Med anledning av motion om slopande av garantibelopp för jordbruksfastigheter
SkU 1979/80:29
Skatteutskottets betänkande 1979/80:29
med anledning av motion om slopande av garantibelopp för jordbruksfastigheter Motionen I
motionen 1979/80:354 av Jan-Eric Virgin (m) hemställs att riksdagen hos regeringen begär utredning om en avveckling av den särskilda beskattningen av garantibelopp för jordbruksfastigheter.
Gällande bestämmelser m. m.
Garantibelopp beräknas för alla skattepliktiga fastigheter och utgör 2 % av taxeringsvärdet. Garantibeloppet ingår i den till kommunal inkomstskatt taxerade inkomsten. Beskattningen är emellertid effektiv endast beträffande fastigheter som lämnat underskott eller låg nettointäkt. Vid beräkning av inkomst av fastigheten får ägaren nämligen avdrag med ett belopp som motsvarar garantibeloppet. Dettas, k. procentavdrag (2 % av taxeringsvärdet) får inte överstiga nettointäkten av fastigheten. Reglerna innebär bl. a. att den kommun där fastigheten är belägen har en garanti för att minst 2 % av fastighetens taxeringsvärde skall ingå i den taxerade inkomst som beskattas i kommunen.
Reglerna om garantibelopp infördes 1953, då den dåvarande fastighetsbeskattningen inarbetades i den kommunala inkomstskatten (prop. 1953:186, BeU 49). Det s. k. repartitionstalet, dvs. procentsatsen, som då var 5, sänktes samtidigt till 4. Skälet härtill var bl. a. att det från principiell synpunkt inte ansågs motiverat att behålla denna kommunala beskattningsform. Reglerna ansågs inte fylla kravet på en jämn och rättvis beskattning och garanterade inte längre ett tillräckligt skatteunderlag i kommunerna. Andra skäl - bl. a. ekonomiska olägenheter för vissa kommuner - talade emellertid mot att omedelbart avskaffa fastighetsskatten. Reformen begränsades därför till att undanröja vissa mer framträdande olägenheter och till att sänka repartitionstalet. I samband med 1957 och 1965 års allmänna fastighetstaxeringar sänktes repartitionstalet ytterligare, först till 2,5 och därefter till 2 i syfte att eliminera ej önskvärda verkningar av höjda taxeringsvärden.
1971 års fastighetstaxeringsutredning lämnade i sitt betänkande Fastighetstaxering (SOU 1973:4 s. 98 och 99) vissa uppgifter om garantibeskattningen. Enligt utredningens uppfattning kunde det antas att effektiviteten hos garantibeloppen låg vid ungefär 20 % för jordbruksfastigheter. 100 % för schablonbeskattade hyreshus tillhöriga bostadsföreningar och bostadsak -
1 Riksdagen 1979/80. 6 sami. Nr 29
SkU 1979/80:29
tiebolag och 60 % för andra hyreshus eller genomsnittligt ca 75 % för alla hyreshus, ca 75 % för en- och tvåfamiljsfastigheter och 20 % för rörelsefastigheter. Utredningen framhöll att dessa antaganden delvis byggde på osäkra uppskattningar.
Med ledning av dessa uppgifter och slutresultatet av 1979 års särskilda fastighetstaxering kan följande uppställning göras beträffande garantibeskattningens ungefärliga utfall vid 1980 års taxering. Garantibeskattningens effektivitet för specialfastigheter och för fastigheter med okänd användning har schablonmässigt tagits upp till 50 %.
Fastighetens art och typ
Totalt taxe- ringsvärde, miljarder kr.
Antalet
taxerings-
enheter
Garanti- belopp, milj. kr.
Effekti- vitets- grad, %
Effektiva garantibe- lopp, milj. kr.
Skatteut- fall ca 29%, milj. kr.
Jordbruksfas-
tighet
48,8
322 229
57 Annan fastig-
het
398,0
2 064 663
7 960
(61,2)
4 872
1 413
därav
Småhus
171,8
1 864 644
3 436
2 577
747 Hyreshus
117,2
99 256
2 344
1 758
510 Industri-
fastighet
95,5
61 139
1 910
lil
Exploaterings-
fastighet
1,9
9 933
11 Specialfastig-
het
10,8
16 789
31 Okänd använd-
ning
0,9
12 902
3 Summa
2 386 892
8 936
(56,7)
5 067
1 470
Garantibeloppen ingår som nyss nämnts i skatteunderlaget för kommunerna och påverkar därmed också de inkomster som tillförsäkras dem enligt reglerna om skatteutjämningsbidrag. Skatteutjämningssystemet har numera byggts ut genom lagen (1979:362) och förordningen (1979:363) om skatteutjämningsbidrag. När de nya bestämmelserna genomförts fullt ut blir kommunerna och landstingen, som indelats i 12 olika grupper, berättigade till skatteutjämningsbidrag med så stort belopp att bidraget - tillsammans med skatteinkomsterna - motsvarar en skattekraft på 103-136 % av medelskattekraften i riket. Med skattekraft avses skatteunderlag per invånare. Denna grundgaranti justeras uppåt eller nedåt med hänsyn till åldersstrukturens inverkan på kommunernas och landstingens kostnader, men slutresultatet kommer inte att understiga 100 % av medelskattekraften.
För kommuner med ett skatteunderlag per invånare som överstiger den garanterade nivån har garantibeskattningen givetvis samma betydelse som
SkU 1979/80:29
tidigare. För andra kommuner innebär skatteutjämningen att skatteunderlaget i den egna kommunen - och därmed också garantibeskattningen för fastigheter inom kommunen - har en mer begränsad betydelse. Inkomsterna för kommuner med skatteutjämningsbidrag påverkas i stället av taxeringsutfallet i hela riket. Kommunernas skatteunderlag enligt 1979 års taxering har beräknats till 2,3 miljarder skattekronor (SM serie N 1979:21). Med ledning av redovisningen ovan av taxeringsvärden m. m. kan ca 2 % härav beräknas härröra från garantibeskattningen. Det bör framhållas att beräkningen bygger på osäkra uppskattningar och att garantibeskattningens betydelse växlar avsevärt från kommun till kommun.
I samband med sänkningen av repartitionstalet från 4 till 2,5 förutsatte regeringen och riksdagen (prop. 1957:71, BeU 1957:32) att det var möjligt att i en nära framtid helt avveckla garantibeskattningen. En utredning tillsattes för denna fråga, men utredningen föreslog i sitt betänkande Fastighetsbeskattningen (SOU 1960:4) endast en partiell avveckling. Förslaget innebar att garantibeskattningen skulle avvecklas för fastigheter som ägdes av fysiska personer och av allmännyttiga bostadsföretag o. d. men att den med hänsyn till beskattningens betydelse för vissa kommuner - vattenkraftskommuner, skogskommuner och sommarstugekommuner - skulle behållas för övriga juridiska personer. Vid remissbehandlingen invändes bl. a. att det inte förelåg kommunalekonomiska förutsättningar för att genomföra förslaget och att förslaget kunde leda till ojämnheter vid beskattningen. Förslaget ledde inte till lagstiftning.
I sammanhanget kan nämnas att bostadsskattekommittén i sitt betänkande (SOU 1974:16) Neutral bostadsbeskattning föreslog att garantibeskattningen skulle slopas för bostadsfastigheter. Inte heller detta förslag har genomförts.
Vid sin behandling av prop. 1966:30 med förslag till sänkning av repartitionstalet från 2,5 till 2 anförde bevillningsutskottet (BeU 1965:24) att de skäl mot att bibehålla nuvarande fastighetsbeskattning, som upprepade gånger framförts i motioner till riksdagen, i och för sig var värda att beaktas. Utskottet var emellertid inte berett att medverka till att fastighetsbeskattningen avskaffades vare sig helt eller för vissa fastigheter. Utskottet åberopade bl. a. att en sådan åtgärd skulle kunna medföra betydande utdebiteringshöjningar för kommuner av speciell karaktär, att det totala skatteunderlaget för kommunerna skulle minskas och att inkomstfördelningen mellan stat och kommun i väsentlig mån skulle rubbas. Utskottet anförde också att repartitionstalet borde vara detsamma för samtliga grupper av fastigheter och att varje differentiering av repartitionstalet skulle komplicera deklarations- och taxeringsförfarandet.
Frågan om att avveckla garantibeskattningen helt eller delvis har därefter prövats av riksdagen vid upprepade tillfällen men alltid avvisats.
I sitt av riksdagen godkända betänkande SkU 1973:53 anförde skatteutskottet följande.
SkU 1979/80:29
4 I garantibeskattningens konstruktion ligger att beskattningen av fastighetsinnehav i vissa fall blir högre än vad som är motiverat av fastighetens avkastning. Detta förhållande, som kritiserats sedan lång tid tillbaka med resultat att beskattningen mildrats steg för steg genom generella sänkningar av repartitionstalet, är emellertid inte något speciellt för jordbruksfastigheter. Av vad som nyss anförts framgår tvärtom att garantibeskattningen har lika stor eller större genomslagskraft i fråga om fastigheter av annat slag. Att mot den bakgrunden utan närmare utredning sänka repartitionstalet enbart för jordbruksfastigheter måste enligt utskottets uppfattning te sig orättvist gentemot ägare av fastigheter av annat slag. Härtill kommer att repartitionstalet - såsom bevillningsutskottet tidigare framhållit - såvitt möjligt bör vara detsamma för samtliga grupper av fastigheter och att en differentiering är ägnad att komplicera deklarations- och taxeringsförfarandet.
Utskottet är f. n. inte heller berett att medverka till en omedelbar generell sänkning av repartitionstalet. En sådan åtgärd medför - förutom en omfördelning av beskattningen mellan de skattskyldiga - ett avsevärt bortfall av skatteunderlag för vissa kommuner, ett även totalt sett lägre skatteunderlag för kommunerna och en rubbad inkomstfördelning mellan stat och kommun. Med anledning av vad som anförts i motionen vill utskottet framhålla att invändningar av detta slag givetvis fortfarande förtjänar beaktande, fastän reglerna om kommunal skatteutjämning numera ändrats.
Även om utskottet av olika skäl således avstyrker motionärernas yrkande om en omedelbar sänkning av repartitionstalet för jordbruksfastigheter, vill utskottet inte bestrida att garantibeskattningen kan ha fått vissa besvärande verkningar beträffande fastigheter, som genomgått betydande värdeökningar efter den senaste justeringen av repartitionstalet år 1965. 1975 års allmänna fastighetstaxering kan givetvis medföra ytterligare skatteskärpningar, vilket accentueras genom fastighetstaxeringsutredningens förslag att höja taxeringsnivån för jordbruksfastigheter från 75 till 80 % av saluvärdet, dvs. till samma nivå som tillämpats för övriga fastigheter. Enligt vad utskottet erfarit har emellertid detta redan uppmärksammats inom finansdepartementet. Utskottet finner att denna fråga f. n. inte påkallar någon åtgärd från riksdagens sida.
Under senare år (SkU 1975:25, 1975/76:46 och 1977/78:28) har utskottet avstyrkt motionsyrkanden på detta område med hänvisning bl. a. till det utredningsarbete som pågått inom företagsskatteberedningen (Fi 1972:07), kommunalekonomiska utredningen (Fi 1970:08) och 1972 års skatteutredning (Fi 1972:02). Dessa utredningar, som numera avslutats, har emellertid inte gått in på frågan om garantibeskattningen.
I 1976 års fastighetstaxeringskommittés (Fi 1976:05) utredningsuppdrag ingår bl. a. att föreslå särskilda åtgärder för att mildra effekterna av de höjningar av taxeringsvärdena som kommer att ske vid 1981 års allmänna fastighetstaxering. De tilläggsdirektiv som utfärdats i detta hänseende avser effekterna för en- och tvåfamiljshus (kommittéberättelsen 1979 del II B:4).
SkU 1979/80:29
5 Kommittén om översyn av beskattningsreglerna för familjeföretag (kommittéberättelsen 1980 del II B: 13) har bl. a. i uppdrag att se över de regler som gäller för kapitalbeskattningen av sådana företag. Häri ingår givetvis att bedöma verkningarna för företagen av höjda taxeringsvärden.
Utskottet
Garantibeskattningen innebär att 2 % av fastighetens taxeringsvärde skall tas upp som inkomst för ägaren. Beskattningen får emellertid effekt endast för fastigheter som gått med underskott eller med obetydligt överskott. Vid beräkning av inkomsten av fastigheten medges nämligen avdrag med ett belopp som motsvarar garantibeloppet men som inte får överstiga nettointäkten av fastigheten.
I den aktuella motionen yrkas att en utredning tillsätts med uppgift att avveckla garantibeskattningen för jordbruksfastigheter. Motionären anför bl. a. att avsevärda höjningar av taxeringsvärdena väntas på grund av 1981 års allmänna fastighetstaxering utan att någon motsvarande förbättring av jordbrukets lönsamhet kan emotses och att kapitalskatterna - dvs. arvs-, gåvo- och förmögenhetsskatterna - liksom garantibeskattningen kommer att öka. Motionären framhåller att jordbrukare har en stor del av sitt kapital bundet i fastigheter och drabbas hårdare än andra företagare av garantibeskattningen och att garantibeloppen för jordbruksfastigheter har liten betydelse för kommunerna.
Av den tidigare redogörelsen framgår att garantibeskattningen totalt sett tillför kommunerna ett icke obetydligt skatteunderlag och att denna beskattning har lika stor eller större betydelse för fastigheter av annat slag än jordbruksfastigheter. Utskottet anser att det f. n. saknas tillräckliga skäl för att avveckla denna skatteform helt eller för vissa grupper av fastigheter. Utskottet delar däremot motionärens uppfattning att de väntade höjningarna av taxeringsvärdena kan komma att påkalla särskilda åtgärder. Detta är emellertid en fråga som kommer att följas noga av regeringen och som också ingår i uppdragen för de pågående utredningarna om fastighetstaxeringen och om familjeföretagens beskattning. Enligt utskottets uppfattning är det grundläggande syftet med motionen därigenom tillgodosett. Med det anförda avstyrker utskottet motionen.
SkU 1979/80:29
6 Utskottet hemställer
att riksdagen avslår motionen 1979/80:354.
Stockholm den 26 februari 1980
På skatteutskottets vägnar ERIK WÄRNBERG
Närvarande: Erik Wärnberg (s). Knut Wachtmeister (m), Stig Josefson (c), Valter Kristenson (s), Rune Carlstein (s), förste vice talmannen Ingegerd Troedsson (m), Olle Westberg i Hofors (s), Tage Sundkvist (c), Hagar Normark (s), Bo Lundgren (m), Bo Forslund (s), Wilhelm Gustafsson (fp), Anita Johansson (s), Kerstin Andersson i Hjärtum (c) och Olle Grahn (fp)-
.
'
GOTAB 64710 Stockholm 1980