Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket betänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Effektivare

av

hantering

EU:s direktstöd

till

jordbruket

Utredningen om

Myndighets jordbrukets område

mot ba rund av det svenska

EU-medlemskapet

SOU :147

.

Rag/C

Öcc 30

än

Statens offentliga utredningar

1998: I 47

Jordbruksdepartementet

Effektivare

hantering

EU:s direktstöd

av

till

jordbruket

Betänkande Utredningen

av om myndighetsorganisation

på jordbrukets område mot bakgrunden

av det svenska EU-medlemskapet

Stockholm 1998

remissutsändningar SOU och Ds svarar kan köpas från Fritzes kundtjänst. För av SOU och Ds Regeringskansliets forvaltningsavdelning. Offentliga Publikationer på uppdrag av Fritzes

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: fritzes.0rder@1iber.se Internet: www.fritzes.se

varfor. Statsrâdsberedningen, 1993. Svara på remiss. Hur och arbetet för den skall svara på remiss. En liten broschyr underlättar som som - Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet 103 33 Stockholm Fax: 08-405 42 95 Telefon: 08-405 47 29

ISBN 91-38-21067-3 Gotab, Stockholm 1998 ISSN 0375250X Elanders

Till Statsrådet och chefen för

Jordbruksdepartementet

Den 23 oktober 1997 bemyndigade regeringen chefen för Jordbruksdepartementet, statsrådet Åhnberg, att tillkalla särskild utredare med en uppgift att göra översyn förvaltningsstrulcturen inom jordbruksen av området med utgångspunkt i hanteringen de jordbruksstöd beav som rör såväl Jordbruksverket som länsstyrelserna. Uppgiften för utredaren var bl.a. att analysera behovet sådana förändringar i myndighetsorav ganisationen och i ansvarsfördelningen kan främja effektiviteten i som arbetet, såväl administrativt ekonomiskt samt kan medverka som som till att ekonomiska sanktioner undviks. Med stöd bemyndigandet förordnade chefen för Jordbruksdeav partementet förre riksdagsledamoten Pär Granstedt särskild utredsom are fr.o.m. den 19 januari 1998. Till att biträda utredningen sakkunniga förordnades den 30 som januari 1998 kanslirådet Jan Olof Andersson, lantbrukaren Staffan Danielsson, departementsrådet Lena Johansson t.o.m. den 10 september 1998, departementsrådet Dag Schantz samt överdirektören von Per-Göran Öjeheim t.o.m. den 6 november 1998. Den 10 september förordnades departementsrådet Johan Krafft. Den 6 november 1998 förordnades avdelningschefen Hans Andersson. Till biträda att utredningen som experter förordnades den 30 januari 1998 revisionsdirektören Göran Hyltander t.o.m. 8 oktober 1998, länsrådet Bo Landholm, avdelningsdirektören Christina Lindahl, lantbruksdirektören Jan Lundegrén, planeringschefen Mats Persson samt hovrättsassessom Mats Wiberg t.o.m. den 10 september 1998 Den 10 september 1998 förordnades hovrättsassessom Kerstin Löfroth. Den 6 november 1998

förordnades departementssekreteraren Göran Boberg. Som huvudsekre-

terare anställdes civilingenjör Mårten Edberg fr.0.m. 26 januari 1998. Under arbetet har samråd skett med berörda myndigheter, intresseorganisationer och fackliga organisationer. Härmed överlämnas betänkandet Effektivare hantering EU:s diav rektstöd till jordbruket" från utredningen myndigom hetsorganisation på jordbrukets område med bakgrund det svenska av

EU-medlemskapet.

Stockholm i december 1998

Pär Granstedt

/Mårten Edberg

1 Sammanfattning

1 l Direktiven

. Utredningens uppgift har varit att göra en översyn förvaltnings-

av strukturen inom jordbruksområdet med utgångspunkt i hanteringen

av de direktstöd till jordbruket som berör såväl Jordbruksverket läns-

som styrelserna. Utredningen har analyserat vilka behov som finns av förändringar i myndigheternas organisation och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna som kan främja effektiviteten i arbetet, såväl administrativt som ekonomiskt samtidigt ekonomiska sanktioner från

som EU kan undvikas.

I uppdraget har också ingått att, med utgångspunkt i den föreslagna ansvars- och arbetsiördelningen, bedöma kommande resursbehov samt att föreslå en ändamålsenlig fördelning av resurser mellan myndighetema. Utredningens direktiv 1997: 125 återges i sin helhet i bilaga

1.2 Utredningens genomförande

Utredningen har erhållit underlag från berörda myndigheter och departement. Vidare har utredningen genom en enkät till samtliga länsstyrelser fått en detaljerad bild av hur dessa uppfattar problem och möjligheter när det gäller hanteringen av direktstöden till jordbruket och de

regleringar som är kopplade till dessa.

Regeringen har, på utredningens initiativ, givit Riksrevisionsverket RRV i uppdrag att granska länsstyrelsernas administration och kontroll av de administrativt väsentligaste delarna direktstöden till jord-

av bruket. RRV har presenterat uppdraget för regeringen och utredningen i rapporten "Lantbruksenhetemas administration av stödet till jordbruket" RRV 1998:56. Ett utdrag ur rapporten presenteras i bilaga Ett seminarium med anledning RRV:s rapport anordnades i utredning-

av ens regi den 15 september 1998.

För att särskilt behandla frågor rörande IT-stödet och resursanvändning och resursfördelning, tillsatte utredningen två arbetsgrupper med

representanter från såväl Jordbruksverket, länsstyrelserna, Regeringskansliet och lantbruksnäringen. IT-arbetsgruppen slutförde sitt arbete

rapporten "IT-strategi för hanteringen av EU:s ersättningssysgenom tem för jordbruket". Rapporten presenterades vid ett utredningen

av arrangerat seminarium den 26 1998. Arbetsgruppen för resursan-

mars vändning och resursfördelning slutförde sitt arbete genom rapporten "Resursanvändning vid hanteringen EU:s direktstöd för lantbruket.

av

Utredningen har haft överläggningar med ledningarna för Jordbruksverket samt besökt åtta länsstyrelser. Vidare har utredningen besökt berörda myndigheter och ministerier i Danmark, Österrike och Finland. EU:s generaldirektorat 6 har också besökts för att ta del av kommissionens på den administrativa hanteringen av EU:s direkt-

syn

stöd till jordbruket.

Utredningen har haft överläggningar med den särskilde utredaren för Utredningen ett nytt svenskt miljöprogram för jordbruket för

om perioden 2001-2005" dir. 1998:11. Vid detta Sammanträffande har

synpunkter angående miljöersättningsprogrammet och dess regelverk

framförts. Vidare har utredningen träffat berörda fackliga organisationer för att informera om utredningens arbete.

Utredningens referensgrupp har sammanträtt sex gånger.

1.3 Utredningens överväganden och förslag

Inledning

Resursåtgången för hanteringen den gemensamma jordbrukspoliti-

av ken i Sverige bestäms i hög grad av regelsystemets utformning. Detta utformas i betydande grad inom EU och kan därför bara i begränsad omfattning påverkas Sverige. Det nuvarande systemet formades hu-

av vudsakligen innan Sverige blev medlem. Nu står vi inför en betydande reformering den jordbrukspolitiken och Sverige bör

av gemensamma ha betydligt större möjlighet att påverka den jordbrukspolitik som skall tillämpas från sekelskiftet. Detta regelsystem och de nationella bestämmelser Sverige väljer kommer att bli helt avgörande för de

som administrativa förutsättningarna de närmaste åren. Utredningen har därför sett de nödvändigt att något beröra dessa frågor.

som

Utredningens överväganden och förslag behandlar dock i huvudsak frågor direkt gäller åtgärder inom administrationen i Sverige. Dit

som hör frågor om uppgifts- och ansvarsfördelning mellan myndigheterna, utformningen IT-stödet och olika vägar att inom ramen för gällande

av regelsystem förenkla och förbilliga administrationen. I det senare fallet

Sammanfattning l3

har en tyngdpunkt lagts på åtgärder för att minska felfrekvensen i ansökningarna eftersom detta identifieras som en av de tyngsta delarna

av

handläggningen.

Det har inte ingått i utredningens uppdra att i detalj analysera de administrativa och ekonomiska konsekvenserna av olika organisatoriska lösningar och det har inte heller funnits resurs- eller tidsmässiga förutsättningar att göra så. Däremot läggs, i enlighet med direktiven, fram förslag i syfte att skapa en organisationsmodell som är "så kostnadseffektiv ändamålsenlig och säker möjligt," och bedömning

som en av "behovet av resurser för den föreslagna ansvars- och arbetsfördelningen.".

Reformeringen av CAP och dess administrativa konsekvenser

EU:s regelsystem är en av de viktigaste kostnadsdrivande faktorerna, kanske den allra viktigaste, inom CAP-administrationen. Förenklingar i regelsystemet är det ojämförligt bästa sättet att minska resursbehovet för administrationen. Det har inte ingått i utredningens uppdrag att lägga förslag angående vare sig det nuvarande regelsystemet eller Agenda 2000. Med hänsyn till de betydande administrativa konsekvenserna, har utredningen det ändå motiverat att framföra ett antal förslag som framkommit under utredningsarbetet: 0 Sverige bör ta initiativ för en långsiktig strategi för en radikal för-

enkling av CAP.

0 Sverige bör kräva att de regleringar som avses i ett nytt CAP får en

administrativ konsekvensbeslqivning som tar hänsyn till effekterna hos såväl EU-organen och nationella myndigheter som hos lantbrukarna.

0 Särskilt administrativt komplicerande förslag bör förkastas. Sålunda

bör man undvika s.k. horisontella regleringar. Till exempel bör

önskvärda miljökrav i stället regleras i lag. Ändringar i antalet bi-

dragsrätter borde undvikas eller genomföras på ett så schablonmässigt sätt som möjligt. Det är vidare angeläget att antalet stödfonner och stödkriterier begränsas.

0 Nationella regelsystem, t.ex. för miljöersätlningar och användningen

av nationella kuvert" för djurstöden bör göras så enkla som möjligt, utan avkall på att nå preciserade mål för verksamheten.

Ansvarsfördelning och arbetsformer

Hanteringen EU-stöden till lantbrukarna samt regleringar med

av kopplingar till stöden är i dag kombination av central- och regional

en handläggning.

Riksrevisionsverkets studie "Lantbruksenhetemas administration av stödet till jordbruket RRV 1998:56 visar att det finns betydande skillnader mellan länen vad gäller resursåtgången. I viss mån kan en del förklaras att redovisningen kan ske enligt olika principer hos de oli-

av ka länen, utöver detta finns också förklaring i att vissa län har

men en

bättre resursanvändning än andra. RRV presenterar ett antal möjliga en vägar att minska resursåtgângen, det mest långtgående altema-

varav tivet är att handläggningen skulle ske vid 8-10 regionala kontor under Jordbruksverket.

Utredningen att det är möjligt överföring av ansvaret för

anser en handläggning och beslut direktstöd till Jordbruksverket skulle

av om innebära vissa fördelar med hänsyn till kostnadseffektivitet. Erfarenheterna från Danmark pekar också på ekonomiska fördelar vid en centraliserad hantering areal- och djurersättningar. Enligt utredningens

av uppfattning skulle dock de möjliga besparingarna knappast få den omfattning RRV Deras bedömning förutsätter att i princip alla

som anger. kostnader ligger över länsstyrelsemas medianvärden kan elimine-

som

med storskalig drift. ras

Det finns ett antal skäl talar emot att ett överförande jord-

som av bruksersättningama till Jordbruksverket vore ändamålsenligt och

nu därmed kostnadseffektivt sett ur ett något större samhällsperspektiv.

De RRV påtalade stordriftsfördelarna är för de flesta stöden på-

av tagliga endast jämför de allra minsta jordbrukslänen med övri-

om man

län. För övriga län förefaller andra faktorer viktigare för skillga vara naderna i kostnadsnivå. Samtidigt skulle, i en modell med 8-10 regionala kontor under Jordbruksverket, regioner omfattande flera norrlandslän bli oerhört omfattande till ytan. Detta skulle innebär mindre

möjligheter till personkontakter mellan lantbrukare och handläggare,

risk för försämrad service till lantbrukarna, mindre lokalkännedom hos myndigheten och därmed sammantaget ökade kostnader för såväl myndighet som lantbrukare.

RRV:s alternativ med regional organisation vid Jordbruks-

en ny verket omfattar bara CAP-delen av lantbruksenheternas verksamhet. Länsstyrelserna förutsätts således ha kvar resurser och kompetens "om de så önskar för rådgivning. Om detta också skall omfatta UlD-satsningarna under miljöprogrammet, som också ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken, framgår inte. Därmed är risken stor att de stordriftsfördelar som skulle vinnas genom att direktstöden handläggs i större

Sammanfattning 15

distrikt motverkas av att länsstyrelserna ändå kommer att ha kvar lantbruksfunktioner, utan de möjligheter till samnyttjande av resurser och kompetens i dag finns mellan stödprogram och rådgivnings- och

som

utvecklingsprogram.

Ett överförande av handläggningen av direktstöden till Jordbruksverket skulle också strida mot den grundprincip som varit vägledande för den nuvarande länsstyrelseorganisationen, nämligen en horisontell integration av i princip all statlig verksamhet i ett län.

Utredningen bedömer att Jordbruksverkets utökade direktivrätt borde skapa tillräckliga förutsättningar för att Sverige skall kunna garantera att hanteringen sker efter de krav som EU ställer. Utredningen ser därför inget skäl föreslå ytterligare åtgärder i detta syfte. Det

att nu finns dock anledning att göra frågan till föremål för förnyade övervägande när de regler som blir förknippade med en refonnerad gemensam jordbrukspolitik blir kända. Det är också motiverat med utvärdering

en och översyn av Jordbruksverkets styrmöjligheter senast år 2001, när erfarenhet vunnits av det nuvarande regelsystemet liksom konsek-

av venserna av den jordbrukspolitiska reformen. Erfarenheter av det administrativa projekt som föreslås i denna utredning borde också kunna nyttiggöras vid en sådan utvärdering.

Det går att anföra principiella skäl både för den modell med vertikal integration som präglade stora delar den statliga länsförvaltningen

av med lantbruksnämnd, ñskerinämnd, länsvägnämnd etc. under respektive verk före år 1991, och den nuvarande. Den tidigare strukturen möjliggjorde mer direkt styrning verksamheten på länsnivå från

en av respektive statliga myndighet. Den nuvarande modellen å andra sidan innebär att länsstyrelsen kan arbeta med länets utveckling utifrån en helhetssyn där olika verksamheter kan stödja varandra.

Jordbrukspolitiken, inklusive EU:s direktstöd till jordbruket,

är en mycket viktig del av länens utvecklingsresurser. Så länge statsmakterna vill tillämpa principen om horisontell integration skulle det olyck-

vara ligt om den exkluderades från den samlade statliga länspolitiken.

Regeringen tillsatte den 29 maj 1997 Utredningen om den regionala samhällsorganisationen dir. 1997:80. Av utredningens direktiv framgår att den bl.a. skall överväga hur samverkan mellan länsstyrelse och andra statliga myndigheter bör utformas för att säkerställa effektiv

en samordning samt överväga möjligheterna till ytterligare delegering av uppgifter till länsstyrelserna.

Mot denna bakgrund är utredningen inte beredd att nu föreslå att handläggningen av direktstöden till jordbruket överförs från länsstyrelserna till Jordbruksverket.

Tydliga roller

Det är enligt utredningens uppfattning viktigt att och rollför-

ansvarsdelningen mellan myndigheterna blir så tydlig som möjligt. Det underlättar samspelet mellan myndigheterna, med minskad risk för dubbelarbete och kompetenstvister. Det gör det också lättare för berörd allmänhet och företag ansvaret för olika myndighetsåtgärder ligger.

att se var Vid bedömningen olika fördelningsfrågor bör strävan vara att for-

av tydliga följande rollfordelning: Jordbruksverkets roll styrs dess funktion fondkoordinator 0 av som och utbetalningsställe, samt som sektorsansvarigt för miljöfrågorna. Det för övergripande samordningsfrågor, samordnar me-

svarar todutvecklingsarbetet, svarar för regelsystem och utvecklingen av

rutiner behövs för att säkerställa att EU:s och gemensamma som statsmaktemas intentioner med de olika stöden tillgodoses, att kra-

på säkerhet och tillförlitlighet upprätthålls och att lantbrukarnas ven rättssäkerhet och likabehandling tryggas. Jordbruksverket bör ha till uppgift att med sin föreskriftsrätt tillse att säkerheten i handläggnings och beslutssystemet upprätthålls, samt att rättstrygghet och likabehandling tryggas för de sökande. Riksantikvarieämbetet biträder Jordbruksverket och länsstyrelserna 0 med erforderlig kompetens för hanteringen kultunniljöersätt-

av ningarna och bevakar att de intressen tillgodoses som faller inom verkets ansvarsområde. Riksantikvarieämbetet deltar även i den löpande utvärderingen CAPzs miljöeffekter

av Naturvårdsverkets roll är att besvara Jordbruksverkets samråd enligt 0 miljöstödsförordningen och att delta tillsammans med Jordbruksverket och Riksantikvarieämbetet i den löpande utvärderingen av CAP:s miljöeffekter. Naturvårdsverket biträder i övrigt Jordbruksverket i olika utredningar. Naturvårdsverket har inte till uppgift att biträda länsstyrelserna. Den uppgiften ligger på Jordbruksverket som sektorsansvarig. Länsstyrelserna för handläggning av och beslut i enskilda 0 svarar stödärenden inklusive erforderliga administrativa kontroller samt för information och rådgivning till lantbrukama. Länsstyrelsen ansvarar för att finna de mest ändamålsenliga administrativa arbetsfonnema inom för de direktiv statsmakterna och Jordbruksverket

ramen som ger. Prövningen myndighetsbesluts överensstämmelse med lag och 0 av gällande regelsystem bör ske i domstol. För närvarande finns del avvikelser från denna ansvarsfördel-

en ning, t.ex. handläggs vissa typer enskilda ärenden Jordbruksverket.

av Utredningen föreslår dock inte några ändringar i dessa fall. Däremot

Sammanfattning 17

poängteras vikten av att dessa avgöranden sker utifrån en medveten syn

de olika myndigheternas roller. Det innebär bl.a. att uppgifter om att handlägga och besluta i enskilda ärenden alltid skall åvila länsstyrelserna om inte starka praktiska skäl talar för en annan lösning.

Utredningen har kommit till slutsatsen att, förutsatt att nuvarande principer för samordnad länsförvaltning bibehålls, den nuvarande ansvars- och arbetsfördelningen i huvudsak bör bli gällande också på

jordbrukspolitikens område. Utredningens rön och överväganden moti-

verar dock följande förslag:

Kommande ställningstaganden i frågor om arbets- och ansvarsför- 0

delning mellan myndigheterna bör bl.a. syfta till att förtydliga roll-

fördelningen dem emellan. Detta innebär att handläggningen av och

beslut i enskilda ärenden i princip alltid bör åvila länsstyrelserna. o Jordbruksverket måste ha tillräckliga möjligheter att fullgöra ett an-

svar för att upprätthålla säkerhet i handläggningssystemet samt rätts-

trygghet och likabehandling för de sökande. Det innebär att resurser bör omfördelas inom verket för att stärka kapaciteten till rådgivning,

kvalitetssäkring och föreskrifter. Den utvidgade direktivrätten bör

bli föremål dels för en förnyad prövning när regelsystemet i en re-

formerad gemensam jordbrukspolitik är känt, dels för en förnyad utvärdering och översyn år 2001. Därvid bör behovet av ytterligare

regeländringar prövas. Budgeteringen av fáltkontroller bör ses över i

syfte att skapa utrymme för oförutsedda kontrollkrav och för att

skapa möjligheter till riktade kontroller som inte berör alla län. 0 Länsstyrelsemas arbete bör kvalitetssälcras i syfte att minimera be-

hovet av utbetalningskontroller vid Jordbruksverket. 0 Överklagandeärenden bör hanteras vid domstol. En eller flera läns-

rätter bör ges specialkompetens att döma i sådana mål i första in-

stans. Kammarrätten bör ha uppgiften att döma i andra instans.

Länsstyrelserna bör uppmuntras att samverka om vissa typer av 0

mindre frekventa ärenden. Detta bedöms kräva några ändringar i

nuvarande förordningar utan bör ligga inom nuvarande ramar för

länsstyrelsernas befogenheter.

Åtgärder för en effektivare administration

Administrationen av direktstöden till jordbruket innehåller flera olika moment, t.ex. utformning av svenska författningar, infonnations- och utbildningsinsatser, handläggning, kontroll och beslut samt utbetalning. Dessa uppgifterna kan lösas med varierande ambitionsnivå. Valet av ambitionsnivå är en väsentlig faktor i det sammantagna resursbehovet.

18 Sammanfattning

Då ambitionsnivån i administrationens olika moment diskuteras och fastställs utredningen att ett antal krav bör beaktas. Dessa berör

anser frågor som: 0 Hög måluppfyllelse.

Minimerad sanktionsrisk. God kommunikation mellan myndigheter och lantbrukare. Regional anpassning. Administrativ hänsyn vid utfonnande av regelverk.

Rationaliseringsåtgärder

Under utredningens arbete har det framkommit en rad möjligheter att underlätta administrationen och därmed minska resursåtgången för hanteringen av direktstöden till jordbruket. Utredningen presenterar en rad förslag främst syftar till att minska felfrekvensen i ansökning-

som arna och därmed handläggningstidema men också ett antal andra förenklingar. Utredningen att det får ankomma på de berörda myn-

menar digheterna att själva ta ställning till de olika förslagen, som alltså snarast är att betrakta som uppslag för vidare prövning.

Utredningens förslag är: Utbildning och "licensiering av konsulter. Förbättrad kommunikation med lantbrukarna.

Utbetalningsbesked till lantbrukarna.

Förbättrad information. Effektivare modell för kunskapsspridning. Snabbare utbetalning vid korrekt ansökan. Fältkontrollverksamheten. Förtryckta data i SAM-blanketten för att minska antalet fel. Blockareal i stället för skiften. Förenklad administration av UID-programmen. Förenklade milj öersättningar.

IT-stödet

En vidareutveckling av IT-stödet är ett av de viktigaste medlen att underlätta hanteringen av jordbruksersättningarna. På sikt måste man kunna räkna med att hela handläggningskedjan från ifyllande av blanketter hos den enskilde lantbrukaren till EG-kommissionen är datoriserad. Utredningen anser att det därför är viktigt att IT-stödet blir så

användarvänligt och resursbesparande för samtliga användargrupper

som möjligt. Utredningen föreslår följande insatser för att utveckla ITstödet:

Sammanfattning 19

Jordbruksverket bör få i uppdrag att inrätta ett utvecklingsråd för 0 IT-frågor med företrädare också för länsstyrelserna och lantbrukar-

Rådet bör ha i uppdrag att leda förändrings- och utvecklingsarna. betet på IT-området. Utvecklingen IT-stödet bör ske i två etapper. Den första etappen 0 av bör omfatta åtgärder av hög prioritet som inte kräver någon mer omfattande ombyggnad systemet. Bland annat bör försöka sä-

av man kerställa

full uppfyllnad av EU:s krav på IT-säkerhet, -

utveckling av en statistikdatabas, -

förbättrad tillgänglighet för länsstyrelserna, -

tillgång hos länsstyrelserna till alla data som berör jordbniksföre- -

tag i det egna länet,

underlättande för jordbruksföretag att fylla i sin ansökan direkt i -

dator, tillgång för sökanden till felkoder som kan undanröja oavsiktliga

-

misstag. 0 Planeringen för en mer genomgripande ombyggnad av systemet, steg bör bedrivas parallellt med steg l och till de krav

anpassas

kommer att ställas förändringar i CAP. I det arbetet bör man som av prioritera ytterligare användaranpassning, tillgänglighet, säkerhet och snabbhet i systemet.

Resursfrågor

Utredningen delar RRV:s uppfattning att skillnaden är för stor mellan länsstyrelsemas handläggningskostnader. Det gäller även sedan hänsyn tagits till skillnader i yttre förutsättningar för verksamheten. Utredningen framför i betänkandet ett antal förslag som syftar till att göra administrationen EU:s jordbrukspolitik i Sverige

av gemensamma enklare och mindre resurskrävande. För att underlätta genomförandet dylika åtgärder föreslår utredningen följande: av Ett administrativt utvecklingsprojekt bör genomföras med medver- 0 kan Jordbruksverket och länsstyrelserna som bl.a. skall syfta till

av att

de bästa erfarenheterna hittillsvarande handläggning tas tillva- - av

ra och görs tillgängliga för alla länsstyrelser,

bästa möjliga interna och externa expertis används för att vidare- -

utveckla administrativa rutiner vid såväl länsstyrelserna som vid

Jordbruksverket, likabehandling och hög servicenivå tillförsäkras lantbrukarna,

-

20 Sammanfattning

säkerhet i handläggning och kontroll hålls på en likvärdig och -

hög nivå i hela landet och hos alla berörda myndigheter,

dubbelarbete mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna för- -

hindras,

de förändringar myndigheternas arbete kan föranledas av - av som

den förestående förändringen av CAP analyseras och förbereds. Projektet bedöms kunna finansieras inom ramen för t.ex. tillgängliga medel för utvecklingsprojekt inom länsstyrelserna eller särskilda medel för att stärka kontrollfimldionema i staten. Länsstyrelserna bör få i uppdrag att till år 2001 genomföra besparingar på minst tio procent av handläggningskostnadema, bl.a. med hjälp sådana åtgärder som föreslås i detta betänkande. Detta skall

av ske utan att ge avkall på kvalitetsmålen i de olika stöden.

De länsstyrelser har handläggningskostnader som ligger över

som medianvärdena för olika stödtyper bör få i uppdrag att reducera dessa merkostnader med minst en tredjedel till år 2001. Ovanstående sparbeting bör beaktas vid dels budgetberedningen

inom länsstyrelserna, dels vid Regeringskansliets beredning av läns-

styrelsernas ramanslag. Jordbruksverket bör få i uppdrag att redovisa hur omfördelning

en av resurser inom verket kan ske från bl.a. utbetalningskontroller till utökat stöd och rådgivning till länsstyrelserna. Länsstyrelserna bör få möjlighet att ta ut en avgift för handläggning i fält milj öersätmingar, enligt en av Jordbruksverket särskild fast-

av ställd ytterligare juridisk prövning visar att detta är för-

taxa, om en enligt med EU:s regelsystem. En särskild budgetberedning bör tillsättas med företrädare för Regeringskansliet, Jordbruksverket och länsstyrelserna för att fortlöpande analysera de budgetmässiga konsekvenserna av en refonnering av CAP och förbereda budgetbehandlingen för åren 2000 och 2001.

i

2 EU:s direktstöd och därtill hörande

regleringar

2.1

Inledning

Inom för EU:s direktstöd finns i dag en mångfald av stöd och

ramen ersättningar till lantbruket.

Detta avsnitt beskriver inledningsvis de olika instansemas ansvar för administrationen av EU:s direktstöd och de regleringar som har beröring med dessa. Därefter följer en beskrivning av stöden och regleringarna. För att ge en rättvisande bild av de komplexitet- och därmed den administrativa belastningen som präglar flertalet av direktstöden till

jordbruket, redovisas regelsystemet relativt detaljerat. Vidare har relevanta synpunkter från länsstyrelserna redovisats.

För att ge en så bra överblick av hanteringen av EU-stöden som möjligt, redovisas även hanteringen av ansökan om foderareal, mjölkkvoter, djurmärkning, centrala databasen för nötkreatur samt blockkartesystemet med därtill hörande kartavgift.

Storleken på EU:s direktstöd till jordbruket i Sverige framgår av tabell Tabell 1 EU:s direktstöd till jordbruket i Sverige åren 1995-1999, miljoner kronor

E U-stöd 1 995 1996 I 997 1998 1999 Arealersättningar 3 448 3 834 3 671 3 600 3 200 Djurbidrag inkl. BSE och

Kompensation för revalvering 158

- - - -

Summa EU-stöd 5 221 6 203 6 574 7 206 7 341 Källa: Jordbruksverket.

22 E Uss direktstöd och därtill hörande regleringar SOU 1998: 147

2.2 Administrativ ansvarsfördelning

2.2.1 EU

Inom EU-kommissionen generaldirektorat 6 DG 6 for imp-

ansvarar lementeringen EU:s jordbruks- och strukturpolitik.

av

DG har l 000 anställda, är uppdelat i tolv direktorat som

som ca hanterar samtliga delar av den gemensamma jordbrukspolitiken. Inom DG 6 finns också revisionsenhet som bl.a. kontinuerligt kontrollerar

en att medlemsländerna sköter administrationen EU:s direktstöd enligt

av fastlagda förordningar.

Revisionsrätten i Luxemburg bedriver även revisionsverksamhet i de enskilda medlemsländerna.

2.2.2 Regeringskansliet

Inom regeringskansliet Jordbruksdepartementet för regering-

ansvarar

hantering sakfrågorna samt resursfördelningen till Jordbruksverens av ket. Miljö- och kulturdepartementen deltar i beredningen ärenden

av

rör miljö- och kulturmiljövård. Inrikesdepartementet ansvarar för som länsstyrelsernas myndighetsroll samt medelsfördelningen till dessa. Finansdepartementet har övergripande roll vad gäller den totala me-

en delsfördelningen.

2.2.3 Jordbruksverket

Jordbruksverket är central förvaltningsmyndighet och regeringens expertmyndighet på det jordbruks- och livsmedelspolitiska området. Verket har för jordbruk och rennäring samt är funktionsansvarig

ansvar myndighet for livsmedelsberedskapen. Verket är också huvudman för landets distriktsveterinärer.

Jordbruksverket omsätter jordbrukspolitiken att bevaka, fö-

genom reslå förändringar, samordna, sprida information, hantera ersättningsoch regleringssystem samt bedriva uppföljning och kontroll. Inom ansvarsområdet samverkar verket med ett antal centrala sektorsmyndigheter och regionala myndigheter.

Jordbruksverkets verksamhet i hög grad inriktad på till-

är numera lämpning EU:s regleringar och stödsystem. Verket är beslutande

av myndighet for åtgärder inom området för intervention, exportbidrag, mjölkkvoter och bidragsrätter. Länsstyrelserna är beslutande för direktstöden med undantag för handjursbidragen samt vissa nationella stöd.

SOU 1998: 147 E Ucs direktstöd och därtill hörande regleringar 23

Jordbruksverket är Sveriges enda godkända utbetalningsställe för stöd som finansieras av EUGFJ :s Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket garantisektion. Regeringen har beslutat att verket skall svara för samtliga utbetalningar av stöd från jordbruksfonden, dvs. även för sådana stöd som finansieras av EUGFJ :s utvecklingssektion. För vissa strukturprogram som är gemensamma för Sverige och ett eller flera grannländer s.k. Interreg-program svarar dock berörda länsstyrelser för utbetalningarna. Utbetalningsställets huvuduppgifter är godkännande, verkställande samt redovisning av utbetalningar.

Jordbruksverket är också fondkoordinator, dvs. samordningsorgan. Detta innebär att verket har ett samordningsansvar för samtliga EU-stöd under garantisektionen. Uppdraget innebär att sprida information och riktlinjer, främja en harrnoniserad tillämpning av gemenskapsreglema samt att ha en fullständig förteckning över alla redovisningsuppgifter som EU-kommissionen kräver för statistik och kontroll.

Jordbruksverket är organiserat i sju avdelningar med i genomsnitt fyra enheter vardera. Dessutom finns fyra stabsenheter direkt under

verksledningen.

Antalet sysselsatta var ca 724 årspersoner år 1997, inkluderat distriktsveterinärerna.

2.2.4 Naturvårdsverket

Naturvårdsverkets insatser gäller främst miljöersättningama och verket deltar därvidlag genom yttranden med anledning av samråd/remisser. Detta gäller bl.a. förslag till förordningstexter och föreskrifter samt utredningar. Jordbruksverket skall samråda med Naturvårdsverket när det gäller ytterligare föreskrifter avseende vissa miljöersättningama till

av åtgärder som bevarar odlingslandskapets biologiska mångfald och kultunniljövärden och till åtgärder som skyddar särskilt miljökänsliga

områden. Naturvårdsverket deltar också i Jordbruksverkets referensgrupp för miljöersättningar, Utbildning, information och demonstrationsprojekt UID och för kampanjen Markemas Mångfald. Naturvårdsverket deltar också i arbetsgrupper för ersättningsformer, i fall när

nya regeringen föreskrivit samråd eller liknande med Naturvårdsverket.

Naturvårdsverket deltar i utredningen om ett nytt svenskt miljöprogram för jordbruket för åren 2001-2005 samt uppföljningen och utvärdering av miljöeffekterna av den gemensamma jordbrukspolitiken, där Jordbruksverket är rapporteringsansvarigt. Naturvårdsverket har ett särskilt för vissa delar i det Jordbruksverket,

ansvar program som Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet utarbetat för verksamheten.

24 E Uss direktstöd och därtill hörande regleringar SOU 1998: 147

Vidare deltar Naturvårdsverket i vissa internationella seminarier och arbetsgrupper samt gör analyser och faktasammanställningar till Miljödepartementet underlag för regeringens agerande.

som

2.2.5 Riksantikvarieämbetet

När det gäller administrationen ersättningama deltar Riksantikvarie-

av ämbetet i referensgrupper och yttrar sig över olika remisser/samråd om ändringar föreskrifter Jordbruksverket skall samråda med

av m.m. Riksantikvarieämbetet beträffande åtgärder bevarar landskapets

som biologiska mångfald och kulturmiljövärde. Inom ramen för UID och kampanjen Markemas Mångfald medverkar Riksantikvarieämbetet i utarbetande kursmaterial, deltar i kurser, arbetsgrupp och referens-

av

utarbetar informationsmaterial, artiklar Ämbetet medgrupp samt m.m. verkar även vid kontrollkurser.

Riksantikvarieämbetet medverkar kontinuerligt i utvärderingen av miljöeffekterna direktstöden till jordbruket tillsammans med övriga

av berörda verk. Under år 1997 lämnades även utvärdering av

en egen miljöersättningama till regeringen RB96. Ämbetet är representerat i den utredning arbetar med ett nytt svenskt miljöprogram för jord-

som bruket för perioden 2001-2005.

2.2.6 Riksrevisionsverket

Riksrevisionsverket är det nationella revisionsorganet i Sverige. Verket granskar, enligt fastställd sed, statlig verksamhet och statliga åtaganden från effektivitetssynpunkt samt myndigheternas årsredovisning och underliggande redovisning i syfte att bedöma redovisning är tillför-

om litlig och räkenskaperna rättvisande. Riksrevisionsverket har möjlighet att mot ersättning utföra granskningar regeringen begär.

som

Riksrevisionsverket prioriterar inom effektivitetsrevisionen olika departementsornråden och bygger då kompetens och granskar under

upp

begränsad tid. Verket har granskat jordbruksområdet sedan EUen inträdet, dvs. under åren 1995-1998. Vad gäller direktstöden har verket granskat dels arealersättningen administration och regelsystem, dels

jordbruksstödet efter Sveriges EU-inträde, tillsammans med Expert-

-

för studier i offentlig ekonomi ESO, dels genomfört ett regegruppen ringsuppdrag år 1998 redovisats för utredningen och Jordbruksde-

som partementet. Pågående uppdrag är dels granskning effekter av

en av vissa miljöersättningar, dels granskning effekter av CAP i Sveri-

en av ge.

SOU 1998: 147 E Uss direktstöd och därtill hörande regleringar 25

2.2.7 Länsstyrelserna

Länsstyrelserna hanterar huvuddelen av EU:s direktstöd till lantbrukar-

och fattar även beslut om stöd. Länsstyrelserna har själva möjlighet na att bestämma hur organisationen för stödhanteringen skall se ut.

Rutinbeslcrivningar och checklistor har hittills varit länsstyrelsemas

under år 1998 har regeringen givit Jordbruksverket rätt att ansvar, men utge direktiv hur handläggningen skall ske vid länsstyrelserna. Motivet till denna direktivrätt är EU:s krav på enhetlig hantering. En arbetsgrupp vid Jordbruksverket, där också länsstyrelserna är representerade, arbetar fram rutinbeskrivningar kommer att träda i kraft under år

som 1999. Ett arbete kring gemensamma rutinbeskrivningar, rapportmallar m.m. har också skett tidigare.

Hanteringen ansökningar varierar mellan länsstyrelserna. Samt-

av liga länsstyrelser ankomststämplar först ansökan och sänder ut en mottagningsbekräftelse. Därefter gör flertalet länsstyrelser en första ankomstgranskning för att klara ut att ansökan är möjlig att handlägga. Målsättningen för de flesta länsstyrelser är att därefter registrera samtliga uppgifter för att sedan handlägga ansökan. I praktiken har det visat sig att detta förfarande är svårt, då många ansökningar innehåller så många fel att det kräver att handläggning och registrering av uppgifter sker parallellt. I detta sammanhang har flertalet länsstyrelser uttryckt önskemål om utökad förtryckning av blanketterna för att minska antalet fel.

Handläggningen av ansökningar genom den s.k. SAM-blanketten samordnade stödansölmingar bygger i huvudsak på generalistprincipen, dvs. handläggare hanterar samtliga stödornråden och tar

att en hjälp av specialisthandläggare där så erfordras. Vissa länsstyrelser lämnar direkt över handläggningen av vissa stödansökningar, framför allt vid ansökningar miljöersättning, till specialisthandläggare. I hand-

om läggningen ingår också beslut om sanktioner, brukarskiften, överlåtel-

etc. Länsstyrelserna har också enligt förvaltningslagen en särskild ser skyldighet att kommunicera med lantbrukaren om något i ansökan är i oklart.

Länsstyrelserna bedriver också informationsverksamhet till enskilda lantbrukare och konsulter. Detta sker i form av trycksaker, annonser och informationsmöten. Vissa länsstyrelser har också "öppet hus" i samband med ansökningstiden under våren.

EU ställer särskilda krav på att all handläggning skall vara skild från rådgivning till lantbrukarna samt att det finns inbyggda kontrollmoment för att garantera s.k. tvåpersonshantering.

Länsstyrelserna ansvarar också för all fáltkontroll i länet, även för de stöd söks direkt från Jordbruksverket. Jordbruksverket

som svarar

26 E Uxs direktstöd och därtill hörande regleringar SOU 1998: 147

för samordning och utbildning av denna personal. EU har strikta krav på att den som utför fältkontrollen inte har varit delaktig i handläggning eller beslut för den aktuella ansökan. Under år 1998 har Jordbruksverket utfärdat direktiv till länsstyrelserna att utöka kontrollverksamheten. För att lösa problemet med de ökade kostnader som detta medfört och som inte kunnat förutses vid länsstyrelsernas ordinarie anslagsgivning, har regeringen via Inrikesdepartementet tillskjutit extra resurser.

Länsstyrelsemas handläggning kontrolleras av Jordbruksverkets egen revisionsenhet. Revision utförs även av Riksrevisionsverket och EU:s revisorer.

Handläggningen sker med IT-stöd inom det s.k. IAKS-systemet.

- Jordbruksverket för uppbyggnad, drift och underhåll av IT-

ansvarar i stödet. Jordbruksverket delar ut behörigheter efter ansökan från länsstyrelsen. IT-stödet sker via direktuppkoppling mot centraldator vid 1

en Jordbruksverket i Jönköping där samtliga data hämtas och lagras.

Länsstyrelserna hanterar också administrationen av blockkartoma. Detta innebär att dels skall till att de rättelser lantbrukarna

man se som inkommer med förs in, dels att sända ut beslut om kartavgift till lantbrukaren samt att kassera in avgiften.

UID-verksamheten, som är en del av miljöersättningsprogrammet, syftar till att stimulera lantbrukarna till miljöfrämjande åtgärder inom lantbruket kompetenshöjande insatser. Verksamheten bedrivs

genom dels med personal från länsstyrelserna, dels med inhyrda konsulter, t.ex. Hushållningssällskapen. Resursema för verksamheten rekvireras från Jordbruksverket efter det att länsstyrelsen eller annat organ lämnat

2 in en detaljerad plan för UID-verksamheten för kommande år.

Länsstyrelserna upplever generellt att hanteringen av UID-verksamheten är alltför detalj styrd och administrativt betungande och önskar därför enklare redovisningsregler och större frihet för länen att fördela och använda resurserna för UID-verksamheten.

2.2.8 Lantbrukarna

Det är lantbrukarna som har att ansöka om de olika ersättningama och det är i huvudsak den s.k. SAM-blanketten som används för dessa ansökningar.

Lantbrukama har möjlighet att på egen bekostnad ta hjälp av konsulter. De viktigaste konsultföretagen är LRF Konsult AB samt Hushållningssällskapen.

LRF Konsult AB erbjuder rådgivningstjänster till lantbruksföretagen. Företaget har 135 lokalkontor runt om i landet och på varje kontor finns eller ett handläggare är specialiserade på EU-råd- .

en par som .

.

SOU 1998: 147 EUss direktstöd och därtill hörande regleringar 27

givning. Sammanlagt 200 av företagets 1 300 anställda har denna specialisering och ägnar sig huvudsakligen EU-rådgivning under ansökningsperioden, dvs. från februari till april. LRF Konsult AB uppskattar att mer än hälften av lantbruksföretagen som ansöker om EU-ersättningar också söker någon form av konsulthjälp.

Hushållningssällskapen, som finns i stort sett i varje län, utförde år 1998 konsultinsatser för ca 3 400 stödansökningar.

2.3 Stöden och

regleringama

2.3. l Arealersättning

Arealersättningen infördes för att kompensera lantbrukarna för prissänkningar som beslutades år 1992. Stödet finansieras helt av EU. Arealersättning lämnas i hela landet. För odling oljeväxter och

av oljelin lämnas ingen ersättning i norra Sverige.

Arealersättning kan sökas av de jordbrukare odlar ersättnings-

som berättigande grödor, dvs. spannmål, oljeväxter, baljväxter och oljelin. Den minsta totala åkerareal en jordbrukare kan söka arealersättning för är 0,3 ha.

Arealersättning lämnas även för areal som tagits ur livsmedels- och foderproduktion. För uttagen areal gäller normalt att ett jordbruksskifte måste vara minst 0,3 ha och hålla minst 20 m bredd för att berättiga till

arealersättning.

Jordbrukare som ansöker om arealersättning skall välja antingen det förenklade eller det generella programmet. Programmen väljs för ett år i taget och kan inte kombineras. Inom det förenklade programmet lämnas arealersättning maximalt för areal motsvarar avkastning

en som en på 92 ton. I det förenklade programmet finns inget krav på att ta mark ur livsmedelsproduktion för att få arealersättning. Jordbrukare som söker ersättning inom det förenklade programmet kan därför inte fä ersättning för uttagen areal. Dessutom lämnas ersättning endast med det belopp som gäller för spannmål, oavsett vilken ersättningsberättigande gröda som odlas.

Det generella programmet är förknippat med krav på att ta del

av åkermarken livsmedels- och foderproduktion uttagsplikt. För den

ur uttagna arealen lämnas ersättning. Det generella programmet är också en förutsättning för att få de högre ersättningsbeloppen för oljeväxter, baljväxter och oljelin. Uttagsplikten är för år 1998 fem procent av den totala areal som brukaren söker ersättning för. För år 1999 är uttagsplikten ändrad. Även jordbrukare uppfyller villkoren för det för-

som

28 E Ucs direktstöd och därtill hörande regleringar

enklade programmet kan välja det generella programmet genom att uppfylla uttagsplikten för respektive år.

Uttagen areal kan antingen trädas eller odlas med industri- eller energigrödor. Trådad mark får inte användas till någon som helst jordbruksproduktion. För spånadslin finns ett särskilt stöd med andra regler. Särskilda regler finns också användningen av kemiska bekämp-

om ningsmedel och gödselspridning på trädad mark.

Handläggning, beslut och kontroll länsstyrelserna. Utbetal-

görs av

Jordbruksverket. ning görs av

Ansökan sker via SAM-blanketten. Länsstyrelserna upplever att handläggningen av arealersättningen

har konsoliderats efter de inledande åren och att den nu är relativt okomplicerad.

2.3.2 Stöd för av energiskog

anläggning

Stöd lämnas för uttagen areal som planteras med energiskog. Stödet finansieras Sverige.

helt av

Stödet lämnas i hela landet och söks via en bilaga till SAM-blanketten hos länsstyrelsen fattar beslut om stöd. Utbetalning görs av

som Jordbruksverket.

Stödet har mottagits med svagt intresse, vilket innebär att det därmed mindre administrativ betydelse.

är av

2.3.3 Stöd för åkermark

skogsplantering på

Stöd lämnas för plantering skog på åkermark som berättigar till

av arealersättning. Stödet finansieras till hälften EU och till hälften av

av Sverige.

Stödet lämnas i de delar Götaland och Svealand där miljöersätt-

av ning för öppet odlingslandskap inte lämnas.

Stödet söks via bilaga till SAM-blanketten hos länsstyrelsen som fattar beslut stöd. Utbetalning gör av Jordbruksverket.

om

Stödet har mottagits med svagt intresse, vilket innebär att det därmed mindre administrativ betydelse.

är av

2.3.4 Djurbidrag

Djurbidragen syftar till att kompensera producentema för sänkta köttpriser. Djurbidragen finansieras helt av EU och lämnas i hela landet.

1998: 147 E Uss direktstöd och därtill hörande regleringar 29

2.3.4.1 Handjursbidrag

Handjursbidrag lämnas för handjur tjurar och stutar uppnått

som en viss ålder, hållits i producentens besättning viss tid och har

som en som en slaktvikt på minst 200 kg.

Sverige har en bidragskvot på 226 328 handjur för år 1998. Om denna kvot överskrids minskas antalet bidragsberättigande handjur

per

producent proportionellt.

Producenten skall leverera minst två bidragsberättigande handjur till slakt under år 1998.

Producenter som avser att söka handjursbidrag skall skicka in anmälan till Jordbruksverket. Anmälan skall ha kommit in före det första slakttillfället. Utbetalningen av bidrag grundas på de uppgifter

om slaktade handjur som slakteriema skickar in till Jordbruksverket.

Vid kontroll skall producenten kunna styrka att de handjur har

som skickats till slakt eller blivit exporterade uppfyllt villkoren avseende ålder och hållandeperiod, att djuren i besättningen är journalförda enligt gällande regler, att djuren är korrekt märkta samt att villkoren för foderareal är uppfyllda.

Handjursbidraget beslutas av Jordbruksverket och betalas ut till

producenten senast den 30 juni året efter slakttillfället. En delutbetalning motsvarande en viss högsta andel 60-80 procent bidragsbeloppet

av för producentens bidragsberättigande djur, kan enligt EU:s regler betalas ut i slutet av bidragsåret. Delutbetalningen omfattar djur slaktade t.o.m. september 1998.

2.3.4.2 Am- och dikobidrag

Sverige har en landskvot på 155 000 bidragsrätter för och dikor.

am- En producent kan inte få bidrag för fler am- och dikor än vad denne har bidragsrätter för.

Am- och dikobidrag kan sökas för am- och dikor som är av köttras, eller av korsning med sådan ras, och ingår i besättning avsedd

som en för uppfödning kalvar för köttproduktion. För närvarande räknas alla

av svenska nötlcreatursraser utom Jersey och Ayrshir som köttras. Dräktiga kvigor får inte tas upp som am- och dikor i ansökan. Däremot behöver korna inte ha kalvat när ansökan och dikobidrag görs.

om am-

För att få am- och dikobidrag måste producenten under minst

sex l månader i följd i sin besättning hålla minst det antal am- och dikor

som l denne söker bidrag för.

Mj ölkproducenter som levererar mjölk eller mjölkprodukter och har en mjölkkvot överstigande 120 000 kg är inte berättigade till och

am- .

30 E U:s direktstöd och därtill hörande regleringar SOU 1998: 147

dikobidrag. Producenter ansöker och dikobidrag förbinder

som om amsig att inte öka sin mjölkkvot så att den överstiger 120 000 kg.

Ansökan stöd sker via särskild blankett.

om

Ansökan bidragsrätter nationella för och dikor

om ur reserven amgörs hos Jordbruksverket.

Handläggning, beslut stöd och kontroll görs av länsstyrelserna.

om Utbetalning Jordbruksverket. 1

görs av

Länsstyrelserna upplever generellt att stödet är enkelt att handlägga. g De problem framförts gäller reglerna om överlåtelser av bidrags-

som v rätter samt instruktioner hur dikomas ID-nummer skall fyllas

om

2.3.4.3 Tackbidrag

En producent kan få bidrag för det antal tackor denne har bidrags-

som rätter för.

En ansökan måste alltid omfatta minst 10 tackor.

Ansökan sker via särskild blankett.

Handläggning, beslut och kontroll länsstyrelserna. Utbetal-

görs av

Jordbruksverket. ning görs av

Stödet upplevs generellt länsstyrelserna enkelt att handlägga.

av som

2.3.4.4 Extensiñeringsbidrag

Producenter får och dikobidrag eller handjursbidrag kan utan

som amsärskild ansökan få extensiñeringsbidrag djurtätheten på företaget

om är mindre än 1,4 djurenheter ha foderareal under året. Ett högre

per extensiñeringsbidrag kan beviljas djurtätheten är mindre än 1,0 dju-

om renheter per ha.

Handläggning och beslut ej handjur görs länsstyrelserna. Utbe-

av talning Jordbruksverket.

görs av

Stödet innebär ingen särskild ytterligare hantering av ansökan och är därmed ringa administrativ betydelse för länsstyrelserna.

av

2.3.4.5 Kalvslaktbidrag

Kalvslaktbidraget syftar till att minska mängden nötkött som kommer ut på marknaden. Bidraget upphör efter år 1998.

Bidrag lämnas för kalvar är födda i Sverige, eller för importe-

som rade kalvar hållits i Sverige i minst 90 dagar. Kalvens slaktvikt får

som inte överstiga 88 kg.

SOU 1998: 147 E Uzs direktstöd och därtill hörande regleringar 31

Ansökan om kalvslaktbidrag görs genom att producenten skickar en särskild blankett med slaktbilen när djuren hämtas. Slakteriet kompletterar ansökan med slaktvikter, slaktnummer, slaktdatum, djurslag och eventuell veterinärmärkning och vidarebefordrar den till Jordbruksverket. Ansökan skall ha kommit in till Jordbruksverket inom tre veckor från det att kalvarna slaktades för att bidrag skall kunna beviljas. Utbetalning sker av Jordbruksverket normalt inom fem månader från ansökningstillfállet.

Kompensationsbidrag

Regionala stöd i form av kompensationsbidrag lämnas i södra och mellersta Sveriges skogs- och mellanbygder kompensation för som högre produktionskostnader. Inom stödområdena 1-3 i Sverige norra lämnas regionala stöd både kompensationsbidrag och natiosom som nellt stöd. Miljöersättning för öppet odlingslandskap kan också sägas ha en regionalpolitisk betydelse. Ansökan om kompensationsbidrag och nationellt stöd för getter, smågrisproduktion, potatis, bär och grönsaker görs i den gemensamma SAM-blanketten. Inom stödområdena l-3 i Sverige har under år norra 1998 ansökan om kompensationsbidrag samt nationellt stöd kunnat lämnas in än övriga stöd i SAM-ansökan. Skälet till detta att senare var få en förlängd ansökningsperiod och därmed minskad inlåsningsefen fekt för slaktdjur till följd av systemet för hållandetid för djur stöd som söks för. EU:s medñnansieringsgrad är 25 procent dock 50 procent i målområde 6 och varierar mellan l 640 lqonor och 400 kronor stödenhet. per Det högre beloppet tillämpas i norra och mellersta Sverige. För att kunna få kompensationsbidrag krävs att lantbrukaren åtar sig att bruka minst tre ha jordbruksmark åker eller betesmark inom ett stödområde i minst fem år from. den första stödutbetalningen. Handläggning, beslut och kontroll avseende de regionala stöden görs av länsstyrelserna. Utbetalning görs Jordbruksverket. av Stödet upplevs generellt av länsstyrelserna enkelt att handlägga. som Några länsstyrelser upplever dock att kontrollerna på plats är mycket tidsödande då alla djur på gården måste kontrolleras.

32 E Uss direktstöd och därtill hörande regleringar SOU 1998: 147

2.3.6 Nationella stöd

Stödet lämnas för produktion mjölk, slaktsvin, ägg, smågrisar och av samt för potatis, bär och grönsaker inom stödområdena l-3 i norgetter Sverige. De nationella stöden finansieras helt av Sverige. | ra Lantbrukaren måste för att få del stödet bruka minst tre ha jordav l bruksmark inom stödområdena l-3 i Sverige. Den som ansöker norra j nationellt stöd för djur måste vidare ha det ekonomiska ansvaret för om djuren. - Nationellt stöd lämnas inte till jordbrukare har statlig ålderssom pension eller hel förtidspension. Nationellt stöd för smågrisprodulction, getter, potatis, bär och grönsaker söks i SAM-blanketten. Dessa stöd prövas av länsstyrelserna. Nationellt stöd för mjölk, slaktsvins- och äggproduktion prövas av Jordbruksverket. Stöden söks på särskilda blanketter kan beställas som från Jordbruksverket. Sista datum år 1998 för ansökan nationellt stöd för potatis, bär om

och grönsaker, smågrisproduktion och den 6 maj 1998.

getter var Utbetalning görs av Jordbruksverket.

2.3.7 Foderareal

Foderareal är den jordbruksmark producent har tillgänglig för som en uppfödning djur. Både ägd och arrenderad jordbruksmark av sina egna räknas in, liksom jordbruksmark producenten har avtal om nyttsom

janderätt för.

Foderareal behöver anmälas av producenter som söker handjursbidrag eller och dikobidrag för fler än l5 djuren- 0 amheter eventuella mjölkkor och tackor,

inklusive

vill ha extensiñeringsbidrag, 0

söker kompensationsbidrag för djur,

vill ha extra tackbidrag till producenter i mindre gynnade områden. 0 i

2.3.8 Milj öersättningar

2.3 .8. 1 Generellt

För milj öersättningama gäller generellt att åtagandet omfattar en period på fem år. Undantaget är våtmarker och småvatten där åtagandet gäller period på 20 år. Miljöersättningama utgör betalning för de kosten en nader utförandet miljöinsatser lantbrukare medför eller för som av en

SOU 1998: 147 E U:s direktstöd och därtill hörande regleringar 33

att kompensera för den inkomstminskning ett visst miljöåtagande som leder till. Miljöersättningama finansieras till hälften EU och till av hälften av Sverige. För ersättningar överskrider det maximala som ersättningsbeloppet finansieras det överskridande beloppet nationella av medel i vissa fall. Inför år 1998 har reglerna för flera miljöersättav ningarna ändrats på ett antal punkter.

Två nya miljöersättningar har införts under år 1998, dels ersättning l l för resurshushållande konventionellt jordbruk REKO, dels ersättning l för återskapande slåtterängar. Inför år 1999 bereds för närvarande av med kommissionen en ersättning för bevarande samiska naturny av och kulturmiljöer i renskötselornrådet.

Ersättning lämnas i mån tillgång på medel. Om anslagna medel av inte räcker för vissa ersättningsfonner kan regeringen ta beslut beom gränsningar av ersättningama. i Lantbrukare som har ett beslut någon miljöersättning kan ansöka om hos länsstyrelsen om att ändra detta till ett annat utökat miljöåtagande. Ansökan får göras under pågående stödperiod. En förutsättning för att länsstyrelsen skall kunna godkänna ändringen är att denna innebär uppenbara fördelar för miljön. Vid Övertagande gäller förutsättning för att få miljöersättning som att någon av brukarna måste ha sökt utbetalning i SAM-blanketten i rätt tid. Anmälan om Övertagande måste göras till länsstyrelsen senast den

31 maj eller den 15 juni beroende på vilken del landet ansökan gälav ler för att den brukaren skall få milj öersättningen utbetald. nye Om olika miljöersättningar kombineras på skifte kan ersättsamma ning betalas ut till maximalt den gräns medñnansieras EU, för som av närvarande högst 3 905 kronor per hektar åkermark. Stödområdena 1-3 är helt undantagna från denna begränsning. Begränsningen gäller inte

heller ekologisk frukt- och bärodling.

En lantbrukare som inte kan fullfölja sitt miljöåtagande under hela

ersättningsperioden är skyldig att betala tillbaka den ersättning som betalats ut. I vissa fall kan dock länsstyrelsen medge att lantbrukaren

inte behöver betala tillbaka ersättningen. Detta gäller lantom en annan brukare anmäler sig villig att ta över åtagandena enligt de villkor som står i beslutet och länsstyrelsen godkänner övertagandet. En brukare om som upphör med sitt jordbruk behöver inte betala tillbaka miljöersättningen brukaren uppfyllt sina åtaganden för denna miljöersättning i om minst tre år och om det inte är möjligt för efterträdaren att ta över åtagandet. Särskilda regler gäller också för oförutsedda händelser

force

majeure.

Ansökan om miljöersättning samt ansökan utbetalning söks via om särskild blankett för varje miljöersättning och skall sändas in tillsam-

mans med SAM-blanketten, där skiftena finns redovisade. Lantbruka-

2 SOU1998:147

och därtill hörande regleringar SOU 1998: 147 34 E Uss direktstöd

måste därefter ansöka utbetalning varje år under ersättningspe- i ren om rioden vilket sker i SAM-blanketten. beslut och kontroll görs länsstyrelserna. Utbetal- Handläggning, av Jordbruksverket. ning görs av Samtliga länsstyrelser upplever att miljöersättningama utgör grunadministrativa problem finns. Orsaken är framför allt att den till de som fleråriga och fullständig överensstämmelse krävs ersättningarna är att gäller skiftesbundna ersättningar. Arealer i t.ex. miljömellan åren vad för odlingslandskap, ekologisk odling samt utrotningsersättning öppet hotade husdjursraser får avvika med viss procentandel mellan åren. medför risk det vid den administrativa kontrollen fram- Detta stor att avvikelser måste rättas till innan beslut ersättning kan kommer som om för de olika miljöersättningama upplevs också som fattas. Reglerna alltför komplicerade och detaljerade i förhållande till den miljönytta I detta medför. Önskemål har också framförts att lantbrukarens beslut om milj om förtryckas på blanketten så att lantbrukaren bara har att ersättning skall kryssa i att utbetalning önskas.

2.3.8.2 Biologisk mångfald betesmarker -

syftar till bevara och förstärka höga natur- och kultur- Ersättningen att milj övärden i betesmarker. lämnas i hela landet och lämnas för alla betesmarker. Ersättning ersättningsberättigande betesmarkerna delas in i olika klasser De Brukaren l efter deras värden från naturvårds- och kulturmiljösynpunkt. ansökan vilken värdeklass betesmarken tillhör. måste i uppge skötselvillkoren hör generella förbud mot spridning kemiska Till av gödsling, kalkning, konstbevattning samt täkt av

bekämpningsmedel,

skötselvillkor gäller att grässvålen vid besten och jord. Som generella l slut skall väl avbetad samt att träd och buskar av tessäsongens vara skall bort. i

igenväxningskaraktär tas

Länsstyrelsen erbjuder brukaren utbildning eller individuell rådgivbetesskötseln. Brukaren skall delta i sådan utbildning eller inning om dividuell rådgivning minst dag under de år beslutet om miljöeren som sättning gäller. Miljöersättning för biologisk mångfald i betesmarker kan endast

kombineras med miljöersättning för öppet odlingslandskap inom stö-

dområdena l-3. Där kan ersättning från båda ersättningsforrnema beför skifte. Landskapselement på skiften ingår i talas ut samma som miljöersättning för biologisk mångfald i betesmarker kan ge kvalifika-

SOU 1998: 147 E Uss direktstöd och därtill hörande regleringar 35

tionspoäng i miljöersättning för bevarande värdefulla natur- och av kulturmiljöer, dock inte ersättningspoäng.

2.3.8.3 Biologisk mångfald slåtterängar i Ersättningen syftar till att bevara och förstärka höga natur- och kulturmilj i slåtterängar. Ersättningen, som gäller i hela landet, lämnas för ängar som uppfyller vissa kvalitetskrav. De ersättningsberättigande ängama delas in i två klasser utifrån deras värden från natur- och kultunniljösynpunkt. Brukaren måste i ansökan uppge vilken värdeklass slåtterängen tillhör. Till skötselvillkoren hör generella förbud mot spridning kemiska av

bekämpningsmedel, gödsling, kalkning, konstbevattning, trädplanter-

ing, tillskottsutfodring betesdjur samt täkt sten och jord. Som av av generella skötselvillkor gäller att brukaren skall städa slåtterängen under våren, slå höet under bärga höet senast två veckor efter sommaren, slåttem, ta bort träd och buskar igenväxningskaraktär samt använda av endast klippande och skärande redskap vid slåttern. Utöver de generella skötselvillkoren ställer länsstyrelsen normalt särskilda skötselvillkor. i Miljöersättning för biologisk mångfald i slåtterängar kan endast kombineras med miljöersättning för öppet odlingslandskap inom stödområdena 1-3. Där kan ersättning från båda stödformerna betalas ut för samma skifte.

Inom övriga områden för miljöersättning för öppet odlingslandskap

går det inte att få ersättning från båda ersättningsfonnema för samma skifte.

Landskapselement på skiften som ingår i miljöersättning för bio-

logisk mångfald i slåtterängar kan kvalifikationspoäng i miljöersättge ning för värdefulla natur- och kulturmiljöer, dock inte ersättningspoang. Länsstyrelsen erbjuder brukaren utbildning eller individuell rådgivning om betesskötseln. Brukaren skall delta i sådan utbildning eller individuell rådgivning minst dag under den femåriga ersättningsperioen den.

2.3.8.4 Natur- och kulturmiljöer

Ersättningen syftar till att genom skötsel värdefulla landskapseleav ment bevara miljöer är rika på lämningar från äldre markanvändsom

36 E Uss direktstöd och därtill hörande regleringar SOU 1998: 147

ning i jordbruket. Under år 1996 övertecknades den ursprungliga budfor miljöersättning för natur- och kulturmiljöer. Ersättningen geten upphörde därefter för sökanden. Det finns dock medel reserverade nya redan har beslut miljöersättning för natur- och

för jordbrukare som om

kulturmiljöer. Ersättning lämnas i hela Sverige for sådana brukningsenheter som är så värdefulla de kan kvalificera sig för ersättning. För det krävs bl.a. att de har minst mängd värdefulla landskapselement. Vid kvalificeatt en kan brukaren också med landskapselement ligger i eller ringen ta som ansluter till brukningsenhetens betesmark. De olika landskapselement jämställs genom att deras retyperna av spektive förekomst räknas till kvalifikationspoäng. De ersättningsom berättigande landskapselementen räknas på sätt till ersättom samma ningspoäng. Ersättning betalas ut efter hur många ersättningspoäng

brukningsenheten har. samtliga landskapselement kan ersättningspoäng gäller För som ge markvegetationen årligen skall slås och bärgas eller betas, träd att av och buskar igenväxningskaraktär skall tas bort, upplag av sten och av jord, avfall från jordbruksproduktion och tillfälligt lagrat grovfoder skall bort undantag det finns kulturhistoriskt samband samt att tas om ersättningsberättigande element är anlagda, t.ex. alléer, brukde som ningsvägar och stenmurar, skall underhållas. Brukaren måste sköta alla landskapselement som kan ge ersättningspoäng de inte ingått i ansökan. även om Länsstyrelsen erbjuder brukaren utbildning eller individuell rådgivbetesskötseln. Brukaren skall delta i sådan utbildning eller inning om dividuell rådgivning minst dag under den femåriga ersättningsperioen den.

2.3.8.5 Öppet odlingslandskap

Ersättningen syftar till att bevara odlingslandskapet och förhindra omfattande nedläggning jordbruksmark och lämnas i stödområdena l-5 av hela Öland och Gotland samt öar utan broförbindelse med

inklusive

fastlandet. Ersättning lämnas för skötsel slåtter- och betesvall på åker samt av for skötsel betesmark. av stödområdena 1-3 krävs innehav nötkreatur, får eller getter for I av att ersättning skall lämnas. Skötselvillkoren för betesmark i stödområdena l-3 är att gödsling, kalkning och kemisk bekämpning inte får utföras samt att skiftet skall betas årligen. I stödområdena 4 och 5 gäller dessutom att skiftet inte får

SOU 1998: 147 E U:s direktstöd och därtill hörande regleringar 37

konstbevattnas, att grässvålen vid betessäsongen slut skall väl vara avbetad samt att träd och buskar gör att betesmarken kan växa igen som skall tas bort. Skötselvillkoren för vall i stödområdena 1-5 kemisk bekämpär att ning inte får utföras, skiften med betesvall skall betas årligen, skiften med slåttervall skall slås årligen och växtlighet slagits skall fösom av ras bort. Särskilda villkor gäller i stödområdena l-3, där ersättningen baseras dels på antalet djurenheter inom jordbruksföretaget, dels på hur många ha vall och betesmark som finns inom företaget. Inom stödområdena l-3 är det möjligt att för skifte få miljösamma

ersättning för öppet odlingslandskap och miljöersättning för biologisk

mångfald i betesmarker eller slåtterängar.

Ersättningen kan kombineras med miljöersättning för ekologisk odling samt miljöersättning för flerårig vallodling på åkermarks-

samma skifte i alla ersättningsområden för öppet odlingslandskap. Landskapselement på betesmarksskiften ingår i milj öersättning som

för öppet odlingslandskap kan kvaliñkationspoäng i milj öersättning-

ge en för natur- och kulturmiljöer. De kan dock inte ersättningspoäng. ge Djur som ligger till grund för stöd inom stödområdena l-3 kan också ligga till grund för miljöersättning för utrotningshotade husdjursraser och extra stöd för djurhållning inom miljöersättningen för ekologisk odling. Beräkningsunderlaget variera dock mellan ersättningama.

2.3.8.6 Extensiv vall och skyddszoner

Ersättningen syftar till att minska växmäringsläckage och erosion från åkermark samt till att främja flora och fauna. Ersättning för extensiv vall lämnas i de delar Götaland och av

Svealand där miljöersättning för öppet odlingslandskap inte lämnas.

Ersättning för skyddszoner lämnas i hela Götaland och Svealand. Extensiv vall skall anläggas på åkermark direkt ansluter till som en ersättningsberättigad skyddszon utmed vattendrag. Även skyddszonen skall på åkermark. Vissa kommuner är dock undantagna fr.o.m. år vara 1998. Den extensiva vallen och skyddszonen får inte brytas förrän på hösten det sista året i ersättningsperioden. Datum för tidigaste datum kan variera mellan de län som tillhör ersättningsberättigat område. Skötselvillkor för den extensiva vallen är att kemisk bekämpning inte får utföras, endast stallgödsel är tillåten och kvävetillförsel får inte överskrida 150 kg totalkväve hektar och år samt stallgödsel får inte per spridas inom ett sex meter brett område utmed sjö eller vattendrag. För

38 E U:s direktstöd och därtill hörande regleringar SOU 1998: 147

skyddszoner gäller att kemisk bekämpning inte får utföras samt att gödsling inte är tillåten. Ersättningen kan enbart kombineras med miljöersättning för naturoch kulturmiljöer.

2.3.8.7 Fånggrödor

Ersättningen syftar till att minska kväveutlakningen under vinterhalvåret och lämnas i Götalandslänen. Lantbrukaren förbinder sig att varje år under ersättningsperioden så Arealen fanggrödor skall omfatta minst 2,0 ha. Arealen

fånggrödor.

lantbrukaren har beslut tär flyttas rimt i växtföljden. Under ett som om år får dock arealen dock underskridas med högst 30 procent jämfört med beslutet. Ersättningen kan kombineras med miljöersättning för ekologisk odling och miljöersättning för natur- och kulturmiljöer.

2.3.8.8 Våtmarker och småvatten

Ersättningen syftar till öka den biologiska mångfalden och lämnas i att Götaland och Svealand. Ersättningsperioden omfattar 20 år. Innan beslut ersättning kan tas genomför länsstyrelsen en ett om förundersökning för att klargöra miljövårdssyftet kommer att uppom nås. Innan ersättning kan börja betalas ut skall brukaren färdigställa anläggningen och länsstyrelsen skall ha godkänt den. Brukaren kan ansöka utbetalning ersättning för år ett först efter det att anläggom av

ningen godkänts.

Jordbruksmark används för anläggning och återställande av som av

våtmarker räknas tagen produktion i miljövårdssyfte. Det är

som ur därför inte tillåtet använda marken för jordbruksproduktion eller att annan produktion. Kemisk kalkning eller gödsling i våtmarker är inte till-

bekämpning,

låten. Ersättningen lämnas inte för mark som omfattas av något annan miljöersättning. Värdefulla landskapselement i eller i anslutning till våtmarken eller småvattnet kan berättiga till kvalifikationspoäng i miljöersättningen för natur- och kulturmiljöer. De kan dock inte ge ersättningspoäng.

SOU 1998: 147 E Uss direktstöd och därtill hörande regleringar 39

2.3.8.9 Flerårig vallodling

Ersättningen, som lämnas i hela landet, syftar till att främja miljövänlig markanvändning genom att hejda övergången till spannmålsodling för ensilage och i stället bevara och öka vallodlingen bidrar till att som minska växtnäringsläckage och erosion från åkermark samtidigt som användningen av bekämpningsmedel minskar. Ett annat syfte är att främja den biologiska mångfalden. För mark inom stödområdena 1-3 gäller att miljöersättning för flerårig vallodling endast kan lämnas till lantbrukare har ett femårsbesom slut om miljöersättning för öppet odlingslandskap, eller har bevilsom jats kompensationsbidrag eller nationellt stöd. Ersättningen kan kombineras med milj öersättningama för natur- och kulturmiljöer, öppet odlingslandskap och ekologisk odling, inklusive extra ersättning för ekologisk djurhållning. Ersättningen kan inte kombineras med miljöersättning för fånggrödor eller miljöersättning för extensiv vall och skyddszoner.

2.3 .8. 10 Traditionella grödor bruna bönor -

Ersättningen syftar till att bibehålla den traditionella och miljövänliga odlingen bruna bönor på Öland. av Ersättning lämnas endast för odling sorter finns på den av som svenska sortlistan och som är svenskt av ursprLmg. Skötselvillkoren reglerar gödselgivor, radavstånd, förbud mot kem-

iska bekämpningsmedel samt jordbearbetning.

Ersättningen kan kombineras med miljöersättning för ekologisk odling och miljöersättning för natur- och kulturmiljöer på skifte. samma

2.3.8.1 l Utrotningshotade husdjursraser

Ersättningen syftar till att uppnå ett tillräckligt antal djur för att säkerställa fortlevnad. rasemas Ersättning lämnas i hela landet för vissa nötkreatur, får och raser av getter. Ersättning lämnas för renrasiga djur och djurägaren måste förbinda sig att under femårsperiod hålla minst 80 procent det antal djuen av renheter de aktuella omfattas beslut ersättning. av raser som av om Djuren måste under hela ersättningsperioden anslutna till offivara

ciell husdjurskontroll med avseende på härstamningsuppgifter. Djuren

måste vara individuellt märkta och individuellt joumalforda enligt EU:s

djurmärkningsregler.

direktstöd och därtill hörande regleringar SOU 1998: 147 40 E Uzs

Ersättningsberättigande djur kan också ligga till grund för extra erför inom miljöersättning för ekologisk odling och

sättning djurhållning

milj öersättning for öppet odlingslandskap inom stödområdena 1-3.

2.3 .8. l 2 Ekologisk odling

lämnas i hela landet, syftar till att öka användningen Ersättningen, som miljövänliga produktionsformer inom jordbruket. av Lantbrukare söker miljöersättning för ekologisk odling skall som regler Jordbruksverket föreskriver. Reglerna följer odla enligt de som regler gäller for ekologisk produktion i EU. Om de gemensamma som ändras under ersättningsperiodens gång ändras också reg- EU:s regler Eftersom lantbrukarna kan ansluta enskilda lema for ersättningen. skiften, kan detta leda till olika regler för olika skiften. för växtodling inom miljöersättning för ekologisk odling Ersättning lämnas i hela landet. Sverige är indelat i två zoner med olika ersätt- Ersättning lämnas bara för odling på åkermark. Med ningsnivåer. mark lämplig att plöja och kan användas till åkermark menas som är växtodling eller bete. kan kombineras med miljöersättning för öppet od- Ersättningen lingslandskap på slåtter- och betesvallar, miljöersättning för flerårig

för fånggrödor, miljöersättning för brLma vallodling, miljöersättning

för och kulturmiljöer. Djur som ingår

bönor samt miljöersättning natur-

för ekologisk odling kan också ligga till grund för

i miljöersättning

miljöersättning för utrotningshotade husdjursraser och miljöersättning

för öppet odlingslandskap i stödområdena 1-3.

2.3.8.l3 Resurshushållande konventionellt jordbruk REKO

lämnas i hela landet, syftar till att stimulera kom- Ersättningen, som en petenshöjning och därigenom minska växtnäringsläckage och använd-

ningen bekämpningsmedel inom jordbruket. Ersättningsperioden

av år. Som påbyggnadsmöjlighet lämnas extra ersättning för omfattar fem miljövänlig sockerbetsodling på Gotland. Brukare får miljöersättning för resurshushållande konventiosom jordbruk måste uppfylla vissa villkor gäller utbildning, krav nellt som på planering och dokumentation inom det företaget, försiktigegna hetsåtgärder vid kemisk bekämpning samt skyddszoner utmed vattendrag. Brukaren måste följa villkoren på hela den areal varje år insom

går i jordbruksföretaget.

ti

SOU 1998: 147 E Uss direktstöd och därtill hörande regleringar 41

För skiften som brukaren har fem- eller tjugoårsbeslut miljöerom sättning för ekologisk odling, extensiv vall och skyddszoner eller våtmarker och småvatten lämnas ingen ersättning. Skiften godkänts som för ersättning för anläggning och skötsel lövskog eller buskar på av åker i enlighet med skogsplanteringsprogrammet berättigar heller inte till ersättning. Villkoren för REKO-ersättningen behöver därför inte följas för dessa skiften. Ersättning betalas inte heller ut för uttagen areal inom EU:s program för arealersättning. Villkoren för ersättningen måste dock följas på uttagen areal. Detta gäller uttagen areal som odlas med fleråriga industri- eller energigrödor samt övriga skiften där salix, poppel eller hybridasp odlas samt skiften där anläggning av skogsplantering på åkermark har genomförts och godkänts. Miljöersättning för resurshushållande konventionellt jordbruk kan kombineras med miljöersättning för natur- och kulturmiljöer, miljöersättning for öppet odlingslandskap åkermark, miljöersättning för flerårig vallodling, miljöersättning för fånggrödor eller miljöersättning för bruna bönor på samma skifte. Däremot kan ersättningen inte kombineras med milj för ekologisk odling, miljöersättning för extensiv vall och skyddszoner eller miljöersättning för våtmarker och småvatten på samma skifte. Skyddszoner i miljöersättning för resurshushållande konventionellt jordbruk kan inte kombineras med skyddszoner i miljöersättning för extensiv vall och skyddszoner på areal. Detta innebär att samma en areskyddszon som ingår i den ena ersättningsfonnen inte kan ingå i den andra ersättningen. Miljöersättning för resurshushållande sockerbetsodling kan kombineras med miljöersättning för natur- och kulturmiljöer på skifte. samma

2.3.8. 14 Återskapande av slåtterängar

Ersättningen syftar till att återskapa 1 000 ha slåtterängar och kan utgå i hela landet. Området skall ha en dokumenterad historia slåtteräng som men får inte uppfylla kriterierna för miljöersättning för bevarande av biologisk mångfald i befintliga slåtterängar. Brukaren skall upprätta femårig plan för restaureringen slåten av terängen. Länsstyrelsen skall godkänna restaureringsplanen innan brukaren kan påbörja restaureringen. Länsstyrelsen får också prioritera mellan inkomna ansökningar. Brukaren får inte utföra åtgärder kan skada natur- och kultursom miljövärden i en mark som restaureras till slåtteräng.

42 E Uss direktstöd och därtill hörande regleringar

Länsstyrelsen ställer nonnalt villkor inom vilka tidsintervall

om slåtter och andra skötselåtgärder skall utförda.

vara

Miljöersättning för återskapande slåtterängar lämnas inte för

av mark omfattas någon annan miljöersättning.

som av

2.3.8.15 Utbildning, information och demonstrationsprojekt UID

Inom för EU:s regelverk har länsstyrelserna möjlighet att ansöka

ramen

medel från Jordbruksverket för att genomföra s.k. UID-verksamhet. om

Syftet med verksamheten är att organisera och genomföra sådan utbildning och information samt sådana demonstrationsobjekt inom jordbruket är förenliga med nuvarande milj öersättningsprogram.

som

Jordbruksverket och Skogsstyrelsen är ansvariga myndigheter för stödet till UID. Verksamheten bedrivs länsstyrelserna, hushållnings-

av sällskapen m.fl. regionala organisationer samt vissa centrala organisationer inom de tre delprogrammen. Budgeten, som fördelas på miljöprogrammets tre delprogram, är för år 1998 på sammanlagt 145 miljon-

kronor, hälften finansieras av EU. Delprogrammen är: er varav

Biologisk mångfald, 44 miljoner kronor. 0

Miljökänsliga områden, 56 miljoner kronor. 0

Ekologisk produktion, 45 miljoner kronor. 0

Av det svenska miljöprogrammet för jordbruket framgår att Jordbruksverket skall styra länsstyrelsemas arbete genom villkor för medlens användning och för personalutbildning.

Information i olika former, särskilt kurser och enskild rådgivning, till lantbrukarna samordnas respektive länsstyrelse i varje län. Läns-

av styrelsen utarbetar därvidlag, i samråd med andra aktörer, t.ex. hushållningssällskapen och LRF, ett länsprogram för UID. Inför programarbetet Jordbruksverket ut vissa riktlinjer för UID, t.ex. verksam-

ger om hetens inriktning, särskilda problem eller annat som bör beaktas i programmet, ersättningsnivåer m.m.

Viss central verksamhet bedrivs också Jordbruksverket. Den

av centrala verksamheten består samordning, produktion inforrna-

av av tionsmaterial, rådgivningsunderlag och fortbildning av personal som verkar i UID-programmen.

UID skall inte finansiera t.ex. genomgång av ansökningsblanketter, ifyllande blanketter eller motsvarande eller bedömning enskilda

av av jordbruksskiften. Detta klassas stödinforrnation. Däremot får

som grundläggande infonnation, betydelse för lantbrukarens möj-

som är av lighet att hantera ansökan om miljöersättning på ett riktigt sätt, rymmas inom för UID, då denna inte hänförs till begreppet stödinforma-

ramen tion.

E Uzs direktstöa och därtill hörande regleringar 43

Detta innebär bl.a. att inventeringar av gårdarnas miljö- och kulturvärden kan göras i samband med individuell rådgivning och upprättande skötselplaner. De får dock inte knytas till ett vid inventeringsav tillfället rådande klassiñceringssystem utan skall göras i sådana termer att de kan till hjälp vid eventuella ansökningar ersättningar vara om oavsett hur dessa system utformas. För att genomföra och administrera UID har Jordbruksverket skapat ett system, som successivt ändrats så att länsstyrelserna fått större frihet, bl.a. kan de omfördela pengar mellan olika aktiviteter. Arbetet med att effektivisera och förenkla verksamheten har under åren 1998-1999 samlats i ett särskilt projekt. För att förenkla administrationen kring UID har ett ADB-system utvecklats under år 1998. Inför 1999 års verksamhet har Jordbruksverket vidtagit åtgärder för att underlätta och effektivisera verksamheten: 0 ADB-system som gör att administrationen hos Jordbruksverket och länsstyrelserna blir snabbare och effektivare. 0 Förenldingar av regelverket, bl.a. beträffande upphandlad verksamhet inom länsprogrammen. 0 Utbildning berörda hos länsstyrelser och organisationer. av personer Jordbruksverket är, såsom utbetalningsställe och fondkoordinator, ansvarig för den administrativa hanteringen medlen. av Jordbruksverket fastställer ekonomiska i form maximala ramar av ersättningsbelopp för genomförande av vissa definierade aktiviteter, exempelvis kurser, fältvandringar och individuell information samt utformar övriga övergripande villkor för att säkerställa att verksamheten genomförs enligt regelverket. Jordbruksverket även för central ansvarar utvärdering, kontroll och revision. Inför varje nytt verksamhetsår skickar Jordbruksverket ut ett informationsbeslut innehållande Jordbruksverkets och länsstyrelsernas olika roller avseende UID, det datum då länsprogrammet skall Jordvara bruksverket tillhanda, vilka villkor som aktiviteterna i länsprogrammet måste uppfylla samt en preliminär medelstilldelning. Länsstyrelserna arbetar, efter samråd med olika lokala aktörer, fram ett länsprogram innehållande beskrivning och kostnadsberäkning av den verksamhet de vill genomföra i respektive län. Efter att ha granskat varje länsprogram utifrån de olika aktiviteternas förenlighet med regelverken godkänner Jordbruksverket länsprogrammen. När godkänd verksamhet genomförts i länen rekvirerar länsstyrelsen medel från Jordbruksverket. Detta sker fyra gånger år. per Efter att rekvisionen kommer till Jordbruksverket kontrolleras denna och om den är godkänd betalas ut. Om rekvisitionen inte är pengarna

44 E Uss direktstöd och därtill hörande regleringar SOU 1998: 147

godkänd skickas den tillbaka till länsstyrelsen för ändring eller komplettering. För övriga deltagande organisationer gäller i stort samma regler som

för länsstyrelserna.

2.3.9 Strukturstöd

2.3.9.1 Startstöd

Unga företagare med jordbmks-, trädgårds- eller renskötselföretag kan få räntebidrag till etableringen företagare. Stödet betalas till som egen hälften EU och till hälften Sverige. Inom området för mål 6 beav av talar EU 75 procent. Beslut fattas utifrån kriterier såsom yrkeskunskap, att verksamheten huvudsaklig sysselsättning, sökande skall högst 34 år, grad är av vara

eget kapital samt att företaget skall ge heltidssysselsättning.

av - Handläggning, beslut och kontroll görs länsstyrelserna. Utbetalav Jordbruksverket. ning görs av Administrationen upplevs generellt relativt enkel för länsstyrelsom serna.

2.3.9.2 Investeringsstöd

Investeringsstödet för investeringar i fasta anläggningar inte maskiner i jordbruks-, trädgårds- eller renskötselföretag finansieras EU med av 25 procent. Resterande stöd finansieras Sverige. Inom mål 6-omav rådet betalar EU 75 procent stödet. Dessutom finns ett särskilt stöd av för investeringar i förädlingsföretag. Stödbelopp och villkor varierar med olika landet. delar av Stödet omfattar företagare producerar jordbruksprodukter och som trädgårdsprodukter eller bedriver renskötsel, enbart eller i kombination med kompletterande verksamhet. Jordbruks-, trädgårds- och renskötselverksamhet betraktas huvudverksamhet och måste alltid ingå i som företaget för att det skall omfattas stödet. av Ansökan lämnas via särskild blankett vid valfri tidpunkt till länsstyrelsen behandlar ärendena fortlöpande. I regeringens förordning som vilka investeringar är stödberättigande i olika delar anges typer av som av landet. Utbetalning Jordbruksverket. görs av

SOU 1998: 147 E U:s direktstäd och därtill hörande regleringar 45

Länsstyrelserna upplever att hanteringen av stödet är relativt tidskrävande och uttrycker önskemål att Jordbruksverket utvecklar ITom stöd för handläggningen.

2.3. 10

Mjölkkvoter

EU har infört mjölkkvoter för att begränsa den totala mjölkproduktionen. Sverige har en landskvot på 3 303 000 ton mjölk. Landskvoten är fördelad på enskilda företag men knuten till produktionsenhet. en Mjölkkvoten är den kvantitet mjölk i kilogram producent får som en leverera under ett kvotår utan att betala tilläggsavgift. Det finns också en direktförsäljningskvot. Denna omfattar mjölk och mjölkprodukter som säljs eller överlåts gratis av ett företag direkt för konsumtion. EU kräver att en tilläggsavgift tas ut landskvoten överskrids. om Tilläggsavgiften skall betalas av de producenter som levererat över sina individuella kvoter. Ett kvotår sträcker sig fr.o.m. den l april t.o.m. den 31 mars. Mjölkkvoter kan överföras till annan lantbrukare överlåtelse, genom upplåtelse, sammanslagning eller flyttning. Beslut överföring fattas om av Jordbruksverket. Om det inte skett leveranser eller direktförsäljning från produken tionsenhet under ett helt kvotår överförs kvoten till den nationella reserven utan att producenten får någon ersättning. Producenten kan efter överföring av kvoten till den nationella ansöka att ha kvoreserven om ten vilande. En kvot kan hållas vilande i högst tre år från dagen för beslut om att kvoten skall föras till den nationella reserven. Inför varje kvotår administrerar Jordbruksverket handel med mjölkkvoter. Syftet med handeln är att omfördela kvoter mellan producenter utan att företag eller delar av företag byter ägare. Kvoten säljs eller köps fr.o.m. den 1 april varje kvotår. De svenska mjölkkvoterna är fr.o.m. den l juni 1997 fördelade i två olika kvotregioner. Handel kan bara ske inom kvotregionema. Inför kvotåret 1998/ 1999 kommer handel att genomföras såväl med leveranskvoter som direktförsäljningskvoter. Länsstyrelserna upplever inte att det finns några problem när det gäller mjölkkvotema då dessa administreras Jordbruksverket. Några av länsstyrelser uppger att de vill ha insyn i mjölkkvotsregistret. För Jordbruksverket har hanteringen, efter den inledande fasen, kommit in ett stabilt läge. Detta kan dock komma att ändras Sverige uppnår om kvottaket samt föreslagna förändringar EU:s system för mjölkom av kvoter genomförs.

p

46 E U.s direktstöd och därtill hörande regleringar SOU 1998: 147

2.3.1 1 Djurmärkning

Sedan Sverige blev medlem i EU gäller krav på märkning och

nya joumalföring nötkreatur, svin, får och getter. För att stöd skall läm-

av

krävs uppdaterad stallj ournal och att djuren är korrekt märkta. nas en

På varje produktionsplats måste det finnas Jordbruksverket

en av godkänd journal för djurhållningen. Möjlighet finns också att använda

Jordbruksverket godkänd ADB-baserad stalljournal. I stalljoumalen

av skall djurhållaren registrera förändringar i djurinnehavet och händelser på produktionsplatsen. Registreringen skall ske samma dag som förändringen inträffar. Journaler för verksamhet där djur föds skall arki-

i minst år. Övriga journaler skall arkiveras i minst tre år. veras sex

Omärkta djur kan inte lämnas till slakt eller säljas till andra produktionsplatser. Detta gäller oavsett innehavare/djurhållare får bidrag

om eller inte. Den inte följ reglerna om märkning och registrering av

som er djur riskerar att inte bli berättigad till djurbidrag. Den som bryter mot bestämmelserna kan dessutom vitesföreläggande.

Beställning märkningsutrustning kan ske hos Jordbruksverket,

av

Svensk Husdjursskötsel eller Svenska Djurhälsovården. Det är endast

tillåtet att beställa öronbrickor för ett beräknat årsbehov.

Länsstyrelsemas insats begränsas till på frågor från lant-

att svara brukarna samt kontroll djurmärkning.

av

2.3.12 Central databas för nötkreatur

Från och med år 1998 har införts central databas för nötkreatur där

en Varje födsel, förflyttning, slakt etc. skall registreras. Registreringen av alla nötkreatur födda fr.0.m. den l januari 1995 är ett led i EU:s arbete med att spåra och bekämpa BSE galna ko-sjukan och andra smitt-

djursjukdomar. Databasen gör också att kontroll av ursprungssamma märkning kött blir möjlig.

av

Rapporteringen till den centrala databasen skall ha kommit in till Jordbruksverket eller Svensk Husdjursskötsel inom 15 dagar från det

förändring inträffat. Den enskilde djurhållaren kan välja mellan att en att rapportera via Jordbruksverkets blanketter, via husdjursföreningama eller via talsvar. De djurhållare är anslutna till Svensk Husdjurs-

som skötsels officiella kontroller eller semin rapporterar på samma sätt som tidigare, dock inom den tidsramen på 15 dagar.

nya

Länsstyrelsemas insatser begränsas till viss information till lantbrukarna.

SOU 1998: 147 E U:s direktstöd och därtill hörande regleringar 47

2.3 1 3 Jordbruksblock och

kartavgift

. Inför ansökan år 1997 infördes i två län Halland och Västmanland

- ett nytt system för att ge jordbruksskiftena unika identiteter. Systemet, som under år 1998 införts i hela landet, baseras på jordbruksblock i stället för fastigheter. Blocket avgränsas t.ex. av vägar, skog, bebyggelse, diken, sjöar och vattendrag. Jordbruksskiftet däremot kan variera i form och storlek mellan åren och omfattar ett helt eller en del av ett j ordbruksblock. Olika jordbrukare kan ha jordbruksskiften inom ett och samma block.

Blockkartan, som äri skala 1:10 000, baserar sig på uppgifter från Ekonomiska kartan och lantbrukamas kartor från tidigare ansölcningsår.

Systemet med jordbruksblock skall finansieras med avgifter för de kartor som framställs. Avgiften tas ut fr.o.m. år 1998 av samtliga jordbrukare söker något arealbaserat stöd eller anmäler foderareal.

som Avgiften är 10 kronor per hektar mark enligt ansökan kan komma

som att ligga till grund för stöd. Lägsta avgift är 200 kronor och högsta avgift är 3 000 kronor.

Kartavgiñen administreras av länsstyrelsen som sänder ut betalningsföreläggande till de lantbrukare som ansökt något arealbaserat

om stöd eller anmält foderareal.

Länsstyrelserna uttrycker generellt att systemet med särskilda fakturor för kartavgiften är omständligt och resurskrävande. De önskar att administrationen av kartavgiftema skall ske centralt och helst genom

frivillig kvittning mot stöd.

2.3.14 Kontrollverksamheten

2.3. 14.1 Regelverket

Medlemsländerna har av EU ålagts att genomföra administrativa kontroller och kontroller på plats fältkontroller. Kontrollema skall

genomföras på ett sådant sätt att en effektiv prövning säkerställs av att villkoren för att stöd och bidrag skall beviljas är uppfyllda. Fältkontrollema skall omfatta betydande del ansökningama. Denna del

en av skall minst omfatta tio procent ansökningarna djurbidrag eller

av om anmälningarna om deltagande, tio procent ansökningama kom-

av om pensationsbidrag avseende djur, samt fem procent av ansökningarna om areal- och miljöersättningar.

Dessutom anges att om det vid fáltkontroller visar sig att betydande oegentligheter förekommer inom en region eller en del av en region skall den behöriga myndigheten genomföra ytterligare kontroller under

48 E Uzs direktstöd och därtill hörande regleringar SOU 1998: 147

innevarande år inom regionen och öka den andel ansökningar som skall kontrolleras under påföljande år.

Vidare anges att myndigheterna skall fastställa vilka ansökningar som skall omfattas av fáltkontrollen på grundval av en riskanalys. De utvalda ansökningama skall vara representativa för de inlämnade stödansölcningama. Vid riskanalysen skall hänsyn tas till: 0 Storleken på stödbeloppet. 0 Det antal jordbruksskiften, den areal eller det antal djur för vilka

stöd söks. 0 Förändringar jämfört med föregående år. 0 Resultaten av de kontroller som genomförts under de föregående

åren. 0 Andra faktorer som medlemsstaterna fastställer.

För miljöersättningama regleras även kontrollfrekvensen av EU:s förordningar. I alla tillämpliga fall skall medlemsstaterna använda det integrerade systemet för administration och kontroll IAKS. Vidare skall riskanalysen för miljöersättning även omfatta uppgifter om jordbruksskiftenas värdeklass.

Jordbruksverket ansvarar för samordningen av kontrollverksamheten. Länsstyrelserna har ansvaret för att utföra de löpande kontrollerna.

2.3.14.2 Genomförande av kontrollverksamheten

Jordbruksverket har upprättat strategier, kontrollprojekt och instruktioner för hur kontrollarbetet skall genomföras. Dessa har diskuterats i referensgrupper där personal från länsstyrelserna ingått. Därutöver ansvarar Jordbruksverket för fastställande av kontrollfrekvens, riskanalys och urvalsplan samt för uppbyggnaden av ADB-system för kontrollverksamheten, utbildning av kontrollpersonal och uppföljning av kontrollverksamheten.

Varje år sker en utvärdering av kontrollverksamheten. Denna omfattar bl.a. kontrollrnetoder, kontrollprotokoll, kontrollinstruktioner och ADB-system.

Vid varje länsstyrelse finns kontrollansvariga personer utsedda. Totalt arbetade år 1997 ca 90 årspersoner med de fysiska kontrol-

lerna. Därutöver arbetar omkring fem personer på Jordbruksverkets kontrollenhet med samordningsfrågor avseende jordbrukarstöden.

E U:s direktstöd och därtill hörande regleringar 49

2.3 14.3 Fjärranalys .

Fjärranalys för kontrolländamål har använts i Sverige under åren 1995 och 1996. Totalt kontrollerades ca 1 600 respektive 2 600 ansökningar med hjälp av fjärranalys. Under år 1996 kontrollerades ansökningar om arealersättning och foderareal samt miljöersättning för bruna bönor med hjälp fjärranalys. Fjärranalys används ett urvalsinsmunent. av som Syftet är att minska kontrollarbetet i fält och därmed kostnaderna. För år 1999 beräknas kontrollen omfatta arealersättning och foderareal. Vissa av miljöersättningama kan även omfattas främst flerårig vallodling och ekologisk odling. Det finns flera olika varianter av fjärranalys kan användas. De som som tidigare använts vid kontroll av jordbrukarstöd i Sverige är följande: 0 Flygfoto i kombination med färgsatellitbilder. Flygfoto används för bestämmande av skiftets storlek medan satellitbildema i huvudsak används för bestämmande av vilken gröda odlats på skiftet. som Flygfotografering genomförs i huvudsak under maj månad. Under sommaren tas sedan, i normalfallet, tre satellitbilder vid olika tidpunkter. Därutöver används satellitbild från hösten föregående en ar. 0 Enbart satellitbilder. I detta fall ersätts flygfoton med svart/vita satellitbilder. Färgsatellitbilder används för bestämmande skiftesav gränser. Under sommaren tas sedan, i normalfallet, tre satellitbilder vid olika tidpunkter. Därutöver används satellitbild från hösten en

föregående år.

Fj ärranalysen används som ett urvalsinstrument för att kunna inrikta kontrollerna i fält på de ansökningar där indikation avvikelse finns. om Syftet är också att minska kontrollarbetet i fält och därmed kostnaderna. Av de analyserade ansökningarna kan 80 procent accepteras dica rekt med fjärranalys, medan det för den resterande delen krävs fälten kontroll. Fältkontrollerna kan delas in i två delar. Dels endast grödkontroll, dels kontroll areal med totalstation eller GPS-utrustning. Grödav kontrollen är en enkel och snabb kontroll medan kontroll areal med av totalstation eller GPS-utrustning tar betydligt längre tid att genomföra. För att fjärranalys skall komma i fråga krävs viss volym. Med ett en antagande om 2 500 ansökningar i fyra områden beräknas kostnaden uppgå till 4-5 miljoner kronor för år 1999.

3 IT-stöd

l Inledning

Utredningen har till sin hjälp haft särskild arbetsgrupp for att hantera

en frågan IT-stöd hjälp för hanteringen av EU:s direktstöd. Detta

om som avsnitt är grundat på IT-arbetsgruppens arbete.

3.2 Bakgrund

3.2.1 Jordbruksverkets verksamhet och IT-

utveckling

Jordbruksverkets nuvarande IT-system bygger på ett strategibeslut från år 1991. Viktiga delar i beslutet valet Oracle som databashante-

var av

och utvecklingsverktyg samt s.k. client-servertelmik. Vidare var rare utgångspunkten centrala lösningar. Jordbruksverket skall enligt beslut

statsmakterna tillhandahålla länsstyrelserna IT-applikationer för de av stödformer länsstyrelserna för. Vidare Jordbruks-

som svarar svarar verket för samtliga utbetalningar av stöd till lantbrukare.

Antalet användare olika IT-system har ökat starkt de senaste

av åren. I dag finns 700 användare vid länsstyrelserna. Till detta kom-

ca

användare vid Jordbruksverket. Den lösning Jordbruksverket mer som tillämpar på jordbrukarstödsområdet förutsätter en kontinuerlig datakommunikation mellan länsstyrelsema och Jordbruksverket.

EU:s krav på säkerhet i systemen är höga, vilket bl.a. framkommit i samband med den s.k. ackrediteringen Jordbruksverket som utbetal-

av ningsställe. Risken för betydande finansiella sanktioner från EU är stor

inte säkerhetskraven uppfylls och Jordbruksverket har lagt ned stoom

för att uppfylla dessa krav. ra resurser

IT-systemen för jordbrukarstöden började utvecklas under hösten

1994. Tidsramarna för systemutvecklingen har varit mycket pressade.

52 IT-stöd SOU 1998: 147

Efter hand har flera stödforrner introducerats, framförallt på milj ö-

nya ersättningsområdet. Tabell 2 Jordbruksverkets IT-kostnader för jordbrukarstöd, miljoner kronor

År 1995 1996 199 7

6,5 16,6 31,2 Källa: Jordbruksverket.

För Jordbruksverkets del har detta medfört en ansträngande situation har yttrat sigi förseningar i systemutvecklingsarbetet samt

som säkerhets- och prestandaproblem. Detta har också i hög grad drabbat länsstyrelserna. Sedan våren 1997 har emellertid prestandaproblemen varit små jämfört med tidigare. För att få ett underlag för att komma till rätta med problemen anlitade Jordbruksverket 1996 konsult-

sommaren firman Andersen Consulting. Bedömningen rapport 1996-10-15 var att driftssäkerheten kortsiktigt kunde förbättras genom vissa investeringar i hårdvara.

Sådana investeringar skedde också genom inköp av nya servrar, bättre kommunikation till länsstyrelserna samt förbättring testmiljön.

av Driftssäkerheten har därmed förbättrats.

Bedömningen dock att problemen i grunden inte är tekniska utan

var

berodde på systemstrukturen.

Jordbruksverket beslutade därför att göra översyn vilka infor-

en av mationssystem IT-system på lång sikt skall stödja verksamheten

som med avseende på ändamålsenlighet och säkerhet. Andersen Consulting gjorde följande bedömning:

"Dagens system står inför ett antal generella utmaningar, som vi

blir svåra att lösa med befintlig systemstruktur. Det bör på-

ser

pekas att orsakerna till att det ser ut som det gör har att göra

med de verksamhetsmässiga förutsättningar som rådde under ut-

vecklingstiden.

Slutsatsen är att vill göra en långsiktig förbättring av

om man

sina system för att klara de krav kommande förändringar i

som

verksamheten ställer, måste systemen byggas om från grunden."

Jordbruksverket beslutade med ledning denna rapport att vida-

av

med att utforma ett förslag till hur arbetet med en övergång till nytt re IT-stöd kan ske. Andersen Consulting har gjort en uppskattning av resursåtgången för att bygga applikationerna på rekommenderad tek-

om nisk plattform samt hur arbetet kan läggas ut i tiden. Målen för de åtgärder föreslås är att åstadkomma ökad driftssäkerhet, ökad data-

som säkerhet, ökad produktivitet i verksamheten samt ökad produktivitet vid systemutveckling, som bl.a. uppnås genom att möjliggöra ökad återanvändning av redan utvecklade moduler.

,

IT -stöd 53

I en skrivelse till regeringen 1997-08-05 anhöll Jordbruksverket om att regeringen anvisar medel för en ombyggnad av IT-stödet för jordbrukarstöd enligt det redovisade förslaget. Jordbruksverket genomför

de åtgärder föreslagits för det första året i 3-årsperioden. Åtnu som gärderna har delvis kunnat finansieras med medel som anvisats för bl.a. administrationen av miljöersättningama. Åtgärderna har antingen bedömts vara nödvändiga för en höjd driftssäkerhet eller ha en god lönsamhet.

För att öka driftssäkerheten har Jordbruksverket beslutat om en övergång till operativsystemet UNIX som teknisk plattform för jordbrukarstöden. Arbetet med att utveckla statistikdatabas har också

en inletts.

3.2.2 verksamhet och IT-

Länsstyrelsemas utveckling

Länsstyrelsernas verksamhet spänner över ett stort antal politikområden på regional nivå.

I regleringsbrevet för år 1998 beskrivs angående det generella effektmålet:

Målet för länsstyrelsernas verksamhet är att statsmakternas mål

skall få genomslag samtidigt hänsyn tas till varierande

som

regionala förhållanden och förutsättningar och till den enskildes

trygghet."

Inom exempelvis jordbrukssektom har EU-inträdet och de nya formerna för stöd inneburit ändrade krav på administrativa regler, rutiner och kontroller. För länsstyrelserna innebär detta att förändringsberedskap grundläggande förutsättning för dessa, grundat på god plane-

är en ring och klara roller i samverkan med bl.a. ett stort antal sektorsmyndigheter.

Då Jordbruksverkets utveckling av de nya jordbrukarstöden och systemutvecklingen för dessa skedde under mycket stor tidspress, har detta inneburit konsekvenser för alla parter. Driftskonsekvenserna för länsstyrelserna under de första åren medförde stora problem och en hård arbetsbelastning på personalen.

Länsstyrelserna hävdar att det finns brister i samarbetet med Jordbruksverket och i planeringen. Ett exempel därvidlag är datafångstprojektet, där uppbyggnaden av den tekniska basen även innebär investeringar för länsstyrelserna.

Inom IT-området har länsstyrelserna sedan cirka tio år ett väl utvecklat samarbete.

54 IT -stöd SOU 1998: 147

Länsstyrelserna har plan stöd i IT-utvecklingen

en gemensam som

berör samtliga nätverksgrupperingar, t.ex. länsråd, expertföreningsom

och projektgrupper. Som gemensamma styr- respektive stödresurser ar finns ADB-strategigruppen och IT-samordnarföreningens arbetsutskott. För samordnad utveckling finns olika resursmodeller. Alla länsstyrelser deltar på olika sätt i det IT-utvecklingsarbetet.

gemensamma

3.2.3 Lantbrukamas verksamhet och IT-utveckling

Sedan Omställning 90 och EU-inträdet har olika former av an-

senare sökningsförfaranden till myndigheter ökat mycket kraftigt för lantbrukaren. De ekonomiska konsekvenserna vid utebliven eller felaktig ansökan har också blivit betydande. Den enskilda lantbrukarens ekonomi och framtid lantbruksföretagare kan till och med spolieras till följd

som

utebliven eller felaktig ansökan. Detta innebär att kraven på anav en sökningsrutiner och IT måste mycket höga vad gäller enkelhet,

vara

pedagogisk lättillgänglighet och den informativa/korrigerande utform-

ningen.

Lantbrukarnas riksförbund LRF poängterar att med erfarenheter från hittillsvarande samarbete mellan olika aktörer/myndigheter bör datastödet helhet hela kedjan med nära samarbete

ses som en genom mellan Jordbruksverket, länsstyrelserna, LRF och andra berörda parter.

LRF har beslutat att investera tio miljoner kronor i en gemensam och generell säkerhetslösning for landets lantbrukare. Beslutet är ett resultat ett gemensamt projekt spänner över alla branscher och

av som aktörer. Etablering ett TrustCenter med en central CA Certification

av Authority kommer att påbörjas under år 1998 och har säkerhetsnivå

en

antagits samtliga branscher inklusive banker. som av

LRF Konsult AB har investerat i storleksordningen två miljoner kronor i ett ansökningsprogram för SAM-ansökan. Förutom att programmet exportñl för överföring av ansökan till Jord-

genererar en bruksverket innehåller programmet rad kontroller i syfte att undvika

en direkta och uppenbara fel vid ansökan. Cirka 25 000 lantbrukare anlitar LRF Konsult AB för råd och hjälp med ansökningar.

I T-stöd 55

3.3 Verksamhet skall IT-

som stödjas av

systemen

3.3.1 Nuvarande verksamhet och antagna

förändringar

Den verksamhet i fråga om jordbrukarstöden som skall stödjas av ITsystemen är omfattande och komplicerad.

Det är inte utbetalningsvolymen som har störst betydelse utan mångfalden av stödformer, komplexiteten och kopplingama mellan stöden. Särskilt miljöersättningama har de senaste åren ställt stora krav på systemutvecklingsresurser. Miljöersättningsprogrammet har byggts ut kontinuerligt och omfattar nu tretton olika stödfonner med ett regelverk som vanligen är mer komplicerat än det generella arealstödet och djurbidragen. Särskilt krävande är att besluten omfattar fem år.

Komplexiteten i IT-systemen är en direkt spegelbild komplexite-

av ten i regelverket. Ett sätt att visa komplexiteten i regelverket för miljöersättningarna och den ständigt pågående utbyggnaden dessa, är att

av beräkna den andel av de totala resurserna för systemutveckling på jordbrukarstödsområdet som använts för miljöersättningar. Under åren 1996 och 1997 utnyttjades ca 60 procent av tiden för systemutvecklingsarbete avseende nyutveckling och förvaltning miljöersättning-

av arna.

Olika krav på kopplingar mellan stödformer leder också till ökade svårigheter i hanteringen. För vissa stödformer finns beloppstak miljöersättningar eller kopplingar mellan areal och djurbidrag foderareal. En särskild komplikation är att flera olika stöd med olika villkor kan utgå för samma areal. Till detta skall läggas de regionala och nationella stöden för vilka det också finns olika typer av kopplingar, t.ex. mot

mj ölkkvotsystemet.

Det är omöjligt att göra några säkra förutsägelser om vilka förändringar som kan påverka behovet av IT-stöd under de närmaste åren. Med stor sannolikhet kommer dock framför allt reformeringen av CAP

Agenda 2000 att innebära ytterligare administrativa komplikationer. - - Även kommande förändring det svenska miljöprogrammet kan

en av innebära en ökad komplexitet, framför allt genom att vissa av de nuvarande besluten om milj öersättningar kan komma att giltiga under

vara en

övergångsperiod.

l

56 IT-stöd

3.3.2 Administrativa och IT-konsekvenser av

förändrade direktstöd

Direktstöden kommer att utgöra allt större del av producentens in-

en täkter. Detta kommer att medföra att dessa stöd i större utsträckning än i dag blir förutsättning för att lantbrukarna skall kunna fortsätta med

en verksamheten. En ytterligare fokusering mot administrationen av direktstöd kan därför väntas.

Administrativt sett besvärliga kopplingar till miljö- och andra uppfyllandekrav även för generella areal- och djurrelaterade stöden kan komma att medföra att komplexiteten i dessa delar av stödsystemet ökar ytterligare.

Effekterna för behovet av IT-stöd på miljöersättningsområdet är svåra att bedöma. I direktiven formuleras krav att det skall inne-

om hålla förenklingar jämfört med dagens regelverk. Samtidigt kan ytterligare strävanden i riktning mot regional tillämpning komma att medföra behov IT-stöd. Skulle det programmet innehålla ad-

av mera nya ministrativt svåra regler och att antalet stödformer fortfarande blir många kan ett omfattande arbete behöva läggas ned på utformning av ett nytt IT-stöd.

Kontrollverksamheten kommer behöva förstärkas. Ökad kom-

att plexitet i stödsystemet och höjda ersättningsbelopp kommer att medföra att kontrollerna blir ännu svårare och komplicerade att genomföra.

mer

Lantbrukama kommer att drabbas ökad administration. Fler

av en ansökningar än i dag kan komma att krävas för varje lantbrukare. Utöver detta kan det även komma att ställas ytterligare krav på åtgärder

skall uppfyllas för att stöd skall kunna erhållas eller antalet bisom dragsrätter bibehållas.

IT-systemen kommer att behöva byggas och i många fall kom-

om

nyutveckling att krävas. Dels måste system byggas för nya ersättmer ningsformer införs och dels måste det befintliga beslutssystemet

som helt byggas på grund att förutsättningar kommer att gälla.

om av nya

Antalet ärenden kommer med stor sannolikhet att öka. Dessutom kan framgår räkna med ökad komplexitet för flera

man, som ovan, en stödfonner. En jämförelse med resursåtgången för dagens direktstöd såväl vad gäller utvecklingsarbete handläggnings- och kontroll-

som arbete visar att sannolikheten är mycket stor för att resursåtgången kommer att öka.

F

l

IT-stöd 57

i

i

3.4 Krav från olika intressenter

3.4.1 Regeringens krav

Statsmakternas generella krav på Jordbruksverket är att dess verksamhet skall kännetecknas av en korrekt rättstillämpning, god service och en snabb handläggning.

Vidare krävs att Jordbruksverket skall genom infonnationsinsatser och i samverkan med andra centrala myndigheter och länsstyrelser skapa förutsättningar för att de jordbruksföretag som så önskar skall kunna ; anslutas fullt ut till de obligatoriska EU-stöden samt till medfinansierade strukturstöd inom givna ramar.

Ett centralt krav är beslutet av statsmakterna att Jordbruksverket skall svara för samtliga utbetalningar från EU:s jordbruksfond genom centrala IT-system som Jordbruksverket ansvarar för. Ett viktigt krav i detta sammanhang är att systemen skall fungera säkert och kostnadseffektivt.

IT och samspelet mellan myndigheter är strategiska frågor för länsstyrelserna. Årets finansplan prop. 1997/98:1 och belyser frå-

tar upp gor som har betydelse för dialoger och lösningar i samverkan. Regeringens bedömning av utvecklingen mot allt mer datoriserade ärendeprocesser är positiv då den gör det möjligt för förvaltningen att arbeta bättre över myndighetsgränser.

Kommunikationsdepartementet har tillsatt en arbetsgrupp inom Regeringskansliet skall ta fram underlag för svensk policy för

som en digitala signaturer.

3.4.2 EU:s krav

Jordbruksverkets roll som utbetalningsställe för stöd från EU:s jordbruksfond innebär att EU ställer detaljerade och stränga krav på Jordbruksverkets administrativa rutiner. Kraven finns preciserade i de s.k. ackrediteringslcriteriema, förordning 1663/95.

EU-kommissionen har nyligen utvecklat kraven på utbetalningsställenas IT-system i nya riktlinjer säkerhet. I riktlinjerna anges ett

om antal mål och åtgärder.

Vid utformning av IT-stöd för utbetalningar från EU:s jordbruksfond skall beaktas att verifieringskedjan måste kunna beskrivas. Det skall gå att utan problem följa hela verifieringskedjan från ansökan till utbetalning och de bearbetningar som genomförs i IT-systemen. Det

58 IT-stöd SOU 1998: 147

krävs med andra 0rd en spårbarhet i verifieringskedjan, vilket måste beaktas särskilt vid decentraliserad behandling eller bearbetning.

l

De krav eller riktlinjer som EU anger i sina riktlinjer överensstämmer i stort med allmänt vedertagna krav på IT-verksamheten for att kunna godtagbar intern kontroll.

uppnå en

EU-kommissionens syn på relation mellan länsstyrelserna och Jordbruksverket belyses av en nyligen 1998-03-10 framlagd revisionsrap-

räkenskapema för år 1997. Enligt revisorernas synsätt skall de port om uppgifter utförs länsstyrelserna betraktas som delegerade från

som av Jordbruksverket som utbetalningsställe. Detta synsätt har kommissio-

trots att ingen delegering skett från Jordbruksverket till länsstyrelnen

Det har dock stor betydelse for tolkningen av aclcrediteringsreg- 5 serna. lerna.

Enligt Riksrevisionsverket RRV är orsaken till skillnaden vad som i krävs för att försäkra sig att EU-kommissionens revisorer kräver genomgående full statistisk representativitet för urvalet i granskningen

grund för sina uttalanden. RRV, privata revisionsbyråer och revisom sionskåren i övrigt tillämpar, väl etablerad praxis för att få en ef-

som fektiv revision, väsentlighet och risk urvalskriterium.

som

Kommissionens syn är således att EU-stöden är en avskild verksamhet för hantering av EU:s medel där särskilda krav gäller. Detta är krav kan avvika från de krav som ställs enligt svensk förvalt-

som ningstradition.

3.4.3 Jordbruksverkets krav

När det gäller EU:s jordbrukarstöd styrs Jordbruksverkets arbete främst

EU:s ackrediteringskriterier, EU:s revisorer och av regeringen. Andav ra viktiga kravställare på Jordbruksverkets IT-system är länsstyrelserna och Sveriges lantbrukare.

Jordbruksverkets del i stödprocessen är främst fokuserad till dess roll som fondkoordinator och utbetalningsställe. Arbetet kan sammanfattas till handläggning, uppföljning och styrning samt statistik.

Jordbruksverkets operativa del i handläggningskedjan av en EUansökan är kopplat till utbetalningen. Den modell som Sverige valt for administrationen, vilken innebär att olika myndigheter fattar beslut respektive ansvarar för att pengar betalas ut enligt regelverket, ställer krav på Jordbruksverket att granska det material länsstyrelserna

som levererar i form av verifikationsunderlag. Den granskning som görs i dag är till stor del manuell och drar mycket resurser. Infor ett framtida IT-system bör rutiner kopplat till utbetalningen förenklas samt att IT-

I T-stöd 59

stöd ges för granskning av det underlag till utbetalningar som länsstyrelserna producerar.

För utbetalningar av respektive stödtyp finns tidsplaner som ytterst styrs av EU:s krav när medel skall vara utbetalade. Jordbruksverkets

möjligheter att göra utbetalningsprognoser kopplat till handläggnings-

läget på länsstyrelserna är begränsade. Ett framtida IT-system skall kunna stödja detta arbete med underlag för budgetprognoser. Möjligheterna att få överblick över handläggningsläget på länsstyrelserna bör förbättras. IT-systemet skall dessutom stödja en enhetlig tillämpning på länsstyrelserna.

Jordbruksverket har också i uppdrag att i samverkan med Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket utvärdera miljöeffekterna av den gemensamma jordbrukspolitiken. Uppdraget kräver ett omfattande statistikuttag och att data är jämförbara med såväl tidigare jordbruksstatistik med milj

som

En accelererande del av tiden för utvecklingsarbetet av dagens stödsystem går till att producera utdata till olika intressenter. EU ställer här omfattande krav på statistik både avseende fasta rapporter och mer ad hoc-artade frågor. Andra tunga statistikkonsumenter är givetvis länsstyrelserna men också journalister, högskolor etc. Det är angeläget att ett nytt IT-system innehåller en god rapportarkitektur samt en separat databas för såväl fasta rapporter som behovet av mer tillfällig information.

3.4.4 krav

Länsstyrelsernas

För att kunna effektivisera verksamheterna med utvecklad IT, i ett sammanhängande flöde över organisationsgränsema anser länsstyrelserna att fyra grundläggande utgångspunkter behöver uppfyllas.

Statsmaktemas syn får genomslag dels genom samverkan mellan berörda myndigheter eller organisationer för en gemensam IT-plattfonn, dels genom vidgad syn på sektorsinforrnation och optimerade

IT-lösningar för hela statsförvaltningen samt genom utveckling av

den elektroniska förvaltningen. Reell samverkan mellan parterna genom dels utvecklad samverkan

och öppen dialog mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna, dels

genom gemensamma ärendehanteringssystem samt genom ett ut-

vecklingsråd för kontakter mellan brukare och myndigheter.

Länsstyrelsens tillgång till information och data säkerställs genom

dels regionala baser för statistik och uppföljningar inom lantbruks-

området, dels genom underlag för tvärsektoriella analyser och ef-

60 IT-stöd

fektiva lösningar för Geografiska informationssystem GIS samt

ökad säkerhet parallell lagring.

genom genom - 4. De specifika kraven för hantering EU-stöden tillgodoses dels ge-

av

att utveckla effektiva handläggarstöd, dels att säker-

nom genom

regional handläggning.

ställa en

Statsmakternas på samverkan mellan de statliga myndigheterna

syn i frågor rörande IT-strategiska förutsättningar såsom infonnationstillgång, teknikutveckling för att uppnå elektronisk förvaltning i form

en

gemensamt agerande etc., bör enligt länsstyrelserna läggas fast som av grundprincip i den fortsatta utvecklingen systemen för EU-stöden.

av

Länsstyrelserna utgår från att Jordbruksverket beaktar länsstyrelser-

IT-plattform i utvecklingsarbetet. nas gemensamma

3.4.5 Lantbrukarnas krav

För lantbrukaren är det central betydelse att regelverken för lantbru-

av kets ersättningar är enkelt utformade samt att ansökningsrutiner, oavsett teknik, är enkla, pedagogiskt lättillgängliga och instruerande och korrigerande. LRF markerar sin på att regelsystemet inte får komplice-

syn

så att det i praktiken hindrar att Sverige på ett effektivt sätt utnyttjar ras

alla tillgängliga EU-stöd.

LRF att det också är viktigt att regelverk och datarutiner för-

anser anlaas i hela kedjan från lantbrukaren till Jordbruksverket/departement. Detta innebär att framtida IT-utveckling bör ske i projektform med delaktighet från alla inblandade.

LRF:s framför sin utgångspunkt vad frågan om datorstöd

som avser för stödhanteringen att administrationen både för enskilda lantbrukare och för myndigheterna måste göras så enkel och smidig som möjligt utan att rättssäkerheten för den enskilde minskar. Lantbrukaren skall bara behöva ha kontakt med myndighet. LRF anser att det är natur-

en ligt att användaren systemet- bonden ställs i fokus när IT-system-

av ets framtida utformning diskuteras. Vidare poängteras att säkerhetsnivån måste hög samtidigt kraven måste generella och an-

vara som vara passade till LRF, lantbrukskooperationen och banker antagna säker-

av hetssystem.

Följande punkter lyfts fram från LRF:

Vid ansökan stöd är det viktigt enskild lantbrukare själv 0 om att en

skall kunna lämna och hämta erforderliga data till/från aktuell myn-

dighet. Det är naturligt att allt material som skall användas av bön-

derna exempelvis EU-ansökningshandlingar kan hämtas via Inter-

net. Vem helst skall kunna ladda ner" material. Blanketter och

som

IT-stöa 61

anvisningar som kan hämtas upp på Internet måste så tydliga

vara och enkla som möjligt. 0 Det är nödvändigt att poängtera att det alltid måste möjligt for

vara lantbrukaren att få information och ansökningsblanketter på vanligt papper. Det är också viktigt att det alltid skall gå att skicka in handlingama per post, även om dessa har tagits fram datorn via Inter-

ur net. 0 Det skall inte förutsättas att alla lantbrukare väljer att anlita rådgivningsföretag, utan man skall om man vill själv kunna fylla i ansökningshandlingama. För att tillgodose enkelheten ett tekniskt perspektiv bör fram- 0 ur en tida IT-strategi bygga på Intemetteknik med centrala databaser och klienter/satelliter. Lantbrukaren skall ha ett minimum lokala

av programvaror i sin PC, och den centrala skall åtkom-

servern vara lig/läsbar med generella Internet Explorer eller

programvaror som Netscape. I begreppet enkelhet innefattas även att lantbrukaren inte skall behöva teknisk utrustning PC, kortläsare etc. av högre prestanda än vad som kan anses motsvara vid varje tidpunkt normal prestanda.

SOU 1998: 147 63

4 Resursanvändning

l Inledning

Utredningens arbetsgrupp för resursanvändning och resursfördelning har analyserat den nuvarande kostnadsstrukturen för administrationen av de EU-relaterade jordbrukarstöden. Detta avsnitt baseras på arbetsgruppens arbete.

4.2 vid verk och

Resursanvändning statliga länsstyrelser

En sammanställning av arbetsuppgifter och kostnaderna för att

genomföra dessa vid de olika verken och myndigheterna redovisas i tabell Tabell 3 Resursanvändning för administrationen av direktstöd till lantbrukare år 1997, miljoner kronor

Inklusive handjur, hantering bidragsrätter, BSE, kalvslaktbidrag och revalver-

av ingsersättning. I huvudsak engångskostnader i samband med införandet blockkartesystemet.

av 3 Inklusive räntekostnad om 21,3 miljoner kronor i huvudsak ingår under

som posten utveckling och analys. 4 Uppskattad inbördes fördelning. Dessa kostnader innefattas inte i RRV-studien.

Källor: Jordbruksverket Wigstrand 1998-05-06, underlagsmaterial till RRV:s rapport 1998:56 samt egna beräkningar.

4.2.1 Riksrevisionsverkets rapport

Riksrevisionsverket RRV har, efter initiativ av utredningen, på regeringens uppdrag granskat länsstyrelsemas administration och kontroll

de administrativt väsentligaste delarna av EG-stödet till jordbruket av "Lantbruksenheternas administration av stödet till jordbruket" RRV 1998:56. Ett utdrag ur rapporten presenteras i bilaga

RRV har på grundval av granskningen redovisat sin uppfattning om förekomsten skillnader i administrativ effektivitet samt möjligheter-

av

att effektivisera administration och kontroll. na

RRV att handläggningen stöden till jordbruket uppvisar för

anser av år 1997 stora variationer i resursåtgång mellan lantbruksenhetema och att detta gäller samtliga stöd. RRV att variationema är så stora

menar att de inte kan förklaras med tillfälliga olikheter föreligger för en-

som bart år 1997 utan har andra grundläggande orsaker. Orsakerna kan

mer enligt RRV indelas i två yttre och inre faktorer. Yttre faktorer

grupper består jordbrukets struktur och mängden ansökningar. Inre fakto-

av av

består organisation arbete, befintlig personalstruktur, hanterer av av ring säsongsvariationer, budgetdialog, specialisering m.m.

av

Av de yttre faktorerna har RRV funnit att de som kan hänföras till jordbrukets struktur har viss påverkan på resursâtgången per ärende,

en såsom länets yta och antalet skiften. De kan således ha påverkan på det enskilda ärendet. Vid en jämförelse mellan lantbruksenhetema har RRV funnit att jordbrukets struktur endast har liten påverkan för

en resursâtgången avseende hel stödforrn.

en

Den yttre faktor utpekas ha mest avgörande betydelse är jord-

som brukets storlek i länet, vilket avspeglas av antalet ärenden vid lantbruksenheterna.

RRV drar slutsatsen att den kritiska massan visar att för fyra stödformer arealersättning, miljöersättning för värdefulla natur- och kul-

- , turmiljöer, biologisk mångfald och öppet odlingslandskap samt regionala stöd uppnår några lantbruksenheter inte en sådan volym att ären-

dena kan hanteras med tillräcklig administrativ effektivitet.

RRV beräknar att det för år 1997 uppstod en extra kostnad på ca 5,3

i miljoner kronor till följd att några lantbruksenheter inte nådde upp

av till den kritiska l

massan.

Några stödformer är av den karaktären att ärendehandläggningen kan administreras allt effektivare när ärendemängden ökar. Stordriftsfördelar har statistiskt säkerställts för fyra stödfonner- arealersättning,

miljöersättning för natur- och kulturmiljöer, flerårig vall och ekologisk odling. Stordriftsfördelar finns enligt RRV:s mening även för andra stöd, även om sambandet inte är statistiskt säkerställt. RRV påpekar att en stor del av variationen i lantbruksenheternas hantering av ärenden inte förklaras av stordriftsfördelar. I kvalitetssäkringsarbetet bl.a. avseende lantbruksenheter som har ytterlighetsvärden för tidsåtgång enligt måttet timmar ärende, har RRV kunnat konper statera att det finns ett antal andra förklaringsfalctorer påverkat som administrativ effektivitet. Sammantaget RRV att det finns grund anser för att säga att det finns stora skillnader mellan länsstyrelser och mellan lantbruksenheter i att styra och följa lantbruksenhetemas verksamupp heter. RRV anser att dessa inre faktorer, vid sidan av ärendemängden, utgör väsentliga förklaringsfaktorer till varför det är så stora skillnader mellan lantbruksenhetema. RRV dock att dessa skillnader i inre menar faktorer mellan länen inte förändrar slutsatsen att det finns väsentliga stordriftsfördelar. RRV bedömer att det baserat på resursförbrukningen år 1997 är möjligt att minska variationerna i resursåtgång ärende och därmed per sänka kostnaderna inom flertalet lantbruksenheter. RRV bedömer att ungefär hälften av de lantbruksenheter för respektive stödtyp har som de högsta kostnaderna ärende bör kunna sänka dem till ungefär per kostnadsnivån för medianlänet för stödformen. RRV bedömer att en sådan sänkning av kostnadsnivån hade år 1997 inneburit en besparing om ca 23,4 miljoner kronor. Totalt, inklusive en besparing för de fyra stödfonner befinner som sig under den kritiska massan, bedömer RRV besparingen till 28,7 miljoner honor. RRV:s sammantagna bedömning är att variationerna i resursåtgången per ärende är för stora och att variationerna är så stora att de inte kan förklaras med tillfälliga olikheter föreligger enbart år 1997. RRV:s som bedömning är att det finns skäl att vidta åtgärder för att öka den administrativa effektiviteten. RRV gör följ ande överväganden förslag till åtgärder: om 0 Det är inte motiverat att omfördela berörd stödform till annan lantbruksenhet för att öka ärendemängden. En omfördelning av enskilda stödfonner skulle innebära att SAMblankettens ansökningar för dessa län skulle granskas två lantbruksav enheter, vilket skulle medföra oklarheter för lantbrukarna med olika handläggare i skilda län. RRV bedömer därför eventuell omföratt en delning av stödformer inte är realistisk och därför inte behöver övervägas ytterligare.

3 SOU1998:147

66 Resursanvändning

Det inte motiverat att isolerat överföra samtliga uppgifter 0 är från lantbruksenhet med små ärendevolymer till annan lanten bruksenhet för att öka ärendemängden. överföring uppgifter till lantbruksenhet RRV anser att en av annan verksamheten vid berörd länsstyrelse avvecklas eller skulle innebära att mindre del, exempelvis med för rådgivning, fältkvarstår till resurser kontrollverksamhet för hantering strukturfondsstöd. För dessa samt av har resursminskningen betydelse, för lantlantbruksenheter men helhet är relativt liten. RRV bebruksadministrationen som summan dömer därför det inte finns anledning att överväga nedläggning av att enskilda lantbruksenheter inte samtidigt gör andra förändringar om man organisation och styrning lantbruksenhetema. av av Överväg andra typer åtgärder för att minska skillnaderna 0 av mellan lantbruksenheter. pekar på sätt att öka styrning och uppföljning är att årli- RRV att ett normalkostnader för handläggning ett ärende i respekgen fastställa av stödforrn och därefter låta dessa utgöra för respektive lanttive norm för ökat kunskapsutbyte mellan lantbrukbruksenhet samt arrangera senhetema och öka stödet från Jordbruksverket i form IT-stöd, rådav givning och tillsyn. kostnaden dock kommer att öka åtminstone initialt RRV menar att för fram nonnkostnader och att ökat stöd då ktmskapsutbytet att ta ge från Jordbruksverket kräver utökade RRV bedömer att det är resurser. väsentlig besparing denna typ ökad svårt att realisera en genom av

styrning och uppföljning.

Ett göra styrningen och uppföljningen mer effektiv är annat sätt att enligt RRV Jordbruksverket ansvaret för att fördela resurserna till att ge respektive lantbruksenhet, givet en fördelningsmodell som gör att resurstilldelningen blir förutsägbar och jämförbar mellan länsstyrelser. bedömer samlat för resursfördelning, kombinerat RRV att ett ansvar med möjligheter att styra lantbruksenheterna som regeringen nystörre ligen beslutat Jordbruksverket, gör det möjligt att realisera en väge sentlig besparing. Ett tredje att göra styrningen och uppföljningen mer effektiv är sätt utforma för att optimera handläggning och kontroll

att organisationen

till Detta alternativ bygger på att ansvaret för

av EU-stödet jordbruket.

handläggning och beslut direktstöd överförs från länsstyrelserna av om till Jordbruksverket. RRV att detta skulle sannolikt innebära att menar antalet regionala enheter minskades till kanske 8-10 under centralmyndigheten Jordbruksverket. RRV att detta alternativ, med en renanser odlad organisation för jordbruksstödet, gör det möjligt att realisera yti förhållande till alternativet att Jordterligare besparingar ovan, ge

bruksverket ansvaret för fördelningen till respektive lantav resurserna bruksenhet. RRV bedömer att det i detta tredje alternativ finns möjlighet att realisera stordriftsfördelama. Ytterligare besparingar i förhållande till av RRV beräknade 28,7 miljoner kronor bedöms möjliga. RRV påpekar att det för att få tillräckligt underlag för denna typ av förändring krävs en analys av sambanden mellan lantbruksenheternas och länsstyrelsernas arbete i övrigt i förhållandet till sambanden mellan lantbruksenheterna och Jordbruksverket och att detta kanske främst gäller sam-

banden mellan milj öersätmingarna och miljöarbetet vid länsstyrelserna.

4.2.2 kommentarer

Resursarbetsgruppens

Den av utredningen tillsatta arbetsgruppen har analyserat RRV:s slutsatser och förslag. Arbetsgruppen delar RRV:s uppfattning att det kan finnas stora om skillnader mellan länsstyrelserna i resursåtgång ärende och att åtper gärder bör vidtas för att analysera och reducera skillnaderna. Enligt

arbetsgruppens mening bör det sålunda finnas rationaliseringspoten-

en tial inom jordbruksadministrationen. RRV har framhållit att det för vissa stöd finns "lcritisk massa" en under vilken ärendehanteringen inte är tillräckligt effektiv och att det för vissa stöd finns en stordriftsfördel. Arbetsgruppen att det kan anser finnas vissa volymfördelar i ärendehanteringen. Dock finns det inom arbetsgruppen delade uppfattningar om vad som bör göras för att minska skillnaderna i resursåtgång och för att uppnå stordriftsfördelama. Arbetsgruppen tar inte ställning till de organisatoriska förändringar som RRV har övervägt utan har där redovisat olika meningar i som följande avsnitt redovisas i form kommentarer från olika företrädare. av Arbetsgruppen framhåller dock rent allmänt att det är viktigt med en flexibel, dynamisk och kostnadseffektiv organisation till följd den av starka förändringstakt kan förväntas när det gäller stödsystem och som teknikutveckling. Samtidigt finns det rad ytterligare faktorer är en som viktiga att beakta, t.ex. värdet samordnad länsförvaltning, närav en

hetsprincipen etc.

4.2.2.1 Kommentar länsstyrelseföreträdarna av

De i arbetsgruppen ingående företrädarna från länsstyrelserna har läm-

nat en särskild kommentar till RRV:s rapport.

68 Resursanvändning

De att frågorna i enkäten inte alltid motsvarade den redovisanser ningsstruktur finns i länsstyrelsemas tidsredovisning och som vasom rierar mellan länen och att många på detalj frågor därför har behövs svar uppskattas. Som exempel nämner de fördelningen mellan de av resurser

olika ersättningsfonner ingår i det samordnade ansökningsförfa-

som randet SAM98, där flera ersättningar söks och handläggs samma blankett och handläggare samt att resursfördelningen mellan av samma olika stödfonner har skett schablonmässigt och olika från län till län. De konstaterar att närmare analys hur detta påverkar de redovisaen av de skillnaderna mellan länen inte har gjorts. Länsstyrelseiöreträdama att de skillnader i tidsåtgång per menar ärende mellan lägsta och högsta värden, redovisas i underlagsmasom terialet uttryckt i timmar ärende, kan i stor utsträckning hänföras per

till brister i den underliggande redovisningsstrukturen. Som exempel

arealersättning 1,53-5,65 timmar per ärende, djurbidrag 0,75anges 6,26 timmar ärende, biologisk mångfald l,59-8,29 timmar per per ärende etc. De att de stora skillnaderna inte svarar mot länsstymenar relsernas praktiska erfarenhet utan att erfarenheten är snarare den att begränsade för EU-administrationen tvingar fram effektiva resurser rutiner anpassade till förutsättningarna i respektive län. Då det samlade materialet är stort, de att medelvärdena för anser landet kan rimliga, konstaterar samtidigt att någon närmare vara men analys detta har inte gjorts och att den redovisade variationen kring av sådana medelvärden är uppenbart överdrivna. De påpekar att RRV:s rapport tidsåtgång och kostnader för år avser 1997 och att länsstyrelserna under år 1997 i varierande omfattmenar ning även arbetade med 1996 års ärenden, särskilt inom miljöersättningsområdet. Sedan dess har väsentliga förändringar i EUadministrationen tillkommit. Som exempel nämner de tillkomsten av ytterligare två stödfonner, ett helt nytt digitalt kartredovisningssystem, ett system för uttag kartavgifter samt handläggning av djuridentiteav Vidare påpekas att det inför år 1999 planeras ytterligare förändter. ringar med bl.a. ett nytt blankettsystem och utökad möjlighet för en digital datafângst från brukare till myndighet. Länsstyrelseiöreträdama att det, bortsett från osäkerheten i anser underlagsmaterialet, kan finnas ett flertal förklaringar till variationema mellan länen i tidsåtgång ärende. Bland dessa förklaringar nämns per t.ex. möjligheten till rationell masshantering i län med stora ärendemängder, skillnader i ambitionsnivå vid handläggningen t.ex. olika ambitioner att ligga långt framme med återkravshantering, skillnader i jordbruksiöretagens struktur och skillnader i de enskilda ansökningaromfattning och kvalitet. nas

SOU 1998: 147 Resursanvändning 69

De delar dock RRV:s uppfattning att de redovisade skillnaderna är stora och anser att åtgärder bör vidtas för att analysera och, i de fall skillnaderna inte enbart är redovisningstekniska, reducera dessa. De anser dock att skillnaderna inte rimligen kan så stora i verklighevara ten, varför möjligheterna till kostnadsbesparingar i detta avseende är begränsade. Vad gäller totalkostnaden per ärende för olika ersättningsformer anser de att variationen mellan länen är orimligt stor. De att det vid menar en närmare granskning av rapporten framgår att de timkostnader som legat till grund för kostnadsberälcningama varierar från 167 till 450 kronor per timme i olika län. Dessa skillnader i timkostnader anses vara uppenbart orealistiska. Vad gäller RRV:s beräkningar normalkostnader ärende och av per besparingspotentialer anser länsstyrelseföreträdarna att dessa är intressanta men att de mäste kompletteras med ett antal faktorer: 0 Tidsåtgången och kostnaderna avser år 1997. EU-administrationens

omfattning t.ex. ärendemängd och kontrollfrekvenser för kom-

mande år kan ännu bara uppskattas. 0 EU-administrationen kan behöva till de skärpta krav anpassas som följer av påpekanden och anmärkningar vid revisioner. 0 Ytterligare några år med detaljreglering inom de svenska miljöersättningsprogrammen kommer att kräva ökade handläggningsresurser för de årliga utbetalningsansölmingama, omprövningar, återkrav

m.m. 0 Effektivare handläggning kan förväntas samordning genom av checklistor, rutinbeskrivningar, beslutsmallar inom fondkoorm.m. dinatorprojektet samt genom förbättrad struktur och tillgänglighet i det gemensamma ADB-systemet. De presenterar i sin kommentar beräkning tidsåtgången även en av per ärende med hänsyn till dessa nämnda faktorer. ovan Länsstyrelseföreträdarna att ett framräknat nonntal för tidsåtanser gången vid EU-administrationen kan användas underlag för som en dialog med de län som mera markant avviker från nonnvärdet i sitt redovisade beräkningsunderlag. Län med låg redovisad tidsåtgång skulle därvidlag kunna förmedla goda erfarenheter rationell administration. av Län med hög redovisad tidsåtgång skulle kunna söka naturliga eller påverkbara faktorer som givit utslag i redovisningen. De poängterar att det i Jordbruksverkets roll fondkoordinator som finns förutsättningar för insamling och utvärdering de olika admiav nistrativa rutiner som tillämpas länsstyrelsema. Genom att förmedla av de mest effektiva administrativa rutinerna till länsstyrelserna kan besparingar uppnås. Dels införande optimala rutiner, dels genom av ge-

70 Resursanvändning SOU 1998: 147

att länsstyrelserna besparas det dubbelarbete som består i att utnom veckla och säkerställa länsvisa system. Vidare de att RRV-rapportens beskrivning länsstyrelsemas anser av och lantbruksenhetemas resurstilldelning for EU-administrationen, inte enligt deras bedömning utan att verksamheten sedan flera år stämmer kännetecknas resursknapphet och därmed starka incitament för adav ministrativ effektivisering. Vad gäller frågan att använda fördelningsnycklar till all EUadministration, de att dessa inte kan rekommenderas då de menar anser detta skulle försvåra för enskilda länsstyrelser att söka den mest att kostnadseffektiva EU-administrationen utifrån den samordnade länsförvaltningens förutsättningar i respektive län. Vad gäller RRV:s beskrivna organisationsmodell, med 8-10 regionala enheter under centralmyndigheten Jordbruksverket, de att anser

RRV i beräknat besparingsmöjlighetema motsvarande 23,4

rapporten miljoner utifrån sänkning tidsåtgången ärende i län kronor en av per med uppgiven hög tidsförbrulcrling. De att det inte är relevant att menar hänföra denna beräknade besparing till organisationsmodell och en ny de ekonomiska konsekvenserna organisationsmodell inte att av en ny redovisats.

Länsstyrelseföreträdama att t.ex. merkostnader på grund av

menar ökade avstånd inte har beräknats i den beskrivna organisationsmodel-

len. De vidare att de besparingar kan vinnas genom ökade anser som stordriftsfördelar rör ett litet antal län där antalet jordbruksföretag är klart genomsnittet. De det också rimligt att viss andel lägre än anser en denna merkostnad måste accepteras naturlig följd landets av som en av näringsgeograñska struktur och att viss del merkostnaden komen av med all sannolikhet elimineras då alla län, oberoende storlek, mer att av får del gemensamt utvecklade optimala systern för EU-administraav tionen. Vidare poängterar de att att administrera EU-ersättningama genom vid länsstyrelserna erhålls möjlighet att inom en och samma mynen flexibel personal- och resursdisposition med hänsyn dighet kunna ha en till arbetstoppar, tillgång till specialistkompetenser inom olika berörda sakområden fördelen att kunna integrera jordbrukets EU-admisamt nistration i länets regionalpolitiska utveckling inte minst i norra Sveriarbete med olika strukturfonder. ges Vad gäller frågan att kunna samordna hanteringen mellan angränsande län sådana lågfrekventa ärendetyper kräver specialistav som kompetens i handläggning och kontroll de att detta kan vara raanser tionellt och bör utredas närmare.

4.2.2.2 Kommentar av jordbruksverksföreträdama

De i arbetsgruppen ingående företrädarna för Jordbruksverket har lämnat en särskild kommentar till RRV:s rapport. De menar att administrationskosmaden är beroende mängden av av de i många fall komplicerade regelsystemen för jordbrukarstöden. Vidare påpekas att förenklingar av t.ex. miljöersättningarna kan leda till minskad administration, samtidigt Agenda 2000 kan väntas medfösom ra en väsentligt utökade administrationskostnader. De att det är menar sannolikt att samtliga regelförändringar medför ett nettotillskott i fråga om administrationen. Jordbruksverksföreträdama menar att det inom för existeranramen de regelverk finns dock betydande möjligheter att effektivisera administrationen och att sådana möjligheter finns till följd erfanu av vunna renheter under ett antal år. Vidare att teknik kan ytterligare anses ny öka möjligheterna till rationaliseringar. De att RRV:s rapport bör menar utgöra grunden för ett kommande ställningstagande. RRV har i sin rapport redovisat ett antal olika alternativ för att möjliggöra en effektivisering administrationen. RRV har bedömt det av att alternativ som har störst möjlighet till besparingar är att inrätta regien onal organisation vid Jordbruksverket. Jordbruksverksföreträdarana delar denna bedömning och förordar den. Grunden för denna bedömning anges endast frågan kostnadseffektiv administration. vara om en Det påpekas att det finns en rad andra faktorer, t.ex. önskemål om samordnad länsförvaltning, är viktiga inte beaktats. De som men som anser att en regional organisation ger möjlighet att realisera de stordriftsfördelar i rapporten har påvisats i stödhandläggningen. Antalet regiosom nala enheter kan minskas jämfört med nuläget kan fortsatt men vara lokaliserade till länsstyrelsema. Därutöver de att endast sådan anser en Organisationsform tillräckliga förutsättningar för enhetlig hanteger en ring av stödärenden i enlighet med EU:s förvaltningskrav, vilket kan minska svenska statens kostnader i form sanktioner. av Jordbruksverksföreträdama att regional organisation också menar en ger en tydligare rollfördelning där länsstyrelsen de så önskar om genom aktiv rådgivning kan stödja lantbrukarna i länet. De menar att i ett längre perspektiv kan teknik ytterligare ny ge möjligheter till ytterligare effektivisering och viktig sådan möjatt en lighet är att få in riktigt ifyllda ansökningar från lantbrukarna, vilket kan främjas att hjälpa lantbrukarna med kontroller i datagenom systemen vid ansökningarna. De menar att det därför är viktigt att inte nu låsa fast sig i en organisationsstruktur inte är rationell. Vidare som poängteras att Agenda 2000 också kan påverka utformningen av organisationen.

72 Resursanvändning

4.2.2.3 Kommentar från Riksantikvarieämbetets företrädare

Den i arbetsgruppen ingående företrädaren för Riksantikvarieämbetet har lämnat särskild kommentar till RRV:s rapport. Han anser i likhet en med RRV att skillnaderna mellan länsstyrelserna är stora. Han menar det dock är uppenbart att lantbruksenhetema i olika hög grad har att lyckats i styrningen och uppföljningen administrationen av stöden av till jordbruket. Riksantikvarieämbetets företrädare delar inte RRV:s och Jordbruksverkets synpunkter och slutsatser när det gäller ett alternativ med en ny regional organisation vid Jordbruksverket innefattande en reducering antalet enheter. Han att de ekonomiska konsekvenserna av en av anser ändrad regional organisation inte är tillräckligt utredda och konsekvenför rad andra faktorer t.ex. den samordnade länsförvaltserna en som ningen inte beaktats. Vidare den samordnade länsförvaltningen anses viktig förutsättning för reellt tvärfackligt samarbete och ett utvara en vecklat sektorsansvar.

4.2.3 Resursfördelning och budgetteknik

Resursarbetsgruppen har granskat den teknik som Sverige har för att anslå medel för administrationen EU:s direktstöd. av Resursarbetsgruppen att det finns anledning att överväga en anser gör det möjligt att pröva behöver tillföbudgetteknik som om resurser när förändringar i regelsystem eller dess tillämpning genomförs unras der pågående budgetår. För att kunna hantera och utökade uppgifter inom jordbruksadnya ministrationen under löpande budgetår arbetsgruppen att medel anser bör kunna användas för ökade kostnader direkt utan att det krävs ett riksdagsbeslut. Om det ökade resursbehovet är permanent bör frånytt därefter underställas riksdagen för sedvanlig prövning i budgetprogan positionen. Resursema bör därvid anvisas under ordinarie förvaltnings-

anslag. Tre alternativ till lösning av problemet presenteras: Särskilda medel avsätts inom t.ex. anslaget för Jordbruksverkets förvaltningskostnader. Medel under särskild anslagspost ställs till en regeringens disposition. Tillgängliga rammedel under ett EG-relaterat nationellt anslag, t.ex. intervention och exportbidrag för jordbruksprodukter, görs tillgängliga ett riksdagsbeslut utvidgat användningsområde för genom om anslaget.

1998:147 Resursanvändning 73

l

Utvidgade lånemöjligheter för berörda myndigheter att genom nuvarande krediter i Riksgäldskontoret ändras.

4.3 Lantbrukamas

resursanvändning

Det är förknippat med stora svårigheter att få fram uppgifter som svarar mot verkliga förhållanden när det gäller resursåtgången hos lantbrukarna. Utnyttjandet av konsulter varierar i mycket stor utsträckning, del en lantbrukare gör allting själva, många gör grundarbetet och vissa överlämnar hela arbetet med ansökan till konsulter. Lantbrukamas riksförbund uppskattar att lantbrukare ägnar sig en storleksordningen ett par veckor inläsning och ifyllande under ansökningsperioden, vilket i effektiv tid kan motsvara två timmar daom gen. En lantbrukare som koncentrerar sitt arbete med ansökan bedöms sannolikt avsätta ett par dagar inläsning och ifyllande, vilket i effektiv tid bör motsvara åtminstone hel dags arbete. Med uppskattad en en tidsåtgång på tio timmar och ett antagande om en kalkylerad arbetskostnad om ca 150 kronor per timme inklusive avgifter, kan kostnaden för lantbrukarens eget arbete med ansökan uppskattas till 1 500 lqonor. Omräknat till samtliga lantbrukare ansöker EU-ersättningar, som om kan detta uppskattas till administrativ kostnad 100 miljoner en av ca kronor. Till detta kommer tid för förberedelse och medverkan vid fältkontroller. LRF Konsult AB:s EU-rådgivning lämnas till 25 000 jordbruksca företag. Med en antagen genomsnittlig konsultinsats på två timmar med en timkostnad 500 kronor detta totalkostnad på 25 miljoom ger en ca ner lqonor för lantbrukarna vad köpta konsulttjänster från LRF avser Konsult AB. Hushållningssällskapen i de olika länen erbjuder också konsulttjänster till lantbrukarna. Omfattningen år 1998 hantering var en av ca 3 400 stöd. Med ett antagande om en genomsnittlig konsultinsats på två timmar med timkostnad 500 kronor motsvarar detta kostnad en om en av ca 3,4 miljoner kronor för lantbmkama. Därtill kommer de arbetsinsatser utförs ett stort antal mindre som av

konsultföretag.

5 EU:s

gemensamma jordbrukspolitik

5.1 Målen för EU:s

gemensamma

jordbrukspolitik

Målen för EU:s jordbrukspolitik the Common Agriculgemensamma tural Policy CAP formulerades redan år 1957 i Romfördraget. I arti- kel 39 i fördraget anges att den jordbrukspolitiken skall gemensamma ha som mål att 0 höja produktiviteten inom jordbruket genom att främja tekniska framsteg och genom att trygga rationell utveckling jordbruksen av produktionen och ett optimalt utnyttjande produktionsfaktorema, av särskilt arbetskraften, 0 på så sätt tillförsäkra jordbruksbefolkningen skälig levnadsstanden ard, särskilt höjning den individuella inkomsten för genom en av dem arbetar inom jordbruket, som 0 stabilisera marknadema, 0 trygga försörjningen, 0 tillförsäkra konsumenterna tillgång till till skäliga priser. varor I Romfördraget anges vidare att det vid utfommingen politiken av och de särskilda åtgärder som krävs för att tillämpa den skall tas hänsyn till 0 jordbruksnäringens särskilda karaktär som är följd jordbrukets en av sociala struktur och av strukturella och naturbetingade olikheter mellan olika jordbruksregioner, 0 nödvändigheten att gradvis genomföra lämpliga anpassningsåtav gärder, 0 det faktum att jordbruket i medlemsstaterna utgör sektor är en som nära förbunden med ekonomin i dess helhet. När målen ställdes dåvarande EG-6 Frankrike, Tyskland, upp var Italien samt Beneluxländema nettoimportörer de flesta jordbruksav varor. De mål sattes och sedan dess varit gällande inriktades på som upp produktionen. Att förbättra produktiviteten och expandera jordbruksproduktionen behov bedömdes rimliga och meningsfulla mot var som bakgrund den situation rådde i Europa efter kriget. Försöijav som ningssäkerhet på hemmamarknaden viktig. Inkomstmålet fick var en

gemensamma

framträdande roll och jordbruket huvudsysselsättning för närm-

var en

fjärdedel befolkningen. are en av

De jordbrukspolitiska målen i Romfördraget har inte ändrats, trots de stora förändringar skett i ekonomin. Indirekt kan dock målen

som sägas ha ändrats att medel tillskapats, särskilt när det gäller

genom nya struktur-, miljö- och regionala åtgärder. Jordbrukets ekonomiska roll i samhället har minskat. Jordbruket svarade år 1993 för ca 2,5 procent av BNP och 5,7 procent sysselsättningen i nuvarande EU15.

ca av

5.2 Medel inom EU:s

gemensamma

jordbrukspolitik

5.2.1 Utveckling CAP

av

De formella målen för EU:s jordbrukspolitik har varit oförändrade sedan starten. CAP:s medel har däremot förändrats under åren; en utveckling kan beskrivas evolutionär snarare än revolutionär.

som som

De olika regleringarna har ändrats successivt och regler har till-

nya kommit vid behov. Sällan har dock några medel försvunnit. Med åren har därför medlen blivit alltmer komplexa och svåra att överblicka. En viktig förklaring till detta är att beslutsprocessen ut som den gör, där

ser de olika medlemsländemas ofta disparata intressen leder till kompromisser och paketlösningar.

CAP från början helt inriktad på att trygga livsmedelsförsörj-

var ningen att stimulera produktionen. Genom marknadsprisstöd, i

genom form administrativt fastställda priser bl.a. interventionspriser

av som samt gränsskydd, fick EU:s jordbrukare högre priser jämfört med pri-

på världsmarknaden för sin produktion. serna

Marknadsprisstöden utvecklades till att omfatta fler produkter och ofta utformades eller mindre speciallösningar på varje område. Fler

mer interventionsåtgärder infördes och exportbidrag användes för export till länder utanför EU. De höga marknadsprisstöden tillsammans med teknisk och ekonomisk utveckling ledde till att jordbruksproduktionen ökade inom EU. Konsumenternas efterfrågan inom EU ökade emellertid inte i lika stor utsträckning. EU övergick på 1970-talet från att ha varit nettoimportör till att bli nettoexportör av flera j ordbruksvaror, särskilt vegetabilie- och animalieprodukter, där EU har höga stöd. EU är däremot fortfarande stor nettoimportör av t.ex. frukt och grönsaker

en där EU:s stödnivåer är förhållandevis låga. EU är också nettoimportör

oljeväxter och proteinfoder. Dessutom importerar EU stora kvantiav teter u-landsproducerade jordbruksvaror, såsom kaffe, te och kakao,

E U:s gemensamma jordbrukspolitik 77

som inte omfattas av EU:s marlcnadsregleringar. Till följd stora av produktionsöverskott på vissa blev produktionsbegränsningar ett nytt varor inslag bland CAP:s medel fr.0.m. l980-talet. Dessa infördes först på mjölkområdet. EU:s jordbrukspolitik saknade från början åtgärder för struktur, miljö- och regionala frågor. I början av l970-talet infördes de s.k. strukturfondema bara till del som en ligger inom CAP men det var först år 1989 som anslagen till dessa fonder ökade markant. Strukturpolitiken har, liksom CAP i övrigt, blivit mer komplex med åren. Känneteclcnande för struktur- och regionalpolitiken är att den har förändrats varje gång medlemsländer tillkomnya mit i EU. Senast år 1995 tillkom ett nytt stöd till regioner med låg befolkningstäthet mål 6 som var särskilt anpassat för Sverige och Finland. Särskilt stort genomslag fick de kompletterande åtgärderna i reformen, då miljöåtgärder infördes i större utsträckning år 1992 inom CAP. År 1992 beslutades den hittills omfattande

om mest förändringen av

CAP. Bakgrunden till beslutet främst kritik mot tilltagande övervar

skott och därav följande budgetkostnader. De produktionsbegränsande

åtgärder som vidtagits under 1980-talet hade visat sig otillräckliga. vara

Även politikens oförmåga klara inkomstfördelningsmål och effek-

att terna på miljön angavs som motiv. Vid tidpunkten för reformen fanns även ett internationellt tryck på förändring CAP i de då pågående av

handelsförhandlingama i GATT:s Uruguayrunda.

De grundläggande förändringarna den politiken av gemensamma som beslutades år 1992 att var 0 sänka de administrativa priserna, 0 kompensera lantbrukarna för prissänkningar med direktstöd,

0 införa produktionsbegränsningar samt att

0 införa miljöersättningar och andra s.k. kompletterande åtgärder. De varuområden som omfattades reformen år 1992 av var sparmmål, oljeväxter, proteingrödor och nötkött. Reformen innebar att nivåerna på gränsskydd, exportbidrag, interventionspriser sänktes och m.m. att dessa medel därmed har fått minskad betydelse inom de varuområden som omfattas. För att kompensera prissänkningen infördes i stället direktstöd djur eller ha, dvs. djurbidrag och arealbidrag. I samband per med reformen infördes s.k. kompletterande åtgärder, vilket innefattade

miljöersättningar, stöd vid förtidspensionering samt stöd för skogliga

åtgärder inom jordbruket. Efter 1992 års reform av CAP har reformer gjorts på flera varuområden såsom ris samt frukt och grönsaker. Diskussioner pågår förom ändringar i regleringama för vin, tobak och olivolja. Diskussioner har också påbörjats om framtida förändringar av regleringama för nötkött, mjölk och spannmål inom för den s.k. Agenda 2000. ramen

,mm

78 EU:s jordbrukspolitik

gemensamma

De medel används i den jordbrukspolitiken i dag

som gemensamma

är huvudsakligen interna marknadsprisstöd främst exportbidrag, produktionsbegränsningar och interventionsåtgärder, direktstöd areal-

och djurbidrag, gränsskydd främst tullar, i vissa fall nedsatta genom handelsavtal, miljöersättningar samt regional- och strukturstöd.

De interna marknadsprisstöden, direktstöden samt gränsskyddet lig-

alla inom de s.k. marknadsregleringama. Dessa stöd belastar EU:s ger budget till 100 procent och betalas EUGFJ :s garantisektion. Miljöer-

ur sättningama, delvis betalas med nationella medel, betalas också ur

som garantisektionen. Struktur- och regionala åtgärder inom jordbrukssek-

finansieras däremot huvudsakligen medel i EUGFJ utvecktorn av :s lingssektion tillsammans med nationella medel. Därutöver finns det strukturfonder ligger utanför jordbruksfonden.

som

År 1996 uppgick EU:s utgifter för CAP till ca 43 miljarder ecu drygt 370 miljarder kronor, vilket stor ökning jämfört med år

var en

1995 då utgifterna uppgick till 37 miljarder ecu drygt 320 miljarder

ca kronor. Denna budgetökning beror dock främst på utvidgningen från 12 till 15 EU-länder år 1995, vilket påverkade utgifterna i synnerhet under år 1996. Av 1996 års utgifter gick 45 procent till direktstöd och 42 procent till marknadsprisstöd. Direktstödens andel har ökat sedan de infördes år 1992, och uppgick år 1996 till drygt 19 miljarder ecu knappt 170 miljarder kronor. EU:s utgifter för marknadsprisstöden år

i 1996, knappt 18 miljarder 160 miljarder kronor, var

som var ecu emellertid lägre än beräknat på grund höga världsmarknadspriser på

av 1

spanmnål. EU:s utgifter för de kompletterande åtgärderna fördubblades mellan åren 1995 och 1996 från drygt 0,8 miljarder ecu till drygt 1,8 miljarder från 7,2 till 16,1 miljarder kronor, varav miljöersätt-

ecu ningarna år 1996 uppgick till knappt 1,4 miljarder EUGFJ :s utgif-

ecu. ter för regional- och strukturstöd har också ökat och uppgick år 1996 till drygt 3,8 miljarder drygt 33 miljarder kronor. De kompletter-

ecu ande åtgärderna samt struktur- och regionalstöden medfinansieras dess-

li utom av medlemsländerna.

5.2.2 CAP:s marknadsregleringar i dag

Tre grundläggande principer för regleringama etablerades redan när de första marlcnadsregleringama infördes under 1960-talet och gäller fortfarande; g

marknad med ñi rörlighet för jordbruksprodukter med 0 gemensam

administrativa priser,

gemensamma

gemenskapspreferens, dvs. producerade inom unionen skall ha

0 varor

företräde framför importerade varor,

0 gemensam och solidarisk finansiering. Den gemensamma marknaden inom EU har skapats genom att tullar, exportstöd och andra typer av konkurrenssnedvridande subventioner har tagits bort mellan medlemsländerna. Gemensamma priser innebär att administrativa priser satta i ecu gäller inom hela unionen. Ett sådant pris är interventionspriset. Även exportbidrag, tullar och stöd inom unionen. Däremot kan marknadspriserna är gemensamma skilja sig inom unionen bl.a. beroende på hur stor den regionala produktionen är i förhållande till efterfrågan. Gemenskapspreferensen innebär att varor inom EU företräde på ges marknaden framför från tredje land. Detta sker att jordvaror genom bruksvaror från tredje land beläggs med gränsskydd, främst tullar. Även andra åtgärder inom marknadsregleringama leder till att en högre prisnivå upprätthålls inom EU i jämförelse med de priser som gäller utanför EU. Gemensam finansiering innebär att åtgärderna inom marknadsregleringama finansieras med pengar ur EU:s budget. EU:s budgetintäkter består tullar, sockeravgifter samt avgifter från medlemsländerna. av Medlemsländernas avgifter representerade år 1995 70 procent ca av

EU:s budgetintäkter.

Marknadsregleringama uppvisar stor flora instrument såsom en av bl.a. exportbidrag och tullar vid handeln med tredje land samt interventionsåtgärder och produktionskvoter inom unionen. Dessa instrument stödjer en generellt högre prisnivå inom EU jämfört med världsmarknaden. Exportbidrag, som avser att kompensera för skillnaden mellan EUpris och världsmarknadspris vid export till tredje land, betalas ut vid EU:s export till tredje land. Exportbidragen, förekommer på de som flesta jordbruksvaror som produceras inom EU, håller därmed priserna uppe inom unionen. Exportavgifter kan tillämpas världsmarknadsom priserna överstiger priserna inom EU. Därigenom hålls priset på den interna marknaden nere, vilket gynnar konsumenterna i EU. Detta har under år tillämpats på spannmål. senare Importvaror från tredje land beläggs med en tull eller någon annan typ av gränsskydd. Detta leder också till att priserna inom EU hålls på en nivå som är högre än på världsmarknaden. Som följd GATTen av avtalet från Uruguayrundan det s.k. UR-avtalet har de tidigare rör- - liga avgifterna ersatts tullar. Trots UR-avtalet kvarstår emellertid av fortfarande ett rörligt gränsskydd för några jordbruksprodukter, bl.a. för frukt och grönsaker.

Produktionsbegränsningar i fonn olika typer kvoteringar har

av av blivit allt vanligare inom CAP. Genom att begränsa produktionen av en viss produkt begränsas utbudet inom unionen och priserna kan därigen-

80 EUss gemensamma jordbrukspolitik

hållas Hur mycket produktionsbegränsningen styr utbudet, om uppe. och därmed priset, varierar mellan de olika produkterna.

Produktionsbegränsningar tillämpas bl.a. inom mjölk- och sockersektorerna.

På mjölkområdet innebär mjölkkvoter i praktiken att produktion över den tillåtna kvoten är omöjlig, eftersom produktion över kvot drabbas avgift är högre än avräkningspriset. På sockerområ-

av en som det innebär kvoteringen att den produktion överstiger s.k. A- och

som B-kvot, dvs. C-socker, inte omfattas EU:s marknadsreglering utan

av måste exporteras till tredje land utan exportbidrag.

Inom gemenskapen tillämpas rad interventionsåtgärder för

även en att stödja hög prisnivå inom EU. När priset riskerar att sjunka under

en

viss nivå kan EU ingripa interventionsköp. Som intervenen genom tionsåtgärder räknas även bl.a. konsumtionsstimulerande åtgärder i form prisrabatter samt åtgärder för att stödja avsättningen.

av

Produktstöd finns framför allt på jordbruksvaror där EU, på grund

handelspolitiska bindningar, inte har gränsskydd. Stöden utbetalas av

kilogram levererad produkt. Generellt stimuleras utbudet genom per dessa stöd.

De flesta direktstöd har införts för att kompensera för sänkta prisstöd och därmed sänkta priser. Direktstöden utbetalas per ha eller

som djurenhet, har inte direkta effekt på utbud och priser som ex-

samma portbidrag, intervention och andra marknadsprisstöd.

Direktstöden kan dock indirekt sägas stimulera produktionen. Flertalet förädlade livsmedel omfattas också EU:s marknadsreg-

av

leringar genom exportbidrag och gränsskydd.

Detta beror på att dessa regleringar påverkar priset på de jordbruksråvaror livsmedelsindustrin använder.

som

5.3 strukturstöd m.m.

Miljöersättningar,

Före år 1992 fanns endast ett fåtal miljöåtgärder inom CAP. I samband med CAP-reformen år 1992 införde EU miljöersättningar på jordbruksområdet för att komplettera och miljöanpassa marknadsregleringarna. Formella miljömål inom CAP saknas emellertid fortfarande.

EU har fastställt för miljöersättningama medan detaljerna ut-

ramar formas på nationell nivå efter godkännande EU. Ersättningarna del-

av finansieras respektive medlemsland. Syftena med ersättningarna är

av bl.a. att uppmuntra mindre intensiva produktionsmetoder, främja en miljövänlig extensifiering, främja ett utnyttjande av jordbruksmark som tar hänsyn till skydd och förbättring miljön, naturen, landskapet,

av naturresurserna och den biologiska mångfalden, främja ekologisk od-

EUss gemensamma jordbrulcspolitik 81 E i 1 ling samt uppmuntra att jordbruksmark långsiktigt tas ur produktion av miljöskäl, t.ex. för anläggning av våtmarker eller i erosionskänsliga områden.

Strukturpolitiken i EU började ta form i början av 1970-talet och medel tillfördes de s.k. strukturfondema. Anslagen var i början blygsamma.

I samband med att den s.k. enhetsakten antogs år 1987 skrevs målet

ekonomisk och social sammanhållning, dvs. viljan att minska om skillnaderna mellan olika regioner, in i Romfördraget. Resultatet blev

genomgripande reform som trädde i haft år 1989, och en avsevärd en ökning anslagen till strükturfonderna. Strukturfondema, dvs. den

av regionala fonden, den sociala fonden och jordbruksfondens utvecklingssektion dessutom finns fjärde fond för fiske, koordinerades

en och den nuvarande ordningen, med ett begränsat antal huvudmål för verksamheten, infördes.

Efter den senaste refonneringen av struktur- och regionalpolitiken, år 1993, beslutades om följande huvudmål för perioden 1994-1999: 0 ekonomisk anpassning av eftersatta regioner,

ekonomisk omställning områden med avtagande industriell akti- 0 av

vitet, bekämpning långtidsarbetslöshet och åtgärder som underlättar

0 av

inträdet på arbetsmarknaden för ungdomar, förebyggande åtgärder mot arbetslöshet utbildning, främja landsbygdens utveckling, anpassning av jordbrukets struktur, utveckling av ekonomisk mångfald i känsliga landsbygdsornråden.

Som följd att Sverige och Finland blev EU-medlemmar ska-

en av pades ett mål 6 att stödja regioner med låg befolkningstäthet.

som avser

På jordbruksområdet är det främst mål 5a och 5b samt mål 6 som är aktuella.

Mål 5a stöd till omstrukturering av jord- och skogsbruket

avser även fisket men detta finansieras ur fiskefonden. Åtgärder som kan finansieras inom detta stöd omfattar bl.a. investeringsstöd, startstöd till

jordbrukare, startstöd till producentorganisationer för frukt och unga grönsaker, stöd till att förbättra och vidareutveckla hantering, förädling och marknadsföring av jord- och skogsbruksprodukter samt stöd till mindre gynnade områden Less favoured areas LFA. Stöden, som är

frivilliga, finansieras både av EU:s jordbruksfond och av medlemslandet.

Mål 5b avser att öka mångfalden och livskraften på landsbygden. Satsningarna riktas till främst projekt som bedöms bidra till utvecklingen på landsbygden. Exempel på åtgärder är kompetensutveckling inom turism, små och medelstora företag eller inom den areella sektorn, dvs.

i 82 EU:s gemensamma jordbrukspolitik

även till andra näringar än jordbruket. Mål 5b är geografiskt avgränsat och för att placeras i detta mål skall regionen bl.a. ha en låg BNP per capita, hög andel sysselsatta i jordbruk samt låga inkomster från jordbruk. Stöden finansieras dels av EU genom jordbruksfonden, regionalfonden och socialfonden, dels nationella medel inom respektive

av medlemsland.

Mål 6 avser extremt glest bebyggda regioner med maximalt åtta invånare per kvadratkilometer. Mål 6 tillkom som ovan nämnts när Sverige och Finland blev medlemmar och skapades för att inom ett geografiskt begränsat område kunna använda en del av de stöd som ansågs vara berättigade, men som av olika skäl inte var tillämpliga under rådande förutsättningar. Inom målområdet, som i Sverige består av de inre delarna av Norrland och delar av nordvästra Svealand, kan strukturfonderna finansiera projekt som bidrar till områdets utveckling, däribland även åtgärder inom mål 5a, dvs. åtgärder riktade mot jordbruksföretag och landsbygdens utveckling.

5.4 inom

Avgifter jordbruksadministrationen

Inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken skiftar möjligheterna för de enskilda medlemsländerna att erhålla täckning for administrationskostnadema från område till område.

I de fall som berör jordbrukets område, nämligen uppbörden av sockeravgifter och tullar, erhåller medlemsländerna en schablonmässig ersättning för sina administrationskosmader att viss andel

genom en av uppburna avgifter inte inlevereras till EU:s budget.

I Sverige fors dessa medel direkt till statsbudgeten och inte till berörda myndigheter. Vad gäller möjligheterna avgift av sök-

att ta ut en andena för att behandla ansökningar är situationen mer komplex.

I vissa EG-rättsakter finns föreskrifter som direkt medger att en avgift får tas ut, t.ex. avgift för djurregister. I andra fall finns föreskrifter i rättsaktema som enligt ett domslut i EG-domstolen den 22 oktober 1998 mål C-36/97 och C -37/97 innebär förbud för myndigheterna att ta ut någon ansökningsavgift. Det gällde i detta fall en ansökningsavgift

för utbetalning kompensationsbetalning i form bl.a. arealstöd.

av av Domstolen hänvisade i dessa fall till de uttryckliga föreskrifterna om att

kompensationsbetalningama skall utbetalas till stödmottagaren fullt ut.

Samtidigt påpekar domstolen att det faktum att EG-domstolen har godkänt ett avgiftsuttag i dom rörande beviljande stöd för skummjölk

en av

bearbetas till foderblandningar och skummjölkspulver är en följd som

att det i den berörda förordningen varken går att utläsa att det är förav bjudet för medlemsstaterna att utföra de i förordningen föreskrivna kontrollerna gratis eller att kräva att de berörda företagen betalade kostnaderna för dessa kontroller.

Möjligheten att ta ut avgifter för att täcka administrationskosmader för de olika stöden inom den jordbrukspolitiken skulle

gemensamma således behöva avgöras från fall till fall med hänsyn tagen till respekti-

ve rättsakts utfomining.

5.5 CAP

Reformering av

5.5.1 Framtida förändringar

Det finns flera olika krafter talar för fortsatta förändringar av CAP.

som Erfarenheterna utvecklingen under lång följd år visar samtidigt

av en av att dramatiska förändringar politiken inte är sannolika. De föränd-

av ringar hittills har skett har oftast fått till effekt att reglerna blivit

som fler och även administrativt mera resurskrävande.

De mest näraliggande förändringarna är dels de faller inom det

som förslag kommissionen har lämnat till refonnering CAP, det

som nu av s.k. Agenda 2000, dels det arbete snart kommer att inledas i Sveri-

som

för utforma ett s.k. landsbygdsprogram. Förslagen från kommisge att sionen omfattar spamimåls-, mjölk- och nötköttsområdena.

Vidare föreslås gällande förordningar på strukturstödsomrâdet

att nu slås till och att finansiering sker via jordbruksfondens gar-

samman en antisektion. Även de grundläggande reglerna för miljöersättningar föreslås ingå i denna samlade förordning. En utredning har tillsatts med uppgift att ta fram ett nytt femårigt miljöersättningsprogram från år 2001. Ett planeringsarbete har också inletts för andra åtgärder som kan förväntas ingå i ett kommande landsbygdsprogram. Syftet är att åtgärderna i programmet skall kunna underlätta genomförandet av reformen

av marknadsordningama.

Andra krafter kan medföra förändringar CAP är en kom-

som av mande östutvidgning och effekter nästa runda inom WTO. Vad gäl-

av ler kommande utvidgning EU kan räkna med att det kommer

en av man att dröja några år efter sekelskiftet innan nya stater blir medlemmar. Möjligen kan tänka sig att anpassningar CAP för de stater som

man av redan är medlemmar kan komma att ske något tidigare än den tid-

nu punkt när stater tas in medlemmar. En fråga som ännu inte är

nya som klarlagd de öst- och centraleuropeiska ansökarländema kommer

är om

84 EUss gemensamma jordbrukspolitik

att arbeta på lika villkor med de västliga medlemsländerna eller om dessa stater kommer att få särregler.

En fråga som kan få betydelse är hur långa övergångsperio-

annan dema kommer att bli innan den avsedda integrationen helt har slagit igenom. Det är osäkert på vilket sätt administrationen kommer att påverkas av en östutvidgning. Detta gäller dels tidsplanen för arbetet, dels vilka regler kommer att gälla. Inte minst eftersom det ännu kom-

som mer att dröja flera år innan regelverket rimligen kan komma att påverkas av en kommande östutvidgning, torde denna utvidgning inte få några direkta effekter på hur administrationen i Sverige bör utfonnas för de nännaste åren.

En ytterligare kraft som kan komma att påverka CAP är nästa runda inom WTO. Syftet med denna runda, som kommer att starta under år 1999, är att genomföra ytterligare liberaliseringar av handeln. Baserat på tidigare erfarenheter får man rälma med att det tar några år att genomföra förhandlingama. Kommissionen förslår redan nu vissa anpassningar av regelverket som en förberedelse inför ett nytt WTOavtal. Eftersom förändringar direkt betingade av ett nytt WTO-avtal ligger dock långt fram i tiden och är osäkert till sitt innehåll.

5.6 2000

Agenda

Kommissionen har lämnat förslag till en reforrnering av CAP, kallat Agenda 2000. Förslagen från kommissionen omfattar spannmåls-, mjölk- och nötköttsområdena. Vidare föreslås gällande förord-

att nu ningar på strukturstödsområdet slås samman till en och att merparten

av finansiering sker via jordbruksfondens garantisektion. Förslagen omfattar även de grundläggande reglerna för miljöersättningar.

De föreslagna reglerna skall träda i kraft den 1 januari år 2000 och reglerna skall vara införda fullt ut år 2003.

De förslag som lämnats nu har ännu inte beretts färdigt. Enligt nuvarande planer beräknas ett beslut fattas i mars 1999. En fråga som uppstår är hur långt man kan räkna med att de förslag som presenterats verkligen kommer att genomföras. En jämförelse kan göras är med

som den s.k. McSharry-planen som presenterades i början av l990-talet. Det visade sig då att planen i många av sina huvuddrag kom att genomföras. De förändringar som inträffade under processen påverkade endast i liten utsträckning administrationen.

Med ledning av detta resonemang och att många pekat på behovet av förändringar av politiken, skulle detta kunna innebära att det kommer att fattas ett beslut, som åtminstone i administrativt avseende, kommer att se ut ungefär som enligt de linjer framgår följande

som av-

E U:s gemensamma jordbrukspolitik 85

snitt. Självfallet kan belopp och detaljer. komma att bli annorlunda än enligt det befintliga förslaget.

5.6.1 2000 och marknadsstöden

Agenda

För produktgrupperna spamimål, mjölk och nötkött föreslås sänkningar

interventionsprisnivåema. De sänkningar som anges uppgår till 20 av procent för spannmål, 15 procent för mjölk och 30 procent för nötkött. Vidare föreslås rad förenklingar i regelverket. Sänkningama kom-

en

givetvis också att påverka exportbidragsnivåerna. På spannmer målsområdet är bedömningen den att exportbidrag inte skall behövas för brödsäd. För fodersäd däremot kan man räkna med behov av exportbidrag även efter refonnen. För mjölk ochgnötkött får man också räkna med att de angivna interventionsprisnivåema kommer att ligga högre än världsmarknadsprisnivån och att således behov av exportbidragsgivning kommer att fumas. På nötköttsområdet föreslås vidare att interventionsinstrumentet skall tas bort och ersättas med den administrativt enklare formen privat lagring.

Sammantaget bör räkna med att interventions- och exportbi-

man dragsverksamheten skall kunna minska som en effekt av Agenda 2000. Hur stor denna förändring blir kommer att avgöras av världsmarknadsprisemas utveckling och företagens intresse av att utnyttja instrumenten.

5.6.2 2000 och jordbrukarstöden Agenda

5.6.2. l Arealstöd

Det förslag redovisats innebär ett steg mot s.k. frikopplade stöd,

som nämligen att stödet inte beror på den verksamhet som jordbruksföreta-

har. Enligt förslaget skall den obligatoriska trädan vara kvar men i gen nonnalfallet sättas till 0 procent. Lantbrukarna skall frivilligt kunna träda mellan 10 och 100 procent. Vidare föreslås ett gemensamt arealstöd 66 ton för alla grödgrupper inklusive träda, utom för

om ecu per proteingrödor och durumvete där stöden föreslås bli något högre. Förslaget innebär att särregler för oljeväxter inte längre behövs. Dessa särregler har bl.a. inneburit att det hittills har behövts två utbetalningar. Utbetalningarna föreslås ske mellan den l januari och den 31 mars året efter det år för vilket stödet sökts. Förändringarna bör kunna leda till att stödet blir något enklare att administrera. Ett eventuellt införande av

86 EUxs gemensamma jordbrukspolitik

s.k. horisontella regler kan dock innebära ett betydande behov av administrativa insatser.

5.6.2.2 Mjölkornrådet

För Sveriges del föreslås att mjölkkvoten ökas med 2,3 procent. Denna ökning är inte så stor att mjölkkvotsystemet kan förväntas förlora sin kraft ett produktionsbegränsande instrument.

som

Enligt förslaget skall direktstöd införas, vilket delvis kompenserar för det intäktsbortfall som uppstår genom sänkningen av priserna. Direktstödet skall grundas på mjölkmängden och delas upp i en del avseende mjölk och en del avseende det kött som är en direkt följd av mjölkproduktionen. Den praktiska tillämpningen av direktstöden är ännu oklar. En effekt kan uppstå är att det skapas två system som

som verkar parallellt med dels ett kvotsystem för mjölkproduktion, dels ett system för bidragsenheter.

Av direktstödet föreslås att 30 procent fördelas genom s.k. nationella kuvert. För Sveriges del motsvarar detta drygt 60 miljoner ecu. Tanken är att medlemslandet skall ha ett betydande inflytande över hur dessa medel skall fördelas. Om förslaget genomförs leder detta till att de beslut som Sverige fattar angående regelsystemet för det nationella kuvertet i sin tur påverkar omfattningen av administrationen.

5.6.2.3 Nötköttsområdet

Det nuvarande systemet med djurbidrag föreslås utvidgas, såväl vad gäller bidragsnivåer omfattning. Även på nötköttsområdet föreslås

som att en del stödet skall fördelas via s.k. nationella kuvert sorn med-

av lemsländema skall kunna besluta om fördelningen av. För Sveriges del innebär detta att knappt 40 miljoner ecu skall fördelas via nationella kuvert.

Extensifieringsstödet föreslås höjas och endast betesmarker skall betraktas som grovfoderareal. Krav på betning kommer att ställas. Bidragsrättema för och dikor föreslås reduceras. I dagens system

amfinns regler om s.k. foderareal som är svåra att tillämpa. Med de regler som föreslås kan det komma att krävas tre olika foderarealsbegrepp,

nu vilket givetvis kommer att öka komplexiteten avsevärt.

E U.°sgemensamma jordbrukspolitik 87

5.6.2.4 En sammanhållen landsbygdsförordning

Förslaget sammanhållen landsbygdsförordning innebär att jord-

om en bruksrelaterade åtgärder miljö-, struktur- och landsbygdsinsatser som kan komplettera marknadsregleringama och underlätta en reform förs

i förordning. Medlemsstaterna skall på den samman en göra program geografiska nivå som de anser vara lämplig och innehålla de åtgärder

att tillämpa. Enbart miljöersättningarna är obligatoriska som man avser att införa för medlemsstaterna. Krav på utvärdering och bedömning av hur olika stöd samverkar ingår i förslaget.

Förordningen innehåller åtgärder som syftar till att underlätta en strukturomvandling i jordbruket tidigare betecknade 5a, kompletterande åtgärder som miljöersättningar, skogsplantering och förtidspensionering samt åtgärder för landsbygdsutveckling sådana åtgärder som tidigare kunde tillämpas i mål Sb-områdena och finansierades av jordbruksfonden.

Den viktigaste förändringen är att utgifterna för landsbygdsutvecklingsåtgärdema utanför mål l skall bekostas av EUGFJ :s garantisektion och inte i dag från utvecklingssektionen. Därmed förändras insat-

som

från att struktur- och regionalpolitik till att ett medel att serna vara vara underlätta reformen den jordbrukspolitiken. Även vis-

av gemensamma sa åtgärder påverkas, bl.a. innebär förslaget att kompensationsbidraget LFA-stödet utgår som ett stöd per arealenhet och inte som i dag som

ersättning djur. De mål finansieras inom strukturfonderna en per som förelås minska i antal från dagens sju till tre. Hur dessa stöd skall utformas regleras i förslaget till strukturfondsförordning i Agenda 2000. Stödformen skiljer sig från de jordbruksrelaterade stöden genom att det i allmänhet rör sig prövningar enskilda ansökningar om projekt-

om av stöd, där också en viss andel medfinansiering krävs.

5.6.2.5 Gemensamma regler för direktstöd

Ett förslag har lämnats till horisontell förordning för modulering av

en de generella direktstöden. Enligt förslaget skall hänsyn tas till ett antal faktorer vid bestämning av stödet till den enskilde stödmottagaren.

I förslaget möjlighet till att direktstöden kan villkoras med mil-

ges jökrav. På detta sätt vill man uppnå att mål på miljöområdet får ett effektivt genomslag. Bryter lantbrukaren mot dessa villkor reduceras eller bortfaller stöd.

För det andra finns förslag att lantbrukare använder jämför-

om som elsevis mycket arbetskraft skall kunna gynnas framför lantbrukare som använder jämförelsevis mycket kapital. Syftet är givetvis att bevara

sysselsättningen på landsbygden. För att kunna genomföra detta förslag krävs bl.a. att det fastställs nyckeltal för arbetsförbrukningen.

För det tredje föreslås att mottagare av höga stödbelopp skall kunna få stödet reducerat. Regler för denna koppling bedöms enkla att

vara administrera jämfört med andra kopplingar som redovisas i detta avsnitt.

För det fjärde föreslås att "aktiva brukare" skall kunna behandlas förmånligare än andra brukare. Helt objektiva regler för detta är svårt att fastställa. Bland annat kommer problematik att behöva penetreras rörande jordägare kontra arrendatorer, heltidslantbrukare kontra deltidslantbrukare, bofasta landsbygd kontra boende i tätort och de som har huvudsaklig försörjning från jordbruk kontra de som endast har delvis försörjning från jordbruk.

Även det ännu inte finns några preciseringar hur dessa regler

om av skall tillämpas, kan man förutse ett behov av en omfattande administrativ insats för att hantera dessa.

5.7 Nytt för

program landsbygdsåtgärder

Enligt kommissionens förslag skall medlemsländerna lämna programförslag till de åtgärder inom landsbygdsförordningen som man avser att tillämpa. Det gäller såväl de nuvarande strukturstöden som de miljöersättningsprogram som i dag tillämpas med stöd av rådsförordning 2078/92. Nuvarande strukturfondsperiod löper ut den 31 december 1999. I Sverige har flertalet av de tillämpade åtgärderna utvärderats. Det gäller t.ex. de regionala stöden, startstödet och stödet till livsmedelsindustrin. Dessa utvärderingar utgör ett underlag för regeringens övervägningar om framtida tillämpning av åtgärder.

En särskild utredning har tillsatts för att ta fram ett nytt miljöersättningsprogram som avses att träda i lqaft år 2001. Ett förslag om att förlänga de åtaganden i det innevarande programmet som går ut år 1999 har lämnats till kommissionen. Åtagandena inom miljöersättningsprogrammet kommer enligt kommissionens förslag även i fortsättningen att vara femåriga.

SOU 1998: 147 89

6 Införandet av EU:s

gemensamma

jordbrukspolitik i Sverige

6.1

Ansvarsfördelning

De grundläggande besluten gällande ansvarsfördelning vid tillämpningen av EG:s regelverk på jordbruksområdet fattades av riksdagen i samband med behandlingen av prop. 1994/95275. Vissa livsmedelspolitiska åtgärder vid ett medlemskap i Europeiska unionen bet. 1994/95:JoUO7 samt 1995 års budgetproposition prop. 1994/95:l00 bil. 10, bet. 1994/95:J0Ul3, rskr. 1994/95:29l. Beträffande principerna för ansvarsfördelningen uttalade regeringen iprop. 1994/95:75 följande: "Enligt regeringens uppfattning är det av central betydelse att handläggningen av olika bidrag läggs så nära de berörda som möjligt. Den jysiska kontrollen bör också skötas på regional nivå. Detta innebär en förskjutning av ansvaret till länsnivå. Samtidigt bör de tekniska systemlösningarna enhetliga och

vara antalet utbetalningsställen nedbringas. Möjligheterna för ansvariga myndigheter att rapportera till riksredovisningen skall tillgodoses. Dessa krav har tillgodosetts i den modell för ansvarsfördelning som beskrivs nedan.

Statens jordbruksverk och Fiskeriverket får ett primäransvar som utbetalningsmyndigheter. I Jordbruksverkets fall innebär detta att samtliga utbetalningar till jordbrukare sker genom ett centralt ADB-system som verket ansvarar för. Vidare ansvarar verket för handläggning av ärenden som berör intervention och

exportbidrag. Övriga ärenden handläggs länsstyrelserna.

av Jordbruksverket ges i uppdrag att stärka myndighetens internrevision vilken skall bedriva intern revision av E U-stöd inom alla berörda myndigheter. Länsstyrelserna primärt för den

ansvarar jfvsiska kontrollen i samband med samtliga EU-stöd. Riksrevisionsverket för den externa revisionen i vilken ingår att

ansvarar

90 Införandet E Uzs gemensamma jordbrukspolitik i Sverige SOU 1998: 147 av

granska kvaliteten på berörda myndigheters interna kontroll, bl.a. vad gäller intern revision. De utbetalande myndigheterna skall svara för att den återrapportering till kommissionen som ankommer på dessa enligt

EGzs regelverk utförs. "

proposition anfördes vidare: I samma

De förslag till ansvarsfördelning lämnas avser i första

som hand förhållandena under år 1995. Det kan därefter bli nödvändigt, efter det att erfarenheter vunnits att tillämpa den gemenav jordbrukspolitiken, justera ansvarsfördelningen i syfte att samma uppnå bästa möjliga efektivitet ur administrativ synpunkt. De

förslag vi utgår därför från kombination av mer långsiktigt

en syftande principer för arbetsfördelning mellan departement, myndigheter och länsförvaltning och kortsiktig strävan att enen dast i begränsad utsträckning förändra den existerande myndighetsstrukturen. " I 1995 års budgetproposition fastslogs att Jordbruksverket skulle vafondkoordinator. Regeringen anförde därvid följ ande: ra "... F ondkoordinatorns uppgift blir bl. a. att svara för att E Uss bestämmelser tillämpas enhetligt och att alla stödmottagare behandlas lika. Som central sektorsmyndighet har Jordbruksverket på regeringens uppdrag särskild samordnande, stödjande och en rådgivande roll gentemot länsstyrelserna. " Det kan hävdas att dessa beslut i hög grad innebar ett fullfölj ande av den ordning fastlades i samband med beslutet år 1990 om en omsom ställning av det svenska jordbruket.

6.2 Nationella åtgärder i anledning av

från EG-kommis-

revisionsrapporter

sionen om 1997 års räkenskaper

Utbetalningar jordbruksstöd finansierade av garantisektionen av Euav ropeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket EUGFJ kan endast göras de organ som av medlemsstaten utsetts till "utbetalande av organ enligt rådets förordning EEG nr 729/70 om finansiering av jordbrukspolitiken och ackrediterats enligt kommisden gemensamma sionens förordning EG 1663/95 om tillämpningsföreskrifter för nr förordning 729/70. Sverige har utsett endast Jordbruksverket till sådant utbetalande Det utbetalande organets årsräkenskaper måste atorgan. testeras ett är fLmktionellt oberoende det utbetalande av organ som av organet. I Sverige har RRV utsetts som sådant attesterande organ.

Införandet av E Uss gemensamma jordbrukspolitik i Sverige 91

Inom ramen för revision av attestering avseende utbetalande organ genomförde kommissionen år 1998 ett revisionsbesök hos Jordbruksverket för att kontrollera RRV:s revisionsarbete. Med anledning härav riktades i en skrivelse från kommissionen indirekt kritik mot den svenska myndighetsorganisationen avseende administration av EUstöd. Kommissionen menade att Jordbruksverket, under då rådande förhållande till länsstyrelserna, hade problem med att uppfylla de s.k. ackrediteringslcriteriema och därmed sina uppgifter som utbetalande myndighet. Ett nytt revisionsbesök, denna gång avseende hur ackrediteringskriteriema efterlevdes av Jordbruksverket, skedde den 26-28 maj 1994. Representanter från Jordbruksverket, Jordbruksdepartementet och kommissionen träffades vid ett bilateralt möte på DG 6 i Bryssel för att diskutera bl.a. Jordbruksverkets förhållande till länsstyrelserna. I fråga om arbetsfördelningen mellan länsstyrelserna och Jordbruksverket vid stödhanteringen betraktar kommissionen detta delesom en gering av uppgifter till en teknisk servicefunktion. Kommissionen har framhållit att denna arbetsfördelning medfört problem för Jordbruksverket vad avser fullgörande av dess roll som utbetalningsställe. I kommissionens första rapport konstaterades att "på grund den av svenska strukturen kunde Jordbruksverket inte utfärda bindande instruktioner till länsstyrelserna Kommissionen noterade härvidlag att inga enhetliga rutiner eller checklistor existerade inom länsstyrelserna och att exempelvis registreringen av ansökningar samt förvaltningen av återkrav hanterades olika av respektive länsstyrelse, vilket enligt kommissionen delvis leder till att ackrediteringslciteriema enligt bilagan till förordning 1663/95 respekteras. Kommissionens slutsats var att varken Jordbruksverket eller Riksrevisionsverket i tillräcklig omfattning kunnat försäkra sig om att de till länsstyrelserna delegerade uppgifterna utfördes på ett tillfredsställande och enhetligt sätt. De svenska myndigheterna anmodades därför bl.a. att se till att Jordbruksverket utfärdar tillräckligt detaljerade riktlinjer till länsstyrelserna. Avslutningsvis anmodades de svenska myndigheterna att anpassa sin struktur så att Jordbruksverket fullt ut kan respektera ackrediteringskriteriema. Problemet med Jordbruksverkets bristande befogenheter gentemot länsstyrelserna har lösts på kort sikt att Jordbruksverket i relegenom vanta stödförordningar givits bemyndigande att, efter samråd med länsstyrelserna, meddela föreskrifter om länsstyrelsemas handläggning av respektive stödärenden och om det underlag som krävs för utbetalning av respektive stöd.

92 Införandet EUzs gemensamma jordbrukspolitik i Sverige SOU 1998: 147

av

6.3 Resurstilldelning

Riksdagens beslut år 1989 samordnad länsförvalming innebar att

om en den dåvarande Lantbruksstyrelsens länsorganisation lantbruksnämnd-

fr.0.m. den l juli 1991 skulle integreras i länsstyrelseorganisatio-

ema

Som ett led i riksdagens beslut våren 1990 om en ny livsmedelsnen. politik beslutades också sammanslagning av Lantbruksstyrelsen

om en och Statens jordbruksnämnd fr.0.m. den 1 juli 1991. Bland annat mot bakgrund den statliga regionala lantbruksorganisationens stora bety-

av delse för genomförandet övergången till den nya livsmedelspoli-

av tiken, konstaterades att det i detta skede måste skapas förutsättningar för stark styrning från central myndighetsnivå. I regleringsbreven

en för länsstyrelserna infördes därför minimiram för respektive läns-

en styrelses lantbruksverksamhets budget under perioden 1991/92- 1994/95.

Med anledning lantbruksnämndemas integrering i länsstyrelserna

av för budgetåret 1991/92 tillfördes länsstyrelsemas anslag sammanlagt drygt 263 miljoner kronor, 181 miljoner kronor avsåg ren lant-

varav bruksverksamhet och 82 miljoner kronor gemensamma kostnader som intemadministration och lokaler. Utöver de medel anvisades över

som statsbudgeten, skulle också inkomsterna i lantbruksverksamheten dis-

för verksamhetsornrådet. Under omställningsperioden utgjorponeras des dessa inkomster i huvudsak ersättningar från Jordbruksverket

av för arbetet med olika omställningsprogram inklusive viss rådgivning och utbildning. Inkomstema uppgick under omställningsperioden till betydande belopp.

Under budgetåret 1994/95 det sista året med minimibudget

som var

, för lantbruksverksamheten, uppgick det över statsbudgeten anvisade beloppet till 159 miljoner kronor. Budgetåret 1995/96 innebar stora förändringar i anslagsberälmingarna för verksamheten. Bakgrunden härtill dels att Sverige blev medlem i EU, dels omfattande bespa-

var ringar i länsstyrelsemas totala budget.

I samband med övergången från de svenska omställningsprogram-

inom jordbruket till de stödordningar som gäller inom EU ändramen des också förutsättningarna och tekniken för finansieringen av länsstyrelsemas lantbruksverksamhet. De stora inkomster som länsstyrelserna erhållit från de Jordbruksverket disponerade sakanslagen för om-

av ställningsåtgärder upphörde. Samtidigt fick lantbruksverksamheten vid länsstyrelserna vidkännas en betydande besparing som en följd av de besparingslqav ställdes på länsstyrelserna i sin helhet. Enligt riks-

som dagens beslut anvisades fr.0.m. budgetåret 1995/96 medel till jordbruksadministrationen för såväl Jordbruksverket för länsstyrelser-

som

i huvudsak under respektive myndighetsanslag. I avvaktan på närna

av gemensamma

mare utredningar om resursbehoven medförde detta att de tidigare länsstyrelsemas inkomster från Jordbruksverket ersattes med ett ökat anslag på 80 miljoner kronor på årsbasis. Härtill kom 20 miljoner kroca nor för utbildning och rådgivning dock även fortsättningsvis utbesom talades av Jordbruksverket. Samtidigt med dessa förändringar gjordes en ombalansering av resurstilldelningen till länsstyrelserna baserad bl.a. på det beräknade behovet av resurser för jordbruksadministrationen till följd EUav medlemskapet vars kostnader därvid uppskattades till 160 miljoner kronor. Någon egentlig prövning huruvida denna uppskattning av var rättvisande har gjorts. I betänkandet angående administrativa konsekvenser av den gemensamma jordbrukspolitiken SOU 1996:65, konstaterades att erfarenheter ännu saknades vad gällde konsekvenser-

na av det nya miljöersättningsprogrammet. Som följd att Sverige

en av sedan beslut fattades om en första resurstilldelning, stegvis väsentligt utökat omfattningen olika frivilliga stödfonner, t.ex. miljöersättav ningsprogrammet och investeringsstödet till jordbruket har prövningen av resursbehoven i administrationen fått anstå. Extra har tillresurser delats såväl Jordbruksverket som länsstyrelserna vid olika tillfällen, bl.a. genom att ta i anspråk outnyttjade medel för miljöersättningar i enlighet med riksdagens medgivande. Utöver tidigare anvisade medel, har således för budgetåret 1998 på detta sätt anvisats ytterligare 30 miljoner kronor till länsstyrelserna och 20 miljoner kronor till Jordbruksverket. Som en följd av Jordbruksverkets beslut utökad kontrollfrekvens om är 1998, har under löpande budgetår ytterligare 18 miljoner kronor anvisats till länsstyrelsema. Medlen har i båda fallen fördelats på basis av gjorda bedömningar av nyckeltal för resursbehov för olika åtgärder. Också för budgetåret 1999 har regeringen i budgetpropositionen aviserat att medel skall tillföras myndigheterna på sätt i avvaksamma tan på denna utrednings resultat.

7 internationella erfarenheter

Några

l Danmark

EU-direktoratet är Danmarks fondkoordinator och för admiansvarar nistrationen av samtliga medel från EUGFJ :s garantisektion. Arealstöd och djurbidrag handläggs vid EU-direktoratet. Investeringsstöd, startstöd och stöd till ekologisk lantbruk handläggs och beslutas Strukav turdirektoratet. De danska direktoraten integrerad del departementsorganiär en av sationen till skillnad från det svenska systemet med självständiga verk. När det gäller miljöersättningarna, förutom ersättning för ekologisk odling, handläggs och beslutas dessa regionalt vid de 14 folkvalda amten. De danska miljöersättningama har inte omfattning och samma komplexitet som de svenska miljöersättningama, vilket innebär att de kräver en mindre administrativ insats jämfört med svenska förhållanden. Medel för administrationen utbetalas staten, vissa amt, av men som också har egen beskattningsrätt, avsätter också extra resurser för administrationen i form av t.ex. rådgivning utifrån prioriteringar. egna Amten har stor frihet att vara lantbrukarna behjälpliga när det gäller ansökan om miljöersättning och har i vissa fall en uppsökande verksamhet för att få lantbrukarna att ansluta sig till milj Samtliga utbetalningar sker av den organisation som fattar beslut om stöd. EU-direktoratet har alltså i detta fall delegerat utbetalningen. Utbetalningen av arealstöden sker kontinuerligt mellan den 16 oktober och den 31 december. EU-direktoratets målsättning är att utbetalningarna skall ske så snabbt möjligt. För närvarande har 95 som ca procent av alla utbetalningar genomförts i slutet av november. I praktiken innebär detta att lantbrukare har sänt ansökningar är korrekt som som ifyllda och inte upphov till sanktioner "belönas" med snabbare utger

betalning.

Kontrollen av stöden och de flesta regleringama utförs Planteav av direktoratet. Den fysiska kontrollen utförs personal vid Plantedirekav toratets sex distriktskontor. Om en lantbrukare inte accepterar ett beslut kan denne överklaga till Ministeriet for Fødevarer, Landbrug Fiskeri. Efter detta finns möjog ligheten till prövning vid domstol.

96 Några internationella erfarenheter

Någon motsvarighet till den svenska SAM-blanketten finns inte utan stöden söks på separata blanketter. Omfattande insatser har gjorts för förbättra informationen stöden och blanketternas utformning. att om Undersökningar visar att huvuddelen lantbrukarna är nöjda med inav formationen och att denna har förbättrats under de senaste åren. Lantbrukarna har möjlighet att få hjälp med råd och ifyllande av blanketterna de lantbrukskonsulenter finns spridda över hela av som Danmark. Lantbrukskonsulentema, till viss del finansieras av den som danska staten, är anställda den danska motsvarigheten till Lantbrukav arnas riksförbund. Datafångsten är i dag manuell för samtliga stöd. EU-direktoratet köin tjänsten från kontorsbyrå stationerar sin personal vid EUper en som direktoratet under den tid inmatningen sker. Man betalar ca 12 danska kronor ansökan, vilket datafångstkostnad på ca 750 000 per ger en danska kronor för arealstöden. Tidigare försök med datafångst via elektronisk inlämning- TCP/IP har avbrutits, och förändrades under år 1998 till en möjlighet för alla lantbrukare att via Internet hämta ett PC-program för ifyllande och kontroll ansökningen. Det är dock inte möjligt att sända in ansökan av via Internet. År 1999 kommer det att bli möjligt att ansöka om arealersättning via Internet i samband med ett försök med digitala signaturer. Under perioden 1995-1998 har systematiskt arbetat med att man öka kvaliteten vad gäller lantbrukarnas ansökningsuppgifter. Detta arbete har inneburit att antalet fel minskat från 600 000 år 1995 till ca ca 80 000 år 1998. Administrationen mjölkkvoter sker hos Danske Mejeriers Maelav keudvalg. Maelkeudvalget är också den som kräver in tilläggsavgift om mjölkproducent överskridit sin kvot. Den danska mjölkkvoten uppen går till 4,4 miljoner ton. För att främja omsättningen mjölkkvoter har av sedan år 1997 infört mjölkkvotbörs. Utifrån inkomna bud från man en säljare och köpare mjölkkvoter fastställs ett pris för all handel över av börsen och all överlåtelse kvoter sker den l april år 1998. av Omfattningen direktstöden och kostnaderna för administrationen av och dessa framgår tabell Kostnaderna för kontrollen framgår av av tabell När det gäller administrationskostnadema vid amterna uppav går det statliga anslaget till 11,3 miljoner danska kronor. De eventuca ella insatser amterna gör utöver detta, i form av t.ex. rådgivning som och uppsökande verksamhet, har inte beaktats.

Någrainternationella

erfarenheter 97

Tabell 4 Danska direktstöd år 1997 samt administrationskostnader för dessa

Stöd Antal Utbetalt Adm. kost. Adm. kost. Stödkronor ansökn. milj. dkr milj. dkr ansö- adm. per per kan, dkr dkr Hektarstøtte 63 400 4 780,0 30,6 483,0 156,0 Djurbidrag 63 700 300,0 18,6 292,0 16,0

Investerings-

støtte 29 000 323,0 3,0 103,0 108,0

økologisk

jordbrug 2 200 90,6 4,0 1818,0 23,0 Mål 5 b 1 314 45,8 0,7 541,0 64,0

Miljøvenligt

jordbruk 10 600 57,1 12,4 1 170,0 4,6 Pensionsordning 3 663 35,9 1,1 305,0 32,0 Strukturprojekter 354 63,0 0,9 2 564,0 69,0

Samtliga 174 231 5 695,4 71,3 409,2 79,9 Källa: Finanslov for fmansåret 1998, Finansministeriet.

Tabell 5 Kostnader för kontroll år 1997 vid Plantedirektoratet

Antal kontrollbesök Anslag, milj. dkr Kontrol af EU-land- 18 000 32,3

brugsordningen

økologisk jordbrug 2 600 3,7

Summa 20 600 36,0 Källa: Finanslov for fmansåret 1998, Finansministeriet. Den totala administrationskostnaden, inklusive kontrollen, blir ca 107 miljoner danska kronor 133 miljoner svenska kronor. Utslaget

ca

på samtliga ansökningar ger detta kostnad 564 danska kronor en om ca per ansökan ca 700 svenska kronor.

7.2 Finland

Det finländska jord- och skogsbruksministeriet för ansvarar övergripande frågor vad EU:s jordbruksstöd samt samordningen med avser

4 SOU1998:147

Några internationella erfarenheter 98

EU-kommissionen. Utbetalningama sker från jord- och skogsbruksmi-

nisteriets inforrnationstj änstcentral TIKE. och besluten för den övervägande delen stöden Handläggningen av

kommunernas landsbygdsnäringsmyndighet. Ungefär 400

hanteras av de 450 kommunerna har sådan handläggning. All fältkontroll, konav troll den kommunala handläggningen samt vissa stöd, bl.a. vissa av nationella stöd och miljöersättning utöver basstödet, hanteras av landsbygdsavdelningen vid Arbetskrafts- och näringscentralema ANfinns på 15 platser i de fem länen. Några stöd söks

centralema som

direkt från jord- och skogsbruksministeriet och några inom det natio-

nella stödet utbetalas direkt via slakterier, mejerier och kvamar utan

någon särskild ansökan. Finland fick i samband med EU-medlemskapet rätt att, utöver stö- CAP, behålla eller införa successivt nedtrappade nationella den inom stöd utgången år 2000. Eventuell fortsättning av de nationella t.0.m. av stöden är föremål för förhandlingar. Areal- och djurstöden inom CAP uppgår till 1,5 miljarder finska ca milj öersättningama 1,6 miljarder finska mark och LFA-stöden mark, ca 1,6 miljarder finska mark. De nationella stöden uppgår år 1998 till ca 3,6 miljarder finska mark 5,7 miljarder svenska kronor.

ca ca

är mindre komplexa jämfört med i Sveri-

Miljöersättningama, som

uppfattas ändå administrativt krävande. Det har dock inte förege, vara kommit några omfattande större diskussioner att sig minsmer om vare ka antalet ersättningsfonner eller att förenkla regelverket. Någon mer omfattande förtiyckning blanketterna förekommer inte och diskuteav inte heller. Det förekommer heller inte någon diskussion om större ras strukturella förändringar det administrativa systemet. av

Den hjälp från kommunernas landsbygdsnäringsmyndighet

som ges AN-centralema till den enskilde lantbrukaren allmän inforoch avser hjälp fylla i ansökan. Den finländska motsvarigheten till mation, inte att svenska LRF har utarbetat ett system med lokala kontaktpersoner som viss ersättning kan hjälpa andra lantbrukare med ifyllandet av stödmot ansölmingama. Det finns rådgivningsorganisation motsvarande de en

svenska hushållningssällskapen. Dessa har 20-procentig statlig fi-

en och utbildning riktade till lantbrukarna. Medlen nansiering arrangerar för denna utbildning erhålls från AN-centralerna. I vilken mån traditio-

nella konsultföretag anlitas i någon större omfattning är oklart.

Handläggningen vid såväl landsbygdsnäringsmyndighetema som

AN-centralerna sker med hjälp ett lokalt IT-stöd. Den lokala proav medger vissa administrativa kontroller. Efter dessa sänds gramvaran data via modem till TIKE genomför ytterligare administrativa som kontroller. Då dessa är avklarade och inga formella fel kan konstateras fattar TIKE utbetalningstillstånd. Därefter fattas det formella besluett

Några internationella eifarenheter 99 i l

i

i tet vid 1andsbygdsnäringsmyndighetema eller AN-centralema. Dessa sänder också ut ett beslutsmeddelande till lantbrukaren medan utbetalningen sker via THE. Utbetalningen arealstöden påbörjas den 16 av oktober. I informationsmaterial påpekas att bristfälliga eller motsägelsefulla uppgifter kan försena utbetalningen stöden. av När det gäller tillgång till statistik kan på lokal och regional niman vå bara nyttja den egna informationen. Eventuella överklaganden av beslut landsbygdsnäringsmyndigav heterna hanteras av AN -centralema beslut i sin tur kan överprövas vars av jord- och skogsbruksministeriet. I de fall AN-centralema är beslutsinstans för stöd hanteras överprövningen jord- och skogsbruksav ministeriet. Det finns också en möjlighet att vända sig till allmän förvaltningsdomstol. EU-kommissionen inte ha ifrågasatt den deuppges centraliserade hanteringen. Den totala resursåtgången uppskattas till 815 årsverken beca som döms kosta ca 160 miljoner finska mark år 250 miljoner kroper ca nor. Dessa fördelas på 600 vid kommunernas landsbygdsnäringca smyndigheter, ca 120 vid AN-centralerna, 35 vid jord- och skogsca bruksministeriet 60 årsverken vid TIKE. samt ca

7.3 Österrike

Det österrikiska jordbruksministeriet ansvarar för övergripande frågor vad EU:s jordbruksstöd samt samordningen med EU-kommisavser sionen. Agrarmarkt Austria AMA bildades år 1993 då fyra olika marknadsstyrelser slogs samman. Totalt är 350 anställda samt ca personer 50-80 personer för kontrollverksamheten samt säsongsanställda. AMA är Österrikes myndighet för implementering EU:s marknadsordningav ar och sköter beslut, utbetalning och kontroll för samtliga stöd utom vinodling. Utöver detta hanterar AMA marknads- och prisfrågor, kvalitetskontroll och främjande Österrikes jordbruksproduktion. AMA av har även regionala kontor och regional kontrollorganisation. en Österrikiskt jordbruk är relativt småskaligt med medelareal en på 13,2 ha jordbruk. Nära hälften Österrikes 83 858 kvadratkiloper av meter används för jordbruk och landet är till 90 procent självförsörjca ande på jordbruksprodukter. Ungefär 18 procent landytan avvänds av för spannmålsodling och ca 24 procent utgörs av betesmark. Det finns en stark tradition av ekologisk tradition sträcker sig tillbaka till som början av l900-talet. Av EU-stöden är miljöersättningama administrativt mest komplicerade. Det finns ett "basstöd" är utformat så att de flesta lantbrukarna som

100 Några internationella erfarenheter SOU 1993147

skall kunna delta "lockas in". Utöver detta finns 32 andra milj öersätt- ningar med omfattande krav, vissa är enbart regionala. Bakmer varav till det antalet miljöersättningar är att Österrike har dels grunden stora gammal tradition miljöanpassat jordbruk 13 000 ekologiska oden av lare före EU-inträdet, dels Österrike har skiftande geografi och att en olika klimatzoner. Miljöersättningama har konstruerats under stort in-

flytande från de nio förbundsländema. Cirka 70 procent av de österrikiska lantbrukarna är anslutna till någon miljöersättriing, vilket innebär

jordbruksarealen. Utöver de EU helt eller delvis ca 90 procent av av finansierade stöden finns också ett antal nationella stöd under en övergångsperiod. Dessa nationella stöd upphör efter år 1998. Lantbrukama lärrmar in sina ansökningar till lokala "jordbrukar-

kamrar" Bezirksbauemkammem BBK. Totalt finns det 128 BBK w och dessa till 90 upptagna att hantera EU-stöden. Finansiär procent av eringen BBK sker staten, förbundsländema och lantbrukarna. av av Lantbrukama kan få omfattande hjälp i samband med ansökningarna

och hjälp med att skriva inlagor ansökan inte bifallits av även om AMA. Ansökningarna matas in i lokala datafiler, vilket sker på huvud-

delen BBK. Dessa kontrollerar att basdata är riktiga samt har även av möjlighet göra 156 250 möjliga administrativa kontroller via att av ADB-systemet. Övriga kontroller är förbehållna AMA. Efter det att alla inmatade och kontrollerade skickas sedan databanden till AMA data är för slutgiltig administrativ kontroll samt utbetalning. Blanketterna är förtryckta med adress, bankonto etc. och namn, samtliga uppgifter avseende föregående års stöd. Detta innebär att lant-

brukaren enbart har att göra korrigeringar och kompletteringar. Vidare det markerat vilka milj öersättningar lantbrukaren deltar vilka är som år inträdet skedde. Lantbrukaren att kryssa för vilka stöd uppmanas denne önskar få utbetalt, samt erinras tydligt att ett uteblivet som om kryss innebär denne träder ut stödet och blir återbetalningsskyldig att ur för tidigare år. Kontrollen sköts AMA. Kontrolluivalet sker efter riskkalkyl, av jordbrukens storlek, utbetalt belopp samt resultat föregående års av kontroll. Fem procent arealstöden kontrolleras och tio procent av av djurstöden. Kontrollen sker med hjälp mäthjul samt GPS. Sedan år av 1998 fjärrkontrolleras cirka tio procent arealen. av Av de 170 000 ansökningarna avseende arealstöd eller djurstöd ca kontrolleras 15 000. Av dessa har 2 000 felaktigheter i huvudca ca sak mindre allvarlig karaktär och leder sig till avdrag eller till av vare sanktionspåföljd. Ca 25 procent de 15 000 kontrollfallen har fel som av leder till avdrag eller sanktioner. Av de ca 380 000 ansökningarna om miljöersättning 40 000 ut till fáltkontroller. Antalet upptäckta fel tas ca är cirka fem procent.

Några internationella 101

erfarenheter

Antalet fel i ansökningama har minskat dramatiskt och i dag har endast cirka fem procent av ansökningarna felaktigheter efter det att de hanterats av BBK. Den viktigaste orsaken till detta att uppges vara blanketterna är förtryckta. Man att medellantbrukaren endast anger använder ca tio minuter for att göra sin ansökan. Under senare år har ett programvaruföretag erbjudit lantbrukarna ett program och datorutrustning ca 40 000 österrikiska shilling for att hantera stödansökningama inklusive samtliga administrativa kontroller. AMA har bidragit med all information varit nödvändig för att konsom struera programmet.

7.4 Slutsatser

De länder som utredningen särskilt studerat, Danmark, Finland och Österrike, har olika organisatorisk struktur för sin hantering EU:s av direktstöd till lantbrukarna. Samtliga länder har, liksom Sverige, central fondkoordinator en som också är nationellt utbetalningsställe, när det gäller hanteringen men av de enskilda stödärendena skiljer det sig mycket. Danmark har dels en central hantering via EU-direktoratet och Strukturdirektoratet, dels regional hantering vid amten i stort sett en av alla miljöersättningar- inklusive beslut och utbetalning ersättning. I av Finland sker hanteringen av de flesta stöden på kommunal nivå- inklusive beslut stöd. Utöver detta finns regional nivå dels sköter om en som fältkontrollen, dels hanterar vissa stöd samt är överprövningsinstans för den kommunala hanteringen. Österrike har centraliserad besluts- och en

utbetalningsprocess, men den faktiska handläggningen sker mycket

decentraliserat via de lokala BBK. Av betydelse för en jämförelse är att olika naturgivna förutsättningar och nationella prioriteringar påverkar diversiñeringen miljöersättav ningsprogrammen. Till exempel har Finland och Danmark mindre komplexa miljöersättningsprogram än de Sverige har. som Några intressanta iakttagelser i övrigt är att både Finland och Österrike har lokala organ som ger handfast hjälp vid ifyllandet blanketav terna. I Danmark erbjuds hjälp som delvis är statligt finansierad. Samtliga studerade länder har alltså mycket decentraliserad struktur en som ger möjlighet till nära kontakter med lantbrukarna. I Österrike utgör den långtgående

Förtryclcningen en intressant

företeelse. Denna i mycket hög utsträckning bidra till snabb anses en och smidig handläggning och enligt uppgift använder den genomsnittlige lantbrukaren bara 10 minuter för att upprätta sin ansökan. Fondca koordinatom i Österrike, AMA, har också aktivt bidragit till att det

internationella

102 Några erfarenheter

finns kommersiella dataprogram på den österrikiska marknaden innehållande samtliga administrativa kontroller kan användas vid - som upprättandet stödansökningama. av danska attityden till utbetalningarna är mycket intressant. Där Den mål utbetalningarna skall ske så snabbt möjligt är det uttalat att som detta incitament för lantbrukarna att inkomma med koroch utgör ett rekta ansökningar. Tabellerna 6 och 7 visar administrationskostnadema exklusive fältärende i Danmark och i Sverige. Det har inte varit möj-

kontrollen per

motsvarande från Finland och Österrike. Det bör

ligt att få uppgifter

det betydande svårigheter att jämföra olika poängteras att föreligger länders kostnader för administrationen på grund olika redovisningsav metoder. I Sverige tillämpas t.ex. ett samordnat ansökningsförfarande, det svårt helt korrekt fördela kostnaderna mellan vilket innebär att är att stödsystemen. Vidare varierar kostnaderna mellan olika former de olika miljöersättningar avsevärt, t.ex. torde ersättningen för utrotningsav hotade husdjursraser tillhöra de mest resurskrävande, medan ersättningen till flerårig vallodling, med 40 000 ärenden, torde vara ett av ca de minst resurskrävande samtliga direktstöd till jordbruket. av 6 Administrationskostnaderna år 1997 exklusive fáltkontrol- Tabell len för några stödformer i Sverige

Stöd/ Antal Adm. kostn., Adm. kostn. ärenden milj. kr 1 ärende, ersättning per kronor Arealersättningar 66 846 94 l 406 Djurbidrag 42 444 2 27 636 Miljöersättningar ll4 404 126 l 101

l vid Jordbruksverket, länsstyrelserna, och vid Naturvårdsverket Kostnader och Riksantikvarieämbetet vad gäller milj 2 24 300 handjursbidrag, handläggs vid Jordbruksverket. Varav avser som Källor: Jordbruksverkets årsredovisning för räkenskapsåret 1997, underlags- RRV:s "Lantbruksenhetemas administration av stödet till material för rapport jordbruket RRV 1998:56, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet samt

egna beräkningar.

Några internationella erfarenheter 103

Tabell 7 Administrationskostnaderna år 1997 exklusive fáltkontrollen för några stödformer i Danmark

Stöd/ Antal Adm. kostn., Adm. kostn. ersättning ärenden milj. kr 1 ärende,

per

kronor

Omräkningskurs 1 dansk krona 1,24 svenska kronor. Källor: Finanslov for fmansåret 1998 det danska Finansministeriet, samt

egna beräkningar.

Samtal med tjänstemän vid EU-kommissionen har bekräftat

att avgörande för EU är att medlemsländerna kan garantera att EU:s regelverk följs och att risken för fusk och felaktigheter minimeras. För att hantera dessa frågor har EU ett regelverk. Det ställs dock inga särskilda krav på hur administrationen i detalj skall organiseras.

Det finns alltså inte någon given mall för hur administrationen

av hanteringen EU:s direktstöd till lantbrukarna skall uppbyggd.

av vara Varje land har sin egen geografiska och politiska historik, vilket också präglar hur administrationen utformas i varje enskilt medlemsland.

8 och

överväganden förslag

1 Inledning

Resursåtgången för hanteringen den jordbrukspoli-

av gemensamma tiken i Sverige bestäms i hög grad av regelsystemets utformning. Detta utformas i betydande grad inom EU och kan därför bara i begränsad omfattning påverkas av Sverige. Det nuvarande systemet fonnades huvudsakligen innan Sverige blev medlem. Nu står vi inför betyd-

en ande reformering av den gemensamma jordbrukspolitiken och Sverige bör ha betydligt större möjlighet att påverka den jordbrukspolitik

som skall tillämpas från sekelskiftet. Detta regelsystem och de nationella bestämmelser Sverige väljer kommer att bli helt avgörande för de

som administrativa förutsättningarna de nännaste åren. Jag har därför sett de som nödvändigt att något beröra dessa frågor. Huvuddelen detta

av avsnitt behandlar dock frågor direkt gäller åtgärder inom

som administrationen i Sverige. Dit hör frågor uppgifts- och

om ansvarsfördelning mellan myndigheterna, utformningen IT-stödet och olika

av vägar att inom ramen för gällande regelsystem förenkla och förbilliga administrationen. I det senare fallet har tyngdpunkt lagts på åtgärder

en för att minska felfrekvensen i ansökningama eftersom detta identifieras som en av de tyngsta delarna av handläggningen.

Det har inte ingått i mitt uppdra att i detalj analysera de administrativa och ekonomiska konsekvenserna av olika organisatoriska lösningar och det har inte heller funnits resurs- eller tidsmässiga förutsättningar att göra så. Däremot lägger jag, i enlighet med direktiven, fram förslag i syfte att skapa organisationsmodell är " så kostnadseffektiv än-

en som damålsenlig och säker som möjligt" och en bedömning " behovet

av av resurser för den föreslagna ansvars- och arbetsfördelningen.".

Eftersom mina förslag bygger på att den nuvarande decentraliserade handläggnings- och beslutsordningen bibehålls ligger de väl i linje med statsmakternas intentioner på regionalpolitikens område. Förslagen innebär i sig inga nya offentliga åtagande och har inga särskilda konsekvenser från jämställdhetssynpunkt. Förenklingar i regelsystemet och effektiv kontroll, förordas i detta betänkande, måste ha

som anses en gynnsam effekt i det brottsförebyggande arbetet.

106 Överväganden och förslag SOU 1998: 147

8.2 av EU:s

Reformering gemensamma

jordbrukspolitik

8.2.1 Långsiktig utveckling

Riksdagen fastslog våren 1998 med anledning av proposition 1997/98:l42 och betänkandet JoU23 riktlinjer för Sveriges arbete med

jordbruks- och livsmedelspolitiken inom Europeiska unionen. Tre

övergripande Dessa mål förutsätter att jordbruks- och livs-

mål angavs. medelsföretagens produktion skall styras konsumenternas efterfrå-

av

Vidare skall produktionen långsiktigt hållbar från både ekogan. vara logiska och ekonomiska utgångspunkter. EU skall också medverka till global livsmedelssäkerhet, bl.a. att hävda ñihandelsprinciper

genom även på livsmedelsområdet. För att nå dessa tre övergripande mål krävs

åtgärder främjar bl.a. miljöanpassade brukningsmetoder, djurhän-

som

landsbygdsutveckling och regional utveckling.

syn,

Mot bakgrund dessa mål regering och riksdag att mark-

av anser nadsordningama i den jordbrukspolitiken på sikt bör av-

gemensamma vecklas och den framtida politiken bygga på insatser för att säkerställa milj övärden, landsbygdens utveckling och regionala mål. De direkta ersättningar införs i syfte att kompensera sänkningar av de garanter-

som ade priserna bör tidsbegränsas och avvecklas under denna övergångs-

period.

Det finns enligt min uppfattning anledning att befara att den nu aktuella reformeringen den jordbrukspolitiken inte

av gemensamma kommer leda till de långtgående förenklingar systemet skulle

att av som

önskvärda från administrativ synpunkt. Sverige bör därför bereda vara sig för fortsatta att driva på för radikal reform som leder till

att en mer

jordbrukspolitik med hög måluppfyllelse, är enkel att hantera

en som, för såväl företag som för myndigheter.

En total avveckling av såväl marknadsordningar som av priskompenserande bidrag skulle givetvis innebära betydande besparingar från administrativ synpunkt. Samtidigt finns det starka krafter både inom Sverige och i övriga medlemsländer skulle ha svårt att acceptera

som

sådan lösning det skulle leda till omfattande reduktion av det en om en europeiska jordbruket. Det är därför motiverat att också överväga hur ett grundstöd till jordbruket kan göras så enkelt som möjligt.

Än betydelsefullt är förmodligen att de ersättningsformer som

mer statsmakterna framhåller långsiktigt angelägna görs så administ-

som rativt enkla möjligt riktade insatser för att säkerställa miljövärd-

som -

landsbygdens utveckling och regionala mål. Det är här de största en, administrativa komplikationema finns i dagens system och man måste

SOU 1998: 147 överväganden och förslag 107

vara uppmärksam på risken av att en relativt ökande roll för den typen av åtgärder kan leda till ett ersättningssystem med betydligt högre administrationskostnader i förhållande till utbetalda belopp, än det nuvarande. Det är därför enligt min uppfattning viktigt att en långsiktig förändring av den gemensamma jordbrukspolitiken beaktar de administnoga rativa konsekvensema. Det vore från den synpunkten motiverat att en så stor del av ersättningarna som möjligt fördelades efter enkla schabloniserade principer. En möjlighet skulle vara att inordna så många ersättningssyften som möjligt i ett arealstödsystem. Ett sådant skulle, vid behov, kunna innehålla ett generellt basstöd till all jordbruksverksamhet och sedan bygga på med förhöjda ersättningsnivåer för särskilda miljöåtaganden, ekologisk odling, regionalpolitiska motiv etc. Det skulle kunna kompletteras med projektstöd för vård särskilt värav defulla natur- och kulturmiljöer, landsbygdsutveckling etc.

8.2.2 Agenda 2000 och

Analys av övriga förändringar

Utredningen har med hjälp resursarbetsgruppen försökt bedöma de av administrativa konsekvenserna kommande förändringar i stödsysteav men. De förändringar som diskuterats är främst översynen av miljöersättningsprogrammet och förslagen till förändringar EU:s jordbruksav politik Agenda 2000. - Miljöersättningsprogrammet innehåller de ersättningsfonner som tar i anspråk de största administrativa resurserna. Det nuvarande programmet löper t.o.m. år 1999. Sverige har föreslagit att programmet skall förlängas med ett år t.o.m. år 2000. Därigenom skulle ett nytt program komma att gälla fr.o.m. år 2001. En särskild utredare har i uppdrag att se över programmet och förslag skall lämnas den l juli 1999. I utredarens uppdrag ingår bl.a. att försöka förenkla regelverken. Även förenklingar kan åstadkommas, kan ett nytt svenskt miljöproom gram initialt komma att innebära en ökad komplexitet, framför allt genom att vissa av de nuvarande besluten milj kan komom ma att vara giltiga under en övergångsperiod. Förslagen i Agenda 2000 innebär för flera av stödordningarna att de nuvarande systemen lever vidare med smärre förändringar. Arealstödet föreslås vara uppbyggt på samma sätt tidigare bortsom sett från att ersättningsbeloppet blir det för samtliga refonnsamma grödor med några undantag. En annan förenkling är att oljeväxtersättningen, på grund av ändrade ersättningsnivåer, förelås att kunna betalas ut samtidigt som ersättningen för spannmål. Betalningsperioden före-

108 Överväganden och förslag SOU 1998: 147

slås senareläggs varför det kan bli möjligt att Sverige ändå väljer att göra en förskottsutbetalning.

Mjölkkvotsystemet förelås även det att fortsätta med liknande regler

hittills. Kvoten föreslås att ökas och fördelningen förelås ske till som vissa producentema. En uppföljning av dessa kvoter avses

grupper av tillkomma liksom möjlighet för medlemsstaterna att införa kvotskatt

en vid arrende.

Ett nytt mjölkkobidrag förelås, vilket är ett helt nytt område. Bidraget förelås baseras på den kvot producenten har den 31 mars varje

som år, med början är 2000, under förutsättning att producent haft

samme leveranser. Mer exakta regler föreslås bestämmas inom de s.k. nationella kuverten.

Inom nötköttsområdet föreslås att antalet bidragsrätter sänks, vilket kräver helt individuell granskning. Ett särskilt foderarealsbegrepp

en ny föreslås att införas för extensifieringsbidraget. Till detta kommer de nationella kuverten.

Förslaget den s.k. landsbygdsförordningen LBU-förordningen

om skulle kunna innebär vissa förenklingar eftersom de prioriterade målen blir färre, även de delvis är och behöver definieras Det kan

om nya om. också komma att krävas ökad samordning. Investeringsstödet blir

en enligt förslaget något enklare och för startstödet har det ännu inte föreslagits några detaljregler.

Förutom dessa regler är förordning s.k. horisontella reg-

nya en om ler föreslagen. Enligt denna är det möjligt för medlemsländerna att villkora stödet i direktbidragen, t.ex. kan stödutbetalningarna komma att bli beroende att särskilda miljökrav följs, företag med för få årsar-

av betstimmar kan komma att inte få fullt bidrag samt stödet kan reduceras för de företag har högre totalt bidrag än vissa angivna maximi-

som belopp. Dessa horisontella regler kan innebära stora svårigheter, bl.a. när det gäller kontrollen.

Graden komplexitet i systemet är inte bara beroende av de regler

av

fastställts i EU. Mycket beror också på de nationella regelsystesom

Som bl.a. framhålls i Statskontorets studie EG-regler och svensk men. regelkvalitet l998:27 har svenska regler och tillämpningsbestämmelser ibland snarast bidragit till att försvåra administrationen och ökat krånglet för sökanden. Enligt förslagen i Agenda 2000 skulle utrymmet för nationella tillämpningar öka. Det skulle göra det särskilt viktigt att utnyttja den nationella beslutanderätten till att främja ett enkelt regelsystem. Reglerna skall syfta till att främja bästa möjliga måluppfyllelse

enligt min bedömning bör inte detta få leda till hångel. Svårhanmen terliga regelsystem motverkar ofta sina syften genom att avskräcka företagare från att delta i systemet.

SOU 1998: 147 Övervägandenoch förslag 109

Jag bedömer att de föreslagna förändringarna i Agenda 2000 medföra att komplexiteten i direktstöden ökar betydligt. Detta bedöms medföra att resursbehovet ökar, främst i samband med att de stöden nya införs då betydande utvecklingsresurser kommer att krävas. Inte minst gäller detta ADB-resurser. De förändringar föreslås inom marksom nadsornrådet är små och några nämnvärda resursminskningar är därför knappast att vänta på detta orriråde. Det är enligt min uppfattning av stor betydelse att Sverige aktivt arbetar för att åstadkomma förenklingar. Ett särskilt problem i sammanhanget är den snäva tidsram som med stor sannolikhet kommer att finnas för införande de eller förändav nya rade stöden. Detta förhållande medför att det kan bli svårt att tidsmässigt genomföra en verksamhetsanalys på ett tillfredsställande sätt. Därigenom försvåras möjligheterna att från början skapa förutsättningar för den mest rationella hanteringen. Eftersom mycket arbete återstår med att i detalj utforma förslagen är det i dagsläget svårt att uppskatta vilket resursbehov kommer att som uppstå som en följd av förslagen i Agenda 2000. Det danska EUdirektoratet har med utgångspunkt i liggande förslag försökt bedöma nu resursbehovet. Utvecklingskostnadema har bedömts uppgå till 7-10 miljoner ecu ca 60-90 miljoner kronor. Man har härutöver bedömt ett fördubblat resursbehov för den löpande hanteringen djurbidragen av och en IO-procentig ökning för vissa andra stöd. EU-direktoratet hanterar emellertid inte struktur- och miljöersättningama de har i senare Danmark en liten omfattning jämfört med i Sverige och resursåtgången kan bl.a. därför inte direkt jämföras med svenska förhållanden. Även det är förknippat med svårigheter bedömom stora att göra en ning av vilka kostnader som förslagen i Agenda 2000 kan medföra, är det enligt min uppfattning viktigt att ha ekonomisk beredskap baseren ad på rimliga antaganden. Med hänsyn till den administrativa tyngden i Sverige av miljöersättningama och strukturstöden är det för svenskt vidkommande rimligt att räkna med en utvecklingskostnad på 100-150 miljoner kronor. För arealersättningama exklusive eventuella horisontella regleringar borde en viss minskning i storleksordningen tio procent av de administrativa kostnaderna möjlig efter inkörvara en ningsperiod. Införandet av ett nytt mjölkkobidrag och nya komplikationer för andra djurbidrag bedömer jag, i likhet med det danska EUdirektoratet, kan leda till att de administrativa kostnaderna för djurbidragen fördubblas. Likaså måste räkna med att resursbehovet för man hanteringen av miljöersättningama ökar med i storleksordningen 75 procent om man inräknar de nya horisontella regleringarna under förutsättning att Sverige väljer att införa dessa. Totalt finns det således risk för att kostnaderna för administrationen CAP:s direktstöd ökar av

110 Överväganden och förslag

från 430 miljoner kronor år 1997 till närmare 500 miljoner kronor, ca möjliga rationaliseringsåtgärder, plus utvecklingskostnader, om

oaktat

Agenda 2000 genomförs enligt kommissionens förslag.

8.2.3 Utredningens förslag

EU:s regelsystem de viktigaste kostnadsdrivande faktorerna, är en av kanske den allra viktigaste, inom CAP-administrationen. Förenklingar i regelsystemet är det ojämförligt bästa sättet att minska resursbehovet för administrationen. Det har inte ingått i utredningens uppdrag att lägförslag angående sig det nuvarande regelsystemet eller Agenda ga vare 2000. Med hänsyn till de betydande administrativa konsekvenserna, finner jag det ändå motiverat att framföra ett antal förslag som fram-

kommit under utredningsarbetet: Sverige bör ta initiativ för långsiktig strategi för radikal för- 0 en en enkling av CAP. Sverige bör kräva att de regleringar i ett nytt CAP får en 0 som avses administrativ konsekvensbeskrivning tar hänsyn till effekterna som hos såväl EU-organen och nationella myndigheter hos lantbruksom

arna. Särskilt administrativt komplicerande förslag bör förkastas. Sålunda 0 bör undvika s.k. horisontella regleringar. Till exempel bör man önskvärda miljökrav i stället regleras i lag. Ändringar i antalet bidragsrätter borde undvikas eller genomföras på ett så schablonmässigt möjligt. Det är vidare angeläget att antalet stödformer sätt som och stödkriterier begränsas. Nationella regelsystem, t.ex. for miljöersättningar och användningen 0 nationella kuvert" för djurstöden bör göras så enkla som möjav ligt, utan avkall på att nå preciserade mål for verksamheten.

8.3 Ansvarsfördelning och arbetsformer

Hanteringen EU-stöden till lantbrukarna samt regleringar med av kopplingar till stöden är i dag kombination central- och regional en av handläggning. Jordbruksdepartementet i enlighet med det miljöintegreraansvarar de sektorsansvaret för regeringens hantering av sakfrågoma samt resursfördelningen till Jordbruksverket. Miljö- och Kulturdepartementen deltar i beredningen ärenden rör miljö- och kulturmiljövård. av som Inrikesdepartementet för länsstyrelsernas myndighetsroll samt ansvarar

SOU 1998: 147 Övervägandenoch förslag 111

medelsfördelningen till dessa. Finansdepartementet har övergripanen de roll vad gäller den totala medelsfördelningen. Jordbruksverket har huvudansvaret för genomförandet det regelav system som gäller för EU-stöden till lantbrukarna samt övriga regleringar som är kopplade till dessa. Vad gäller natur- och miljöersättningarna finns ett samarbete med Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet. Jordbruksverket är också fondkoordinator, vilket innebär att man har ett särskilt ansvar gentemot EU-kommissionen och EG:s revisionsrätt att hanteringen av EU:s jordbrukspolitik i Sverige sker enligt reglerna. Jordbruksverket är också utbetalare av EU-stöden till lantbrukarna samt har möjlighet att stoppa utbetalningar som Jordbruksverket anser inte bör ske utifrån regelsystemet. Efter krav från EU-kommissionen har Jordbruksverket tätt ökade möjligheter att genom direktiv föreskriva för länsstyrelserna hur den administrativa hanteringen skall ske. Länsstyrelserna ansvarar för beslut om EU-stöd till lantbrukama samt fältkontrollen. Ett undantag är handjursbidragen, beslutas av som Jordbruksverket efter inrapportering från slakterierna. Kontrollen utförs dock av länsstyrelserna. Riksrevisionsverket RRV har, efter initiativ av utredning, på regeringens uppdrag granskat länsstyrelsemas administration och kontroll av de administrativt väsentligaste delarna av direktstöden till lantbrukarna Lantbruksenhetemas administration av stödet till jordbruket RRV 1998:56. RRV:s studie visar att det finns betydande skillnader mellan länen vad gäller resursåtgången. I viss mån kan del förklaras att redoen av visningen kan ske enligt olika principer hos de olika länen, men utöver detta finns också en förklaring i att vissa län har bättre en resursanvändning än andra. RRV presenterar ett antal möjliga vägar att minska resursåtgången, varav det mest långtgående alternativet är att handläggningen skulle ske vid 8-10 regionala kontor under Jordbruksverket. Utredningens arbetsgrupp för resursanvändning och resursfördelning delar RRV:s uppfattning om att det kan finnas stora skillnader mellan länsstyrelserna i resursåtgång ärende och att åtgärder bör per vidtas för att analysera och reducera skillnaderna. Enligt arbetsgruppens mening bör det sålunda finnas en rationaliseringspotential inom jordbruksadministrationen. Vidare resursarbetsgruppen att det anser kan finnas vissa volymfördelar i ärendehanteringen. Arbetsgruppen har dock delade uppfattningar om vad som bör göras för att minska skillnaderna i resursåtgång och för att uppnå stordriftsfördelama. Länsstyrelserepresentantema motsätter sig det RRV:s av alternativ innebär handläggningen skulle ske vid 8-10 regionala som kontor under Jordbruksverket. Jordbruksverkets representanter i arbets-

112 Överväganden och förslag SOU 1998: 147

instämmer dock i RRV:s analys och anger att de grundar sin gruppen bedömning utifrån enbart bedömning kostnadseffektivitet.

en av

Arbetsgruppen framhåller gemensamt att det är viktigt med flexi-

en bel, dynamisk och kostnadseffektiv organisation till följd av den starka förändringstakten kan förväntas när det gäller stödsystem och tek-

som nikutveckling.

del vill jag anföra följande:

För egen

Det är möjligt överföring ansvaret för handläggning av och

en av beslut direktstöd till Jordbruksverket skulle innebära vissa fördelar

om med hänsyn till kostnadseffektivitet. Erfarenheterna från Danmark pekar också på ekonomiska fördelar vid centraliserad hantering av are-

en al- och djurersättningar. Enligt min uppfattning skulle dock de möjliga besparingarna knappast få den omfattning RRV anger. Deras be-

som dömning förutsätter att i princip alla kostnader ligger över läns-

som styrelsemas medianvärden kan elimineras med storskalig drift.

Det finns ett antal skäl talar emot att ett överförande av jord-

som bruksersättningama till Jordbruksverket ändamålsenligt och

nu vore därmed kostnadseffektivt sett ett något större samhällsperspektiv.

ur

De RRV påtalade stordriftsfördelama är för de flesta stöden på-

av tagliga endast jämför de allra minsta jordbrukslänen Jämt-

om man land, Norrbotten och Blekinge med övriga län. För övriga län före-

faller andra faktorer viktigare för skillnaderna i kostnadsnivå.

vara Samtidigt skulle, modell med 8-10 regionala kontor under Jord-

i en bruksverket, regioner omfattande flera norrlandslän bli oerhört omfattande till ytan. Detta skulle innebär mindre möjligheter till personkontakter mellan lantbrukare och handläggare, risk för försämrad service till lantbrukarna, mindre lokalkännedom hos myndigheten och därmed sammantaget ökade kostnader för såväl myndighet som lantbrukare.

RRV:s alternativ med regional organisation vid Jordbruks-

en ny verket omfattar bara CAP-delen av lantbruksenheternas eller motsvarande verksamhet. Länsstyrelserna förutsätts således ha kvar resurser och kompetens om de så önskar" för rådgivning. Om detta också skall omfatta UID-satsningama under miljöprogrammet, också ingår i

som den jordbrukspolitiken, framgår inte. Därmed är risken

gemensamma stor att de stordriftsfördelar skulle vinnas att direktstöden

som genom handläggs i större distrikt motverkas att länsstyrelserna ändå kom-

av

att ha kvar lantbruksfunlctioner, utan de möjligheter till samnyttmer jande och kompetens i dag finns mellan stödprogram

av resurser som och rådgivnings- och utvecklingsprogram.

Ett överförande handläggningen av direktstöden till Jordbruks-

av verket skulle också strida mot den grundprincip varit vägledande

som för den nuvarande länsstyrelseorganisationen, nämligen en horisontell integration i princip all statlig verksamhet i ett län.

av

Som redovisats i det föregående har EU-kommissionen, baserat b1.a. på ett revisionsbesök i maj 1998, riktat kritik mot brister som man funnit i Jordbruksverkets möjligheter att försäkra sig om att de till länsstyrelserna delegerade uppgifterna att handlägga och besluta i stödärenden utfördes på ett tillfredsställande och enhetligt sätt. Problemet med Jordbruksverkets bristande befogenheter gentemot länsstyrelsema löstes kortsiktigt genom att Jordbruksverket i relevanta stödförordningar gav bemyndigande att, efter samråd med länsstyrelserna, meddela föreskrifter länsstyrelsemas handläggning av respektive stödärenden

om och om det underlag som krävs för utbetalning av respektive stöd.

I kontakter med EU-kommissionen, DG har jag kunnat konstatera att man där inte ser något principiellt problem i den ordning som tilllämpas i Sverige, dvs. där handläggning och beslut i stödärenden är delegerade till regionala myndigheter. Vid som krävs är att det utbetalande organet har tillräckliga möjligheter att genom direktiv eller på annat sätt kan säkerställa att hanteringen sker i enlighet med ackrediteringsbestämmelserna.

Jag bedömer att Jordbruksverkets utökade direktivrätt borde skapa tillräckliga förutsättningar för att Sverige skall kunna garantera att hanteringen sker efter de krav som EU ställer. Jag ser därför inget skäl

föreslå ytterligare åtgärder i detta syfte. Det finns dock anledning att nu att göra frågan till föremål för förnyade övervägande när de regler som blir förknippade med reformerad gemensam jordbrukspolitik blir

en kända. Det är också motiverat med en utvärdering och översyn av Jordbruksverkets styrmöjligheter senast år 2001, när erfarenhet vunnits av det nuvarande regelsystemet liksom av konsekvenserna av den jordbrukspolitiska reformen. Erfarenheter av det administrativa projekt som föreslås i denna utredning borde också kunna nyttiggöras vid en sådan utvärdering.

Det går att anföra principiella skäl både för den modell med vertikal integration präglade stora delar av den statliga länsförvaltningen

som med lantbruksnämnd, fiskerinämnd, länsvägnämnd etc. under respektive verk före år 1991, och den nuvarande. Den tidigare strukturen möjliggjorde direkt styrning verksamheten på länsnivå från

en mer av respektive statliga myndighet. Den nuvarande modellen å andra sidan innebär att länsstyrelsen kan arbeta med länets utveckling utifrån en helhetssyn där olika verksamheter kan stödja varandra.

Jordbrukspolitiken, inklusive EU:s direktstöd till jordbruket, är en mycket viktig del av länens utvecklingsresurser. Så länge statsmakterna vill tillämpa principen om horisontell integration skulle det vara olyckligt om den exkluderades från den samlade statliga länspolitiken.

För att nå miljöprogrammets mål krävs biologisk och kulturhistorisk expertis med god lokalkärmedom om bevarandevärdena. En ytterligare

114 Överväganden och förslag SOU 1998: 147

centraliserad organisation än dagens länsstyrelseorganisation torde därför avsevärt riskera möjligheterna att genomföra miljöprogrammet.

Några åtgärder enligt miljöprogrammet är sarnrådspliktiga enligt 20 § Naturvårdslagen-NVL fr.o.m. 1/1 1999 12 kap. 6 § miljöbalken

- MB. Att hantera miljöersättningama på annan myndighet än länsstyrelsen torde därför inte leda till någon effektivitetsvinst för samhällets sammanlagda administration. Brister i kommunikationen mellan stödberättigande myndighet och tillståndsgivande myndighet kan dessutom leda till att oönskade åtgärder genomförs och att brukare, som erhållit positivt stödbesked och därefter förbud med NVL/MB, ställer skadeståndskrav.

Miljöersättningama är viktiga instrument för att uppnå gällande miljömål. För att effektivt kunna nyttja stöden krävs dock att dessa i någon mening kan styras till områden pekats ut värdefulla för

som som natur- och kulturrniljövården. Erfarenheterna från nuvarande och tidi-

miljöersättningar visar att styrningen dels måste ske på regional gare nivå, dels integreras med övriga bevarandeinsatser i kommuner och län. Det förefaller därför inte effektivt att hantera miljöersätmingar och säkerställande enligt miljöbalken på skilda myndigheter. Ett effektivt utnyttjande offentliga medel för miljönytta förutsätter både en helhets-

av

och långt driven integrering mellan ekonomiska styrmedel, lagsyn en stiftning och informationsinsatser.

Regeringen tillsatte den 29 maj 1997 utredningen om den regionala samhällsorganisationen dir. 1997:80 den s.k. PARK-utredningen.

- Av utredningens direktiv framgår att den bl.a. skall överväga hur samverkan mellan länsstyrelse och andra statliga myndigheter bör utformas för att säkerställa en effektiv samordning samt överväga möjligheterna

till ytterligare delegering av uppgifter till länsstyrelserna.

Mot den här bakgrunden är jag inte beredd att nu föreslå att handläggningen CAP överförs från länsstyrelserna till Jordbruksverket.

av

8.3.1 roller

Tydliga

Om inte PARK-utredningen kommer fram till principiellt annorlunda lösningar, utgår jag ifrån att den nuvarande arbetsfördelningen blir bestående också på längre sikt.

Det är enligt min uppfattning viktigt att och rollfördelning-

ansvars-

mellan myndigheterna blir så tydlig som möjligt. Det underlättar en samspelet mellan myndigheterna, med minskad risk för dubbelarbete och kompetenstvister. Det gör det också lättare för berörd allmänhet och företag att se var ansvaret för olika myndighetsåtgärder ligger. Vid

SOU 1998: 147 Överväganden och förslag 115

bedömningen olika fördelningsfrågor bör strävan vara att förtydliga

av följande rollfördelning:

Jordbruksverkets roll styrs av dess fimktion som fondkoordinator 0

och utbetalningsställe, samt som sektorsansvarigt för miljöfrågoma.

Det för övergripande samordningsfrågor, samordnar

svarar

metodutvecklingsarbetet, svarar för regelsystem och utvecklingen

rutiner behövs for att säkerställa att EU:s och

av gemensamma som

statsmakternas intentioner med de olika stöden tillgodoses, att krav-

på säkerhet och tillförlitlighet upprätthålls och att lantbrukamas

en

rättssäkerhet och likabehandling tryggas. Jordbruksverket bör ha till

uppgift att med sin "föreskriftsrätt tillse att säkerheten i handlägg-

nings och beslutssystemet upprätthålls, samt att rättstrygghet och

likabehandling tryggas för de sökande.

Riksantikvarieämbetet biträder Jordbruksverket och länsstyrelserna 0

med erforderlig kompetens för hanteringen av kulturmiljöersättningarna och bevakar att de intressen tillgodoses som faller inom

verkets ansvarsområde. Riksantikvarieämbetet deltar även i den löp-

ande utvärderingen CAP:s miljöeffekter

av

Naturvårdsverkets roll är att besvara Jordbruksverkets samråd enligt 0

miljöstödsförordningen och att delta tillsammans med Jordbruks-

verket och Riksantikvarieämbetet i den löpande utvärderingen av

CAP:s miljöeffekter. Naturvårdsverket biträder i övrigt Jordbruks-

verket i olika utredningar. Naturvårdsverket har inte till uppgift att

biträda länsstyrelsema. Den uppgiften ligger på Jordbruksverket som sektorsansvarig. Länsstyrelserna för handläggning av och beslut i enskilda

0 svarar

stödärenden inklusive erforderliga administrativa kontroller samt för

information och rådgivning till lantbrukarna. Länsstyrelsen ansvarar för att finna de mest ändamålsenliga administrativa arbetsformema inom för de direktiv statsmakterna och Jordbruksverket

ramen som ger.

Prövningen myndighetsbesluts överensstämmelse med lag och 0 av

gällande regelsystem bör ske i domstol.

För närvarande finns del avvikelser från denna ansvarsfördel-

en ning, t.ex. handläggs vissa typer enskilda ärenden av Jordbruksverket. Jag dock inte föreslå några ändringar i dessa fall. Dels är

avser att nu erfarenheterna nuvarande hanteringsordning goda, och det finns så-

av ledes inte några överhängande praktiska skäl till förändringar, dels står vi inför betydande förändringar i ersättningssystemet, vilket kommer att nödvändiggöra överväganden arbetsfördelningen. Däremot vill

nya om jag betona vikten av att dessa avgöranden sker utifrån en medveten syn på de olika myndigheternas roller. Det innebär bl.a. att uppgifter att

116 Överväganden och förslag

handlägga och besluta i enskilda ärenden alltid skall åvila länsstyrelserna, om inte starka praktiska skäl talar för en annan lösning.

I det följande framför jag ett antal förslag som också har som ett syfte att förtydliga de olika myndigheternas roller.

Överprövning

Den sökande skall kunna tillförsäkras en enhetlig och likformig prövning av sin ansökan. Regelverken bör vara entydiga och där tolkningar och bedömningar krävs bör dessa grundas på råd och anvisningar samt gemensam praxis.

En viktig förutsättning för rättssäker handläggning är att beslut kan fattas på ett komplett och korrekt underlag. Detta är särskilt viktigt för beslut med flerårig verkan.

Jordbruksverket och länsstyrelserna skall arbeta för en korrekt tilllämpning av EU:s regelverk så att finansiella sanktioner eller skadestånd undviks. I det sammanhanget bör poängteras Jordbruksverkets betydelse när det gäller att bidra till kostnadseffektivitet i samtliga led

hos Jordbruksverket, länsstyrelserna och de enskilda lantbruksföretagen.

Jordbruksverket bör därvidlag utveckla sin servicefunktion gentemot länsstyrelsema och de enskilda handläggarna. När en handläggare vid en länsstyrelse tar kontakt med en handläggare på Jordbruksverket och vill ha bistånd vid handläggningen av enskilda ärenden, bör denne kunna få erforderlig hjälp i form råd och anvisningar. I dag upplever

av länsstyrelsemas handläggare att de generellt inte får denna hjälp med hänvisning till att Jordbruksverket i ett senare skede kan komma att hantera ärendet i sin egenskap som överprövningsinstans.

Då en utvecklad och förbättrad servicefunktion inte är förenlig med Jordbruksverkets roll som överprövande myndighet, bör överprövningsfunktionen föras över till annan myndighet. Första instans bör, för att garantera en hög kompetensnivå, vara en eller ett fåtal länsrätten

8.3.3 Fältkontrollverksamheten

Fältkontrollemas omfattning styrs de krav EU ställer. Inom

av som Sverige är det Jordbruksverket som föreskriver om fältkontroller. Länsstyrelserna har ansvaret för att utföra kontrollerna och att ställa erforderliga resurser till förfogande. Det innebär att sambandet mellan budgetansvar och möjlighet att påverka verksamhetens omfattning och inriktning är svagt på detta område.

SOU 1998: 147 Överväganden och förslag 117

I enlighet med EU:s regelverk ökades kontrollinsatsema under år 1998 som en följd av konstaterade avvikelser under år 1997. Eftersom ökningen skedde under löpande budgetår, uppstod betydande svårigheter för länsstyrelserna och fältkontrollverksamheten skedde på bekostnad angelägen verksamhet. Även detta berodde på

av annan om bestämmelser som är på väg att ändras, måste man räkna med att liknande situationer kan komma att uppstå också i framtiden. Det är därför angeläget att skapa en erforderlig flexibilitet, t.ex. ett särskilt

genom anslag eller en anslagslcredit.

Det finns i detta sammanhang skäl att överväga om budgetansvaret för fältkontrollema borde föras över till Jordbruksverket, dels kan det vara lättare för verket än för alla enskilda länsstyrelser att förutse kommande kontrollkrav och budgetera för detta, dels är det rimligt att ett reservsystem knyts till en enda myndighet. Dessutom skulle ett sådant system förbättra möjligheterna att göra riktade insatser som inte behöver beröra samtliga län, vilket skulle kunna göra verksamheten mer kostnadseffektiv. Att såväl budgetansvaret som ansvaret att föreskriva om erforderliga kontroller överförs till Jordbruksverket skulle också vara ett sätt att markera kontrollverksamhetens särställning i förhållande till handläggningen, vilket är angeläget EU:s synvinkel. Att

ur flytta ansvaret för fältkontrollen till Jordbruksverket ger också länsstyrelserna möjlighet att utan risk för jäv utöva den tillsyn de enligt miljöstödsforordningen och miljöbalken är skyldiga att genomföra. Tillsynen enligt miljöbalken omfattar såväl kontroll av efterlevnaden av de allmänna hänsynsreglema som rådgivning och bidrar därmed till att korrigera felaktiga beslut och minskar följaktligen behovet av omfattande kontroller. Tillsynen enligt miljöstödsförordningen har ännu inte definierats.

Fältkontrollema nära knutna till handläggningen så till vida

att resultaten utgör del beslutsunderlaget. Det är därför viktigt att inte

en av vidta åtgärder som försvårar ärendehanteringen.

Ett alternativ skulle kunna vara att länsstyrelserna bibehåller det ekonomiska ansvaret för att genomföra ett grundläggande kontrollbeting som kan bedömas erforderlig varje år och i alla län, medan Jordbruksverket disponerar resurser dels för riktade kontrollinsatser som inte berör alla län, dels för oförutsedda kontrollkrav.

Vidareutveckling av länsstyrelsemas

administrativa kontroller

Länsstyrelsernas möjligheter att handlägga ärendena fullt ut hindras i dag av att länsstyrelsemas handläggning inte anses vara tillräckligt

118 Överväganden och förslag SOU 1998: 147

kvalitetssäkrad. Jordbruksverket utför ett omfattande kontrollarbete innan utbetalning. Detta innebär ett merarbete både för Jordbruksverket och länsstyrelserna. Det finns därför starka motiv för att vidta åtgärder för att säkra kvaliteten på länsstyrelsemas handläggning och därmed undvika dubbelarbete.

8.3.5 Samverkan mellan länsstyrelser

Vissa stöd, t.ex. miljöersättningar för utrotningshotade husdjursraser, är av sådan låg frekvens att det finns svårigheter för länsstyrelserna att komma upp i "lcritisk massa". Detta har bl.a. bekräftats av RRV:s studie. Detta leder till relativt stora administrativa kostnader i förhållande till utbetalda ersättningar. För att skapa tillräckligt hög "kritisk massa bör därför länsstyrelserna uppmuntras att administrativt samverka vid handläggningen mindre frekventa stöd.

av

8.3.6 Utredningens förslag

Utredningen har kommit till slutsatsen att, förutsatt att nuvarande principer för samordnad länsförvalming bibehålls, den nuvarande ansvarsoch arbetsfördelningen i huvudsak bör bli gällande också på jordbrukspolitikens område. Utredningens rön och överväganden motiverar dock

följande förslag:

0 Kommande ställningstaganden i frågor om arbets- och ansvarsför-

delning mellan myndigheterna bör bl.a. syfta till att förtydliga roll-

fördelningen dem emellan. Detta innebär att handläggningen av och

beslut i enskilda ärenden i princip alltid bör åvila länsstyrelserna. 0 Jordbruksverket måste ha tillräckliga möjligheter att fullgöra ett an-

svar för att upprätthålla säkerhet i handläggningssystemet samt rätts-

trygghet och likabehandling för de sökande. Det innebär att resurser bör omfördelas inom verket för att stärka kapaciteten till rådgivning,

kvalitetssäkring och föreskrifter. Den utvidgade direktivrätten bör

bli föremål dels för en förnyad prövning när regelsystemet i en re-

formerad gemensam jordbrukspolitik är känt, dels för en förnyad

utvärdering och översyn år 2001. Därvid bör behovet av ytterligare

regeländringar prövas. Budgeteringen av fältkontroller bör ses över i

syfte att skapa utrymme för oförutsedda kontrollkrav och för att

skapa möjligheter till riktade kontroller som inte berör alla län.

Länsstyrelsemas arbete bör kvalitetssäkras i syfte att minimera be- 0

hovet av utbetalningskontroller vid Jordbruksverket.

Övervägandenoch förslag 119

0 Överklagandeärenden bör hanteras vid domstol. En eller flera läns-

rätter bör specialkompetens att döma i sådana mål i första in-

ges

stans. Kammarrätten bör ha uppgiften att döma i andra instans. 0 Länsstyrelserna bör uppmuntras att samverka om vissa typer av

mindre frekventa ärenden. Detta bedöms kräva några ändringar i

nuvarande förordningar utan bör ligga inom nuvarande ramar för

länsstyrelsernas befogenheter.

8.4 Åtgärder för en effektivare

administration

8.4.1 Val rätt ambitionsnivå

av

Administrationen av direktstöden till jordbruket innehåller flera olika moment, t.ex. utformning svenska författningar, infonnations- och

av utbildningsinsatser, handläggning, kontroll och beslut samt utbetalning. Dessa uppgifter kan lösas med varierande ambitionsnivå. Valet av ambitionsnivå är en väsentlig faktor i den sammantagna resursbehovet.

Då ambitionsnivån i administrationens olika moment diskuteras och fastställs jag att nedan beskrivna krav bör beaktas.

anser

8.4. l Hög måluppfyllelse

En hög grad anslutning till stödforrnema viktig del av jord-

av är en brukets EU-integration och en väsentlig del av återbäringen på den svenska medlemsavgiften. En hög anslutning bidrar till att uppfylla målen om att stärka jordbrukets konkurrenskraft, att medverka till regional balans och att öka jordbrukets miljöanpassning.

För milj öersättningarna är en hög anslutning en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för en hög måluppfyllelse. Därutöver krävs att just de avsedda markerna erhåller stöd samt att varje sådan mark sköts på det sätt dess natur- och kultunniljövärden kräver. I arbetet med

som milj är det därför viktigt att eftersträva att erhålla mesta möjliga miljönytta för insatta offentliga medel, inklusive administrationskostnader.

Jordbrukets EU-administration skall vara så organiserad. att det svenska jordbruket i största möjliga utsträckning skall kunna tillgodogöra sig de helt eller delvis EU-ñnansierade ersättningsfonnerna.

120 Överväganden och förslag SOU 1998: 147

8.4.1.2 Minimerad sanktionsrisk

Målet bör vara att administrationen av direktstöden till jordbruket skall uppfylla så höga krav på kvalitetssäkring att risken för sanktioner från EU-kommissionen kan minimeras. En nödvändig förutsättning är att de svenska myndigheterna är förtrogna med samt kan tolka och tillämpa

-

minimikraven i de styrande EU-direktiven. Att utveckla och etablera administrativa system uppfyller dessa minimikrav och samtidigt är

som kostnadseffektiva, är en angelägen uppgift där Jordbruksverket som fondkoordinator och utbetalningsställe bör vara drivande. De administrativa system som här åsyftas omfattar både ärendehandläggning, kontroll och utbetalning.

Att utveckla den svenska förvaltningsmodellen med beaktande av den europeiska gemenskapens regelverk kräver en fortlöpande dialog med EU-kommissionen, där både den formella och den operativa svenska EU-administrationen beskrivs och förklaras.

8.4.1.3 God kommunikation mellan myndigheter och lantbrukare

Regelverken för stöden och ersättningama, liksom de tillhörande administrativa systemen, undergår fortlöpande förändringar. Komplexiteten i systemen har tilltagit och behovet av information och administrativt stöd till brukarna är fortfarande mycket stort. Brukama och deras konsulter bör erbjudas sådan information syften, regelverk och admi-

om nistrativa krav samt sådana system för ansökningar om stöd och ersättningar att stor anslutning uppnås och att utformningen formellt kor-

av rekta ansökningar underlättas.

Det bör utvecklas ett system för att dra nytta av vunna erfarenheter

inte minst från lantbrukarhåll och det bör ständigt pågå ett utvecklingsarbete i syfte att förbättra och förenkla ansökningsblankettema. Informationen har också stor betydelse och bär därför ständigt prövas utifrån pedagogiska aspekter.

Erfarenheterna har, som en följd av de fortlöpande förändringarna, hittills visat på ett stort behov av direktkontakter mellan brukare respektive konsulter och berörda myndigheter tör att höja kvaliteten i EU-administrationen och för att nå hög anslutning till tillgängliga stödformer.

Det är stor betydelse att administrationen av direktstöden till

av jordbruket är så organiserad så att den medverkar till tydlig kommunikation, korta handläggningstider, klara och lättolkade beslut samt en snabb och god information till allmänhet och media.

SOU 1998: 147 överväganden och förslag 121

8.4. l Regional anpassning

Den administrativa hanteringen skall hålla nivå i samtliga led.

samma Däremot bör inriktning och ambitionsnivå för t.ex. information och utbildning kunna anpassas till de regionala skillnader som föreligger mellan olika ersättningsfonner och villkor i skilda delar landet.

av Myndigheternas servicenivå kan också behöva anpassas regionalt efter det externa utbud av information och konsulttjänster som finns att tillgå i den aktuella regionen. Detta utan att ge avkall på principen lika-

om behandling.

8.4.1.5 Administrativ hänsyn vid utfonnande av regelverk

Förutom de författningsbundna regelverken lag, förordning, föreskrift bör även andra styrande dokument såsom checklistor, rutinbeskrivningar, rapport- och beslutsmallar m.m. utformas med hänsynstagande till EU-kommissionens minimikrav samt efter den svenska förvaltningsmodellen. Eftersom regelverk och andra styrande dokument är bestämmande för handläggningen av varje ärende får de administrativa villkoren mycket stor inverkan på handläggningstider och resursbehov. Självklart kan enskilda ärenden kräva utredningar utöver minimikraven, men sådana behov bör rimligen inte vara dimensionerande för samtliga ärenden. Man skall vara medveten om att alla enskilda moment i t.ex. en checklista skall handläggas i alla ärenden och att avvikelser från dessa rutiner leder till anmärkningar vid revision.

Jordbruksverket får enligt regeringens olika EU-ersättningsförordningar meddela föreskrifter om de fonnella kraven för jordbrukets EUadministration. Föreskriftema skall meddelas efter samråd med länsstyrelserna.

Med hänsyn till den mycket stora ärendemängd påverkas

som av dessa föreskrifter anser jag att det är viktigt att de administrativa konsekvenserna i fråga om rättssäkerhet, måluppfyllelse och resursbehov analyseras ingående innan föreskriftema beslutas. Det är också viktigt att föreskrifterna beaktar kravet på en rimlig praktisk handläggning.

Rationaliseringsåtgärder

8.4.2.1 Förtryckta data i SAM-blanketten för att minska antalet fel

I olika sammanhang har framförts att förtryckning basuppgifter

av skulle kunna bidra till att minska antalet fel i ansökningama och där-

122 Överväganden och förslag SOU 1998: 147

med till stor hjälp för de lantbrukare inte behöver ändra i an-

vara som sökan till följd förändringar arrenden, markförvärv etc.

av av

Jordbruksverket och länsstyrelserna har hittills haft följande utgångspunkter vad gäller förtryckning av blanketten:

Data förtrycks skall ha så stor säkerhet att de inte för bruk- 0 som en

upplevs som vilseledande. aren Förtryckta data skall vara någorlunda komplett.

I dag förtrycks inte blockarealer med hänsyn till att det var många felaktigheter i arealuppgiftema. En stor insats görs för närvarande av länsstyrelserna för att rätta blockdatabasen. För år 1999 bedöms

upp fortfarande kvaliteten som tillräcklig för att förtrycka arealer i själva blanketten, däremot kommer det att förtryckas på separat bilaga.

När det gäller miljöersättningarna bör det, då de samtliga är fleråri-

finnas särskilt goda förutsättningar att tillämpa förtryckning på anga, sökningsblanketten enligt österrikisk modell. Detta skulle innebära att samtliga miljöersätmingar lantbrukaren deltar i finns förtryckta

som eller markerade samt att det på ett enkelt sätt kan markeras att lantbruk-

ansöker utbetalning förekommande miljöersättning. På

aren om av

sätt i den österrikiska blanketten kan lantbrukaren också samma som uppmärksammas på att om denne inte kryssat i ansökan om utbetalning, är denne trots detta skyldig att uppfylla de åtaganden som gäller för de milj öersättningsprogram denne deltar

Jag att åtgärder för att säkerställa blockdatabasens kvalitet till

anser år 2000 vilket är stor betydelse då hanteringen i dag är mycket

- av kostnadskrävande skulle innebära att säkerställda arealuppgifter på

blocken skulle kunna förtryckas i blanketten. Därigenom skulle dels den administrativa handläggningen underlättas, dels skulle fältkontrollarbetet förenklas genom att denna i stort kan begränsas till besiktningar grödor, skötsel och gränser. Även lantbrukamas arbete med

av ifyllandet blanketterna skulle underlättas med en förtryckning av

av

korrekta uppgifter.

8.4.2.2 Blockareal i stället för skiften

En stor del den administrativa hanteringen är identifikation av en-

av skilda skiften inom blocken. Därför bör övervägas att ändra regel-

om systemet så att samtliga arealbundna stöd söks med hänvisning till block. En avsevärd administrativ besparing kan därmed uppnås. Detta skulle innebära att det för varje block bara behövde vilka olika

anges grödor skall sås och vilken areal. På samma sätt skulle t.ex. kul-

som turmiljöersätmingarna med koppling till block i stället för till

anges skiften. I de fall att det finns två fastighetsägare inom samma block

SOU 1998: 147 Övervägandenoch förslag 123

skulle detta kunna lösas genom att fastighetsgränsen markeras på blockkartan.

Möjligheten att införa block i stället för skiften är dock beroende

av att arealuppgiftema är riktiga, vilket innebär att insatser att säkerställa blockarealema måste vara en prioriterad uppgift för såväl Jordbruksverket som för länsstyrelserna.

8.4.2.3 Förbättrad information

Av mycket stor betydelse i handläggningsprocessen är när lantbrukaren fyller i sin blankett. En rätt ifylld blankett kan i princip handläggas av IT-systemet. Alla åtgärder som förbättrar dagens kvalité på ifylld data bör ha en stor investeringspotential. Dagens informationsmaterial i broschyrfonn har ett mycket högt informationsvärde enligt de utvärderingar som årligen görs av marknadsinstitut.

Jag anser att följande frågeställningar bör analyseras närmare: 0 Finns det nya medier och konstellationer i inforrnationsspridningen

som kan prövas för att ytterligare bredda infonnationsflödet Kan

näringens företrädare med stöd från Jordbruksverket ta ett större

an-

svar o Finns det möjlighet att mer offensivt styra lantbrukaren att fylla i

blanketten rätt Kan dagens telefoniteknik utnyttjas för att styra frå-

gor till rätt expertfunktion i en gemensam telefonpanel för samtliga län

8.4.2.4 Effektivare modell för kimskapsspridning

En viktig rationaliseringsåtgärd vid länsstyrelsernas handläggning är att öka användningen av de hjälpmedel som redan finns. ADB-systemet för jordbrukarstöden har utvecklats med ett stort antal stödfunktioner som i dag till viss grad inte används. Dagens utbildningsmodell förutsätter att länsstyrelserna själva ordnar utbildning för ny personal samt att information sprids från de som deltar i Jordbruksverkets fortbildningsseminarier.

En effektivare modell för kimskapsspridning från Jordbruksverket till länsstyrelserna, samt inom länsstyrelserna till och tillfällig

ny personal, torde därför få en hög avkastning.

124 Överväganden och förslag

8.4.2.5 Utbildning och "licensiering" av konsulter

Den svenska förvaltningslagen föreskriver en viss serviceskyldighet för myndigheterna. Det är angeläget att myndigheternas insatser, till följd

serviceskyldigheten, blir så effektiva som möjligt gentemot lantbruav karna. Den hjälp lämnas från myndigheternas sida resulterar oftast

som i att registeruppgiftema blir bättre och underlättar därmed det framtida arbetet for såväl lantbrukarna som för myndigheterna.

Även ambitionen måste den att varje lantbrukare själv skall

om vara kunna fylla i sin blankett, finns det starka skäl att uppmuntra användningen konsulter om problem föreligger.

av

Det finns starka skäl att myndigheterna uppmuntrar användandet av konsulter, även ambitionen måste att varje lantbrukare själv

om vara skall kunna fylla i sin blankett. Ökad kvalitet på ansökningama leder till minskade administrationskostnader.

För att lantbrukarna skall känna sig motiverade att anlita konsulthjälp krävs dock åtgärder för att säkra och kontinuerligt uppdatera konsultemas kompetens.

Det är därför angeläget att länsstyrelserna genom olika insatser kan tillgodose konsultemas behov fortbildning, något också läns-

av som styrelserna kan utföra mot full kostnadstäckning. Möjlighet till en frivillig kunskapskontroll, en "licensiering" för konsulter, skulle ytterlig-

öka den enskilde lantbrukarens trygghet och främja god kvalitet i are en arbetet.

8.4.2.6 Snabbare utbetalning vid korrekt ansökan

Inom andra EU-länder, bl.a. Danmark, tillämpas ett systern där lantbrukare från början korrekt ansökan också kan få sina utbetal-

med en ningar tidigare än de med fel föranleder kommunicering och ut-

som redningar.

Min bedömning är att detta skapar starka incitament för lantbruka-

att göra så korrekt ansökan möjligt och därmed orsakar ren en som mindre administrationskostnader för ansvariga myndigheter. Det finns alltså starka skäl att enligt dansk förebild införa ett utbetalningsförfarande korrekta ansökningar genom snabbare utbetalning.

som gynnar

8.4.2.7 Förbättrad kommunikation med lantbrukarna

Rutinen med utskick bekräftelsebrev omedelbart efter det att ansök-

av

kommit in till myndigheten upplevs som mycket värdefull. Däremot an upplevs på många håll brister i kommunikationen under handläggning-

Överväganden och förslag 125

ens gång. I samband med kontroll är det viktigt att avisering sker inför kontrollen och det är nödvändigt att lantbrukarna får möjlighet att reagera på kontrollresultatet. Detta förutsätter att myndigheterna fonnulerar sig på ett sådant sätt att konsekvenserna av eventuella ändringar

klart framgår.

Jag anser att det är viktigt att tydliga beslutsmotiveringar lämnas så att det klart framgår för den enskilde lantbrukaren på vilka grunder denne befunnits berättigad eller inte till den sökta ersättningen. En sådan åtgärd innebär visserligen en administrativ merkostnad dock som bör mer än väl kompenseras ett minskat antal förfrågningar från genom enskilda lantbrukare.

8.4.2.8 Fältkontrollverksamheten

Vad gäller kontrollerna bör framhållas att det är viktigt att dessa utförs av kompetenta personer med lokal kännedom och viss att utföra vana denna uppdrag. typ av Det är också av administrativ betydelse att kontrollen sker efter ett regelverk som inte går längre än de krav som ställs EU-komupp av missionen. Detta är också i linje med de slutsatser presenterats som av Statskontoret i rapporten EG-regler och svensk regelkvalitet 98:27.

8.4.2.9 Utbetalningsbesked till lantbrukarna

Från lantbrukarhåll understryks vikten att besked lämnas när av om utbetalning kommer att ske. Jag delar den uppfattningen och att det i rådande system, med anser ett antal utbetalningsstillfállen, behövs en rutin som innebär att lantbrukare inte kommer med vid förväntat utbetalningstillfálle besom ges sked om detta. Ett införande av sådan rutin skulle, trots vissa tillkommande kostnader, innebära en minskning av den administrativa belastningen då antalet förfrågningar till såväl länsstyrelser Jordbruksverk kan förutsom ses minska.

8.4.2.10 Förenklad administration UID-programmen av

Det nuvarande systemet för UID-programmen är enligt min bedömning onödigt byråkratiskt och kräver, i förhållande till programresursema, stora administrativa resurser.

126 överväganden och förslag

Ett rimligt förfarande skulle att länsstyrelsen lämnar in en plan

vara för kommande års UID-verksamhet. Efter detta beslutar och betalar Jordbruksverket vilken kan kräva ändringar i EU:s regel-

ut pengarna, verk. Länsstyrelsen redovisar resursanvändning och måluppfyllelse i efterhand och Jordbruksverket uppföljning inför kommande år.

gör en

En översyn UID-programmen i syfte att minska den administrati-

av

hanteringen är därför angelägen. Jag förutsätter att Milj öprogramsutva redningen kommer med förslag i den riktningen.

8.4.2.1 1 Förenklade öersättningar

Utredningen har erfarit att det är uppenbart att floran av miljöersättningar och komplicerat regelverk hög resursåtgång för admi-

ett ger en nistrationen jämfört med t.ex. arealersättningarna och djurbidragen, samtidigt nuvarande milj öersättningar kan ha problem att uppfylla

som eftersträvade miljömål.

dock inte min uppgift att inom för utredningen föreslå

Det är ramen några förändringar innehållet i några ersättningsforrner. Synpunkter

av

har framkommit, bl.a. den enkät som utredningen sänt ut som genom till samtliga länsstyrelser, har dock vidareförmedlats till Utredningen

ett nytt svenskt miljöprogram för jordbruket för perioden 2001om 2005 dir. 1998:11.

Jag har dock kunnat konstatera att de miljöersättningar som bygger på lantbrukaren själv skall göra olika klassificeringar, innehåller ett

att stort moment osäkerhet för lantbrukaren samt leder till problem vid

av fáltkontroller. Här skulle förändring mot intentionsanmälan från

en lantbrukaren, med åtföljande klassning och beslut i form av handläggning i fält, leda till ökad rättssäkerhet för lantbrukaren, samtidigt som kommande fältkontroll kan avgränsas till kontroll att skötselåtagan-

av den fullföljts.

Även kopplingen till skiften i stället för block innebär en avsevärd ökning de administrativa behoven, vilket innebär att det är angeläget

av

pröva möjligheten att enbart använda blocken i samband med miljöatt ersättningarna. Denna fråga har tidigare berörts i avsnitt 8.4.2.2.

8.4.3 Utredningens förslag

Under utredningens arbete har det framkommit en rad möjligheter att underlätta administrationen och därmed att minska resursåtgången för hanteringen direktstöden till jordbruket. I tidigare avsnitt har jag

av pekat på åtgärder gäller regelsystemet, och arbetsfördel-

som ansvars-

ning samt IT-stöd. I detta avsnitt har jag tagit upp en rad förslag

som främst syftar till att minska felfrekvensen i ansökningarna och därmed

handläggningstidema, men också ett antal andra förenklingar. Det får

ankomma på de berörda myndigheterna att själva ta ställning till de olika förslagen, som alltså i detta kapitel snarast är att betrakta

som uppslag för vidare prövning. Förslag som i första hand berör länsstyrelserna 0 Utbildning och "licensiering" av konsulter. o Förbättrad kommunikation med lantbrukama. 0 Utbetalningsbesked till lantbrukarna. Förslag berör såväl Jordbruksverket länsstyrelserna

som som 0 Förbättrad information. 0 Effektivare modell för kunskapsspridning. 0 Snabbare utbetalning vid korrekt ansökan. 0 Fältkontrollverksamheten. Förslag som i första hand berör Jordbruksverket 0 Förtryckta data i SAM-blanketten för att minska antalet fel. 0 Blockareal i stället för skiften. Frågor som i första hand berör regering och riksdag 0 Förenklad administration av UID-programmen.

0 Förenklade miljöersättningar.

8.5 IT-stödet

Inledning

Utredningen haft särskild arbetsgrupp för att behandla IT-fråg-

av en orna. Jag instämmer i de förslag som arbetsgruppen lämnat och baserar därför mitt eget förslag på dessa.

Med utgångspunkt i de bedömningar som har gjorts om verksamhetens utveckling under de närmaste åren samt olika intressenters önskemål är de viktigaste kraven på IT-stödet att det skall

vara: 0 Enkelt. 0 Säkert. 0 Effektivt.

Flexibelt.

128 Överväganden och förslag

8.5.2 Enkelhet

Avgörande för att kunna utforma ett väl fungerande IT-system är att regelverken är enkelt utfonnade.

IT-systemet skall, med hänsyn till regelverket, utformas på enklast möjliga sätt med beaktande EU:s ackrediteringsregler och den

av svenska bokföringsförordningen. I samband med att Agenda 2000 införs är det därför viktigt att nyttja alla de möjligheter till förenklingar

då redan kan förutse att det finns inslag som kan ge som ges man nu ökad komplexitet.

8.5.3 Säkerhet

säkerhetskraven talar för att utbetalningarna även i fortsättningen bör ske centrala IT-system Jordbruksverket för. Jord-

genom som ansvarar bruksverket bör centralt utbetalningsställe även i fortsättningen

som utveckla, tillhandahålla och för IT-applikationema för de stöd-

ansvara former länsstyrelserna handlägger. En viktig del i arbetet med sä-

som kerhet är samverkan mellan Jordbruksverket och länsstyrelsema för bättre förankring, delaktighet och motivation.

Det är angeläget att ingående genomgång säkerheten görs ef-

en av tersom det erfarenhetsmässigt är förenat med mycket arbete och höga kostnader att genomföra höjningar av säkerheten.

Under de första åren efter EU-inträdet IT-stödet för direktstöden

var till lantbrukarna behäftat med betydande drifts- och prestandaproblem, vilket drabbade länsstyrelsema. För att försäkra sig om att dylika problem inte uppstår igen har Jordbruksverket beslutat om övergång till UNIX teknisk plattform, vilket kommer att genomföras strax efter

som årsskiftet 1998/99. Det är angeläget att Jordbruksverket håller noggrant följer utvecklingen så att driftsstörningar inte på nytt drabbar länsstyrelserna och verket.

8.5.4 Effektivitet

Ett grundläggande krav på IT-systemen är att de skall fungera kostnadseffektivt, dvs. de skall förutsättningar för rätt stöd i rätt tid till så

ge låg kostnad möjligt. Detta innefattar att systemen skall fungera på

som ett sådant sätt att sanktioner från EU på grund av försenade utbetalningar eller bristande säkerhet skall minimeras.

På sikt bör det mest effektiva att rätt ifyllda ansökningar i

vara största möjliga grad kommer in elektroniskt direkt till myndigheten. En

förslag 129

framtida IT-strategi bör därför stödja detta mål underlätta för genom att brukarna att söka via Internet samt att utnyttja teknikens möjligheter för

interaktiv ifyllnadshjälp, så långt detta är möjligt med tanke på som krav på objektivitet från myndigheten. Därigenom kan uppnås färre fel

i ansökningarna och därmed tidsbesparingar för såväl lantbrukarna som

för handläggarna.

Det bör undersökas LRF:s etablering säkerhetsom av gemensam lösning för elektronisk kommunikation ett s.k. Trustcenter även genom skulle kunna användas lantbrukarna vid stödansökan. av en Det kan finnas en rad hinder för att genomföra lösning fullt nu en ut med elektroniska ansökningar, särskilt de kombineras med interakom tivitet för att ansökningarna skall bli korrekta. Utveckling bör ske i mer samråd med EU-kommissionen och kontakter bör med även tas myndigheter i andra EU-länder för ett gemensamt agerande. Jordbruksverket bör ha detta sitt uppdrag. som I avvaktan på att denna långsiktiga lösning kan nås bör det s.k. mera datafångstprojektet genomföras i full skala. De erfarenheter som nu finns från testet scanning i ett län bör kunna tas till så fler av vara att län kommer att utnyttja tekniken.

Effektivitetsvinster kan uppnås IT-stödet för själva handläggom ningen kan förbättras. En prototyp för detta har utvecklats. Vid en mera omfattande nyutveckling system, i anslutning till genomföranav t.ex. det av Agenda 2000, föreslås prototypen kunna ingå del i som en underlaget för att förbättra handläggarstödet i system. nya Vissa förbättringar är möjliga att genomföra redan i befintliga

system. Jordbruksverket gör fortlöpande analyser i samarbete med länsstyrelserna. Dessa analyser föreslås till diskussion med länstas upp styrelserna och vägas mot kostnader och tillgängliga för resurser att genomföra dessa. Även intäkter och kvalitetsaspekter i arbetet bör vägas in i bedömningama del i ett nytt samråd med länsstyrelsema. som en

8.5.5 Flexibilitet

IT-stödet bör byggas så flexibelt möjligt. Detta gäller dels med som avseende på ombyggnad och nyutveckling till följd ändrade och av nya stödformer men också i möjligaste mån avseende organisation för administration av stöden.

Reformeringen av EU:s jordbrukspolitik, den s.k. Agenda 2000, kan

förutses innebära att ett antal direktstöd tillkommer samtidigt nya som kopplingar till miljö- och andra uppfyllandekrav gör att komplexiteten i

stödsystemet ökar ytterligare. IT-systemen kommer att behöva byggas

om och i många fall kommer nyutveckling att krävas. Behovet av re-

5 SOU1998:147

130 Överväganden

formering CAP kan även därefter Väntas leda till väsentliga förändav ringar i stödsystemen. Därutöver har arbetet med att utforma ett nytt miljöersättningsprogram startat sannolikt kommer att gälla fr.o.m. som år 2001. De förutsedda förändringarna medför att det är nödvändigt att ITstödet byggs flexibelt så att det utan stora problem är möjligt lägga till stödsystem och göra förändringar i de nu existerande. nya utvecklas snabbt och är viktig drivkraft för att möjliggöra me- IT en arbetsrutiner och kostnadseffektiv organisation. Det finns ra rationella också koppling teknikutveckling, t.ex. inom telefonin. En en mot annan

utveckling pågår inom försäkringsbolag och olika tjänsteföretag

t.ex. och lokaliseras på sätt. Även på det där tjänsterna organiseras nya nu området flera olika typer för organisation ärendehanteraktuella är av ingen tänkbara och kan existera parallellt. Bland annat kan nya sammellan Jordbruksverket och länsstyrelserna aktualiseras. verkansformer IT-stödet i möjligaste mån byggs så flexibelt att det Det är angeläget att och stödja olika perspektiv på och former för organisakan möjliggöra administrationen. tion av

8.5.6 Tillgång till statistikuppgifter

innehåller rad uppgifter är användbara i olika Stödsystemet en som sammanhang. Information från stödsystemet måste hämtas direkt ur produknu tionsdatabasen. Detta kräver dels ofta specialbearbetningar, dels innebär det belastning och risker for produktionen. en den regionala tillgången till lantbruksdata Det är därför angeläget att vilket kräver särskild statistikdatabas byggs upp i vilsäkerställs, att en ken det är möjligt att på ett enkelt sätt söka information.

8.5.7 Ärenderegistrering samt tillgången till

regionala data

Enligt svensk förvaltningslag skall ankomstregistrering ske utan dröj särende inkommer till myndigheten, vilket i praktiken innemål när ett ansökan bör registreras dag den kommer in. Uppbär att samma som skall ankomstregistrering SAM-blanketten innegiftsmässigt t.ex. av hålla följande uppgifter: Datum då SAM-blanketten kom in. 0 Identitet på ärendet, t.ex. kimdnummer eller diarienummer. 0 handlingen kommit in. 0 Från vem

SOU 1998: 147 Överväganden

och förslag 131

0 Vad handlingen SAM-blanketten rör, dvs. vilka stöd söks. som Förutom detta gäller att ansökan skall tillgänglig för allmänvara heten samt att kopia skall kunna lämnas till den så önskar. en som Registrering av ankommande ärenden sker i dag generellt i länsstyr-

elsemas diarie/ärendehanteringssystem Diabas.

EU:s krav på ett homogent stödsystem etc. talar även i fortsättningen för att ankomstregistrering skall ske i de centrala stödsystemen IAKS. För att detta helt skall uppfylla de krav ställs ankomstsom registrering bör systemet tillgängligt för allmänheten, vilket också vara är under utveckling. Länsstyrelserna har krav på att kunna inkomna ärenden på ett se enhetligt sätt, dvs. alla ärenden skall tillgängliga för länsstyrelserna vara via Diabas. Det är därför angeläget att Jordbruksverket gör alla relevanta ärende- och ansökningsdata tillgängliga för länsstyrelserna med samma krav på uppgifter och registreringstid som ankomstregistreringen ställer. Denna fråga blir särskilt viktig i de fall ansökningar in ges elektroniskt. Länsstyrelsen måste i dessa fall elektronisk indikeren ing till Diabas att ett ärende inkommit, så fort detta tekniskt sett är möjligt.

8.5.8 Former för samråd

Jordbruksverket är ansvarigt för det centrala IT-systemet. Samtidigt berör IT-stödets funktionssätt ingående länsstyrelserna och lantbrukarna. Det är därför viktigt att intressenterna har insyn och inflytande över IT-utvecklingen. Detta är särskilt motiverat med den föreslagna långsiktiga inriktningen mot att främja elektroniska ansökningar direkt från brukarna. Ett särskilt utvecklingsråd med representanter för olika intressenter- i första hand länsstyrelserna och lantbrukarna skulle bidra till insyn och inflytande. Rådet, bör under Jordbruksverkets ledsom vara ning, skulle hantera frågor såsom utveckling och anpassning adminiav strativa regler, rutiner, standards, säkerhet och IT-stöd. Fokus bör sättas på ett effektivt flöde för EU-administrationen. För att få en djup insikt i systemen och därmed också kunna påverka systemens funktionssätt i tekniskt hänseende och säkerhetsaspekmer ter, är det ofta nödvändigt att personal under längre tid aktivt deltar i en systemutvecklingsarbetet. Personal från länsstyrelserna har vid något tillfälle deltagit på detta sätt möjligheterna har varit små på grund men av resursbrist. Det är dock angeläget att länsstyrelserna framöver kan avdela erfaren personal för att under längre tid delta i olika systemen

utvecklingsprojekt.

och SOU 1998: 147

132 Överväganden förslag

8.5.9 Sammanfattande bedömning

Förslaget till jordbrukspolitik för EU- Agenda 2000 indikerar en ny omfattande förändringar, vilket kan kräva ett utvecklingsbehov i två

steg. Steg l tiden fram till dess att det närmare regelverket för avser 2000 känt och de administrativa förberedelserna för detta

Agenda är måste inledas. Steg 2 uppbyggnad systemstöd för Agenda

avser av 2000.

Steg 1 Stabilisering

Grundläggande i stabiliseringen är att de formerna för samråd, utnya vecklingsrådet och att ett utvecklat samarbete med länsstyrelserna

etableras. I avvaktan på att bilden klarnar det regelverket för Agenda om nya 2000 föreslås IT-resursema koncentreras på att stabilisera nuvarande IT-stöd. ombyggnad IT-stödet för nuvarande stödsystem bör där- En av för avvaktas. Viktiga delar i sådan stabilisering är övergången till en Unix teknisk plattform, avstämning mot EU-kommissionens som en riktlinjer för IT-säkerhet; att lägga system i förvaltning, säkerhetsnya genomgångar i fråga sårbarhet samt att föra ut de nyutvecklade daom tafångstmetodema utan utveckling funktioner. I stabiliseringen av nya bör ingå utveckling statistikdatabas för att inte belasta produkav en tionsdatabasen vissa de justeringar har föreslagits i handsamt av som läggarstödet i den s.k. förändringsanalysen. Detta gäller särskilt miljö-

ersättningarna. Resurser för sådan stabilisering under år 1998 bedöms rymmas en för de Jordbruksverket erhållit på myndiginom ramen resurser som hetsanslaget tillsammans med anslagsposten för administrationen av

miljöersättningama m.m.

Steg 2 Systemstöd för Agenda 2000

Agenda 2000 kommer med all sannolikhet att kräva omfattande omen byggnad och nyutveckling IT-stödet. Därtill kommer omarbetningar av IT-stödet för handläggningen miljöersättningama. Dessutom beav av höver grund läggas för systemutvecklingen för att möjliggöra en ny utbyggnaden IT-stödet. Eftersom regelverket inte preciserats är det av för tidigt kunna bedöma resursbehovet. att nu I figur 1 redovisas på tidslinje planeringsläget för systemutvecken under de närmaste åren. Planeringen utgår från att de för-

lingsarbetet

Övervägandenoch förslag 133

slag som nu redovisats inom ramen för Agenda 2000 kommer att börja tillämpas från den 1 januari år 2000. Vidare är utgångspunkt för plaen neringen att de beslut krävs såväl inom EU inom Sverige fatsom som tas först under hösten 1999. Det är sannolikt att ett nytt miljöersättningsprogram kommer att börja tillämpas från år 2001. Skulle miljöersättningsprogrammet börja tillämpas redan från år 2000 skulle detta medföra en ytterligare skärpning behovet systemutvecklingsav av resurser under åren 1999 och 2000. Effekterna på behovet IT-resurser är i dag inte möjliga av att ange med någon rimlig grad av säkerhet eftersom regelverket ännu är oklart, inte minst i de hänseenden där medlemsländerna har möjligheter att bestämma regelverket. Figur 1 kan således inte läsas resursplan som en för de kommande åren. Utgångspunkten för figuren för är att resurser förvaltning av det nuvarande regelverket krävs åtminstone fram t.o.m. år 2004 när arbetet med ärenden inom det nuvarande miljöersättningsprogrammet kommer att klart. successivt, med start under år 1998, vara kommer förberedelser för Agenda 2000 och för miljöersenare ett nytt sättningsprogram att sätta igång. Detta arbete blir då ett tillägg till det utvecklings- och förvaltningsarbete krävs för de nuvarande ersättsom ningsformema. Ett maximum kan förväntas när utvecklingsarbetet för Agenda 2000 är som störst samtidigt förberedelser för ett nytt som miljöersättningsprogram sker. Detta medför att behovet för av resurser systemutveckling och förvaltning blir högt under åren 1999-2002, när första omgången miljöersättning enligt det regelverket har betalav nya ats ut. Behovet för de åren blir i hög grad beroende av resurser senare av de förändringar som sker i regelverket och hur genomarbetat ut-

vecklingsarbetet blir vid nyutvecklingen.

Figur 1 Schematisk bild utvecklingen av behovet av resurser för av systemutveckling och för förvaltning av IT-system för administratiodirektstöden till jordbruket nen av

A

IT-resurser för stöd nya

IT-resurser för nuvarande

stöd

Beslut Beslut om nytt om Agenda 2000 miljöstödsprogram

I I I L | | | I I 1998 2000 K 2001 2002 2003 2004

1999/

Agenda 2000 i Nytt miljöstödskraft program i kraft

Den bedömning kan ske för åren 1999-2002, när första omsom nu gången milj öersättningar enligt det regelverket har betalats ut, är av nya det årliga behovet för systemutveckling och törsåledes att av resurser valtning jordbrukarstöden blir högre än det årliga behovet under av åren 1997 och 1998.

8.5.10 Utredningens förslag

En vidareutveckling IT-stödet är ett de viktigaste medlen att unav av derlätta hanteringen jordbruksersättningarna. På sikt måste man av

kunna räkna med hela handläggningskedjan från ifyllande blan-

att av ketter hos den enskilde lantbrukaren till PSG-kommissionen är datoriserad. Därför det viktigt IT-stödet blir så användarvänligt och reär att sursbesparande för samtliga användargrupper möjligt. Med stöd av som utredningens överväganden föreslår jag följande: Jordbruksverket bör få i uppdrag att inrätta ett utvecklingsråd för 0 IT-frågor med företrädare också för länsstyrelserna och lantbrukar- Rådet bör ha i uppdrag att leda förändrings- och utvecklingsarna. betet på IT-ornrådet.

Övervägandenoch förslag 135

0 Utvecklingen av IT-stödet bör ske i två etapper. Den första etappen bör omfatta åtgärder hög prioritet inte kräver någon av som mer omfattande ombyggnad av systemet. Bland annat bör försöka säman kerställa full uppfyllnad av EU:s krav på IT-säkerhet, utveckling av en statistikdatabas, förbättrad tillgänglighet för länsstyrelserna, tillgång hos länsstyrelserna till alla data som berör jordbruksföre- tag i det egna länet, underlättande för jordbruksföretag att fylla i sin ansökan direkt i dator, tillgång för sökanden till felkoder kan undanröja oavsiktliga - som misstag. 0 Planeringen för en mer genomgripande ombyggnad systemet, av steg bör bedrivas parallellt med steg l och till de krav anpassas som kommer att ställas av förändringar i CAP. I det arbetet bör man prioritera ytterligare användaranpassning, tillgänglighet, säkerhet och snabbhet i systemet.

8.6

Resursfrågor

8.6.1 kommande resursbehov

Bedömning av

Jag delar RRV:s uppfattning att det är för stor skillnad mellan länsstyrelsemas handläggningskostnader. Det gäller även sedan hänsyn tagits till skillnader i yttre förutsättningar för verksamheten. Därför är det nödvändigt med åtgärder och jag vill med stöd av RRV:s utredning och resursarbetsgmppens överväganden framhålla följande möjligheter.

8.6.1.1 Utveckling av länsstyrelsemas rutiner

En del av problemet förefaller att de olika länsstyrelserna har varit vara hänvisade till att utveckla sina administrativa rutiner för sig och var dessutom under stor tidspress och samtidighet mellan planenära nog ring och genomförande. Det har givetvis legat ett värde i att varje länsstyrelse kunnat skräddarsy lösningar utifrån de externa och interna förutsättningar som rått i varje enskilt fall. Samtidigt är det uppenbart att olika länsstyrelser kan ha varit olika framgångsrika i att hitta de mest kostnadseffektiva lösningarna. I den mån kostnadsskillnadema, som bl.a. resursarbetsgruppen framhåller, beror på olika ambitionsnivå i

136 Överväganden och förslag SOU 1998: 147

olika län detta oacceptabelt, eftersom det strider på kravet på likabeär handling. Skillnaderna i resursanvändning vid länsstyrelserna skulle kunna minskas samtidigt effektivitet och måluppfyllelse säkerställs gesom

administrativt utvecklingsprojekt genomförs under perioden

nom att ett 2000-2002 under medverkan Jordbruksverket och länsstyrelserna. av Ett sådant projekt bör bygga på ansvarsfördelning enligt vilken en Jordbruksverket med sin föreskriftsrätt skall upprätthålla säkerhet i handläggningssystemet, samt rättstrygghet och likabehandling för de sökande, medan det ankommer på länsstyrelserna att inom för ramen givna direktiv utveckla de mest ändamålsenliga administrativa formerför sin verksamhet. Projektet bör ledas ett administrativt expertna av RRV eller Statskontoret. organ som minska skillnaderna i resursanvändning vid länsstyrelser- Ett sätt att samtidigt effektivitet och måluppfyllelse säkerställs är att ge na som Jordbruksverket i uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna genomföra administrativt utvecklingsprojekt under perioden 1999-2002. ett Ett sådant utvecklingsprojekt skulle syfta till att säkerställa att de bästa erfarenheter hittillsvarande handläggning tas till vara 0 av och görs tillgängliga för alla länsstyrelser, bästa möjliga och intern expertis används för att vidareut- 0 extern veckla de administrativa rutinerna vid länsstyrelserna och vid Jord-

bruksverket, likabehandling och hög servicenivå tillförsälqas lantbrukarna 0 en samt att säkerheten i handläggning och kontroll hålls på likvärdig och hög 0 en nivå över hela landet. Projektet skulle också för ledningen de förändringar av svara av myndigheternas arbete kan föranledas den förestående reformesom av ringen av CAP. Projektet borde kunna använda sig de erfarenheter och framsteg av vunnits i Jordbruksverkets Fondkoordinatorprojekt och vid den som samordningsverksamhet redan pågår bland länsstyrelserna. som Syftet med utvecklingsprojektet skulle inte att försöka åstadvara komma likriktning administrationen direktstöden till jorden av av bruket. Det tvärtom angeläget att bibehålla flexibilitet och möjligär en het till anpassning till förhållandena i olika län. Men projektet bör kunett viktigt stöd i länsstyrelsens strävanden att förbättra sina arna vara betsmetoder och säkerställa hög och likvärdig kvalitet i verksamen heten. Projektet bedöms kunna utformas så att det kan finansieras inom tillgängliga medel för utvecklingsprojekt inom länsstyrramen för t.ex.

elsema eller de särskilda medel för att stärka kontrollfunktionema i staten.

8.6.1.2 Åtgärder för att minska felen

I avsnitt 8.4.2 har redovisats ett antal förslag på åtgärder för att minska felfrelcvensen i ansökningama. Dit hör långtgående förtryckt.ex. mer ning av blanketter, ökad tillgång för länsstyrelserna till administrativa kontroller, informationsinsatser, utbildning och licensiering konsultav er, snabbare utbetalning vid korrekt ansökan samt klassning miljöav

ersåttningsberättigande objekt genom handläggning i fält. Eftersom

åtgärdande av felaktigheter i ansökningar kräver uppskattningsvis upp mot 30 procent handläggningstiden, bör dessa åtgärder möjliggöra av en betydande besparing samtidigt de skapar större säkerhet i som en systemet, vilket i sin tur bör leda till ett minskat kontrollbehov. Det är därför angeläget att Jordbruksverket och länsstyrelserna skyndsamt vidtar åtgärder i denna riktning.

8.6.1.3 Förändringar i ansvar

Jag har kunnat konstatera, bl.a. med hjälp RRV:s rapport, att vissa av stöd har så låg frekvens att det är svårigheter att uppnå kostnadseffektivitet. Länsstyrelserna bör därför uppmuntras att samverka handom läggningen vissa föga frekventa stöd t.ex. miljöersättning för av som utrotningshotade husdjursraser. Ett tydligare ansvar, inklusive budgetansvar för Jordbruksverket för kontrollverksamheten i fält, skulle förtydliga myndigheternas roller och innebära en klarare åtskillnad mellan handläggning och kontroll. Det skulle också göra det lättare att rikta kontrollinsatsema, även geografiskt, dit där de bäst behövs, vilket borde öka effektiviteten. Slutligen är det en fördel om det finns ett samband mellan uppgiften att föreskriva kontroll och att budgetera för denna. För att ekonomiskt möjliggöra denna överföring av fältkontrollansvaret krävs överföring en av resurser från länsstyrelserna till Jordbruksverket motsvarande länsstyrelsernas resursbehov för fältkontrollen efter genomförda förslag till besparingar och rationaliseringar. Kostnaderna för fältkontrollen för år 1998 betydligt högre än år var 1997 med anledning av EU: krav om ökad kontrollfrekvens på grund av en ökad mängd smärre felaktigheter. Vid kontakter med DG 6 på EU-kommissionen har dock framkommit att EU har förändrat sina nu rutiner, vilket innebär att det framgent inte kan förväntas krav på ökad

kontrollfrekvens med anledning felaktigheter smärre betydelse. av av innebär det är realistiskt att räkna med att behovet fältkon- Det att av troller kommer att återgå till 1997 års nivå. Om kvaliteten på länsstyrelsemas handläggning kan säkras, bl.a. Jordbruksverkets utökade direktivrätt, borde det bli möjligt att genom minska Jordbruksverkets resursbehov för utbetalningskontroll. Dessa bör i stället användas för Jordbruksverkets stöd och rådgivning resurser till länsstyrelserna. Jordbruksverket behöver få möjlighet att utveckla sin servicefunktion länsstyrelserna och de enskilda handläggarna. I dag gentemot kan inte detta ske fullt ut på grund att Jordbruksverket i ett senare av skede kan komma att överpröva länsstyrelsens beslut. Jag förelår därför överprövningsfunktionen förs över till myndighet. Första inatt annan bör, för garantera hög kompetensnivå, eller ett fåtal stans att en vara en länsrätter.

8.6. l Avgiftsñnansiering

framgår redovisningen i avsnitt 5.4 är EU:s regelsystem inte Som av alldeles entydigt i frågan rätten att ta ut avgift för att täcka admiom nistrationskostnadema. Beträffande vissa ersättningar, i första hand arealersättningen och djurpremier, gäller att de skall utgå ograverat belastas förvaltningskostnader. Det framgår bl.a. av EGutan att av domstolens dom den 22 oktober 1998 mål C-36/97 och C-37/97. Ifråersättningar endast delvis är EU-finansierade är rättsläget ga om som oklart. Detta gäller bl.a. miljöersättningama. något mer I det föregående har jag föreslagit att en del av handläggningen av miljöersättningarna klassificering ersättningsvärda objekt skall av - kunna ske på plats. Det kan finnas anledning att pröva om en självkostnadsavgift kan för sådan handläggning. Det finns dock en risk tas ut en också detta skulle strida mot EU:s regelsystem. Det har av att anses tidsskäl inte varit möjligt att inom utredningen tillräckligt analysera konsekvenserna ovannämnda dom. Jag föreslår därför att frågan om av avgift för handläggning i fält miljöersättningar blir föremål för en av ytterligare juridisk analys. Om sådan analys leder till att det kan tillen styrkas bör länsstyrelserna få rätt att ta ut sådan avgift enligt en av en Jordbruksverket fastställd taxa. Det är viktigt att taxan utformas så att det inte motverkar stödets syfte, att avskräcka lantbrukare t.ex. genom från att medverka i systemet. Länsstyrelserna är oförhindrade att ta ut avgifter för frivilliga utbildningsinsatser. Således bör den särskilda utbildning och kunskaps-

förslag 139

kontroll för konsulter föreslås i avsnitt 8.4.2.5 helt avgiftssom vara finansierad.

8.6.1.5 Besparingspotentialer och kommande resursbehov

Det är inte möjligt att säkert avgöra vilka besparingar dessa åtgärder leder till innan de genomförts på ett systematiskt sätt. En rimlig mer bedömning är dock att det borde möjligt att åstadkomma generella vara besparingar vid länsstyrelserna, räknat på nuvarande verksamheter, motsvarande tio procent av handläggningskostnadema fält-

exklusive

kontrollverksamheten. Det motsvarar 20 miljoner lcronor. ca Också inom Jordbruksverket bör det finnas besparingspotential, en

främst genom kvalitetssäkring länsstyrelsemas beslut så behovet

av att av Jordbruksverkets efterkontroller minskar. Totalt används i dag cirka

tio årspersoner vid Jordbruksverket för utbetalningsadministration

inklusive återkravshantering, som därmed delvis skulle kunna sparas in. De inbesparade föreslås dock i sin helhet användas till resurserna att förstärka Jordbruksverkets stöd och rådgivning till

länsstyrelserna.

De resurser som i dag används för Jordbruksverkets prövning av överklagade ärenden, vid beslut fattade länsstyrelserna, bör överföav ras till den eller de länsrätter som föreslås överta överprövningen.

Vissa länsstyrelser bör rimligen ha större besparingspotential än

en andra. RRV har angivit en besparingsmöjlighet på 23 miljoner kroca nor per år givet att samtliga länsstyrelser blir lika bra eller bättre än "median1änet för vardera stödformen. Länsstyrelserepresentantema i

resursarbetsgruppen har framfört sin uppfattning och reviderat

vissa av siffrorna. Givetvis beror många avvikelsema redovisas RRV av som av på omständigheter de olika länsstyrelserna inte råder Det som över. borde dock rimlig ambitionsnivå att de länsstyrelser vara en som ligger över medianvärdet, under åren 1999 och 2000 skall kunna eliminera åtminstone 1/3 av mellanskillnaden i förhållande till 1997 års siffror. Detta motsvarar tio miljoner kronor på årsbasis. ca Den nuvarande anslagsordningen gör det inte möjligt för statsmakterna att föreskriva vilka varje enskild länsstyrelse skall använresurser da för handläggningen direktstöden och det går anföra många av att skäl mot att återinföra sådan detalj styrning. De resurstal en och besparingspotentialer i detta betänkande får därför dels som anges ses som ett underlagsmaterial när statsmakterna bedömer resursbehovet för stöd-

verksamheten, dels som ett underlag vid länsstyrelsemas interna

resurs-

fördelning. I tabell 8 redovisas länsstyrelsemas resursförbrukning juster-

samt ingar på grund av tillkommande verksamhet under åren 1998-2001

bedömda effekter föreslagna rationaliseringsåtgärder och riktasamt av de besparingar för länsstyrelsema. Tabell 8 Länsstyrelsernas resursförbrukning för handläggning och kontroll EU:s direktstöd till jordbruket av År Kostnad och Anmärkning

förändring.

Mkr/år 1997 207 Enligt RRV-rapport 1998:56

1998 32 Länsstyrelsemas yrkade anslag för tillkommande + uppgifter nya stödformer, utökad kontrollverksamhet, verifiering blockkartor, kartavgifter

av m.m. Huvuddelen merkostnaden kvarstår

av under år 1999

1999 20 Länsstyrelsemas preliminära prognos för tillkom- + mande arbetsuppgifter ajourhållning av blockkartor, omprövningar och återkrav i de femåriga miljöersättningsprogrammet, IT-utveckling, datafángst m.m.. Huvudsakligen engångskostnad detta

2000 65 Agenda 2000. Nivåhöjande merkostnad from. + 2000

- - Källor: Underlagsmaterial till RRV:s rapport 1998:56 samt egna beräkningar.

Med utgångspunkt i kalkylförutsättningama beskrivna i tabell 8 är

alltså besparingspotentialen år 2001 i förhållande till 1997 års verksamhet i storleksordningen 30 miljoner kronor.

ca

SOU 1998: 147 Överväganden och förslag 141

Vilka kostnader Agenda 2000 kan medföra är svåra att förutse. som Om man antar att det är möjligt att minska administrationskostnadema med tio procent för arealstödet, att djurstöden ökar 100 procent samt att miljöersättningarna ökar med 75 procent, ökar kostnaderna totalt med i storleksordningen 65 miljoner i förhållande till kostnaderna år 1997. Detta innebär att, trots om de föreslagna besparingarna totalt om ca 30 miljoner kronor kan uppnås, är det rimligt att utgå från att Agenda 2000 kan komma att innebära ett ökat resursbehov i storleksordningen 35 miljoner kronor år. Till detta kommer initiala utvecklingskostnaper der kan uppskattas till i storleksordningen 100-150 miljoner krosom nor. Införandet Agenda 2000 samt ett nytt nationellt miljöersättav ningsprogram kommer att kräva betydande utbildnings- och informationsinsatser. Kostnaderna för dessa insatser ingår inte i det resursbehov redovisats i tabell som Det är viktigt att hanteringen av de budgeteffekter kan uppstå som förbereds i god tid. Detta skulle kunna ske i särskild budgetbereden ning med företrädare för Regeringskansliet, Jordbruksverket och länsstyrelserna.

8.6. 1 Finansiering

I detta betänkande föreslås endast åtgärder innebär besparingar som eller leder till besparingar bl.a. finansierar åtgärden. I mitt som som uppdrag ligger också att föreslå finansieringsprincip för de fall Sveen rige nationellt inte kan påverka ambitionsnivån inom stödsystemen. Här föreligger främst två problem. Det gäller krav på utökade kontroller ena som föreskrivs av EU-kommissionen och inte alltid kan förutses av svenska myndigheter. Enligt min uppfattning bör kostnaden för kontrollverksamheten beaktas i den normala budgetprocessen. Tillfälliga kostnadsförändringar bör, i enlighet med vad jag tidigare föreslagit, täckas antingen ett särskilt anslag hos Jordbruksverket eller genom genom en anslagskredit, och finansieras inom för tillgängliga ramen medel för kontrollverksamhet. Det andra problemet gäller de kostnadsölcningar kan förväntas som

av de nu diskuterade förändringarna den jordbrukspo-

av gemensamma litiken baserade på Agenda 2000. Utfallet där blir beroende de poliav tiska förhandlingarna inom EU och de nationella regelsystem Svesom rige väljer för ett genomförande den politiken. Förstahandsåtav nya gärden för att förhindra eller begränsa kostnadsökningar är att påverka

jordbrukspolitikens utfonnning. Därutöver bör man eftersträva att

kompensera för kostnadsökningar fortsatta rationaliseringar. l genom detta framhålls ett antal sådana möjligheter. Däremot har jag, på grund

142 Överväganden och förslag SOU 1998: 147

gällande EU-regler, inte funnit att avgiftsfinansiering är en framav komlig väg för finansiering någon betydande del av administraav mer tionskostnadema.

8.6.2 Utredningens förslag

I föregående avsnitt har jag framfört ett antal förslag som syftar till att

administrationen EU:s jordbrukspolitik i Sverige göra av gemensamma enklare och mindre resurslcrävande. För att underlätta genomförandet

dylika åtgärder föreslås följ av Ett administrativt utvecklingsprojekt bör genomföras med medver- 0 kan Jordbruksverket och länsstyrelserna bl.a. skall syfta till av som

att de bästa erfarenheterna hittillsvarande handläggning tas tillva- - av och görs tillgängliga för alla länsstyrelser, ra bästa möjliga interna och externa expertis används för att vidare- utveckla administrativa rutiner vid såväl länsstyrelsema som vid

Jordbruksverket, likabehandling och hög servicenivå tillförsälcras lantbrukarna, säkerhet i handläggning och kontroll hålls på en likvärdig och hög nivå i hela landet och hos alla berörda myndigheter, dubbelarbete mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna för- hindras, de förändringar myndigheternas arbete kan föranledas av av som den förestående förändringen CAP analyseras och förbereds. av Projektet bedöms kunna finansieras inom för t.ex. tillgängliga ramen medel för utvecklingsprojekt inom länsstyrelserna eller särskilda

medel för att stärka kontrollfunktionema i staten. Länsstyrelserna bör få i uppdrag att till år 2001 genomföra bespar- 0 ingar på minst tio procent handläggningskostnadema, bl.a. med av hjälp sådana åtgärder föreslås i detta betänkande. Detta skall av som avkall på kvalitetsmålen i de olika stöden. ske utan att ge De länsstyrelser har handläggningskostnader som ligger över 0 som medianvärdena för olika stödtyper bör få i uppdrag att reducera des-

merkostnader med minst en tredjedel till år 2001. sa Ovanstående sparbeting bör beaktas vid dels budgetberedningen 0 inom länsstyrelserna, dels vid Regeringskansliets beredning av läns-

styrelsernas ramanslag. Jordbruksverket bör få i uppdrag att redovisa hur en omfördelning 0 inom verket kan ske från bl.a. utbetalningskontroller till av resurser utökat stöd och rådgivning till länsstyrelserna.

0 Länsstyrelserna bör få möjlighet att ta ut avgift för handläggning

en i fält milj öersättningar, enligt Jordbruksverket särskild fast-

av en av ställd taxa, om en ytterligare juridisk prövning visar att detta är förenligt med EU:s regelsystem. 0 En särskild budgetberedning bör tillsättas med företrädare för Regeringskansliet, Jordbruksverket och länsstyrelserna för att fortlöpande analysera de budgetmässiga konsekvenserna av en refonnering

av CAP och förbereda budgetbehandlingen för åren 2000 och 2001.

9 Särskilda

yttranden

Av planeringschefen Mats Persson och avdelningschefen Hans Andersson

Enligt direktiven är målet för utredningens arbete att skapa en organisationsmodell som är så kostnadseffektiv, ändamålsenlig och säker som möjligt, både när det gäller handläggning och betalningssystem. Härvid skall särskilt EG:s regelverk på jordbruksområdet tas i beaktande.

I utredningens direktiv läggs således tonvikten på kostnadseffektivitet. Enligt vår mening borde detta också i högre grad ha präglat utredningens överväganden och förslag. Detta gäller särskilt som utredning-

haft tillgång till rapport från RRV, där det finns ett bra underlag en en att arbeta utifrån.

RRV har i sin rapport Lantbruksenhetemas administration av stödet till jordbruket tagit fram underlag visar att det är tydligt att lant-

som bruksenheter arbetar mer effektivt med större ärendevolymer. Vidare finns det enligt RRV en kritisk massa under vilken administrationen inte är effektiv. Med bl.a. detta som grund har RRV redovisat tre alternativ för att minska skillnaderna i effektivitet mellan lantbruksenheterna. De alternativ som redovisas är ett ökat kunskapsutbyte mellan lantbruksenhetema med stöd från Jordbruksverket, att ge Jordbruksverket ansvaret för att fördela resurserna till respektive lantbruksenhet samt som ett tredje alternativ en ny regional organisation vid Jordbruksverket med en reducering av antalet enheter. RRV menar att det sistnämnda alternativet ger förutsättningar för störst effektivitet medan utredningens förslag om ett utvecklingsprojekt närmast motsvarar det första alternativet.

Jordbruksverket delar RRV:s bedömning av följande skäl. RRV har påvisat stordriftsfördelar som bäst tas tillvara i en regional organisation. En regional organisation ger också bäst förutsättningar för en enhetlig tolkning av regelverket och därmed för en likabehandling av ansökningarna. Det ger därmed också förutsättningar för att uppfylla EU:s krav och undvika kostnader för svenska staten i form sanktioner.

av

När det gäller utredningens invändningar mot en sådan organisation kan följande anföras. Det behov av personkontakter, enligt utred-

som ningen talar mot en regional organisation, kan lösas genom utbyggt telefonstöd med den modell tillämpas i andra organisationer, t.ex.

som

146 Särskilda yttranden

försälqingsbolag. Värdet av samordning med övrig verksamhet i länet kan ifrågasättas med hänsyn till att de EU-stöd som här avses arealstöd, djurbidrag, vissa miljöstöd är masstöd enligt detaljerade EUregler, som länen kan påverka endast marginellt. De kopplingar som finns mot t.ex. mer komplicerade stödformer som strukturstöd bör utredas vidare.

Det administrativa utvecklingsprojekt som förslås, kan enligt vår mening vissa effektivitetsvinster, men är otillräckligt för att åstad-

ge komma en nödvändig rationalisering. Detta särskilt som syftet enligt utredningen inte skall vara att försöka åstadkomma en likriktning av administrationen mellan länen. Möjligheterna för Jordbniksverket att söka åstadkomma effektivitet i andra myndigheter är i grunden små, eftersom verket inte kan påverka personalresursema. Vidare har verket endast rätt att föreskriva om rutiner som uppfyller EU:s regelverk och inte att styra bedömningen i enskilda ärenden. Vi delar därför inte heller bedömningen i utredningen avsnitt 8.3 att den utökade direktivrätten till Jordbruksverket är tillräcklig för att garantera att EU:s krav tillgodoses. Det bör understrykas att ett sådant utvecklingsprojekt kommer att kräva betydande resurser från såväl Jordbruksverket som i form av extern konsulthjälp.

Enligt vår uppfattning bör det göras en fortsatt utredning och fördjupning av de alternativ RRV lämnat. Behovet av en sådan utredning understryks av de förändringar stödformer och ökade administra-

av tionskostnader som Agenda 2000 kan väntas leda till. Administrationskostnaderna för jordbrukarstöden kan också komma att ifrågasättas

mer i takt med att antalet jordbruksföretag minskar. I detta sammanhang bör kostnadsskillnaderna mellan länsstyrelserna analyseras nännare, liksom givetvis även de invändningar mot beräkningsunderlaget länsstyr-

som elserna redovisat. I en sådan utredning bör möjligheterna till nya tekniska lösningar närmare analyseras och organisationsfrågan prövas förutsättningslöst utifrån vilka lösningar som ger störst effektivitet. Det är vidare angeläget att göra internationella jämförelser. I Danmark är t.ex. administrationskostnaden för arealersättning ca 600 kronor per ärende, vilket kan jämföras med den svenska kostnaden är l 400 kronor

som ca per ärende avsnitt 7.4, tabell 6 och 7. Orsaken till denna typ skill-

av nader bör analyseras närmare.

De förslag om effektiviseringar som framkommer får sedan vägas mot andra faktorer som bedöms viktiga, t.ex. sambandet med annan verksamhet som länsstyrelserna administrerar. Det därmed tyd-

ger en ligare bild storleken på kostnaden för sådana andra faktorer

av som vägs in.

I utredningen diskuteras möjligheterna att föra över hela eller delar av ansvar och budget för fältkontroller till Jordbruksverket. Enligt vår

SOU 1998: 147 Särskilda yttranden 147

uppfattning bör med nuvarande organisationsmodell inte någon sådan överföring ske.

Av lantbrukaren Staffan Danielsson

Utredningen "Myndighetsorganisationen på jordbrukets område

om mot bakgrund det svenska EU-medlemskapet har gjort en värdefull

av genomgång av den svenska administrationen av EU:s gemensamma jordbrukspolitik. En rad konstruktiva förslag läggs fram avseende åtgärder för att förbättra och förenkla den administrativa hanteringen av EU-ersättningarna.

I likhet med utredningen jag att grunden till mindre omfat-

anser en tande och kostnadskrävande byråkrati ligger i förenkling av de regelverk som styr EU-ersättningarna. Självfallet bör de generella CAPregelverken förenklas, Sverige måste framförallt sopa rent framför

men egen dörr genom att förenkla i de tillkrånglade regelverk, främst miljöersättningama, som man själv utformat.

Regelsystemet får inte ges en sådan utfornming att det i praktiken blir kontraproduktivt och hindrar att Sverige på ett effektivt sätt tillförs alla tillgängliga EU-ersättningar. Det förtjänar påpekas att innevarande år förlorar det svenska jordbruket mer än en fjärdedel, omkring 700 mkr, av anslagna medel för miljöersättningar.

För den administrativa verksamheten måste gälla att den för både jordbrukare och myndigheter görs så enkel och smidig som möjligt utan att rättssäkerheten för den enskilde minskar. I detta ligger att administrationen skall tillförsäkra lantbrukarna likabehandling och hög servicenivå.

Jag delar utredningsmannens analys i frågan om huvudmannaskapet för administrationen. Utredningen visar med tyngd det värdefulla i nuvarande svenska modell och anvisar goda förslag för att komma tillrätta med dagens problem, såsom att överprövningen av beslut flyttas till en eller två länsrätter samt betydelsen av den nyligen införda direktivrätten. Jag vill överhuvudtaget understryka värdet av en decentraliserad handläggning och service nära lantbrukarna, för både näring och stat, i frågor som dessa.

Vad gäller utredarens förslag avgift för handläggning i fält av

om milj är min grundinställning att utrymmet för avgiftsñnansiering på området idag är obefintligt. Svenskt jordbruk belastas av unika och mycket betungande produktionsskatter. Irman dessa tagits bort är det orimligt att ens överväga ytterligare avgifter. Nya administrativa avgifter i det svenska jordbruket bryter också tvärt mot ambitionen att förbättra näringens konkurrenskraft och går i så fall emot skriv-

148 Särskilda yttranden

ningarna om ett konkurrenskraftigt jordbruk i regeringsförklanngen 1998. Även vid likvärdiga konkuirensvillkor på skattesidan måste eventuella svenska överväganden om avgiftsuttag sättas i relation till övriga EU-länder. Såvitt känt förekommer över huvud taget inte avgifter i andra medlemsländer av det slag förslaget avser, vilket också gör avgiftsförslaget fullständigt orealistiskt. Den föreslagna avgiften är vidare principiellt utomordentligt tveksam. EG-domstolens dom den 22 oktober 1998 i förenade målen C 36/97 och C 37/97, hänvisas till, håller hög generaliseringsgrad och som en innebär att administrationskostnader inte går att överföra på mottagarna av de ersättningar som de i målet aktuella rättsaktema reglerar. En självklar slutsats av domen bör vara att medlemsstaterna inte heller genom att lägga ut avgifterna på andra områden, i andra sammanhang kan bekosta den nationella administrationen på det område rättsaktema reglerar. Det ligger nära tillhands att anta att förslag om införande av nya avgifter på EU-ersättningsområdet med nödvändighet leder till att staten på andra vägar ändå kommer att belasta de ersättningssystem man som enligt rättsaktema inte får ta ut avgifter för att hantera. Välj staten att er gå fram den konfrontationsvägen måste vi från jordbrukarhåll nagelfara eventuella avgiftsförslag och dess överensstämmelse med kostnadstäckningsprincipen. Utöver detta vill jag understryka att miljöersättningarna bygger på att lantbrukarna erbjuder sig att mot ersättning tillhandahålla miljötjänster som staten efterfrågar. Här kan sägas råda ett marknadsliloiande förhållande. Det är utifrån detta perspektiv oacceptabelt att övervältra statens olika kostnader på de lantbrukare tillhandahåller den som

efterfrågande tjänsten.

Den självklara rationaliseringspotentialen på miljöersättningsområdet ligger i förenkling de olika miljöprogrammen. Sammanslagen av ning av program och enklare regelverk skulle enligt min bedömning ge betydande administrativa vinster. Det är uteslutet att lantbrukarna skall bekosta hanteringen av ett regelverk som många bedömare vara anser alltför långtgående. Förslaget att länsstyrelsens handläggare i fält klassar t.ex. betesmarker så att oklarheter undanröjs är till gagn för alla parter. Detta moment bör ingå som en del i handläggningen och skall sådan bekostas som av staten. Det är förslaget om att avgiftsbelägga detta jag med kraft som vänder mig emot. Vikten av att EU-ersättningarna kommer lantbrukarna till del utan tidsutdräkt kan inte understrykas. Regelverket på EU-ersättningsnog

Särskilda yttranden 149

området genomgår ständiga förändringsprocessen vilket ställer höga krav på den administrativa hanteringen. Särskilt vid införandet av nya regler uppstår administrativa problem som kan inverka negativt på utbetalningstidema.

Det är från brukarperspektiv inte acceptabelt att tillkortakommanden från myndigheternas sida i nämnda avseende skall drabba mottagarna

ersättningama. Lantbrukare som oförskyllt får vänta på utbetalning av av ersättningarna kan hamna i mycket allvarliga likviditetsproblem. I fall av stora tidsutdräkter är rimligt att rätt till kompensation medges lantbrukare. En utgångspunkt kan här vara de tidsfrister som medlemsländerna enligt gemenskapsreglema har att rätta sig efter ifråga om utbetalningar EU-ersättningar. Nämnda regler tangerar även enskilds

av rätt. Rätt till kompensation kan säkerställas genom en enkel ersättningsregel i det nationella regelverket på EU-ersättningsområdet. Ställer man sig främmande till ett sådant förtydligande av myndigheternas ansvar, som ändå torde finnas enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer när det gäller stora tidsutdräkter, bör lantbrukarna i alla händelser medges rätt till räntekompensation i de fall pengarna inte utbetalas inom den angivna tiden. Enligt min uppfattning finns skäl att särskilt lagfästa en sådan rätt, eftersom det medverkar till att sätta ytterligare press på myndigheterna att åstadkomma ett effektivt administrativt system. Utredningen har inte i tillräcklig grad belyst denna fråga.

Förslaget om licensiering av konsulter är jag mycket tveksam till, utifrån principiella utgångspunkter. Myndigheterna har ett självklart ansvar att utan avgifter ge service och lämna erforderlig infonnation om gällande regler till lantbrukare och konsultföretag.

Den självklara grunden måste rimligen vara att regelverken är så pass klara att myndigheternas informations- och serviceskyldighet gör det möjligt för lantbrukaren att själv kunna fylla i sin ansökan. Det är sedan upp till de lantbrukarna som så önskar att anlita professionell assistans, vilket redan sker på ett fungerande sätt. Lantbrukaren får här, liksom på andra samhällsornråden, själv värdera kvaliteten på konsultföretagen. Skulle myndigheterna examinera vissa konsultföretag mot betalning kan inte bortses från risken att den allmänna informationen till lantbrukarna på sikt tunnas ut mer myndigheterna frestas att fokusera på riktad och lönsam information till vissa företag. Det är också viktigt att undvika onödiga inslag av byråkratisering och ett system med licensiering av konsulter kan medverka till, än motverka,

snarare detta. Det kan vidare finnas en risk for att ett system med licensiering av konsulter påverkar handläggningen ansökningarna negativt för de

av lantbrukare som inte anlitar konsult för att ansöka om EU-ersättning. Det kan heller inte uteslutas att ett sådant system innebära risk för att

en drivkraften att förenkla regelverken avtar.

150 Särskilda yttranden

Av departementsrådet Johan Kraft

I direktiven till utredningen står b1.a. att utredaren skall "lämna förslag till sådana förändringar i myndighetsorganisation, ansvars- och arbetsfördelning som kan främja effektiviteten i arbetet, såväl administrativt som ekonomiskt. Målet för arbetet skall vara att skapa en organisationsmodell som är så kostnadseffektiv, ändamålsenlig och säker som möj1igt...".

Riksrevisionsverket har i rapporten Lantbruksenhetemas administration redovisat flera alternativ för att minska skillnaderna i effektivitet mellan lantbruksenhetema. Ett av förslagen, vilket enligt RRV ger störst effektivitetsvinster, innebär att handläggningen stödärenden

av skulle ske vid 8-10 regionala kontor under jordbruksverket.

Utredaren föreslår b1.a. att ett administrativt utvecklingsprojekt

genomförs med medverkan av jordbruksverket och länsstyrelsema.

Enligt min uppfattning hade det varit önskvärt att utredningen

mer ingående hade analyserat förslag som syftar till att skapa en så kostnadseffektiv organisationsmodell möjligt. Det hade därför, enligt min

som uppfattning, varit önskvärt att b1.a. RRV:s förslag och frågorna kring det administrativa utvecklingsprojektet analyserats närmare i utredningen.

soü 1998:147 151

1 Bilaga

Utredningens direktiv

Dir nr: Dir. 1997: 125

Myndighetsorganisation på jordbrukets område mot bakgrund av det svenska EU-medlemskapet

Beslut vid regeringssammanträde den 23 oktober 1997.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en översyn av förvaltningsstrukturen inom jordbruksområdet med utgångspunkt i hanteringen de jordbruksstöd berör såväl Jordbruksverket som läns-

av som styrelserna. Utredaren skall analysera behovet av sådana förändringar i myndighetsorganisation och i och arbetsfördelningen som kan

ansvarsfrämja effektiviteten i arbetet, såväl administrativt ekonomiskt,

som samt kan medverka till att ekonomiska sanktioner undviks. Utred-

som aren skall även med utgångspunkt i den föreslagna ansvars- och arbetsfördelningen bedöma resursbehovet och föreslå en ändamålsenlig fördelning resurser mellan myndigheterna.

av

Bakgrund

Riksdagen beslutade under hösten 1994 prop. 1994/95:19, bet. 1994/95:UU5, rskr. 1994/95 :63 och prop. 1994/95275, bet. 1994/95:JoU7, rskr. 1994/95:l26 om den svenska tillämpningen av EG:s jordbrukspolitik vid ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen samt hur administrationen av den gemensamma jordbrukspolitiken skall organiseras.

I l994/95:75 angavs som en viktig utgångspunkt för de admi-

prop. nistrativa lösningar utfonnas vid ett medlemskap att de skall utgå

som från den traditionella svenska förvaltningsstrukturen. Vidare ansåg riksdagen det central betydelse att handläggningen olika bi-

vara av av drag läggs så nära bidragstagama som möjligt. Samtidigt uttalade riksdagen det vara angeläget att åstadkomma en så enhetlig regeltillämpning som möjligt. Länsstyrelserna kom därmed att få ansvaret för den största delen stödhandläggningen och den fysiska kontrollen, medan

av

152 Bilaga 1

Statens jordbruksverk central sektorsmyndighet främst fick

som en samordnande, stödjande och rådgivande roll. Jordbruksverket fick rollen stödutbetalande myndighet prop. 1994/95:40, bet.

som 1994/95:FiU5, rskr. 1994/95:67.

För att finansiera det ökade resursbehov som förväntades uppstå till följd av verksamheten med den gemensamma jordbrukspolitiken beslutade riksdagen prop. 1994/95:10O bil. 14, bet. 1994/95:B0U12, rskr. 1994/951213 att öka länsstyrelsemas förvaltningsanslag med 120 miljoner kronor beräknat på 18 månader. Av samma skäl beslöts att Jordbruksverkets förvaltningsanslag skulle öka med 67 miljoner kronor.

Detta skedde b1.a. genom att medel som var avsedda för administrationen av det svenska omställningsprogrammet frigjordes och fördes över till verkets förvaltningsanslag prop. 1994/95:10O bil. 10, bet. l994/95:J0U13, rskr. 1994/95:291.

Tidigare utredningsuppdrag

Med stöd av regeringens bemyndigande den 20 april 1995 dir. 1995:83 tillkallades en särskild utredare med uppgift att göra en uppföljning av den gemensamma jordbrukspolitikens administrativa konsekvenser tor länsstyrelserna, Jordbruksverket och andra berörda myndigheter, i första hand Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet. Utredningen föreslog i sitt betänkande Administrationen EU:s jord-

av brukspolitik i Sverige SOU 1996:65 b1.a. en fortsatt regionalisering av beslutskompetensen. Utredaren påpekade också att det från rättssäkerhets- och kontrollsynpunkt är viktigt att klargöra hur befogenheten att fatta beslut är fördelad. Bakgrunden var enligt utredaren att Jordbruksverket, trots att en länsstyrelse fattat ett positivt förvaltningsbeslut, ansåg sig ha rätt att vägra att betala ut stödet om de fann att stödbeslutet strider mot EG-rätten. Utredaren påpekade vidare, i fråga om de nu gällande bestämmelserna för överklagande, att det visserligen kan vara ändamålsenligt med ett förfarande där den centrala förvaltningsmyndigheten fungerar som första besvärsinstans men att principiella skäl talar för att beslut i stödärenden bör kunna överprövas av förvaltningsdomstol.

Det första beslutet om resurstilldelning för administration på jordbrukets område fattades våren 1995 prop. 1994/95:10O bil. 10, bet. l994/95:J0U13, rskr. 1994/95:291. Sedan dess har ett stort antal förändringar inträffat som påverkar resursbehovet. Riksdagen har b1.a. beslutat om ytterligare utbyggnad det svenska miljöersättningspro-

av grammet för jordbruket med sammanlagt l 300 miljoner kronor prop. l996/97:l utg.omr. 23, bet. l996/97:JoU1, rslcr. 1996/972113 och prop.

Bilaga 1 153

1996/972150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/972284. Även andra ändringar i tillämpningen av regelverken har beslutats. Det är därför oklart om de resurser som i dag läggs på förvaltning av jordbrukspolitiken och fördelningen dessa mellan myndigheterna fortfarande

av resurser motsvarar behovet och delas ut på ett effektivt sätt.

Den nyss nämnda utredaren kunde av naturliga skäl inte basera sina analyser på erfarenheter av de förändringar som skedde under utredningens gång och som skett därefter. Framför allt saknades vid detta tillfälle erfarenheter från tillämpningen av hela miljöersättningsprogrammet. Utredaren påpekade dock vissa brister i ansvars- och arbetsfördelningen mellan myndigheterna, främst mellan länsstyrelserna och Jordbruksverket.

Nyare studier

Riksrevisionsverket kommer inom kort att redovisa en studie över administration och regelsystem avseende EG:s arealersättningar. Syftet är att granska om myndigheterna administrerar arealersättningama på ett kostnadseffektivt sätt samt att fastställa vilka hinder som finns för att förbättra administrationen. Härutöver finns bl.a. några studier ut-

om veckling av det ADB-baserade handläggningsstödet.

Utredningsuppdraget

Den nu aktuelle särskilde utredaren skall göra en översyn förvalt-

av ningsstrukturen inom jordbruksområdet. Utredaren skall lämna förslag till sådana förändringar i myndighetsorganisation, ansvars- och arbetsfördelning som kan främja effektiviteten i arbetet, såväl administrativt som ekonomiskt. Målet för arbetet skall vara att skapa en organisationsmodell som är så kostnadseffektiv, ändamålsenlig och säker som möjligt, både när det gäller handläggning och betalningssystem. Härvid skall särskilt EG:s regelverk på jordbruksornrådet tas i beaktande. Utredaren skall samtidigt lämna förslag till hur principerna för ett framtida ADB-baserat handläggningsstöd bör utformas.

När det gäller tillämpningen av den gemensamma jordbrukspolitiken skall utredaren vid behov lämna förslag till förändringar

i ansvarsfördelningen mellan de berörda myndigheterna så att inga oklarheter uppstår. Därvid bör utredaren särskilt beakta ansvarsfördelningen mellan de myndigheter som fattar beslut om stöd och de myndigheter som fattar beslut utbetalning stöd, i första hand gäller detta

om av ansvarsfördelningen mellan Jordbruksverket och länsstyrelsema. Dessutom skall utredaren överväga om instansordningen vid överklaganden bör förändras.

154 Bilaga I

Utredaren skall bedöma behovet resurser för den föreslagna an-

av

och arbetsfördelningen och föreslå ändamålsenlig resursförsvars- en delning mellan myndigheterna ñnansieringsprincip för de fall

samt en Sverige nationellt inte kan påverka ambitionsnivån inom olika stödsystem. Även möjligheten till avgiftsfmansiering skall prövas.

Utredaren skall underlag för sitt arbete ta del och i tillämp-

som av, liga delar beakta, de utredningar gjorts om arealersättningar och

som

ADB-baserat handläggningsstöd.

Övrigt

Utredaren skall beakta regeringens direktiv om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50, att pröva offentliga åtagan-

om den dir. 1994:23, att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser

om dir. 1994:124 och konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet dir. 1996:49.

Berörda myndigheter skall bistå utredaren. Arbetet skall vidare bedrivas i samverkan med representanter för berörda myndigheter. Utredaren bör också under arbetets gång informera berörda fackliga huvudorganisationer och i förekommande fall andra berörda arbetstagarorganisationer med vilka staten har eller brukar ha avtal med löner och

om andra anställningsvillkor samt bereda dem tillfälle att framföra synpunkter.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 april 1998.

2 Bilaga

Utdrag ur RRV:s rapport Lantbruksenheternas

administration av stödet till jordbruket RRV 1998:56

3 Lantbruksenheternas

resursförbrukning

Två väsentliga faktorer för resursförbrukningen lantbruksenheterna är rutinernas utformning med regler vad skall

om som handläggas samt volymen ansökningar. Vi har särskilt granskat

av hur vissa faktorer inverkar resursbehovet vid en jämförelse

per stöd mellan olika lantbruksenheter. l samband med granskningen har inhämtat uppgifter från samtliga lantbruksenheter ären-

om devolymer, resursåtgång och kostnader. Dessa uppgifter har kontrollerats mot lantbruksenheternas tidredovisning samt diskuterats med ansvariga för lantbruksenheterna och i förekommande fall med personal vid länsstyrelsernas ekonomifunktioner.

De uppgifter som lämnats till RRV avseende tidsåtgång

per ärende är hämtade ur tidredovisningen för de 20 lantbruksenheter som hade en sådan. Övriga har gjort uppskattningar tidsåtgång-

av en. När det gäller Miljöstöden fanns emellertid inte den detaljeringsnivå i något läns tidredovisning möjliggjorde direkt

som en avläsning. Därför har samtliga lantbruksenheter ombetts att så noggrant och så rättvisande som möjligt lämna uppgifter om tidsåtgång. Uppgiften Miljöstöden är således baserade

om uppskattningar.

Dessa uppskattningar samt andra faktorer, t.ex. att enskilda handläggare agerar något olika vid fördelning av tid, gör att det finns viss osäkerhet i tidredovisningen i allmänhet och i synnerhet när det är fråga stöd med liten tidsåtgång. Detta gäller för

om enskilda handläggare och möjligen enskilda mindre stöd. För de större stöden torde dessa faktorer vara av mindre betydelse, medan de samlat för lantbruksenheten och vid jämförelse mellan länen knappast kan ha någon större betydelse vid jämförelse

en mellan lantbruksenheter.

156 Bilaga 2

RRV har dock korrigerat slutsatser för dessa osäkerheter genom att:

stämma av tidredovisning mot lantbruksenheternas personal- -

ram,

ta särskild hänsyn i slutsatser till värden för lantbruksenheter -

där kontering mellan arealersättning och miljöstöd avviker från

övriga länsstyrelser,

rimlighetskontrollera schablonfordelning av tid olika miljö- -

stöd.

Effekten använda resultatmått av sådana korrigeringar har vägts i slutsatserna.

3.1 Arealersättning

Handläggningstid

Vi har beräknat den genomsnittliga handläggningstiden per ärende för Arealersättning år 1997 med enhetliga definitioner. Tiden beräknas för handläggning, fältkontroll och information. Antalet ärenden utgörs av antalet ansökningar per län som avser Arealansökan om foder och/eller arealersättning.

Bilaga 2 157

Figur

Genomsnittlig handläggningstid 1997 för Arealersättning och därav fältkontroll, sorterade efter antal arealärenden i stigande ordning em

4.00-

2,00-

1,00-

0,00

För att hantera ett arealärende förbrukar lantbruksenheterna mellan 1,5 tim till 5,7 timmar. De lantbruksenheter har mindre som ett antal ärenden har högre kostnad ärende. en per Detta gäller främst när volymen är liten, d.v.s. under 1 700 ca ärenden, då genomsnittet ligger 4,8 timmar per län. Med ett större antal ärenden, d.v.s. från 1 701 9 500 ärenden, ligger genomsnittet 2,9 timmar ärende. per För fältkontroller förbrukas mellan 4 och 30 % den nedlagda av tiden.

158 Bilaga 2

Administrativa kostnader ärende och ärendemängd

per

Kostnaden för att handlägga Arealersättningen vid lantbruksenheterna beräknas av RRV till ca 68 miljoner kr för 1997. Kostnad-

För att handlägga arealersättning vid lantbruksenheterna beerna räknas SJV till 66 miljoner kr för samtliga arealärenden i

av ca landet under 1997, vilket kan jämföras med SJVs motsvarande siffra för 1996 om 85 miljoner kr.

RRVs analys har visat att län har mindre än l 700 ärenden

som har volym där det är svårare att finna förutsättningar för ett

en effektivare arbetssätt. Det går en gräns vid ca l 700 ärenden/år, över vilken handläggningstiden sjunker markant. Liknande bedömning gjorde RRV i den tidigare nämnda rapporten avseende arealersättning 1996. Orsaken till denna gräns torde vara att det finns startkostnad för att handlägga ärenden överhuvudtaget.

en Den består i att skapa och upprätthålla den kompetens som behövs, Följa de krav EG och SJV ställer med rapportering före

som utbetalningar, skriva årsrapport m.m.

Analysen arealersättningen visar att tidsåtgången per ärende

av har en sjunkande tendens när ärendemängden per lantbruksenhet ökar. Det finns ett statistiskt säkerställt samband mellan tidsåtgång per ärende och ärendevolym för arealersättning bilaga 2. Enheter med större volymer arbetar mer effektivt.

Den administrativa kostnaden För arealersättning understeg l 000 kr/ärende vid tio lantbruksenheter, medan l3 lantbruksenheter översteg denna kostnad, varav sex översteg l 500 kr per ärende. RRV bedömer att övriga län borde kunna bedriva verksamheten till högst l 000 kr per ärende.

Om kostnaden arealärende för de 5 län som har mindre än

per l 700 ärenden/år skulle kunna sänkas till l 000 kr/ärende, fanns det För 1997 en möjlig besparing om ca 5,2 miljoner kr.

För de l8 lantbruksenheter som har en ärendemängd överstigande l 700 ärenden/år skulle motsvarande sänkning av handlägg-

Bilaga 2 159

ningskostnaden till l 000 kr/ärende möjlig ge en besparing om ca 6,1 miljoner kr.

Sammantaget skulle en sådan Förändring kunna möjlig

ge en besparing om 1 1,3 miljoner kr. RRV beräknar lantbruksenheternas kostnad 1997 för arealersättning till 68,3 miljoner kr. Kostnaden skulle sammantaget kunna minska med 17 %.

länens storlek

l RRVs studie administrationen arealersättning år 1996 gjorav av des en särskild granskning länens storlek hade av om betydelse för den genomsnittliga tidsåtgången ärende. Då jämfördes bl.a. per jordbrukslän, skogslän inkl mellansvenska län och smålän. Järnförelsen visade att det inte fanns någon påvisbar skillnad i handläggningstid mellan jordbruks- och skogslän, medan smålän som

grupp hade en genomsnittligt något högre handläggningstid de

än båda andra grupperna.

Motsvarande jämförelse har gjorts för 1997; den visar likett nande resultat där jordbruks- och skogslän inkl. mellansvenska län inte har någon påvisbar skillnad, medan smålän som grupp har en något högre genomsnittlig handläggningstid. För att granska restidens inverkan jämförs nedan antal timmar för faltkontroll med antal ärenden i länen. Därvid har länen i tabell 2 grupperats efter till ytan mycket län, till stora ytan medelstora respektive mindre län.

160 Bilaga 2

Tabell Tid för fältkontroll avseende Arealersättning 199

jämfört med antal ansökningar i länet för till ytan stora,

medelstora och små län

Län Antal Antal tim Tim per

Av tabellen framgår att fältkontrollens tidsåtgång per ärende vari-

mellan länen. Detta material visar emellertid inte att det erar finns något samband mellan länens yta och den tidsåtgång som åtgår för fältkontroll. Restiden som endast är en andel av fältkontrolltiden torde därför inte den storleksordningen att den

vara av på något avgörande sätt förändrar bilden av tidsåtgången per ärende. Den sammantagna tiden för fältkontroll är dessutom en relativt liten andel den totala tidsåtgången för arealersättning. Andra

av faktorer än restid För fältkontroll spelar en mer väsentlig roll. l ett enskilt ärende kan dock fältkontrollens tidsåtgång ha större betydelse.

2 161

Bilaga

Skiften

l RRVs studie 1996 undersöktes även antalet skiften arealom per ärende påverkade handläggningstiden i timmar ärende mellan per länen. Resultatet i figur 2 nedan visar att det genomsnittliga antalet skiften län varierar mellan 5 och 17 Däremot gick det per st. att påvisa att det fanns samvariation mellan antalet skiften/ en ärende och tidsåtgången ärende. per

Figur Samvariation mellan antalet skiften/ärende och tidsåt-

gången per ärende

7 I AB IK

f D

6 - IW IC

nu 5 , I Z E ID ° I 4 - IG .T iê -0 i- 3 -- .F AC-P M N

2 -- IR

I

0 l l l 0 5 l0 l5 20

Skiften/ärende

6 SOU1998:147

162 Bilaga 2

En korrelationsanalys materialet har visat att det inte finns nå-

av got signifikant samband mellan skiften och tidsåtgång bilaga 2. Antalet skiften arealärende således ingen förklaringsfaktor

per var

nämnvärd betydelse för den genomsnittliga tidsåtgången per av ärende. Ett samband kan finnas mellan tiden för fältkontroll och antalet skiften ärende. Eftersom fáltkontrollen endast utgör en

per mindre del tidsåtgång ärende bedömer RRV, att detta för-

av per hållande inte påverkar tidsåtgången för arealärenden i sådan grad, att det i någon större utsträckning förskjuter relationen för tidsåtgången mellan lantbruksenheterna. l ett enskilt ärende kan dock antalet skiften ärende ha relativt stor betydelse.

per

F oderareal

Det finns regionala skillnader ijordbruket även avspeglar sig

som i tidsåtgången för att hantera ärenden. Den huvudsakliga skillnaden är att det särskilt i norrlandslänen finns mindre del areal-

en ärenden och större del ärenden För foderareal. Det medför att

en kontot för arealersättning i sådana län belastar lantbruksenheten även med ett antal timmar för rena foderarealsärenden som inte skall ingå i beräkningen arealärenden. För att eliminera denna

av felkälla har RRV använt antalet ansökningar innehåller Foder

som och/eller Areal. Detta kommer dock något för lågt beräk-

att ge en nad tidsåtgång för län med stor andel foderarealsärenden utan

en arealersättning, då den delen handläggningen uppskattas ta

av kortare tid än ett arealärende.

Aspekter på dimensioneringen

Resursbehovet för att handlägga arealersättning styrs både av ärendevolymen och kontrollkraven kraven likabe-

av samt av handling jordbrukarnas ansökan.

av

Bilaga 2 163

Granskningsresurserna bör även fördelas Iantbruksenheterna beroende på hur stora utbetalningar finns inom länet.

som För att avgöra vilken inverkan kriteriet väsentliga belopp hade dimensioneringen granskade resursåtgången för fáltkontroll i relation till de belopp som de olika lantbruksenheterna hanterade.

l tabell 3 visas resursåtgången fáltkontroll utbetalda 100

per miljoner kr om lantbruksenheterna från små till

grupperas stora

utbetalningsvolymer.

7,3 Antal Personår

Fältkontroll 2,3 1,4 0,8 0,4 0,4 Personår/ l 00 mkr

De uppgifter lantbruksenheterna lämnat tidsåtgång för

som om fältkontroll kontrollerades mot utbetald arealersättning

1997. Resultatet visar att stor del for fältkontroll

en av resurserna används for att kontrollera mindre del de utbetalda beloppen.

en av Vi bedömer att fältkontrollverksamheten inte

styrs i någon större utsträckning av behovet att granska de väsentligaste beloppen i landet som helhet. Samma bedömning gjorde RRV i den tidigare nämnda rapporten avseende arealersättning 1996.

Slutsatser

Följande slutsatser om administration av arealersättning bör beaktas. Mellan länen finns mycket stora variationer om man jämför förbrukade timmar per ärende. Tiden för handläggning kan vara

till 2 till 3 gånger högre for ett län än för ett annat. Resursupp tilldelningen till lantbruksenheterna beror inte i någon större utsträckning storleken de stödbelopp hanterar för

av som man länets jordbrukare. Detta gäller både de sammantagna resurserna for EG-stöden och för administrativ kontroll och fält-

resurserna kontroll arealersättning.

av

För fáltkontroll används 27 % for att granska och kontrollera mindre än 10 % den utbetalda arealersättningen. Samtidigt an-

av vänds 33 % för att granska 52 % av den utbetalda

av resurserna ersättningen. Någon prioritering av resurserna mot granskning av de väsentligaste beloppen i Sverige som helhet har inte skett i någon väsentlig utsträckning. EGs kontrollkrav och kraven likabehandling de sökande har lett till att alltför omfattande

av

har lagts på län med jämförelsevis liten andel av de totalt resurser utbetalda beloppen.

Det finns kritisk massa vid 1 700 ärenden, under vilken

en ca lantbruksenheter har svårare att finna förutsättningar för ett effektivt arbetssätt. Över denna gräns finns dessutom stordriftsfordelar, där enheter med större volymer är mer kostnadseffektiva än enheter med mindre volymer.

Om kostnaden arealärende för de 5 län som handlägger

per färre än l 700 arealärenden/år skulle ha sänkts till 1 000 kr/ärende, fanns det for 1997 möjlig besparing om ca 5,2 miljoner kr.

en

För de 18 lantbruksenheter har en ärendemängd överstig-

som ande 1 700 ärenden/år skulle motsvarande sänkning av handläggningskostnaden till 1 000 kr/ärende ge en möjlig besparing om ca

6,1 miljoner kr.

sou 1998:147 Bilaga 2 165

Sammantaget skulle sådan förändring kunna

en ge en möjlig

besparing om 11,3 miljoner kr länsstyrelsernas av sammanlagda

kostnad 68,3 miljoner kr 7 % år om l 1997.

3.2 Djurbidrag

Handläggningstid

Vi har beräknat den genomsnittliga handläggningstiden per ärende för Djurbidrag 1997. Tiden beräknas för

handläggning, fältkon-

troll och information. Antalet ärenden utgörs av antalet ansök-

ningar om utbetalning av djurbidrag.

Figur

Genomsnittlig handläggningstid 1997 för Djurbidrag

och därav fältkontroll, sorterade efter antal djurärenden i stigande ordning. Timmar ärendener 7,00

C ochfåltkonlroll | Fällkonlmll

166 Bilaga 2

Variationen i handläggningstider for ett djurbidragsärende är stor. Lantbruksenheterna förbrukar mellan 0,8 och 6,3 timmar per ärende. De lantbruksenheter har ett mindre antal ärenden har som en högre kostnad per ärende.

Figur

Djurbidrag,genomsnittligtantaltimmarperärendeför länsstyrelser grupperadei storleksklasserefter antaletdjurärenden1997 Timma ärendeD90 3.50 3.00 2.50 2.00 1,50 1,00 0.50 0.00 0-500 5011000 1001 strorleksklasserantaldiurårenden1997

Detta gäller främst när volymen är liten, d.v.s. under ca 500 ärenden då genomsnitten ligger 3,2 timmar per län. Med ett större antal ärenden, d.v.s. över 500 l 000 ärenden, ligger genomsnittet - 2,3 timmar och över l 000 ärenden är genomsnittet l,7 timmar/ ärende. Spridningen inom den är stor då vissa lantsenare gruppen bruksenheter har 3 gånger så hög genomsnittlig tidsåtgång som ca andra. För att säkra kvaliteten har alternativa beräkningar genomförts beträffande flera stödformerna. Exempelvis använde urav

Bilaga 2 167

sprungligen utbetalning djurbidrag definition ärende. av som Detta mått ansågs vid diskussioner med företrädare för lantbruks-

enheterna inte tillräckligt tillförlitligt. Ett som mer tillförlitligt

begrepp ansågs vara antal inkomna ansökningar IAKS, ur status 20 80. Antal inkomna ansökningar har därefter - använts. Dessa är ungefär hälften till antalet jämfört med antalet utbetalningar. Resultatet av denna förändring innebar att den beräknade tidsåtgången per djurärende ungefär fördubblades medan relationen mellan lantbruksenheterna blev densamma. För fältkontroller förbrukas mellan 2 och 49 % den nedlagda av tiden. Det finns emellertid inget samband med hur stor mängd djurärenden hanteras vid lantbruksenheten. som

Administrativa kostnader ärende och ärende/trängd per

Kostnaderna För att handlägga djurärenden vid lantbruksenheterna beräknas av RRV till 13,1 miljoner kr för 1997. Trots variatioca nen mellan lantbruksenheter går det i materialet skönja att en tendens till att större ärendemängd lägre kostnad en ger en per ärende. En korrelationsanalys visar emellertid inte ett statistiskt säkerställt samband mellan tidsåtgång och

ärendevolym bilaga 2.

Det fanns 13 län med beräknad kostnad ärende en per som understeg l 000 kr. 10 län hade kostnad överstigande 1 000 kr en per ärende, varav 2 översteg 2 000 kr ärende. Om alla län hade per en kostnad ärende högst 1 000 kr, skulle per om den totala kostnaden minska från nuvarande 13,1 miljoner kr till högst ca 9,1 miljoner kr för lantbruksenheternas administration

av djurbidrag.

Den beräknade kostnaden för administration djurbidrag vid av länsstyrelserna om 13,1 miljoner kr skulle minska med 4,0 miljoner kr 31 %. Den största delen kostnaden består personalkostnader, av av medan andelen övriga kostnader för och konsulter endast expenser utgör en mindre del och är relativt jämnt fördelad. Inget län har

168 Bilaga 2

nyttjat konsulter i sådan mängd att det nämnvärt påverkat den genomsnittliga tiden per ärende.

Slutsatser

Följande slutsatser om administration av djurbidrag bör beaktas. För djurbidrag är det mycket heterogen fördelning av den

en genomsnittliga tidsåtgången ärende. l extremfallen kan tiden

per för handläggning 7 8 högre För ett län jämfört med ett

vara - ggr annat. Det är inte möjligt att finna någon tydlig gräns for en kri-

för antalet ärenden i handläggningen. tisk massa

En sänkning handläggningskostnaden 1997 till den nivå som

av cirka hälften lantbruksenheterna understeg, skulle ha kunnat ge

av

besparing om 4,0 miljoner kr. en

3.3 Miljöstöd

Miljöstöden består i huvudsak två grupper med olika syften.

av Den syftar till att bevara nuvarande odlingslandskap

ena gruppen och medan den andra syftar till att minska växtnärings-

raser läckage och erosion.

Miljöstöden styrs ett omfattande regelverk med ett stort in-

av slag tolkningsmöjligheter. Detta innebär att varje ärende måste

av behandlas ingående än t.ex. arealersättning och djurbidrag.

mer Det medför i sin tur att varje ärende blir mer resurskrävande. Av tabell 1 framgår också att administrationen miljöstöd svarar för

av nästan 50 % kostnaden för jordbruksadministrationen. Denna

av kostnad För miljöstöden har dessutom ökat med 40 % mellan åren 1996 och 1997.

När det gäller Miljöstöden fanns inte den detaljeringsnivå i något läns tidredovisning möjliggjorde en direkt avläsning.

som Därför har samtliga lantbruksenheter ombetts att så noggrant och

Bilaga 2 169

så rättvisande möjligt lämna uppgifter tidsåtgång för

som om handläggning, inkl information och fältkontroll. Uppgifterna

om de enskilda Miljöstöden är således baserade uppskattningar.

Dessa uppskattningar samt andra faktorer, t.ex. att enskilda handläggare agerar något olika vid fördelning av tid, gör att det finns en viss osäkerhet i tidredovisningen i allmänhet och i

synnerhet när det är fråga stöd med liten tidsåtgång. För de större

om stöden torde dessa faktorer vara av mindre betydelse. Samlat för lantbruksenheten och vid jämförelse mellan länen kan de inte ha någon nämnvärd betydelse. l de fall RRV har uppmärksam-

som mat att tid har felfördelats, har hänsyn tagits till detta i slutsatserna.

För jämförelse mellan länsstyrelser är således underlaget tillfredsställande. Däremot har det genomgående skett underskatt-

en ning av tidsåtgången for miljöstöd, främst i förhållande till arealersättning. Orsaken är att arealersättningen får stå för större del

en av tiden for att hantera SAM-blanketten än vad arealärendenas hantering egentligen motiverar.

Antalet ärenden utgörs av antalet årliga ansökningar utbe-

om talningar, d.v.s. de ett tidigare femârsbeslut samt de

som avser som både ansökte om femårs- och utbetalningsbeslut. Bedömningen har gjorts att ur arbetsbelastningssynvinkel skall femårsärendet och utbetalningen samma år inte räknas som två ärenden, då det

om så skedde skulle snedvrida beräkningen den genomsnitt-

- av liga tiden per ärende.

3.3.1 Biologisk mångfald

Handläggningstid

För att hantera ett ärende om Biologisk mångfald förbrukar lantbruksenheterna genomsnittligt mellan 1,6 och 8,3 timmar.

170 Bilaga 2

Figur

Biologisk mángfald, timmar/ärende och därav

fältkontroll, sorterad efter antal ärenden i

stigande ordning. Tim perärende 9,00 8,00 7,00

AR n 7 I F. K G h

Län

Fältkontroll J

Handläggningochfältkontroll I

Det går att urskilja att gruppen län med färre än ca 300 ärenden/år har längre handläggningstid än gruppen län med fler än 300

en ärenden. De 6 län har färre 300 ärenden förbrukar i

som än ca genomsnitt 6 timmar ärende medan de 17 län har fler

ca per som än 300 ärenden förbrukar i genomsnitt 4 timmar per ärende.

ca

Även för detta stöd är det märkbart, att ett mindre antal ärenden

högre handläggningstid. För lantbruksenheter med upp ger en t.0.m. 500 ärenden är den genomsnittliga handläggningstiden ca 5,5 timmar, medan den i gruppen med fler än 500 ärenden är ca 2 timmar. En korrelationsanalys visar emellertid att det inte förelig-

ett statistiskt säkerställt samband mellan fallande tidsåtgång ger

ärende och stigande ärendevolymer. Däremot ligger korrelaper

Bilaga 2 171

tionen nära ett sådant samband bilaga 2. Det kan inte objektivt fastslås att enheter med större volymer arbetar effektivt. mer För fáltkontroller förbrukas mellan l0 och 50 % av den nedlagda tiden. En analys visar att det inte finns något samband mellan tidsåtgången/ärende och länets arealstorlek fördelat ärende per avseende ansökan om Biologisk mångfald. Inte heller genomsnittlig tid för fältkontroll har något samband med arealstorleken/ärende.

Administrativa kostnader ärende och ärendenzängd per

Kostnaderna För handläggning Biologisk mångfald vid lantav bruksenheterna beräknas till 20 miljoner kr För 1997. ca Granskningen av de administrativa kostnaderna visar dessa att skiljer sig mellan länen och är högst ärende för de län med per minst antal ärenden. Andelen kostnader för fältkontroll varierar kraftigt mellan lantbruksenheterna. För vissa lantbruksenheter utgör kostnaderna för fáltkontrollen över 40 % den samlade kostav naden per ärende, medan andra enheter nyttjar mindre 10 % än av ärendekostnaden för faltkontroll.

172 Bilaga 2

Figur

Biologisk mångfald, administrativ kostnad i krlärende och därav fältkontroll, sorterad efter antal ärenden stigande. Kr perärende

l

l

l l

2000 Å Ä

l l

1500 x V //\

w,

V /xv/

W

500 ,I K -

N/ V r/I"*u/.\"\n/I\'"'*

0 SACBDYXWABUOZTCKGDIFPNREHLM Län

o Administrativkostnadinkl §- Fältkontroll

Vi granskade länens kostnader ärende. Det fanns 10 län med per kostnad ärende översteg l 500 kr medan l3 lantbruksen per som enheter understeg denna kostnad. Ett län hade kostnad överen stigande 3 000 kr ärende. RRV bedömer att samtliga |än borde per kunna bedriva verksamheten till högst l 500 kr per ärende. Om kostnaden för de 6 län har färre än 300 ärenden per år som skulle kunna sänkas till l 500 kr/ärende, fanns det 1997 en möjlig besparing om ca l miljon kr. För samtliga l3 lantbruksenheter som har fler än 300 ärenden, skulle motsvarande sänkning handläggningskostnaden till av

Bilaga 2 173

1 500 kr/ärende 1997 givit möjlig besparing 1,6 miljoner

en om ca kr.

Sammantaget skulle en sådan förändring 1997 kunnat

ge en möjlig besparing om 2,6 miljoner kr För Biologisk mångfald. Kostnaden skulle sammantaget kunna minska med 13 % beräk-

av nade 20 miljoner kr.

Slutsatser

Det är stora variationer i tidsåtgång/ärende mellan lantbruksenheterna. Det finns enligt RRVs bedömning gräns för lantbruks-

en enheterna vid 300 ärenden/år där kostnaden ärende sjunker

ca per kraftigt med ökad volym. Några tydliga stordriftsfördelar utöver denna nivå har kunnat fastställas. En sänkning handlägg-

av ningskostnaderna 1997 till den nivå 1 500 kr cirka hälften

som av lantbruksenheterna understeg skulle ha kunnat besparing

ge en om 2,6 miljoner kr.

3.3.2 Natur och kulturmiljö

Handläggningstid

För att hantera ett ärende för Natur och kulturmiljö förbrukar lantbruksenheterna genomsnittligt mellan 3,6 och 14,6 timmar. Variationen mellan lantbruksenheterna är stor, det finns tydligt

men ett samband mellan antalet ärenden och den genomsnittliga tidsåtgången för den enskilda lantbruksenheten. För lantbruksenheter med upp t.o.m. 300 ärenden är den genomsnittliga handläggningstiden ca 7 timmar, medan den i över 300 ärenden är 1 l

gruppen ca timmar.

För fältkontroller förbrukas mellan 14 och 77 % den nedlag-

av da tiden. Tiden för fältkontroll varierar dessutom kraftigt i relation

till den genomsnittliga ärendehandläggningstiden.

174 Bilaga 2

En analys visar att det inte finns något samband mellan tidsåtgången per ärende och arealstorleken per ärende avseende ansökan om Natur och kulturmiljöstöd. lnte heller genomsnittlig tid för fältkontroll har något samband med arealstorleken per ärende.

Administrativa kostnader ärende och ärendemängd

per

Även det finns vissa lantbruksenheter avviker att

om som genom ha en högre tidsåtgång per ärende trots hög ärendevolym, är tendensen till volympåverkan klar. En korrelationsanalys visar att det finns ett statistiskt säkerställt samband mellan sjunkande tidsåtgång per ärende och ökad ärendemängd bilaga 2. Enheter med större volymer arbetar effektivt.

mer

Kostnaderna för att handlägga Natur och kulturmiljöstöd vid lantbruksenheterna beräknas till ca 28,6 miljoner kr för 1997.

Bilaga 2 175

Figur

Natur- och kulturmiljöstöd, genomsnittligt antal timmar per ärende för länsstyrelser grupperade i storleksklasser efter antalet Natur- och kulturmiljöärenden 1997. Timmar per ärende 12.00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 0-400 401-800 801 Storleksklasser, antal Natur- och kulturmiljöärenden 1997

Det fanns 13 län med kostnad ärende understeg 3 000 en per som kr medan 10 län hade kostnad överstigande 3 000 kr ärenen per de, varav 3 län översteg 4 000 kr ärende. Om alla län hade per en kostnad per ärende om högst 3 000 kr, skulle den totala kostnaden minska från nuvarande 28,6 miljoner kr till 26,3 miljoner kr för ca lantbruksenheternas administration Natur och kulturmiljöstöd. av

176 Bilaga 2

Figur

Natur och kulturmiljöstöd, administrativ kostnad i krlärende och därav fältkontroll, sorterad efter antal ärende i stigande ordning. Kr perärende 7000

/ / .

A

/L//\/\ m

/ /

v /

. V

i Å ,000 /

gi/ Fmx; yz/ I{,I I/1i ,a

0 . . . . . 1 ISYXBDACUDOZCWABKGTFPREHNLM Län i -o-Adminislrativkostnadinkl.iållkomrol a Fä"k°"°"l

Granskningen av de administrativa kostnaderna visar att dessa skiljer sig mellan länen och är högst per ärende för de län med minst antal ärenden. Andelen kostnader för fältkontroll varierar kraftigt mellan länen. Kostnaden För fältkontroll är i stort sett oberoende av om Iantbruksenheterna hanterar en större mängd ärenden. Kostnaden för fältkontroll varierar från knappt 200 kr till över 2 000 kr per ärende.

Bilaga 2 177

Slutsatser

Det står klart att det för Natur och kulturmiljöstöd finns stor-

en driftsfördel vid ett ökat antal ärenden. Större ärendevolym

har en

positiv inverkan tidsåtgång/ärende. En sänkning handlägg-

av ningskostnaderna 1997 till den nivå cirka hälften lant-

som av bruksenheterna understeg, skulle 1997 kunnat besparing

ge en om 2 miljoner kr 7 %.

3.3.3 Öppet odlingslandskap

Handläggningstid

För att hantera ett ärende för Öppet odlingslandskap förbrukar lantbruksenheterna genomsnittligt mellan 1,5 och 6,5 timmar.

För de båda lantbruksenheter med mindre än 500 ärenden är den genomsnittliga handläggningstiden 5,7 timmar, medan den

ca i gruppen över 500 ärenden är 2,8 timmar. Vid analysen har

ca funnit att det finns gräns där lantbruksenheter med

en gruppen färre än 500 ärenden/år har högre kostnader ärende än de

ca per lantbruksenheter som har större volymer.

För fältkontroller förbrukas mellan 9 och 38 % den nedlagda

av tiden.

En analys visar att det inte finns något påvisbart samband mellan tidsåtgången/ärende och arealstorleken/ärende avseende ansö-

kan Öppet odlingslandskap. lnte heller genomsnittlig tid För

om fältkontroll har något samband med arealstorleken/ärende.

Administrativa kostnader ärende och ärendemängd

per

Kostnaderna for handläggning Öppet odlingslandskap vid lant-

av bruksenheterna beräknas till 31 miljoner kr för 1997.

ca

178 Bilaga 2

SOU 1998: 147

Variationen mellan lantbruksenheterna är stor och det går inte att finna ett samband där ett större antal ärenden lägre ger en

genomsnittlig tidsåtgång ärende. En korrelationsanalys visar

per att det inte föreligger ett statistiskt säkerställt samband mellan fallande tidsåtgång ärende och stigande ärendevolymer. per Vi granskade länens kostnader ärende. Det fanns 9 län med per en kostnad per ärende understeg 900 kr, medan l4 län hade som en kostnad överstigande 900 kr ärende, 5 län per varav översteg l 300 kr per ärende. RRV bedömer att samtliga län borde kunna bedriva verksamheten till högst denna kostnad.

Figur

Öppet odlingslandskap, administrativ kostnad i krlärende och därav fältkontroll, sorterat efter antal ärenden, stigande. Kronorperärende 2500

1500 / 1000 /k i V /

V/V/

500 i

UDABCKBDTZ NIRWACXOLMSGHPF Län -0- Administrativkostnad Fältkonlroll

Bilaga 2 179

Om kostnaden för de båda lantbruksenheter har färre än 500

som ärenden per år skulle kunna sänkas till 900 kr/ärende, fanns det 1997 en möjlig besparing om ca 0,2 miljoner kr.

För samtliga 23 lantbruksenheter har fler än 500 ärenden,

som exklusive de 2 lantbruksenheter under denna ärendemängd, skulle motsvarande sänkning av handläggningskostnaden till 900 kr/ ärende 1997 givit en möjlig besparing om ca 5,1 miljoner kr.

Sammantaget skulle en sådan förändring 1997 kunnat

ge en möjlig besparing om 5,3 miljoner kr för Öppet odlingslandskap.

Slutsatser

Det är stora variationer i tidsåtgång/ärende mellan lantbruksenheterna. Det finns enligt RRVs bedömning en gräns för lantbruksenheterna vid ca 500 ärenden/är där kostnaden ärende sjunker

per med ökad ärendemängd. Några tydliga stordriftsfördelar utöver denna nivå har kunnat fastställas. En sänkning handlägg-

av ningskostnaderna 1997 till den nivå understeg 900 kr/ärende

som gäller för 9 av lantbruksenheterna skulle kunnat besparing

ge en om 5,3 miljoner kr 16 %.

3.3.4 Extensiv vall och skyddszoner, Fånggrödor samt

Våtmarker och småvatten

Handläggningstid

Dessa tre stödformer karaktäriseras av att de omfattar ett mindre antal ärenden och att den schablonfördelning gjorts avseende

som handläggningstiden kan få ett relativt större inslag osäkerhet.

av För de lantbruksenheter med ett mycket litet antal ärenden får redan en mindre feluppskattning antalet timmar ett kraftigt

av ge-

180 Bilaga 2

nomslag i måtten timmar/ärende respektive kronor/ärende. Dessa skattningar har därför behandlas med stor försiktighet. För att hantera ett ärende för Extensiv vall och skyddszoner förbrukar lantbruksenheterna genomsnittligt mellan 0,3 och 8,9 timmar. Variationen mellan lantbruksenheterna är mycket En stor. korrelationsanalys visar att det inte föreligger ett statistiskt säkerställt samband mellan fallande tidsåtgång ärende per och stigande ärendevolymer. Det finns en grupp län har ett mycket litet antal ärenden som Extensiv vall och skyddszoner, varför underlaget i tidredovisningen kan bli missvisande ärende. Bortser från dessa län med per mindre än 10 ärenden, så utkristalliseras struktur. Det finns en en grupp om fyra län med 10 50 ärenden som har hög handlägg- - en ningstid om drygt 7timmar ärende medan de hanterar per som mer än 50 ärenden har en handläggningstid är markant lägre, som 2,3 timmar. Stödet för Fånggrödor karaktäriseras att det har liten omfattav ning i antal ärenden och således inte har någon effekt större lantbruksenheternas samlade resursåtgång. Kostnaderna för att handlägga Fånggrödor vid lantbruksenheterna beräknas till 0,4 ca miljoner kr för 1997. Därför har analysen detta stöd begränsats av till genomsnittlig handläggningstid. För hantera ärende för att ett Fånggrödor förbrukar lantbruksenheterna genomsnittligt mellan 0,1 och 14,4 timmar/ärende enligt uppgift. Variationen mellan lantbruksenheterna är stor. Det finns län en grupp som har ett mycket litet antal ärenden, varför underlaget i tidredovisningen kan bli missvisande ärende. per Stödet för Våtmarker och vatten karaktäriseras det har av att liten omfattning i antal ärenden och således inte har någon större effekt på lantbruksenheternas samlade resursåtgång. Kostnaderna för att handlägga Våtmarker och vatten vid lantbruksenheterna beräknas till 1,3 miljoner kr för 1997. Därför har analysen ca av detta stöd begränsats till genomsnittlig handläggningstid. För att hantera ett ärende för Våtmarker och förbrukar lantbruksvatten

Bilaga 2 181

enheterna mellan 0,4 och 176 timmar ärende. Variationen mel-

per lan lantbruksenheterna är mycket stor. Antalet ärenden är litet; inget av de 18 län som har stödtypen har fler än 37 ärenden. Detta medför att fördelningen timmar i tidredovisningen kan ha stora

av inslag av osäkerhet.

Administrativa kostnader ärende och ärendemängd för exten-

per siv vall

Kostnaderna För att handlägga Extensiv vall vid lantbruksenheterna beräknas till 0,9 miljoner kr för 1997. Vi granskade länens

ca kostnader ärende. Det fanns 10 län med kostnad ärende

per en per som understeg 1 000 kr medan 7 län hade kostnad överstigande

en 1 000 kr per ärende. 1 likhet med granskningen antalet timmar/

av ärende bör rörande kostnaderna bortses från de län har

som mindre än 10 ärenden. Om således län med fler än 10 ärenden hade en kostnad per ärende om högst 1 000 kr, så skulle den totala kostnaden minska från nuvarande 0,9 miljoner kr till 0,7 miljo-

ca ner kr för lantbruksenheternas administration Extensiv vall.

av

För faltkontroller avseende Extensiv vall förbrukas till

upp 68 % av den nedlagda tiden. 1 övrigt är kostnaden för fältkontroll oberoende Iantbruksenheten hanterar större mängd ären-

av om en den.

Slutsatser

För Extensiv vall och skyddszoner skulle besparing år 1997 för

en de län med fler än 10 ärenden, grundat en sänkning av ärendekostnaden till 1 000 kr, uppgå till 0,2 miljoner kr. För Fånggrö-

ca dor samt Våtmarker och vatten är antalet ärenden så litet att materialet inte tillåter att handläggningstider beräknas med rimlig säkerhet.

3.3.5 Flerårig vall

Handläggningstid

För att hantera ett ärende för Flerårig vall förbrukar lantbruksenheterna mellan 0,l och 2,6 timmar ärende. Variationen melper lan lantbruksenheterna är stor. Men det går ändå konstatera att att gruppen med upp till l 000 ärenden, fyra län, sammantaget har en genomsnittlig tidsåtgång 1,6 timmar/ärende jämfört med om ca den län har l 00l -2 000 ärenden, för vilka handgrupp av som läggningstiden är 0,9 timmar/ärende. De med över 2 00l ärenden har en handläggningstid 0,6 timmar/ärende. om

Figur 1

Flerårig vall, genomsnittligt antal timmar

per ärende för länsstyrelser grupperade i storleksklasser efter antalet ärenden för Timmar/ärende flerårig vall 1997.

1,80 1,60 1,40 1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00 0-1000 1001-2000 2001 Storleksklasser, antal ärenden för flerårig vall

Bilaga 2 183

Administrativa kostnader per ärende och ärendenzängd

Kostnaderna för att handlägga Flerårig vall vid lantbruksenheterna beräknas till ca 11 miljoner kr för 1997. Trots variationen mellan lantbruksenheter går det i materialet att skönja en tendens till att en större ärendemängd ger en lägre kostnad per ärende. Korrelationsanalysen visar att det finns ett statistiskt säkerställt samband mellan tidsåtgång per ärende och ärendevolym för flerårig vall. Enheter med större volymer arbetar mer effektivt bilaga 2.

Vi granskade länens kostnader per ärende. Det fanns 13 län med kostnad ärende som understeg 300 kr medan lO län

en per hade en kostnad överstigande 300 kr per ärende. Om alla län hade en kostnad per ärende om högst 300 kr, skulle den totala kostnaden minska från nuvarande ca 10,9 miljoner kr till ca 8,9 miljoner kr för lantbruksenheternas administration av Flerårig vall.

De administrativa kostnaderna uppvisar en stor spridning men det framgår att det finns en fallande tendens med ett stigande antal ärenden.

För fältkontroller förbrukas mellan 7 och 58 % av den nedlagda tiden.

Slutsatser

Det står klart att det för Flerårig vall finns stordriftsfördelar i form av en positiv påverkan i form av fallande tidsåtgång/ärende och administrativ kostnad/ärende vid ett ökat antal ärenden. En besparing 1997 for samtliga län grundad sänkning av ärendekost-

en naden till 300 kr hade uppgått till ca 2 miljoner kr.

3.3.6 Bruna bönor och Utrotningshotade husdjursraser

Stödet för Bruna bönor finns enbart i Kalmar län och det går således inte att göra några jämförelser med andra län för detta stöd.

184 Bilaga 2

Kostnaderna för handläggning Bruna bönor vid Iantbruksenhe-

av ten beräknas till drygt 30 tkr för 1997.

Stödet for Utrotningshotade husdjursraser karaktäriseras av att det har liten omfattning i antal ärenden och således inte har någon större effekt lantbruksenheternas samlade resursåtgâng. Kostnaderna för att handlägga Utrotningshotade husdj ursraser vid lantbruksenheterna beräknas till 1,6 miljoner kr för 1997. Därför

ca har analysen detta stöd begränsats till genomsnittlig handlägg-

av ningstid.

För att hantera ettärende för Utrotningshotade husdjursraser förbrukar Iantbruksenheterna genomsnittligt mellan 2,2 och 18,5 timmar. Variationen mellan Iantbruksenheterna är mycket stor. Eftersom antalet ärenden är litet har inget de 18 län med stöd-

av typen fler än 70 ärenden. Detta medför att fördelningen av timmar i tidredovisningen kan ha stora inslag av osäkerhet.

Uppgifterna fáltkontroller för Utrotningshotade husdjurs-

om raser uppvisar också en stor variation; det går inte att se någon struktur eller några samband for länen.

Slutsatser

För stödet Utrotningshotade husdjursraser är antalet ärenden så litet att materialet inte tillåter beräkning av handläggningstider med rimlig säkerhet. Det torde dock knappast vara administrativt effektivt att ett så litet antal ärenden fördelas nuvarande antal län.

3.3.7 Ekologisk odling

Handläggningstid

För att hantera ett ärende för Ekologisk odling förbrukar lantbruksenheterna genomsnittligt mellan 1,3 och 6,5 timmar. Varia-

Bilaga 2 185

tionen mellan lantbruksenheterna är stor. Men det går konstaatt tera att gruppen med minsta antalet ärenden, under 360 ärenden, vilket är sju län, sammantaget har genomsnittligt tidsåtgång en om ca 4,0 timmar/ärende jämfört med övriga 16 län har handsom en Iäggningstid om ca 2,5 timmar/ärende.

Figur 11.

Ekologisk odling, genomsnittligt antal timmar per ärende för länsstyrelser grupperade i sturleksklasser efter antalet ärenden för Ekologisk odling

Timmarperärende

4,50 4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0.00 0-300 301-500 e01 Storlek klasser,antalärendenför Ekologiskodling

För fältkontroller förbrukas mellan 4 och 29 % den nedlagda av tiden. Det går inte något samband mellan tid för faltkontroll att se

och ärendemängden.

En analys visar att det förefaller finnas ett samband mellan tidsåtgången/ärende och arealstorleken/ärende avseende ansökan om Ekologisk odling. Tidsåtgången/ärende ökar något med arealstor-

186 Bilaga 2

leken/ärende. De tre län har arealstorlek än 25 hek-

som en mer tar/ärende har som grupp en högre genomsnittlig handläggningstid än övriga län. Genomsnittlig tid för fáltkontroll har emellertid inte något samband med arealstorleken/ärende.

Administrativa kostnader ärende och ärendemängd

per

Kostnaderna för att handlägga Ekologisk odling vid lantbruksenheterna beräknas till ca 9,5 miljoner kr för l997. Det går i materialet att skönja en tendens till att en större ärendemängd ger en lägre kostnad per ärende. En korrelationsanalys visar att det finns ett statistiskt säkerställt samband mellan tidsåtgång per ärende och ärendevolym för Ekologisk odling. Enheter med större volymer arbetar mer effektivt bilaga 2. Vi granskade länens kostnader per ärende. Det fanns l3 län med en kostnad ärende

per som understeg l 000 kr medan 10 län hade en kostnad överstigande l000 kr per ärende, varav 3 överstigande l 500 kr per ärende. Om alla län hade en kostnad per ärende högst l 000

om kr, så skulle den totala kostnaden minska från nuvarande 9,5 miljoner kr till ca 8,5 miljoner kr för lantbruksenheternas administration av Ekologisk odling.

De administrativa kostnaderna uppvisar en stor spridning, men det framgår att det finns en fallande tendens med ett stigande antal ärenden.

Slutsatser

Det står klart att det för Ekologisk odling finns stordriftsfördelar i form av en positiv påverkan i form fallande tidsåtgång/ärende

av och administrativ kostnad/ärende vid ett ökat antal ärenden. En sänkning av ärendekostnaden till l 000 kr for de l0 län som har en kostnad överstigande denna skulle för l997 ha medfört bespa-

en ring om ca l,0 miljoner kr ll %.

Bilaga 2 187

3.4 Regionalstöd

De regionala stöden syftar till säkra fortsatt att ett jordbruk i om-

råden med sämre

produktionsförutsättningar. Stöden består dels

av Kompensationsbidrag, dels av Nationella stöd. Kompensations-

bidrag kan lämnas För spannmål och potatis för samt nötkreatur

tackor och getter tillräcklig foderareal finns. om Kompensations-

bidraget finansieras av EG till i princip 25 % och till resterande

del av Sverige. Det nationella stödet lämnas för produktion av mjölk, slaktsvin, ägg, smågrisar och getter samt för potatis, bär

och grönsaker inom stödområdena l 3 i Sverige. De natio- - norra nella stöden finansieras helt Sverige. av

Handläggningstid

För att hantera ett ärende för Regionala stöd sammantaget förbru-

kar lantbruksenheterna genomsnittligt mellan 0,5 och 7,7 timmar.

Variationen mellan lantbruksenheterna

är stor.

Gruppen lantbruksenheter har färre 100 som än 300 ärenden, vilket är tre län, har

sammantaget en genomsnittlig tidsåtgång

om ca 5,6 timmar/ärende. Övriga 20 län har

en handläggningstid

om ca 1,4 timmar/ärende. Vid analysen har funnit att det finns en

gräns där gruppen lantbruksenheter med färre än ca 100-300

ärenden/år har högre kostnader ärende per än lantbruksenheter

med större volymer. Det är emellertid inte

möjligt att skönja

någon fallande tendens för timmar/ärende med ytterligare högre

antal ärenden.

183 Bilaga 2

Figur 12.

Genomsnittlig handläggningstid 1997för Regionala stöd och

därav fältkontroll, sorterade efter antal Regionala ärenden i

stigande ordning. Timmmwamma 9.00 8.00 7.00 6,00 5.00 4.00 3.00 2.00 1,00 om

,

DUABKECTINRBDOWLMZYGHSXPACF

Lån

Hgg:an ggningdlä OChiálkl onlro .F Ikål OHlfO

Administrativa kostnader per ärende och ärendemängd

Kostnaderna För att handlägga Regionala stöd vid lantbruksenhet-

erna beräknas till ca 11,1 miljoner kr För 1997. Vi granskade län-

ens kostnader per ärende. Det fanns l5 län med en kostnad per

ärende som understeg 500 kr, medan 8 län hade en kostnad över-

stigande 500 kr per ärende. RRV bedömer att samtliga län borde

kunna bedriva verksamheten till högst denna kostnad per ärende.

Korrelationsanalysen visar inte på ett statistiskt säkerställt

sam-

band mellan tidsåtgång och ärendevolym bilaga 2. Det kan med

andra ord inte fastställas att enheter med större volymer arbetar

mer effektivt.

Bilaga 2 189

Om de 3 lantbruksenheter med färre än 100 300 ärenden hade kunnat sänka sina kostnader till 500 kr/ärende, fanns det 1997 en

möjlig besparing att göra 0,3 miljoner kr. om ca Om samtliga av de 6 lantbruksenheter har kostnader som över 500 kr/ärende, exklusive de 3 lantbruksenheter med

ärendemängd

under 100-300 ärenden, skulle gjort motsvarande sänkning av handläggningskostnaden till 500 kr/ärende 1997, så hade det med-

fört en möjlig besparing 1,4 miljoner kr. om ca Sammantaget innebär det att alla län hade kostnad om en per ärende om högst 500 kr, så skulle den totala kostnaden minska från nuvarande 11,1 miljoner kr till ca 9,4 miljoner kr för lant-

bruksenheternas administration Regionala av stöd.

Gruppen med färre än 100 300 ärenden har de högsta admi- nistrativa kostnaderna ärende. Övriga per län kan i detta avseende

ses som en grupp med kostnader liknande nivå även det om inom gruppen finns variationer från 184 till 995 kr/ärende. Det finns ingen fallande tendens med ökat antal ärenden.

För fältkontroller förbrukas mellan 6 och 77 % av den nedlagda tiden. Andelen kostnader för fáltkontroll är en relativt stor del av hanteringskostnaden och utgör i vissa län än hälften hantemer av ringskostnaden. l övrigt uppvisar kostnaden för Fáltkontroll inte någon fallande tendens med ökat antal ärenden.

Slutsatser

Det står klart att det för Regionala stödet så finns det kritisk en massa under 100 300 ärenden lantbruksenhet. Det finns - per således stordriftsfördel i form positiv en av en påverkan i form av fallande tidsåtgång/ärende och administrativ kostnad/ärende när

antal ärenden ökar till denna gräns. Däremot visar materialet

någon fortsatt fallande ärendekostnad utöver 300 ärenden.

En sänkning av ärendekostnaden till 500 kr/ärende för de 8 län

som överstiger denna gräns skulle för 1997 ha medfört en besparing 1,7 miljoner kr 15 %. om ca

190 Bilaga 2

3.5 Sammanfattande slutsatser avseende

resursbehov

Stora skillnader

Handläggningen av stöden till jordbruket uppvisar för år l997 stora variationer i resursâtgång mellan lantbruksenheterna. Detta gäller samtliga stöd. Variationerna är så stora att de inte kan förklaras med tillfälliga olikheter som Föreligger enbart år 1997 utan har andra grundläggande orsaker. l granskningen har en om-

mer fattande insats gjorts för klarlägga vilka dessa orsaker är. Åt-

att gärder har vidtagits för att reducera eventuella felaktigheter i lämnade uppgifter. Åtgärder har också vidtagits för justera erhållet statistikunderlag, så att det skall belysa den administrativa effektiviteten mellan Iantbruksenheterna ett rättvisande sätt. Siffrorna som redovisas här bygger det i tidigare avsnitt redovisade materialet. De uppgifter ligger till grund för granskningen

som finns i bilaga Resursförbättringar går inte att beräkna med exakthet. Enligt RRVs bedömning är dock de siffror som redovi-

försiktiga beräkningar den möjliga storleksordningen sas av resursförbättring. Även efter den omfattande kvalitetssäkringen kvarstår slutsatsen: skillnaderna är för stora.

Sammanvägd administrativ effektivitet

För att jämföra administrativ effektivitet mellan lantbruksenhet-

har skillnader i ärendevolymer vägts En beräkning erna samman. har gjorts hur mycket respektive lantbruksenhet för-

av resurser brukar eller mindre än den genomsnittliga resursförbruk-

- mer ningen i landet för respektive stödtyp. Den verkliga ärendevoly-

stödtyp och länsstyrelse har multiplicerats med den för men per hela landet genomsnittliga tidsåtgången för den stödtypen. Därmed har hänsyn tagits till den struktur på sammansättningen av

Bilaga 2 191

olika stödformer varje lantbruksenhet har. Resultatet har sedan jämförts med respektive lantbruksenhets

resursförbrukning per

stödform enligt de uppgifter RRV erhållit. Resultatet visas i figur 13 nedan. Staplar ovanför linjen visar på större resursåtgång en än genomsnittet, medan staplar under linjen visar lägre en resursåtgång än genomsnittet.

Figur 13.

AntaltimmarsomrespektiveIantbruksenhetförbrukarutöverden genomsnittligatidsåtgángenför administrationavstöd till jordbruket 1997. Timmar 10000

5000-

-5000

-10000

5000 Län

Varje lantbruksenhet har olika omfattning respektive stor av stödform. En analys stödform visar lantbruksenhet per att en för en stödform kan uppnå hög administrativ effektivitet, en medan den för stödform kan lägre. Det en annan vara är nettoeffekten av dessa stödformer som diagrammet beskriver. Resultatet visar ovan

192 Bilaga 2

att även sammantaget för alla stöd så är det mycket stora skillnader mellan länen.

Yttre och inre faktorer

De skillnader figur l3 visar har flera orsaker, som grovt kan

som indelas i två yttre och inre faktorer. Yttre faktorer består

grupper:

jordbrukets struktur och mängden ansökningar. lnre faktorer av av består främst organisation, befintlig personalstruktur, hantering

av

säsongsvariationer, budgetdialog, specialisering m.m. av

Av de yttre faktorerna har RRV funnit att de som kan hänföras till jordbrukets struktur, såsom länets yta och antalet skiften, har

viss påverkan på resursåtgången ärende. Det kan således ha en per påverkan det enskilda ärendet. Vid en jämförelse mellan Iantbruksenheterna har RRV funnit, att jordbrukets struktur endast har

liten påverkan för resursåtgången avseende en hel stödform. en

Vad det gäller miljöstöden finns det anledning till viss precisering. Varje miljöstöd har behandlats var för sig i den sammanvägning görs figur 13, vilket gör att snedvridning undviks

som ovan

att det finns regionala skillnader i användning av olika p.g.a. miljöstöd. Vi räknade jämförelse fram vad resultatet skulle

som bli enbart räknade med miljöstöden som ett enda stöd.

om man Skillnaden blev liten och påverkade inte relationen mellan lantbruksenheterna. Det går dock inte att utesluta att det kan finnas vissa smärre skillnader att det finns varianter inom ett miljö-

p.g.a. stöd och att dessa kan ha olika spridning mellan Iantbruksenhet-

RRV bedömer dock, bl.a. grundval av gjord känslighetserna. analys, att detta inte i någon större omfattning kan påverka den sammanvägda redovisningen ovan.

Flera lantbruksenheter har framfört att de p.g.a. en högre kvalitet i granskningen och högre servicenivå till lantbrukarna

en skulle skäl till att ha högre tidsåtgång ärende. Vi har inte

vara per kunnat erhålla något material sig från lantbruksenheterna

vare eller från SJV beskriver kvaliteten i lantbruksenheternas

som

sou 1998:147 Bilaga 2 193

handläggning eller i övrigt styrker detta påstående. Både SJVs

internrevision, RRV och EGs revisorer granskar kvaliteten kontrollverksamheten. Sverige har jämförelsevis en mycket låg nivå på sanktioner avseende felaktiga utbetalningar. Att kvalitets-

skillnader föreligger

kan således inte påvisas. Om kvalitetsskillna-

der finns skulle det i så fall innebära olikartad

en behandling av

lantbrukarna, vilket inte kan uppfylla anses principen om likabehandling. Vi bedömer att det inte är sannolikt att det finns kvali-

tetsskillnader större betydelse. Vi bedömer därför av att kvalitets-

överväganden inte behöver beaktas vid jämförelser mellan länsstyrelser.

Den yttre faktor har den avgörande som mest betydelsen är jordbrukets storlek i länet, vilket i lantbruksenheternas verksamhet

speglas av antalet ärenden. l ärendehanteringen finns två olika aspekter som speglar vikten antalet ärenden. Den av ena är att det för vissa stöd finns kritisk massa, under vilken ärendehanteen ringen inte är tillräckligt effektiv. Den andra är att det finns en stordriftsfördel med ett ökat antal ärenden.

Den kritiska massan visar att för fyra stödformer Arealersätt- -

ning, Biologisk mångfald, Öppet odlingslandskap

och Regionala stöd uppnår några lantbruksenheter inte - en sådan volym att ären-

dena kan hanteras med tillräcklig administrativ effektivitet. Orsak-

en till att en kritisk finns är den startkostnad massa som krävs för

att handlägga ärenden överhuvudtaget. Startkostnaden består av kostnader för att upprätthålla den kompetens som behövs, följa de krav EG och SJV ställer som på rapportering före utbetalningar,

skriva årsrapport

m.m.

Kostnad för att inte nå den kritiska massan

Den extra kostnad uppkom som år 1997 till följd av att några lant-

bruksenheter inte når till den kritiska upp massan framgår av tabell Sammantaget den kostnaden var extra ca 6,7 miljoner kr

7 SOU1998:147

194 Bilaga 2

tör lantbruksenheter med ärendevolymer under den kritiska

massan för dessa stödformer.

Tabell Beräknad besparing för de jyra stödfornzer ligger

som under den kritiska massan vid berörda lantbruksenheter 1997

Stödform Kritisk Antal Beräknad extra

massa, antal lantbruks- kostnad 1997,

ärenden enheter miljoner kr

Areal- l 700 5 5,2 ersättning Biologisk 300 6 l,0 mångfald Öppet odlings- 500 2 0,2 landskap Regionala 300 3 0,3 stöd Summa 6,7

- -

Vi har därmed inte hävdat att det utan vidare skulle möjligt

vara att tillgodogöra sig den nämnda extra kostnaden i form be-

av en

sparing om ca 6,7 miljoner kr genom att flytta ärendehanteringen

till en annan lantbruksenhet eller att lägga ned vissa lant-

genom bruksenheter och därigenom uppnå den kritiska Vi åter-

massan. kommer i avsnitt 4.1 till överväganden åtgärder för att nå den

om kritiska massan.

Stordriftsfördelar

Några stödformer är den karaktären att ärendehandläggningen

av kan administreras allt effektivare när ärendemängden ökar. Stor-

2 195

Bilaga

driñsfördelar har statistiskt säkerställts för fyra stödformer -

Arealersättning, Natur- och kulturmiljöskydd, Flerårig vall och

Ekologisk odling. Stordriftsfördelar finns dock enligt RRVs

mening även för andra stöd, även sambandet inte statistiskt om är säkerställt.

Orsaken till sjunkande handläggningstid med ökat antal ärenden är att det med ett ökat antal ärenden finns möjlighet en att specialisera och rationalisera ärendehanteringen. För att öka den administrativa effektiviteten bör stordriftsfördelarna tas till vara.

Inre faktorer

En stor del av variationen i lantbruksenheternas hantering av ärenden förklaras inte stordriftsfördelar. l

av kvalitetssäkringsarbetet,

bl.a. beträffande lantbruksenheter som har ytterlighetsvärden t.ex. timmar/ärende, har kunnat konstatera det finns att ett antal andra förklaringsfaktorer påverkat administrativ effektivitet. som

Besparingskrav har påverkat bemanningen och resurstilldelning

vid lantbruksenheterna vid övergången från lantbruksnämnder till länsstyrelsen och därefter fram till 1997. Det är väsentligt hur

arbetet organiseras, d.v.s. i vilken grad

som specialisering eller

generalisering tillämpas. Kompetensen och motivationen hos personalen för att genomföra stödarbetet är faktor framförs en som som mycket väsentlig. Andra orsaker är i vilken utsträckning som personal har anställts för attjämna säsongsvariationer ut samt hur inlån personal från andra enheter har nyttjats. av Några län har genomgått omfattande omorganisationer under som år 1997 påtagligt påverkat resursåtgången negativt.

Sammantaget finns det

grund för att säga att det finns skillnader mellan länsstyrelser stora och mellan lantbruksenheter i styrningen och

uppföljningen av

lantbruksenhetens verksamheter.

Dessa inre faktorer utgör enligt RRV vid sidan ärendemängav den väsentliga förklaringsfaktorer till varför det är så skillnastora der mellan lantbruksenheterna. Dessa skillnader i inre faktorer

196 Bilaga 2 sou 1998:147

mellan länen förändrar dock inte slutsatsen att det finns väsentliga stordriftsfördelar.

Kostnad för stora skillnader

RRV bedömer att det baserat år l997 är möjligt att minska variationerna i resursåtgång per ärende och därmed sänka kostnaderna inom flertalet lantbruksenheter. RRV bedömer att ungefär hälften av de lantbruksenheter som för respektive stödtyp har de högsta kostnaderna per ärende bör kunna sänka dem till ungefär kostnadsnivån För medianlänet för stödformen. För att uppnå detta måste således skillnaderna mellan lantbruksenheterna avseende inre faktorer minska.

En beräkning visar att en sådan sänkning per stödform, exklusive den besparing vid de lantbruksenheter som ovan angetts ha stödformer under den kritiska massan, kunnat medföra en besparing 1997 enligt följande tabell 5.

SOU 1998: 147 Bilaga 2 197

Tabell Beräknad besparing ärendekostnaden sänkts till om en uppskattad möjlig kostnad/ärende 1997, exklusive besparingen för de /âzra stödfornzer ligger under den som kritiska vid berörda lantbruksenheter massan

Stödform Uppskattad Beräknad möjlig kostnad/ besparing för ärende, kr 1997, mkr

0,2 zoner Fånggrödor - - Våtmarker och småvatten - - Flerårig vallodling 300 2,0

Bruna bönor - - Utrotningshotade husdjurs- . raser Ekologisk odling l 000 1,0 Regionala stöd 500 1,4

Strukturstöd - - Summa 23,4 -

Denna besparing beräknas således ha kunnat resultera i 23,4 miljoner kr 1997. Totalt, inklusive besparingen för de fyra stödformer som ligger under den kritiska vid berörda lantbruksenhetmassan er, är det 30,1 miljoner kr.

Denna beräkning visar storleksordningen vad som är möjligt

att uppnå baserat på uppgifter gäller 1997, medan det inte som nödvändigtvis är dessa belopp kan kommande som sparas år.

198 Bilaga 2 SOU 19982147

Avslutningsvis

Skillnaderna i den administrativa effektiviteten är för stora. Kostnaderna för hanteringen ökar också mellan 1996 och 1997. Enligt SJVs beräkningar ökar administrationskostnadema med 48 miljoner kr från 296 miljoner kr år 1996 till 344 miljoner kr år 1997,

varav 246 miljoner kr hänförs 1997 till länsstyrelserna. De administrativa kostnaderna ökar, vilket ytterligare skärper kravet att förbättra den administrativa effektiviteten.

Sammantaget är variationerna i resursåtgângen för hanteringen per ärende alltför stora. Variationerna är så stora, att de inte kan förklaras med tillfälliga olikheter föreligger enbart år 1997.

som RRV bedömer att det finns skäl att vidta åtgärder för att öka den administrativa effektiviteten.

Bilaga 2 199

4

överväganden om förslag till

åtgärder

RRV skall enligt uppdraget redovisa sin

uppfattning om förekom-

sten av skillnader i administrativ effektivitet mellan olika länsstyrelser samt vilka möjligheter det finns effektivisera administraatt tion och kontroll. Vår uppfattning skillnader i administrativ om effektivitet redovisar i avsnitt 3.5. Vad gäller

möjligheter att

förbättra den administrativa effektiviteten är det på två punkter som finner anledning redovisa överväganden till

om förslag åt-

gärder. Det finns anledning att påpeka vad tidigare sagt under avsnitt 1.3. Det finns avgränsningar i vi granskar inte rapporten; relevansen och effektiviteten i existerande reglering. Överväganden om förenklingar av regleringar, Lex. för miljöstöd, ingår således inte i

vårt uppdrag.

Den första punkten rör slutsatsen i avsnitt 3.5 vissa lantatt bruksenheter för vissa stöd ligger under den kritiska massan och att man kan reducera den administrativa kostnaderna med 6,7 ca miljoner kr årligen att arbeta i nivå med eller ovanför den genom kritiska massan. Den andra punkten rör slutsatsen i avsnitt 3.5 skillnaderna i att administrativ effektivitet mellan länsstyrelsernas lantbruksenheter är för stor och att bör kunna reducera kostnaderna man med ca 23,4 miljoner kr årligen att sänka kostnaden for cirka hälfgenom ten av lantbruksenheterna till medianlänets kostnad for resp. stödform. För att uppnå detta måste således skillnaderna mellan lantbruksenheterna avseende inre faktorer minska. Siffrorna redovisas här bygger på det i tidigare som avsnitt redovisade materialet. Möjliga besparingar går inte att beräkna med exakthet. Enligt RRVs bedömning är dock de siffror som re-

200 Bilaga 2

dovisats försiktiga beräkningar den möjliga storleksordningen

av på möjliga besparingar. Genom att bilda enheter som hanterar större volymer ärenden kan stordriftsfördelar ytterligare sänka kostnaderna. Vi har inte närmare beräknat denna effekt.

4.1 överväganden åtgärder för att nå den

om

kritiska massan

Tabell 4 i avsnitt 3.5 visar på svårigheter att uppnå ett effektivt arbetssätt för fyra stödformer, följd alltför små ärende-

som en av mängder vid ett antal lantbruksenheter. l princip kan två möjligheter övervägas för att öka ärendemängden per enhet: omfördela berörd stödform till lantbruksenhet eller överföra samtliga

annan uppgifter till lantbruksenhet. Dessa två möjligheter skall

annan sedan vägas mot den möjliga årliga besparingen.

4.1.1 Lantbruksenheter med stöd understigande kritisk

massa

RRV har särskilt granskat resursförbrukningen stödform för

per samtliga ll lantbruksenheter med något stöd under den kritiska massan.

Bilaga 2 201

Tabell Län med ärendevolym understigande "kritisk massa"

Stödform BD K Z AB Y S AC X W U D Areal x x x x x ersättning

Blolog x x x x x x mångf

Öppet

x x odlings.

Regionalx x X stöd

Två lantbruksenheter har små volymer för enbart öppet odlings-

landskap respektive enbart för regionalstöd. Tillsammans för

dessa län är merkostnaden beräknad till högst 0,5 miljoner kr. För

fyra lantbruksenheter med enbart biologisk mångfald under den kritiska beräknas merkostnaden uppgå till högst massan 0,4 miljoner kr sammanlagd faktisk kostnad för all

av stödhantering om

25,8 miljoner kr. För övriga fem lantbruksenheter med arealersätt-

ning och ev. något annat stöd understigande den kritiska massan, kan merkostnaden beräknas till 6,2 miljoner kr. För dessa fem

lantbruksenheter uppgick den kostnaden sammantagna för stödhanteringen till 36,6 miljoner kr. Merkostnaden för små volymer

vid dessa enheter uppgick således till 17 %.

4.1.2 Omfördela berörd stödform till annan lantbruksenhet

En omfördelning enskilda stödformer skulle innebära SAMav att blankettens ansökningar för dessa län skulle granskas tvâ lantav

202 Bilaga 2 SOU 1998: 147

bruksenheter. Alternativet skulle kunna vara att vissa stödformer behöver sökas på särskild ansökan SAM-blanketten.

vid sidan av

Granskning av en ansökan två lantbruksenheter skulle medföra oklarheter för lantbrukarna med olika handläggare i skilda län. Information och kontakter skulle i detta fall svåra att samordna. Möjlighet att samordna fáltkontroll skulle bli mindre.

Alternativet med två blanketter medför också problem. Frånsett problem och merkostnader central och regional nivå for att bryta upp den samordning som den gemensamma SAM-blanketten medfört, skulle alternativet med två ansökningshandlingar även medföra de tidigare nämnda problemen. Dessutom skulle ytterligare effektförlust uppkomma genom behov av ökad tid för registrering och formella kontroller av två ansökningshandlingar i stället för en.

RRV bedömer därför att en ev. omfördelning av stödformer inte är realistisk och därför inte behöver övervägas ytterligare.

4.1.3 Överföra samtliga uppgifter

till annan

lantbruksenhet

Att föra över samtliga uppgifter till annan lantbruksenhet skulle innebära att verksamheten vid berörd länsstyrelse avvecklas eller kvarstår till viss mindre del exempelvis för rådgiv-

- med resurser ning, fältkontrollverksamhet samt för hantering av strukturfondsstöd.

Som framgått tidigare är det endast vid enheter med mindre volymer forjust arealersättning där nämnvärd effekt av en överföring skulle kunna uppnås. För de enheter som ligger under kritisk massa andra stöd får en överföring ingen nämnvärd effekt.

Granskningen visar att det endast är vid fyra län som en större merkostnad knuten till små volymer finns.

Tabell Merkostnad för stödfornzer vid små

tre ärendevolymer

Merkostnad mkr

av att även övriga stöd har relativt små ärendevolymer och därvid ligger en klart högre kostnad än medianvärdet. För andra stöd vid dessa lantbruksenheter bedömer RRV det möjligt kunna sänka vara att ärendekostnaden stordrift vid mottagande lantbruksenhet. genom RRV bedömer det därvid möjligt att uppnå mediankostnad per stöd, vilket skulle beräknad minskning totalt 4,4 miljoge en av ner. Sammantaget kan därmed merkostnaden för att inte beakta

stordriftslördelar genom att överföra uppgiften jordbruksstöd från

dessa enheter till andra lantbruksenheter beräknas till 9,7 miljoca ner kr. Detta skall vägas mot den totala resursförbrukningen om 31,4 miljoner kr vid dessa enheter.

Den principiella invändningen mot att föra över samtliga uppgifter till annan lantbruksenhet är att detta bryter man sätt upp länsstyrelsens samlade ansvar. Detta samlade är viktig ansvar en

princip för den samlade länsförvaltningen.

För dessa fyra län har resursminskning således betydelse en men för lantbruksadministrationen helhet är relativt som summan liten. Det finns därför, enligt RRVs bedömning, inte anledning att överväga nedläggning av enskilda lantbruksenheter inte om man samtidigt gör andra förändringar när det gäller organisation och

styrning av lantbruksenheterna.

204 Bilaga 2

4.2 Åtgärder för att minska skillnaderna mellan

Iantbruksenheter

l avsnitt 3.5 konstaterar att skillnaderna mellan lantbruksenheterna är för stor. Man kan reducera kostnaderna med ca 23,4 miljo-

kr årligen genom att sänka kostnaden för cirka hälften av lantner bruksenheterna till medianlänets kostnad för stödform.

resp.

Samtliga åtgärder Övervägs i detta avsnitt avser att minska

som skillnader att öka styrning och uppföljning av verksamhe-

genom ten. Det finns sannolikt andra typer åtgärder som kan öka den

av administrativa effektiviteten generellt. RRV bedömer att den väsentligaste åtgärden för att minska skillnaderna i de inre fakto-

är att öka styrning och uppföljning för att uppnå likformigrerna het i handläggning, kvalitet och behandling av jordbrukare

4.2.1 Utökat kunskapsutbyte och ökat stöd från SJV

Ett sätt att öka styrning och uppföljning är att SJV årligen fastställer nonnalkostnader för att handlägga ett ärende i resp. stödform och därefter låta dessa utgöra för resp. lantbruksenhet samt

norm

för ökat kunskapsutbyte mellan lantbruksenheterna och arrangera öka stödet från SJV i form av lT-stöd, rådgivning och tillsyn.

Goda och administrativt effektiva lösningar bör på detta sätt kunna få spridning och normalkostnaden bör kunna fungera som vägledande för handläggningen. Därutöver kommer sanno-

norm likt kunskapsutbytet i sig att leda till en bättre fungerande samverkan mellan Iantbruksenheter och mellan lantbruksenheterna och SJV.

Kostnaden kommer dock att öka, åtminstone initialt. Det beror

att kunskapsutbytet för att ta fram normalkostnader och det ökade stödet från SJV kräver utökade Att få normalkost-

resurser. nader generellt accepterade som styrande och rättvisa utan att sär-

Bilaga 2 205

skilda resurshänsyn tas till skillnader i länets struktur kommer inte att kunna ske utan svårigheter. Tar man å andra sidan sådana hänsyn till skillnader i struktur, riskerar redan

man att inledningsvis

minska möjligheterna att få nettobesparing. en lncitamentet är idag relativt för lantbruksenhet svagt resp. att förändra sin handläggning för öka den administrativa att effektiviteten. lncitamentet förändras inte i grunden genom detta alternativ. Därutöver är ledningen för lantbruksenheterna begränsade i sitt mandat att styra sin verksamhet. Vi redogjorde i avsnitt 3.5 för de faktorer som är orsaken till stora skillnaderna mellan lantbruksenheterna. Till del är de orsakade lantbruksenheterna en av att är en del av en länsförvaltning. Det är högst rimligt länsledatt resp. ningen även fortsättningsvis kommer och fördela att styra resurser till lantbruksenhet utifrån länsstyrelsens samlade unika behov, inte främst för att maximera den administrativa effektiviteten vid resp. lantbruksenhet. RRV bedömer att det är svårt realisera att en väsentlig besparing denna typ ökad styrning och genom av upp-

följning.

4.2.2 SJV för till

ansvarar resursfördelningen lantbruksenheterna

Ett sätt att göra styrningen och uppföljningen effektiv mer är att ge SJV ansvaret för att fördela till lantbruksenhet resurserna resp.

givet en fördelningsmodell gör som att resurstilldelningen blir för-

utsägbar och jämförbar mellan länsstyrelser. Även sådan en styrning och uppföljning förutsätter att SJV tar fram normalkostnader för att handlägga ärende i ett resp. stödform och kunskapsutbyte mellan lantbruksenheterna beräknar samt vad det kostar med ökade insatser från SJV i form

av budgetering,

uppföljning, lT-stöd, rådgivning och tillsyn. Kostnaden kommer även i detta alternativ att öka initialt då kunskapsutbytet, att ta

206 Bilaga 2

fram normalkostnader och ökat stöd från SJV kräver utökade resurser.

lncitamenten är starkare och möjligheterna att få normalkostnader accepterade som styrande och även rättvisa är större än i Förhållande till alternativet 4.2.1. Fördelen i förhållande till 4.2.1 är dessutom att ansvaret för administrativ effektivitet och kvalitet i handläggningen inte längre blir uppdelat mellan länsstyrelse och SJV, med den suboptimering en sådan uppdelning innebär. RRV bedömer att ett samlat ansvar för resursfördelningen kombinerat med de större möjligheter att styra lantbruksenheterna som regeringen nyligen beslutat ge SJV, gör det möjligt att realisera en

väsentlig besparing.

Den principiella invändningen är att man detta sätt bryter upp länsstyrelsens samlade ansvar För både resurstilldelning och för sina verksamheter. Detta samlade ansvar är en viktig princip för den samlade länsförvaltningen.

4.2.3 Regional organisation vid SJV

Ett sätt att göra styrningen och uppföljningen mer effektiv är att förändra organisationen för att optimera handläggning och kontroll av EU-stödet till jordbruket. Detta kan ske genom att konstaterade stordriftsfördelar tillvaratas och enheter med större volymer bildas. Det skulle sannolikt innebära att antalet regionala enheter minskades till kanske 8 10 under centralmyndigheten SJV.

- Kopplingen till länsstyrelsen skulle också försvinna vid en sådan optimering eftersom det inte kunnat påvisas att den gynnar den administrativa effektivitet i handläggningen vid lantbruksenheterna. Inget hindrar en fortsatt lokalisering till länsstyrelsen, med denna som värdmyndighet.

RRV bedömer att detta alternativ med en renodlad organisation av jordbruksstödet gör det möjligt att realisera ytterligare besparingar i förhållande till alternativet 4.2.2. Vi bedömer det möjligt

Bilaga 2 207

att uppnå besparingar både de 5,3 miljoner kr och de 23,4 om miljoner kr beräknat enligt avsnitt 3.5. som Det är därutöver först i detta alternativ det finns möjlighet att egentligen realisera stordriftsfördelarna. En viss ökning SJVs för av resurser ledning, stöd och uppföljning skulle sannolikt erfordras. Å andra sidan skulle för IT-utveckling och samråd resurserna med länsstyrelserna kunna minskas.

För att få tillräckligt underlag för denna

typ av förändring krävs

en analys som belyser sambanden mellan lantbruksenheternas och länsstyrelsernas arbete i Förhållande till sambanden mellan lantbruksenheterna och SJV. Det kanske främst gäller de eventuella sambanden mellan miljöstödet och miljöarbetet vid

länsstyrelsen.

Arealstödet och djurbidrag har sannolikt inte

viktiga samband

med länsstyrelsens övriga verksamhet.

Statistikutbyte förutsätter

inte organisation. gemensam Hantering av strukturfondsstöd bör till del sannolikt kvar vid länsstyrelsen vara då denna verksamhet har samband med strukturfondsadministrationen i övrigt.

4.3 Sammanvägning

RRV skall enligt uppdraget redovisa sin

uppfattning om förekom-

sten av skillnader i administrativ effektivitet mellan olika länsstyrelser samt även möjligheterna effektivisera administration att och kontroll. Vår uppfattning skillnader i administrativ effektivitet om redovisar i avsnitt 3.5. Vi de för för anser att är stora att kunna lämnas utan åtgärd. Vad gäller möjligheter att förbättra den administrativa effektiviteten har här redovisat överväganden baserat

vårt underlag.

SOU 1998: 147 209

3 Bilaga

EUROPEISKA KOMNIISSIONEN GENERALDIREKTORAT VI JORDBRUK

VI-A.I-3 Granskning och godkännande av EUGFJ :s räkenskaper

Bryssel den

VI/5331/98-SV

RIKTLINJER FÖR ATTESTERINGEN AV

UTBETALNINGSSTÄLLENS RÄKENSKAPER

EUGFJ:s

Ärende: Riktlinje 98 9 Delegering uppgifter till andra

nr - av organ eller enheter

INLEDNING

I denna inledning behandlas delegering uppgifter till andra organi-

av sationer utanför utbetalningsstället eller till utbetalningsställets regional- eller lokalkontor. Riktlinjen omfattar kontroll och övervakning av att dessa andra eller enheter fungerar på ett lämpligt sätt. Denna

organ kontroll och övervakning skall utföras utbetalningsstället och det

av efterföljande granskningsarbetet skall utföras attesteringsorganet.

av

Samtliga medlemsstater använder sig andra organ och enheter ge-

av

att delegera hela eller delar godkännandefunktionen och/eller nom av den tekniska funktionen. Detta kan bero på de bidragssökandes geografiska utbredning, befintliga historiska strukturer och på behovet av specialistkimskap. I samtliga medlemsstater har användandet av andra or-

och regional- eller lokalkontor orsakat problem. gan

Utbetalningsstället ansvarar för att det upprättas ändamålsenliga system för kontroll och enheter till vilka uppgifter har dele-

av de andra organ gerats. I sin attesteringsrapport måste attesteringsorganet dock rapportera den verksamhet dessa andra organ och regional- eller lokal-

om kontor bedrivit.

210 Bilaga 3

FÖRORDNINGEN

Enligt artikel 3.3 i förordning EG nr 1663/95 skall attesteringsorganet "ange utbetalningsställets rutiner, särskilt vad beträffa ackrediteom ringskriterierna, kan tillräckliga garantier att gemenskapsreglema ge följs för verksamhet skall bekostas av fonden ...". som

I punkt 4 i bilagan till förordning 1663/95 anges de viktigaste villnr koren rörande delegeringen uppgifter till andra eller avdelav organ ningar. Vart och villkoren behandlas i punkt 5 nedan. ett av GRUNDPRINCIP

Utbetalningsstället för utförandet de tre grundläggande ansvarar av funktionerna rörande EUGFJ garantisektions utgifter: godkännande, :s utbetalning och redovisning. Ett utbetalningsställe kan välja att delegehela eller delar godkännandefimlctionen och/eller den tekniska ra av funktionen, ansvaret för dessa delegerade uppgifter kvarstår hos men utbetalningsstället. Det uttalande det attesterande organet som avges av måste omfatta även den verksamhet utövats dessa andra organ som av eller enheter.

4. OLIKA TYPER AV DELEGERING

Uppgifter kan delegeras till:

Andra enheter utgör del utbetalningsstället, men som ligsom en av utanför dess olika huvudkontor. Det finns ofta sådana kontor på ger regional och/eller lokal nivå. Det finns risk att rutiner inte tillämen på ett enhetligt sätt och det är nödvändigt att huvudkontoret gör pas

noggranna uppföljningar.

Andra inte är direkt underställda utbetalningsstället organ som tredje parter. Dessa kan utgöras organ som lyder under andra av ministerier, under regionala eller lokala myndigheter, både när det

gäller godkännandefunktionen och när det gäller tekniska funktio- Även här måste utbetalningsstället säkerställa att de delegerade ner. uppgifterna utförs på ett riktigt sätt.

Med förhållanden vid tullväsen det finns dokument VI/636/97 som är i

bilagan.

Bilaga 3 211

5. VÄSENTLIGA PUNKTER VID

UPPGIFTSDELEGERINGEN

5.1 Dessa andra uppgifter och skyldigheter måste

i organs definieras tydligt, särskilt beträffande kontroll och gransk-

ning av att gemenskapsreglerna följs.

5.1.1 andra enheter

Före regionala och lokala kontor bör utbetalningsstället utarbeta detaljerade rutiner dessa enheter skall tillämpa, samt försäkra sig om att

som de verkligen följs. Ledningen vid det centrala kontoret bör under hela året genomföra kontroller, även indirekt genom den interna revisionsenhetens granskning att riktlinjer och anvisningar följs. Det

av måste garanteras att tillämpningen sker på ett enhetligt sätt.

1 andra organ

De andra måste veta exakt vad krävs dem. De måste

organen som av informeras hur samtliga relevanta förordningar skall tillämpas. Des-

om

ha ändamålsenliga interna rutiner säkerställer sa organ måste även som att samtliga instruktioner, inklusive kontroll och övervakning, utförs på

korrekt samtlig berörd personal. Dessa rutiner bör fastställas ett sätt av efter överenskommelse med utbetalningsstället.

Utbetalningsstället och det andra organets ansvarsområden bör tydligt

i ett protokoll eller annat lämpligt dokument. Informella överensanges kommelser kan inte godtas. Det är av avgörande betydelse att överenskommelsen garanterar att såväl utbetalningsställets enheter för intern revision dess enheter för extern revision får tillgång till de övriga

som

dokument och rutiner. Den högsta ledningen bör regelbudetorganens minst gång år, möjligen oftare över hur protokollet tilläm-

en per - se

Utbetalningsställets ledning kommer att ha tillgång till uppgifter pas.

de andra verksamhet den övervakning dess persoom organens genom nal genomför dess interna revisionsenhets iakttagelser, i de

och genom fall då det har överenskommits att denna skall ha direkt tillgång till de andra handlingar. Om utbetalningsstället i undantagsfall inte

organens har sådan direkt tillgång måste det i protokollet föreskrivas att en fristående granskningsenhet revisionsberättelser och ett uttalande för

genom det aktuella EUGFJ -året skall lämna den nödvändiga försäkran om att det andra organet fungerar tillfredsställande med avseende på de delegerade uppgifterna. Revisorernas rekommendationer bör beaktas då ett nytt avtal förhandlas fram.

212 Bilaga 3

Om attesteringsorganet inte har tillgång till tillräckliga bevis för att det andra organet fimgerar på ett tillfredsställande sätt, bl.a. avseende de genomförda kontrollemas antal och kvalitet, måste anmärkningar göras vid attesteringen av utbetalningsställets redovisning.

5.2 Organen måste ha tillgång till effektiva system som kan

ii

säkerställa att de fullföljer sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt.

De enheter eller till vilka uppgifter har delegerats måste följa

organ tillämpliga delar förordning 1663/95, i synnerhet beträffande:

av nr

Funktionsuppdelning. -

Skriftliga rutiner. -

Användande checklistor. - av

Ändamålsenliga datoriserade kontroller samt datorsäkerhet. -

Administrativa kontroller och fysiska undersökningar. -

Det åligger utbetalningsstället att, de instruktioner man utfärdar

genom och övervakning och kontroller 5.1.1, säkerställa att

genom se ändamålsenliga system har införts vid dess regionala och lokala kontor. Vidare skall utbetalningsstället protokollet och om så har

genom överenskommits interna och andra revisionsenheter se 5.1.2

- genom säkerställa att så även är fallet vid de andra organen. Attesterings-

måste utvärdera hur ändamålsenliga dessa systemär och i organen attesteringsrapporten lämna resultaten av denna utvärdering.

5.3 iii Organen måste uttryckligen bekräfta för utbetalningsstället

att de faktisk fullföljer sina uppgifter och beskriva sina ar-

betsmetoder.

Detta bör ske ett årligt skriftligt intyg utfärdat av en fristående

genom revisionsenhet. Högsta ledningen vid utbetalningsstället och vid det

till vilket uppgifter delegerats bör, som nämnts ovan, mötas reorgan gelbundet för att se över hur verksamheten fortskrider. Det är av avgörande betydelse att intyget baseras på regelbundna t.ex. kvartalsvisa rapporter och att det omfattar hela EUGFJ-året. Intyget måste överlämnas i god tid, så att attesteringsorganet kan ta hänsyn till det då man bedömer utbetalningsställets förmåga att garantera att samtliga utbetalningar görs i enlighet med gemenskapslagstiflningen.

Bilaga 3 213

Attesteringsorganen måste fastställa att de nödvändiga intygen föreligoch att de är tillräckliga för att utbetalningsstället skall kunna gager rantera att samtliga utbetalningar görs i enlighet med gemenskapslag-

stiftningen.

Observera att när det gäller uppgifter som har delegerats till regionala eller lokala kontor erhålls garantin för att de sköts på ett tillfredsställande de normala interna rutinerna för övervakning och insätt genom tern granskning.

5.3 Utbetalningsstället måste regelbundet och i rätt tid infor-

iv

resultaten de utförda kontrollerna, så att hänmeras om av

alltid kan tas till om tillräckliga kontroller har genomsyn förts innan beslut fattas rörande en bidragsansökan. De genomförda kontrollerna skall beskrivas i detalj i en checklista eller rapport som medföljer varje bidragsansökan,

bidragsansökningar eller, när så är lämpligt, i en grupp av rapport omfattar ett regleringsår. Rapporten skall ät-

som följas ett intyg att de bidragsansökningar som bifallits

av av är berättigade till stöd samt redogörelse för det utförda

en arbetets natur, omfattning och avgränsningar. Om någon fysisk eller administrativ kontroll inte är fullständig, utan genomförs för ett urval ansökningarna, skall de utvalda

av ansökningarna identifieras, urvalsmetoden beskrivas samt information lämnas inspektionsresultaten och om åt-

om gärder vidtagits med anledning av avvikelser och

som oegentligheter. Den verifierade dokumentation som lämnas till utbetalningsstället skall vara tillräcklig för att garantera att samtliga erforderliga kontroller har utförts av att de godkända bidragsansökningarna verkligen berättigar till stöd.

Samtliga till vilka uppgifter har delegerats ansvarar för att någon

organ form kontroller genomförs. Samtliga kontrollresultat måste redoav visas, antingen i pappersform eller i ett datoriserat system. Det bör anges vem som har genomfört kontrollen.

Utbetalningsstället bör instruera sina enheter, och komma överens med de andra organen, om följ ande: Antalet kontroller som skall utföras. - Vilka kriterier skall användas för riskanalysen i tillämpliga - som fall.

214 Bilaga 3

Kontrollernas omfattning. - Rapporteringen utformning överenskommelser bör träffas om en standardrapport för de fall då det finns bevis för att de viktigaste kontrollerna har genomförts. Den tidpunkt då rapporterna skall tillställas utbetalningsstället. - Utvärdering och uppföljning av kontrollerna. - Rutiner för hantering av tvistefrågor. -

Hur kontrollresultaten rapporteras till utbetalningsstället kommer att variera beroende på respektive medlemsstats administrativa struktur och beroende på vilken stödordning det gäller. I det ena ytterlighetsfallet kan samtliga kontrollresultat rapporteras till utbetalningsstället och i ytterlighetsfall kan det räcka med rapport per EUGFJ-år ett annat en eller odlingssäsong. Vid diskussionerna lämpligaste tillvägaper om gångssätt kommer utbetalningsställets bedömning av organet att vara väsentlig. Om endast sammanfattning kontrollrapporterna skickas en av till utbetalningsstället finns det risk att väsentlig information inte når en fram till utbetalningsställena.

Det måste hållas i minnet att det är utbetalningsställets ansvar att säkerställa att utgifterna överensstämmer med gemenskapslagstiftningen. Utbetalningsstället bör därför komma överens med det andra organet ett rapporteringsformat är anpassat till detta ansvar. om som

Attesteringsorganet bör utvärdera det systern används för kontrollsom och i den årliga redovisningsrapporten rapportera om sina rapporterna iakttagelser.

5.3 Om de andra förvarar dokumentation angående v organen

de godkända bidragsansökningarna och de utförda kon-

trollerna skall båda dessa och utbetalningsstället utorgan arbeta rutiner för att säkerställa dels att det registreras var den dokumentation befinner sig som är väsentlig for enskilda utbetalningar utbetalningsstället har gjort och som dels att denna dokumentation kan göras tillgänglig for inspektion på utbetalningsställets kontor på begäran från sådan personal eller sådana organ som normalt skulle ha rätt att inspektera sådan dokumentation. Till sådan personal och sådana organ hör:

Den personal på utbetalningsstället som handlägger bi- dragsansökan. Utbetalningsställets interna revisionsenhet. -

Bilaga 3 215

Det organ som attesterar utbetalningsställets årsredogö- relse. Bemyndigade tjänstemän från gemenskapen. -

Numrering och övriga referenssystem hos de andra organen bör motsvara dem som används av utbetalningsstället. Om dokumentationen inte skickas till utbetalningsstället måste det enkelt kunna konstateras

denna dokumentation befinner sig. var Utbetalningsstället är ansvarigt for samtliga utbetalningar som görs. Om så överenskommits bör personal från utbetalningsstället regelbundet besöka det andra organet för att pröva om rutinerna står i överensstämmelse med föregripande och sektoriella förordningar. Man bör även utvärdera de genomförda kontrollernas kvalitet och bekräfta att antalet kontroller verkligen motsvarar förordningslcraven. Om i undantagsfall utbetalningsstället inte har direkt åtkomst, måste man inhämta sådana uppgifter via ett fristående revisionsorgan. Attesteringsorganet måste förvissa sig att utbetalningsstället på ett till-

om fredsställande sätt utvärderar kontrollernas antal och kvalitet. Om tveksamheter föreligger måste detta anges i attesteringsrapporten.

Statens 1998

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Omstruktureringarochbeskattning.Fi. 29. 1976årslagomimmunitetochprivilegier i vissa . Tänderhelalivet fall enöversyn.UD. .

nyttersättningssystemför vuxentandvård. 30.Utlandsstyrkan.Fö. - Välfärdensgenusansikte.A. 31. Detgäller livet.Stödochvårdtill barnoch .

alltid Nivå- ochorganisationsspecifika ungdomarmedpsykiskaproblem.+ Bilaga. Mänpassar . samhällsskyddvid processermedexempelfrånhandeln.A. 32.Rättssäkerhet,vårdbehovoch

Vårt liv somkön. Kärlek,ekonomiskaresurseroch psykiatrisktvångsvård. . maktdiskurser.A. 33.Historia, ekonomiochforskning.

Ty maktenärdin Mytenomdetrationella Femrapporteromidrott. ln. . arbetslivetochdetjämställdaSverige.A. 34. Företagaremedrestarbetsförmåga.

Översynavrörelse-ochtillsynsreglerför kollektiva 35.Förordningartill miljöbalken.+ Bilagor. M. .

försäkringar.Fi 36.Identifiering ochidentiteti digitalamiljöer

Alkoholreklam.Marknadsföringavalkoholdrycker Referatfrånenhearingden 12november1997. . ochSystembolagetsprodukturval. IT-kommissionensrapport4/98. K.

Integritet- Effektivitet- skattebrott.Fi. 37. Denframtidaarbetsskadeförsälcringen.S. . 10.Campusför konst.U. 38.Vad får för pengarna Resultatstymingav

- Friståendeutbildningarmedstatlig tillsyn statsbidragtill vissaorganisationerinomdet sociala . inomolikaområden.U. området. 12.Självdeklarationochkontrolluppgiñer 39. Detfinsk-svenskagränsälvssamarbetet.M.

förenkladeförfaranden.Fi. 40.BROTTSOFFER. - 13.Säkrarekemikaliehantering.Fö Vad hargjorts Vad börgöras Ju.

näringsrättsligafrågor. Fi. 41.Läkemedelsinformationför alla. 14.E-pengar- 15.Grönanyckeltal Indikatorerför ettekologiskt 42.Försvarsmaktsgemensamutbildningför

hållbartsamhälle.M. framtidakrav. Fö.

16.Näråsikterblir handling.Enkunskapsöversiktom 43. HurskallSverigemåbättre

bemötandeav personermedfunktionshinder. förstastegetmotnationellafolkhälsomål.S.

- 17.Samordning digitalav marksändTV. Ku. 44. Ensamladvapenlagstiftning.Ju.

18 En gräns enmyndighet Fi. 45.Sotningi framtiden.Fö. . - 19.IT ochregionalutveckling. 46.Om buggningochandrahemligatvångsmedel.Ju.

120exempelfrån Sverigeslän.K. 47.Bulvanerochannat.Ju.

20.IT-kommisionenshearingominfrastrukturen 48.Kontrolleradochifrågasatt

för digitalamedier.Andrakammarsalen, intervjuermedpersonermedfunktionshinder.

- Riksdagen1997- 0-24.K.l 49.Konsekvenseravatttaxfreeförsäljningenavvecklas

2 Problemmedinbäddadesysteminför 2000-skiftet. inom EU. K. . Hearinganordnad IT kommissioneni 50. De39stegen.Läkemedelsutredningarunder

av samverkanmedIndustriförbundetochStatskontoret 1900-taletochannatunderlagsmaterialtill

1997-11-14.K. Läkemedeli vårdochhandel,SOU1998:28.

22.Försäkringsgaranti. 5. Vuxenutbildningochlivslångtlärande.

. Ettgarantisystemför försäkringsersättningar.Fi. Situationeninför ochunderförstaåretmed

23. Statenoch exportfinansieringen.N. kunskapslyftet.U.

24.Fiskeriadministrationeniett EU-perspektiv. 52.Utstationeringavarbetstagare.A. Översyn ñskeriadministrationen Jo. 53.Ta möjligheternai Östersjöregionen.N.

av m.m. vara 25.Trestäder.Enstorstadspolitikför helalandet. 54. Hur offensivIT-användningkanskapatillväxt

+4 stbilagor. för mindreföretag.Ettrådslaganordnatav

26.Frånhembränttill Mariakliniken. IT-kommissionen uppdragavKommunikations-

faktaomungdomarochsvartsprit.S. departementet,Närings-ochhandelsdepartementet - 27. Nyaledningsreglerför bankaktiebolagoch ochIndustriförbundet.

försäkringsbolag.Fi. Rotundan,Rosenbad1997- l-18.K.

28.Läkemedeli vårdochhandel.Omensäker,flexibel 55.Demokratinsräckvidd.Dokumentationfrånett

ochsamordnadläkemedelsförsörjning. seminarium.Demokratiutredningensskriftserie.

SB.

1998 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

levnadskostnadervid tjänsteresa 83.DUKOM Distansutbildningskommittén. 56.Avdragför ökade Pådistansutbildning,undervisningochlärande. ochtillfälligt arbete.Fi Distansutbildningskommittén. Kostnadseffektivdistansutbildning.U. 57.DUKOM distansutbildningsprojektmed 84.DUKOM Distansutbildningskommittén. Utvärderingav Flexibelutbildningpådistans.U. IT-stöd.U. ochnationalstaten.Fyraframtidsscenarier. 85.Att röstamedhänderna.Omstormöten, 58. IT folkomröstningarochdirektdemokratii Schweiz. IT-kommissionensrapport6/98. K.

59.Räddningstjänsteni Sverige SB.

Skydda.Fö. 86.Utvecklingssamarbetepårättsområdet. Räddaoch - 60. Kring Hallandsåsen.M. Östeuropa.Ju.

Livsmedelstillsyni Sverige.Jo. 87.Premiepensionsmyndigheten.Fi. 61. kunskaperochkänslor.Om 88. DomarenochBeredningsorganisationen 62.Kampanjmed kämavfallsomrösmingeni Malå kommun1997.M. utbildningocharbetsfördelning.Ju. avslöjanden 89.Greppet attvändaenregionsutveckling. Engod affär i MotalaJoumalistemas - . RapportfrånSöderhamnskommitten.N. ochläsarnasetik.Demokratiutredningensskriftse-

90. Stegetföre.Nedslagidetlokala rie. SB. tillgänglig information. brottsförebyggandearbetet.Ju. 64. Bättreochmer N. 91.Nya kommunalförnyelseochkompetens- Småföretagsdelegationensrapport grepp-

65.Nyatider, förutsättningar... utveckling.ln. nya 8/98. K. 92.Godaidéeromsmåföretagochsamverkan. IT-kommissionensrapport funktionshindradeeleveri skolan.U. Småforetagsdelegationensrapport N. 66 FUNKIS . - Socialavgiftslagen. Kapitalförsörjningtill småföretag. 67. . kämavfallsområdet1998.M. Småföretagsdelegationensrapport N. 68.Kunskapsläget

69.Lämplighetsprövning personalinom 94.Förslagskatalog. av ochskolbamomsorg.U. Småföretagsdelegationensrapport N. förskoleverksamhet,skola detlivslångalärandet. 95.Förstärktskyddavskogsmarkförnaturvård.M. 70.Skolan.IT och Utbildningsdepartementet 96.NaziguldetochRiksbanken.lnterimrapport.UD. Hearinganordnadav Rosenbad1997-12-04, 97.Görbarntill medborgareOmbarnochdemokrati ochIT-kommissionen,

7/98. K. under1900-talet.SB. IT-kommmissionensrapport kommunalarevisionen demokratiskt 98.Konkurrenslagensregleromföretags- 7l. Den - ett ln. koncentration.+ Bilaga.N. kontrollinstrument. 99.accepteraBetänkandefråndennationellasam- 72.Kommunalafmansförbund.Fi. Integration Ett framtida ordningskommitténför Europaåretmotrasism.ln. 73.OrganisationerMångfald - 100.Harrasismentagit slutnu Bilagatill betänkande systemför statsbidragtill invandrarnas fråndennationellasamordningskommitténför riksorganisationerm.fl. ln. Styrningen polisen.Ju. Europaåretmotrasism.ln. 74. av l0 medborgarskapet.Dokumentationfrån 75.Djurförsök.Jo. Det unga . ochmotionför livet. Statensstödtill idrotts- ett seminarium.SB. 76. Idrott organisationer.ln. 102.Lekmannastyreexperternasi tid. Dokumentation rörelsenochfriluñslivets

i småföretag.Småföretagsdelegation frånettseminarium.SB. 77. Kompetens Bemäktigaindividerna.Omdomstolarna,lagenoch ensrapport N. . för framtiden.Småföretags- deindividuellarättigheternai Sverige.SB. 78.Regelforenkling 4.N. 104.Arbetsgivarensrehabiliteringsansvar. delegationensrapport 105.Minskaregleringen kommunerochlandsting. 79.IT ochregionalutveckling. av

erfarenheterfråntre hearingarundermars1998. ln.

IT-kommmissionensrapport9/98. K. 106.Ungai ohälsoförsäkringen.

BostadsrâttsregisterJu. Tid för aktivitet ochutveckling. 80. vissastatsflygplan, SB. l07. Främjandelagen enöversyn.A. 81.Användningenav m.m. -

82.Försäkringsföreningar-ettreformeratregelsystem 108.Analyseramera.Jo.

Fi.

Statens 1998

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

109.Rättsinformationoch IT. Rapportfrån tvåsemi- 140.Effektivitet ochkvaliteti tvångsvården.Fortsatt

narier 1996och 1998.lT-kommissionensrapport utvecklingavStatensinstitutionsstyrelseSiS

10/98.K. + Bilagedel. 110.Makesarvsrätt,dödsboförvaltareochdödforkla- 141.Medling ochlönebildning.+ Bilagor.A.

ring. Ju. 142.Ny svenskñlmpolitik. Ku. lll. E-plikt.Att säkradetelektroniskakulturarvet.U. 143.EtttryggareSverige.Ett gemensamtsystemfor 112.Resurser lika villkor U. mobil kommunikation.K. 113. GodTro.l Samhälletochnyandligheten. 144.Automatspel.Fi. 114,Svenskan EU. l-luri kanfrämjakvaliteten de 145.EU-ett demokratiprojektDokumentationfrånett

svenskaEU-textema.SB. seminarium.SB. 115.Distansarbete.A. 146.FrånMagnaChartatill Motionerna.Omlobbningi 116.Stoppreglema.Fi. USA, EU ochSverige.SB. 117.Utgå 147.Effektivare hantering EU:sav direktstödtill 118."SustainableSweden" aSUCCESSstory. jordbruket. Jo.

-

Möjligheterochhinderfor eninternationalisering

avettsvensktmiljöanpassatnäringsliv.

+ Bilaga.N. 119.Kommunaluppdragsverksamhet1998.ln. 120.EfterlevandepensionEnanpassningtill detrefor-

meradeålderspensionssystemet. 12 Arbetsforhållandenochattityder.

.

professionellasmötenmedpersonermed

-

funktionshinder. 122.E-pengar civilrättsligafrågorm.m.Fi.

- 123.Folkrättsligstatusm.m.Fö. 124.Demokrati europeisknivå Demokrati-

utredningensskriftserie.SB. 125.Statensmuseerfor världskultur.Ku. 126.Beskattningutantaxfree.Fi. 127.Tullagensöverklagandereglerm. m.vid en

omorganisation Tullverket. Fi.av 128.Forskningspolitik.U. 129.Svensksjöfartsnäringhot ochmöjligheter.K. 130.KämavfallochSäkerhet.Rapportfrånett

seminariumomsäkerhetsanalys slutforvaringenav

avanväntkämbränsle.M. 131.CSN Enmyndigheti ständigförändring.U.

- 132.Engranskning Estoniakatastrofenav ochdess

följder. K.

Godetik nätet.lT-kommissionensrapport

.

ll/98 K.

Läsarnaochdemokratin ettbrevtill det läsande

. -

Sverige.SB.

. Domstolsorganisationensammanställningav-

gmndmaterialfrån1995årsDomstolskommitté.Ju. 136.Redovisningochaktiekapitali euro.Ju. 137.Miljö i grundoch erfarenheterfrån

botten-

Hallandsåsen.M. 138.Kvinnor,mänochfunktionshinder. 139.Ensärskildutsatthet.Ompersonermed

funktionshinderfrån andraländer.

Statens 1998

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Utrikesdepartementet

Demokratinsräckvidd.Dokumentationfrånett 1976årslagomimmunitetochprivilegier i vissafall seminarium.Demokratiutredningensskriñserie.55 enöversyn.29

- En godaffär i Motala.Joumalistemasavslöjandenoch NaziguldetochRiksbanken.lnterimrapport. 96 läsarnasetik. Demokratiutredningensskriñserie.63 Användningen vissastatstlygplan, 81 Försvarsdepartementet

av m.m. Att röstamedhänderna.Omstormöten, Säkrarekemikaliehantering.13 folkomröstningaroch direktdemokratii Schweiz.SB. Utlandsstyrkan.30 1851 Försvarsmaktsgemensamutbildningför Gör barntill medborgareOmbarnochdemokratiunder framtidakrav. 42 1900-talet.97 Sotningi framtiden.45 Detungamedborgarskapet.Dokumentationfrån ett Räddningstjänsteni Sverige Räddaoch Skydda.59

seminarium.101 Folkrättslig 123

statusm.m. Lekmannastyreiexperternastid. Dokumentationfrån ettseminarium.102 Socialdepartementet Bemäktigaindividerna.Om domstolarna,lagenoch Tänderhelalivet de individuellarättigheternai Sverige.103 ersättningssystemfor vuxentandvård.2

- nytt Svenskani EU. Hur kanfrämjakvaliteten de Alkoholreklam. Marknadsföring alkoholdryckeroch

av svenskaEU-textema.l 14 Systembolagetsprodukturval.8 Demokrati europeisknivå Demokratiutredningens När åsikterblir handling.En kunskapsöversikt

om skriftserie.124 bemötande medfunktionshinder.16

av personer Läsarnaochdemokratin ettbrevtill detläsande Tre städer.Enstorstadspolitikförhelalandet.

- Sverige.134 4 bilagor. 25

+ st EU-ett demokratiprojekt.Dokumentationfrånett Frånhembränttill Mariakliniken. seminarium.145 fakta ungdomarochsvartsprit.26

- om FrånMagnaChartatill Motionerna.Om lobbningi USA, Läkemedeli vård ochhandel. säker,flexibel

Om en EUochSverige.146 och samordnadläkemedelstörsöijjning.28

Det gäller livet. Stödochvårdtill barnoch Justitiedepartementet

ungdomarmedpsykiskaproblem. Bilaga. 31+ BROTTSOFFER. Rättssäkerhet,vårdbehovochsamhällsskyddvid Vad hargjorts Vad bör göras 40 psykiatrisktvångsvård.32 Ensamladvapenlagstittning.44 Företagaremedrestarbetstörmåga.34 Om buggningoch andrahemligatvångsmedel.46 Denframtidaarbetsskadetörsäkringen.37 Bulvanerochannat.47 Vad får vi för pengarna Resultatstyming

- av Styrningen polisen.74av statsbidragtill vissaorganisationerinomdet sociala Bostadsrättsregister.80 omrâdet.38 Utvecklingssamarbete rättsområdet. Läkemedelsinfonnationför alla. 41 Östeuropa.86 Hur skall Sverigemåbättre DOMAREN OCH BEREDNINGS- förstastegetmotnationellafolkhälsomål.43

- ORGANISATIONEN Kontrolleradoch ifrågasatt - utbildningocharbetsfördelning.88 intervjuermedpersonermedfunktionshinder.48

- Stegetföre.Nedslagi det lokalabrottsförebyggande De 39stegen.Läkemedelsutredningarunder arbetet.90 1900-taletochannatunderlagsmaterialtill Makesarvsrätt,dödsbotörvaltareoch dödtörklaring. Läkemedeli vård ochhandel,SOU 1998:28.50 110 Socialavgiñslagen.67 Domstolsorganisationensammanställning grund-av Arbetsgivarensrehabiliteringsansvar.104

materialfrån 1995årsDomstolskommitté.135 Ungai ohälsoförsäkringen. Redovisningoch aktiekapitali euro.136 Tid for aktivitet ochutveckling.106

1GodTro. Samhälletochnyandligheten.113

1998 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

reforrnerade EtttryggareSverige.Ettgemensamtsystemfor mobil Efterlevandepension.Enanpassningtill det

120 kommunikation.143 ålderspensionssystemet.

Arbetsforhållandenochattityder.

Finansdepartementet

professionellasmötenmedpersonermedfunktions -

121 Omstruktureringarochbeskattning.l hinder.

funktionshinder.138 Översyn rörelse-ochtillsynsreglerforkollektiva Kvinnor, mänoch av Ensärskildutsatthet.Ompersonermedfunktionshinder försäkringar.7

En gräns enmyndighet 18 - Kommunikationsdepartementet Försäkringsgaranti.

Ettgarantisystemför törsäkringsersättningar.22 IT ochregionalutveckling. Nya ledningsreglerfor bankaktiebolagoch 120exempelfrånSverigeslän. 19 hearing infrastrukturen försäkringsbolag.27 IT-kommissionens om Avdragfor ökadelevnadskostnadervid tjänsteresa for digitalamedier.Andrakammarsalen, 1997-10-24.20 ochtillfälligt arbete.56 Riksdagen inbäddade infor 2000-skiftet. Kommunalafmansforbund.72 Problemmed system Försäkringsforeningar-ettreformeratregelsystem82 HearinganordnadavIT-kommissioneni lndustriforbundetochStatskontoret Premiepensionsmyndigheten.87 samverkanmed 21 Stoppreglema.116 1997-11-14. miljöer. E-pengar civilrättsligafrågorm.m.122 Identifieringochidentiteti digitala den 12november1997. Beskattningutantaxfree.126 Referatfrånenhearing - överklaganderegler vid 4/98.36 Tullagens m. m. en IT-kommissionensrapport taxfreeforsäljningenavvecklas omorganisationavTullverket.127 Konsekvenser attav 49 Automatspel.144 inomEU. HuroffensivIT-användningkan skapatillväxt

Utbildningsdepartementet

för mindreföretag.Ettrådslaganordnatav

lT-kommissionenpåuppdragavKommunikations- Campusfor konst10

departementet,Närings-ochhandelsdepartementet Friståendeutbildningarmedstatligtillsyn

ochlndustriförbundet.Rotundan,Rosenbad1997-11- inomolikaområden.11

Vuxenutbildningochlivslångtlärande. 18.54 framtidsscenarier. Situationeninfor ochunderförstaåretmed lT ochnationalstaten.Fyra IT-kommissionensrapport6/98.58 kunskapslyftet.51

Nyatider, förutsättningar... DUKOM Distansutbildningskommittén. nya 8/98.65 Utvärdering distansutbildningsprojektmed IT-kommissionensrapport av Skolan,lT ochdetlivslångalärandet. lT-stöd. 57 Utbildningsdepartementetoch FUNKIS funktionshindradeeleveri skolan.66 Hearinganordnadav - IT-kommissionen,Rosenbad1997-12-04, Lämplighetsprövningavpersonalinom

7/98.K. 70 förskoleverksamhet,skolaochskolbamomsorg.69 IT-kommissionensrapport ochregionalutveckling. DUKOM Distansutbildningskommittén. lT från hearingarunder 1998. Pådistansutbildning,undervisningochlärande. erfarenheter tre mars 9/98.79 Kostnadseffektivdistansutbildning.83 IT-kommissionensrapport RättsinformationochIT. Rapportfråntvåseminarier DUKOM Distansutbildningskommittén.

och 1998.IT-kommissionensrapport10/98.109 Flexibelutbildning distans.84 1996 sjöfartsnäringhotochmöjligheter.129 E-plikt. Att säkradetelektroniskakulturarvet.111 Svensk Engranskning Estoniakatasrofenochdessföljder. Resurser lika villkor l 12 av 129 Forskningspolitik.128

1198.133 CSN Enmyndigheti ständigförändring.131 Godetik pånätet.IT-kommissionensrapport -

Statens 1998

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Jordbruksdepartementet Inrikesdepartementet Fiskeriadministrationeni ettEU-perspektiv. Historia,ekonomioch forskning. Översynavñskeriadministrationenm.m.24 Femrapporteromidrott. 33 Livsmedelstillsyni Sverige.61 Denkommunalarevisionen ettdemokratiskt

- Djurforsök.75 konrrollinstrument.71 Analyseramera.108 OrganisationerMångfaldIntegration Ett framtida

- Effektivarehantering EU:sdirektstödtillav systemfor statsbidragtill invandrarnas jordbruket. 147 riksorganisationermfl. 73

Idrott ochmotion for livet. Statensstödtill idrotts- Arbetsmarknadsdepartementet rörelsenoch friluftslivets organisationer.76 välfärdensgenusansikte.3 Nya kommunalförnyelseochkompetens-

grepp- Män passaralltid Nivå- ochorganisationsspecifrka utveckling.91 processermedexempelfrån handeln.4 accepteraBetänkandefrån dennationellasamordnings- Vårt liv somkön. Kärlek,ekonomiska och kommitténför Europaåretmotrasism.99

resurser maktdiskurser.5 Har rasismentagitslut nu Bilagatill betänkandefrån Ty makten dinär Mytenomdetrationella dennationellasamordningskommitténför Europaåret arbetslivetochdetjämställdaSverige.6 motrasism.100 Utstationeringavarbetstagare.52 Minskaregleringenavkommunerochlandsting.105 Främjandelagenen översyn.107 Kummunaluppdragsverksamhet1998.119

- Distansarbete.115

Miljödepartementet Medling och lönebildning. Bilagor. 141+

Grönanyckeltal Indikatorerför ettekologiskthållbart Kulturdepartementet -

samhälle.15 Samordning digital marksändav TV. 17 Förordningartill miljöbalken. Bilagor. 35+ Statensmuseerfor världskultur.125 Detfinsk-svenskagränsälvssamarbetet.39 Ny svenskñlmpolitik. 142 Kring Hallandsåsen.60

Kampanjmedkunskaperoch känslor.Om Närings- och handelsdepartementet kämavfallsomröstningeni Malå kommun1997.62 Statenochexportfmansieringen.23 Kunskapslägetpåkämavfallsområdet1998.68 Ta på möjligheternai Östersjöregionen.53 Förstärktskyddavskogsmarkför naturvård.95

vara Bättreoch tillgänglig infonnation. Kämavfall och Säkerhet.Rapportfrånettseminarium

mer Småforetagsdelegationens 64 omsäkerhetsanalys slutförvaringav avanvänt

rapport Kompetensi småföretag. kämbränssle.130 Småföretagsdelegationens 77 Miljö i grundochbotten erfarenheterfrån

rapport - RegelförenklingFörframtiden. Hallandsåsen.137 Småforetagsdelegationensrapport 78 Greppet att vändaenregionsutveckling.

- RapportfrånSöderhamnskommittén.89 Godaidéeromsmåföretagochsamverkan. Småforetagsdelegationensrapport 92 Kapitalförsörjningtill småföretag. Småföretagsdelegationensrapport 93 Förslagskatalog. Småforetagsdelegationensrapport 94 Konkurrenslagensregleromföretagskoncentration. + Bilaga.98 "SustainableSweden" aSUCCESSstory.

- Möjligheter ochhinderfor eninternationaliseringav ett svensktmiljöanpassatnäringsliv. Bilaga.1 18+

FRITZES

OFFENTLIGA PUBLIKATIONER

POSTADRESS:106 47 STOCKHOLM FAX08-690 91QLTELEFON08-690 9190 E-POST:fritzcs. 0rdcr@liber.sc

1NTERNElIWWV.fIitZCS.SC ISBN 91-38-21067-3

ISSN O375-250X