsställande straffoch processrättslig lagstiftning är t.ex. ännu inte införd i flera av länderna. Därtill kommer att rättsväsendet inte är ordentligt uppbyggt. Det brister rent allmänt i erfarenhet och kompetens hos dem som skall tillämpa lagstiftningen. I vissa av kandidatländerna har det framförts klagomål om korruption även inom domstolsväsendet. Ett tillträde till

konvention behöver alltså i praktiken inte innebära att dess en regelverk eller det samarbete som konventionen förutsätter kan tillämpas. Detta kan i sin tur medföra ett minskat förtroende från andra stater för att ett kandidatland t.ex. kan verkställa utländska domar eller respekterar parternas rättigheter i en rättegång. Andra frågor möjligheterna för kandidatländerna att upprätthålla

om rättssäkerhet och respektera de mänskliga rättigheterna även i straffrättsliga förfaranden kan också aktualiseras. Liksom i andra fall arbetar såväl EU som Europarådet med att försöka förbättra situationen på dessa områden i kandidatländerna.

Förtroende för de tillämpande myndigheterna är en förutsättning för att både det civilrättsliga och det straffrättsliga samarbetet inom EU skall fungera effektivt. Som exempel kan nämnas att en förutsättning för att brottsbekämpning skall kunna betraktas som framgångsrik, såväl på nationell som internationell nivå, är att utredningarna följs

med åtal och prövning av opartiska domstolar. Detta förutsätter upp att samarbetet mellan samtliga myndigheter, dvs. inte bara polisen utan även åklagare och domstolar, fungerar och att de har förtroende för varandra. Även detta område finns det för närvarande brister i kandidatländerna.

:lå ngvêsgm

. ,m

10 Slutord

Som framgår av rapporten finns det inom området rättsliga och inrikes frågor stora problem i kandidatländerna som måste lösas innan en utvidgning kan äga rum. Detta gäller inte minst uppbyggnaden av stabila institutioner som kan garantera att rättssäkerheten upprätthålls och att de mänskliga rättigheterna, inklusive skyddet för minoriteter, respekteras. Kompetent personal och välfungerande gränskontrollmyndigheter, myndigheter sysslar med brottsbekämpande verksamhet

som som t.ex. polis-, tull- och åklagarmyndigheten och domstolar är en förutsättning för att EU-samarbetet på det rättsliga och inrikes området skall framgångsrikt. Det är också en förutsättning för att den fria

vara rörligheten för personer inom unionen skall kunna fungera fullt ut utan att riskera medborgarnas säkerhetsnivå. Hur detta skall hanteras i förhandlingarna återstår Det är inte självklart att den fria

att se. rörligheten realiseras vid dagen för de nya medlemsstaternas inträde i EU. Upphävande personkontrollen vid gränsen till det nuvarande i

av EU kräver ett beslut som kan fattas vid en senare tidpunkt.

För E U:s vidkommande är utvidgningen en utmaning, inte minst i fråga om det framtida samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Detsamma gäller för EU:s nuvarande medlemsstater, däribland Sverige. Samtidigt är utvidgningen en möjlighet att få med ytterligare länder i det arbete med en harmoniserad flyktingpolitik och invandringspolitik

pågår inom unionen samt i EU-ländernas gemensamma kamp mot som den gränsöverskridande, organiserade brottsligheten. Eftersom utvidgningen ännu ligger ett antal år framåt i tiden kan man också förutsätta att samarbetet inom EU:s institutionella ramar inte i samma omfattning kommer att stöta på de praktiska problem som kandidatländernas medlemskap i Europarådet ledde till. Vid inträdet i EU kommer kandidatländerna dels tack vara medlemskapet i Europarådet att ha fått viss erfarenhet av internationellt samarbete dessa områden, dels att ha utvecklats till moderna demokratier där rättsstatsprincipen respekteras och upprätthålls. För att förhållandena går i den riktningen talar såväl det omfattande samarbete som redan sker mellan kandidatländerna och olika internationella organisationer, som EU:s biståndsinsatser på det rättsliga och inrikes området i kandidatländerna. Det senare måste också öka i omfång under föranslutningsprocessen. Olaglig invandring och gränsöverskridande kriminalitet är två transnationella problem som EU drabbas av oavsett om kandidatländerna blir medlemmar eller inte. Det är inte heller fenomen som har uppkommit på grund utvecklingen i kandidatländerna efter

av

132 Slutord sou 1997:159

Sovjetväldets sammanbrott, även detta innebar aktörer kom

om att nya in dessa marknader. Det är angeläget för EU att komma till rätta med denna den fria rörlighetens skuggsida. Så är inte minst fallet när

medlemsstater tillkommer. Utvidgningen kan därför ha den nya fördelen att arbetet mot sådana transnationella företeelser kan ske på

effektivare sätt i utvidgad europeisk union än om kandidatlänett en derna står utanför unionen. Om kandidatländerna förmår anpassa sig till den standard gäller mellan de nuvarande

gemensamma som medlemsstaterna och uppfyller medlemskapets förpliktelser i övrigt

nackdelarna utvidgningen på tredje pelarens nuvarande synes av område bli relativt begränsade för EU:s del. Denna slutsats baseras dock den förutsättningen att kandidatländerna i praktiken klarar av att uppfylla alla krav som ställs på dem för medlemskap.

Genom EU-medlemskapet blir kandidatländerna åter en del av det slags Europa de under större delen av efterkrigstiden varit

som utestängda från. Under föranslutningsprocessen har de möjligheter att med bistånd från EU och dess medlemsstater få hjälp med att utvecklas till moderna rättsstater. Medlemskap i EU ger dem också möjligheter på områdena rättsliga och inrikes frågor genomföra

att åtgärder förhindrar instabilitet och utveckling mot ett samhälle

som

inñltrerats kriminella nätverk. som av

Sverige är ett EU:s medlemsländer. Vad som ovan sagts om

av konsekvenserna för EU en utvidgning gäller således också för

av Sverige. Därtill kan för Sveriges del utvidgning av EU med de

en central- och östeuropeiska samt baltiska kandidatländerna sägas innebära utökade arbetsuppgifter för och behov av resurser de myndigheter i vårt land handhar gränsbevakningen vid Östersjö-

som

kusten, utlänningskontroll och brottsbekämpning. En fullgod och

effektiv kontroll våra yttre gränser är emellertid också en förut-

av sättning för fri rörlighet för personer inom det nuvarande EU. Det är alltså inte enbart konsekvens utvidgning. Däremot är det nog

en av en så europeisk union innefattar nya medlemsstater i vårt

att en som närområde riskerar att leda till att företeelser som olaglig invandring och gränsöverskridande brottslighet får en snabbare spridning hit, eftersom medlemskap i EU innebär ökad rörlighet mellan Sverige och kandidatländerna. Detta kräver ökad svensk beredskap. Men samtidigt

utvidgningen möjlighet till utökat samarbete med kandidatlänger en derna både på dessa och andra områden.

Kommittédirektiv mm

W

EU:s konsekvenser för

utvidgning Dir

-

samarbetet i och inrikes frågor 1997:17

rättsliga

Beslut vid regeringssammanträde den 6 februari 1997.

Sammanfattning av uppdraget

särskild utredare tillkallas med uppdrag att utreda En konsekvenserna Europeiska unionens utvidgning för Sverige

av

i andra hand, för unionen helhet och samt, som kandidatländerna när det gäller det rättsliga och inrikes sam-

inom EU. Detta samarbete, har mellanstatlig arbetet som en grund. omfattar bl.a. invandring, asyl, polis- och tullsamarbete, kontroll unionens gräns, kamp mot narkotikamissbruk

:n yttre och organiserad brottslighet samt civil- och straffrättsligt samarbete.

Samtidigt med denna utredning tillsätter regeringen en utredning med uppdrag att analysera konsekvenserna av EU:s utvidgning med avseende den fria rörligheten för arbetstagare och andra enligt reglerna för EG:s inre

personer marknad. Utredaren bör ha nära kontakt med den utredningen och lägga resultatet den till grund för sina egna

av överväganden.

Utredningen skall ta utgångspunkt en utvidgning som

som omfattar de elva aktuella kandidatländer Polen, Ungern, Tjeckien, Slovakien, Bulgarien, Rumänien, Slovenien, Estland, Lettland, Litauen och Cypern.

134 Bilaga I

Bakgrund

Utvidgningen

Europeiska unionen står inför sin femte utvidgning, oräknat den

Tysklands enande innebar. Sverige ser utvidgningen som som

viktigt steg mot ett enat Europa. Flertalet av de elva stater ett

har ansökt medlemskap skiljer sig radikalt från som om nuvarande medlemmar vad gäller ekonomisk utvecklingsnivå, institutionell uppbyggnad samt politiska traditioner. Samtidigt fördjupas EU:s politiska och ekonomiska integration. Detta innebär att kandidatländerna har ett omfattande arbete

mer framför sig för att sig till medlemskapet än vad som

anpassa tidigare varit fallet för nytillkommande länder. Ett framtida medlemskapet är samtidigt drivkrafterna bakom den

en av reformprocess de före detta centralplanerade ekonomierna

som

genomgår.

Vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn år 1993 fastslogs förutsättningarna för ett medlemskap i EU, de s.k. köpenhamnskriterierna. Dessa innebär bl.a. att tillträdande länder skall ha rättsstatens karakteristiska kännetecken, dvs. demokrati, respekt för lagar och mänskliga rättigheter samt skydd och respekt för minoriteters rättigheter, fungerande marknadsekonomier och förmåga att hantera konkurrensen och marknadskrafierna inom unionen. Medlemskap förutsätter att kandidatlandet har möjlighet att uppfylla medlemskapets förpliktelser och ansluta sig till målen politisk, ekonomisk och monetär union.

om en Vid Europeiska rådets möten i Essen, Madrid, Florens och Dublin bekräftades riktlinjerna för nästa utvidgning. Europeiska rådet har vid flera tillfällen deklarerat att medlemskapsförhandlingar med Malta och Cypern skall påbörjas sex månader efter regeringskonferensens slut. Samtidigt uttryckte Europeiska rådet i Madrid att strävan är att den inledande fasen

förhandlingarna med kandidatländerna i Central- och av

Bilaga 1 135

Östeuropa skall sammanfalla med förhandlingsstarten för Malta och Cypern. Vad gäller Maltas medlemskapskandidatur har ansökan dragits tillbaka efter regeringsskiftet hösten 1996.

I Europeiska kommissionen pågår arbetet med att färdigställa s.k. länderyttranden för de elva kandidatländerna. Vidare företar kommissionen utredningar om utvidgningens effekter olika sakområden inklusive institutionella konsekvenser. Slutligen pågår arbete med att utreda de finansiella konsekvenserna utvidgningen. Sannolikt kommer utredningarna

av att läggas fram i ett sammanhang under hösten 1997.

Personers fria rörlighet

Den fria rörligheten för är betydelsefull rättighet

personer en

gör det möjligt for EU-medborgare att flytta inom unionen som och att även i övrigt t.ex. som turister fritt passera unionens

- inre gränser. Rätten att få dessa gränser utan att bli

passera föremål för exempelvis passkontroll är dock ännu inte helt genomförd. De åtgärder krävs för att förverkliga den fria

som rörligheten för också i detta avseende är en prioriterad

personer fråga inom for EU:s rättsliga och inrikes samarbete.

ramen

Varje EU-medborgare har enligt EG-fördraget rätt att ta anställning, bedriva ekonomisk verksamhet och tillhandahålla tjänster

medlemsstat. Rätten till den fria rörligheten för andra i en annan än arbetstagare och egenföretagare är förknippad med kravet på att de skall ekonomiskt oberoende. För studenter, forskare,

vara pensionärer och andra självförsörjande regleras villkoren för rörligheten i särskilda direktiv.

Som nämnts tidigare utreds konsekvenserna EU:s utvidgning

av med avseende rätten för arbetstagare och andra att fritt få flytta inom unionen särskild utredare som arbetar

av en parallellt med förevarande utredning.

135 Bilaga 1

Rättsligt och inrikes samarbete

till Maastrichtfördraget har EU:s medlemsstater I ingressen bekräftat de har mål att underlätta fri rörlighet för

att som

samtidigt medborgarnas trygghet och säkerhet personer, som

För kunna förena dessa båda syften måste garanteras. att

fördraget ett institutionaliserat samarbete skapades genom

medlemsstaterna i rättsliga och inrikes frågor, den s.k. mellan tredje pelaren. De områden omfattas är bl.a. invandring

som och asyl, polis- och tullsamarbete, kontroll av unionens yttre

kamp narkotikamissbruk och organiserad gräns, mot brottslighet civil- och straffrättsligt samarbete. På dessa

samt områden och inom för det rättsliga och inrikes

ramen

har medlemsstaterna slutit rad konventioner och samarbetet en andra överenskommelser samt antagit gemensamma åtgärder, allt vilket tillsammans utgör det samlade regelverket inom detta

samarbetsområde.

förutsättning för att EU skall kunna åstadkomma fri En rörlighet för inom EU är att medlemsstaterna genom

personer

inom för det rättsliga och inrikes samarbetet

åtgärder ramen

vidtar åtgärder motverkar de risker som en

gemensamma som fullt genomförd fri rörlighet i sig innebär. Det krävs bl.a. att alla

har betryggande yttre gränskontroll, kan

medlemsstater en som

exempelvis smuggling och tjänster och olika stå emot av varor

organiserad brottslighet. Av medlemsstaterna fordras former av också de har flyktingpolitik baserad på Geneve-

att en konventionen, ett anständigt skydd för befolkningsminoriteter, metoder komma till rätta med narkotikahantering och

att

brottslighet i sina länder, trovärdiga offentliga

organiserad egna

institutioner och ett väl fungerande rättsväsende. Vidare krävs

förmåga kunna delta i såväl det straffrättsliga och en att civilrättsliga samarbetet polis- och tullsamarbetet mellan

som medlemsstaterna, varvid det bl.a. är nödvändigt att medlemsstaterna har tillgång till tillräckligt tekniskt avancerade och samtidigt integritets- och rättssäkra datasystem.

sou 1997:159 Bilaga 1 137

För att de nuvarande medlemsländerna skall kunna godkänna andra länder som nya medlemmar i EU krävs i princip att också dessa förmår att uppfylla det samlade regelverket som gäller rättsliga och inrikes frågor. En utvidgning mer liberala villkor skulle äventyra säkerheten och tryggheten för medborgarna i de nuvarande medlemsstaterna ett för dem icke godtagbart sätt.

Detta innebär bl.a. att nya medlemsstater måste ha en betryggande yttre gränskontroll, metoder att komma till rätta med narkotikahantering och organiserad brottslighet samt förmåga att lika villkor delta i polis- och tullsamarbetet och i det straff- och civilrättsliga samarbetet. Ansökarländema måste även uppfylla regelverket asylområdet.

Det finns behov av ytterligare underlag för regeringens fortsatta beredning av utvidgningsfrågan, sedd utifrån nu berörda aspekter. samt för information till allmänhet, näringsliv och organisationer. lin särskild utredare bör därför tillkallas.

Uppdraget

Utredningen skall ta som utgångspunkt en utvidgning som omfattar samtliga elva aktuella kandidatländer, varvid sannolika scenarier avseende en stegvis utvidgning även bör beaktas.

Det samlade regelverket för rättsliga och inrikes frågor måste i princip vara i kraft och tillämpas från början i de nya medlemsländerna. Utvidgningen som sådan bör därför få ganska begränsade effekter utifrån ett tredjepelarperspektiv. De verkligt stora förändringarna inträder i kandidatländema redan under förberedelsearbetet för att kvalificera sig som EUmedlem, ett arbete där bl.a. Sverige spelar en aktiv roll i samverkan med dessa länder. En huvuduppgift för utredaren när det gäller denna aspekt av utvidgningen skall vara att förklara dessa samband på ett begripligt och lättfattligt sätt.

138 Bilaga 1

Förändringar kan dock beräknas inträda en direkt Vissa som följd medlemskapet, bl.a. i fråga om passkontrollen av

av resandetrañken mellan de och de nuvarande medlems-

nya länderna mellan de medlemsstaterna inbördes. Just

samt nya

utvidgning, som innebär att yttre

gränskontrollaspekterna av en

omvandlas till inre och yttre gränser skapas, gränser att nya skall viktig uppgift för utredaren att analysera, inte

vara en minst vad gäller de ekonomiska effekter for Sverige som

uppstår i samband med detta.

detta sammanhang bör utredaren också uppmärksamma det l samband mellan tredje pelaren och reglerna för EU:s inre marknad har göra med möjligheten att känna till vilka

som att

från medlemsland olovligen uppehåller sig i personer ett som

Det kan gälla lagligen kommit till ett annat. t.ex. personer som Sverige från medlemsland för att söka arbete men som enligt

ett reglerna för inre marknaden inte längre har rätt att uppehålla sig här. Möjligheterna för medlemsstat att ha noggrann

en

kännedom denna kategori.av är begränsade och

om personer minskar ytterligare i mån passkontrollen vid inresor

samma som upphör. De problem detta för med sig torde för närvarande inte

särskilt kan tänkas få ökad betydelse vid en vara stora men utvidgning med medlemsstater har lägre ekonomisk

som en utvecklingsgrad än de nuvarande medlemsstaterna.

De medlemsländemas deltagande i polis- och tull-

nya samarbetet kommer att få konsekvenser för och ställa andra

och kapacitetskrav myndigheterna i såväl nya som resursnuvarande medlemsländer. De medlemsstaterna måste

nya

acceptabelt sätt kunna behandla asylsökande och pröva deras ett ansökningar inom för det gällande regelverket. Sverige

ramen m.fl. andra länder deltar redan i det s.k. Schengensamarbetet. Resurskonsekvensema för Sveriges vidkommande av detta samarbete studeras för närvarande Statskontoret och

av kommer också beröras i vårpropositionen. Utredaren skall,

att med avseende i första hand situationen i Sverige, analysera

ytterligare resurskonsekvenser, såväl utgiftsökningar som om

sou 1997:159 Bilaga 1 139

rationaliseringsmöjligheter, kommer att uppstå i förbindelse med EU:s förestående utvidgning samt när dessa följdverkningar i så fall inträder och vilken omfattning de får. Även de länderna formellt kommer att uppfylla det

om nya regelverk som vid tiden för utvidgningen gäller för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor, kan man inte räkna med att de redan från början kommer att vara helt i nivå med de nuvarande medlemsländerna i fråga om exempelvis rättsväsende, lagstiftning, gränskontroll och förmåga att delta i polis- och tullsamarbetet. Utredaren skall analysera vilka konsekvenser detta för med sig.

Dessa frågor hör nära samman med de modeller för olika grader av integration eller förstärkt samarbete som för närvarande diskuteras på EU:s regeringskonferens. Vid regeringskonferensen diskuteras även förslag om att överföra delar av samarbetet i tredje pelaren t.ex. frågor om asyl och invandring

-

till EU:s första pelare, där samarbetet är överstatligt och baserat gemenskapsrätten. Olika möjligheter att integrera Schengensamarbetet i EU:s verksamhet är också föremål för diskussion. l den utsträckning som det är möjligt skall utredaren ta hänsyn till resultatet av regeringskonferensen i dessa och andra för uppdraget relevanta liänseenden.

Utredningen skall inte bara ge ytterligare underlag för regeringens fortsatta beredning och ställningstaganden. Den skall också bidra till att informera och väcka debatt hos allmänheten, näringsliv och organisationer, vilkas ställningstaganden kommer att bli en del av underlaget när svenska ståndpunkter skall fastställas.

Genomförandet av utredningsuppdraget

Eftersom det är svårt att med bestämdhet säga hur det rättsliga och inrikes samarbetet kommer att utvecklas, bör utredaren i första hand lyfta fram har principiell giltighet.

resonemang som

140 Bilaga I sou 1997:159

förutsättning för utredningsarbetet är att utredaren håller En

kontakt med den samtidigt tillsatta utredning som har i nära uppdrag analysera konsekvenserna ELJ utvidgning med

att av :s avseende den fria rörlighet för arbetstagare och andra

enligt reglerna för EG:s inre marknad. De personer överväganden rörande framtida belolkningsströmmar m.m. som den utredningen lägger fram utgör viktig grund for

en utredningen det rättsliga och inrikes samarbetet i ett

om utvidgningsperspektiv och for de bedömningar som görs i det sammanhanget. Utredaren bör därför samråda med den utredningen och fortlöpande följa arbetet i denna. En möjlighet

bör övervägas är det är lämpligt att båda som om utredningsresultaten presenteras i och samma utgåva.

en

Utredaren skall fasta avseende vid internationella och svenska studier och konsekvensutredningar de aktuella områden. Också resultatet Europeiska kommissionens eget utrednings-

av arbete skall beaktas.

Utredaren bör samråda med referensgrupp bl.a. bestående av

en de övriga särskilda utredarna och företrädare for berörda departement. Referensgruppen upprättas UD:s försorg.

genom

För utredarens arbete gäller regeringens generella direktiv om redovisning konsekvenser för regionalpolitik dir. 1992:50,

av

dir. 1994:121 samt brottsligheten och det

jämställdhetspolitik

brottsförebyggande arbetet dir. 1996:49.

Redovisning av uppdraget

Flera svenska utredningar utvidgningens konsekvenser

om genomförs under år 1997. Resultatet de olika utredningarna

av

också presenteras i sammanfattande form. avses en

Utredningsarbetet skall redovisas senast den 31 oktober 1997.

Justitiedepartementet

Bilaga 2

Underlagsmaterial

Kandidatländema

Allmänt

De svenska ambassadema i Warszawa, Prag, Budapest, Wien, Sofia, Tallinn, Riga och Vilnius har under år 1997 i sin rapportering till Utrikesdepartementet belyst kandidatländernas utgångsläge inför en kommande medlemsförhandling Slovakien och Slovenien har täckts

ambassaden i Prag Wien. Samma ambassader samt amav resp. bassaden i Athen har under våren 1997 till utredningen i särskilda rapporter belyst situationen när det gäller utredningens arbetsområde, dvs. rättsliga och inrikes frågor. Viss del av denna rapportering år hemlig.

Verksamhetsrapporter från tullens och polisens sarnbandsmän eller från nordiska sambandskontor i Budapest nordiskt Warszawa tullen, Vilnius nordiskt och Tallinn tullen.

Commission Opinions COM 97 2001-2010 Final: Europeiska kommissionens utlåtanden om kandidatländerna av den 15 juli 1997.

Kommissionen: Demographic Report 1997 COM 97 361 Final.

Langdon, Anthony: Preparing the Associated Countries of Central and Eastern Europe for membership of the European Union: Justice and Home Affairs the Langdon report, 1996.

-

Utvidgningsfrágan

COM 97 2000 Vol. I och II: Agenda 2000 For a wider and stronger union och 2. The challenge of enlargement.

Sveriges ambassads i Bonn skrivelse 1997-02-27 angående IGC, tredje pelaren, Schengen och EU:s östutvidgning Tour d ’horizon i tyska

—— inrikesministeriets perspektiv.

142 Bilaga 2 Bistånd Prop. 1996/97:1 Budgetpropositionen. Ds 1996:45 Bistånd inom rättsväsendet. Kommissionens informationsblad Enlargement: 30 questions and answers Dok. Memo/97/6. Kommissionen: Phare-programme Årsrapport 1995 Dok. 23.07.1996 Com 96 360. Kommissionen: Draft Commission Decision Establishing a Baltic Eastern Border Management Programme 1996. Kommissionen: Draft Commission Decision Establishing a Horizontal Programme on Justice and Home Affairs 1996. Kommissionen: Draft Commission Decision Establishing a Phare Democracy programme for 1997. Kommissionens skrivelse 1996-07-24 Note to Members of the Phare Mangagement Committee. Subject: Cooperation with the Associated Countries of Central and Eastern Europe in the fields of Justice and Home Affairs. Provisional Inventory of the needs and priorities of the Associated Countries in the Field of Justice and Home Affairs. Dok. B5/SB/AV/jsj D 96 20275. Rikspolisstyrelsen: Promemoria 1997-03-18 Information om det polisiära säkerhetsstödet till Central- och Osteuropa. Task-Force on Organized Crime in the Baltic Sea Region: Compilation of replies, Questionnaire on Technical Cooperation and Assistance in the Baltic Sea Region.

Allmänt om EU-samarbetet i rättsliga och inrikes frågor Amsterdamfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem. Publica: Europafördrag, 2:a upplagan, Stockholm, 1996. Prop. 1994/95:19 Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

Bilaga 2 143 SOU 1995: 102 Medborgarnas EU frihet och säkerhet

- Skr. 1996/97:80 Berättelse om verksamheten i EU under 1996. Skr. 1995/962190 Berättelse om verksamheten i EU under 1995. Kommissionen: Allmän rapport om Europeiska unionens verksamhet för åren 1994, 1995 resp. 1996.

Allmänt om Schengensarnarbetet

Ds 1997:38 Sveriges anslutning till Schengensamarbetet. Dok. SCH/C 97 def. Central Group: Annual Report on the Functioning of the Schengen Convention 1 January 31 December 1996.

- Svenska ambassadens i Bonn skrivelse 1996-11-29 Följder av ett medlemskap i Schengen. Skrivelser till Justitiedepartementet angående konsekvenser av en svensk anslutning till Schengensamarbetet från

Rikspolisstyrelsen 1997-06-27

-

Generaltullstyrelsen 1997-06-25

-

Kustbevakningen 1997-06-24.

-

Rättsstat och mänskliga rättigheter

Amnesty International: International Report 1996. United States Department of State: Country Reports on Human Rights practices, 1996.

Yttre och inre gränskontroll

Prop. 1995/962159 Effektivare gränskontroll. Prop. 1995/962166 Tullens befogenheter vid den inre gränsen. SOU 1994:124 Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns. Utrikesdepartementets handelsavdelning: Gränskontroller och gränsformaliteter i ett EU/EG-medlemskapsperspektiv, november 1993.

144 Bilaga 2 sou 1997:159 Riksrevisionsverket: Schengenavtalet konsekvenser för gränskon-

—— trollmyndighetema, RRV rapport 1997:43. Statskontoret: Promemoria 1997-02-05 om Schengenavtalets konsekvenser för yttre gränskontroll, flygplatser och SIS/SIRENE.

Invandrings- och flyktingpolitik

Allmänt Prop. 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv. Prop. 1996/97:87 Dublinkonventionen. Skr. 1997/98:23 Invandrings- och flyktingpolitiken. Fakta Europa 1994:4: Invandrings- och flyktingpolitiken i den europeiska unionen. Kommissionens kommunikation On Immigration and Asylum Policies. Dok. 23.02.1994. COM 94 23 final. Kommissionens förslag inklusive kommentar av den 27 juli 1997 om en konvention avseende regler för tillträde för tredjelandsmedborgare till medlemsstaterna i Europeiska unionen. IOM: Migration and Integration: A survey of Estonias non-Estonian Citizens. Wikrén, Gerhard och Sandesjö, Håkan: Utlänningslagen med kommentarer, 5:e upplagan, Stockholm 1995. Diverse material från CIREFI, IMCPD, IOM, Rikskriminalpolisen, UNHCR och svenska ambassader.

Flyktingfrågor Ds 1997:42 Utlänningar i en massflyktsituation sociala rättigheter

— m.m. Kommissionen: Factual document on asylum 18.02.1997.

Bilaga 2 145

Förenta Nationernas Flyktingkommissarie: Handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning enligt 1951 års konvention och 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, Stockholm, september 1996.

Nagy, Boldizsar: The acquis of the European Union concerning Refugees and the Law in the Associated States, UNHCR, april 1997.

Olaglig invandring

CIREFI: Report the integration of measures to combat illegal

on immigration in Associated Central and Eastern European Countries and Baltic States PECO. Dok. 5335/5/96, REV CIREFI 8.

Diskussionsunderlag med anledning av svaren frågeformulär ASIM 164 uppföljning rekommendationer antagna av rådet om av-

av lägsnande och nationell kontroll av utländska medborgare. Dok. 8044/97, ASIM 96.

ICMPD, General report by the Expert Group of the Budapest Group: The need for reinforced co-operation between all European States to tackle illegal immigration, Ljubljana 13-14 June 1996.

Gränsöverskridande brottslighet

Allmänt

Information till viss del hemligstämplad från Rikspolisstyrelsen,

-- - Rikskriminalpolisen Kriminalunderrätttelsetjänsten, Generaltullsty-

relsen, Justitiedepartementet polis- och kriminalvårdsenheten samt

svenska arnbassader.

Organiserad brottslighet

Skr. 1996/97:171 Åtgärder mot organiserad och gränsöverskridande brottslighet.

Dok. 7421/97 JAI 14: Handlingsplan för bekämpande av organiserad

brottslighet Högnivågruppen.

Dok. 10555/2/96 Rev 2 Enfopol 155: Rapport sur l’état de criminalité organisée dans 1’Union européenne en 1995.

146 Bilaga 2 Dok. Enfopol 161 Annex C: Definition de criminalité Organisé. Dok. MJU-21 97 Inf2, Information Note: Fight against Corruption and Organised Crime in States in Transition, Octopus Project, Joint Project between the Commission of the European Communities Phare Programme and the Council of Europe, Strasbourg 20 May 1997. Rikskriminalpolisenz Den kvalificerade kriminaliteten, Hotbildsrapport 1997, RKP KUT Rapport 1997:12. Wittkämper, Gerhard W., Krevert, Peter och Kohl, Andreas: Europa und die immere Sicherheit. Bundeskriminalamt-Forschungsreihe, Band 35. Wiesbaden 1996.

Polis- och tullsamarbete Prop. 1996/972164 Europol. Dok. 12729/96 CK4 60: Provisional work programme of the Steering group Police Cooperation and Customs Cooperation Workin Parties january 1 June 30 1997.

- Dok. 12693/96 EUROPOL 68: Netherlands Presidency’s work programme. Särskilt om narkotika Dok. 8615/1/96 REV 1 CORDROUGE 49: Irish presidency work programme for the Expert Group on Drugs.

Särskilt om penningtvätt SOU 1997:36 Bekämpande av penningtvätt. Ds 1997:51 Internationella ekobrott.

Särskilt om människohandel m.m. Dok. KOM96 567 slutlig Kommissionens Meddelande angående kvinnohandel som syftar till sexuellt utnyttjande.

Bilaga 2 147 Terrorism Säkerhetspolisen: Verksamhetsâret 1995/96.

Bedrägerier mot EU och med högbeskattade varor Dok. COM 97 199 final: Protection of the Communitys Financial Interests. Fight against fraud. Work programme 1997/8. Dok. COM 97 200 final: Protection of Community Financial Interests. Fight against fraud, Annual report 1996. Rapport Explicatif de Convention relative ä protection des interets financiers de Communautés. Tyska federala Finansministeriets faktablad l/97: Zigarettenschmuggel ein Fall organisierter Kriminalität.

—

Övrigt rättsligt samarbete

Prop. 1996/97:88 Ett förenklat utlärnningsförfarande mellan medlemsstatema i Europeiska unionen. Ds 1996:44 Ett förenklat utlärrmingsförfarande inom EU. Europarådet: Committee of Experts on the Operation of the European Conventions in the Penal Field, Chart showing signatures and ratifications of the Council of Europe Conventions in the penal field. Strasbourg, januari 1997. Förklarande rapport till konventionen om delgivning i Europeiska unionens medlemsstater handlingar i mål och ärenden av civil eller

av kommersiell natur EGT 1997 nr C 261. Förklarande rapport till konventionen om utlämning mellan Europeiska unionens medlemsstater EGT 1997 nr C 191. Nilsson, Hans G.: Europarådet och dess juridiska arbete, Svensk Juristtidning nummer 7 1996. Wersäll, Fredrik: Straffrättsligt samarbete inom Europeiska Unionen, Svensk Juristtidning nummer 5-6 1997.

1 i

Bilaga 3

Jämförelsetabeller

A. Unionsfördraget

Tidigare numrering Ny numrering

Artikel B Artikel 2 Artikel F Artikel 6 Artikel F l Artikel 7 Artikel O Artikel 49

Artikel K 1 Artikel 29 Artikel K 2 Artikel 30 Artikel K 3 Artikel 31 Artikel K 4 Artikel 32 Artikel K 5 Artikel 33 Artikel K 6 Artikel 34 Artikel K 7 Artikel 35 Artikel K 8 Artikel 36 Artikel K 9 Artikel 37 Artikel K 10 Artikel 38 Artikel K 11 Artikel 39 Artikel K 12 Artikel 40 Artikel K 13 Artikel 41 Artikel K 14 Artikel 42 Artikel K 15 Artikel 43 Artikel K 16 Artikel 44 Artikel K 17 Artikel 45

150 Bilaga 3 sou 1997:159

B. EG-fördraget

Tidigare numrering Ny numrering

Artikel 7a Artikel 14 Artikel 8a Artikel 18 Artikel 48 Artikel 39 Artikel 52 Artikel 43 Artikel 54 Artikel 44 Artikel 56 Artikel 46 Artikel 59 Artikel 49 Artikel 66 Artikel 55

Avdelning IIIa Avdelning IV

Artikel 73i Artikel 61 Artikel 73j Artikel 62 Artikel 73k Artikel 63 Artikel 731 Artikel 64 Artikel 73m Artikel 65 Artikel 73n Artikel 66 Artikel 730 Artikel 67 Artikel 73p Artikel 68 Artikel 73q Artikel 69

Artikel lOOc upphävd Artikel 189b Artikel 251 Artikel 220 Artikel 293 Artikel 238 Artikel 310

1997 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Den gymnasieskolan stegför steg.U. 32.Följdlagstiftningtill miljöbalken.M. nya — . Inkomstskattelag,del l-lll. Fi. 33.Att läraövergränser.EnstudieavOECD:s . förvaltningspolitiskasamarbete.Fi. Fastighetsdataregister.Ju. . Övervakning Förbättradmiljöinfonnation. M. 34. avmiljön. M. . trafikpolitiken bilagor. K. Aktivt lönebidrag.Ett effektivarestödfor 35.Ny kurs i + . penningtvätt.Fi. arbetshandikappade.A. 36.Bekämpandeav Länsstyrelsemasroll i trafik- ochfordonsfrågor.K. 37. Ettteknisktforskningsinstituti Göteborg.U. . Byråkratini backspegeln.Femtioåravförändring 38.Myndigheteller marknad. . verksamhetsfonner.Fi. förvalmingsområden.Fi. Statsförvaltningensolika sex barnsochungdomarspsykiskahälsa. 39.Integritet Offentlighet Informationsteknik.Ju. Rösterom . Flexibelförvaltning.Förändringochverksam- 40 Ungaoch arbete.ln. . . hetsanpassning statsförvaltningens 41. Statenochtrossamfunden av struktur.Fi. Rättsligreglering 10.Ansvaretför valutapolitiken.Fi. Grundlag - Skatter,miljö ochsysselsättning.Fi. Lagomtrossamfund . - 12.IT-probleminfor 2000-skifiet.Referatoch LagomSvenskakyrkan.Ku. slutsatserfrånenhearinganordnadav 42. Statenochtrossamfunden IT-kommissionenden 18december. Begravningsverksamheten.Ku. IT-kommissionensrapportl/97. K. 43. Statenochtrossamfunden 13.Regionpolitikför helaSverige.N. Denkulturhistorisktvärdefullakyrkligaegendomen 14.IT i kulturenstjänst.Ku. och dekyrkliga arkiven.Ku. 15.Detsvårasamspelet.Resultatstymingensframväxt 44.Statenochtrossamfunden ochproblematik.Fi. Svenskakyrkanspersonal.Ku. 16.Att utvecklaindustriforskningsinstituten.N. 45.Statenochtrossamfunden 17.Skatter,tjänsterochsysselsättning. Stöd,skatterochfinansiering.Ku. +Bilagor. Fi. 46.Statenochtrossamfunden granskning. Statlig medverkanvid avgiñsbetalning.Ku. .Granskningav Denstatligarevisioneni SverigeochDanmark.Fi. 47. Statenochtrossamfunden 19.Bättreinformationomkonsumentpriser.ln. Denkyrkligaegendomen.Ku. 20.Konkurrenslagen1993-1996.N. 48.Arbetsgivarpolitik i staten. 21.Växai lärande.Förslagtill läroplanför barnoch Förkompetensochresultat.Fi. unga6-16år.U. 49.Grundlagsskyddfornyamedier.Ju. 22.Aktiebolagetskapital.Ju. 50.Alternativautvecklingsvägarför EU:s 23.Digitaldemokr@ti.Ett seminariumomTeknik, gemensammajordbrukspolitik.Jo. demokratioch delaktighetden8november1996 51.Brister i omsorg anordnat Folkomröstningsutredningen,IT- enfrågaombemötande äldre.av av kommissionenochKommunikationsforsknings- 52. Omsorgmedkunskapoch inlevelse beredningen.IT-kommissionensrapport2/97.K. enfrågaombemötande äldre.av - 24.Välfärd i verkligheten Pengarräckerinte. 53.AvskaffareklarnskattenFi. - 25.Svenskmat- EU-fat.Jo. 54.Ministemoch makten. 26.EU:sjordbrukspolitik ochdenglobalalivsmedels- l-ur fungerarministerstyrei praktiken Fi. forsörjningen.Jo. 55.Statenochtrossamfunden.Sammanfattningamaav 27.Kontroll ReavinstVärdepapper.Fi. förslagenfrån destatligautredningarna.Ku. 28.I demokratinstjänst.Statstjänstemannensroll och 56.Folketsområdgivareochbeslutsfattare. vårtoffentligaetos.Fi. + Bilaga och1 Ju. 29.Bampomografifrågan. 57. l medborgarnastjänst. Innehavskriminaliseringm.m.Ju. Ensamladförvaltningspolitikfor staten,Fi. 30.Europaochstaten.Europeiseringensbetydelsefor 58.Personaluthyrning.A. svenskstatsförvaltning.Fi. 59.SvenskhemmetVoksenåsensförvaltningsform.Ku. 3 Kristallkulan trettonrösteromframtiden. 60.Betal-TVinomSverigesTelevision.Ku. . - IT-kommissionensrapport3/97.K.

Statens offentliga 1997 utredningar

Kronologisk förteckning

6 Att växablandbetongoch kojor. 89. Handelnmedskrot ochbegagnade N. . varor. Ettdelbetänkandeombarnsoch ungdomars 90.Ändradorganisationför detstatligaplan-,bygguppväxtvillkor i storstädemasutsattaområdenfrån och bostadsväsendet.ln. Storstadskommittén.S. 9 Jaktensvillkor enutredning vissajaktfrågor. . ~ om 62.Rosoravbetong. Jo. Enantologitill delbetänkandetAtt växabland 92. Medieföretagi Sverige Ägandeoch ~ betongochkojor från Storstadskommittén. strukturförändringaripress,radioochTV. Ku. Sverigeinför epokskiftet. 93. Hantering fel i utjämningssystemetför . av IT-kommissionensrapport5/97.K. kommuneroch landsting.ln. 64. Samhall.Enarbetsmarknadspolitiskåtgärd 94. Konkurrensneutralttransportbidrag.N. + Bilagedel.A 95. Forumför världskultur 65. Polisensregister.Ju. enrapportomettrikarekulturliv. Ku. - 66. Statsskuldspolitiken.Fi. 96. Lokalforsörjningoch fastighetsägande. 67.Återkallelse uppehållstillstånd.UD. En utvärdering fastighetsorganisation. av av statens 68. Grannlands-TVi kabelnät.Ku. Fi. 69. Besparingaristortochsmått.U. 97. Skyddavskogsmark.Behovochkostnader.M. 70.Totalförsvaretochfrivilligorganisationema 98. Skyddavskogsmark.Behovochkostnader. - uppdrag,stödochersättning.Fö. Bilagor. M. 7 Politik för unga. 99. En vattenadministration.Vattenärlivet.M. . ny + 2stbilagor. ln. 100.Nya samverkansfomierinom denSjöhistoriska 72.Enlagomsocialförsäkringar.S. museiverksamheten.Ku. 73.Införensvenskpolicyomsäkerelektronisk 10 Behandling personuppgifter . av om kommunikation.Referatfrån ettseminarium totalförsvarspliktiga.Fö. anordnatavlT-kommissionen,Närings-och 102.Mat Miljö. Svenskstrategiför EU:s handelsdepartementetoch SEISden ll december jordbruk i framtiden.Jo. 1996.IT-kommissionensrapport6/97. K. 103.Rapportmedförslag sändningsorter.Ku. om 74.EUzsjordbrukspolitik,miljön och regional 104.Polis i fredenstjänst.UD. utveckling.Jo. 105 Agenda21 i Sverige. . 75.Bosättningsbegreppet.Skatterättsligaregler för FemårefterRio resultatochframtid. M. A fysiskapersoner.Fi. 106.Enfond for konstnärer.Ku. unga 76. Invandrarei vårdochomsorg 107.Dennyagymnasieskolan enfrågaombemötande äldre,av problemochmöjligheter.U. — 77. Uppföljningavinkomstskattelagen.Fi. 108.Att lämnaskolanmedrak Omrättentill rygg — 78. Medelsförvaltningi kommuneroch landsting.ln. skriftspråketochomförskolansoch skolans 79. Försäkringsmäklare.En lagöversynav möjligheteratt förebyggaochmötaläs-och Försäkringsmäklarutredningen.Fi. skrivsvårigheter.U. 80. Reformeradstabsorganisation.Fi. 109.Myndighetsansvaretför farligt transportav 81.Allmännyttiga bostadsföretag. gods.Fö. + Bilaga.ln. 110.Säkrareobligationer Fi. 82. Lika möjligheter.In. lll. Branschsaneringochandrametodermot - 83. Om maktochkön i spåren offentligaav ekobrott.Ju. organisationersomvandling.A. ll2 En samordnadmilitär skolorganisation. . 84.Enhållbarkemikaliepolitik. M. 113.Mot halvamakten elvahistoriska — essäerom 85. Förmånefter inkomst- Samordnatinkomst kvinnorsstrategierochmänsmotstånd.A. begreppför bostadsstödenochnya 114.Styrsystemochjämställdhet.Institutioneri kvaliñkationsreglerför rätttill förändringoch könsmaktensframtid. A. sjukpenninggrundandeinkomst. 115.Ljusnandeframtid ellerett långtfarväl 86. Punktskattekontroll alkohol,tobakochav Den svenskavälfärdsstatenijämförande mineralolja,m.m.Fi. belysning.A. 87. Kvinnor,mänochinkomster. 116.Barnetsbästai främstarummet.FNzskonvention Jämställdhetochoberoende.A. ombarnetsrättigheterförverkligasi Sverige.S. 88.Upphandlingför utveckling.N. 116.Barnetsbästa enantologi. -

Statens 1997

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

ll7. Nobelcenteri Stockholm ett informations-och l53. Arbetskrañensfria rörlighet -trygghet och

aktivitetscentrumkring naturvetenskap,kultur och jämställdhet Bilagedel.A.+ samhälle.Ku. 154.Patientenhar rätt.

118.Deladestäder. 155.Miljösamverkani vattenvården.M. 119.Entydligareroll for hälso-ochsjukvårdeni 156.EttstörreochbättreEuropa EU:sutvidgning:

folkhälsoarbetet. Samhällsekonomiskaeffekter. Fi. 120.Vuxenpedagogiki Sverige.Forskning,utbildning, 157.Att erövraomvärlden.Förslagtill läroplanför

utveckling.EnKanläggning.U. förskolan.U. 121.Skolfrågor Omskolai ennytid. U. 158.Vuxenpedagogiki teori och praktik. U.

— 122.Rättigheteri luftfartyg.K. 159.Ettutvidgateuropeisktområdemedfrihet, 123.Ett effektivarenäringsförbud.N. säkerhetoch rättvisa.Ju. 124.IT-kommissionenshearingomdennyamedie-och

programvaruindustrin.Andrakammarsalen,

Riksdagen,1997-06-16.K. 125Ett svensktinvesterarskydd.Fi. 126.Bilen, miljön ochsäkerheten.Fi. 127.Straffansvarforjuridiska personer.DelA+B. Ju. 128.Verkställighetoch kontroll i utlänningsärenden.

UD. 129.Kollektivtrafik i tid + Bilaga.K. 130.Effektivarestatliginköpssamordning.Fi. 131.Lag ompremiepension.Fi. 132.Antimicrobial FeedAdditives.Jo. 133.Antimikrobiella fodertillsatsersammandrag. Jo. 134.Förtroendemannainflytandeökadkvalitetoch

—

rättssäkerhet. 135.Ledare,maktochkön.A. 136.Kvinnorsochmänslöner varför såolika A.

- 137.GlastakochglasväggarDenkönssegregerade

arbetsmarknaden.A. 138.Familj, maktochjämställdhet.A. 139.Hemmet,barnenochmakten.Förhandlingarom

arbeteochpengari familjen.A. 140.Fonogramersättning.Ku. 141.Bokeni tiden.Ku. 142.Högkostnadsskyddmotsjuklönekostnader. 143.StörreEU säkrareEuropa.UD.

- 144.Försvaretsfastigheter.

Formerfor enkostnadseffektivoch

verksamhetsinriktadförvaltning.Fi. 145.Förvaltamedmiljöansvar.Statsförvaltningens

arbeteförekologiskhållbarhet.M. 146.Grunddata i samhälletstjänst.Fi.

- 147.Barnsbilderavåldrande

enfrågaombemötande äldre.av

- 148.Utbildningskanalen.U. 149.Miljön i ettutvidgatEU. M. 150.EU:sjordbrukspolitikochöstutvidgning.Jo. 151.Foodandthe environment,Swedishstrategyfor

thefutureof EUagriculture.Jo. 152.Uppehållstillstånd grundavanknytning.UD.

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Barnetsbästai främstarummet.FN:skonvention

ombarnetsrättigheterförverkligasi Sverige.116 Fastighetsdataregister.3

Barnetsbästa enantologi.116 Aktiebolagetskapital.22 -

Deladestäder.l 18 Bampomograñfrågan.

Entydligareroll för hälso-ochsjukvårdeni Innehavskriminaliseringm.m.29

folkhälsoarbetet.119 Integritet Offentlighet Informationsteknik.39

Förtroendemannainflytandeökadkvalitet och Grundlagsskyddför nyamedier.49 -

rättssäkerhet.134 Folket sområdgivareoch beslutsfattare.

Högkostnadsskyddmotsjuklönekostnader.142 + Bilaga och2.l 56

Bamsbilderavåldrande Polisensregister.65

enfrågaombemötandeaväldre.147 Branschsaneringochandrametodermotekobrott.111 -

- Patientenhar rätt.154 Straffansvarför juridiska personer.Del A+B. 127

Ettutvidgateuropeisktområdemedfrihet, Kommunikationsdepartementet

säkerhetoch rättvisa.159

Länsstyrelsemasroll i trafik- ochfordonsfrågor.6

Utrikesdepartementet lT-probleminfor ZOOO-skiftet.Referatochslutsatserfrån

enhearinganordnadavIT-kommissionenden Återkallelse uppehållstillstånd.67

av

18december.IT-kommissionensrapport1/97.12 Polisi fredenstjänst.104

Digital demokr@ti.EttseminariumomTeknik, Verkställighetoch kontroll i utlänningsärenden.128

demokratiochdelaktighetden8 november1996 StörreEU säkrareEuropa.143

- anordnat Folkomröstningsutredningen,IT-

anknyming.152 av Uppehållstillståndpå grundav

kommissionenochKommunikationsforsknings-

Försvarsdepartementet beredningen.IT-kommissionensrapport2/97. 23

Kristallkulan trettonrösteromframtiden. Totalforsvaretoch frivilligorganisationema -

IT-kommissionensrapport3/97.31

uppdrag,stödochersättning.70 - Ny kurs i trañkpolitiken bilagor.+ 35 Behandlingavpersonuppgifterom

Sverigeinför epokskiftet. totalförsvarspliktiga.101

IT-kommissionensrapport5/97.63 Myndighetsansvaret transportavfor farligt gods.109

Inför ensvenskpolicy omsäkerelektronisk Ensamordnadmilitär skolorganisation.112

kommunikation.Referatfrånettseminariumanordnatav

Socialdepartementet IT-kommissionen,Närings-ochhandelsdepartementet

och SElSden11december1996. Rösterombarnsochungdomarspsykiskahälsa.8

IT-kommissionensrapport6/97.73 Välfärd i verkligheten Pengarräckerinte. 24

- Rättigheteri luñfartyg. 122 Bristeri omsorg IT-kommissionenshearingomdennyamedie-och

enfrågaombemötande äldre.av 51 - programvaruindustrin.Andrakammarsalen, Omsorgmedkunskapoch inlevelse

Riksdagen,1997-06-16.124

enfrågaombemötande äldre.52av Bilaga. 129 - Kollektivtrafik i tid + Att växablandbetongochkojor.

Ettdelbetänkandeombamsochungdomars Finansdepartementet

uppväxtvillkor i storstädernasutsattaområdenfrån

Inkomstskattelag,del I-Ill. 2 Storstadskommittén.61

Byråkratini backspegeln.Femtioår avförändring sex Rosoravbetong.

Förvaltningsområden.7 Enantologitill delbetänkandetAtt växabland

Flexibelförvaltning.Förändringochverksambetongochkojorfrån Storstadskommittén.62

hetsanpassningav statsforvaltningensstruktur.9 En lag omsocialforsäkringar.72

Ansvaretför valutapolitiken.10 Invandrarei vårdochomsorg

Skatter,miljö ochsysselsättning.11

enfrågaombemötande äldre.76av - Detsvårasamspelet.Resultatstymingensframväxt Förmånefter inkomst Samordnatinkomstbegrepp

- ochproblematik.15 for bostadsstödenochnyakvaliñkationsreglerför

Skatter,tjänsteroch sysselsättning. rätt till sjukpenninggrundandeinkomst.85

+ Bilagor. 17

1997 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Granskning granskning. Att lämnaskolanmedrak Omrättentill av rygg — Denstatligarevisioneni Sverigeoch Danmark.18 skriftspråketochomförskolansochskolans Kontroll ReavinstVärdepapper.27 möjligheteratt förebyggaochmötaläs-och 1demokratinstjänst.Statstjänstemannensroll och skrivsvårigheter.108 vårtoffentligaetos.28 Vuxenpedagogiki Sverige.Forskning,utbildning, Europaochstaten.Europeiseringensbetydelseför utveckling.EnKartläggning.120 svenskstatsförvaltning.30 Skolfrâgor Omskolai enny tid. 121 - Att läraövergränser.EnstudieavOECD:s Utbildningskanalen.148 förvaltningspolitiskasamarbete.33 Att erövraomvärlden.Förslagtill läroplanför Bekämpande penningtvätt.av 36 förskolan.157 Myndighetellermarknad. Vuxenpedagogiki teori ochpraktik. 158 Statsforvaltningensolika verksamhetsfonner.38 Jordbruksdepartementet Arbetsgivarpolitiki staten. Förkompetensochresultat.48 Svenskmat- påEU-fat. 25 Avskaffareklamskatten53 EU:sjordbrukspolitik och denglobalalivsmedels- Ministemoch makten. törsörjningen.26 Hur fungerarministerstyrei praktiken 54 Alternativautvecklingsvägarför EU:s l medborgarnastjänst. gemensammajordbrukspolitik. 50 Ensamladförvaltningspolitikför staten.57 EU:sjordbnikspolitik, miljön ochregional Statsskuldspolitiken.66 utveckling.74 Bosättningsbegreppet.Skatterättsligareglerför Jaktensvillkor enutredningomvissajaktfrågor. 91 fysiskapersoner.75 Mat Miljö. Svenskstrategiför EU:s Uppföljningavinkomstskattelagen.77 jordbruk i framtiden.102 Försäkringsmäklare.Enlagöversynav Antimicrobial FeedAdditives.132 Försäkringsmäklarutredningen.79 Antimikrobiella fodertillsatsersammandrag. 133 Reformeradstabsorganisation.80 EU:sjordbrukspolitik och östutvidgning.150 Punktskattekontrollavalkohol,tobakoch Foodandthe environment,Swedishstrategyfor the mineralolja,m.m.86 futureof EU agriculture.151 Lokalförsörjningochfastighetsägande. utvärdering fastighetsorganisation.96 Arbetsmarknadsdepartementet En avstatens Säkrareobligationer 110 Aktivt lönebidrag.Etteffektivarestödför Ettsvensktinvesterarskydd.125 arbetshandikappade.5 Bilen,miljön och säkerheten.126 Personaluthyrning.58 Effektivarestatliginköpssamordning.130 Samhall.En arbetsmarknadspolitiskåtgärd Lagompremiepension.131 + Bilagedel.64 Försvaretsfastigheter. Ommaktochkön i spårenavoffentliga - Formerför enkostnadseffektivoch organisationersomvandling.83 verksamhetsinriktadförvaltning.144 Kvinnor, mänoch inkomster. Grunddata-i samhälletstjänst.146 Jämställdhetoch oberoende.87 EttstörreochbättreEuropa EU:sutvidgning: Mot halvamakten elvahistoriskaessäerom - Samhällsekonomiskaeffekter. 156 kvinnorsstrategierochmänsmotstånd.113 Styrsystemochjämställdhet.Institutioneri Utbildningsdepartementet framtid. 1 14 förändringochkönsmaktens Dennyagymnasieskolan stegfor steg.1 Ljusnandeframtid ellerett långtfarväl - Växai lärande.Förslagtill läroplanför barnoch Densvenskavälfärdsstateni jämförande unga6-16år. 21 belysning.115 Ettteknisktforskningsinstituti Göteborg.37 Ledare,maktochkön. 135 Besparingaristortochsmått.69 Kvinnorsochmänslöner varför såolika 136 ~ Dennyagymnasieskolan Glastakoch glasväggar Denkönssegregerade problemochmöjligheter.107 arbetsmarknaden.137 - Familj, maktochjämställdhet.138

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Hemmetbarnenochmakten.Förhandlingarom Närings- och handelsdepartementet

arbeteochpengari familjen. 139 13

Regionpolitikfor helaSverige Arbetskraftensfria rörlighet trygghetoch utvecklaindustriforskningsinstituten.16

- Att jämställdhet+ Bilagedel.153 1993-1996.20

Konkurrenslagen

Upphandlingför utveckling. 88 Kulturdepartementet

Handelnmedskrotochbegagnadevaror.89 lT i kulturenstjänst.14 Konkurrensneutralttransponbidrag.94

Statenochtrossamfunden Etteffektivarenäringsforbud.123

Rättsligreglering

Grundlag Inrikesdepartementet -

Lag omtrossarnfund information konsumentpriser.19 - Bättre om

Lag omSvenskakyrkan. 41 40 - Ungaocharbete Statenochtrossamfunden

Politik for unga Begravningsverksamheten.42 7l

+ st2 bilagor. Statenochtrossamfunden Medelsforvaltningi kommuneroch landsting 78 Denkulturhistorisktvärdefullakyrkliga egendomenoch

Allmännyttigabostadsforetag. dekyrkliga arkiven.43 Bilaga.81

+ Statenochtrossamfunden 82

Lika möjligheter. Svenskakyrkanspersonal.44 Ändrad for det statligaplan-,bygg-

organisation Statenochtrossamfunden ochbostadsväsendet.90

Stöd,skatterochfinansiering.45 fel i utjämningssystemetfor

Hanteringav Statenochtrossamfunden kommunerochlandsting.93 Statligmedverkanvid avgiñsbetalning.46

Statenochtrossamfunden Miljödepartementet

Denkyrkliga egendomen.47

Förbättradmiljöinformation.4 Statenochtrossamfunden.Sammanfattningamaav

Följdlagstiftningtill miljöbalken.32 förslagenfråndestatligautredningarna.55 Övervakning

avmiljön 34 SvenskhemmetVoksenåsensförvaltningsfonn.59

Enhållbarkemikaliepolitik. 84 Betal-TV inom SverigesTelevision 60

Skyddavskogsmark.Behovochkostnader.97 Grannlands-TVi kabelnät.68

Skyddavskogsmark.Behovochkostnader.

Ägandeoch Medieforetagi Sverige- Bilagor 98

strukturforändringari press,radioochTV. 92

Ennyvattenadministration.Vattenärlivet 99 Forumför världskultur

Agenda21 i Sverige

enrapportomettrikarekulturliv. 95 - Femår efterRio resultatochframtid.105

samverkansformerinomdenSjöhistoriska - Nya Statsförvaltningens

Förvaltamedmiljöansvar. museiverksamheten.100

arbetefor ekologiskhållbarhet.145 Rapportmedförslagomsändningsorter.103

Miljön etti utvidgatEU.149 Enfond for ungakonstnärer.106

Miljösamverkani vattenvården.155 Nobelcenteri Stockholm ettinfonnations-och

aktivitetscentrumkring naturvetenskap,kultur och

samhälle.117

Fonogramersättning.140

Bokeni tiden. 141