bet 1986/87 bou1 02

Konstitutionsutskottets yttrande 1985/86:8 y

BoU 1986/87:1

Bilaga 5

KV 1985186:8 y

om förslaget till en ny plan- och bygglag, m. m. (prop. 1985/86:1 och prop. 1984/85:207 samt motioner)

Till bostadsutskottet

Bostadsutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att avge yttrande över dels proposition 1985/86:1 med förslag till ny plan- och bygglag (PBL) och proposition 1984/85:207 om en försöksverksamhet med förenklade regler om byggnadslov m. m. samt de motioner som väckts med anledning av propositionerna, dels ett antal motioner rörande en reformerad byggnadslagstiftning som väckts under den allmänna motionstiden 1985.

Konstitutionsutskottet begränsar i huvudsak sitt yttrande till att avse de delar av de framlagda förslagen som rör kommunernas befogenheter att fatta beslut om markanvändning och bebyggelse.

Lagrådet har i sitt yttrande över lagrådsremissen till PBL ifrågasatt om inte kommunernas kompetens enligt PBL är av den arten att den kan innefatta normgivning. Lagrådet har därvid grundat sig på vissa uttalanden rörande normbegreppet i lagmotiven till regeringsformen (prop. 1973:90). Enligt dessa motivuttalanden skall med normer förstås lagar och andra rättsreglei.

Rättsregler kännetecknas i princip av att de är bindande för myndigheter och enskilda. Utmärkande för rättsregler är vidare att de skall vara generella föreskrifter och inte endast avse konkreta fall. Av grundlagspropositionen framgår vidare att det sistnämnda kravet får anses uppfyllt om föreskriften avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer. Kravet att föreskrifter skall ha en generell utformning diskuterades i motiven mot bakgrund bl. a. av att det inte skulle vara möjligt för riksdagen att genom lag besluta i särskilt fall om angelägenhet i vilken avgörandet enligt gällande rätt ankommer på regeringen, domstol eller annan myndighet.

Kommunernas befogenheter på planområdet bör enligt lagrådets synsätt inte, som föreslagits i propositionen, grundas på bestämmelser direkt i PBL utan bör i stället grundas på ett av riksdagen i lag givet bemyndigande. Rätten att utfärda normer rörande markanvändning och bebyggelse är nämligen enligt 8 kap. 3 § regeringsformen i första hand förbehållen riksdagen.

Genom bestämmelserna i 8 kap. 7 och 11 §§ regeringsformen finns det emellertid en möjlighet att till regeringen och via regeringen till kommunerna delegera normgivningsmakt angående utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö. Denna delegeringsmöjlighet tillkom genom en ändring i 8 kap. 7 § år 1976. Ändringen motiverades av behovet av att kunna ta in i byggnadsstadgan mera detaljbetonade föreskrifter om byggande samt 301

föreskrifterna i Svensk byggnorm i en eller flera regeringsförfattningar. I BoU 1986/87:1

samband med ändringen betonade konstitutionsutskottet (KU 1975/76:56) Bilaga 5

att avsikten inte var att delegering skulle omfatta annat än befogenheter att KU 1985186:8 y

meddela detaljbetonade föreskrifter.

Någon tvekan om PBL-förslagets grundlagsenlighet hade enligt lagrådet inte behövt uppkomma om lydelsen av 8 kap. 7 § regeringsformen ändrats så att bemyndigandet enligt lagrummet kommit att avse föreskrifter om markanvändning och byggnadsföreskrifter av annat än detaljbetonat slag samt om kommunernas kompetens på området reglerats i överensstämmelse med delegationsföreskrifterna i 8 kap.

Med anledning av lagrådets yttrande har i propositionen gjorts en ändring beträffande PBL:s system med områdesbestämmelser i syfte att undanröja den tveksamhet om förslagets grundlagsenlighet som lagrådet givit uttryck för. Enligt propositionen bygger PBL:s plansystem i allt väsentligt på det system som nu råder och som gällde när regeringsformen infördes år 1974.

Avgörande betydelse måste därför enligt propositionen tillmätas den inställning till planbeslut som kan antas ligga bakom bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen. Eftersom något uttryckligt besked på den punkten inte står att finna i förarbetena till regeringsformen får man enligt propositionen söka ledning i syftena bakom grundlagsreformen. Härvid framhålls i propositionen som ett övergripande syfte att skapa garantier för det demokratiska styrelseskicket samt att stärka och förankra folkstyrelsen genom att den praxis som vuxit fram bl. a. beträffande parlamentarismen gavs uttryck också i grundlagen. Detta kan enligt propositionen sägas prägla även bestämmelserna om normgivningsmakten i 8 kap.

Vidare anförs i propositionen bl. a. att den nya regeringsformen utgår från grundsynen att vad som skall beslutas av riksdagen i första hand är det som anses vara av särskilt stor betydelse för medborgarna och för samhällslivet i övrigt. Detta innebär enligt propositionen att folket genom sina representanter bör fatta beslut om bl. a. de normer som föreskriver inskränkningar i medborgarnas frihet eller rätt till egendom. Av kravet på normmässig behandling av medborgarna följer enligt propositionen att rättsreglerna skall vara generella, dvs. de skall rikta sig till alla eller åtminstone till en personkrets som inte är närmare bestämd. Riksdagen skall inte kunna gripa in i handläggningen av enskilda fall. Av flera skäl sattes enligt propositionen vid tillkomsten av regeringformen en gräns för möjligheterna att delegera normgivning från riksdagen. De bästa möjligheterna till offentlig redovisning, öppen debatt och ett meningsutbyte ansågs ligga i riksdagsbehandlingen. Enligt propositionen kan detta även uttryckas så, att de mest betydelsefulla politiska besluten skall fattas av det organ som bäst avspeglar opinionerna hos befolkningen. När en norm väl är utformad ankommer det på domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ att tillämpa den i konkreta fall.

I propositionen framhålls även att det vid tillkomsten av regeringsformen ansågs att den fördelning mellan normgivningsmakten som inom olika rättsområden hade utbildats i praxis i stort sett var ändamålsenlig och att den därför kunde i huvudsak läggas till grund för regeringsformens fördelning av normgivningskompetensen. 302

Mot den angivna bakgrunden är det enligt propositionen knappast realistiskt att anta att avsikten kan ha varit att regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten skulle få till konsekvens att byggnadslagstiftningens sedan länge beprövade beslutssystem - som genom det kommunala planmonopolet vilar på den kommunala demokratins grund - skulle i vissa delar sättas ur spel och ersättas av en ordning där kommunala markanvändningsplaner skulle behöva beslutas av riksdagen. Den slutsats som enligt propositionen närmast ligger till hands är, att planbeslut enligt dagens byggnadslagstiftning skall ses som en form av rättstillämpning, som enligt grundlagen inte är förbehållen riksdagen. Det finns enligt propositionen inte några helt nya element i PBL:s plansystem som kan medföra en principiellt ändrad syn på planbeslutens konstitutionella karaktär.

Grundlagsfrågan tas upp i de med anledning av proposition 1985/86:1 väckta motionerna 1985/86:66 av Ulf Adelsohn m.fl. (m), 1985/86:69 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c) samt 1985/86:80 av Bengt Westerberg m. fl. (fp).

Moderata samlingspartiet instämmer i lagrådets synpunkter i grundlagsfrågan. 1 motionen förordas en successiv revidering av nuvarande byggnadslagstiftning med den inriktning som föreslås i motionen.

I folkpartiets motion framhålls att de olika uppfattningar som uppkommit rörande PBL:s förenlighet med grundlag medför en risk för att planbestämmelser som meddelats av kommun kan komma att underkännas i enskilda ärenden. Därmed skulle PBL:s tillämpning undermineras och rättsosäkerhet skulle uppstå om medborgarna inte med säkerhet kan veta om t. ex. en områdesbestämmelse har karaktär av föreskrift och ligger inom det delegeringsbara området eller om den faller utanför och därför ej skall tillämpas av myndigheterna. Folkpartiet anser att det är lämpligt att kommunerna har möjlighet att fatta beslut om översiktsplaner, områdesbestämmelser och detaljplaner då det inte är önskvärt att riksdagen fattar beslut i dessa frågor. Regeringsformen bör enligt folkpartimotionen vara utformad så att det inte kan råda någon oklarhet om att kommunerna har möjlighet att fatta sådana beslut.

Enligt centerns uppfattning kan riksdagen inte godta en lag med inslag som enligt lagrådets granskning står i strid med grundlag. En sakbehandling bör enligt centerns mening förutsätta en omarbetning av förslaget så att förenligheten med grundlagsbestämmelserna står helt klar.

Utskottet övergår nu till en närmare redovisning av propositionen rörande PBL och lagrådets yttrande i de delar som gäller den här aktuella konstitutionella frågan. Utskottet redovisar också vissa förslag beträffande ett nytt plansystem som väckts i de nyss nämnda motionerna. Konstitutionsutskottet har under ärendets behandling haft en s. k. hearing vid vilken några sakkunniga medverkade. En utskrift av de uttalanden som gjordes i samband med hearingen har tagits in som bilaga till detta yttrande.

Beträffande översiktsplanen har, mot bakgrund av regeringsformens inledningsvis återgivna normbegrepp, i ärendet diskuterats om dess innehåll kan anses innefatta bindande riktlinjer.

Översiktplanen skall ersätta dagens informella planer för den översiktliga inomkommunala planeringen. Den skall ange grunddragen i den avsedda användningen av mark och vatten samt skall ge riktlinjer för tillkomst,

BoU 1986/87:1

Bilaga 5

KU 1985/86:8 y

förändring och bevarande av bebyggelse. Alla kommuner blir skyldiga att BoU 1986/87:1

anta en översiktsplan. Genom översiktsplanen skall kommunfullmäktige Bilaga 5

uttala sin mening om vilka allmänna intressen som finns inom olika KU 1985186:8 y delområden. Det är inte avsett att översiktsplanen skall få någon bindande verkan vid detaljplanläggning eller vid prövning av enskilda ärenden om lov. Kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan skall kunna överklagas genom kommunalbesvär.

Lagrådet har vid granskningen av lagrådsremissen i PBL-ärendet konstaterat att översiktsplanen inte direkt kan läggas till grund för ett avgörande och att den i så måtto - formellt sett - saknar omedelbara rättsverkningar.

Emellertid har lagrådet lagt avgörande vikt vid den betydelse som översiktsplanen kan komma att få i den praktiska tillämpningen. Bl. a. uttalar lagrådet att om planen innefattar en avvägning av samtliga intressen, allmänna och enskilda, inom ett visst område och entydigt anger fullmäktiges mening hur marken skall användas, är det knappast tänkbart att kommunstyrelse eller byggnadsnämnd detaljplanerar området i strid mot planen eller att byggnadsnämnden beviljar ett bygglov som är oförenligt med planen. I jämförelse med riktlinjer och rekommendationer av annat slag skulle översiktsplanen därför kunna få en långt mer rättsgestaltande verkan. Lagrådet har i detta sammanhang hänvisat till ett tidigare lagrådsyttrande rörande förslaget till konsumentkreditlag (prop. 1976/77:23). Det framhölls i det yttrandet att vid marknadsdomstolens bedömning av konsumentverkets riktlinjer blir det avgörande inte om avvikelse skett från riktlinjerna utan om näringsidkarens handlande strider mot lag. Det ligger enligt lagrådets synsätt i sakens natur att en domstol vid en sådan bedömning står friare i förhållande till riktlinjerna än vad en kommunal nämnd gör i förhållande till översiktsplanen.

Enligt propositionen har översiktsplanen en enda funktion, nämligen att utgöra ett underlag för kommande beslut. I bestämmelserna i 8 kap. om prövningsgrunder för bygglov har i enlighet härmed inte gjorts någon anknytning till översiktplanen. Den rättsliga grunden för sådan prövning skall uteslutande vara bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL samt bestämmelserna i naturresurslagen. Översiktsplanens funktion vid bygglovsprövningen skall vara att för skilda områden i kommunen närmare belysa de allmänna intressena och att ange vad som för resp. område bör beaktas till följd av de krav som i lag har bestämts av riksdagen. Rättsläget för den enskilde skulle enligt propositionen kunna gestaltas på precis samma sätt, även om inte översiktsplanen fanns med i beslutssystemet. Detta styrker enligt propositionen uppfattningen att översiktsplanen inte utgör normgivning.

I propositionen har vidare gentemot lagrådets synsätt framhållits bl. a. att bestämmelserna i PBL inte utgör något hinder mot att t. ex. en byggnadsnämnd antar en detaljplan som strider mot översiktsplanen, om nämnden finner att de allmänna lagreglerna om lämplig utveckling i kommunen bör leda till detta. Enligt propositionen har genom PBL:s bestämmelser om översiktsplan och genom beslutssystemets uppbyggnad i övrigt de rättsliga relationerna mellan kommunfullmäktige och de tillämpande myndigheterna bestämts på ett tydligt sätt. Lagrådets resonemang om att dessa myndigheter skulle kunna uppfatta relationerna till fullmäktige på ett annat sätt än det

som lagtexten ger uttryck för utgör enligt propositionen knappast en hållbar BoU 1986/87:1

grund för slutsatsen att översiktsplanen i vissa situationer skulle vara Bilaga 5

bindande. Sådana fall där byggnadsnämnden utan att beakta det enskilda KU 1985186:8 y intresset avslår en ansökan om lov enbart med en hänvisning till översiktsplanens riktlinjer kan enligt propositionen rättas till av överinstanserna.

Enligt moderata samlingspartiets partimotion kommer översiktsplanerna i praktiken att styra både detaljplaner och tillståndsgivning. Den kommunala inställningen till ett projekt och riktlinjerna kommer enligt motionen att påverka alla markanvändningsbeslut i området. Ett led i en sådan successiv reform inom ramen för gällande lagstiftning som moderaterna förordar bör enligt motionen vara att generalplanen avskaffas och ersätts med en frivillig översiktsplan, som inte skall vara styrande utan i stället utgöra ett beslutsunderlag i vilket olika utvecklingsalternativ skisseras.

Enligt folkpartiets partimotion kommer översiktsplanen, liksom befintliga kommunöversikter, områdesplaner m. m. i praktiken att få en stor betydelse för kommande beslut. Enligt motionen är det angeläget att inte ställa alltför höga krav på innehållet i översiktsplanerna. De formuleringar som återfinns i propositionen om att kraven på den första översiktsplan som kommunerna skall anta enligt de nya bestämmelserna inte behöver vara så höga kan enligt motionen tolkas som att kraven kan ställas högre i framtiden. Så bör enligt folkpartiet inte bli fallet, utan kraven bör vara relativt lågt ställda. Införandet av översiktsplan får enligt motionen inte leda till att ett omfattande och kostsamt planeringsarbete påbörjas i kommunerna.

Enligt centerns partimotion kan anvisningarna för översiktsplaneringen utformas på ett sätt som betydligt begränsar risken för att översiktsplanen blir normerande. Det måste enligt motionen vara fullständigt klart att översiktsplanen inte får användas för att ge direktiv som skall tillkomma genom andra planinstrument. Översiktsplaneringen skall enligt motionen begränsas till en utvecklingsplanering som visar dels vilka områden som redan tagits i anspråk för bebyggelse, naturvård, försvar m. m., dels vilka områden som beräknas bli förändrade till något samhällsbyggnadsändamål samt slutligen de områden för vilka inga speciella restriktioner behövs. Med detta synsätt kan stora områden enligt motionen undantas från egentlig planering. Syftet med översiktsplanen skall vara att ge kommunala beslutsfattare och allmänheten en översiktlig bild av kommunens strategiska målsättning för exploatering och byggande men också för att visa hur kommunen avser att tillvarata bevarandeintressen. I motionen framhålls vidare bl. a. att översiktsplan och förslag till restriktioner måste i princip följas åt i beslutsprocessen. När det gäller att säkerställa mark för byggande och exploatering befinner sig, framhålls det i motionen, kommunens planering på olika stadier. Kommunens målsättning kan vara så preciserad att kommunfullmäktige är beredd att ta de ekonomiska konsekvenserna och då skall områdesbestämmelser och översiktsplan följas åt i beslutsprocessen.

Är kommunen inte beredd att ta dessa konsekvenser får översiktsplanen enligt motionen inte peka ut begränsningar för den enskilde att utnyttja sin mark.

Beträffande områdesbestämmelser och detaljplan har i ärendet diskuterats om dessa skall anses utgöra generella föreskrifter i regeringsformens mening 305

20 Riksdagen 1986187.19sami. Nr 1

eller om de skall anses utgöra beslut i enskilda fall (förvaltningsbeslut). BoU 1986/87:1

Områdesbestämmelser skall kunna beslutas i de områden i kommunen där Bilaga 5

rättsverkan är nödvändig för att säkerställa syftet med översiktsplanen eller KU 1985186:8 y

för att fastställa en lämplig användning av områden av riksintresse. Med områdesbestämmelser skall kommunen kunna uppnå en bindande verkan gentemot bl. a. fastighetsägarna i frågor som rör t. ex. markens användning för olika ändamål samt bebyggelsens lokalisering och utformning.

Någon byggrätt för fastighetsägarna eller inlösenrätt för kommunen uppkommer dock inte på grund av områdesbestämmelser.

Detaljplan för den närmare regleringen av markens användning, bebyggelse och andra anläggningar kommer att ersätta de nuvarande stads- och byggnadsplanerna. Detaljplanen medför rätt att bygga i enlighet med planbestämmelserna. Planen skall i princip ha bindande verkan mot enskilda vid prövningen av ansökningar om lov och grunda ersättningsrätt i vissa fall.

Beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser får överklagas genom besvär. Besvärsmyndigheten har i princip att antingen fastställa beslutet eller att upphäva det i dess helhet. Med kommunens medgivande, eller om det är fråga om ändringar av ringa betydelse, kan planbeslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt.

Den besvärsberättigade personkretsen har i PBL utvidgats i förhållande till gällande rätt.

I motsats till översiktsplanen, som skall avse hela kommunen, skall områdesbestämmelser och detaljplan endast avse begränsade områden inom kommunen.

Utskottet vill erinra om att i propositionen till kungörandelagen (prop.

1975/76:112) diskuterade dåvarande justitieministern de gränsdragningssvårigheter som möter i fall där en bindande föreskrift avser ett mycket litet lokalt område, kanske bara en eller flera bestämda fastigheter. Han slog till en början fast att ett lokalt begränsat beslut hade karaktären av författning om det helt eller främst riktar sig till medborgarna i gemen såsom exempelvis ett förbud att ta bort eller skada växt av viss art där den växer vilt. Däremot kunde den generella karaktären starkt ifrågasättas när fråga var om lokalt begränsade föreskrifter avsedda att begränsa handlingsfriheten för ägarna till vissa bestämda fastigheter eller vissa därmed jämförliga rättsinnehavare.

Detta gällde även om föreskrifterna band inte bara den aktuelle ägaren eller rättsinnehavaren utan även framtida sådana. I enlighet härmed och med åberopande av den praxis som följts vid tillämpningen av 3 § andra stycket 2 förvaltningslagen (1971:290) i ärende om fastställelse av detaljplan ansåg justitieministern att bl. a. beslut om bebyggelseplaner enligt byggnadslagstiftningen och beslut om förbud mot byggande, schaktning m.m. enligt samma lagstiftning inte borde hänföras till författning. Däremot borde föreskrifter som riktade sig till jordägare eller liknande personkategorier inom ett större område, t. ex. ett län, anses ha så generell karaktär att de borde bedömas höra till kategorin författningar. Att i generella termer ange var gränsen exakt går mellan föreskrifter av författnings natur och andra föreskrifter var, framhöll justitieministern, inte möjligt.

Enligt lagrådet framgår det inte klart om det i det nämnda motivuttalandet med ”bebyggelseplaner enligt byggnadslagstiftningen” avsågs även general -

planer vilka kan omfatta relativt stora områden. Justitieministerns ställnings- BoU 1986/87:1 taganden torde enligt lagrådet ha närmast föranletts av att den utredning som Bilaga 5

låg till grund för den nya lagstiftningen föreslagit att beslut om stadsplan eller KU 1985186:8 y

byggnadsplan samt beslut om förbud mot nybyggnad och schaktning m. m. enligt byggnadslagstiftningen skulle kungöras som författningar. Enligt lagrådet kan skälen för att inte hänföra dagens stadsplaner och byggnadsplaner till författningar inte utan vidare åberopas när det gäller att bedöma detaljplanernas och områdesbestämmelsernas konstitutionella natur. Särskilt gäller detta enligt lagrådet i fråga om områdesbestämmelser som skall användas för en rad olika regleringsbehov och som enligt lagrådet har mycket gemensamt med byggnadslagens fastställda generalplaner.

Lagrådet har vid sin bedömning av områdesbestämmelsernas konstitutionella karaktär framhållit följande.

Genom områdesbestämmelser kan en kommun reglera markanvändning och bebyggelse inom relativt stora områden. För att bevara karaktären i ett kulturlandskap med stort inslag av bebyggelse kan i områdesbestämmelser föreskrivas bygglovsplikt som går längre än PBL:s bestämmelser och som möjliggör en kontroll från byggnadsnämndens sida av att bebyggelsemiljön bevaras såväl i fråga om byggnadernas yttre som invändigt beträffande olika detaljer. Fiskelägen, kyrkbyar, brukssamhällen och fäbodar är exempel på bevarandeområden av detta slag. Genom områdesbestämmelser kan också medges undantag från vissa av PBL:s byggnadsreglerande bestämmelser.

Som exempel på områden där sådana medgivanden kan bli aktuella anges större glesbygdsområden med jord- och skogsbruksfastigheter och spridd bebyggelse huvudsakligen längs vägar. Här kan kommunen föreskriva att bygglov inte behövs för att uppföra komplementbyggnader dvs. uthus, garage och andra mindre byggnader eller ekonomibyggnader för jordbrukets och skogsbrukets behov. Områdesbestämmelser kan också användas för att säkerställa ett områdes användning för friluftsändamål genom förbud mot schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering. Sådana förbud kan också komma i fråga för att reservera mark för bebyggelse eller för att skapa skydds- och säkerhetsområden kring försvarsanläggningar, flygplatser, kärnenergianläggningar m. m. Vidare skall områdesbestämmelser kunna användas för att skydda riksintressen. Räckvidden och omfattningen av planbestämmelser med sådant syfte framgår av den föreslagna nya naturresurslagen (prop. 1985/86:3). I denna lag anges genom uppräkning de mark- och vattenområden i riket vilkas användning för vissa ändamål är ett riksintresse.

Uppräkningen omfattar bl. a. stora sammanhängande kust-, skärgårds- och fjällområden som skall skyddas mot olämplig exploatering. Tillämpningen av naturresurslagen är tänkt att läggas fast med bindande verkan genom detaljplan och områdesbestämmelser. Lagrådet hänvisar också till att den i lagrådsremissen föreslagna lagtexten inte hindrar att det för enstaka kommuner med speciell karaktär kan visa sig ändamålsenligt att vissa områdesbestämmelser får gälla kommunens hela område.

Beträffande de av lagrådet som exempel nämnda områdesbestämmelserna i syfte att säkerställa ett områdes användning för friluftsändamål genom förbud av olika slag skall nämnas, att denna regleringsmöjlighet efter lagrådsyttrandet utgått ur förslaget för att behandlas i annat sammanhang.

En annan förändring i förhållande till lagrådsremissen gäller ekonomibygg- BoU 1986/87:1

nader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring. Sådana Bilaga 5

byggnader skall enligt propositionen i princip inte vara bygglovspliktiga KU 1985186:8 y

annat än i områden med detaljplan och i områden där kommunen har

beslutat att bygglovsplikt skall gälla.

Enligt vad lagrådet vidare framhållit kan områdesbestämmelser av det slag som lagrådet nämnt komma att bli bindande för ett stort antal fastighetsägare samt få betydelse för många människors boende- och arbetsmiljö och deras möjligheter till rekreation och friluftsliv. Lagrådet ifrågasätter om de - även om deras betydelse självfallet inte avser andra frågor än markanvändning och bebyggelse - likväl inte uppfyller det krav på generell giltighet som kännetecknar föreskrifter i regeringsformens mening. Detta får enligt lagrådets bedömning anses gälla även beträffande detaljplaner till den del de används för reglering av markanvändning och bebyggelse inom sådana relativt stora områden som lagrådet nämnt. Det skulle enligt lagrådet möjligen kunna hävdas att de som berörs av planerna genom PBL:s regler om medborgarinflytande vid planernas tillkomst fått en partsställning i planärendet och att detta därför har mera karaktären av förvaltningsbeslut avseende bestämda personer än normer för ett obestämt kollektiv. Med tanke på den vida personkretsen och de förändringar den är underkastad förefaller ett sådant resonemang lagrådet verklighetsfrämmande. Härvid framhåller lagrådet att det inte kan bortses från att planbesluten kan komma att beröra personer som av olika skäl inte kunnat ta del i planprocessen.

I propositionen hänvisas till dagens bebyggelseplaner och det tidigare nämnda motivuttalandet till kungörandelagen. Beträffande detaljplaner är enligt propositionen parallellen med dagens bebyggelseplaner helt klar. De är avsedda att omfatta lokalt begränsade områden och deras rättsverkningar träffar en bestämd personkrets. Inte heller blir fler personer än i dag rent faktiskt berörda av planbesluten.

Skillnaderna mellan detaljplaner och områdesbestämmelser är enligt propositionen helt marginella i fråga om regleringsmöjligheterna. Lagrådets invändningar i fråga om områdesbestämmelsernas omfattning har, som tidigare nämnts, föranlett en ändring i propositionen i förhållande till lagförslaget i lagrådsremissen. Lagtexten (5 kap. 16 §) har kompletterats så att områdesbestämmelser skall kunna antas endast för begränsade områden inom en kommun.

Som framgår av den av utskottet nu lämnade redovisningen har olika uppfattningar hävdats i frågan om PBLis förenlighet med regeringsformens regler om normgivning i nu aktuellt hänseende. En sådan grundlagstillämpning som tar hänsyn till vad som kan antas ha varit avsett vid tillkomsten av regeringsformen medför att den gällande byggnadslagstiftningens plansystem inte kommer i konflikt med regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten. Avgörande för bedömningen av PBL:s plansystem blir då huruvida detta innehåller sådana skillnader i förhållande till det vid regeringsformens tillkomst gällande plansystemet som kan föranleda en annan bedömning av plansystemets konstitutionella karaktär. Översiktsplanen intar härvid något av en särställning då den utformats efter mönster av sådana informella plantyper som uppkommit vid sidan av den rättsliga

regleringen och nu görs till ett obligatorium i den kommunala planeringen. Det finns dock i propositionen en klart uttalad vilja att översiktsplanen inte skall vara bindande för myndigheterna eller för allmänheten.

Gentemot en sådan extensiv tillämpning, som nyss sagts, skulle kunna invändas att man avlägsnar sig för långt från vad bestämmelserna i 8 kap. 3 och 7 §§ och motivuttalandena rörande normbegreppet synes ge vid handen. Det har hävdats att en sådan tillämpning skulle kunna i ett längre perspektiv föranleda en minskad respekt för grundlagen.

Den oklarhet som uppkommit genom att det finns utrymme för att komma till olika tolkningsresultat måste enligt utskottets mening tas i särskilt beaktande. Det är inte acceptabelt att det efter riksdagsbehandlingen kvarstår en osäkerhet om den ifrågavarande lagstiftningens förenlighet med grundlag. Ytterligare överväganden i frågan bör sålunda komma till stånd. Eftersom konstitutionsutskottet inte har den sakliga kompetensen på det aktuella lagstiftningsområdet bör det ankomma på bostadsutskottet att vidta sådana ändringar i sak i det föreliggande förslaget att den nämnda oklarheten undanröjs. Det gäller då frågan om översiktsplanernas rättsliga innebörd, dvs. om det går att utforma lagstiftningen på ett sådant sätt att det står klart att innehållet i översiktsplanerna inte utgör ett bindande planeringsunderlag. Beträffande områdesbestämmelser och detaljplaner bör prövas om det är möjligt att vidta preciseringar i fråga om avgränsningar av berörd personkrets.

Det kan förutsättas att bostadsutskottet låter det omarbetade lagförslaget granskas ur konstitutionell synpunkt av lagrådet och konstitutionsutskottet.

Vad utskottet nu anfört har betydelse även vad gäller den i proposition 1984/85:207 föreslagna lagen om försöksverksamhet med förenklade regler om byggnadslov m. m. i vissa kommuner. De ändringar som kan bli aktuella beträffande PBL bör sålunda samordnas med regleringen i den särskilda lagen.

Beträffande i ärendet väckta frågor om PBL:s förenlighet med Europakonventionen vill utskottet hänvisa till att frågor om förhållandet mellan svensk rätt och Europakonventionen behandlats i betänkandet KU 1985/86:5 och i reservationer som fogats till betänkandet. Därvid behandlades motionsyrkanden av samma innebörd som nu väckts i en följdmotion till PBLförslaget (1985/86:67, yrkande 2).

Stockholm den 4 februari 1986

På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Wivi-Anne Cederqvist (s), Kurt Ove Johansson (s), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Sören Lekberg (s), Börje Stensson (fp), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Torgny Larsson (s), Bengt Kindbom (c), Nils Berndtson (vpk), Elisabeth Fleetwood (m), Ingela Mårtensson (fp) och Ove Karlsson (s).

BoU 1986/87:1

Bilaga 5

KU 1985186:8 y

309 Föredragning och utfrågning inför konstitutionsutskottet och bostadsutskottet den 7 november 1985 angående plan- och bygglagstiftningen

Ordförande: KU:s ordförande Olle Svensson Kallade:

Statssekreterare Bengt Owe Birgersson Rättschef Lars Uno Didon Professor Nils Stjernquist Direktör Ulf Brunfelter

Direktör Rolf Romson

Bostadsdepartementet Bostadsdepartementet Lunds universitet Näringslivets byggnadsdelegationKommunförbundet -

BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga 1

Ordföranden: Jag förklarar härmed sammanträdet öppnat, och jag vill börja med att klargöra förutsättningarna. Detta är konstitutionsutskottets sammanträde, och det är slutet. Till sammanträdet har vi inbjudit bostadsutskottets ledamöter och även vissa föredragande i andra utskott som kommer att komma i kontakt med detta ärende.

Till denna hearing har vi kallat företrädare för regeringen: statssekreterare Bengt Owe Birgersson och rättschef Lars Uno Didön. Vi har även inbjudit professor Nils Stjernquist, verkställande direktör Ulf Brunfelter och direktör Rolf Romson. Jag hälsar er alla välkomna hit.

Uppläggningen av den här frågestunden kommer naturligtvis att inriktas på vad som är av intresse för konstitutionsutskottet med tanke på att vår uppgift är att avge ett yttrande när det gäller de konstitutionella frågorna. Därför kommer presentationen och frågestunden först att handla om den centrala konstitutionella frågeställningen - om den beslutanderätt rörande planer som kommunerna anses få genom PBL är möjlig att realisera utan grundlagsändring.

När presentationen har gjorts lämnar jag ordet fritt för frågor. Sedan finns det möjlighet att lägga fram synpunkter på PBL:s förenlighet med Europakonventionen, som bl. a. har behandlats i en del motioner.

Jag finner att utskottet beslutar att vi kan arbeta efter dessa riktlinjer.

Jag ger först ordet till föredragande Jan-Eric Gutsjö.

Jan-Eric Gutsjö: Jag skall under cirka fem minuter ge en allmän presentation av grundlagsfrågan när det gäller PBL-ärendet. Som alla vet har lagrådet ställt sig tveksamt till om PBL-förslaget i alla delar är förenligt med regeringsformen. Enligt lagrådet kan man ifrågasätta om inte de riktlinjer och regler som kommunerna skall ställa upp i översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser i själva verket innefattar normgivning. Enligt lagrådet måste i så fall grundlagen ändras innan PBL-förslaget kan antas i föreliggande skick.

Jag skall kortfattat säga något om normbegreppet enligt regeringsformen och utifrån det peka på de punkter där lagrådets uppfattning och den uppfattning som framförs i propositionen går isär. Jag tar då en bild till min hjälp (underbilaga 1).

För att man skall klara ut vad som skall ses som normer mäste man gå till regeringsformens förarbeten, eftersom det i regeringsformen inte finns

någon definition på vad normer är. Av förarbetena framgår det att två krav skall vara uppfyllda för att det skall vara fråga om normer. Det första kravet är att en norm skall vara bindande gentemot allmänheten och gentemot myndigheterna. Det andra kravet är att en norm skall ha en generell utformning. Det sista kravet innebär att ett direktiv eller ett påbud från en myndighet i ett visst fall inte kan anses som en norm. En norm måste alltid riktas mot en obestämd personkrets.

Översiktsplanerna skall omfatta hela kommuner. De berör en ganska stor personkrets. Jag tror inte att det föreligger delade meningar om att generalitetskravet är uppfyllt beträffande översiktsplanerna. När det däremot gäller det första kravet är meningarna delade. Enligt propositionen skall översiktsplaner inte ha någon bindande verkan, utan de skall tjäna som ett beslutsunderlag vid detaljplaneläggning och vid t. ex. byggnadsnämndens prövningar om ansökningar om lov. En byggnadsnämnd skall alltså enligt propositionen inte kunna vägra ett sökt byggnadslov enbart genom att hänvisa till översiktsplanens riktlinjer.

Lagrådet menar å andra sidan att om översiktsplanen innehåller mer bestämda och preciserade riktlinjer kan dessa i praktiken ändå få en avgörande inverkan t. ex. för en byggnadsnämnds ställningstagande. Lagrådet menar att riktlinjerna i översiktsplanen ändå i praktiken kommer att få en bindande verkan. Enligt lagrådets uppfattning är därför båda kriterierna för en norm uppfyllda, dvs. riktlinjerna är bindande och de har fått en generell omfattning.

Till skillnad från översiktplaner skall detaljplaner och områdesbestämmelser få en bindande verkan. Här är det i stället generalitetskravet som det råder delade meningar om. Lagrådet hävdar att det här kravet blir uppfyllt om detaljplanerna eller områdesbestämmelserna avser relativt stora områden. Vad som menas med det är väl inte helt klart.

Enligt propositionen skall regler i detaljplaner och områdesbestämmelser inte ses som generella regler, utan man skall i stället se dem som beslut i enskilda fall, dvs. som förvaltningsbeslut.

Det synsätt som framgår av propositionen grundar sig på att detaljplaner och områdesbestämmelser gäller för lokalt begränsade områden och riktar sig till en bestämd personkrets. I propositionen stöder man sig på ett motivuttalande som låg till grund för kungörandelagen när den antogs för ett tiotal år sedan. Enligt detta motivuttalande bör bl. a. bebyggelseplaner och byggnadsförbud enligt byggnadslagstiftningen inte hänföras till författningar i kungörandelagens mening. Det bör i praktiken innebära att man skall se dem som förvaltningsbeslut.

Om innehållet i planerna skall ses som normer eller inte får stor betydelse i praktiken. Om man accepterar det synsätt som finns i propositionen kan riksdagen, precis som i PBL-förslaget, ge kommunerna kompetens direkt i lag att besluta om att anta planerna. Om man i stället skall se planerna som normer måste riksdagen först ge normgivningsmakt åt regeringen och samtidigt medge att regeringen får överlåta den vidare till kommunerna genom ett särskilt beslut (bild, underbilaga 2).

Enligt lagrådet är bara den här varianten möjlig i princip. Lagrådet kommer här emellertid fram till att regeringsformen är för snävt skriven när

BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985186:8 y Bilaga 1

det gäller det delegeringsbara området. BoU 1986/87:1

En annan konsekvens av dessa två skilda synsätt, dvs. om man skall se Bilaga 5:1

planerna som kompetens att meddela förvaltningsbeslut eller som kompe- KU 1985/86:8 y

tens att meddela norm, är av intresse. Enligt lagrådets tolkning har riksdagen ; Bilaga 1 formellt sett normgivningsmakten i detta fall. Om riksdagen vill kan den återkalla sitt bemyndigande och i stället själv gå in och fastställa planerna för kommunerna. Departementet tar säkert upp frågan om hur man ser på en sådan tolkning av regeringsformen.

Bengt Owe Birgersson: Kärnfrågan i diskussionen är den som Jan-Eric Gutsjö tog upp, nämligen hur man skall se på definitionen av en norm i regeringsformen. Som lagrådet framhåller ger förarbetena till den proposition som låg till grund för förslaget till ny regeringsform 1973 ganska litet ledning. Anledningen till att man får så pass litet ledning är att kommentarerna i propositionen närmast berör de frågor som då upplevdes som aktuella. Grundlagberedningen hade föreslagit att riksdagen skulle kunna fatta beslut i lagform även i enskilda fall, vad man brukar kalla lex in casu. Departementschefen tog i princip avstånd från detta, men inte helt. Exempelvis skulle man i riksdagen kunna fatta beslut om att anordna folkomröstning.

Det sätt på vilket riksdagen har att fatta beslut är lagformen. Dä förde man en diskussion om hur man skulle kunna avgränsa vad man menade med normer från vad som var beslut i det enskilda fallet. Det är klart att den diskussionen präglar de kommentarer som finns t. ex. i propositionen om hur man skall definiera en norm. Frågan om hur man skulle se på planbeslut i ett sådant sammanhang var inte aktuell vid denna tidpunkt. Därför kommenteras inte den explicit i dessa förarbeten.

Nu måste vi föra resonemanget utifrån de formuleringar som finns, och de har Jan-Eric Gutsjö redan varit inne på. I detta sammanhang vill jag visa en bild (underbilaga 3).

Man kan säga att det finns två kriterier i regeringsformen för vad man menar med rättsregler, dvs. normer. Man talar om att det skall vara bestämmelser som är bindande för myndigheter och enskilda, och man talar om att det skall vara generella föreskrifter. Om man läser det som står om generella föreskrifter finner man att med sådana avses situationer av ett visst slag, vissa typer av handlingssätt eller en bestämmelse som riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer.

Detta är utgångspunkten för den analys man måste göra för att se om planoch bygglagförslaget är förenligt med regeringsformen, dvs. om de planinstitut som föreslås där kan betraktas som rättsregler eller om de skall betraktas som förvaltningsbeslut - snarast resultatet av att man har tillämpat ett antal rättsregler, dvs. byggnadslagstiftningen.

Jag har med mig en figur (underbilaga 4) som påminner mycket om den som Jan-Eric Gutsjö visade. Det ligger väl i sakens natur att om man för ett systematiskt resonemang på detta område måste man börja diskutera de olika planinstituten. Jag tycker att två kriterier är väsentliga. Det första kriteriet är om de här planerna blir bindande för myndigheter och enskilda.

Det andra kriteriet är det som jag satte upp under punkt 2. c på den förra figuren, nämligen om de avser en i allmänna termer bestämd personkrets.

Om man gör en sådan analys av de planinstitut som föreslås i propositionen måste man komma fram till, som Jan-Eric Gutsjö var inne på när han redovisade regeringens ståndpunkt resp. lagrådets resonemang, att översiktsplanen inte är bindande för myndigheter och enskilda. Den är närmast att betrakta som en programförklaring som kommunfullmäktige i kommunen vid ett tillfälle har lagt fast. När man sedan prövar konkreta frågor om bygglov, detaljplaneläggning och annat har översiktsplanen inte någon rättslig verkan, utan man kan säga att den är ett slags rådgivande dokument som visar hur kommunfullmäktige i första hand har sett de riktlinjer som allmänintresset utpekar.

Däremot är det ovedersägligen så att en översiktsplan som omfattar hela kommunen och som inte är direkt riktad mot fastighetsägare eller andra tänkbara sakägare omfattar en i allmänna termer obestämd personkrets. I det fallet måste svaret bli ja på frågan om man uppfyller kriteriet.

För att man skall komma fram till att ett planinstitut skall kunna betraktas som norm i regeringsformens mening måste vi ha ja på båda frågorna.

Områdesbestämmelserna är tänkta att fylla ut då det inte finns detaljplaner, och de blir bindande för enskilda. I propositionen skjuter man fram exemplet att det skall bli möjligt att lätta på bygglovsplikten i olika områden i kommunen, där man inte tycker att det behövs samma kontroll och styrning över bebyggelseutvecklingen som i de områden som är detaljplanerade. Det här innebär en lättnad för den enskilde. Men även en lättnad för den enskilde måste betraktas på samma sätt som man brukar göra när man lägger på en ytterligare skyldighet. Lättnaden blir i detta fall bindande för myndigheterna, som inte kan kräva bygglov i ett område där man har fastlagt att det inte skall krävas.

Om man sedan frågar sig om områdesbestämmelserna omfattar en i allmänna termer bestämd pesonkrets, menar vi att det gör de inte, eftersom de riktar sig till de fastighetsägare, sakägare och andra som har ett intresse av att exploatera eller utnyttja mark och vatten på ett speciellt sätt. De riktar sig inte till kommunmedborgarna i allmänhet utan just till dem som kan ställa krav på att få göra något med sin eller andras mark. På det sättet kommer vi fram till att man inte gärna kan hävda att det gäller en i allmänna termer bestämd personkrets.

Vid bedömningen av detta har vi tagit hänsyn till den praxis som har tillämpats efter regeringsformens tillkomst. Ett exempel som vi tycker är ganska viktigt och belysande i detta sammanhang gäller de bestämmelser som finns i naturvårdslagen. Den ger länsstyrelserna rätt att inrätta naturvårdsområden. För ett naturvårdsområde kan man besluta om förbud eller föreskrifter i fråga om byggnad, upplag, schaktning, plantering och avverkning samt skyldighet för ägaren att tåla att man på hans mark utför röjning, plantering eller annat.

Om man jämför möjligheterna att reglera i ett naturvårdsområde med möjligheterna att reglera med hjälp av områdesbestämmelserna är det uppenbart att områdesbestämmelserna är ett svagare instrument än det man har fått i naturvårdslagen. Detta har man antagit efter det att man fattade beslut om regeringsformen. Därmed har man från riksdagens sida i detta sammanhang redan tagit ställning i den frågan.

BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985186:8 y Bilaga 1

313 När det gäller detaljplanerna har vi funnit att de självfallet är bindande för myndigheter och enskilda, men vi menar att samma argumentation gäller som beträffande områdesbestämmelserna men kanske ännu starkare. De omfattar inte en i allmänna termer bestämd personkrets, eftersom det är ganska enkelt att i varje enskilt fall med hjälp av fastighetsförteckningar och annat avgöra vilka som är fastighetsägare och berörs av de beslut som man fattar när det gäller detaljplanerna.

Jag kanske skall göra en liten utvikning här. Detta resonemang bygger på att man har en sådan tolkning av begreppet berörd att man menar att det är de som i ett slags rättslig mening får en förmån eller får sin handlingsfrihet begränsad som är berörda. Man menar alltså inte att allmänheten så där i största allmänhet är berörd av ett beslut.

Att man måste tolka begreppet på detta sätt är uppenbart, om man funderar litet grand över konkreta praktiska fall. Vi kan ta ett exempel där hälsovårdsnämnden beslutar att stänga den enda livsmedelsbutik som finns i en liten by eller ett litet samhälle. I det fallet är det alldeles uppenbart att den som är berörd är den affärsinnehavare som då inte får fortsätta att driva sin butik. Men i något slags allmän utsuddad mening är naturligtvis alla de medborgare som bor i den här byn berörda, eftersom de mister sin affär och på det viset får ökade svårigheter att klara vardagslivet. Skulle man tolka begreppet berörd på det vida sättet skulle väldigt mycket av det som i dag beslutas av t. ex. kommunala nämnder bli att betrakta som normer. Resonemanget måste därför bygga på att man tar hänsyn till vad som har rättslig effekt. Vi tycker att det är ganska självklart att detaljplanerna vänder sig till en begränsad bestämd personkrets.

Det är utgångspunkten för de resonemang som legat till grund för beslutet att inte samtidigt med plan- och bygglagen också föreslå en ändring i regeringsformen i den här delen. Det framstår alltså inte som nödvändigt, eftersom de institut som regeringen föreslår inte enligt vår mening är att betrakta som normer.

Den andra punkten som jag vill ta upp inledningsvis mycket kort gäller vilka ändringar som har gjorts i propositionen i förhållande till lagrådsremisser Lagrådet

pekar på frågan om inte områdesbestämmelserna trots allt, även om de riktar sig till vissa grupper, är så pass omfattande att man måste hävda att det blir fråga om en allmän personkrets. Lagrådet för det resonemanget - efter att ha studerat naturresurslagen - att områdesbestämmelserna kan bli av betydelse för att skydda de riksintressen som finns i naturresurslagen. Man menar att det här kan komma att gälla områdesbestämmelser som omfattar hela kommuner. Det har aldrig varit avsikten i lagrådsremissen, och i propositionen har det klarats ut på ett helt tydligt sätt, att områdesbestämmelser inte kan omfatta annat än en begränsad del av kommunen. Jag har för min personliga del accepterat lagrådets synpunkter, att om man lägger ut bestämmelser som omfattar en hel kommun måste man hävda att de är så generellt giltiga att man bör tala om normer. Det kan man emellertid inte göra med hjälp av områdesbestämmelseinstitutet. Det är en ganska viktig avgränsning som har gjorts där.

Regeringen har också tagit bort möjligheten för kommunen att avsätta

BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga 1

områden till friluftsområden, en möjlighet som fanns med i lagrådsremissen. BoU 1986/87:1

Vid en bedömning av frågan om propositionen är förenlig med regeringsfor- Bilaga 5:1

mens bestämmelser och vid en bedömning av lagrådets synpunkter i den här KU 1985186:8 y

delen måste man beakta att propositionen har ett annat förslag, som är Bilaga 1

väsentligt mer begränsat än i varje fall det sätt på vilket lagrådet uppfattade lagrådsremissens förslag. På den punkten är i dag lagrådets synpunkter inte längre relevanta, eftersom de bygger på ett annat förslag än det som nu presenteras för riksdagen. Man har alltså tagit hänsyn till lagrådets synpunkter i den delen. Där är man rimligtvis tvungen att göra en ny självständig bedömning, innan man kan ta ställning.

Den sista punkten som jag skulle vilja ta upp inledningsvis bygger på en analys av vad det skulle leda till att följa den tolkning som lagrådet har gjort i sitt yttrande. Om man i en sådan här fråga inte får fullständig och klar ledning av förarbetena när det gäller explicita formuleringar är man tvungen att gå in och titta på vad syftet med regeringsformen var och hur diskussionerna gick vid den tid då regeringsformen beslöts.

Vad man då vill skjuta fram är kommunernas roll i samhällsorganisationen över huvud taget. Det var ju en av de viktiga nyheterna när man införde den nya författningen, att man också gav ett grundlagsfästande åt kommunerna.

Man sade redan i portalparagrafen i regeringsformen att den svenska folkstyrelsen utövas inte bara genom ett representativt och parlamentariskt statsskick utan också genom kommunal självstyrelse. Detta hade också markerats av att grundlagberedningen under utredningsarbetet fick en särskild expert anställd just för att arbeta med frågan om kommunernas roll i grundlagen. Det var en kollega till mig på universitetet som fick det uppdraget.

När departementschefen presenterade propositionen 1973 förde man ett resonemang om hur väl man kunde förankra den kommunala självstyrelsen och kommunernas arbetsuppgifter i författningen. Då utgick man från det synsättet att kommunerna skulle ha en framskjuten roll. De skulle ha viktiga uppgifter i framtiden, och då kunde man inte, som man skrev, dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring den kommunala självstyrelsesektorn, utan man skrev att ”arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen”.

Börjar man fundera över vad lagrådets tolkning skulle leda till när det gäller byggnadslagstiftningen kommer man fram till att dagens byggnadslagstiftning knappast är förenlig med regeringsformen.

Jag kan här hänvisa till den bild som Jan-Eric Gutsjö visade.

Lagrådet ifrågasätter detaljplanen, och man ifrågasätter områdesbestämmelserna - man menar att också de är generella. Det intressanta är då inte om man kan delegera till kommunerna eller till regeringen, utan det intressanta är om det över huvud taget går att delegera. Anser man att det här rör sig om generella beslut som skall betraktas som normer, då kan man inte heller delegera dem till regeringen. Det betyder alltså att byggnadslagen och byggnadsstadgan i de delar som är att betrakta som lag i dag lever kvar enbart pä grund av övergångsbestämmelserna i regeringsformen. Man fattade ju det beslutet att den lagstiftning som gällde när regeringsformen trädde i kraft 315

skulle få fortleva fram till dess att man av andra skäl gjorde förändringar i lagstiftningen, även om den så att säga var grundlagsstridig i den nya meningen. Därför skulle dagens byggnadslagstiftning, som man alltså har tillämpat sedan 1947, bedömas som stridande mot den nya regeringsformen.

Jag har mycket svårt att tro att de som satt i konstitutionsutskottet 1973 skulle ha haft den meningen att man i framtiden skulle fatta beslut om detaljplaner - stadsplaner och byggnadsplaner som det heter i den nuvarande lagstiftningen - i riksdagen, eftersom det var normbeslut. Jag tror jag vågar påstå att det betraktades som självklart att man på det området skulle fortsätta med den praxis som ju då hade en mer än 20-årig hävd bakom sig. Hade man vid den tidpunkten tolkat bestämmelserna om normgivning på det här sättet skulle man redan 1973 ha infört en ändring i regeringsformen, som hade gjort det möjligt att delegera de här besluten till i varje fall ett under regeringen lydande organ. Man skulle ha gjort det allra helst som det är så väldigt enkelt att göra den grundlagsändringen rent tekniskt - det är bara att i 8:7 föra till ett moment ytterligare. Detta tycker jag är ett viktigt indicium för att man inte hade avsikten 1973 att bestämmelserna skulle tolkas på det sätt som lagrådet gjort.

Det finns ytterligare ett argument för det, som jag tycker är viktigt, nämligen de uttalanden som man gjorde vad gällde praxis och förändring av den praxis som man tillämpade 1973. Alla måste ju erkänna att det här normavsnittet i grundlagberedningens betänkande är ganska krångligt och komplicerat. Jag minns att under den period då jag undervisade unga jurister om detta, så var det ett ständigt bekymmer att få dem att förstå de olika nivåerna mellan det som var delegeringsbart och inte.

Regeringsrätten hade föreslagit att man i stället skulle grundlagsfästa den praxis som redan tillämpades. Departementschefen förde ett resonemang om hur man skulle se på det. För att göra ytterligare ett citat kan jag nämna att han skrev på följande sätt: ”Jag delar i och för sig uppfattningen att den kompetensfördelning som utbildats i praxis i stort sett är ändamålsenlig och därvid i huvudsak bör ligga till grund även för en framtida fördelning av normgivningskompetensen mellan riksdag och regering.”

Sedan departementschefen hade sagt detta konstaterade han samtidigt att praxis inte var helt klar i alla avseenden och att det för att vinna nödvändig klarhet ändå var rimligt att man införde en reglering i princip på det sätt som grundlagberedningen hade föreslagit. Under de följande sidorna förs det sedan ett resonemang om vad som är delegeringsbart och inte på olika områden. Hela detta resonemang förs utan att man med ett ord berör byggnadslagstiftningen och frågan om markplanering. Det måste också i dagsläget tolkas på ett sådant sätt - om man för det samman med det allmänna uttalandet om praxis - att det inte fanns någon anledning att i förarbetena kommentera hur man skulle se på planerna, eftersom man då skulle följa den praxis som man hade haft tidigare. Detta är det klassiska sättet att tolka sådana här bestämmelser, när man inte får en alldels klar anvisning av de förarbeten som är gjorda.

Vi menar att om man lägger samman dessa synpunkter så är det uppenbart att man inte hade avsikten 1973 att de planer som reglerar markanvändningen i våra tätorter - stora eller små planer - skulle betraktas som normer utan

BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga 1

som förvaltningsbeslut, om man använder regeringsformens terminologi.

Man kan säga att i den proposition om kungörande av författningar m. m. som konstitutionsutskottet hade att behandla 1975 följde man upp detta synsätt genom att klara ut att stadsplaner, byggnadsplaner och utomplansbestämmelser inte skulle betraktas som normer. Däremot menade man, som jag var inne på förut, att i fråga om en reglering som gäller stora områden, t. ex. ett län, skulle man antagligen komma fram till att den var så generell att man måste betrakta den som normgivning.

Detta är bakgrunden till vårt sätt att resonera. Vi har alltså utgått från de förarbeten som finns, de uttalanden som finns om vad som skall avses med normer. Vi har konfronterat de kriterierna med de planinstitut som regeringen har föreslagit. Vi har med intresse och noggrannhet läst lagrådets synpunkter. Vi har gjort en förändring vad gäller områdesbestämmelserna för att undanröja en oklarhet som väl ändå fanns där. Vi har dessutom läst regeringsformen och försökt tolka det syfte som har legat bakom, och vi har bedömt konsekvenserna och kommit fram till att det trots allt är ganska osannolikt att konstitutionsutskottet och riksdagen 1973 avsåg att införa en bestämmelse som i förlängningen skulle leda till att riksdagen skulle fatta beslut om stads- och byggnadsplaner i våra tätorter. Vi har gjort den bedömningen att om riksdagen medvetet hade tolkat regeringsformens bestämmelser på det sättet, talar all sannolikhet för att riksdagen skulle ha gett departementschefen bakläxa och infört en delegeringsmöjlighet på det här området, helt enkelt därför att varje annan tolkning skulle leda till en praktisk utveckling som är fullständigt omöjlig att hantera. Det inser var och en som funderar på saken.

Rättschefen är beredd att svara på frågor om förenligheten med Europakonventionen.

Ordföranden: Jag ger ordet till Nils Stjernquist.

Nils Stjernquist: Herr ordförande! Det är en sak som är ganska frapperande i detta sammanhang: Vi hade ju en bygglagutredning som började redan 1968. Utredningsarbetet pågick mycket länge - man kom inte till skott förrän 1985 - men den konstitutionella frågan observerades mycket sent i utredningsarbetet, om jag läst rätt innantill. Det var först i lagrådsremissen som departementschefen tog upp spörsmålet i fråga om översiktsplanerna. Därefter kom ju lagrådets utförliga yttrande i ärendet.

Jag vill börja min framställning med att helt allmänt peka på vilka regler som gäller för grundlagstolkning.

Den gamla regeringsformen av 1809 innehöll en tolkningsanvisning: Man skulle hålla sig till lagtexten, till ordalydelsen. I den nya regeringsformen finns ingen sådan anvisning. Däremot är det i motiven sagt att det naturliga är att grundlag tolkas efter samma principer som gäller för lagtolkning i allmänhet. Dessa principer ställs ofta under debatt och det finns olika tolkningstekniker.

Regeringsformen söker i sitt åttonde kapitel mer ambitiöst än andra länders författningar bringa reda i normgivningsmakten och dess fördelning. En avigsida därav är att regleringen har blivit inte bara utförlig utan även snårig och därmed inbjudande till tolkningstvister. Man kan rentav säga att

BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985186:8 y Bilaga 1

den stundom möjliggör mer än en tolkning.

Om man analyserar å ena sidan departementschefens uttalanden och å andra sidan lagrådets, kan man finna vissa olikheter i analystekniken.Departementschefen lägger mer vikt vid syftet och vid den praxis och de uttalanden om praxis som har förekommit. Lagrådet har, förefaller det mig, ett mer systematiskt betraktelsesätt, utgår från motivuttalandena om bundenhet och generalitet och definierar utifrån sina avvägningar dessa begrepp mera strikt.

I långa stycken föreligger emellertid enighet. Man är enig om att om planerna i PBL-förslaget är normer enligt regeringsformen 8 kap. är delegering ej möjlig utan en ändring av RF 8:7, och den tar tid. Utan en sådan ändring måste, som Bengt Owe Birgersson framhöll, planerna fastställas genom lag, dvs. av riksdagen, något som - det ligger i öppen dag - inte är lämpligt.

De två tidigare talarna har varit inne på normdefinitionen, på de två kriterier som ställs upp i grundlagspropositionen om bundenhet och generell giltighet. Låt mig då först påpeka att man därav inte skall dra den slutsatsen att alla bestämmelser som finns i våra lagar uppfyller dessa kriterier. Lagarna innehåller som bekant väldigt mycket faktiska upplysningar av olika slag. Det vållar i detta sammanhang inga komplikationer.

Vidare är det på det sättet att det finns föreskrifter som är bindande och som är generellt giltiga men som inte är normer enligt regeringsformen 8 kap. Enligt RF 9:7 kan riksdagen i samband med budgetreglering eller annars besluta riktlinjer för viss statsverksamhet för längre tid än anslaget till verksamheten avser. Vidare skall riksdagen enligt RF 9:9 fastställa grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Det kan men behöver inte ske i lags form. Därutöver bör nämnas att regleringsbreven innehåller åtskilligt som är av intresse i sammanhanget.

Låt oss då återvända till normbegreppet. Termen norm förekommer inte i regeringsformen. Dess åttonde kapitel har rubriken Lagar och andra föreskrifter. Synonyma termer med norm är - förutom föreskrift - även rättsregel och bestämmelse. Normbegreppet lanserades av grundlagberedningen i dess motiv; 6 kap. i den allmänna motiveringen har rubriken Normgivningsmakten. Begreppet återkommer i grundlagspropositionen och har därefter slagit igenom.

Det bör understrykas att med normbegreppet infördes, sakligt sett, inte något nytt i förhållande till 1809 års regeringsform.

I såväl norm som rättsregel, föreskrift och bestämmelse, ligger egenskapen ”bindande”. Bindande i den utstäckning och inom den ram de själva anger. Departementschefen uttalande i grundlagspropositionen (1973:90 s. 203) att rättsregler kännetecknas i princip av att de är bindande för myndigheter och enskilda. De kan med andra ord av den enskilde göras gällande ytterst sett inför domstol.

Även tidigare har diskuterats rättslig bundenhet kontra faktisk bundenhet. Så gjorde lagrådet i sin granskning av proposition 1976/77:123 med förslag till konsumentkreditlag (s. 349 ff.). Frågan gällde konsumentverkets riktlinjer. Lagrådet underströk att riktlinje närmast var att se som uttryck för den ena partens (det allmännas) ståndpunkt. Vid domstolens bedömning blev avgörande, inte om avvikelse skett från riktlinje utan om näringsidkarens

BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga 1

handlande stred mot lag. Lagrådet fortsatte:

”Det förhållandet att riktlinje ej är bindande för den enskilde näringsidkaren hindrar inte att denne i regel känner sig bunden. Hela lagstiftningen på området bygger ju på principen att lagstiftarens intentioner så långt som möjligt genomförs på grundval av frivilliga åtaganden från företagens sida.” Lagrådet förde därefter fram tanken att riktlinjerna skulle kunna bedömas ha karaktär av normbeslut men ansåg övervägande skäl tala för att de skulle ses som i det enskilda fallet ej bindande anvisningar eller som principbeslut e. d. Lagrådet slutade sin argumentering med att framhålla att det skulle vara av värde om rådande oklarhet rörande riktlinjernas juridiska innebörd undanröjdes. Behovet av en lagbestämmelse härom ökade med stigande omfattning av verksamheten med riktlinjer, särskilt om benägenheten att uppfatta riktlinje såsom bindande tilltog.

Departementschefen, justitieminister Romanus, instämde i allt väsentligt men ansåg mot bakgrund av de uttalanden angående riktlinjernas karaktär som gjorts i detta och tidigare lagstiftningsärenden att det inte förelåg något behov av särskild lagstiftning om riktlinjerna.

För min del finner jag det resonemang om riktlinjer som fördes vid tillkomsten av konsumentkreditlagen tillämpligt även på översiktsplanerna i förslaget till PBL. Man måste lägga avgörande vikt vid den rättsliga bundenheten. Eljest blir problematiken knappast hanterbar. En sådan inställning torde också ha varit bestämmande vid ändringen av kungörandelagen 1984, då begreppet författning reserverades för bindande regler, och rekommendationer av typen anvisningar lämnades utanför.

Egenskapen ”bindande” är alltså det första kriteriet på en norm. Det andra kriteriet är egenskapen ”generellt syftande”. Den följer, för att citera departementschefen i grundlagspropositionen (s. 203), av det för rättsstaten utmärkande kravet på normmässig behandling av medborgarna. Redan författningsutredningen betonade (SOU 1963:17 s. 335) att i det materiella lagbegreppet ligger, att lag är en generell rättsregel.

Den diskussion som förts om adressatkretsens omfattning har avsett areal och personer. Jag bortser härvid från departementschefens resonemang i grundlagspropositionen om möjligheten av en lex in casu.

Vad personkretsen beträffar berördes den av departementschefen vid tillkomsten av kungörandelagen (prop. 1975/76:112 s. 64 f.). Han uttalade att ett lokalt begränsat beslut hade karaktären av författning om det helt eller främst riktar sig till medborgarna i gemen såsom exempelvis ett förbud att ta bort eller skada växt av viss art där den växer vilt. Däremot kunde den generella naturen starkt ifrågasättas när fråga är om lokalt begränsade föreskrifter avsedda att begränsa handlingsfriheten för ägarna till vissa bestämda fastigheter eller vissa därmed jämförliga rättsinnehavare. Detta gällde även om föreskrifterna band inte bara den aktuelle ägaren eller rättsinnehavaren utan även framtida sådana. Departementschefen uttalade att bl. a. beslut om bebyggelseplaner enligt byggnadslagstiftningen inte borde hänföras till författning.

Samtidigt uttalade sig departementschefen även beträffande arealen. Han förklarade att föreskrifter som riktade sig till jordägare eller liknande personkategorier inom ett större område, t. ex. ett län, torde anses ha så

BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985186:8 y Bilaga 1

generell karaktär att de borde bedömas höra till kategorin författningar. Var BoU 1986/87:1

gränsen exakt går, fortsatte departementschefen, mellan denna typ av Bilaga 5:1

föreskrifter och föreskrifter som inte har författnings natur är omöjligt att , KU 1985186:8 y ange i generella termer. I anslutning härtill kan det konstateras, att det i den Bilaga 1

debatt som nu förs om den konstitutionella karaktären av översiktsplanerna och områdesbestämmelserna i förslaget till PBL rör sig om en areal som är vida mindre än ett län, om man nu bortser från Gotland.

Låt mig därefter något beröra planinstituten i nuvarande byggnadslagstiftning. Det har av tidigare talare anförts, att de inte var aktuella när 1974 års regeringsform utarbetades. Vad jag kan minnas diskuterades de inte av grundlagberedningen eller inom dess sekretariat. Tanken att de var normer hade säkert uppfattats som främmande. Att stadsplaner och byggnadsplaner vid tillkomsten av kungörandelagen inte ansågs vara normer har redan framhållits. Samma uppfattning torde lagstiftaren ha haft 1976, när det till uppräkningen i RF 8:7 av delegeringsbara ämnen tillfogades: utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö. Om man då hade uppfattat dessa bebyggelseplaner som normer, hade man säkert inrymt dem i delegeringsbestämmelsen.

Jag kan tillfoga att professor Håkan Strömberg i en uppsats i Förvaltningsrättslig tidskrift 1976 diskuterar bebyggelseplanernas karaktär. Han återkom till ämnet 1983 i sin bok om Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform. Han understryker att dessa bebyggelseplaner intar en ”svårbedömbar mellanställning” men nämner att ”den härskande meningen synes vara att de bör betraktas som förvaltningsbeslut i enskilda fall”. Han har i oktober månad i år publicerat ett supplement till sin bok. Där omnämner han lagrådets uppfattning i nu förevarande ärende. Han omnämner också departementschefens. Men har tar inte ställning. Det innebär att han förmodligen vidhåller vad han anfört i boken.

Man kan då väcka frågan om de föreslagna planerna i PBL-propositionen är mer bindande och mer generellt utformade än de nuvarande planerna. Det förefaller mig knappast så, även om lagrådet torde se en viss skillnad. Men jag har inte haft möjlighet att i detalj tränga in i dels den gamla lagstiftningen, dels den föreslagna.

Jag tror att det av min föredragning har framgått att det finns ett gränsskikt mellan normer och andra beslut, att gränsen med andra ord inte är helt klar, något som underströks redan av grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 101).

Den ene uttolkaren kan då trycka litet mer på den ena, den andre litet mer på den andra. Det ger alltså ett visst utrymme för tyckande. I sådana situationer synes det mig angeläget att även rimlighetshänsyn beaktas. Det är inte min uppgift att slita tvisten i förevarande ärende, men det förefaller mig naturligt att man bör lägga en huvudvikt vid om det föreligger en avsevärd skillnad mellan de nuvarande planinstituten och de nu föreslagna.

Om man nu bestämmer sig för att planerna i PBL-förslaget är normer då är det fråga om en innovation, framkommen genom tolkning. Då har man verkligen anledning att undersöka planinstituten över hela fältet. Det finns ju mångahanda planer som utarbetas kommunvis, länsvis och i andra sammanhang. Vi har den fysiska riksplaneringen, berörd i detta sammanhang, vidare

länsplaneringen, kommunala översiktsplaner, trafikplaneringen, vägplane- 320

ringen, bostadsbyggnadsprogrammen, varuförsörjningsplaner för glesbygder etc.

Ordföranden: Jag ger ordet till Ulf Brunfelter.

Ulf Brunfelter: Jag kommer här att ta upp några huvudpunkter i en större framställning som kommer att finnas tillgänglig för utskottet.

Ett huvudsyfte med all lagstiftning är att skapa trygghet och säkra förhållanden. Det är en kanske självklar men ibland förbisedd del av vad vi kallar rättssäkerhet. Detta är ett på flera sätt viktigt led i byggnadslagsdiskussionen.

Lagrådet har ju ifrågasatt om själva stommen i det föreslagna plansystemet är förenlig med grundlagen. Och ovisshet i en så central fråga skapar naturligtvis osäkerhet.

Lagrådet menar att kommunala anvisningar om bygglovgivningen i översiktsplaner och områdesbestämmelser är ett slags förordnandemakt, dvs. en lagstiftning på kommunal nivå. Men att på det här sättet stifta lagar om enskildas behandling är i princip riksdagsangelägenheter. Regeringsformen kräver alltså att riksdagen tar ansvar för den här typen av förordnanden mot enskilda.

Vad betyder då det här i praktiken för bygglagförslaget? Ja, får kommunerna sådan här förordnandemakt, kan skillnaden i hur enskilda behandlas vid bygglovgivningen bli mycket stor mellan olika kommuner. Likheten inför lagen sätts ur spel på ett sätt som är svårt att förutse, när det inte längre är riksdagen som bestämmer - ungefär, för att ta ett exempel, som att vi i framtiden lät kommunerna bestämma inte bara den kommunala skattedebiteringen, utan också lät kommunfullmäktige bestämma var för sig i varje kommun hur den lokala kommunalskattelagen skulle se ut. Det är lätt att inse att de kommunala beskattningsprinciperna då sannolikt snart skulle börja växla på ett sätt som vi i dag inte är vana vid och knappast heller skulle acceptera.

Med bygglagförslaget kan det mycket väl bli så, att en kommun tar fasta exempelvis på de möjligheter att upphäva gamla planer som förslaget ger för att sedan ersätta de gamla planerna med nya anvisningar i en översiktsplan eller i områdesbestämmelser, t. ex. att byggrätten begränsas till 60 nr i flertalet gamla byggnadsplaner och att outnyttjad byggnadsrätt försvinner.

Samtidigt kan en grannkommun med annan politisk majoritet ta fasta på att byggnadsförbuden i gamla områden upphör, som föreslås, när PBL träder i kraft. I den kommunen låter man då de gamla planerna få tillbaka sin tidigare planstatus, och bygglovgivningen rättas efter planerna. Här får enskilda med obebyggda tomter behålla sin byggnadsrätt och bebygga de t. ex. 120 nr som planerna kan tillåta.

Två grannkommuner kan på det här sättet hamna i rättsligt sett helt skilda världar när det gäller enskildas behandling. I den ena kommunen mister man sin byggrätt, i den andra får man behålla den.

Lagrådet har därför med sina invändningar pekat på mycket viktiga förtroendefrågor när det gäller den tänkta lagstiftningen och dess tillämpning. Kan vi verkligen behandla enskilda så olika, och vill vi verkligen göra det?

BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985186:8 y Bilaga 1

21 Riksdagen 1986187.19sami. Nr 1

Ja, vill vi det, måste vi i så fall ändra regeringsformen när det gäller BoU 1986/87:1

riksdagens ansvar för allas likabehandling inför lagen, menar ju lagrådet. En Bilaga 5:1

sådan grundlagsändring kan inte genomföras förrän efter 1988, som här KU 1985186:8 y

redan har konstaterats. Bilaga 1

Att återigen, för att ta upp ett alternativ, leva vid sidan av grundlagen skulle skapa ett besvärande osäkerhetstillstånd. Många kommer naturligtvis att ifrågasätta om vissa kommuner får dra in byggrätt, som andra kommuner låter enskilda behålla. De överklagar då vägrade byggnadslov. Först när regeringsrätten så dömt i saken - om det då är grundlagen eller bygglagen som skall gälla i fråga om bygglovgivningen i det här avseendet - får vi veta om kommunerna verkligen kan förfara på det här sättet. Det skapar såvitt jag kan se ett rättsligt töcken flera år framöver, som förefaller orimligt för både kommuner och enskilda att leva med.

Det stora problemet - och det är mycket avgörande för de praktiska konsekvenserna - är att planförslagets plansystem får begränsad verkan i tiden. Detaljplanerna kan som bekant återkallas efter 5-15 år. Det är en av förslagets huvudpunkter. Samma återkallelse blir möjlig för praktiskt taget alla nuvarande stads- och byggnadsplaner som reglerar den tätbebyggelse som vi har uppfört i landet hittills, och det är alltså en fråga för större delen av byggnadskapitalet i landet.

Olika uppfattningar finns bland experter om hur detta kommer att fungera i praktiken. Det finns talesmän inom planväsendet som föreställer sig att det kommer att ske en rullande planrevision, så att praktiskt taget alla planer ständigt hålls aktuella. Ett sådant framtidsperspektiv förefaller mig dock mycket orealistiskt redan av praktiska skäl.

Vi talar ju i själva verket om den rättsliga regleringen från plansynpunkt kring huvuddelen av vårt byggnadsbestånd. En total och rullande översyn av alla landets planer vore i praktiken närmast detsamma som att begära en total revision av de flesta fastighetsbildningar och fastighetsgränser i landet genom lantmäteriväsendets försorg. Något sådant finns det ju varken kapacitet eller resurser för. I själva verket är ju bristande planeringskapacitet en huvudorsak till att planväsendet har problem.

All sannolikhet - och det är betydelsefullt också för utskottet - talar för att tillämpningen kommer att utvecklas i en helt annan riktning än mot ett komplett system med aktuella å jour-hållna och därmed gällande planer.

I verkligheten kommer kommunerna med all sannolikhet att utnyttja möjligheterna enligt lagförslaget att häva gamla detaljplaner utan att ersätta dem med några nya. Den händelseutvecklingen har i fackkretsar också redan fått ett namn, nämligen planlöst tillstånd. Med det skulle då förstås det läge som uppkommer när någon gällande detaljplan inte finns som grund för bygglovgivningen. 1 princip uppstår då möjligheter för en mycket fri hantering rättsligt sett av bygglovgivningen från byggnadsnämndens sida, i sak troligen mycket likartad med dagens system med dispensgivning, då gällande planer är provisoriskt hävda med utredningsförbud i avvaktan på planändring. I vissa stycken söker då byggnadsnämnden ledning i den gamla upphävda planen - i andra lägen inte. Bygglov kan komma att vägras på obebyggda tomter, medan andra fastigheter efter prövning i det särskilda fallet kanske får betydligt större byggrätt än den återkallade planen medgav. 322

Tillämpningen kommer med andra ord att kunna växla betydligt med åren när ingen gällande detaljplan finns.

Bygglovgivning med stöd av en rättsligt sett gällande plan ersätts på detta sätt med kommunala direktiv i en form som grundas på politiska beslut, i viktigare sammanhang efter avgöranden i kommunfullmäktige. Dessa direktiv kan i sin tur växla med tiden, bl. a, i samband med de politiska maktväxlingarna som kan ske i kommunen vart tredje år.

Det är här som ordningen med översiktsplaner och områdesbestämmelser sannolikt kommer att få sin största betydelse. Att det blir på det här sättet beror på att det helt enkelt behövs bestämmelser som byggnadsnämnden kan falla tillbaka på vid bygglovgivningen när inga gällande detaljplaner finns. Särskilt för centralt belägna stadspartier kommer trycket på att få någon form av gällande ordning att växa.

Med tanke på erfarenheterna i dag, att kommuner sällan eller aldrig fastställer en generalplan utan nöjer sig med den bekvämare formen att låta fullmäktige anta planen, är det troligt att översiktsplanen kommer att bli den vanliga formen för direktivgivning till byggnadsnämnden. Områdesbestämmelser med formligt reglerade rättsverkningar, besvärsordning med förvaltningsbesvär osv. kommer sannolikt att te sig mera arbetsamt. Den bekvämaste ordningen sett från kommunens synpunkt blir då att ge anvisningar i en översiktsplan. Framför allt står man då också mer obunden att förändra ordningen än om situationen fixeras mera bestämt i områdesbestämmelser.

Den gällande ordning som då utvecklas blir med största sannolikhet anvisningar i översiktsplan eller - mera sällan, tror jag - i områdesbestämmelser, dvs. en som lagrådet påpekat kommunalt tillkommen normgivning för bygglovgivningen.

Både Nils Stjernquist och Bengt Owe Birgersson har varit inne på frågan om huruvida det är någon skillnad mellan det förslag som nu föreligger och dagens gällande plansystem. Lagrådet har uttryckligen påpekat att man anser dagens plansystem förenligt med regeringsformen men att den nya tillämpningen är annorlunda - det är en skillnad. Låt mig på den punkten avsluta med att säga att nuvarande planer har en bestämd sakägarkrets, ungefär som en fastighetsreglering enligt fastighetsbildningslagen, där den lokala fastighetsbildningsmyndigheten bestämmer fastighetsindelningen. Byggnadsnämnden handhar t. ex. stadsplaner, där intresseavvägning är beskriven i lag och ordningen hanteras av en specialreglerad nämnd på ungefär samma sätt som fastighetsbildningsmyndigheten gör när man fastighetsreglerar. Därmed är väl också sagt att en stor skillnad är att byggnadsnämnden här hanterar detta självständigt enligt lag men, enligt min uppfattning, med den nya ordningen ofta blir utsatt för direktiv som i realiteten är bindande på kommunal nivå.

Rolf Romson: Jag representerar alltså i dag Kommunförbundet. Jag vill med en gång säga att jag inte har något mandat att uttrycka några åsikter som har förankring i styrelsebeslut eller liknande. Det jag nu kommer att framföra är ungefär de synpunkter som vi har haft i en referensgrupp inom Kommunförbundet på tjänstemannaplanet, där vi har haft förmånen att följa det pågående arbetet med förslag till ny lagstiftning inom PBL.

BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985186:8 y Bilaga 1

323 Det vi nu skall diskutera är naturligtvis frågan om normbeslut kontra BoU 1986/87:1

förvaltningsbeslut/myndighetsutövning. Det är väl alldeles klart att man i Bilaga 5:1

kommunerna i dagens läge anser att planbeslut som har rättsverkningar är att KU 1985186:8 y

anse som förvaltningsbeslut/myndighetsutövning. Därmed föreligger ju Bilaga 1

också en besvärsrätt. Icke rättsverkande planer har ju däremot inte karaktären av förvaltningsbeslut. Detta synsätt har också delats av regeringen i ett känt beslut från början av 1970-talet, närmare bestämt 1972. I detta beslut sades att de specialregler om just procedurfrågor och liknande som finns i förvaltningslagens senare del är tillämpliga på sådana här planbeslut.

De är, som man sade, inte enbart normbeslut, utan tyngdpunkten ligger i stället på myndighetsutövningen och att det därför är ett förvaltningsbeslut.

Det sägs i en promemoria som skickades ut från länsstyrelsernas organisationsnämnd att beslut om fastställelse av plan innebär sådan utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet eller skyldighet som avses i 3 § förvaltningslagen. Vidare sägs att ett ärende rörande plan i regel inte enbart avser en föreskrift till allmän efterrättelse. Det är väl det synsätt som man har haft inom kommunerna.

Jag tror att man om man inte skall hamna i en alltför obestämbar gråzon mellan normbeslut och förvaltningsbeslut måste skilja mellan rättsverkande planbeslut med ty åtföljande besvärsrätt och icke rättsverkande planbeslut. I dagens lagstiftning har vi ju planinstituten redovisade bara i största allmänhet i byggnadslagstiftningen. Men huruvida de i verkligheten riktar sig till en större eller mindre personkrets eller om de har en större eller mindre grad av detaljering får man fram först i varje särskilt planbeslut. Jag tror att det skulle vara en för kommunerna ganska besvärlig situation om man först i det läget skulle behöva avgöra om det handlar om normer eller förvaltningsbeslut/myndighetsutövning. Det bör alltså vara klar gränsdragning mellan rättsverkande eller inte rättsverkande planbeslut, dvs. planer där det föreligger besvärsrätt och planer där man inte har någon besvärsrätt.

En plan som har diskuterats-särskilt i dag-är översiktsplanen. Den harju utifrån de allmänna kriterierna inte ansetts vara bindande men generell, enligt den uppställning som Bengt Owe Birgersson visade. Man kan fråga sig om den är generell. Att den inte är bindande är ju helt klart enligt PBL-förslaget. Men generell är den väl kanske inte alltid. Det är helt beroende på hur pass ingående den är beträffande olika riktlinjer för markanvändningen utanför detaljplanelagt område. Man kan alltså svara både ja och nej på den frågan. Det är emellertid helt klart att den inte är rättsverkande och därmed inte bindande, och då faller den på det kriteriet.

Det blir likadant med övriga planinstitut. Skall man börja att tala om att ju vidsträcktare en personkrets är som berörs av dem, desto mera närmar det sig ett normbeslut, då kommer man i en väldigt besvärlig situation. Man bör alltså dra gränsen mellan rättsverkande och inte rättsverkande planer.

Rättsverkande planer är förvaltningsbeslut/myndighetsutövning, ej rättsverkande planer är inte det.

Jag skulle dessutom vilja göra en anknytning till besvärsrätten. Översiktsplanen kan ju enligt det föreliggande förslaget åtkommas bara med kommunalbesvär, dvs. de mera formella besvären, men däremot inte med

sakägarbesvär, det blir ingen sakprövning. Det sägs mycket riktigt i 3:24

propositionen att om man skulle tillåta en sakprövning av översiktsplanen, skulle det innebära orimlig framförhållning för de enskilda fastighetsägarna och övriga saklegitimerade. Det har man alltså inte velat gå in på. Vi har således kommunalbesvär över översiktsplaner och förvaltningsbesvär över detaljplaner/områdesbestämmelser. Jag tycker att gränsen bör gå där. För min del instämmer jag alltså i vad som har sagts av Bengt Owe Birgersson och vad som har sagts i propositionen, något som såvitt jag förstår också delas av Nils Stjernquist. Man måste ha klara riktlinjer för kommunernas ledning. Jag tror att gränsen i det fallet går mellan rättsverkande och icke rättsverkande planer och mellan om besvärsrätt föreligger eller inte föreligger.

Man kan då fråga sig vilken reell effekt en sådan här översiktsplan har. Det har sagts att den i realiteten skulle bli bindande för myndigheterna. Men det kan den såvitt jag förstår inte bli. Då skulle man ju sätta hela systemet med rättsverkande och icke rättsverkande planer ur spel, likaså besvärsrätten. Man skall alltså i full utsträckning kunna få en sakprövning av exempelvis ett detaljplanebeslut eller ett beslut om byggnadslov.

När det gäller planbesluten är det ju direkt förutsatt i PBL att man skall kunna avvika från översiktsplanen. Det står i 5 kap. 26 § att man då skall redovisa skälen för detta, men det skall ju ändå vara möjligt. När det gäller bygglovprövningen utanför detaljplanelagt område är det också, såvitt jag förstår, helt klart att man skall få en fullständig sakprövning. Kommunen skall alltså i detta avseende inte kunna säga att alla frågor är avgjorda enligt översiktsplanen och att det därför inte finns något utrymme för sakprövning. Det skulle således enligt min mening inte vara möjligt. Det här problemet har vi ju kommit in på redan i dag genom de styrande kommunöversikter som finns, med olika typer av mer eller mindre definierade riktlinjer. Där har man väl i rättspraxis intagit den ganska klara ståndpunkten att det inte räcker med bara en allmän hänvisning till översiktsplanen - kommunöversikten, markdispositionsplanen eller vad man vill kalla den - utan man måste direkt gå in på en ordentlig sakprövning huruvida skälen är hållbara eller inte. Det har talats om vem som har bevisbördan i detta avseende, om det är fastighetsägaren eller om det är kommunen/byggnadsnämnden.

Jag skulle alltså kortfattat vilja säga att i varje fall jag och även referensgruppen helt klart är inne på den linje som redovisas i propositionen. Skulle man behöva tillämpa något slags allmän bedömning av gränserna mellan normer och förvaltningsbeslut, får vien oklarhet som inte kan vara till gagn för de kommunala myndigheterna.

BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985186:8 y Bilaga 1

Ordföranden: Jag lämnar ordet fritt. Det är kanske några av de inledande talarna som vill göra någon komplettering med anledning av vad som sagts.

Bengt Owe Birgersson: Vi har utgått från att diskussionen här i dag i första hand gäller i vilken utsträckning som regeringens förslag är förenligt med regeringsformens bestämmelser, inte om det är lämpligt från andra utgångspunkter att ge kommunerna den ökade frihet att ta eget ansvar som de får med plan- och bygglagen. Ett av de viktigaste motiven för att lägga fram förslaget är att fördjupa den kommunala självstyrelsen. Men om detta är lämpligt eller inte från andra utgångspunkter är inte en fråga för regeringsfor -

men, utan det är en helt annan fråga. Jag vill bara säga det, därför att vi kommer inte här i dag att i detalj bemöta eller kommentera de synpunkter som Ulf Brunfelter hade på förslaget i dessa delar. Vi har uppfattat att denna hearing handlar om regeringsformen.

Bara en liten kommentar: Ulf Brunfelter började med att göra en jämförelse med kommunalskattesystemet och hävdade att man hamnade i en annan situation i PBL-systemet. Egentligen gör man inte det. När man skall fastställa kommunalskatten gäller kommunalskattelagen för hela landet, men det blir olika nivåer på kommunalskatten i olika kommuner. Det är precis i parallellitet med byggnadslagstiftningen. Det är samma plan- och bygglag som gäller över hela landet, men det blir olika planer i olika kommuner. Det var den ena synpunkten som jag ville framföra.

Sedan vill jag ytterligare lämna en kommentar till den tanke som man naturligtvis kan ha i det här sammanhanget och som har framförts i en del motioner, nämligen att man skulle ändra på regeringsformens bestämmelser. Det betyder i sin tur att man accepterar att det handlar om normer. Skulle man göra en ändring av 8:7 i regeringsformen, skulle det innebära att man ger en möjlighet för riksdagen att delegera de här besluten, i första hand till regeringen som sedan kan delegera dem vidare till kommunerna. Men det kan då skapa den situationen - kanske praktiskt osannolik, men här diskuterar vi ju formalia - att riksdagen sedan tar tillbaka den delegeringen. Det har ju riksdagen alltid möjlighet att göra, jag tror att det var Nils Stjernquist som pekade på det. I så fall skulle den situationen kunna uppstå att enskilda riksdagsledamöter motionerar om att man skall ta tillbaka normgivningsmakten såvitt gäller en del av landet, t. ex. Malmö. Rent teoretiskt skulle då riksdagen kunna besluta att man i en viss kommun inte har rätt att fastställa sina egna detaljplaner. Konsekvenserna av att acceptera att de här planinstituten blir normer är nog egentligen svåra att för dagen överblicka i alla detaljer. Men vi har inte haft anledning att göra det, eftersom vi inte anser att de är normer i regeringsformens mening.

Ulf Brunfelter: En kort kommentar: Det är riktigt som Birgersson säger, att den här decentraliseringstanken är en huvudpunkt i förslaget. Att jag tog upp detta med effekten av översiktsplan och områdesbestämmelser beror på att vi, som jag framhöll, med det nya systemet normalt sett inte ofta kommer att ha någon gällande ordning med detaljplan i botten. Det betyder att byggnadsnämnden ofta kommer att falla tillbaka på den här typen av materia från fullmäktige eller kommunstyrelse i betydligt större utsträckning beroende på brist på någon annan grund för sitt beslutsfattande. Jag kan t.o.m. tänka mig att byggnadsnämndens presidium många gånger kommer att begära att få riktlinjer från kommunledningen. Det visar hur oändligt mycket mera beroende av den här typen av regelmateria man blir med det nya lagförslaget. Det var därför jag tog upp det i mitt anförande. Jag tror att det är en central praktisk punkt.

Gunnar Biörck i Värmdö: Jag har två enkla reflexioner med anledning av vad vi har hört av de två inledande talarna.

Jag fäste mig vid att Birgersson sade att regeringen inte har ansett det nödvändigt att ändra regeringsformen för plan- och bygglagens skull. Vilken

BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga I

lag är det som bör anpassas efter den andra? BoU 1986/87:1

Kommunförbundets representant talade om vad som är till gagn för Bilaga 5:1 kommunala myndigheter. Jag är också tveksam till huruvida lagstiftningen är KU 1985186:8 y

till för att gagna myndigheterna. Jag tror att lagstiftningen är till för att Bilaga 1

framför allt gagna medborgarna.

Bertil Fiskesjö: Jag tycker att det är intressant att få de här redovisningarna.

Man kan väl säga att läget från rättslig synpunkt är klart i så måtto att man är oense.

Vi har ju ett lagråd som enligt författningen är skyldigt att särskilt granska lagförslags förenlighet med grundlagen - det är direkt inskrivet i regeringsformen. Lagrådet har enhälligt sagt att den föreslagna lagstiftningen inte är förenlig med grundlagen. Regeringen har drivit uppfattningen att lagrådet i det här fallet har fel och menar att förslaget visst är förenligt med grundlagen.

Om jag förstår det rätt, hoppas man på att förslaget skall marschera igenom riksdagen.

Jag skulle vilja fråga företrädare för bostadsdepartementet: Vad har ni för uppfattning om det rättsläge som uppkommer efter det att beslutet har drivits igenom i riksdagen? Innebär inte de här kvarstående tvisterna om grundlagsenligheten - de är ju inte undanröjda i och med att riksdagen har beslutat- att rättsläget är osäkert och att vi på politiska grunder i enskilda fall kan förvänta oss en hel del turbulens med anledning av detta beslut?

Jag har uppfattningen att man när man hamnar i situationer av det här slaget - det är ju inte första gången, vi har haft flera sådana här fall även om det här är det mest spektakulära - bör undanröja grunderna till tvisterna. Det är inte bra med kvarstående tvister om lagars förenlighet med grundlagen.

Detta undanröjande av grunderna för tvisterna, dvs. att man får fram en ordning vars tolkning man är överens om, bör föregå genomdrivandet av lagen. Utifrån den aspekten skulle jag vilja fråga företrädare för bostadsdepartementet: Vad är det för särskilda olyckor som kommer att inträffa i riket, ute i kommunerna, om detta förslag får vila i avvaktan på att de rättsliga konsekvenserna är helt klarlagda?

Bengt Owe Birgersson: Den första av de två frågor Bertil Fiskesjö ställde gällde den rättsliga situation som uppstår om riksdagen beslutar sig för att följa propositionens lagtolkning i stället för lagrådets. Jag vill bara säga att det är alldeles riktigt som Fiskesjö sade, att lagrådet bland sina uppgifter också har att pröva om en föreslagen lagstiftning är förenlig med regeringsformen. Lagrådet har gett sin syn på förslaget och har redan i sitt yttrande markerat att man befinner sig på en litet lös grund. Man talar om att det inte finns några fasta anvisningar i förarbetena och att man för ett, som jag tycker, ganska elaborerat resonemang kring de olika punkterna. Man markerar också att det här kan finnas olika sätt att se på förslaget.

Vi har gjort en annan grundlagstolkning, som jag vill hävda att vi har rätt att få behandlad och bedömd på samma villkor som lagrådets. Vi är av en annan uppfattning, vilket vi redovisat och presenterat i propositionen.

Därvid har vi också tagit hänsyn till en del av lagrådets synpunkter. Det är rimligt att man i en sådan situation som då uppkommer överlåter åt riksdagen att göra bedömningen huruvida det är regeringen eller lagrådet som har gjort 327

den riktiga grundlagstolkningen. Detta är så mycket mer motiverat eftersom BoU 1986/87:1

konstitutionsutskottet är det organ som normalt bereder grundlagsfrågor och Bilaga 5:1

som en gång i tiden har fattat beslut om regeringsformens bestämmelser som KU 1985186:8 y

de nu lyder. Bilaga 1

Att utan vidare prövning acceptera lagrådets resonemang - när det kan ifrågasättas - skulle ju vara att sätta lagrådet över de demokratiskt valda förtroendemännen för det svenska folket. Vi tycker att det är ganska rimligt att riksdagen får lösa den här tvisten.

Man kan fråga sig vilken situation som då uppstår. Jag antar att det Bertil Fiskesjö tänkte på är ”risken” för att man skall hamna i en lagprövningssituation, dvs. att en myndighet eller domstol vid behandlingen av ett enskilt fall finner att det här rör sig om en lag som inte är tillkommen i grundlagsenlig ordning och som man därför inte kan beakta eller tillämpa. Hur situationen kommer att bli beror litet grand på vad konstitutionsutskottet kommer att skriva och vilket ställningstagande utskottet och riksdagen intar. För att man skall kunna tillämpa lagprövningsrätten krävs det ju att en bestämmelse är i uppenbar strid med regeringsformen. Vi har i det här sammanhanget inga precedensfall och kan därför inte bedöma hur man kommer att tillämpa uppenbarhetsrekvisitet. Men med det resonemang som lagrådet har fört, de invändningar som vi har presenterat och den grundliga och sakkunniga behandling som frågan kommer att ha fått när den lämnar konstitutionsutskottet vore det att använda uppenbarhetsrekvisitet felaktigt genom att hävda att förslagets handläggning har skett i uppenbar strid med regeringsformen. Detta kan man naturligtvis inte med säkerhet uttala sig om förrän man så att säga har sett resultatet. Vår bedömning är att uppenbarhetsrekvisitet inte är tillämpligt på den här punkten.

Den andra frågan gällde vilka olyckor som skulle kunna inträffa om förslaget får vila i ytterligare två eller tre år- det är ju svårt att säga hur snabbt riksdagen kan ta ställning, om man skall vänta till efter nästa val. Det kanske närmast är en fråga för bostadsutskottet. Men det är alldeles uppenbart att det nu mer än 20-åriga utredningsarbetet behöver slutföras. Man väntar ute i kommunerna på att få en ändamålsenlig lagstiftning, en lagstiftning som fungerar i den situation som vi i dag befinner oss i. Den är ju helt annorlunda än den situation som 1947 års byggnadslagstiftning var tillkommen för att lösa. Vi anser att det nog ligger väldigt stora praktiska problem ute i kommunerna med att vänta. Det finns ingen anledning att ha dessa praktiska problem om det inte är nödvändigt, dvs. om vår tolkning av regeringsformens bestämmelse om normgivning är den riktiga, och det anser vi.

Anders Björck: Konstitutionsutskottets uppgift är ju att titta på grundlagsenligheten. Det är därför vi är här i dag. Jag tycker det är en väldigt viktig uppgift. Det är också av största vikt att vi i Sverige slår vakt om den grundlag vi har.

Även om intresset för grundlagsenlighet bland statsvetare, jurister och andra numera är ganska förstrött, vill jag bestämt hävda att om lagrådet enhälligt säger att någonting står i strid med grundlagen, då har man nog faktiskt mött det uppenbarhetsrekvisit som finns. Det får ju inte finnas någon

som helst tillstymmelse till tvekan eller antydan om att vi i riksdagen beslutar 328

i strid med grundlagen.

Här frågades vad som händer när behandlingen har skett i riksdagen. Ja, en sak tycker jag man har förbisett i proceduren, och det är att talmannen enligt grundlagen har skyldighet - grundlagen är mycket klar - att vägra proposition på ett grundlagsstridigt förslag. Det kommer att bli det första problemet i detta sammanhang, och det kan man inte komma ifrån.

Lagprövningen och annat som vi har kan man naturligtvis tillämpa i efterhand, men det innebär, som det har sagts, att vi får ett oklart rättsläge under ett antal år framåt. Det är väl alldeles självklart att den typen av frågor kommer att drivas till sista instans, och då kommer det att ta kanske fyra-fem år.

Jag måste uttrycka en stor besvikelse över att man från regeringens sida i propositionen inte har tagit hänsyn till lagrådets förslag på de punkter där man har försökt göra en omarbetning. Det är djupt oroväckande om man säger: ”Ja, vi ändrar väl grundlagen då, om det skulle behövas.” Det är faktiskt så att man skall ändra lagstiftningen om den strider mot grundlagen, icke tvärtom.

Oskar Lindkvist: Vi behöver väl inte i dag avgöra om det här strider mot grundlagen eller inte. Jag har uppfattat det så att vi under den här sammankomsten skulle inhämta litet mer kunskaper från dem som sysslar med de här frågorna. Bostadsutskottet har ärendet, och vi har skrivit till sju eller åtta olika utskott och begärt att få veta deras synpunkter just på deras specialområden, innan vi försöker skriva ihop ett betänkande. Vi har nu kommit fram till att vi gärna vill ha dessa synpunkter från olika utskott i år, så att vi kan påbörja en realbehandling av propositionen i början av 1986. Alla debatter om man tycker att grundlagen är tillgodosedd eller inte kan med fördel föras i resp. utskott. Vi har i varje fall bestämt att vi drar i gång vårt arbete i bostadsutskottet med sikte på att ha ett betänkande klart på våren 1986.

Jag tror att alla riksdagsledamöter, oavsett vilken politisk uppfattning de har, värnar om grundlagen, det skall vi komma ihåg. Det skulle se väldigt egendomligt ut - i varje fall för mig - som jag tror har de flesta riksdagarna av dem som är här - om man helt plötsligt skulle komma i ett läge där lagrådet upphäver min möjlighet att från mina utgångspunkter bedöma huruvida en proposition står i överensstämmelse eller inte står i överensstämmelse med grundlagen. Som riksdagsledamot förbehåller jag mig absolut rätten att själv ta ställning till huruvida lagrådets synpunkter eller regeringens synpunkter är bestämmande för hur man skall utforma ett betänkande från bostadsutskottet.

Enligt min uppfattning behöver vi inte i dag deklarera var vi står, vad vi tycker och vad vi tänker om det lagrådet resp. regeringen säger. Det värdefulla i sammankomsterna här är att folk som sysslar med sådant här på olika områden hjälper oss att hitta rätt i de mycket svåra frågor som sammanhänger med grundlagen.

BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga 1

Ordföranden: För att undanröja varje missförstånd vill jag säga att konstitutionsutskottet inte har haft någon sakbehandling av den här frågan. Att vi har en sådan här hearing innebär självfallet att vi anser oss vilja ta del av olika

synpunkter, men vi avhänder oss inte avgörandet. Lagrådet är ett rådgivande organ, som vi tar hänsyn till, men beslutet ligger ytterst hos oss.

Jag lämnar ordet fritt.

Bengt Owe Birgersson: Jag vet inte om det låg någon direkt fråga i det Anders Björck sade, men för att det inte skall råda någon oklarhet vill jag säga följande. Det har blivit en diskussion om ifall man skulle ändra i regeringsformen eller inte, om man nu skulle finna att vårt förslag skulle vara i konflikt med grundlagen. Den tanken har väckts i flera riksdagsmotioner, och de som har väckt motionerna får väl svara för sig. Tanken är inte onaturlig, mot bakgrund av att lagrådet självt faktiskt tar positiv ställning till de förslag som är framlagda i propositionen och anvisar, närmast som ett sätt att lösa problemet, att man kan justera RF. Jag tror det är viktigt vid bedömningen att inte glömma bort detta.

Elisabeth Fleetwood: Birgersson nämnde tidigare de praktiska svårigheter som skulle drabba kommunerna om man sköt på det här ett par tre år för att räta ut de frågetecken som finns kvar. Man förväntar sig att det skulle ske någonting efter de 20 åren. Jag skulle därför vilja ställa följande korta fråga: Hur bedömer då Birgersson de svårigheter som skulle drabba de enskilda kommuninvånarna, om de här frågetecknen står kvar - skulle de bli större eller mindre i förhållande till de svårigheter som skulle drabba de kommunala instanserna?

Bengt Owe Birgersson: Den frågan är väldigt svår att svara på. Det är egentligen samma fråga som Bertil Fiskesjö väckte, nämligen om den rättsliga situation som uppstår. Den blir beroende av vilket ställningstagande riksdagen gör och vilka bedömningar man gör här.

I varje fall enligt min tolkning av lagprövningsinstitutet kan det inte vara uppenbart. Om riksdagen beslutar sig för att detta är förenligt med regeringsformen, finns det inte underlag för att tillämpa uppenbarhetsrekvisitet i det här fallet.

Det är nog ingen tvekan om att de praktiska olägenheterna blir större om man väntar än om man genomför det nu.

Men det är närmast en fråga för bostadsutskottets ledamöter att bedöma värdet och vikten av att få plan- och bygglagen genomförd. Den frågan hänger knappast heller samman med grundlagen.

Ordföranden: Jag har inga ytterligare talare antecknade. Kan vi gå över till det andra avsnittet?

Då kanske föredraganden inledningsvis skulle kunna nämna någonting om det som berörts framför allt i motionerna - däremot inte beträffande lagrådets slutsatser, där lagrådet inte har en från regeringen avvikande mening - när det gäller PBL:s förenlighet med Europakonventionen.

Jag vet inte om samtliga inledare vill yttra sig om detta. Ulf Brunfelter har berört det här i en skriftlig promemoria, och han kanske kan summera sina synpunkter sedan.

BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985186:8 y Bilaga I

Jan-Eric Gutsjö: Lagrådet har ju tagit upp flera frågor där man har funderat på PBL-förslagets förenlighet med Europakonventionen. Man har också

beaktat vad som står i regeringsformens 2 kap. 18 § om ersättning vid BoU 1986/87:1

expropriation och liknande förfogande. Såvitt gäller RF:s bestämmelser i Bilaga 5:1

2:18 har lagrådet inte haft någon erinran, som jag har uppfattat dess yttrande. KU 1985186:8 y

Däremot har man haft en del invändningar när det gäller Europakonventio- Bilaga 1

nen. Där har man också gjort justeringar i lagen. Jag tror att Ulf Brunfelter kan ta vid här.

Ulf Brunfelter: Jag skall också här kort gå igenom några huvudpunkter i en framställning som finns tillgänglig.

Inledningsvis tror jag vi kan konstatera att det är besvärligt att leva i ett skymningsland rättsligt sett i fråga om det konstitutionellt helt säkra, och det är därför man får ta lagrådets invändningar på allvar. Detsamma gäller de synpunkter på Europakonventionen som har framförts. Denna inverkar i praktiken också på hur våra egna lagar måste formas. En viktig princip i konventionen är, att det skall finnas en rimlig intresseavvägning i lagstiftningen mellan enskilt och allmänt intresse. Detta gäller också när staterna bestämmer hur egendom får användas, det slog Europadomstolen fast i målet mot Sverige - Sporrong- och Lönnrothmålet har det kommit att heta - där staten dömdes att betala 1 milj. kr., motsvarande ca 30 % av fastighetstaxeringsvärdet, i skadestånd för oproportionerlig användning av byggnadsförbud och expropriationstillstånd i planeringssyfte. Konventionen innebär med andra ord att också innehållet i befogenhetsregleringar kan kontrolleras. Det är som vi vet annars en mycket omdiskuterad fråga i Sverige.

Är det då rimligt eller möjligt från intresseavvägningssynpunkt att låta kommunerna återkalla enskild byggnadsrätt i planeringssyfte efter 5-15 år?

Det är ju en av förslagets grundtankar. Eller gynnar det alldeles för ensidigt kommunerna på det enskilda intressets bekostnad?

Här vill jag hänvisa till 5kap. 11 §:

”Före genomförandetidens utgång får mot berörda fastighetsägares bestridande detaljplanen ändras eller upphävas endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen.

Efter genomförandetidens utgång får planen ändras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas.

Om förlängning och förnyelse av genomförandetiden finns bestämmelser i 14 §. Om förlängning av tid för tillfällig markanvändning finns bestämmelser i 15 §.”

Planeringskapitlet innehåller alltså bestämmelser att medgivna rättigheter saknar betydelse vid omprövningen, något som också återkommer i bestämmelserna om fastighetsplan (6kap. 10 §):

”Före utgången av detaljplanens genomförandetid får mot berörda fastighetsägares bestridande fastighetsplanen ändras eller upphävas endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen.

Efter utgången av detaljplanens genomförandetid får fastighetsplanen ändras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom fastighetsplanen beaktas.”

Även i denna fråga har lagrådet gjort invändningar: 331

”De ekonomiska konsekvenserna kan likväl - också i förslagets mening (s. 311) - bli oskäligt hårda för fastighetsägaren, om den byggrätt han en gång fått i den ursprungliga planen blir beskuren. Upphävandet eller ändringen av planen kan - under förutsättning att en ny plan inte ger motsvarande byggrätt - innebära förlust av en rättighet som genom den ursprungliga planen tillförsäkrats honom i hans egenskap av ägare till fastigheten. Mot den nu skisserade bakgrunden och med hänsyn till ovissheten om rättsutvecklingen inom Europadomstolen är det enligt lagrådets mening tveksamt om regeln, i den mån den innebär att en plan ändras eller upphävs utan ersättning till fastighetsägaren, kan komma att bedömas som förenlig med Europakonventionen. ”

Att leva i osäkerhet med Europakonventionen, som lagrådet befarar, skapar också ett svårförsvarbart läge. Om indragning av byggrätt är ett missbruk av offentlig makt på samma sätt som Europadomstolen funnit i fråga om långvariga expropriationstillstånd och byggnadsförbud, kommer stat och kommun att få betala kompensation och skadestånd. Indragningsmakten kommer då att kosta kommunerna stora pengar.

Men inte heller här kommer på flera år ännu någon att kunna veta vilka risker kommunerna egentligen tar. En prövning av Europadomstolen tar säkert 10-15 år, om man kommer ända dit. Det betyder såvitt jag kan se, att det vore klokast att leva på den säkra sidan om Europakonventionen.

Jag skall också något gå in på de frågor om begränsningar i kompensationsnivå som berörs av lagrådet med tanke på konventionen. Här har propositionen delvis rättats efter dessa synpunkter, men fortfarande kan kompensationsnivån vid vissa planeringsintrång begränsas. Det föreslås överlämnas till praxis att bestämma hur stora begränsningarna får bli.

Inlösen betraktas enligt byggnadslagen som en form av expropriation, som fordrar ersättning för förlusten enligt 2:18 RF. Innebörden av förlustrekvisitet i 2:18 är visserligen omdiskuterat, men förlustbegreppet i skadeståndspraxis är välkänt som uttryck för den differens som skall ersättas vid skade värdering. Jämför t. ex. avhandlingen Skada och värde 1953 av Ulf Persson. Uttrycket har även expropriationsrättslig stadga. Innebörden är att bevisbar skada skall ersättas med hela värdet.

Begränsningar i ersättningsnivån blir därmed försvarliga enligt regeringsformen enbart om man anser att befogenhetsbegränsningar är en annan form av ingrepp än expropriation. Så har också lagrådet uppfattat saken.

Men när man kommer in på Europakonventionen får det anses klart att det finns skydd både mot expropriation och mot felaktig befogenhetsreglering. Så uppfattar också lagrådet saken när man diskuterar betydelsen av Sporrong- och Lönnrothfallet. Lagrådet betonar därför intresseavvägningsprincipens betydelse.

I konventionen anses det finnas ett grundläggande egendomsskydd för den enskilde, som ligger bakom intresseavvägningsprincipen. Jag skall visa vad Europadomstolen sade i en av kärnpunkterna i sitt resonemang:

”By recognising that everyone has the rigtht to the peaceful enjoyment of his possessions, Article 1 is in substance guaranteeing the right of property” (Pkt 57 i domen, case of Sporrong and Lönnroth 1/1981/40/58-59, Judgment).

BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga 1

332 Det skadestånd som dömdes ut i 1984 års dom mot Sverige vilade på en skälighetsuppskattning i brist på bevisning om skadans storlek, men syftet med skaderegleringen var helt klart att kompensera för inträffad ekonomisk skada.

Konventionens allmänna ersättningsbestämmelse i artikel 50 vilar på folkrättslig grund. Kompensationsprincipen kallas ”restitutio in integrum”, dvs. åtgärderna syftar till att återställa rättsläget såvitt möjligt. En ersättningsbestämmelse finns även i 1950 års tilläggsprotokoll, där man utgår från att ersättning vid expropriation skall ske enligt folkrättens allmänna grundsatser. Konfiskation är nämligen folkrättsligt sett en form av kränkning som är otillåten. Tilläggsprotokollet har en specialbestämmelse om detta.

Det är mot den bakgrunden oklart hur en skillnad i kompensationsnivå mellan den ena eller den andra formen av konventionskränkning egentligen skulle motiveras, dvs. om det finns någon skillnad i fråga om kompensationsprinciper mellan befogenhetsreglering och vid formlig expropriation.

Även detta har, med åberopande av Sporrong- och Lönnrothfallet, senare diskuterats i ett engelskt rättsfall som kommissionen har behandlat.

Se James and others VS United Kingdom pkt 132, pkt 136, pkt 140, pkt 142 och pkt 144. Kommissionen konstaterade bl. a.: ”Having regards to those principles the commission considers that a taking of property for the purpose of effecting a social or other public policy, without payment of compensation reasonably related to its value, would normally constitute a disproportionate interference with the right of property which could not be considered justifiable under Art. 1.”

Slutligen några ord om prövningsordningen. Lagrådet anser också att prövningsordningen av byggnadslov utanför detaljplanlagda områden behöver övervägas närmare i ljuset av domen i målet mot Sverige. Bakgrunden härtill är att domstolen även ansett att Sverige kränkt procedurgarantierna i artikel 6, när expropriationstillstånd enbart blev föremål för regeringsbeslut, trots att artikeln förutsätter prövning av ”en oavhängig och opartisk domstol”. Också den föreslagna prövningsordningen i PBL för byggnadslov utanför detaljplan slutar med regeringsprövning, och lagrådet varnar för att en sådan behandlingsordning kan komma i konflikt med konventionen.

I propositionen sägs att också den nuvarande byggnadslagen lämnar stort utrymme för diskretionär prövning enligt det s. k. planmonopolet i BL. Därför skulle den enskilde inte ha några rättigheter av typ civila rättigheter som skulle behöva prövas, menar man.

Nu är det emellertid så att en kontroll av att myndighetsutövning vilar på acceptabla grunder, som ger rimlig likabehandling i praxis, faktiskt hävdas som särskilt viktig ur konventionens synpunkt då myndighetsutövning blir diskretionärt betonad. I det här fallet kan man närmare studera Europadomstolens dom i det s. k. Silver Case 1983 samt också till kraven på likabehandling i artikel 14 i konventionen.

Att enskilda inte har befogenheter att bygga som med någon högre grad av visshet kan bestämmas på förhand mot det allmänna i bygglovfrågor utanför detaljplanelagt område, är en sak för sig. Det betyder enbart att lämplighetsprövningen bl. a. från planeringssynpunkt är diskretionär.

Att därav dra slutsatsen att även procedurgarantierna skulle upphöra att

BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga 1

vara verksamma, så att rättsläget över huvud taget inte berättigar till BoU 1986/87:1

domstolskontroll är dock med all sannolikhet ett felslut, som sker i Bilaga 5:1

propositionen. KU 1985186:8 y

Det är snarast tvärtom så, att kontrollmöjligheterna hävdas särskilt starkt i Bilaga 1 sådana lägen, därför att enskildas rättsskydd mot det allmänna skall upprätthållas på ett praktiskt och effektivt sätt enligt konventionen. Propositionens synpunkter på just detta uttryckssätt från Europadomstolen, som ofta citeras, vilar därför också de på en missuppfattning. Det är i själva verket snarast så, att bristande klarhet i rättsordningen i viktiga skyddsfrågor mera är en nackdel för staterna än en fördel, med hänsyn till det i konventionen starkt betonade legalitetskravet på all myndighetsutövning.

De konstitutionella frågor som PBL ger upphov till är, som här har sagts, oprövade både enligt vår nya regeringsform och enligt Europakonventionen.

Det är vanskligt att med bestämdhet uttala sig om konventionstillämpningen.

Det är bara möjligt med en riskbedömning. Vad ligger helt på den säkra sidan, och vad befinner sig i en riskzon? - Det är bedömningsfrågor, som går att reda ut och besvara.

De frågor som lagrådet tagit upp ligger vid en sådan bedömning enligt min uppfattning knappast på den säkra sidan i något fall.

Riskerna förefaller störst när det gäller normgivningsmakten över bygglovfrågor på kommunal nivå enligt RF. Men det är faktiskt en risk också enligt konventionen.

Den i princip ersättningsfria kommunala indragningsmakten över enskild byggrätt i planeringssyfte måste också betraktas som en riskfaktor, i varje fall enligt konventionen. Likaså förefaller ett prövningssystem i bygglovsfrågor utan inslag av judiciell domstolskontroll utgöra ett faromoment med hänsyn till konventionen.

För att komma helt på den säkra sidan krävs därför, som lagrådet också antar, flera grundläggande förändringar.

Ordföranden: Enligt den arbetsfördelning som bostadsdepartementet har bestämt sig för lämnar jag nu ordet till rättschef Lars Uno Didon.

Lars Uno Didon: Herr Ordförande! Det är alldeles riktigt som Ulf Brunfelter säger, att lagrådet har kommit in på PBL-förslagets förenlighet med Europakonventionen, bl. a. i fråga om i vad mån övergångsbestämmelserna till plan- och bygglagen kan tänkas vara förenliga med dess artiklar. För att sätta saker och ting litet mera på sin rätta plats vill jag kort beskriva hur övergångsregleringen är upplagd.

Dagens plansystem och plansystemet enligt PBL skiljer sig åt på flera punkter. Den avgörande skillnaden kan man säga består däri att detaljplanerna enligt PBL får en genomförandetid. Tanken bakom detta är att fastighetsägaren under genomförandetiden i princip skall kunna utgå från att han får genomföra planen. Får han inte det, så har han rätt till ersättning. När genomförandetiden har gått ut däremot, får kommunerna stor frihet att ändra eller upphäva planen. Man kan säga att detaljplanerna på så sätt ansluter till vad som gäller i dag i fråga om byggnadslov. Även dessa är ju tidsbegränsade och förfaller om de inte utnyttjas efter en viss tid.

När man lägger fram ett förslag om en ny lagstiftning är det nödvändigt att 334

på något sätt länka samman det plansystem som gäller i dag med det system som den nya lagen innehåller.

Den fråga som då uppkommer är närmast vilka planer enligt dagens lagstiftning som skall få genomförandetid och vilka planer fastighetsägarna alltså garanteras få genomföra. Man har ansett att denna rätt bör tillförsäkras fastighetsägaren i fråga om sådana planer som fortfarande kan anses aktuella. Här har man tillgripit en schablonbedömning och utgått från att planer som är tio år eller yngre fortfarande är aktuella.

Övergångsbestämmelserna innebär i detta avseende att alla stads- eller byggnadsplaner som har fastställts under år 1979 eller senare får en tioårig genomförandetid på sig, räknat från dagen för fastställelsen.

För den som har en fastighet inom en stads- eller byggnadsplan, fastställd under 1979, kommer det således - om nu PBL skulle träda i kraft den 1 januari 1987 - att återstå två år av genomförande tiden. Han får alltså två år på sig att ”genomföra” planen. Ordet genomförandetid kan tyvärr leda tankarna litet galet. Det ger intryck av att fastighetsägaren måste ha bebyggt sin fastighet i enlighet med planen inom genomförandetiden, men vad han behöver göra är att ansöka om lov före genomförandetidens utgång. När han väl har fått ett lov, gäller detta i två år. Han måste ha påbörjat sina åtgärder inom två år från det att lovet lämnades och avslutat dem inom fem år. I realiteten får fastighetsägaren i detta exempel en tid av sju år på sig.

Med anledning av vad som står i en del motioner vill jag också påpeka en sak i fråga om övergångsregleringen, och det är att de stads-’och byggnadsplaner som enligt dessa bestämmelser inte får någon genomförandetid inte automatiskt upphör att gälla vid ikraftträdandet. För att så skall ske måste kommunen fatta ett upphävandebeslut eller ett ändringsbeslut. Det här innebär alltså i fråga om de planer som får genomförandetid att fastighetsägaren, som jag sade, får en garanti för att under en viss tid få genomföra planerna. De övriga äldre planerna, dvs. sådana som är fastställda före år 1979, kan kommunen ändra eller upphäva. Frågan hur man skulle se på detta diskuterades ganska ingående under departementsbehandlingen, för det kan få otillfredsställande effekter om kommunen får tillstånd att upphäva alla äldre planer. Det finns nämligen en hel del planer som i dag är belagda med nybyggnadsförbud, där alltså fastighetsägare inte har haft någon möjlighet att genomföra planerna.

1 det utredningsförslag som låg till grund för PBL finns ingen skyddsregel för fastighetsägaren i dessa fall. Nu utarbetades en skyddsregel i lagrådsremissen som innebär att om kommunerna ändrar eller upphäver en plan som under en längre tid har varit belagd med nybyggnadsförbud, kan kommunen under vissa förutsättningar bli skyldig att lösa den berörda marken. Den skyddsregeln var i lagrådsremissen tillämplig bara på planer som hade bostadsändamål. Regeln omfattade dessutom enbart stads- och byggnadsplaner. Där tyckte lagrådet att det kunde ifrågasättas om det var förenligt med Europakonventionen att man uteslöt t. ex. planer där marken var avsatt för industriändamål eller för andra ändamål som inte rörde bostadsbebyggelse. De planerna skulle kunna upphävas helt ersättningsfritt, menade man.

Lagrådet pekade också på att i fråga om en del äldre planer och andra planer än stads- och byggnadsplaner liknande situationer kunde uppkomma.

BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985186:8 y Bilaga 1

335 För att undanröja tveksamheten om förenligheten med Europakonventionen på den här punkten uttryckte sig lagrådet som så att det enligt lagrådets uppfattning vore att föredra om kretsen ersättningsberättigade vidgades och att bestämmelserna även fick omfatta sådana avstyckningsplaner och andra äldre planer som enligt 15 kap. 4 § skall gälla som detaljplaner.

I propositionen har regeringen gått på lagrådets förslag. Kretsen av ersättningsberättigade fastighetsägare har vidgats. Det är inte längre begränsat till sådana fastigheter som är avsedda för bostadsändamål, utan även t. ex. kontorsändamål och industriändamål omfattas. Det finns alltså inte längre någon ändamålsbegränsning. Vidare gäller ersättningsregeln inte bara stadsoch byggnadsplaner, utan som lagrådet har föreslagit har regeringen inkluderat också avstyckningsplaner och andra äldre planer. Propositionens förslag innebär alltså att man anslutit till den justering som lagrådet har föreslagit för att man skulle åstadkomma överensstämmelse med konventionens bestämmelser.

Sedan kan man fråga: Hur kommer kommunerna att utnyttja möjligheterna att ändra eller upphäva gamla planer om och när PBL träder i kraft? Får man ett ”planlöst” tillstånd som Ulf Brunfelter menar? Här rör man sig på ett osäkert fält. Men de planer som kommunerna i första hand har anledning att ta ställning till i ett övergångsskede är främst sådana stads- och byggnadsplaner som i dag är belagda med nybyggnadsförbud. Sådana planer har kommunen av någon anledning ansett olämpliga. Den markanvändning som finns i dessa planer är inte kommunen beredd att släppa fram. Därför har man lagt ut nybyggnadsförbud. De planerna är det rimligt att kommunerna tar ställning till först. Där får man agera med en viss försiktighet, eftersom kommunen här löper risk att bli skyldig att lösa de fastigheter som får en alldeles för oförmånlig behandling, dvs. om man helt tar ifrån dem byggnadsrätten eller begränsar den på ett oskäligt sätt.

Beträffande sådana planer som inte i dag är belagda med nybyggnadsförbud och som ännu inte är utbyggda frågar man sig varför man inte lagt nybyggnadsförbud över dessa planer. Det kan naturligtvis bero på många saker, men vad som ligger närmast till hands är väl att de planerna alltjämt är helt aktuella, dvs. att de återspeglar den markanvändning som kommunen fortfarande anser vara lämplig. Det är den ena gruppen planer kan man säga. Sedan kan det också vara fråga om sådana planer som är så inaktuella att varken kommunen eller fastighetsägarna anser att de är realistiska. Därför har det aldrig varit nödvändigt att belägga dem med nybyggnadsförbud.

Vad som också är angeläget att påpeka i det här sammanhanget är att om en kommun har en äldre stads- och byggnadsplan som fortfarande återspeglar den markanvändning som man anser vara lämplig och aktuell, så har kommunen ingen anledning att upphäva en sådan plan. En plan reglerar ju inte bara den rätt som en fastighetsägare har att bebygga sin mark utan även andra frågor. Den reglerar vilken mark som skall vara s. k. kvartersmark och vad som skall vara allmän plats. Den reglerar vidare förhållandet hur man får bygga med hänsyn till grannarnas intressen. Den innehåller också en samlad miljöbedömning som ligger till grund för bygglovsprövning i ett detaljplansområde och rationaliserar bygglovsprövningen på så sätt. Ett enklare förfarande får tillämpas när man prövat bygglov inom detaljplan än när man

BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga 1

prövar utom detaljplan. Det är alltså flera skäl som talar för att kommunerna inte skall börja ägna sig åt något mer eller mindre urskillningslöst- om jag får använda det ordet - upphävande eller ändring av äldre planer. Det är rimligt att utgå från att de äldre planer som fortfarande är aktuella kommer att få leva vidare.

När det gäller förenligheten med Europakonventionen på den här punkten, har regeringen, som jag sade förut, tillmötesgått de justeringar som lagrådet har ansett nödvändiga. Lagrådet har gjort en mycket ingående granskning av konventionen. Men detta är alltid förenat med osäkerhetsmoment , eftersom det är vanskligt att bilda sig en uppfattning om den praxis som finns och kommer att utbildas inom Europadomstolens verksamhetsområde. Det påpekas ju på många håll.

När det sedan gäller möjligheten till domstolsprövning, som Ulf Brunfelter tog upp, är det så att konventionen inte garanterar någon generell rätt till domstolsprövning av förvaltningsbeslut över huvud taget, utan den rätten gäller sådana beslut som berör civil rights, som det heter i konventionen. Även på den punkten är praxis mycket svårbedömd. Men det måste i varje fall finnas någonting som kan betecknas som en civil rättighet och som den enskilde anser har blivit kränkt. Förslaget i propositionen innebär inte någon ovillkorlig rätt att bebygga en fastighet. Det ger inte vare sig dagens lagstiftning eller PBL. Om man skall bebygga en fastighet krävs att marken dessförinnan har prövats från allmän synpunkt lämplig för ändamålet. Därmed kan man knappast tala om att någon civil rättighet blivit kränkt om fastighetsägaren får ett avslag på ett bygglov. Även här kan man säga att lagrådet uttryckt sig litet svävande. Skulle den europeiska domstolen anse att det föreligger en sådan tvist säger lagrådet, dvs. tvist om en civil rättighet när en ansökan om byggnadslov har vägrats, kan domstolen komma att finna att det föreligger en kränkning enligt artikel 6:1- dvs. den artikel som garanterar domstolsprövning - eftersom någon möjlighet att få saken prövad vid en domstol inte finns. Därefter säger man: Lagrådet har velat fästa uppmärksamheten på det nu berörda problemet. Någon ändring av överklagandereglerna enligt PBL i syfte att anpassa dem till artikel 6:1 föreslår lagrådet inte. Reglerna överensstämmer i sina huvuddrag med svensk rättstradition och med grunddragen i vår stads- och förvaltningsrätt. Frågan vilken ändring av reglerna som kan aktualiseras med anledning av att vårt land har biträtt Europakonventionen hör samman med det större spörsmålet om införande av en generell domstolskon troll av förvaltningen. Så avslutar lagrådet sitt yttrande i denna del. Därmed tackar jag för mig.

Anders Björck: Jag skulle vilja ställa en fråga till Bengt Owe Birgersson. Om det skulle vara så att man i Europadomstolen fäller Sverige på de punkter som vi har diskuterat, är det den nuvarande regeringens uppfattning att Sverige skall foga sig i de domslut som kommer till stånd i så fall i Strasbourg och utbetala de ersättningar som kan bli en följd av dessa domstolsutslag, eller anser man att man kan göra skälighetsbedömningar av de domslut som kan komma?

BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985/86:8 y Bilaga 1

Bengt Owe Birgersson: Jag var tvungen att fråga expertisen från departementet vad det i praktiken innebär. Vi har alltså anslutit oss till Europakonventio -

22 Riksdagen 1986187.19 sami. Nr 1

nen. Då har vi alltså förbundit oss att följa Europakonventionens regler. Detta kanske inte är ett fullständigt klart svar, för om man skall kunna tolka svaret måste man veta vad det innebär. Det är självklart att vi, eftersom vi har antagit konventionen, måste följa konventionen och dra konsekvenserna av detta. Det här är en i allra högsta grad teoretisk fråga, där jag har svårt att uttala mig om regeringens ståndpunkt eftersom vi inte har diskuterat frågan. Jag betraktar det som självklart att vi fullföljer de internationella åtaganden som vi här i Sverige gjort.

Anders Björck: Så teoretiskt är det ju inte. Som Brunfelter här har visat har vi ett aktuellt fall där vi har tvingats att betala skadestånd och vissa andra fall där Sverige har fällts och tvingats göra en modifiering av svensk lagstiftning. Ur grundlagssynpunkt och ur konventionens synpunkt är det utomordentligt viktigt att vi får ett klart besked, för det blir avgörande för flera av oss som skall ta ställning. Är det så att man från den nuvarande svenska regeringens sida anser att man inte bara skall följa de regler som finns utan också foga sig i de domslut som kan komma till stånd i Strasbourg och betala det skadestånd som kan bli en följd av dessa domslut? Detta måste ändå kunna besvaras med ja eller nej. Svarar man nej är det fråga om vi måste frånträda den konvention som vi undertecknat för 35 år sedan.

Bengt Owe Birgersson: Får jag komplettera mitt svar med att säga att det exempel som Anders Björck tog upp visar ju att vi följer de beslut som fattats i Strasbourg. I de fallen har, såvitt jag vet, skadestånd utbetalats. Det är klart att vi är tvungna att betala det skadestånd som utdöms enligt konventionen.

Ordföranden: Jag vill tacka er alla som har medverkat och givit dessa föredragningar. Jag förklarar härmed sammanträdet avslutat.

BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1 KU 1985186:8 y Bilaga 1

338 Normer

Riktlinjer i

översiktsplan

prop

lagrådet

Föreskrifter i detaljplan o. prop

omr. best lagrådet

1. Bindande

2. Generella

Ej bindande (besluts- underlag) Generella

Bindande

Generella

Bindande

Ej generella (förvaltnings- beslut)

Bindande

Generella om de avser ”relativt stora områden”

Förvaltningsbeslut

Riksdagen

Kommun

BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1:2 KU 1985/86:8 y Underbilaga 2

Normer

Riksdagen

Regeringen

Kommun

340 BoU 1986/87:1 Bilaga 5:1:3 KU 1985186:8 y Underbilaga 3

1. Rättsregler som är bindande för myndigheter och enskilda

2. Generella föreskrifter

Därmed avses:

a. situationer av visst slag

b. vissa typer av handlingssätt

c. riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämnd krets av personer

Lagbegreppet enligt RF

341 Planinstitut

Kriterium

Översikts-

plan

Områdes-

bestämmelser

Detalj-

plan

”Bindande för myndigheter och enskilda”

NEJ

JA

JA

”1 allmänna termer bestämd personkrets”

JA

NEJ

NEJ

RIKSDAGENS

FÖRSVARSUTSKOTT

Utdrag ur

PROTOKOLL 1985/86:10 Sammanträdesdag 1985-12-05 Sammanträdestid: 10.30-11.05 Närvarande: se bilaga 1

BoU 1986/87:1 Bilaga 6

Föll: protokollsutdrag -

4§

Prop. 1985/86:1 om ny plan- och bygglag (PBL) tas upp till slutligt ställningstagande. I yttrande över prop. 1985/86:3 om lag om hushållning med naturresurser m. m. (FöU 1985/86:4 y) har försvarsutskottet kommenterat principen att det i den fredstida samhällsplaneringen skall tas hänsyn även till totalförsvarets intressen. Med hänvisning härtill beslutar utskottet att avstå från att lämna yttrande till bostadsutskottet över PBL. Sin uppfattning om 3 kap. 3 § i PBL framför utskottet i stället genom överlämnande av protokollsutdrag.

Enligt 3 kap. 3 § andra stycket i regeringens förslag till plan- och bygglag skall uppvärmningssystemet i byggnader som innehåller bostäder eller arbetslokaler i skälig utsträckning utformas så att skilda energislag som är lämpliga från allmän energisynpunkt kan användas utan omfattande ändringar. Enligt försvarsutskottets mening bör bestämmelsen vara sådan att även energislagens lämplighet från försörjningsberedskapssynpunkt beaktas vid utformningen. Ett uppvärmningssystem för el eller för ett energislag som är i huvudsak importerat bör alltså, om det är möjligt att förbereda för övergång till uppvärmning med ett annat energislag, utformas så att det utan omfattande ändringar kan utnyttjas för inhemska fasta bränslen.

Protokollet i denna del förklaras justerat omedelbart.

Vid protokollet S. Lindow

Rätt utdraget intygar: Britta Wredenberg

343 Socialutskottets yttrande 1985/86:1 y

BoU 1986/87:1

Bilaga 7

SoU 1985/86:1 y

om förslag till ny plan- och bygglag (prop. 1985/86:1)

Till bostadsutskottet

Bostadsutskottet har berett socialutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1985/86:1 med förslag till ny plan- och bygglag jämte

dels de under den allmänna motionstiden 1985 väckta motionerna 1984/ 85:664 av Sten Svensson m. fl. (m), 783 av Knut Billing m. fl. (m), 1478 av Bengt Lindqvist (s), 2135 av Ingvar Björk (s) och Börje Nilsson (s), 2152 av Kjell A. Mattsson m. fl. (c), såvitt avser yrkande 5, 2217 av Tage Sundkvist m. fl. (c), 2319 av Karin Andersson m. fl. (c), 2674 av Christer Eirefelt (fp), 2676 av Margit Gennser (m) och Margareta Gard (m), 2684 av Ivar Virgin (m) och Lars Hjertén (m), 2707 av Ulf Adelsohn m. fl. (m), såvitt avser yrkande 20, och 2801 av Bengt Westerberg m. fl. (fp), såvitt avser yrkande 10 och 12,

dels de med anledning av propositionen väckta motionerna 1985/86:66 av Ulf Adelsohn m. fl. (m), 67 av Allan Ekström (m), 68 av Ove Karlsson m. fl. (s), 69 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c), 70 av Leif Olsson (fp), 71 av Iréne Vestlund (s), 72 av Gunnel Liljegren (m), 73 av Lars Werner m. fl. (vpk), 74 av Birgitta Hambraeus (c), 75 av Birgitta Hambraeus (c), 76 av Britta Bjelle (fp), 77 av Margareta Persson (s) och Bo Nilsson (s), 78 av Kjell A. Mattsson m. fl. (c), 79 av Kjell A. Mattsson m. fl. (c) och 80 av Bengt Westerberg m. fl. (fp).

Socialutskottet tar i yttrandet upp frågor om tillgänglighet/handikappanpassning av byggnader och den yttre miljön, förebyggande av allergiska reaktioner, handikapporganisationernas ställning samt socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen.

Utskottet

Propositionen

I propositionen läggs fram förslag om en ny plan- och bygglag (PBL) som skall ersätta bl. a. byggnadslagen (1947:385), byggnadsstadgan (1959:612) och lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. Förslaget bygger i väsentliga delar på principerna i gällande rätt men innebär en genomgripande systematisk omarbetning av dagens lagstiftning samt en förenkling och modernisering av regelsystemet.

344 Lagförslaget gäller dels planläggning av mark och vatten, dels byggande.

I lagförslagets inledande paragraf (1 kap. 1 §) anges att bestämmelserna syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.

Alla kommuner föreslås ha en översiktsplan som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen kan fördjupas för olika delområden. Översiktsplanen skall ange grunddragen i användningen av mark- och vattenområden i kommunen. Planen skall också ange riktlinjer för bebyggelseutvecklingen. Den har dock ingen bindande verkan vid prövning av enskilda ärenden om bygglov.

När översiktsplanen upprättas eller ändras skall kommunen samråda med bl. a. länsstyrelsen och andra intressenter. Samrådet syftar till utbyte av information och synpunkter under pågående planarbete. Resultatet av samrådet skall redovisas i en samrådsredogörelse. Planen antas av kommunfullmäktige.

Områdesbestämmelser skall enligt förslaget kunna antas bl. a. om kommunen vill säkerställa syftet med översiktsplanen inom ett begränsat område.

Dagens stadsplan och byggnadsplan föreslås ersatt av en enda plan, detaljplan. 1 den skall olika områdens huvudändamål anges, dvs. allmänna platser, kvartersmark osv. Även andra inslag i miljön än byggnader kan regleras i detaljplan, t. ex. idrotts- och rekreationsanläggningar m. m.

Vid upprättandet av detaljplan skall kommunen samråda med länsstyrelsen, fastighetsbildningsmyndigheten samt berörda kommuner. Sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av förslaget skall beredas tillfälle till samråd (5 kap. 20 §). Detsamma gäller myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget.

Detaljplan antas av kommunfullmäktige med viss möjlighet till delegation beträffande planer som inte är av större vikt.

I ett särskilt kapitel (2 kap.) anges de allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse. Enligt 2 kap. 1 § skall planläggning ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling och ger förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö. De hänsyn som skall tas vid utformning av .miljön inom områden med samlad bebyggelse anges i kapitlets 4 §. Bl. a. skall beaktas möjligheterna för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att använda området (2 kap. 4 § 5 p.).

Kraven på byggnader anges i 3 kap. Bl. a. föreslås ett generellt krav på att nya byggnader skall anpassas till den omgivande miljön (1—2 §§). De hygieniska kraven framgår av 5 §. Där anges att byggnader skall ge möjlighet till trevnad, god hygien, en god arbetsmiljö och ett tillfredsställande inomhusklimat.

Gällande krav på tillgänglighet/handikappanpassning har med viss skärpning förts över till de nya bestämmelserna. 1 7 § anges att bostäder, arbetslokaler och lokaler till vilka allmänheten har tillträde skall vara tillgängliga för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Om

det behövs skall byggnaderna vara försedda med hiss e. d. Undantag från kravet på hiss görs för bostäder med färre än tre våningsplan. Huset skall dock byggas så att hiss eller annan lyftanordning kan installeras utan svårighet.

Undantag från tillgänglighetskraven får medges för en- och tvåbostadshus om det är befogat med hänsyn till terrängen, samt för arbetslokaler om det är befogat med hänsyn till arten av den verksamhet som skall bedrivas där. Reglerna om tillgänglighet gäller inte heller fritidshus (9 §).

Vid till- och ombyggnad skall byggnaden i princip uppfylla samma krav på tillgänglighet som vid nybyggnad (3 kap. 10 §). Hänsyn skall dock tas till byggnadens förutsättningar. Kommunen kan vidare, såvitt gäller ombyggnader, i områdesbestämmelser eller detaljplan ställa lägre krav, om bebyggelsen inom området som helhet ändå får långsiktigt godtagbara egenskaper. För ombyggnad förutsätts särskilda föreskrifter komma att meddelas med stöd av PBL. Andra ändringar av byggnader än om- och tillbyggnad skall utföras så att de i skälig utsträckning uppfyller kraven.

När det gäller tonner och allmänna platser anges i 3 kap. 15 § bl. a. att det skall tillses att tomter som tas i anspråk för bebyggelse kan användas av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, om det inte är obefogat med hänsyn till bl. a. terrängen. Detta är en utvidgning av kravet på tillgänglighet i förhållande till nuvarande bestämmelser. Beträffande allmänna platser och områden för andra anläggningar skall kraven för tomter tillämpas i skälig utsträckning (3 kap. 18 §).

Bestämmelser om bygglov m. m. finns i 8 kap. De åtgärder som kräver bygglov uppräknas i I —7 §§. I 8 och 9 §§ finns bestämmelser om s. k. rivningslov och marklov.

Skyldigheten att söka bygglov skall enligt förslaget kunna varieras genom kommunala beslut. Kommunen skall under vissa förutsättningar kunna besluta att vissa åtgärder inom områden utan detaljplan får utföras utan bygglov, bl. a. komplementbyggnader och mindre tillbyggnader. För områden med detaljplan kan kommunerna i planen besluta att enklare fritidshus m. m. får uppföras eller byggas till utan lov.

I 13 kap. finns bestämmelser om överklagande. Beslut om översiktsplan skall enligt förslaget kunna överklagas genom kommunalbesvär. Beslut om detaljplan, områdesbestämmelser, bygglov m. m. skall kunna överklagas till länsstyrelsen genom s. k. förvaltningsbesvär. Kretsen av principiellt besvärsberättigade vid beslut om detaljplan etc. vidgas till att omfatta alla boende inom det område som berörs av planen samt organisation av hyresgäster. Rätten att överklaga är dock begränsad till sakägare som senast under utställningstiden skriftligen framfört synpunkter som inte tillgodosetts.

PBL skall enligt förslaget träda i kraft den 1 januari 1987.

I motionerna 1985/86:66 av Ulf Adelsohn m.Jl. (m). 69 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c) och 80 av Bengt Westerberg m. fl. (fp) har yrkats avslag på propositionen i dess helhet.

Socialutskottet behandlar i det följande endast propositionen och motionerna i de delar som rör utskottets beredningsområde. Utskottet går sålunda inte in på det principiella ställningstagandet till lagförslaget i dess helhet.

Tillgänglighet/handikappanpassning av byggnader

Flera motioner tar upp frågan om tillgänglighet/handikappanpassning av byggnader.

I motion 1985/86:77av Margareta Persson och Bo Nilsson (håda s) anförs bl. a. att det är en förutsättning för att människor med olika funktionsnedsättningar skall kunna fungera i samhället att bostäder, offentlig miljö, arbetsplatser och utemiljö är tillgängliga. Utan tillgänglighet blir funktionsnedsättningarna till betydande handikapp. Isolering, ensamhet och ett stort beroende blir följden. Motionärerna yrkar därför att PBL:s krav på tillgänglighet skärps på flera punkter. Det stora problemet uppstår enligt motionärerna vid ombyggnad. Man yrkar här att 3 kap. 10 § ändras så att tillgänglighetsaspekterna beaktas i högre utsträckning (yrkande 5). Kommunens möjlighet att göra avsteg från tillgänglighetskravet om området som helhet får godtagbara egenskaper vill motionärerna ha preciserad. Områdesplanerna bör brytas ned kvartersvis så att inte avsteg från tillgänglighet skall kunna göras i för stora områden (yrkande 6). I samma motion yrkas vidare att fastighetsägare skall kunna ersättas av kommunen om det blir uppenbart oskäliga kostnader vid krav på handikappanpassning. Det exempel som ges är att kommunen ställer krav på hiss (yrkande 7). Man vill också ha ökade tillgänglighetskrav på fritidshus (yrkande 4).

I motion 1985/86:73 av Lars Wernerm.Jl. fv^/:jyrkasatt3kap. 7 §ändrasså att hiss eller annan lyftanordning skall installeras även i bostadshus med två våningsplan, och inte som nu bara i hus med tre eller flera plan (yrkande 8). Förslaget att endast förbereda för hiss anser motionärerna vara en halvmesyr. Motionärerna understryker vidare behovet av närmare föreskrifter bl. a. vad gäller orienterbarhet (yrkande 5 delvis). Man vill också att möjligheten till avsteg från kravet på tillgänglighet vid ombyggnad endast skall få utnyttjas ytterst restriktivt (yrkande 6). Bestämmelserna i 3 kap. 10 § om tillbyggnader och ombyggnader m. m. föreslås ändrade på flera punkter. Enligt motionen bör föreskrivas att ombyggnader skall utföras så att stor hänsyn tas till byggnadens brukare (yrkande 9 a). Möjligheten för kommunen att sänka kraven inom ett område i det fall att området ändå får långsiktigt godtagbara egenskaper, bör enligt motionen utgå (yrkande 9 b). I samma motion yrkas också att kommunen skall ha möjlighet att ställa krav på åtgärder för att öka tillgängligheten även när ombyggnad inte planeras (yrkande 9 c).

1 propositionen anförs bl. a. (s. 232 f.) att en miljö som är tillgänglig för alla är ett självklart mål för samhällsbyggandet. Krav bör ställas att varje bostadslägenhet skall kunna nås av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Beträffande ombyggnad måste man dock enligt propositionen (s. 237 f.) ta hänsyn även till ytterligare två aspekter förutom tillgänglighet. Den ena är att förnyelsen måste ske på sådant sätt att den redan byggda miljöns värden beaktas. Den andra är att kraven måste vägas mot de resurser som kan sättas in för förnyelsen av byggnader. Vilka egenskaper som behövs betingas också av förhållandena inom det område där byggnaden är belägen. Bedömningen bör enligt propositionen göras med utgångs -

BoU 1986/87:1

Bilaga 7

So U 1985/86:1 y

punkt från vad man vill uppnå med bebyggelsen som helhet inom området. En sådan avvägning mot områdets behov kan bara göras av kommunen. Det är också kommunen som måste ta ansvar för och formulera målen för ett område som behöver förnyas. Det föreslås därför att kommunen får möjlighet att ställa lägre krav än vad som generellt gäller. En förutsättning är att bebyggelsen inom området ändå får långsiktigt godtagbara egenskaper.

Riksdagen har tidigare behandlat frågan om tillgänglighet/handikappanpassning. 1 bostadsutskottets betänkande BoU 1984/85:13 anfördes bl. a. (s. 36) att betydelsen av att öka tillgängligheten i bostadsområden och i samhället i övrigt torde vara obestridd. Olika åtgärder har vidtagits från samhällets sida för att göra det möjligt för personer med funktionsnedsättningar att leva ett så självständigt liv som möjligt. Tillgång till hiss i flervåningshus angavs vara av central betydelse för att tillgodose tillgänglighetskraven. Man betonade dock att det var av stor vikt att bostadsområdet ses som en helhet där även andra åtgärder måste vidtas.

Socialutskottet delar den grundsyn som kommer till uttryck i motionerna, nämligen att kraven på tillgänglighet och handikappanpassning av byggnader bör tillgodoses så långt det är praktiskt och ekonomiskt möjligt. Som framgår av propositionen är det dock ofrånkomligt att också ta andra hänsyn, vilka kan komma i konflikt med tillgänglighetskraven. En äldre miljö kan sålunda vara svår att anpassa på ett sätt som uppfyller moderna krav utan att den ursprungliga karaktären går förlorad. Ett annat problem är att kostnaderna för anpassning framför allt vid ombyggnad kan bli orimligt höga med hänsyn till de fördelar som uppnås. Även vid nybyggnad kan det i vissa fall te sig tekniskt och ekonomiskt orimligt att kräva att alla lokaler skall vara tillgängliga för rörelsehindrade. Det gäller t. ex. kravet i vpk-motionen (yrkande 8) om hiss i alla tvåvåningshus. En avvägning mellan sådana olika hänsyn är ofrånkomlig. Enligt utskottets mening har man i propositionen gjort en balanserad avvägning mellan alla de olika intressen som här gör sig gällande. Det är knappast möjligt att nu komma längre i fråga om lagreglerade krav på handikappanpassning. Utskottet vill emellertid framhålla att hänsynen till rörelsehindrade, syn- och hörselskadade samt andra med olika former av handikapp bör ingå som ett självklart led vid bedömningen av alla frågor om bygglov.

Utskottet avstyrker med hänvisning till det anförda motion 1985/86:73 (vpk) såvitt avser yrkandena 5 i här aktuell del, 6, 9 a och 9 b samt motion 1985/86:77 (s) såvitt avser yrkandena 5 och 6.

Beträffande förslaget i vpk-motionen om att kommunen skall kunna ställa krav på åtgärder för att åstadkomma tillgänglighet även när ombyggnad ej planeras, vill utskottet erinra om vad som anförs i propositionen (s. 244) om att byggnadslagstiftningen i princip inte bör ha tillbakaverkande kraft. 1 propositionen erinras samtidigt om de möjligheter som finns enligt bostadssaneringslagen (1973:531) att ålägga en ägare av hyreshus med bostadslägenheter att rusta upp lägenheterna till viss minimistandard. Med stöd av arbetsmiljölagen (1977:1160) kan förbättringsåtgärder krävas beträffande arbetslokaler. Vissa krav som för närvarande återfinns i byggnadsstadgan kommer till uttryck även i förslaget till PBL. Bostadsministern konstaterar i

anslutning härtill (s. 245) att ytterligare krav på förbättringar måste prövas BoU 1986/87:1

mot bakgrund av bl. a. mycket ingående samhällsekonomiska och finansi- Bilaga 7

ella överväganden. Utskottet ansluter sig till propositionens bedömning Soll 1985/86:1 y

och avstyrker således motionen i här aktuell del (yrkande 9 c). Inte heller kan utskottet biträda förslaget i motion 1985/86:77 (s) om att fastighetsägare i dylika fall skulle ha ersättning av kommunen (yrkande 7).

När det gäller tillgänglighetskraven på fritidshus som tas upp i motion 1985/86:77 (s) yrkande 4, vill utskottet erinra om att fritidshus som ingår i en större anläggning av typ stugby inte avses bli undantagna från de allmänna kraven på tillgänglighet. Vad som avses är således enskilda fritidshus, ofta byggda av ägaren i egen regi. Även i dessa avseenden skulle det föra alltför långt att uppställa långtgående generella krav. Ägarens önskemål bör i sådana fall bli avgörande. Den som vill avstå från bekvämligheter för att få ett enklare fritidshus till en rimlig kostnad bör kunna få göra det. Vad som i motionen anförs om uthyrning av fritidshus föranleder inte till annan bedömning. Utskottet avstyrker således motionen även i här aktuell del.

Utöver i de nu behandlade motionerna tas frågor om byggnaders tillgänglighet upp också i motionerna 1984/85:2152 (yrkande 5) och 2217 (håda c). Utskottet konstaterar att dessa motioner avgivits under den allmänna motionstiden 1985 i avvaktan på det kommande förslaget till PBL.

De påkallar nu inget särskilt uttalande av riksdagen.

Tillgänglighet i den yttre miljön

Frågan om tillgänglighet i den yttre miljön tas upp i tre motioner.

1 motion 1984/85:1478av Bengt Lindqvist (s)anförs att motions- och rekreationsintresset domineras av verksamhet i utemiljö. För att även handikappade skall kunna utnyttja samhällets rekreationsutbud bör också den yttre friluftsmiljön — skidspår, joggingslingor, promenadvägar, bryggor och badstränder m. m. — omfattas av bestämmelserna om tillgänglighet.

1 motion 1984/85:2135 av Ingvar Björk och Börje Nilsson (båda s) anförs att för personer med funktionsnedsättningar stora problem uppstår när de skall förflytta sig i samhället. Integrering av människor med handikapp förutsätter en genomtänkt planering. Brister i en länk av kedjan av åtgärder medför svårigheter och ökade kostnader i form av t. ex. ledsagarservice och färdtjänst. Motionärerna vill att tillgängligheten i den yttre miljön skall säkerställas genom lagstiftning.

I den tidigare nämnda motion 1985/86:77(s) anförs att nästan all handikappanpassning i vårt samhälle har åstadskommits med föreskrifter. 1 motiveringen till 2 kap. 4 § 5 p. i lagförslaget står att bebyggelsemiljön skall utformas med hänsyn till möjligheterna för handikappade att använda området. Detta bör följas av föreskrifter för den yttre miljön (yrkande 1). En precisering bör enligt motionärerna också göras av 3 kap. 14 §, så att idrottsplatser och liknande görs tillgängliga (yrkande 8).

1 förslaget till PBL utökas kraven på tillgänglighet i den yttre miljön. 1 nuvarande lagstiftning finns krav att det skall vara möjligt att ta sig över tomten till de byggnader som finns. Kravet utökas nu till att avse tomten som sådan (prop. s. 233 f.). Bl a. skall ytor för lek och utevistelse kunna

användas av personer med funktionsnedsättningar. Människor som har BoU 1986/87:1

svårt att gå, äldre synskadade, rullstolsbundna, föräldrar med barnvagn Bilaga 7

m. fl., har svårt att ta sig till affärer och busshållplatser därför att den yttre SoU 1985/86:1 y

miljön är dåligt anpassad till deras behov. Enligt propositionen är det ofta

mycket enkla åtgärder som behövs, t. ex. att gångvägar görs släta och halk säkra

eller att räcken sätts upp.

Allmänna bestämmelser om tillgänglighet i den yttre miljön finns främst i 3 kap. 15 § PBL. I propositionen anförs (s. 525) att kravet att en tomt skall kunna användas av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga måste tillämpas med beaktande av platsens eller anläggningens ändamål.

Som allmän plats avsätts många gånger sådan mark som är svår att bebygga eller som man på grund av naturförutsättningarna vill bevara. Det kan t. ex. vara bergiga partier med stora höjdskillnader. För sådan mark är det enligt propositionen inte rimligt att kräva åtgärder för att den skall kunna nyttjas av personer med nedsatt rörlighet eller orienteringsförmåga. Däremot är det befogat att anlagda parker och torg anordnas så att de kan fungera för alla människor. I propositionen erinras vidare om att många anläggningar bygger på att man utnyttjar naturförutsättningarna på platsen, t. ex. slalombackar och golfbanor. Inte heller i dessa fall anses det skäligt att ställa de allmänna kraven på tillgänglighet.

Enligt 8 kap. 2 § krävs vidare bygglov för bl. a. idrotts- och campingplatser, friluftsbad m. m. om inte kommunen föreskrivit annorlunda enligt 5 §. I sådana fall kommer samma regler om tillgänglighet att gälla som för byggnader (3 kap. 14 §). Enligt propositionen finns t. ex. skäl att ställa krav att åskådarplatser i lämplig omfattning görs tillgängliga för handikappade.

Frågan om anpassning av den yttre miljön har behandlats tidigare av riksdagen. I betänkandet BoU 1984/85:24 anförde bostadsutskottet bl. a. att en anpassning enbart av bostaden och utrymmen i anslutning till den inte är tillräckligt för att ge förutsättningar för ett självständigt boende (s.

17). Även närmiljön måste göras tillgänglig för personer med funktionsnedsättningar. Bostadsutskottet tillstyrkte i anslutning härtill ett förslag av regeringen om införande av statligt bidrag för tillgänglighetsskapande åtgärder på kvartersmark, vilket godtogs av riksdagen (rskr. 1984/85:347).

Utskottet delar motionärernas uppfattning om det angelägna i att den yttre miljön så långt möjligt görs tillgänglig för alla och i att stor hänsyn tas till framkomligheten vid planering av olika fritids- och rekreationsanläggningar. Propositionen ger uttryck åt samma syn.

Reglerna i 3 kap. 14 § i lagförslaget är mycket långtgående. Paragrafens ordalydelse motsägs dock i viss mån av motiveringen (se bl. a. s. 515 och 525). Utskottet delar därför uppfattningen att innebörden av denna bestämmelse behöver klargöras.

Utskottet anser det i övrigt inte möjligt att gå längre än propositionen med hänsyn till de avvägningar som alltid måste göras vid planering och byggande. Självklart bör handikappanpassning ske när det finns ett befogat intresse därav och erforderliga åtgärder kan genomföras utan alltför stor olägenhet eller kostnad. Den ökade medvetenheten på detta område bör dessutom leda till att man allmänt mera uppmärksammar olika sätt att

underlätta för handikappade. Som anförs i propositionen är det ofta myc- BoU 1986/87:1

ket enkla åtgärder som behövs. Bilaga 7

Utskottet avstyrker med hänvisning till det anförda samtliga här aktuella Soll 1985186:1 y

motionsyrkanden.

Allergiska reaktioner

I motion 1985/86:77(s) anförs att användningen av en mängd nya material vid byggande har utlöst allergiska reaktioner hos många människor. Material som kan medföra allergiska besvär bör enligt motionärerna inte få användas om det finns andra likvärdiga material att tillgå (yrkande2). Motionärerna anför vidare att en allergisk persons möjlighet att vistas i en olämplig lokal kan vara lika obefintlig som möjligheten för en rörelsehindrad att gå i en trappa. 1 motionen yrkas därför att 3 kap. 7 § skall tolkas så att med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga skall avses även allergi (yrkande 3).

I motion 1985/86:73 (vpk) anförs att till de kvalitetskrav som bättre måste preciseras i PBL bl. a. hör byggmaterial som är bra från allergisynpunkt (yrkande 5 delvis).

Enligt 3 kap. 5 § i lagförslaget skall byggnader bl. a. ge möjlighet till god hygien. Med god hygien avses enligt propositionen (s. 489) i första hand att risk för sjukdom eller ohälsa som orsakas av byggnaden skall begränsas.

Kravnivån bör bestämmas med utgångspunkt från begreppet sanitär olägenhet i hälsoskyddslagstiftningen och från vad som är tekniskt och ekonomiskt möjligt.

I propositionen anförs vidare att byggnader i möjligaste mån skall fungera väl även för personer med allergiska besvär. Samtidigt påpekas att kunskaperna i dag är bristfälliga om olika materials inverkan på personer med anlag för allergiska besvär eller med redan utvecklad allergi. På detta område pågår forsknings- och utvecklingsarbete. Vid bedömningen av vad som är sanitär olägenhet bör hänsyn tas till personer som är något känsligare än normalt på samma sätt som vid bedömning av vad som är sanitär olägenhet enligt hälsoskyddslagen (1982:1080). Om material används som kan väntas medföra besvär för vissa personer, men tekniskt eller ekonomiskt likvärdig ersättning inte finns, bör enligt propositionen sådana material anbringas så att de lätt kan bytas ut.

Socialutskottet har flera gånger behandlat frågan om allergi, senast i betänkandet SoU 1984/85:22. Utskottet framhöll då (s. 23) ånyo angelägenheten av att man gör allt som rimligen kan krävas för att olägenheter för personer med allergiska/astmatiska besvär skall elimineras eller i vart fall så långt möjligt minskas. Utskottet betonade också behovet av ökad kunskap om sjukdomarnas uppkomst. Bostadsutskottet har också behandlat denna fråga. I betänkandet BoU 1984/85:19 anfördes bl. a. (s. 11) att det är angeläget att överkänslighetsframkallande ämnen i minsta möjliga grad används i byggandet. Enligt bostadsutskottets uppfattning skulle den forskning som pågår komma att skapa möjlighet att bedöma olika tillverkningsmetoder. Bostadsutskottet förutsatte att de nya rönen kommer att påverka normgivningen på området.

Socialutskottet vill här erinra om de många olika typer av allergi som BoU 1986/87:1

finns. Vad som är harmlöst för en allergiker kan vara besvärande eller Bilaga 7

skadligt för en annan. Det går därför inte att finna en enkel och enhetlig SoU 1985186:1 y

lösning på dessa problem. De riktlinjer som ges i propositionen ligger enligt utskottets uppfattning väl i linje med vad riksdagen tidigare uttalat. Den utveckling och forskning som pågår kan ge underlag för mera specificerade krav. När det finns fullgoda ersättningsmaterial att tillgå bör sådana självfallet användas om det inte ter sig helt orimligt med hänsyn till byggnadens användning. Utskottet avstyrker med det anförda motion 1985/86:73 (vpk) yrkande 5 i motsvarande del samt motion 1985/86:77 (s) yrkande 2.

Beträffande frågan om tolkningen av uttrycket ”nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga” i 3 kap. 7 § måste konstateras att det skulle strida mot ordalydelsen att därmed förstå även allergi. Utskottet anser det inte heller möjligt att uppställa ett generellt krav på att alla bostäder, arbetslokaler etc. skall vara byggda så att de inte kan framkalla allergiska besvär. Som föreslås i propositionen bör således frågor om byggnadsmaterials betydelse för hälsan hänföras till 3 kap. 5 § och bedömas med utgångspunkt från begreppet sanitär olägenhet. Utskottet avstyrker med hänvisning till det anförda även yrkande 3 i motion 1985/86:77 (s).

Handikapporganisationernas ställning

I motion 1985/86:68av Ove Karlsson m. fl. Zrjbehandlas samrådet vid planläggning. I motionen anförs bl. a. att det är nödvändigt att man genom debatt och information får fram ett så fullständigt beslutsunderlag som möjligt. Det kan endast nås om samråd sker med kommunmedlemmarna i allmänhet, men också med olika intresseorganisationer. Speciellt viktigt är att överlägga med de handikappades organisationer. Det skulle säkert vid många tillfällen både förenkla och förbilliga det framtida byggandet. Motionärerna vill därför ha obligatoriskt samråd med de handikappades organisationer i samband med bygg- och planarbetet i kommunerna.

Jämfört med nuvarande regler föreslås i PBL en utökad skyldighet för kommunen att samråda när planer upprättas. Enligt propositionen bör formerna för samrådet inte lagregleras utan anpassas till de förutsättningar som råder i olika situationer. Enligt 4 kap. 3 § skall kommunen bereda alla som har ett väsentligt intresse av en översiktsplan tillfälle till samråd. Motsvarande bestämmelse finns beträffande detaljplan i 5 kap. 20 §.

1 propositionen (s. 536) anförs i anslutning till 4 kap. 3 § att med ”andra som har ett väsentligt intresse av planförslaget” avses bl. a. intresseorganisationer, natur- och friluftsorganisationer, handikapporganisationer, fackliga organisationer på distriktsnivå m. fl. Avser planförslaget ett begränsat område kan det enligt propositionen vara skäl att samråda med t. ex. vägförening, villaägarförening, Hem och skola, lokala miljögrupper m. fl. I propositionen framhålls att kommunen från fall till fall bör avgöra vilken omfattning samrådet skall ha och anpassa formerna för samrådet därefter.

Kommunen behöver inte heller gå ut till var och en av intressenterna med information. Däremot skall kommunen vara verksam för att det hålls samrådsmöten.

Utskottet ansluter sig till den lösning som föreslås i propositionen, nämli- BoU 1986/87:1

gen att det bör ankomma på resp. kommun att från fall till fall avgöra Bilaga 7

omfattning och former för samrådet. Utskottet vill tillägga att det finns Soll 1985186:1 y

många olika organisationer som har angelägna intressen att bevaka i samband med planläggningen av markanvändning och byggande. Utskottet anser det inte möjligt att generellt bestämma vilket inflytande handikapporganisationerna bör ha jämfört med andra intressenter. Utskottet utgår från att kommunerna regelmässigt bereder de lokala handikapporganisationerna tillfälle till samråd i alla mera betydande planfrågor. Formerna får emellertid bestämmas av kommunen. Utskottet avstyrker sålunda motion 1985/

86:68 (s).

I motion 1985/86:77 (s) anförs att det i vissa situationer måste vara möjligt för en handikapporganisation på orten att överklaga ett ärende från allmän tillgänglighetssynpunkt, t. ex. beträffande allmänna byggnader. Det yrkas därför att en precisering sker så att dessa handikapporganisationer i vissa fall skall ha möjlighet att anföra besvär (yrkande 9).

Enligt lagförslaget överklagas vissa beslut, bl. a. om översiktsplan, genom kommunalbesvär (13 kap. 1 §). Kommunalbesvär innebär att beslutet bara kan prövas i de avseenden som anges i 7 kap. I § kommunallagen (1977:179), däremot inte i vad avser dess allmänna lämplighet. Besvärsberättigade är, om inte annat föreskrivits, endast den som är medlem av kommunen. I propositionen anförs (s. 810 f.) att de besvärsgrunder som främst torde komma i blickfånget när det gäller översiktsplaner är att beslutet inte har kommit till i laga ordning eller att det överskrider kommunfullmäktiges befogenhet.

Andra beslut av kommunfullmäktige och kommunala nämnder än de som avses i 1 § får enligt 13 kap. 2 § överklagas genom besvär hos länsstyrelsen, s. k. förvaltningsbesvär. Det gäller sålunda bl. a. beslut om detaljplan, områdesbestämmelser samt bygglov. Av motion 1985/86:77 (s) framgår att det är lagförslagets avgränsning av rätten att anföra förvaltningsbesvär som avses med yrkandet.

Förvaltningsbesvär skiljer sig från kommunalbesvär genom att bevärsmyndigheten även kan pröva beslutets lämplighet. Vad gäller frågor om besluts överklagbarhet, rätten att anföra besvär m. m. gäller vid förvaltningsbesvär reglerna i förvaltningslagen (1971:290), i den mån inte specialbestämmelser har givits. Enligt 11 § förvaltningslagen får talan mot sådant beslut av myndighet som kan överklagas genom besvär föras av den som beslutet angår, om det gått honom emot. En omfattande rättspraxis finns beträffande innebörden av uttrycken ”den som beslutet angår” och att beslutet "gått honom emot”.

I förslaget till PBL har man anknutit till förvaltningslagens bestämmelser om besvärsrätt. I propositionen, som i denna del bygger på lagrådets yttrande, anförs (s. 822) att bestämmelser om vem som är besvärsberättigad kan avvaras på grund av att det av allmänna grundsatser, som har utbildats i praxis, följer vem som får överklaga beslut. Grundtanken kommer till uttryck i 11 § förvaltningslagen. Att exakt bestämma kretsen av besvärsberättigade med ledning av uttrycket "den som beslutet angår” låter sig av natur -

23 Riksdagen 1986187.19 sami. Nr 1

liga skäl ofta inte göra. De beslut enligt PBL där det kan vara vanskligt att avgöra kretsen besvärsberättigade är beslut i planärenden. Här ger emellertid, enligt propositionen, bestämmelser om förfarandet god vägledning. I det sammanhanget nämns 5 kap. 30 §, vari regleras bl. a. till vem beslut med fullföljdshänvisning skall sändas. Dessa adressater får enligt propositionen anses saklegitimerade. I 5 kap. 30 § anges att beslut med fullföl jdshänvisning skall sändas bl. a. till ”sakägare, bostadsrättshavare, hyresgäster och boende, samt sådan organisation som avses i 25 § första stycket 2" (dvs. vederbörande hyresgästförening).

Med anledning av motionsyrkandet om att handikapporganisationer på orten skall ha rätt att anföra besvär, kan konstateras att en sådan rätt enligt allmänna förvaltningsrättsliga grunder sällan torde föreligga. Ideella föreningar har i praxis som regel inte ansetts ha besvärsrätt i fråga om beslut som rör en eller flera medlemmar personligen. En representativ organisation kan dock ibland framstå som en naturlig företrädare för medlemmarna i allmänhet och har då undantagsvis tillerkänts besvärsrätt. Om man vill säkerställa att t. ex. handikapporganisationer skall kunna anföra besvär torde deras ställning på ett eller annat sätt böra markeras i lagen på det sätt som skett beträffande hyresgästorganisationer (se 5 kap. 25 och 30 §§).

Socialutskottet vill understryka det angelägna i att handikappsynpunkterna kommer fram under beredningsarbetet med varje ny plan. Som utskottet ovan anfört bör det emellertid ankomma på kommunen att avgöra omfattning och samråd för att få erforderlig kontakt med bl. a. handikapporganisationer. Det är enligt utskottets mening i första hand genom ett sådant samråds- och informationsförfarande som synpunkter bör inhämtas. Att ge handikapporganisationer en särställning vad gäller besvärsrätt framför t. ex. pensionärsföreningar, Hem och skola osv. anser utskottet inte motiverat. Det är också angeläget att den besvärsberättigade kretsen inte görs för vid (jfr prop. s. 359). Utskottet v ill även erinra om propositionens uttalande (s. 363) om att det är lämpligt att när några år har gått från PBL:s ikraftträdande utvärdera konsekvenserna av den besvärsberättigade kretsens omfattning. Utskottet avstyrker sålunda motion 1985/86:77 (s) yrkande 9.

Utskottet vill i sammanhanget nämna att frågan om besvärsrättens omfattning också berörs i motion 1985/86:80 av Bengt Westerberg m. 11. (fp). I motiveringen till yrkande 3 k anförs att det inte finns anledning att begränsa besvärsrätten när det gäller organisationer till att endast omfatta hyresgästorganisationer. 1 anslutning härtill föreslås viss ändring av 5 kap. 25 §.

Utskottet konstaterar att en ändring av det slag som föreslås i fp-motionen — vilken tekniskt även rör 5 kap. 30 § — skulle innebära ökade besvärsmöjligheter också för handikapporganisationerna. Från de synpunkter socialutskottet har att beakta finns emellertid ingen anledning till uttalande i fråga om den allmänna avgränsningen av besvärsberättigade i planärenden.

BoU 1986/87:1

Bilaga 7

Soll 1985186:1 y

354 Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen

Förutom de nu behandlade frågorna finns det ytterligare en aspekt på PBL som socialutskottet önskar aktualisera, nämligen socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen.

I 5 § socialtjänstlagen (1980:620, senast ändrad 1985:395) anges att socialtjänsten skall medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen. I 7 § anges att socialnämndens medverkan skall bygga på nämndens sociala erfarenhet och särskilt syfta till att påverka utformningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen. Nämnden skall också verka för att offentliga lokaler och allmänna kommunikationer blir lätt tillgängliga för alla.

I hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, senast ändrad 1985:570) anges bl. a. att hälso- och sjukvården skall arbeta för att förebygga ohälsa (2 b §). I 8 § föreskrivs att landstingskommunen i planeringen av hälso- och sjukvården skall samverka med samhällsorgan, organisationer och enskilda.

I propositionen till PBL hänvisas (s. 112) till propositionen (1979/80:1) om socialtjänsten i fråga om vad som bör inrymmas i en god social miljö. Bostadsministern ställer sig bakom de strävanden som angavs i socialtjänstpropositionen. Han anser att de delmål som är uppställda för socialtjänsten kan utgöra grund för tillämpningen av bestämmelsen i 2 kap. 1 § PBL om att planläggningen skall skapa förutsättning för en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö. Bostadsministern betonar också vikten av att bestående samverkansformer mellan berörda samhällsorgan utvecklas i enlighet med intentionerna bakom socialtjänstlagen och hälsooch sjukvårdslagen.

1 propositionen (s. 433) anvisas översiktsplanen som ett samordningsinstrument i den kommunala verksamhetsplaneringen. Beslut om bl. a. bostadsförsörjningsprogram, program för barntillsyn, äldreomsorg och annan social omvårdnad bör i den mån besluten har anknytning till markanvändningsfrågor sammanvägas i översiktsplanen. Samordning med kommunens ekonomiska planering är också nödvändig. Översiktsplanen bör enligt propositionen bli ett underlag för fördelning av resurser av olika slag i både tid och rum.

Hur samrådet i samband med utarbetande av översiktsplan skall ske är som tidigare nämnts inte reglerat i lagförslaget. Propositionen har sålunda valt att överlämna till den enskilda kommunen att bestämma samrådets omfattning och utformning. Utskottet har i det föregående ställt sig bakom denna lösning. Utskottet vill dock understryka att ett stort ansvar härigenom har lagts på kommunerna. Socialnämnden har genom sin verksamhet en unik kunskap om kommunen och de problem som finns där. Denna kunskap måste tas till vara i arbetet med att försöka skapa goda sociala miljöer. Om översiktsplaner skall bli det samordningsinstrument som beskrivs i propositionen är det en förutsättning att socialnämnden redan på ett tidigt stadium får komma med och påverka utformningen av planerna. Socialutskottet vill därför avslutningsvis framhålla önskvärdheten av att man i varje kommun utarbetar lämpliga rutiner för samråd mellan bygg -

BoU 1986/87:1

Bilaga 7

SoU 1985186:1 y

nadsnämnd och socialnämnd med sikte på ett kontinuerligt utbyte av information och synpunkter i planeringsfrågor.

Vad som i övrigt anförs i propositionen och motionerna föranleder inget uttalande från socialutskottets sida.

Stockholm den 5 december 1985

På socialutskottets vägnar

Daniel Tarschys

Närvarande: Daniel Tarschys (fp). Evert Svensson (s). Kjell Nilsson (s). Rune Gustavsson (c). Anita Persson (s), Blenda Littmarck (m), Gunnar Ström (s), Yvonne Sandberg-Fries (s), Ulla Tillander (c), Inga Lantz (vpk). Ingrid Andersson (s). Ingvar Eriksson (m). Ingrid Ronne-Björkqvist (fp). Åsa Strömbäck-Norrman (s) och Karl-Gösta Svenson (m).

Avvikande meningar

1. beträffande frågan om avslag på propositionen i dess helhet

av Daniel Tarschys (fp), Rune Gustavsson (c). Blenda Littmarck (m), Ulla Tillander (c). Ingvar Eriksson (m), Ingrid Ronne-Björkqvist (fp) och KarlGösta Svenson (m) som anser att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 346 med ”Socialutskottet behandlar” och slutar på s. 356 med ”från socialutskottets sida” bort ha följande lydelse:

I de angivna motionerna yrkas bl. a. att riksdagen hos regeringen begär ett nytt förslag till plan- och bygglag i enlighet med motionerna. Det anförs också att förevarande förslag inte är förenligt med grundlagen.

Utskottet instämmer i vad som nu har anförts och tillstyrker yrkandena om avslag på propositionen.

Med denna inställning i huvudfrågan anser sig utskottet inte ha anledning att gå in på de enskilda yrkandena i övriga motioner.

2. beträffande tillgänglighet/handikappanpassning av byggnader och beträffande allergiska reaktioner

av Inga Lantz (vpk) som anser

dels att det avsnitt i utskottets yttrande som börjar på s. 348 med ”Socialutskottet delar” och slutar på s. 349 med ”aktuell del” bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets uppfattning måste möjligheten till trevnad, god arbetsmiljö osv. innefatta mera preciserade krav då det gäller tillgänglighet för den som bor och arbetar inom ett område. Det som sägs i förslaget till PBL är otillräckligt och ger utrymme för tolkningar som kan försvåra eller omöjliggöra berättigade krav från funktionshindrade. Man får inte lämna öppet för mer eller mindre godtyckliga skälighetsbedömningar eller kompromisser så att dessa krav kan sättas lägre än grundläggande tillgänglighetskrav. I 356

BoU 1986/87:1

Bilaga 7

SoU 1985186:1 y

den tidigare nämnda motionen 1985/86:73 (vpk) yrkas att kraven skall skärpas på flera punkter. Utskottet delar denna uppfattning.

I propositionen föreslås sålunda undantag från krav på hiss e. d. i hus med färre än tre våningar. Huset skall dock byggas så att hiss eller annan lyftanordning kan installeras utan svårighet. Utskottet instämmer i motionärernas åsikt att det är en halvmesyr att endast förbereda för hiss. Som framhålls i motionen är en komplettering i efterhand dyrare och det är stor risk att den inte kommer till stånd. En ändring bör därför göras i 3 kap. 7 § så att hiss eller annan lyftanordning krävs även för tvåvåningshus. Utskottet tillstyrker således yrkande 8 i motionen.

Enligt propositionen skall det vidare utfärdas föreskrifter till PBL. En av de aspekter som enligt utskottets uppfattning måste klarare framgå är att större hänsyn måste tas till personer med nedsatt orienteringsförmåga. Yrkande 5 i motionen tillstyrks således i här aktuell del.

1 motionen framhålls också särskilt att kravet på tillgänglighet vid ombyggnad har fått speciellt dålig genomslagskraft. Avsteg från hisskravet har t. ex. snarare blivit regel än undantag i de flesta kommuner. Enligt utskottets uppfattning medför inte den omständigheten att det finns andra hus i området med god tillgänglighet att man kan ställa lägre krav vid ombyggnad. Utskottet tillstyrker med hänvisning till vad som anförs i motionen yrkandena 6 och 9 b.

Merparten av bebyggelsen med dålig tillgänglighet är inte aktuell för ombyggnad. De åtgärder som är mest aktuella i 50—60-talsbebyggelsen kan ofta genomföras utan byggnadslov. En kommun med en ambitiös planering för ökad tillgänglighet har enligt utskottets bedömning därför små möjligheter att få planeringen genomförd. Som anförs i den nu aktuella motionen bör PBL kompletteras med en möjlighet för kommuner att ställa krav även när ombyggnad ej planeras. Utskottet tillstyrker sålunda yrkande 9 c i motionen.

Vidare bör reglerna om ombyggnad också tillföras en uttrycklig förklaring att stor hänsyn skall tas till byggnadens brukare vid ombyggnad. I enlighet med vad som anförs i motionen bör denna bestämmelse införas i 3 kap. 10 § första stycket. Utskottet tillstyrker således även yrkande 9 a.

Synpunkter liknande de nu behandlade anförs även i den tidigare nämnda motionen 1985/86:77 (s). 1 yrkandena 4— 7framförs olika förslag som syftar till att skärpa PBL:s krav på tillgängligheten i byggnader. Utskottet tillstyrker även dessa förslag.

dels att det avsnitt i utskottets yttrande på s. 352 som börjar med ”Socialutskottet vill” och slutar med ”yrkande 2” bort ha följande lydelse:

Socialutskottet vill framhålla att antalet människor med allergiska problem har ökat kraftigt, såsom påpekas i den tidigare behandlade motionen 1985/86:73 (vpk). Man har i olika sammanhang uttalat stor förståelse för dessa människors problem. Utskottet anser att denna förståelse på ett bättre sätt måste återspeglas i PBL och i uttalanden till lagen. Enligt utskottets uppfattning är det ett kvalitetskrav som måste tillgodoses att man när man bygger hus använder material som är bra från allergisynpunkt.

Utskottet ställer sig därför bakom yrkandet i motionen om att större

BoU 1986/87:1

Bilaga 7

SoU 1985/86:1 y

hänsyn måste tas i denna del än vad som framkommer i propositionen. Det bör också utfärdas tillämpningsföreskrifter med preciserade krav på detta område. Utskottet tillstyrker således yrkande 5 i här aktuell del. Liknande synpunkter framförs även i den tidigare nämnda motionen 1985/86:77 (s) yrkande 2. Utskottet tillstyrker även detta motionsyrkande.

BoU 1986/87:1

Bilaga 7

SoU 1985186:1 y

358 Kulturutskottets yttrande BoU 1986/87:1

J Bilaga 8

1985/86:2 y Krumsm-.iy

om ny plan- och bygglag samt lag om hushållning med naturresurser m. m. (prop. 1985/86:1 delvis och 1985/ 86:3 delvis)

Till bostadsutskottet

Bostadsutskottet har beslutat inhämta yttrande från kulturutskottet över proposition 1985/86:1 med förslag till ny plan- och bygglag samt proposition 1985/86:3 med förslag till lag om hushållning med naturresurser m. m. jämte de med anledning av propositionerna väckta motionerna samt de under allmänna motionstiden 1985 väckta motionerna 1984/85:548, 664, 783, 785, 1478, 2135, 2146, 2152 yrkande 5, 2217, 2319, 2674, 2676, 2677, 2684, 2707 yrkande 20, 2801 yrkandena 10 och 12 samt 2878 yrkande 13.

Utskottet har inhämtat information från Svenska kommunförbundet. Vidare har utskottet uppvaktats i ärendet av företrädare för Sveriges J ordägareförbund.

Utskottet

Inledning

Det förslag till plan- och bygglag (PBL) som läggs fram i proposition 1 utgår från principen att mark skall prövas från allmän synpunkt lämplig för ändamålet för att den skall få användas för bebyggelse och därmed sammanhängande anordningar. Om man vill främja en på lång sikt lämplig utveckling är det viktigt att behovet av en långsiktig hushållning med naturresurserna beaktas vid beslut som rör markanvändning. Den i proposition 3 föreslagna lagen om hushållningen med naturresurser m. m. (NRL) utgör därför ett viktigt komplement till PBL. Förslaget till PBL bygger på att även NRL antas.

PBL bygger på nu gällande byggnadslagstiftning. Den skall ersätta byggnadslagen (1947:385), byggnadsstadgan (1959:612) och lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande. Reformen kännetecknas av strävan att decentralisera beslutsfattandet och att ge medborgarna ökat inflytande och ansvar. Det plansystem som introduceras i PBL innebär i huvuddrag följande.

Alla kommuner skall ha en översiktsplan som i stort anger hur mark- och vattenområden skall användas och hur riksintressen enligt den nya naturresurslagen skall tillgodoses. Översiktsplanen har inga direkta rättsverkningar.

Dagens stadsplan och byggnadsplan ersätts med detaljplan. Andra plantyper är regionplan och fastighetsplan. Utanför område med detaljplan kan

kommunen anta områdesbestämmelser för att t. ex. säkerställa syftet med BoU 1986/87:1

översiktsplanen eller tillgodose ett riksintresse. Bilaga 8

Planbesluten decentraliseras till kommunerna. Länsstyrelsernas faststäl- KrU 1985/86:2 y

lelseprövning slopas. Kommunerna får möjlighet att både inskränka och utvidga bygglovplikten.

De nuvarande nybyggnadsförbuden avvecklas. Enligt PBL skall en ansökan om bygglov i princip bifallas om vissa i lagen angivna förutsättningar föreligger. I fråga om bygglov skall kommunerna kunna minska bygglovplikten i vissa fall. Å andra sidan vidgas bygglovplikten till att omfatta t. ex. anläggningar för idrotts- och fritidsändamål.

Rivningslov skall normalt krävas inom områden med detaljplan. Rivningslov skall kunna vägras bl. a. för att kulturhistorisk eller miljömässigt värdefull bebyggelse skall bevaras. Kommunen får inom detaljplaneområde föreskriva marklovplikt för trädfällning eller skogsplantering.

I områdesbestämmelser kan krävas marklov för samma åtgärder om det behövs för att skydda bebyggelseområden eller vissa försvars- och energianläggningar m. m.

Fastighetsägare har rätt till ersättning av kommunen för skada i vissa angivna fall. Ersättning kan utgå dels oberoende av skadans storlek, dels vid viss kvalifikationsgräns. Markägare har rätt till ersättning om pågående markanvändning avsevärt försvåras. Fastighetsägare har rätt till ersättning om skadan är betydande i förhållande till värdet av berörda delar av fastigheten.

Förslaget till ny PBL avvisas av moderata samlingspartiet i motion 1985/86:66, bl. a. med hänvisning till att lagrådet har funnit att förslaget strider mot grundlagen. Partiet anser att den nuvarande byggnadslagstiftningen bör revideras genom delreformer inom angelägna områden. Även folkpartiet föreslår i motion 1985/86:80 att propositionen skall avvisas och att regeringen bör lägga fram ett nytt förslag. Centerpartiet yrkar i motion 1985/86:69 i första hand att riksdagen skall avslå lagförslaget. I andra hand föreslås en rad ändringar i förslaget till PBL.

Enligt förslaget till NRL skall marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning främjas. Syftet med NRL är att få till stånd en samordnad syn på mark- och vattenhushållningen i samhället. Lagen är därför övergripande i förhållande till ett antal andra lagar. Dess bestämmelser skall iakttas när beslut fattas enlig PBL och vissa andra lagar såsom miljöskyddslagen (1969:387), vattenlagen (1983:291) och naturvårdslagen (1964:822).

De av riksdagen fastlagda riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen skall upphöra att gälla när NRL år 1987 har trätt i kraft. I stället lämnas i lagen vissa grundläggande hushållningsbestämmelser, bl. a. för vissa geografiska områden av riksintresse.

I motion 1985/86:88 föreslår moderata samlingspartiet att förslaget till naturresurslag skall avslås.

Som skäl för att regeringens förslag om en ny plan- och bygglag bör avvisas anförs i motionerna 66, 69 och 80 att förslaget strider mot grundlagen. De konstitutionella aspekterna på lagförslaget behandlas av konstitutionsut -

skottet. Kulturutskottet tar i det följande upp endast frågor med en nära BoU 1986/87:1

anknytning till utskottets beredningsområde, nämligen beträffande förslaget Bilaga 8

om plan- och bygglag, stadsförnyelse- och bevarandefrågor samt beträffande KrU 1985186:2 y

förslaget till NRL frågor om i vilken utsträckning hänsyn bör tas till kulturvärdena, turismen och friluftslivet i den fysiska miljön.

Bestämmelser i PBL rörande stadsförnyelse- och bevarandefrågor

I propositionen redovisas i ett särskilt avsnitt (s. 432-448) PBL.s tillämpning på stadsförnyelse- och bevarandefrågor. Departementschefen uttalar inledningsvis att lagförslaget har utformats så att det skall kunna tillgodose dels önskemålen att främja och styra önskvärda förändringar av byggnader och bebyggelseområden, dels behovet av att bevara kulturhistoriskt och miljömässigt värdefull bebyggelse.

När det gäller stadsförnyelse bör enligt propositionen ny planläggning, ombyggnad och kompletteringar utgå från befintliga kvaliteter och resurser så att husens och områdets goda egenskaper utnyttjas. Översiktsplanen kommer att få stor betydelse i stadsförnyelsesammanhang. Den kan och bör, sägs det, också utnyttjas som ett samordningsinstrument i den kommunala verksamhetsplaneringen. Detaljplanen motsvarar i allt väsentligt dagens stadsplan och byggnadsplan. Den förutsätter en tydligare reglering och redovisning av allmänna platsers funktion och utformning. Detaljplaneinstitutet innebär vidgade styrmöjligheter i syfte att skapa och befästa trygga, funktionella och trivsamma miljöer. En nyhet i byggnadsregleringen är den möjlighet som nu införs att utfärda skyddsbestämmelser för särskilt värdefulla hus.

Bestämmelserna rörande bevarandefrågor tar sikte på att de grundläggande kraven på bevarande av kulturmiljön i planerings- och byggnadsverksamheten skall stärkas och att kommunerna skall ges ett ökat ansvar och bättre instrument för att hävda dessa krav. I propositionen framhålls att uppfattningen om vad som är värt att bevara under senare år har vidgats från att avse enstaka värdefulla kulturminnen till att gälla samlade kulturmiljöer.

I 3 kap. PBL ställs upp vissa generella regler för krav på varsamhet och hänsyn beträffande kulturvärdena i den fysiska miljön. För uppförande av nya byggnader gäller att de skall placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Motsvarande krav gäller i tillämpliga delar för ändring och underhåll av byggnader. Tillbyggnader, ombyggnader och andra ändringar av en byggnad skall utföras varsamt så att byggnadens särdrag beaktas. Vidare bör dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden tas till vara. De allmänna reglerna om varsamhet och hänsyn kompletteras med förbud att förvanska byggnader som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som ingår i en samlad bebyggelse av sådan karaktär.

Departementschefen understryker att det med hänsyn till dessa regler i 3 kap. PBL är viktigt att kommunerna på förhand kan ge besked om vilka

värden som man vill slå vakt om och hur de generella bestämmelserna BoU 1986/87:1

kommer att tillämpas inom olika bebyggelseområden. En väsentlig del av Bilaga 8

planeringen för bevarande kommer att utgöras av information till fastighets- KrU 1985186:2 y

ägare och brukare med närmare beskrivningar av områdets kvaliteter och

med råd om hur dessa kvaliteter kan tas till vara vid byggnadsåtgärder av

olika slag. Med hänsyn till de befogenheter och det ansvar som läggs på

kommunerna har i PBL införts en föreskrift om att byggnadsnämnden skall

ha tillgång till minst en person med arkitektutbildning. Samtidigt slopas

kravet i 4 § byggnadsstadgan på att byggnadsnämnd i kommuner med en

planläggnings- och byggnadsverksamhet av större omfattning skall ha

tillgång till stadsarkitekt.

I tre motioner föreslås olika tillägg till och modifieringar av förslagen i propositionen.

Vissa synpunkter på byggnadsnämndernas behov av kulturhistorisk sakkunskap förs fram i motion 1985/86:71 (s). Motionären noterar med tillfredsställelse att departementschefen poängterar länsmuseernas roll som bl. a. serviceorgan åt den statliga och den kommunala kulturminnesvården.

Hon anser att det är viktigt att den kulturhistoriska sakkunskapen regelmässigt kan medverka i byggnadsnämndernas tillståndsprövning i de fall då kulturhistoriska aspekter är av betydelse för prövningen. Med hänsyn till den väsentligt utvidgade betydelse som den kommunala kulturminnesvården kommer att få bör det särskilt betonas att byggnadsnämnderna skall ha tillgång till kulturhistorisk sakkunskap i sitt löpande arbete. Motionären önskar att riksdagen skall göra en framställning till regeringen i enlighet med vad som anförts i motionen.

Utskottet konstaterar att bestämmelserna i PBL-förslaget stämmer väl överens med de riktlinjer som gäller för den statliga kulturpolitiken. Enligt det s. k. bevarandemålet skall kulturpolitiken verka för att äldre tiders kultur tas till vara och görs levande. Kulturminnesvården skall inriktas på att bevara även samlade miljöer vid sidan av den traditionella monumentvården. Enligt PBL räknas till kulturvärden inte bara byggnader utan även gator, torg, trädgårdar och inhägnader. Genom PBL kommer kommunerna att få ökade befogenheter och väsentligt större ansvar för bebyggelseplanering och därmed även för att tillgodose kulturminnesvårdsaspekterna. Det finns därför anledning att räkna med att kommunernas behov av tillgång till kulturhistorisk sakkunskap i det löpande arbetet kommer att öka. Motionären har sålunda aktualiserat en angelägen fråga. I propositionen framhålls också att länsmuseerna har en betydelsefull roll som basinstitutioner för kulturhistorisk dokumentation och information och som serviceorgan för den statliga och kommunala kulturminnesvården. Speciellt för kommuner som inte har tillgång till egen kulturhistorisk sakkunskap kommer länsmuseerna att få betydelse som viktiga expertorgan. Detta kommer otvivelaktigt att föra med sig ökade anspråk på insatser från länsmuseernas sida.

I detta sammanhang vill kulturutskottet aktualisera frågan om kulturnämndens roll i den kommunala planeringsprocessen. Enligt PBL skall byggnadsnämnden särskilt verka för en god byggnadskultur samt en god stads- och landskapsmiljö. Dessa mål samt de kulturhistoriska aspekterna på markanvändning och byggande som kommer till uttryck i PBL motiverar

enligt utskottets mening att kulturnämnden på ett mer aktivt sätt än hittills engageras i kommunernas planerings- och byggnadsverksamhet.

Med hänsyn till vad som anförts utgår utskottet från att de synpunkter som motionären fört fram kommer att beaktas utan något särskilt uttalande från riksdagens sida. Någon åtgärd med anledning av motionen är därför inte påkallad.

Förslaget i motion 1985/86:74 (c) syftar till att förhindra rivningar av äldre hus. Motionären anser att rivningslov endast skall få lämnas om den sökande kan visa tungt vägande skäl.

Enligt 8 kap. 16 § skall ansökningar om rivningslov bifallas, om inte byggnaden eller byggnadsdelen behövs för bostadsförsörjningen eller bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde.

Utskottet vill erinra om att enligt propositionen (s. 289) bör rivningsregleringen omfatta inte bara sådana byggnader som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt utan även byggnader som inte har detta kvalificerade värde från bevarandesynpunkt.

Att göra något allmängiltigt uttalande om vad som är kulturhistoriskt värdefull bebyggelse är, sägs det, givetvis inte möjligt. Lokala överväganden bör här tillmätas den största betydelse. I propositionen (s. 290) redovisas dock vissa synpunkter på vad som avses med miljömässigt värdefull bebyggelse. I detta sammanhang anförs bl. a. följande:

Med miljömässigt värdefull bebyggelse avses inte bara byggnader som i sig är värda att bevara. Miljön behöver inte vara resultatet av ett medvetet konstnärligt skapande för att vara skyddsvärd. Även i andra slags miljöer kan det bli aktuellt att tillämpa denna prövningsgrund. Det rivningshotade huset kan t. ex. ingå i en enhetlig grupp med tidstypiskt byggnadsskick eller ligga i en husrad eller vid ett torg av miljömässigt värde, där bortfallet av ett hus skulle medföra stor skada på stadsbilden. En skyddsvärd miljö kan också utgöras t. ex. av en stadsdel med väl sammanhållen och tilltalande bebyggelse eller med andra påtagliga trevnadsvärden i den yttre miljön.

Utskottet vill också påpeka att en viktig princip i PBL är att de boende skall ha ett betydande inflytande. Enligt lagförslaget skall rivningslov inte få lämnas så länge en ansökan - av kommunen eller en organisation av hyresgäster - om upprustningsåläggande enligt bostadssaneringslagen inte har slutligt avgjorts. Vidare skall rivningslov inte få meddelas om ett upprustningsåläggande har utfärdats och åläggandet inte har förfallit.

Mot denna bakgrund anser utskottet inte att - så som föreslås i motionen - 8 kap. 16 § bör omarbetas.

I fråga om ombyggnader föreskrivs i 3 kap. 10 § att tillbyggnader, ombyggnader och andra ändringar av en byggnad skall utföras varsamt så att byggnadens särdrag beaktas och dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden tas till vara.

Motionären menar att normerna för ombyggnad och finansieringsbestämmelserna måste utformas så att det alltid ställer sig mer fördelaktigt för en husägare att varsamt renovera ett värdefullt äldre hus än att på ett genomgripande sätt förändra eller riva det. För att tillgodose dessa synpunkter bör bestämmelserna i 3 kap. 10 § ändras. 363

BoU 1986/87:1

Bilaga 8

KrU 1985/86:2 y

Departementschefen framhåller då det gäller förnyelse av bebyggelsen att BoU 1986/87:1

denna bör genomföras på ett sådant sätt att den svarar mot behoven hos dem Bilaga 8

som bor och arbetar inom ett område. Kommunerna får rätt att genom KrU 1985/86:2 y

bestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser modifiera standardkraven vid ombyggnad. En förutsättning härför är dock att bebyggelsen får långsiktigt godtagbara egenskaper.

Med hänvisning till vad som anförts konstaterar utskottet att de kulturminnesvårdande och miljömässiga synpunkterna i rimlig grad får anses tillgodosedda i lagförslaget. Utifrån de aspekter som utskottet har att bevaka anser utskottet därför inte att motionen bör föranleda någon riksdagens åtgärd.

Enligt 14 kap. 8 § PBL skall ägare och innehavare av särskild rätt till fastigheter ha rätt till ersättning av kommunen i vissa fall, bl. a. om ekonomisk skada uppkommer till följd av att bygglov vägras till att ersätta en riven eller på annat sätt förstörd byggnad med en i huvudsak likadan byggnad. Vidare kan fastighetsägare få ersättning av kommunen om rivningslov vägras med hänsyn till att byggnaden behövs för bostadsförsörjningen eller bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens speciella värden (8 kap. 16 §).

Vänsterpartiet kommunisterna motsätter sig i motion 1985/86:73 dessa ersättningsregler. Motionärerna anser att det inte skall finnas någon principiell rätt för fastighetsägare att alltid erhålla särskild ersättning då han åläggs att riva eller skydda särskilt värdefulla byggnader. De anför att även en fastighetsägare skall kunna tåla ett visst mått av förändringar som kan medföra viss förlust i ekonomisk mening.

Bestämmelserna i PBL som anknyter till nu gällande innebär att kommunen blir ersättningsskyldig gentemot fastighetsägaren om skadan till följd av att rivning vägrats eller att långtgående skyddsbestämmelser utfärdats är betydande i förhållande till värdet av den berörda delen av fastigheten.

Utifrån de synpunkter kulturutskottet har att bevaka kan de här behandlade bestämmelserna i lagförslaget anses godtagbara. De aktuella ersättningsprinciperna kommer att ingå som en del i de överväganden som bostadsutskottet från ett övergripande perspektiv kommer att göra. Utskottet avstyrker alltså bifall till yrkande 17 i motion 73.

Vissa ersättningsfrågor aktualiseras även i motion 1985/86:92 (c). Motionären åberopar att länsstyrelsen i Gotlands län i yttrande över förslag till NRL anfört att kompensation skall kunna utgå till i första hand de areella näringarna om de åsamkas skador eller inskränkningar på grund av markanvändningsregler som ger företräde för turism och friluftsliv. Vidare anför motionären att det på Gotland finns problem som beror på tillämpningen av fornminneslagen i markanvändningsfrågor. Hon föreslår en utredning av förutsättningarna för ekonomisk ersättning för inskränkningar som åsamkas markägare vid de i motionen nämnda fallen.

Bestämmelser om skydd av fasta fornlämningar finns i lagen (1942:350) om fornminnen. Skyddet för fornlämningarna grundas direkt på fornminneslagen. Det krävs inte beslut eller registrering av en myndighet för att en fast fomlämning skall vara skyddad. Enligt 1 § andra stycket får ej någon utan tillstånd utgräva, rubba eller eljest genom plantering eller bebyggelse eller på annat sätt förändra eller skada eller ta bort fast fornlämning. Till de fasta fornlämningar som räknas upp i 2 § hör bl. a. gravar och gravfält, domarring -

ar, resta stenar etc. men även lämningar av fordom övergivna bostäder, BoU 1986/87:1

boplatser eller arbetsplatser samt bildningar som uppkommit vid bruket av Bilaga 8

dylika bostäder eller platser. Lagskyddet omfattar även tidigare inte kända KrU 1985186:2 y fornlämningar med eller utan synligt märke ovan jord samt bevarade kulturlager under befintliga byggnader.

Även området kring en fornlämning åtnjuter skydd (3 § första stycket).

Detta område är så stort som krävs för att fornlämningen skall kunna bevaras på ett meningsfullt sätt. Områdets storlek avgörs med hänsyn till fornlämningens art och betydelse. Länsstyrelsen kan genom gränsbestämning fastställa hur stort det lagskyddade området kring en fornlämning skall vara (3 § andra stycket). Grundprincipen bakom fornminneslagen är att fornlämningar skall bevaras på platsen.

Ersättning till markägare kan utgå i vissa fall. Enligt 7 § kan skälig ersättning utgå om tillstånd att ta bort fornlämning vägras beträffande fornlämning som varit helt okänd och utan synligt märke ovan jord och som vållar betydande hinder och olägenhet. I 9 § regleras hur kostnaderna för arkeologiska undersökningar skall tas ut.

I betänkandet (SOU 1985:13) har arkeologiutredningen lagt fram förslag rörande fornminneslagens bestämmelser om kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningar. Betänkandet bereds inom regeringskansliet.

Principerna för ersättning för skada kommer, som kulturutskottet ovan påpekat, att ingå i bostadsutskottets överväganden. Med hänsyn härtill och till vad som i det föregående anförts om fornminneslagen finner kulturutskottet inte att en utredning enligt motion 92 är påkallad. Utskottet avstyrker alltså yrkande 2 i motion 92.

Förslag i NRL rörande områden av riksintresse

Syftet med förslaget till NRL är som framgått ovan (s. 2) att främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelserna grundas på erfarenheterna från den fysiska riksplaneringen och den praktiska tillämpningen av riksdagens riktlinjer för hushållningen med mark- och vattenområden av riksintresse. Bestämmelserna skall tillämpas vid beslut enligt olika författningar i frågor som rör användningen av mark- och vattenresurser.

I fråga om NRL:s inriktning anför departementschefen att lagen bör utgöra ett skydd av långsiktiga och för landet väsentliga värden som inte kan väntas bli tillräckligt beaktade utan stöd av lagen. Denna inriktning innebär enligt propositionen inte att en sådan lag ensidigt bör främja bevarandeintressen och långsiktiga försörjningsbehov. Lagens grundläggande syfte bör vara att främja en användning av naturresurserna som är förnuftig för samhället vid en allsidig, samlad bedömning både i ett långsiktigt och i ett kortsiktigt perspektiv.

Utskottet kommer i det följande att begränsa framställningen till frågor om bestämmelser som ersätter de geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Dessa bestämmelser kritiseras i två motioner.

I 3 kap. 2 § NRL lämnas särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden av riksintresse. Samtliga områden som anges i lagen har särskilt 365

stora värden när det gäller naturvård, kulturminnesvård, turism och frilufts- BoU 1986/87:1

liv. Staten får ett starkt inflytande över mark- och vattenanvändningen i Bilaga 8

områdena, anförs det i propositionen. Bland de områden som särskilt nämns KrU 1985/86:2 y

är skärgårdarna och kustområdena från gränsen mot Norge till Forsmark,

Höga kusten i Ångermanland, Norrbottens skärgård med angränsande kustområde, Öland och Gotland, hela fjällvärlden, älvar och älvsträckor som undantas från vattenkraftsutbyggnad och dessa älvars dalgångar samt vissa områden i övrigt som har särskilt stora värden för turism och friluftsliv.

Bestämmelserna innebär att inom de angivna områdena turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt skall beaktas då det gäller att ta ställning till om exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön kan tillåtas. I stor utsträckning sammanfaller områdena med de 25 områden i landet som i enlighet med statsmakternas beslut år 1975 har pekats ut som s. k. primära rekreationsområden.

Centerpartiet föreslår i motion 1985/86:85 att 3 kap. 2 § NRL skall utgå.

Som skäl härför anförs bl. a. följande:

13 kap. 2 § sker en uppräkning av vad som i huvudsak betecknats som de s. k. primära rekreationsområdena. Här skall vid bedömningen av exploateringsföretag särskilt beaktas turismens och friluftslivets intressen.

Dessa s. k. primära rekreationsområden torde vid detta laget ha spelat ut sin roll. Det har på kommun- och länsplan skett en planering för turism och friluftsliv inom de aktuella områdena så ur den synpunkten är ett särskilt omnämnande i naturresurslagen inte behövligt. Bevarandeåtgärder inom behövliga delar av de aktuella områdena torde ske med stöd av andra paragrafer i naturresurslagen.

De uppräknade områdena är heller inte sådana till sin karaktär eller så klart avgränsade att just dessa är självklara för speciella åtgärder enligt naturresurslagen.

Med anledning av motionärernas förslag vill utskottet erinra om att syftet med beslutet om primära rekreationsområden har varit bl. a. att få till stånd erforderlig planeringssamverkan inom områdena samt att ange hur staten avser att prioritera stöd till utbyggnad av anläggningar för turism och friluftsliv. Enligt riktlinjerna för de primära rekreationsområdena skall planeringen av områdena utgå från syftet att de på ett ändamålsenligt sätt skall kunna användas för friluftsliv och turism. Det innebär bl. a. att särskilda hänsyn kan behöva tas till friluftslivet men även till naturvården och kulturminnesvården. Fritidsbebyggelse bör medges bara om naturvårdens, kulturminnesvårdens och friluftslivets intressen samtidigt kan tillgodoses och om bebyggelsen möjliggör ett allsidigt utnyttjande av områdena för rekreation.

Syftet med de här aktuella bestämmelserna i NRL är att skydda de områden som bedöms vara av riksintresse mot exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön som påtagligt kan skada områdenas bevarandevärden.

Detta ligger i linje med den allmänna utgångspunkten för lagstiftningen som anges i 2 kap. 6 §, nämligen att mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön.

Avsikten med att ange vissa områden av riksintresse är alltså inte att - som förhållandet är med de primära rekreationsområdena - turismens och friluftslivets intressen i första hand skall beaktas. Det är den långsiktiga hushållningen med naturresurserna som står i förgrunden.

Med hänsyn till det anförda avstyrker utskottet bifall till yrkande 5 i motion 85.

Öland och Gotland omfattas enligt 3 kap. NRL av särskilda bestämmelser som grundas på de speciella hänsyn som bör tas till öarnas unika värden när det gäller naturen, landskapet och bebyggelsen.

I fråga om Gotland föreskrivs i 3 kap. 4 § vissa inskränkningar i rätt till utbyggnad av fritidsbebyggelsen. Utmed Gotlands kust, på Östergarn och Storsudret samt på Fårö skall fritidsbebyggelse få komma till stånd endast som komplettering till befintlig bebyggelse. Om det finns särskilda skäl kan dock fritidsbebyggelse komma till stånd i annan form än som kompletteringar till befintlig bebyggelse. Departementschefen framhåller (s. 182) att med särskilda skäl avses bl. a. att bebyggelsen ingår som ett led i att förbättra områdenas attraktivitet för turism och friluftsliv.

I motion 92 (c) kritiseras bestämmelserna i propositionen bl. a. utifrån synpunkten att dessa skulle komma att försvåra möjligheterna att utveckla turismen. Motionären framhåller att turistnäringen har stor betydelse för länet. Hon anser därför att 3 kap. 4 § bör omarbetas så att Fårö, Östergarn och Storsudret inte kommer att omfattas av restriktioner för nytillkommande fritidsbebyggelse.

När det gäller att bedöma hur de här aktuella områdena på Gotland bör utnyttjas är det enligt utskottets mening viktigt att ta hänsyn till NRL:s grundläggande syfte, nämligen att främja en i ett långsiktigt perspektiv god hushållning med naturresurserna. Fårö, Östergarn och Storsudret har speciellt stora bevarandevärden. De är också särskilt attraktiva för turism. Natur och växtlighet i dessa områden är känsliga för slitage. Det är därför nödvändigt att noga planera lokalisering och utformning av boendeanläggningar för turism och friluftsliv, bl. a. på grund av att markområdena omkring sådana anläggningar kommer att utnyttjas intensivt.

Med anledning av motionärens synpunkter på betydelsen för Gotlands del av att turismen kan utvecklas vill utskottet peka på att enligt propositionen (s. 178) den mark på Fårö, Östergarn och Storsudret som bedöms lämplig för fritidsboende i första hand bör användas för anläggningar som är önskvärda för turismens och friluftslivets utveckling. Bestämmelserna i NRL innebär alltså inte ett hinder för en viss utbyggnad av anläggningar för turism och friluftsliv, endast att områdena bör utnyttjas med stor varsamhet och efter noggrann planläggning.

Med hänsyn till vad som anförts avstyrker utskottet yrkande 3 i motion 92.

Stockholm den 15 januari 1986 På kulturutskottets vägnar Ingrid Sundberg

BoU 1986/87:1

Bilaga 8

KrU 1985186:2 y

367 Närvarande: Ingrid Sundberg (m), Ing-Marie Hansson (s), Catarina Rönnung (s), Jan-Erik Wikström (fp), Karl Boo (c), Lars Ahlmark (m), Anders Nilsson (s), Sylvia Pettersson (s), Gunnel Liljegren (m), Torgny Larsson (s), Kerstin Göthberg (c), Alexander Chrisopoulos (vpk), Mats O Karlsson (s), Maud Björnemalm (s) och Margareta Fogelberg (fp).

Avvikande meningar

1. Behandling av förslag till ny plan- och bygglag samt lag om hushållning med naturresurser

Ingrid Sundberg, Lars Ahlmark och Gunnel Liljegren (alla m) anför:

I motion 66 avvisar moderata samlingspartiet förslaget i proposition 1 till ny plan- och bygglag (PBL). I sin motivering anför motionärerna att förslaget i väsentliga avseenden strider mot grundlagen. De hänvisar till lagrådets bedömning att förslaget i vad avser kommunernas befogenheter att i planbestämmelser reglera markanvändning och bebyggelse knappast torde vara förenligt med grundlagen. Enligt lagrådet är det även tveksamt om delar av förslagets bestämmelser om ersättning är förenliga med Europakonventionen om mänskliga rättigheter.

Med i huvudsak samma motivering avvisas förslaget till PBL av folkpartiet i motion 80 och centerpartiet i motion 69.

Med hänvisning till vad som anförts om lagförslagets grundlagsenlighet finner utskottet liksom motionärerna att proposition 1 bör avstyrkas.

Utskottet delar även motionärernas uppfattning att behövliga förbättringar inom detta lagstiftningsområde bör åstadkommas genom att nuvarande lagstiftning successivt revideras. Därvid bör behovet av ett väl fungerande skydd för kulturbyggnader och kulturmiljöer beaktas. Självfallet måste samtidigt gälla att ersättningsregler vid eventuellt intrång är förenliga med grundlagen och Europakonventionen.

I motion 66 anförs att den i proposition 3 föreslagna lagen om hushållning med naturresurser (NRL) är obehövlig. Motionärerna menar att det lagskydd som är nödvändigt för en förnuftig hushållning med Sveriges naturresurser och för ett bevarande av värdefulla naturområden kan inrymmas i byggnadslagstiftningen och angränsande lagar, t. ex. naturvårdslagen och miljöskyddslagen. Utskottet delar motionärernas uppfattning och tillstyrker alltså yrkandet om avslag på proposition 3.

Med denna inställning anser sig utskottet inte ha anledning att behandla förslag i motionerna som syftar till ändringar i förslaget till PBL.

2. Behandling av förslag till ny plan- och bygglag

Jan-Erik Wikström och Margareta Fogelberg (båda fp) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 360 börar ”Sorn skäl” och på s. 361 slutar ”fysiska miljön” bort ha följande lydelse:

BoU 1986/87:1

Bilaga 8

KrU 1985186:2 y

368 Utskottet har i det föregående redovisat att moderata samlingspartiet, BoU 1986/87:1

folkpartiet och centerpartiet i resp. partimotioner föreslår att proposition 1 Bilaga 8

bör avslås. Som skäl anges att det är tveksamt om PBL:s plansystem står i KrU 1985186:2 y

överensstämmelse med grundlagen. I motion 80 påpekas att om det nu föreliggande förslaget genomförs kommer det att uppstå osäkerhet om planen är giltig eller ej. Mot denna bakgrund finner utskottet att det nu föreliggande förslaget till PBL bör avvisas. Regeringen bör återkomma med förslag till PBL som är förenligt med grundlagen. Utgångspunkten för ett nytt förslag bör vara att den enskildes ställning skall stärkas gentemot stat och kommun.

En viktig fråga med hänsyn till kulturutskottets beredningsområde är utformningen av regler för ersättning vid bebyggelsereglerande ingrepp. Vid utformningen av ett nytt förslag till PBL bör synpunkterna härvidlag i motion 80 beaktas.

3. Behandling av förslag till ny plan- och bygglag

Karl Boo och Kerstin Göthberg (båda c) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 360 börjar ” Som skäl” och på s. 361 slutar ”fysiska miljön” bort ha följande lydelse:

Utskottet delar motionärernas uppfattning att riksdagen inte kan godta det nu föreliggande förslaget till PBL. Det avgörande skälet för detta ställningstagande är lagrådets bedömning att förslaget i vissa delar knappast torde vara förenligt med grundlagen. Enligt utskottets mening bör förslaget därför omarbetas. Det får inte råda delade meningar om PBL:s grundlagsenlighet.

Vid omarbetning av PBL bör även förslag som förs fram i motion 69 beaktas. En viktig utgångspunkt för lagstiftningen bör vara att samhället organiseras på ett sådant sätt att det ger den enskilde medborgaren ökade möjligheter att påverka sin livssituation och att tillvarata sina rättigheter. Ett övergripande syfte med den framtida planeringen måste vara att ge förutsättningar för en balanserad utveckling inom landet som helhet, inom olika regioner och inom de enskilda kommunerna, dvs. främja en decentralistisk samhällsutveckling. Planeringen på riksnivå bör därför vara översiktlig och utgöra en resurs- och ramplanering. Det är vidare enligt utskottets mening nödvändigt att bestämmelserna i PBL utformas så att hänsyn tas till att byggandet under 1980- och 1990-talen till stor del kommer att bestå av ombyggnad och förnyelse av befintlig bebyggelse.

4. Fastighetsägares rätt till ersättning

Alexander Chrisopoulos (vpk) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 364 börjar ”Bestämmelserna i” och slutar ”motion 73” bort ha följande lydelse:

Utskottet anser liksom motionärerna inte att någon särskild ersättning i princip alltid skall utgå till fastighetsägare som åläggs att riva eller skydda särskilt värdefulla byggnader. Det är rimligt att fastighetsägare skall kunna bära sina ekonomiska förluster till följd av förändringar i fastighetsinneha -

24 Riksdagen 1986187.19 sami Nr 1

vet. Utskottet vill även peka på att ett eventuellt fördyrat underhåll torde kompenseras av att fastighetens ekonomiska värde ökar. Denna värdestegring tillfaller helt ägaren. Med hänsyn till vad som anförts finner utskottet att 14 kap. 8 § PBL bör ändras i enlighet med förslaget i motion 73.

5. Förslag i naturresurslagen rörande områden av riksintresse

Karl Boo och Kerstin Göthberg (båda c) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 366 börjar ”Med anledning” och på s. 367 slutar ”motion 85” bort ha följande lydelse:

Utskottet instämmer i motionärernas kritik av bestämmelserna i NRL beträffande vissa områden som anges vara av riksintresse. De i NRL uppräknade områdena överensstämmer i huvudsak med de s. k. primära rekreationsområdena. Som motionärerna påpekar torde de primära rekreationsområdena ha spelat ut sin roll när det gäller planering för turism och friluftsliv. Bevarandeåtgärder inom de aktuella områdena torde - som anförs i motion 85 - kunna ske med stöd av andra paragrafer i NRL. Enligt utskottets mening bör alltså 3 kap. 2 § i förslaget till NRL utgå.

6. Utbyggnad av fritidsbebyggelse på Gotland

Karl Boo och Kerstin Göthberg (båda c) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 367 börjar ”När det” och slutar ”motion 92” bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening har motionären anfört goda skäl för att 3 kap. 4 § NRL bör omarbetas. De i den aktuella paragrafen uppräknade områdena på Gotland bör inte beläggas med särskilda restriktioner beträffande nytillkommande fritidsbebyggelse. Vid en eventuell utbyggnad bör dock hänsyn tas till områdenas natur- och kulturvärden.

BoU 1986/87:1

Bilaga 8

KrU 1985/86:2 y

370 Jordbruksutskottets yttrande 1985/86:2 y

BoU 1986/87:1

Bilaga 9

JoU 1985186:2 y

om en ny plan- och bygglag

Till bostadsutskottet

Genom beslut den 5 november 1985 har bostadsutskottet berett jordbruksutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1985/86:1 om en ny planoch bygglag jämte motioner.

Som framgår av det följande begränsar jordbruksutskottet sitt yttrande till att avse vissa frågor som bedömts vara av direkt intresse för de areella näringarna. Hit hör bl. a. bestämmelserna om underhållskrav och bygglovsplikt för ekonomibyggnader, marklovsplikt samt olika typer av intrång i markanvändningen. Vidare behandlas - översiktligt - samordningen mellan plan- och bygglagen (PBL) samt miljöskyddslagen, naturvårdslagen och vattenlagen m. fl. lagar. I enlighet härmed har utskottet ansett sig böra ta ställning endast till vissa yrkanden i de med anledning av propositionen väckta partimotionerna 66 (m) och 69 (c).

Enligt 2 kap. 2 § lagförslaget skall vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked lagen om hushållning med naturresurser m. m.

(NRL) tillämpas. Förslag till naturresurslag m. m. har framlagts i proposition 1985/86:3, som av bostadsutskottet överlämnats till jordbruksutskottet för yttrande. Härvidlag hänvisas till JoU 1985/86:3 y.

Uppvaktningar, hearings m. m.

Enligt överenskommelse mellan jordbruksutskottet och bostadsutskottet har jordbruksutskottet mottagit uppvaktningar och anordnat hearings angående PBL-förslagets verkningar för de areella näringarna och samordningen med naturvårds- och miljöintressen m.m. Flera skrifter och andra opinionsyttringar i angivna ämne har inlämnats till utskottet.

Företrädare för Lantbrukarnas riksförbund, Sveriges skogsägareföreningars riksförbund och Svenska cellulosa- och pappersbruksföreningen har lämnat synpunkter på bl. a. bestämmelserna i PBL-förslaget om intrång i markanvändningen och ersättning till markägare samt på vissa frågor i proposition 1985/86:3 om en naturresurslag (betr. naturresurslagen, se JoU 1985/86:3 y).

Också från Sveriges jordägareförbund, Sveriges häradsallmänningars förbund och Sveriges föreningsbankers förbund har synpunkter lämnats på PBL-förslagets effekter för markägandet m. m.

Svenska samernas riksförbund har anfört synpunkter på rennäringens 371

ställning i det kommande planarbetet m. m.

Representanter för lantbruksstyrelsen, skogsstyrelsen, statens naturvårdsverk och domänverket har lämnat information om de aktuella lagförslagens verkningar inom sina resp. ansvarsområden.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag om en ny plan- och bygglag, PBL, som skall ersätta bl. a. byggnadslagen (1947:385), byggnadsstadgan (1959:612) och lagen (1976:66) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m.

Förslaget bygger i väsentliga delar på principerna i gällande rätt men innebär en genomgripande systematisk omarbetning av dagens lagstiftning samt en förenkling och modernisering av regelsystemet. Ett genomgående drag i reformen är decentralisering av beslutsfattandet. Stor vikt har också lagts vid större frihet och ansvar för den enskilda människan. De viktigaste nyheterna är följande.

Alla kommuner skall ha en översiktsplan som omfattar kommunens hela yta. Områdesbestämmelser skall kunna antas, om kommunen vill säkerställa syftet med översiktsplanen inom ett visst område. Dagens stadsplan och byggnadsplan ersätts av en enda plan, som kallas detaljplan. Den skall ha en genomförandetid som begränsar byggrätten i tiden.

Nybyggnadsförbuden avvecklas. Om bygglov vägras för återuppförande av en riven eller på annat sätt förstörd byggnad finns vissa ersättningsmöjligheter. Vidare får fastighetsägare rätt att göra både utvändiga och invändiga ändringar av byggnader, även om byggnaderna strider mot detaljplanen. En rätt att få bygglov till kompletteringsåtgärder - t. ex. komplementbyggnader och mindre tillbyggnader - införs beträffande endler tvåbostadshus i områden utanför detaljplan.

Länsstyrelsens fastställelseprövning av planer slopas. Länsstyrelsen skall ha möjlighet att i efterhand granska och upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser. Upphävandet får dock beslutas endast på vissa, i lagen angivna grunder.

Medborgarinflytandet förbättras. Vid planläggning skall genom information och debatt eftersträvas ett så fullständigt beslutsunderlag som möjligt för de politiska organen. Alla boende som berörs av en plan eller ett beslut om tillstånd skall, liksom hyresgästernas organisationer, ha samma ställning som sakägarna.

Tillstånd till byggande m.m. lämnas i form av bygglov, rivningslov och marklov. Förhandsbesked kan lämnas till åtgärder som kräver bygglov.

Skyldigheten att söka lov skall kunna varieras genom kommunala beslut.

Kommunen skall under vissa förutsättningar kunna besluta att vissa åtgärder inom områden utan detaljplan får utföras utan bygglov, nämligen bl. a. komplementbyggnader, mindre tillbyggnader och inre ändringar av byggnader. För områden med detaljplan kan kommunerna i planen besluta att enklare fritidshus och liknande byggnader får uppföras eller byggas till eller ändras på annat sätt utan lov. Ändringar av befintliga industribyggnader skall också kunna befrias från bygglovsplikt. 372

PBL föreslås träda i kraft den 1 januari 1987.

BoU 1986/87:1

Bilaga 9

JoU 1985/86:2 y

Utskottet

Vissa samordningsfrågor m. m

Efter samråd med jordbruksministern framhåller föredraganden (prop. s. 102 f.) att vattenfrågorna bör föras in på ett mera aktivt sätt i den kommunala fysiska planeringen. Han förordar därför att vattenplaneringen integreras med en annan planering och så långt möjligt inordnas i PBL:s regelsystem.

Innebörden härav för prövningen enligt vissa speciallagar anges närmare i ett avsnitt om samordningen med annan lagstiftning (s. 449 f.). Uttalandena innebär att beslut enligt speciallag i princip inte får strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser.

Utskottet vill för sin del framhålla att kommunala planbeslut m. m. tillmäts stor betydelse vid tillåtlighetsprövningen enligt 3 kap. vattenlagen (1983:291). Ett vattenföretag får sålunda enligt 3 kap. 1 § inte komma till stånd om det möter hinder från bl. a. allmänna planeringssynpunkter. Detta begrepp kommenteras i civilutskottets yttrande över förslaget till ny vattenlag (CU 1982/83:2 y). Som framgår av förarbetena till vattenlagen (bl. a. JoU 1982/83:30 s. 31) har varken regeringen eller övriga prövningsorgan befogenhet att tillåta ett vattenföretag som strider mot allmänna planeringssynpunkter. Detta hinder är med andra ord indispensabelt.

Enligt 3 kap. 2 § vattenlagen får byggnads- och andra anläggningsarbeten som utgör vattenföretag eller utförs för ett vattenföretag inte strida mot fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Mindre avvikelse från plan utgör dock inte något hinder om avvikelsen är förenlig med planens syfte.

Enligt vad som förutskickas i propositionen (s. 451) kommer riksdagen att i särskild ordning få ta ställning till den närmare utformningen av reglerna om detaljplanens och områdesbestämmelsernas ställning vid beslut enligt olika speciallagar. Förslag härom har ännu ej förelagts riksdagen.

I avsnitten rörande översiktsplan och detaljplan anges närmare hur kommunernas vattenområden bör redovisas i planerna.

Utskottet har - i avbidan på de förslag till följdlagstiftning som förutskickats i propositionen - ingen erinran mot föredragandens uttalanden om samordningen med vattenlagen m. m. Det bör tilläggas att länsstyrelserna genom bestämmelserna i 19 kap. vattenlagen getts ett särskilt ansvar för vattenförsörjningen. Bl. a. kan länsstyrelsen besluta om vattenskyddsområde för att skydda en yt- eller grundvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt.

Utskottet utgår från att uttalandena om kommunens bestämmanderätt vid planeringen inte innebär att länsstyrelsens befogenheter i angivna hänseende kommer att inskränkas.

I fråga om samordningen med naturvårdslagen kan noteras att regeringen har för avsikt att föreslå en ändring i nämnda lag som innebär att kommunerna skall kunna fatta beslut om inrättande av naturreservat och naturvårdsområden (prop. s. 105). Gränsdragningen mellan PBL och naturvårdslagen bör enligt propositionen göras sålunda att områdesbestämmelser

BoU 1986/87:1

Bilaga 9

JoU 1985186:2 y

används av kommunen för erforderlig bebyggelsereglering, medan naturvårdslagens regler om naturvårdsområde och naturreservat bör användas om kommunen vill avsätta mark för friluftsändamål. Den angivna distinktionen är viktig, bl. a. med hänsyn till ersättningsreglerna i naturvårdslagen.

Representanter för skogsstyrelsen har inför utskottet understrukit det önskvärda i att skogsvårdsstyrelserna bör få besvärsrätt gentemot kommunala beslut om naturreservat m. m. enligt naturvårdslagen.

Utskottet förutsätter att den av skogsstyrelsen aktualiserade frågan kommer att övervägas i samband med det i propositionen aviserade förslaget om ändring i naturvårdslagen eller i annat lämpligt sammanhang. Utskottet tar således inte ställning i besvärsfrågan i detta sammanhang.

Översiktsplan

Enligt förslaget skall alla kommuner ha en översiktsplan som anger grunddragen i användningen av mark- och vattenområden i hela kommunen. I planen skall bl. a. anges hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt NRL. Översiktsplanens slutliga innehåll bestäms av kommunen. Länsstyrelsen skall, när det gäller det sakliga innehållet, granska om planförslaget 1. tillgodoser riksintressen enligt NRL, 2. innebär att markanvändningsfrågor som angår två eller flera kommuner har samordnats på ett lämpligt sätt samt 3. innebär att en viss bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.

Översiktsplanen blir ej bindande för myndigheter och enskilda.

I propositionen med förslag till naturresurslag redovisar bostadsministern sin syn på samordningen mellan PBL och NRL och kommunernas roll i nämnda sammanhang (prop. 1985/86:3 s. 29 f.). I detta hänseende hänvisar utskottet till sitt yttrande JoU 1985/86:3 y.

Representanter för naturvårdsverket har inför utskottet lämnat synpunkter på de centrala ämbetsverkens roll i samband med den kommunala redovisningen av riksintressen enligt NRL. I PBL-förslaget finns ingen bestämmelse som innebär att översiktsplanen skall obligatoriskt kommuniceras med t. ex. naturvårdsverket. Däremot finns i nu gällande byggnadsstadga regler som innebär att planer och planförslag skall för yttrande översändas till bl. a. berörda centrala myndigheter.

Beslut som har fattats i annan ordning kan redovisas i översiktsplanen. Som exempel anges (prop. s. 133) naturreservat, strandskyddsområden och andra förordnanden till skydd för något speciellt intresse. Kommunens ställningstagande i fråga om förbud mot besprutning i skogsområden enligt lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark kan också redovisas.

Detaljplan, områdesbestämmelser m. m.

BoU 1986/87:1

Bilaga 9

JoU 1985186:2 y

I 5 kap. lagförslaget finns bestämmelser om i vilka fall kommunen är skyldig att upprätta detaljplan. Vidare finns bestämmelser om detaljplanens obliga -

toriska resp. fakultativa innehåll. Till den förra kategorin hör vattenområdena, vilka skall redovisas som en särskild områdeskategori inom detaljplaneområdet (5 kap. 3 § första stycket 3). Ett exempel på vad detaljplanen får innehålla är bestämmelser om vegetation samt markytans utformning och höjdläge (5 kap. 7 § första stycket 5). Härmed avses enligt propositionen (s. 163) schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering. Det bör då också vara möjligt att bl. a. utfärda bestämmelser som avser att skydda viss ”värdefull vegetation”. Utskottet utgår från att ordet vegetation närmast syftar på träd och buskar. Exemplen i specialmotiveringen (s. 583) går ut på att det skall vara möjligt att förbjuda planteringar av trafiksäkerhetsskäl eller för att trygga solinfall mot en lekplats eller en energiproducerande anläggning. Om det är av väsentlig betydelse för bebyggelsemiljön bör det också, enligt propositionen, vara möjligt att skydda enstaka träd på kvartersmark. Utskottet vill understryka att angivna bestämmelser närmast syftar på vegetation som är värdefull för bebyggelsemiljön. När det gäller vegetation som är värdefull från naturvårdssynpunkt bör givetvis eventuella skyddsbestämmelser grundas på naturvårdslagen.

Enligt 5 kap. 7 § första stycket 11 får detaljplanen innehålla bestämmelser om skyddsanordningar, t. ex. bullerskyddsvallar eller liknande, för att motverka störningar från omgivningen. Om det finns särskilda skäl får detaljplanen vidare innehålla bestämmelser om högsta tillåtna värden för olika typer av miljöföroreningar. Effekten av en sådan bestämmelse blir att byggnadsnämnden har att beakta den vid sin prövning av bygglov i grannskapet samt att koncession enligt miljöskyddslagen (1969:387) inte får meddelas i strid med bestämmelsen. Denna blir med andra ord bindande för prövningen av miljöfarlig verksamhet. Utskottet ser detta som en viktig nyhet som står i överensstämmelse med strävandena att ge kommunerna ett ökat ansvar för miljöskyddsfrågor.

Utskottet utgår från att den kommunala befogenheten närmast gäller den totala nivån av föroreningar av viss typ inom ett angivet område. Avsikten med den nya bestämmelsen torde däremot inte vara att kommunen, vid sidan av den prövning som sker enligt miljöskyddslagen, skall så att säga sätta sig i prövningsmyndighetens ställe genom att ange en viss emissionsnivå för ett befintligt eller planerat företag. Den prövningen ankommer på vederbörande länsstyrelse eller på koncessionsnämnden för miljöskydd. Som följer av det nyss sagda måste prövningsmyndigheterna dock i tillåtlighetsprövningen beakta eventuella planbestämmelser om den högsta tillåtna miljöbelastningen (immissionsnivån) i grannskapet.

Detaljplanen skall enligt förslaget ha en bestämd genomförandetid, lägst 5 och högst 15 år. Efter genomförandetidens utgång kan planen ändras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas.

För begränsade områden och i vissa bestämda avseenden kan översiktsplanens syfte eller ett riksintresse enligt NRL säkerställas på ett bindande sätt genom områdesbestämmelser (5 kap. 16—17 §§). Enligt 16 § får med områdesbestämmelser regleras bl. a. vegetation samt markytans utformning och höjdläge inom områden som är avsedda för bebyggelse eller inom områden som ligger i närheten av befintliga eller planerade anläggningar för

BoU 1986/87:1

Bilaga 9

JoU 1985186:2 y

försvars-, trafik- och energiändamål m. m. I 8 kap. 9 § tredje stycket anges närmare vilken typ av anläggningar som avses.

Som utskottet nyss anfört får begreppet vegetation anses omfatta träd, buskar och liknande. För de areella näringarna innebär detta bl. a. att föreskrifter kan meddelas angående trädfällning och skogsplantering, dvs. åtgärder i skogsbruket. I fråga om det egentliga jordbruket ger bestämmelserna inte möjlighet att reglera andra åtgärder än schaktning och fyllning, i den mån sådan verksamhet kan vara aktuell i jordbruket. Utskottet återkommer till dessa frågor i det följande under rubriken Marklov m. m.

Krav på byggnader m. m.

Ett generellt krav på att nya byggnader skall anpassas till den omgivande miljön föreslås infört i PBL. Större krav ställs på varsamhet med kulturhistoriska och miljömässiga värden och på underhåll av byggnader. Alla byggnader skall underhållas så att deras egenskaper i huvudsak bevaras. Hithörande bestämmelser finns i 3 kap. lagförslaget.

Av motiveringen (prop. s. 244) framgår att underhållskravet gäller även produktionsbyggnader för jord- och skogsbruk och andra jämförliga näringar.

Enligt motion 69 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c) finns det ingen anledning att ställa underhållskrav på driftsbyggnader för jord- och skogsbruk (yrkande 2 delvis). Motionärerna yrkar att 3 kap. 13 § omarbetas i enlighet härmed. Yrkandet är utformat så att det gäller rörelsebyggnader över huvud taget.

Utskottet delar föredragandens uppfattning att bestämmelsen om underhåll i princip bör vara tillämplig även på produktionsbyggnader för jordbruk, skogsbruk och därmed jämförliga näringar. De krav som i första hand blir aktuella för ekonomibyggnader är, som i propositionen anförs, de som tar sikte på byggnadernas säkerhet och utseende. Förslaget torde inte medföra att de areella näringarna belastas med nämnvärt större kostnader än som redan nu måste läggas ned på skötsel och underhåll. Utskottet vill dock understryka det angelägna i att de speciella förhållanden som ofta råder i lantbruket m. m. beaktas vid prövning av underhållsskyldigheten. Som också framhålls i propositionen bör hänsyn tas bl. a. till byggnadens läge, användning och återstående brukstid. Utskottet vill tillägga att det i driften av t. ex. ett jordbruksföretag kan förekomma att befintliga byggnader får ett ändrat användningsområde eller blir överflödiga i samband med ändrad driftsinriktning eller av andra skäl. Det kan då under en övergångstid finnas anledning att ställa kraven på underhåll något lägre än vad som eljest skulle vara motiverat. Utskottet förutsätter att bestämmelsen i angivna fall tillämpas med viss varsamhet utan att detta behöver särskilt anges i lagtexten. Vad utskottet anfört bör i stor utsträckning kunna tillgodose syftet med motion 69 yrkande 2 såvitt avser underhållskrav på driftsbyggnader för jord- och skogsbruk.

BoU 1986/87:1

Bilaga 9

JoU 1985186:2 y

376 Bygglov

För närvarande är jordbrukets och andra liknande näringars ekonomibyggnader inte underkastade byggnadsplikt utanför områden med faställd plan. PBL-förslaget innebär i denna del att bygglovsplikt för ekonomibyggnader gäller inom område med detaljplan (8 kap. 3 § 3). Om det finns särskilda skäl får kommunen i områdesbestämmelser införa bygglovsplikt inom områden som inte omfattas av detaljplan (8 kap. 6 § andra stycket). Som exempel på sådana skäl anförs (s. 703) att området är känsligt med hänsyn till landskapsbilden eller bebyggelsens karaktär. Det kan också vara så att vissa slag av ekonomibyggnader i nära anslutning till ett bostadsområde kan behöva prövas med hänsyn till risken för immissioner.

Utskottet tillstyrker för sin del förslaget om bygglovsplikt för ekonomibyggnader och avstyrker därmed yrkandet i motion 69 (c) om inskränkning av bygglovsplikten till att gälla enbart inom detaljplaneområde (yrkande 5). I sammanhanget bör understrykas att kommunen enligt lagförslaget får möjlighet att införa såväl lättnader som skärpningar i fråga om bygglovspliktens omfattning. Bygglovsplikt för ekonomibyggnader utanför detaljplaneområde avses inte, som framgår av det nyss sagda, gälla generellt utan beslutas särskilt genom områdesbestämmelser. En förutsättning för detta är att det föreligger särskilda skäl, vilket torde innebära att ifrågavarande befogenhet kommer att utnyttjas restriktivt. Vad utskottet anfört bör i viss utsträckning kunna tillgodose syftet med motionsyrkandet.

Bestämmelserna om bygglov föranleder i övrigt följande kommentarer från utskottets sida:

Räckvidden av 8 kap. 1 § om bygglovsplikt för byggnader är bl. a. beroende av hur begreppet byggnad definieras. Härvidlag vill utskottet hänvisa till den utförliga redovisning av rättspraxis som lämnas i propositionen (s. 673 f.). Det framgår bl. a. att konstruktioner som genom sinform och storlek ger samma visuella intryck som ett hus har ansetts som byggnad trots att de saknat utrymmen för människor att uppehålla sig i. Härav drar utskottet slutsatsen att t. ex. större silo-byggnader, spannmålstorkar m. m. kommer att betraktas som byggnader i förevarande hänseende.

Enligt 8 kap. 2 § första stycket 4 krävs bygglov för att inrätta fasta cisterner eller andra fasta anordningar för hälso- och miljöfarliga varor m. m. Utskottet erinrar om att lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor upphävts, med verkan fr. o. m. den 1 januari 1986, (prop. 1984/85:118, JoU 1984/85:30) och ersatts med lagen (1985:426) om kemiska produkter.

Begreppet hälso- och miljöfarliga varor bör därför inte komma till användning i PBL. Utskottet föreslår att bostadsutskottet gör en redaktionell jämkning av paragrafen i enlighet med det anförda. Härvid bör möjligen beaktas att det nya begreppet kemiska produkter har en delvis annan innebörd än begreppet hälso- och miljöfarliga varor, som närmare framgår av proposition 1983/84:118 (s. 39 f.). Enligt utskottets mening kan man lämpligen använda orden kemiska produkter som är hälso- och miljöfarliga.

Utskottet vill vidare fästa uppmärksamheten på att bestämmelserna i 8 kap. 30 § PBL-förslaget kan komma att gälla även för jordbrukets m. fl.

näringars ekonomibyggnader. I paragrafen ställs krav på yttrande av BoU 1986/87:1

yrkesinspektionen samt skyddsombud m. fl. i samband med bygglov för Bilaga 9

arbetslokaler eller personalrum för verksamheter där arbetstagare skall Joll 1985186:2 y utföra arbete för arbetsgivares räkning. Utskottet ställer sig tveksamt till föredragandens uppgift (s. 746) att det i praktiken inte är särskilt vanligt att arbete i ekonomibyggnader utförs av ”arbetstagare”. Av Svenska lantarbetareförbundets totalt ca 14 000 medlemmar är enligt uppgift ca 5 000 anställda inom jordbrukssektorn. Det är enligt utskottets mening ett rimligt antagande att en stor del av förbundets medlemmar utför arbete i arbetslokaler som avses i 8 kap. 30 §.

Marklov m. m.

De föreslagna bestämmelserna om marklov i 8 kap. 9 § PBL motsvaras delvis av de s. k. trädfällningsförbuden i 17, 40 och 110 §§ byggnadslagen och byggnadslovsplikten enligt 54 § 1 mom. byggnadsstadgan för schaktning, fyllning eller liknande åtgärd inom tomt och vissa andra områden. Utskottet kommenterar här i huvudsak endast bestämmelserna om marklovsplikt för trädfällning och skogsplantering.

Kommunen får, enligt andra stycket i den aktuella paragrafen, i detaljplan föreskriva att marklov krävs för trädfällning eller skogsplantering. Enligt tredje stycket får kommunen i områdesbestämmelser lämna motsvarande föreskrift med avseende på områden som är avsedda för bebyggelse. Av uttalanden i propositionen (s. 299 f. och 707 f.) framgår att det bl. a. är en fråga om att skydda bebyggelsemiljön mot olämplig avverkning, t. ex. inom ett parkområde. Inom ett villaområde kan det också, enligt föredraganden, vara synnerligen angeläget att skogen inte avverkas utan urskilning. I specialmotiveringen till 5 kap. 7 § anförs (s. 583) att det bör vara möjligt att förbjuda planteringar av t. ex. trafiksäkerhetsskäl eller för att trygga solinfall mot en lekplats eller en energiproducerande anläggning.

I anslutning till 8 kap. 9 § hänvisar föredraganden vidare till det speciella säkerhetsintresse som är knutet till försvarsanläggningar, flygplatser, kärnreaktorer och liknande anläggningar. Enligt paragrafens tredje stycke får kommunen i områdesbestämmelser föreskriva att marklov krävs för bl. a. trädfällning och skogsplantering inom områden som ligger i närheten av befintliga eller planerade anläggningar av nyss angivet slag.

Som exempel anförs att det kan vara angeläget att hålla skogen borta i närheten av ett vindkraftverk. Kring en del miljöfarliga anläggningar kan t. ex. schaktning och trädfällning ha menliga effekter (s. 302).

Utskottet har ingen erinran mot de här redovisade bestämmelserna. Som föredraganden anfört (s. 298) kan det givetvis inte bli tal om att frågor om tillstånd till trädfällning m. m. över lag skall ligga inom det område där byggnadsnämnderna har beslutanderätten. Bland de åtgärder som skall kunna underkastas marklovsplikt finns en del som ingår i ett normalt skogsbruk. Det är därför angeläget att räckvidden av den föreslagna tillståndsprövningen enligt PBL begränsas. Genom uttalanden i propositionen om syftet bakom de föreslagna bestämmelserna - vilka uttalanden delvis redovisats ovan - anser utskottet att kraven på en sådan avgränsning får anses 378

tillgodosedda.

Utskottet övergår härefter till att diskutera de i 8 kap. 18 § föreslagna prövningsgrunderna. Enligt denna paragraf kan ansökan om marklov avslås om den sökta åtgärden

1. strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser,

2. förhindrar eller försvårar det berörda områdets användning för bebyggelse,

3. medför olägenheter för användningen av sådana försvarsanläggningar eller andra anläggningar som avses i 9 § tredje stycket,

4. i annat fall medför störningar för omgivningen.

Marklov får dock lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från

detaljplan eller områdesbestämmelser, om avvikelserna är förenliga med syftet med planen eller bestämmelserna.

Utskottet vill påpeka att samtliga punkter, genom paragrafens konstruktion, kan komma att tillämpas på ansökningar om marklov för t. ex. trädfällning och skogsplantering. Enligt vad som upplysts från bostadsdepartementet är emellertid punkten 4 i första hand avsedd att reglera vissa störningar inom ett detaljplanelagt bebyggelseområde, som närmast är hänförliga till förhållandet mellan grannfastigheter. Vägrat marklov med hänvisning till den aktuella störningsregeln är för övrigt ej ersättningsgrundande enligt 14 kap. 8 § lagförslaget.

Utskottet vill därför, till förtydligande av motivuttalandena i propositionen, understryka att punkten 4 inte är avsedd att tillämpas på åtgärder i jordoch skogsbruket. Frågan om intrång i pågående markanvändning blir således inte aktuell i detta sammanhang.

Ersättningsbestämmelser m. m.

I PBL-förslaget har bestämmelser om avstående av mark och bestämmelser om ersättning till fastighetsägare delats upp på två kapitel, 6 resp. 14 kap.

Bestämmelserna om avstående av mark överensstämmer i stort sett med vad som för närvarande gäller om kommunens möjlighet att lösa mark inom stadsplan.

I första delen av 14 kap. (1—7 §§) avhandlas de situationer när fastighetsägaren har rätt till kompensation utan något krav på att skadan skall vara kvalificerad. I 14 kap. 8 § regleras de fall när kompensation kan bli aktuell endast om skadan uppnår viss angiven kvalifikationsgräns (kvalificerad skada).

Reglerna om ersättning eller inlösen vid kvalificerad skada tar sikte på dels bebyggelsereglerande, dels markreglerande föreskrifter.

Enligt punkterna 1—3 i 14 kap. 8 § har fastighetsägare m. fl. rätt till ersättning bl. a. i vissa fall av vägrat bygglov, vägrat rivningslov samt då skyddsbestämmelser meddelas för kulturhistoriskt värdefulla byggnader m.m. Rätt till ersättning föreligger endast om ”skadan är betydande i förhållande till värdet av berörda delar av fastigheten”. Detta är i förhållande till gällande rätt ett nytt sätt att ange kvalifikationsgränsen. Av 10 § andra stycket framgår vidare att det endast är skador som överstiger denna kvalifikationsgräns som skall ersättas.

För markreglerande föreskrifter gäller att ersättning liksom hittills skall 379

BoU 1986/87:1

Bilaga 9

Joll 1985186:2 y

utgå om den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Ersättnings- Boll 1986/87:1

fallen anges i punkterna 4 och 5 i 8 §. I punkt 4 åsyftas föreskrifter i Bilaga 9

områdesbestämmelser om vegetation eller markytans utformning och höjd- joU 1985/86:2 y

läge inom sådana områden som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket (skyddsområden för trafik- försvars- och energianläggningar m. m.). I punkt 5 behandlas fall då marklov vägras med stöd av 8 kap. 18 § första stycket 2 eller 3, dvs. då den sökta åtgärden antingen försvårar områdets användning för bebyggelse eller medför olägenheter för vissa viktiga anläggningar av det slag som nyss angetts.

Utskottet behandlar i detta yttrande endast principerna för ersättning vid intrång i pågående markanvändning.

Hithörande frågor berörs främst i partimotionerna 66 (m) och 69 (c).

I den förra motionen anförs bl. a. att det är oskäligt att kostnaderna för naturvård m. m. skall läggas på markägarna. Naturligtvis skall stat och kommun ha möjlighet att avsätta markområden för specifika ändamål enligt de regler som i dag gäller. Utgångspunkten måste då vara att markägaren skall hållas skadeslös. Man påpekar vidare att tolkningen av begreppet avsevärt försvåras kan komma att variera från kommun till kommun.

I centerns partimotion yrkas (yrkande 10) att ersättningsbestämmelserna omarbetas i enlighet med de synpunkter som anförs i motionen under rubriken Skyldighet att lösa mark och utge ersättning. Motionärerna hänvisar till 1972 års ersättningsprinciper, som innebar att endast mera bagatellartade intrång i markägandet kunde passera utan ersättningskrav.

Sedan dess har enligt motionen en betydande glidning skett i praxis som bidragit till att höja kvalifikationsgränsen. Nuvarande tillämpning kan få orimliga konsekvenser för den enskilde, särskilt om fastigheten är högt belånad. Med stöd av ett räkneexempel där fastigheten är belånad till 90 % av marknadsvärdet och ersättningströskeln antas ligga vid 7 % påvisar motionärerna att i detta fall 70 % av ägarens förmögenhet i fastigheten kan konfiskeras. Det kan i sin tur utlösa krav från långivare på extra amortering m. m. Motionen utmynnar i denna del i ett krav på riksdagen att klargöra innebörden av begreppet avsevärt försvåra pågående markanvändning med utgångspunkt i den ursprungligen gällande principen att endast bagatellartade intrång skall anses falla under kvalifikationsgränsen. Vidare måste skadans storlek relateras till den berörda delen av fastigheten.

De intresseorganisationer som uppvaktat utskottet i denna fråga har kritiserat ersättningsbestämmelserna främst utifrån följande utgångspunkter.

För närvarande råder, enligt Sveriges jordägareförbund, betydande ovisshet om ersättningsreglernas innebörd och tillämpning. Ursprungligen torde inte något tvivel ha rått om att ersättningströskeln låg mycket lågt.

Senare uttalanden och praxis antyder en utveckling mot att rätten till ersättning blir avsevärt mera begränsad. Det finns enligt förbundet en risk att kommunerna kommer att lägga så mycket restriktioner på jord- och skogsbruket som man med hänsyn till gällande ersättningsbestämmelser har möjlighet till. Från den enskildes synpunkt är det dock uppenbart obilligt om han eller hon skall kunna åläggas kostnader eller intäktsbortfall till fromma

för andra medborgare. 380

Lantbrukarnas riksförbund och Sveriges Skogsägareföreningars riksför- BoU 1986/87:1

bund har framhållit att man från de areella näringarnas sida endast kan Bilaga 9

acceptera bagatellartade intrång som ersättningsfria. De båda förbunden har Joil 1985186:2 y i några praktiska räkneexempel påpekat konsekvenserna av att ersättningssystemet endast tar hänsyn till kapitalförlust men ej till årliga intäktsbortfall på grund av t. ex. restriktioner mot skogsavverkning. Även om intrånget berör en relativt begränsad del av en jordbruksfastighet kan det årliga intäktsbortfallet bli mycket kännbart. Liknande synpunkter i fråga om ersättningsreglerna har framförts av Sveriges Häradsallmänningars förbund och av Svenska cellulosa- och pappersbruksföreningen. Båda organisationerna har understrukit att man måste beakta följderna för folkhushållet vid försämrade möjligheter att upprätthålla en uthållig virkesproduktion genom att skogsägarna åläggs restriktioner.

Utskottets överväganden

Utskottet vill inledningsvis slå fast att propositionen i denna del innebär att nuvarande ersättningsbestämmelser i byggnadslagen i sak oförändrade förs över till PBL när det gäller de markreglerande bestämmelserna. Vid intrång i pågående markanvändning skall således nuvarande bestämmelser och praxis styra tillämpningen av PBL. Detta framgår klart av föredragandens uttalanden (bl. a. s. 392). Den omständigheten att lagrådsremissen ursprungligen innehöll förslag om en kvalifikationsgräns på 20 % innebär givetvis inte att man vid tillämpningen av PBL i den slutgiltigt föreslagna lydelsen skulle syfta till någon ändring av hittillsvarande praxis. Utformningen av PBL-förslaget i nu ifrågavarande delar bör således enligt utskottets mening inte utgöra någon grund för farhågor om en i förhållande till nuläget ändrad praxis till nackdel för den enskilde markägaren.

För bedömningen huruvida markreglerande bestämmelser ger rätt till ersättning vid intrång i de areella näringarna blir även framdeles tolkningen av begreppet pågående markanvändning avsevärt försvåras av central betydelse. Utskottet går här inte närmare in på de motivuttalanden som gjordes i samband med att begreppet infördes utan hänvisar i detta hänseende till proposition 1972:111 bilaga 2 (särskilt s. 332 - 336). Utskottets uttalanden i betänkandet JoU 1983/84:24 om jordbrukets hänsyn till naturvården kan också vara värda att uppmärksammas i detta sammanhang.

I olika sammanhang har anförts att det råder osäkerhet om hur begreppet pågående markanvändning skall tolkas och var kvalifikationsgränsen för ersättning ligger (se t. ex. SOU 1983:56 s. 305). Det förtjänar påpekas att osäkerheten enligt vissa undersökningar inte varit enbart till ekonomisk nackdel för markägandet. I ärenden om skyddsåtgärder enligt naturvårdslagen har fastmera osäkerheten lett till att länsstyrelserna många gånger undvikit att inrätta naturvårdsområde och i stället föredragit skyddsformen naturreservat, eftersom möjligheten att förhandla då ligger öppen och ersättningsgränsen inte behöver vålla problem.

Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att frågor om intrång i de areella näringarna behandlats dels i samband med 1979 års skogsvårdslagstiftning och föreskrifterna om naturvårdshänsyn i skogsbruket, dels i

samband med att bestämmelser om jordbrukets hänsyn till naturvården BoU 1986/87:1

m. m. infördes i lagen om skötsel av jordbruksmark (21 § skogsvårdslagen Bilaga 9

resp. 6 a § skötsellagen). Föreskrifter enligt dessa lagar får inte vara så JoU 1985186:2 y

ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras.

I tillämpningsföreskrifter och allmänna råd till 21 § skogsvårdslagen har skogsstyrelsen utförligt redovisat vilka hänsyn som skall eller bör tas till skogens betydelse för växter och djur, för vattenbalans och lokalklimat samt för friluftsliv och rekreation m. m. (senast gällande lydelse: SKSFS 1985:3).

Motsvarande bestämmelser för jordbrukets del finns i lantbruksstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om jordbrukets hänsyn till naturvårdens intressen (Lantbruksstyrelsens allmänna råd 1984:1). Vissa motivuttalanden till lagbestämmelsen i fråga finns redovisade i utskottets betänkande JoU 1983/84:24. När det gäller ersättningsfrågor har statens naturvårdsverk utfärdat råd och riktlinjer för beräkning av ersättningar för naturvårdsintrång i skogsbruket (SNV RR 1984:4). Det anförda innebär att intrångs- och markanvändningsbegreppet i viss mån konkretiserats genom tillämpningsföreskrifter m. m. Enligt utskottets mening ger föreskrifterna en god vägledning när det gäller att bedöma vilka hänsynstaganden som är förenliga med ett rationellt jord- och skogsbruk och som bör iakttas av markägare utan att rätt till ersättning föreligger.

Vad särskilt gäller de markreglerande bestämmelserna i PBL-förslaget vill utskottet påpeka att intrångs- och ersättningsreglerna är konstruerade så att i huvudsak endast åtgärder i skogsbruket kan bli direkt berörda. Befogenheten för kommunerna att meddela föreskrifter angående de areella näringarna är nämligen knuten till behovet att bibehålla eller förhindra vegetation i vissa skydds- och säkerhetsområden resp. i närmiljön kring områden för bebyggelse. Det anförda innebär bl. a. att vissa tolkningsproblem angående pågående eller ändrad markanvändning i jordbruket inte bör bli aktuella vid tillämpningen av PBL.

Ovanstående resonemang bygger på förutsättningen att övriga åtgärdstyper som kan bli föremål för marklovsprövning, dvs. schaktning och fyllning, normalt inte ingår i jordbrukets markanvändning.

Vad beträffar skogsbruket är, som utskottet i annat sammanhang påpekat, markanvändningsbegreppet mera entydigt och lättare att tillämpa än vad beträffar motsvarande begrepp i jordbruket (JoU 1983/84:24). Givetvis kan det förekomma att restriktioner mot skogsavverkning eller skogsplantering enligt 8 kap. 18 § PBL drabbar ett kombinerat jord- och skogsbruksföretag. Tolkningsproblemen angående markanvändningsbegreppet torde i dessa fall endast uppstå när det gäller skogsplantering på mark som tidigare använts för annat ändamål, dvs. omföringsåtgärder.

Som utskottet anfört ovan i avsnittet rörande marklov är det viktigt att den kommunala befogenheten vid marklovsprövning m. m. avgränsas i förhållande till skogsbruket. Givetvis kan det inte bli tal om att frågor om tillstånd till trädfällning m. m. över lag skall ligga inom det område där byggnadsnämnderna har beslutanderätten. Detta understryks också av föredragande departementschefen (prop. s. 298 f.).

Utifrån den tolkning av PBL:s markanvändningsbestämmelser som utskottet här gjort kan det förväntas att eventuella tvistefrågor huvudsakligen

kommer att gälla kvalifikationsgränsen för ersättning, dvs. tolkningen av begreppet avsevärt försvåras. Härvid får bl. a. det berörda områdets areal och värde m.m. tas i beaktande. Av propositionen framgår (s. 392) att skadan bör relateras till den ekonomiska enhet i vilken det berörda området ingår. En sådan ekonomisk enhet kan bestå av flera fastigheter som tillsammans bildar en brukningsenhet. Motsvarande gäller om en del av en registerfastighet utgör en självständig ekonomisk enhet. De två rättsfall från högsta domstolen som anges i propositionen ger inte underlag för någon bestämd slutsats angående kvalifikationsgränsen, uttryckt i viss procentsats. Frågan huruvida en skada i relation till en viss enhet är att anse som ersättningsgill måste, enligt högsta domstolen, bedömas med hänsynstagande till omständigheterna i det enskilda fallet (NJA 1981 s. 351).

Vid värderingen av skadan är grundregeln att expropriationslagens värderingsregler skall tillämpas. Mera detaljerade anvisningar för värderingsarbetet finns i naturvårdsverkets råd och riktlinjer angående naturvårdsintrång i skogsbruket. Utgångspunkten är att ersättningen skall bestämmas till skillnaden mellan fastighetens marknadsvärde utan intrånget och dess värde med beaktande av intrånget. Vid beräkningen av ett skogsområdes marknadsvärde används vanligen olika typer av avkastningskalkyler enligt metoder som utarbetats av lantbruksstyrelsen, domänverket och lantmäteriverket.

Vad beträffar principerna för skadevärdering anser utskottet - delvis med instämmande i motionärernas synpunkter - att ytterligare överväganden bör komma till stånd. Bl. a. bör beaktas att ett intrång med nu gällande värderingsprinciper kan innebära en i nominella belopp betydande förlust utan att rätt till ersättning föreligger, för den händelse den berörda brukningsenheten representerar ett högt värde. Utskottet vill därför för sin del föreslå att bostadsutskottet prövar möjligheten att relatera intrånget till ett snävare fastighetsbegrepp än vad begreppen ekonomisk enhet resp. brukningsenhet innebär. Enligt utskottets mening bör man också ta hänsyn till att en kapitalförlust ofta motsvaras av ett årligt intäktsbortfall som kan vara kännbart för det berörda företaget. Den situationen föreligger t. ex. då förbud eller restriktioner mot skogsavverkning aktualiseras. Vid bedömningen av företagets toleransgräns bör det enligt utskottets mening finnas utrymme för ett hänsynstagande till det berörda områdets betydelse för lantbruksföretaget i stort och till storleken av det intäktsbortfall som intrånget beräknas medföra.

Avslutningsvis vill utskottet peka på bestämmelsen i 14 kap. 8 § fjärde stycket, som innebär att ersättningsreglerna relateras till den sammanlagda bördan av intrång som inträffar under en tioårsperiod. Bestämmelsen, som saknar motsvarighet i äldre lagstiftning, är enligt utskottets mening en viktig och angelägen förbättring av ersättningssystemet.

Stockholm den 18 mars 1986

På jordbruksutskottets vägnar

Karl Erik Olsson

BoU 1986/87:1

Bilaga 9

JoU 1985186:2 y

383 Närvarande: Karl Erik Olsson (c), Håkan Strömberg (s), Arne Andersson i BoU 1986/87:1

Ljung (m), Ove Karlsson (s), Lars Ernestam (fp), Martin Segerstedt (s), Bilaga 9

Sven Eric Lorentzon (m), Jan Fransson (s), Margareta Winberg (s), Kerstin Joll 1985186:2 y

Gellerman (fp), Jens Eriksson (m), Åke Selberg (s), Lennart Brunander (c),

John Andersson (vpk) och Leif Marklund (s).

Avvikande meningar

1. Karl Erik Olsson (c), Lars Ernestam (fp), Kerstin Gellerman (fp) och Lennart Brunander (c) anför:

Vi är ense med utskottets majoritet i de delar som omfattas av utskottets yttrande fram till utskottets överväganden i ersättningsfrågan på s. 381 och de två sista styckena på s. 383. Däremot anser vi att utskottet i ersättningsfrågan även i övrigt bort ansluta sig till de synpunkter som framförs bl. a. i motion 69 (c).

Utskottet borde således ha strukit under de uttalanden som gjordes i proposition 1972:111 och som bl. a. innebar att endast bagatellartade intrång i markanvändningen skulle få förekomma utan ersättningsskyldighet för det allmänna. Som motionärerna anför har det därefter skett en glidning i praxis till nackdel för markägandet utan att riksdagen gett någon annan mening till känna än den som var innebörden av 1972 års beslut. De rättsfall som finns är mycket få och gäller dessutom synnerligen speciella förhållanden. Att dra generella slutsatser av dem är därför knappast möjligt. Det är angeläget att innebörden av en lagstiftning står klar i och med att riksdagen fattar beslut.

Riksdagen har därför anledning att klargöra betydelsen av begreppet att avsevärt försvåra pågående markanvändning. Enligt vår mening kan då endast den ursprungliga betydelsen gälla att intrång som inte är bagatellartat skall leda till att ersättning skall utgå.

2. Arne Andersson i Ljung, Sven Eric Lorentzon och Jens Eriksson (alla m) anför:

Vi anser att utskottet hade bort avvakta med behandlingen av detta ärende tilis man fått en uppfattning om vilka ändringar i lagförslaget som föranleds av konstitutionsutskottets yttrande till bostadsutskottet. Enligt detta yttrande bör lagförslaget omarbetas så att det står i bättre överensstämmelse med grundlagen. Med den behandlingsform man nu valt yttrar sig utskottet över ett förslag som på viktiga punkter kommer att omarbetas.

I sakfrågan anser vi att utskottet i första hand bort avstyrka regeringens förslag till ny plan- och bygglag på de skäl som anförs i motion 66 (m). Av motionen framgår att lagförslaget har stora brister vad beträffar förslagets förenlighet med grundlagen och Europakonventionen. Utöver dessa grundläggande brister innebär lagförslaget på flera punkter ändringar av gällande rätt som vi av olika skäl anser oacceptabla. När det gäller frågor som mera direkt faller inom utskottets beredningsområde vill vi peka på att förslaget innebär ökade påfrestningar för de areella näringarna genom att

- restriktioner för utnyttjande och underhåll av byggnader införs

- inblandningen från kommunens sida i driften av jord- och skogsbruk ökar

- tålighetströsklar för intrång i markanvändningen införs

- möjligheten till ersättning vid intrång vid pågående markanvändning inskränks.

Ersättningen vid s. k. markreglerande åtgärder är beroende av kommunens godtycke. Med propositionens förslag kan det befaras att skador motsvarande 10 % av fastighetens värde inte blir ersättningsberättigade. Detta betyder också att ersättningsreglerna enligt nuvarande lagstiftning får ett annat innehåll. Enligt vår mening skall markägare i princip hållas skadeslös vid ingrepp av stat och kommun. Detta är nödvändigt för att äganderätten skall få ett reellt innehåll.

Särskilt yttrande

Lars Ernestam och Kerstin Geberman (båda fp) anför:

I folkpartiets partimotion 112 yrkas i första hand att förslaget till ny plan- och bygglag avslås och att riksdagen hos regeringen anhåller om ett nytt, med grundlagen förenligt lagförslag. Avslagsyrkandet motiveras i motionen med att det är tveksamt om PBL:s plansystem står i överensstämmelse med grundlagen. I andra hand förs från folkpartiets sida fram förslag till ändringar som innebär att den enskildes ställning stärks gentemot stat och kommun. Vi har i samband med utskottets behandling avstått från att yrka bifall till nämnda avslagsyrkande, bl. a. med hänsyn till att frågan om förslagets grundlagsenlighet prövats i konstitutionsutskottet.

Bostadsutskottet har därefter beslutat att omarbeta lagförslaget. Vår principiella uppfattning, som också framförts av folkpartiets ledamöter i bostadsutskottet, är att lagförslaget borde ha återgått till regeringen för omarbetning. Med hänvisning till att bostadsutskottet för närvarande omarbetar förslaget har vi deltagit i realbehandlingen i jordbruksutskottet och konstaterar att jordbruksutskottet föreslår vissa modifieringar och förbättringar. Vi förutsätter att jordbruksutskottet får yttra sig över det omarbetade förslaget till plan- och bygglag.

BoU 1986/87:1

Bilaga 9

JoU 1985186:2 y

25 Riksdagen 1986187.19 sami. Nr 1

385 Näringsutskottets yttrande 1985/86:3 y

om förslag till plan- och bygglag och lag om hushållning med naturresurser m. m. (prop. 1985/86:1, prop. 1985/86:3)

Till bostadsutskottet

Bostadsutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1985/86:1 med förslag till ny plan- och bygglag och proposition 1985/86:3 med förslag till lag om hushållning med naturresurser m. m. jämte motioner.

En motion från allmänna motionstiden år 1985 rörande kommunal varuförsörjningsplanering har tidigare hänvisats till näringsutskottet. Utskottet behandlar i detta sammanhang även denna motion och överlämnar den, under förutsättning av bostadsutskottets medgivande, till bostadsutskottet med detta yttrande.

Företrädare för Folkkampanjen mot kärnkraft har inför näringsutskottet framfört synpunkter på beslutsordningen vid tillåtlighetsprövningen av stora industrianläggningar m. m.

I frågan om möjlighet för kommunerna att styra utvecklingen av detaljhandeln har synpunkter lämnats inför näringsutskottet av företrädare för konsumentverket. Svenska kommunförbundet, Sveriges köpmannaförbund, Detaljinvest AB, ICA AB, Kooperativa förbundet och Petroleumhandelns riksförbund. Sistnämnda organisation har därjämte ingett en skrivelse i frågan.

Köpmannaförbundet har i en till lagutskottet ställd skrivelse, som överlämnats till näringsutskottet, tagit upp frågan om tillämpningen av byggnadslagstiftningen på sådan försvaret tillhörig mark som används för försäljning av överskottsmateriel m.m.

Lantbrukarnas riksförbund, Svenska cellulosa- och pappersbruksföreningen, Sveriges jordägareförbund och Sveriges skogsägareföreningars riksförbund har i en skrivelse, ställd också till jordbruksutskottet och bostadsutskottet, lämnat vissa synpunkter på propositionerna med hänsyn till skogsnäringens intressen.

I likhet med vad som görs i de aktuella propositionerna använder näringsutskottet i det följande förkortningarna PBL (förslag till plan- och bygglag) och NRL (förslag till lag om hushållning med naturresurser m. m.).

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985186:3 y

386 Motionerna

Motioner med anledning av proposition 1985/86:1

Av de motioner som har väckts med anledning av proposition 1985/86:1 är det följande som näringsutskottet kommenterar:

1985/86:73 av Lars Werner m.fl. (vpk), såvitt avser hemställan (1) att riksdagen med ändring i regeringens förslag 2 kap. 4 § beslutar att även behovet av markreservationer för sol- och vindenergianläggningar skall tillgodoses.

1985/86:80 av Bengt Westerberg m.fl. (fp), såvitt avser hemställan (3) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att förslaget till PBL bör

omarbetas [så] (j) att detaljplaner inte får användas till att styra

utvecklingen av handeln på det sätt som anges i proposition 1985/86:1.

Motioner med anledning av proposition 1985/86:3

Av de motioner som har väckts med anledning av proposition 1985/86:3 är det följande som näringsutskottet kommenterar:

1985/86:83 av Elving Andersson m. fl. (c), vari hemställs att riksdagen beslutar att andra stycket i 4 kap. 3 § i lag om hushållning med naturresurser m. m. utgår.

1985/86:84 av Birgitta Hambraeus m.fl. (c), vari hemställs att riksdagen beslutar att förtydliga och ändra lagen om hushållning med naturresurser på så sätt att

1. det kommunala vetot skall omfatta alla led i kärnkraftsbränsleverksamheten,

2. regeringen inte skall kunna ge tillstånd enligt 4 kap. mot kommunens veto.

1985/86:85 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c), såvitt avser hemställan (7) att riksdagen beslutar att 4 kap. 3 § andra stycket angående inskränkning i det kommunala vetot utgår.

1985/86:88 av Ulf Adelsohn m.fl. (m), såvitt avser hemställan - med motivering i motion 1985/86:66 - (3) att riksdagen beslutar ändra 136 a § byggnadslagen (1947:385) i enlighet med vad som i motionen anförts.

1985/86:89 av Bengt Westerberg m.fl. (fp), såvitt avser hemställan (5) att riksdagen beslutar att i 3 kap. 1 § [andra stycket] sista meningen utgår.

1985/86:93 av Lars Werner m.fl. (vpk), såvitt avser hemställan

3. att riksdagen med ändring i regeringens förslag beslutar att 3 kap. 1 § andra stycket skall utgå,

6. att riksdagen med ändring i regeringens förslag beslutar att 4 kap. 3 § andra stycket skall utgå.

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985/86:3 y

387 Motioner från allmänna motionstiden år 1985

Den motion från allmänna motionstiden som har hänvisats till näringsutskottet och som med detta yttrande överlämnas till bostadsutskottet är följande:

1984/85:1097 av Kurt Ove Johansson (s) och Lars-Erik Lövdén (s), vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts beträffande kommunala varuförsörjningsplaner inom ramen för en total serviceplanering.

De till bostadsutskottet hänvisade motioner från allmänna motionstiden som kommenteras här är följande:

1984/85:548 av Kjell A. Mattsson m.fl. (c), vari hemställs att riksdagen beslutar att 136 a § byggnadslagen ändras så att prövningen av förbrukningen av träfiberråvara utgår.

1984/85:785 av Kjell A. Mattsson m.fl. (c), vari hemställs att riksdagen beslutar att 136 a § andra stycket punkterna 5 och 6 byggnadslagen i enlighet med motionens förslag ändras så att de omfattar samtliga led i uranhanteringen.

1984/85:2677 av Ingrid Hemmingsson (m), vari hemställs att riksdagen beslutar att upphäva 136 a § byggnadslagen.

1984/85:2801 av Bengt Westerberg m. fl. (fp), såvitt avser hemställan (12) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförs om ny plan- och bygglag.

1984/85:2878 av Thorbjörn Fälldin m. fl. (c), såvitt avser hemställan (13) att riksdagen som sin mening uttalar att den kommunala vetorätten skall gälla anläggningar i hela kärnbränslecykeln med dess olika led i enlighet med vad som anförs i motionen.

Uppgifter i anslutning till motionerna Åtgärdsprogram i fråga om använt kärnbränsle m. m.

Enligt 12 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet skall innehavare av kärnkraftsreaktor upprätta eller låta upprätta ett åtgärdsprogram i fråga om använt kärnbränsle m. m. Programmet skall omfatta åtgärder för hantering och slutförvaring av uppkommet kärnavfall, för avveckling av anläggningar som inte längre skall drivas och för erforderligt forsknings- och utvecklingsarbete. Med början år 1986 skall programmet vart tredje år insändas till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Regeringen har föreskrivit att programmet skall insändas till statens kärnbränslenämnd för att granskas och utvärderas, varefter det skall överlämnas till regeringen med nämndens yttrande. Genom beslut den 12 december 1985 har regeringen angett vissa riktlinjer för kärnbränslenämndens granskning i form av en till beslutet fogad promemoria. I denna lämnas bl. a. följande uppgifter om de allmänna förutsättningarna för programmet.

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985186:3 y

388 Den politik för omhändertagande av utbränt kärnbränsle och radioaktivt avfall från det svenska kärnkraftprogrammet, som statsmakterna har beslutat och som kommer till uttryck bl. a. i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen), innebär att slutlig förvaring skall ske i Sverige med utnyttjande av bästa tillgängliga teknik med hänsyn till säkerhet, miljö och vårt lands åtaganden vad gäller förhindrande av spridning av kärnvapen. Tiden fram till dess att konkreta beslut skall tas om hur och var slutförvaring skall verkställas skall utnyttjas för att fortsätta att utveckla metoder och teknik samt för att finna en eller flera lämpliga platser för slutförvar.

I denna strategi spelar mellanförvaringen av använt kärnbränsle - som har inletts under år 1985 - en viktig roll. Den ger handlingsfrihet i valet av metod för slutligt omhändertagande av bränslet och möjligheter att vidareutveckla hanterings- och slutförvarsmetoderna under ytterligare några årtionden. I lagstiftningen har föreskrivits att dessa möjligheter skall tas till vara.

Slutlig ställning i fråga om val av hanteringsmetod för använt kärnbränsle kommer att tas först sedan erfarenheter vunnits och slutsatser kunnat dras från den kunskap och förbättrade teknik som svenskt och internationellt utvecklingsarbete ger. Under den tid som forsknings- och utvecklingsarbetet pågår skall inte någon bindning ske till en viss förvaringsmetod. Alternativ till den s. k. KBS-3-metoden skall därför studeras även fortsättningsvis.

I promemorian hänvisas till att programmet enligt 12 § kärntekniklagen skall dels innehålla en översikt över samtliga åtgärder som kan bli behövliga, dels närmare ange de åtgärder som avses bli vidtagna under en tidrymd av minst sex år, dvs. fram till 1990-talets första år. Sistnämnda åtgärder kan väntas till stor del gälla fortsatt uppbyggnad av grundläggande kunnande i fråga om bl. a. geologi, hydrologi, geokemi, materialegenskaper och radioaktiva ämnens spridning i biosfären liksom metodutveckling för berggrunds- och grundvattenundersökningar. Härefter anförs:

Under den nämnda sexårsperioden torde den nu pågående etappen av berggrundsundersökningar - som alltså är av grundläggande teknisk-vetenskaplig natur och inte syftar till platsval - slutföras och förberedelser göras för följande faser av fältundersökningar. Den nu pågående fasen, som hör 80-talet till, får inte innebära bindningar i fråga om metoder eller lokalisering för framtida slutförvar. Av yttrandet bör framgå vilka ytterligare berggrundsundersökningar, som avses genomföras under 1980-talet och vilka platser som berörs.

I nästa etapp, dvs. i huvudsak under 1990-talet, får man räkna med att fortsatta platsundersökningar även kommer att bli underlag för det successiva urvalet av lämpliga platser för framtida slutförvar. I yttrandet över forsknings- och utvecklingsprogrammet i denna del bör ingå förslag till ett samlat program för fortsatta provborrningar och vidgade platsundersökningar, som bygger på de resultat som erhållits under nuvarande provborrningar. I granskningsyttrandet bör belysas en ändamålsenlig ordning för hur statsmakterna på grundval av vunna erfarenheter, resultat från berggrundsundersökningarna och andra delar av forsknings- och utvecklingsprogrammet, m. m. skall fatta beslut i platsvalsfrågor. Vidare bör förslag läggas fram om hur information på berörda orter skall ordnas och vem som bör svara för den.

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985186:3 y

I kärnbränslenämndens uppgifter ingår - förutom att övervaka genomförandet av åtgärdsprogrammet enligt kärntekniklagen - bl. a. att svara för viss

kompletterande forsknings- och utredningsverksamhet. Nämnden har också BoU 1986/87:1

att föreslå regeringen storleken på den avgift som reaktorinnehavarna skall Bilaga 10

erlägga till staten för finansiering av verksamheten på området. NU 1985186:3 y

Kärnkraftsföretagens arbete med frågor om använt kärnbränsle bedrivs i huvudsak inom ramen för det av företagen samägda bolaget Svensk Kärnbränslehantering AB (SKB), tidigare benämnt Svensk Kärnbränsleförsörjning AB (SKBF). SKB svarar bl. a. för uppförande och drift av lagringsanläggningar, för transporter samt för forsknings- och utvecklingsarbete. Ett centralt lager för använt bränsle (CLAB) vid Oskarshamnsverket har tagits i bruk år 1985. För närvarande uppförs ett slutförvar för reaktoravfall (SFR) i Forsmark. Denna anläggning, som är avsedd enbart för låg- och medelaktivt avfall, beräknas kunna tas i bruk år 1988. Vidare har SKB gjort omfattande undersökningar av en metod för slutförvaring i berg av använt kärnbränsle utan föregående upparbetning, den s.k. KBS-3-metoden. Som ett led häri har bolaget utfört provborrningar på olika platser i landet.

På uppdrag av kärnkraftsföretagen svarar SKB för genomförandet av det åtgärdsprogram som föreskrivs i kärntekniklagen. Enligt en av bolaget avgiven preliminär tidplan skulle val av plats för ett slutförvar för använt bränsle kunna ske omkring sekelskiftet. Anläggningen antas kunna börja byggas omkring år 2010 och tas i drift ca tio år senare.

Det kan nämnas att tillåtligheten av avfallsanläggningarna CLAB och SFR har prövats - förutom enligt kärnenergilagstiftningen - även enligt 136 a § byggnadslagen i vad avser hushållningen med mark och vatten. Tillstånd har lämnats av regeringen efter tillstyrkan av resp. kommun.

Utredning om butiksetablering och butiksstruktur inom dagligvaruhandeln

Statens pris- och kartellnämnd (SPK) har i en nyligen publicerad rapport,

Butiksetablering och butiksstruktur inom dagligvarudetaljhandeln - en problembeskrivning och analys, lämnat en översiktlig redovisning av vissa frågor kring butiksetablering och butiksstruktur inom dagligvaruhandeln.

Särskilt beskrivs och analyseras de effekter på priser och konkurrens som en nyetablering för med sig.

Av rapporten framgår bl. a. att antalet dagligvarubutiker och varuhus har minskat från ca 30 000 år 1950 till ca 8 900 år 1983. Den största minskningen - med ca 17 000 enheter-skedde under perioden 1950-1970, medan nedläggningstakten dämpades under åren 1970-1983. Då minskade butiksantalet med ca 4 000 enheter. Flera faktorer har medverkat till den kraftiga nedgången och till omstruktureringen mot bl. a. nya butiksformer såsom stormarknader, servicebutiker och s.k. lågprisbutiker. SPK framhåller bl. a. befolkningsomflyttningarna och olika stordriftsfördelar. Vidare har ökningen av hushållens ekonomiska resurser, förbättrade förvaringsmöjligheter, ökad förvärvsfrekvens hos kvinnorna och ökad tillgång till bil medfört att konsumenternas inköpsvanor har förändrats.

SPK redovisar i rapporten de medel som stat och kommun förfogar över för att påverka utvecklingen av distributionsstrukturen inom dagligvarude -

taljhandeln. Hit hör främst de olika stöd som finns för dagligvarubutiker i BoU 1986/87:1

glesbygd och den möjlighet att påverka nyetableringar som kommunerna har Bilaga 10

genom tillämpning av byggnadslagstiftningen. Nt/1985186:3 y

I sammanfattningen av SPK:s rapport påpekas att kommunerna i frågor om nyetablering ställs inför svåra avvägningsproblem. Som underlag för besluten skulle behövas bl. a. kunskap om effekterna av olika typer av nyetableringar inom dagligvaruhandeln på priser och konkurrens för befintliga butiker. Rapporten utmynnar i slutsatsen att det inte med någon större säkerhet går att i kvantitativa termer uttrycka effekterna av olika påverkansfaktorer vid en nyetablering och inte heller att generalisera vad gäller kombinationen av påverkansfaktorer och dessa faktorers inbördes styrka.

Därav följer att det inte heller går att bygga upp någon modell för att mäta de effekter som olika typer av nyetableringar inom dagligvarudetaljhandeln har på priser och konkurrens. Vidare anförs:

Samtidigt har kommunerna av statsmakterna tilldelats ett ansvar för den lokala serviceförsörjningen. Genom planmonopolet beslutar kommunerna i frågor av omedelbar betydelse för denna försörjning. I avsaknad av generella modeller för bedömning av hur struktur-, pris- och konkurrensförhållandena påverkas i olika etableringssituationer, får varje enskilt etableringsfall analyseras utifrån sina egna förutsättningar. Även om en sådan diskussion får föras i mera kvalitativa än kvantitativa termer, är det viktigt att ett adekvat beslutsunderlag tas fram som möjliggör för kommunerna att beakta olika påverkansfaktorers effekter på butiksstrukturen. Exempel på sådana påverkansfaktorer är konsumtionsunderlagets storlek och fördelning på olika hushållstyper samt befintliga försäljningsställens storlek och lokalisering i berörda områden. För att kommunala planbeslut skall få avsedd effekt krävs således en överblick över serviceförhållandena och en genomgripande analys i anslutning till de enskilda ärendena. Somliga kommuner finner det ändamålsenligt med mera övergripande varuförsörjningsplaner. Andra kan välja andra vägar. Gemensamt för alla torde dock vara att de vill försäkra sig om att servicestrukturen utvecklas ändamålsenligt från olika hushållsgruppers utgångspunkt. Därvid måste man också beakta behovet av att butiksstrukturen skall kunna anpassas tillräckligt flexibelt till de fortlöpande förändringarna i samhället, vilket i det längre tidsperspektivet är nödvändigt för att konsumenternas krav och önskemål på ett differentierat utbud av dagligvaruservice skall uppfyllas.

Etableringshinder inom dagligvaruhandeln

Näringsfrihetsombudsmannen (NO) har under de två senaste åren behandlat ett tjugotal ärenden rörande etableringshinder inom dagligvaruhandeln.

Anledningen har i regel varit att en näringsidkare har begärt NO:s prövning av ett kommunalt beslut i en etableringsfråga med hänvisning till att beslutet skulle strida mot konkurrenslagen (1982:729). I flertalet fall har NO uttalat sig till förmån för att kommunen skall tillåta ifrågavarande etablering.

I ett beslut den 28 oktober 1983 med anledning av ett ärende i Örebro utvecklar NO sin principiella syn på dessa frågor. NO påpekar att detaljhandelns nyetableringar är starkt beroende av den kommunala markanvändningsplaneringen. Genom ändamålsbestämmelser för olika områden kan kommunen tillåta eller hindra tillkomsten av butiker osv. I nya bostadsområ -

den försöker man härigenom skapa garantier för att servicearrangemang BoU 1986/87:1

m. m. skall fungera under bebyggelsens livstid. Emellertid kan hushållen på Bilaga 10

relativt kort tid ändra sina inköpsvanor. Detaljhandeln har alltså en annan NU 1985186:3 y tidshorisont än bostadsbebyggelsen. Härav följer enligt NO att det ursprungliga målet att infrastrukturen skall anpassas till invånarnas preferenser kräver att planeringen är flexibel från början och att myndigheterna tillåter sådana förändringar som motiveras av att sektoriella anspråk förändras. Detta gäller särskilt sådana anspråk som arbetar under kommersiella förhållanden, där kraven på förändringar ofta är stora. Vidare anförs:

När det gäller fördelarna av en lågprisetablering måste man beakta att det inte bara tillkommer en butik med extra låga priser. Effekterna sprider sig även till annan handel. Denna svarar kanske med prissänkningar men ibland också med andra konkurrensmedel såsom bättre service.

Av stor betydelse är att effektiviteten stärks. Inom industrin brukar man förvänta sig en produktivitetsökning på ett par procent årligen. Denna produktivitetsökning kan i allt väsentligt tillskrivas konkurrensens betydelse.

I detaljhandeln har tillkomsten av nya butiksformer en stor betydelse för konkurrensen och därmed för produktivitetsökningen. Vill man ha en god produktivitetsökning i handeln på en ort och mot produktivitetsökningen svarande fördelar för konsumenterna får man således inte hindra tillkomsten av nya konkurrenskraftiga butiksformer på orten.

Väger man samman för- och nackdelar blir slutsatsen att konsumenterna inte har råd att avstå från förnyelsen och att denna följaktligen måste accepteras. Frågan reduceras därmed till i vilken takt som det med hänsyn till övergångssvårigheter är försvarbart att låta förnyelsen ske.

Kommunen bör i dessa och liknande situationer efterleva den i 1 § konkurrenslagen (1982:729) knäsatta principen att främja en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens inom näringslivet. Detta innebär att konkurrensen bör ges ett så fritt spelrum som möjligt. De möjligheter som kommuner har att hindra etablering av nya butiker bör inte användas annat än då det kan påvisas klara nackdelar som inte uppvägs av fördelar för konsumenterna. När det gäller nya butiksformer med klar lågprisprofil måste man presumera att fördelarna på lång sikt är så stora att de uppväger nackdelarna.

Även om NO i regel uttalar sig för fri etablering kan avvägningen av fördelar och nackdelar i det enskilda fallet leda till ett annat ställningstagande.

Sålunda har NO i ett fall i Piteå, där konsumenterna redan hade tillgång till ett lågprisalternativ, gjort den bedömningen att etableringen av ytterligare en lågprisbutik skulle kunna vara till nackdel för kommunen och konsumenterna.

Näringsutskottet

Inledning

Näringsutskottet behandlar i det följande de aktuella lagförslagen och motionerna i de delar som rör utskottets beredningsområde. Vad som därvid tilldrar sig särskilt intresse är skyddet för vissa exploateringsintressen, regeringsprövningen av stora industrianläggningar, inkl. frågan om in -

skränkning i det s. k. kommunala vetot, och regleringen av detaljhandeln BoU 1986/87:1

genom kommunala planbeslut. Utskottet tar inte ställning till frågan om Bilaga 10

lagförslagen som helhet. I partimotionerna 1985/86:66 (m), 1985/86:69 (c) NU 1985186:3 y

och 1985/86:80 (fp) har yrkats avslag på PBL bl. a. på den grunden att förslaget skulle vara oförenligt med regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten. I partimotionen 1985/86:88 (m) yrkas avslag även på NRL. Näringsutskottet, som utgår från att dessa principfrågor behandlas i annat sammanhang, tar därför upp endast frågor om sakinnehållet i den aktuella lagstiftningen.

Lag om hushållning med naturresurser m. m.

Hushållningsbestämmelser

I 2 kap. NRL anges vissa s. k. grundläggande hushållningsbestämmelser om användningen av mark- och vattenområden. Områden som är särskilt lämpade för ett antal närmare angivna ändamål skall enligt dessa bestämmelser så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra användning av områdena för ifrågavarande ändamål. Områden som är av s. k. riksintresse för vissa ändamål ges enligt förslaget ett särskilt starkt skydd genom bestämmelser i PBL om rätt för länsstyrelsen att upphäva ett kommunalt planbeslut som innebär att ett riksintresse enligt NRL inte tillgodoses.

Beträffande skogsbruk, som ingår bland de ändamål som anges i 2 kap.

NRL, saknas dock enligt förslaget sådant särskilt skydd. Skälet härtill är enligt propositionen (s. 55) att skogsbruk bedrivs på mer än hälften av landarealen och att en möjlighet för länsstyrelsen att ingripa mot kommunens planbeslut med åberopande av riksintresse för skogsbruket skulle strida mot strävandena till ökad självständighet för kommunerna gentemot staten i markanvändningsfrågor.

Näringsutskottet vill från sina utgångspunkter understryka betydelsen av skogsbruket som underlag såväl för skogsindustrins verksamhet som för en växande del av landets energiförsörjning. Utskottet utgår emellertid från att frågan om skogsmarkens ställning i NRL - som har berörts i flera motioner - kommer att behandlas i yttrande av jordbruksutskottet, till vars beredningsområde frågan i första hand hör.

Beträffande 2 kap. NRL noterar näringsutskottet i övrigt att mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material omfattas av de grundläggande hushållningsbestämmelserna och även kan vara av riksintresse, vilket innebär att bl. a. mineralutvinning ges ett kvalificerat skydd.

Samma gäller områden som är särskilt lämpade för vissa typer av anläggningar, t. ex. för industriell produktion och för produktion eller distribution av energi. Regeringens förslag i dessa delar har inte väckt någon gensaga i motionerna.

13 kap. NRL finns särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet. Dessa bestämmelser avses ersätta de s. k. geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Innebörden av bestämmelserna är att ett antal närmare angivna områden - främst vissa kustområden och skärgårdar, de

s. k. obrutna fjällområdena och vissa älvar eller älvsträckor - förklaras i sin BoU 1986/87:1 helhet vara av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som Bilaga 10

finns i områdena. Särskilda begränsningar föreslås gälla för exploateringsfö- NU 1985186:3 y retag och andra ingrepp i miljön i dessa områden. I 3 kap. 1 § andra stycket sista meningen stadgas dock att bestämmelserna, om det finns särskilda skäl, inte utgör hinder för anläggningar för utvinning av fyndigheter av värdefulla ämnen eller material som är av riksintresse. I propositionen (s. 93) anförs att syftet med denna undantagsbestämmelse är att mineraltillgångar m. m. skall kunna utvinnas i särskilt angelägna fall - t. ex. när fyndigheten har stor samhällsekonomisk betydelse - även om utvinning skulle strida mot syftet med de geografiska bestämmelserna. Vad särskilt gäller mineralutvinning i de obrutna fjällområdena hänvisas (s. 103 f.) till gällande riktlinjer i den fysiska riksplaneringen för dessa områden, som ger uttryck för stor restriktivitet till mineralbrytning inom områdena. Riktlinjerna innebär dock inget absolut hinder för sådan brytning då exploateringsintresset väger tungt, inte ens om verksamheten medför betydande skador på naturmiljön. Det förutsätts att brytningstillstånd i sådana fall i regel skall åtföljas av beslut om ändring av det obrutna fjällområdets gränser. Samma bör enligt propositionen gälla även i fortsättningen. Vidare föreslås att tillåtligheten av nya utvinningsanläggningar inom de obrutna fjällområdena alltid skall prövas av regeringen och att en uttrycklig föreskrift härom skall tas in i NRL 4 kap.

I två motioner framförs kritik mot den föreslagna undantagsbestämmelsen för utvinning av mineral m. m. Denna innebär att skyddet för de områden som omfattas av de särskilda geografiska hushållningsbestämmelserna urholkas, sägs det i folkpartiets motion 1985/86:89. Bestämmelsen borde därför utgå. Samma yrkande framförs i vänsterpartiet kommunisternas motion 1985/86:93 med avseende särskilt på de obrutna fjällområdena. Om mineralbrytning inom dessa områden i ett visst fall bedöms angelägen av särskilda skäl bör frågan underställas riksdagens prövning, anser motionärerna. Med hänsyn till att riksdagen i princip inte får fullgöra en förvaltningsuppgift torde sistnämnda motionsyrkande böra tolkas så att riksdagens ställningstagande skall ske genom särskild lagstiftning.

Näringsutskottet finner det från sina utgångspunkter rimligt att mineralutvinning och gruvdrift i särskilda fall skall kunna tillåtas i områden som åtnjuter skydd enligt 3 kap. NRL. Såsom framgår av propositionen är tanken att sådan verksamhet i de obrutna fjällområdena skall kunna komma i fråga endast om mycket starka samhällsintressen talar härför, varmed avses t. ex. för landet starka näringspolitiska eller sysselsättningsmässiga skäl eller försörjningsberedskapsskäl. Det kan i framtiden uppstå fall då exploatering av mineralfyndigheter inom de berörda områdena ter sig utomordentligt angelägen såväl för de närmast berörda bygderna som från allmän samhällssynpunkt. Avvägningen mellan exploateringsintresset och bevarandeintresset- som båda har karaktären av riksintresse - får då ske i varje särskilt fall i samband med den föreslagna prövningen enligt 4 kap. NRL. Krav på en särskild prövning av riksdagen, såsom föreslås i motion 1985/86:93 (vpk), skulle enligt näringsutskottets mening i praktiken kunna innebära att all prospektering inom de berörda områdena upphörde, vilket givetvis skulle drastiskt minska möjligheterna till framtida fynd.

Med hänsyn till det nu sagda ansluter sig näringsutskottet till regeringens BoU 1986/87:1

förslag. Motionerna 1985/86:89 (fp) och 1985/86:93 (vpk) avstyrks i berörda Bilaga 10

delar. NU 1985186:3 y

Tillåtlighetsprövning av industrianläggningar m. m.

Enligt regeringens förslag skall 4 kap. NRL innehålla bestämmelser om att vissa industrianläggningar m. m. inte får utföras utan tillstånd av regeringen.

Bestämmelserna ersätter 136 a § byggnadslagen om regeringsprövning av sådana anläggningar i vad avser hushållningen med landets samlade markoch vattentillgångar.

I överensstämmelse med vad som nu gäller skall enligt 4 kap. 3 § NRL tillstyrkan av fullmäktige i den berörda kommunen utgöra en förutsättning för tillstånd av regeringen. En viss försvagning av detta s. k. kommunala veto föreslås emellertid genom en undantagsbestämmelse i paragrafens andra stycke. Sålunda skall regeringen ”om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att en viss anläggning kommer till stånd inom landet och om ingen annan i tekniskt, ekonomiskt eller annat hänseende lämpligare plats för anläggningen har stått att finna än den som ansökningen avser” kunna lämna tillstånd även om kommunfullmäktige inte har tillstyrkt det.

Som exempel anges i propositionen (s. 137) anläggningar av betydelse för rikets försvar och säkerhet, anläggningar för kärnavfall eller annat avfall samt mycket betydelsefulla mineralfyndigheter. Det förutsätts att stora ansträngningar skall göras för att vid ett kommunalt veto finna alternativa lokaliseringar som kan tillstyrkas.

Frågan om inskränkning i det kommunala vetot har uppmärksammats i ett antal motioner. I moderata samlingspartiets motion 1985/86:88 tillstyrks regeringens förslag i sak. Mot bakgrund av att motionärerna yrkar avslag på NRL i dess helhet föreslås emellertid att bestämmelserna om prövning av industrianläggningar skall stå kvar i byggnadslagen. En viss ändring i prövningsordningen begärs dock. Folkpartiet avvisar i motion 1985/86:89 utan något särskilt yrkande förslaget till inskränkning i det kommunala vetot.

Beslut om en lokalisering som inte har tillstyrks av den berörda kommunen bör få fattas endast av riksdagen och detta endast i extrema undantagsfall, anser motionärerna. Även centerpartiet avvisar, i motion 1985/86:85, regeringens förslag i denna del. Bl. a. anförs att partiet inte kan acceptera att kommunernas rätt att själva bestämma om miljöfarlig verksamhet i den egna kommunen inskränks. Yrkanden av samma innebörd framförs i motionerna 1985/86:83 (c) och 1985/86:84 (c). En liknande inställning redovisas i vänsterpartiet kommunisternas motion 1985/86:93. De närmast berörda människorna måste få behålla rättigheten att säga nej till miljöförstöring genom det kommunala vetot. Finns det anläggningar av sådan art att ingen människa vill ha dem i sin närhet bör nationen avstå från dem helt och hållet, säger motionärerna.

Näringsutskottet tar upp frågan om inskränkning i den kommunala vetorätten med hänsyn enbart till de intressen som faller inom utskottets område. Följaktligen avstår näringsutskottet från att beröra andra aspekter på regeringens förslag, t. ex. dess förenlighet med strävandena mot ökat 395

självbestämmande för kommunerna. Utskottet går heller inte in på de frågor BoU 1986/87:1

om prövningsordning m. m. som tas upp i motion 1985/86:88 (m). Bilaga 10

Näringsutskottets bedömning av frågan utgår alltså från en diskussion av NU 1985/86:3 y tänkbara fall då ett oinskränkt kommunalt veto skulle kunna komma i konflikt med mycket starka nationella intressen inom näringspolitikens eller energipolitikens områden. Erfarenheterna av det kommunala vetot sedan det infördes år 1973 synes inte tyda på att det har uppstått några sådana konflikter. Hittills har ett nittiotal stora projekt som rört verksamheter av väsentlig betydelse för hushållningen med mark och vatten prövats av regeringen. Den kommunala vetorätten har utnyttjats i fyra fall. Av dessa har två avsett värmekraftstationer. Övriga fall har gällt en oljelagringsanläggning och viss provbrytning m. m. av uranhaltigt skiffer i Ranstad. I de tre förstnämnda fallen torde ifrågavarande utbyggnadsbehov ha kunnat tillgodoses på annat sätt. Frågan om provbrytning i Ranstad blev inaktuell sedan det klarlagts att det saknades förutsättningar för kommersiell uranutvinning där.

Näringsutskottet tolkar propositionen så att den föreslagna undantagsbestämmelsen är avsedd att utnyttjas ytterst restriktivt. Enbart det förhållandet att ett veto får stora negativa ekonomiska konsekvenser för det berörda företaget och för samhället skulle inte utgöra grund för regeringen att använda sig av bestämmelsen. Det skall finnas tvingande nationella skäl till att verksamheten bedrivs inom landet och det skall också ha klarlagts att lämpligare alternativ saknas till den valda lokaliseringen av anläggningen.

Enligt näringsutskottets bedömning skulle undantagsbestämmelsen knappast vara tillämplig på sådana ärenden i vilka den kommunala vetorätten hittills har utnyttjats. I sammanhanget kan hänvisas till uttalandet i propositionen (s. 137) om att uranutvinning inte kan betraktas som en nationell angelägenhet av sådan karaktär att det skulle kunna bli aktuellt att inskränka det kommunala vetot.

I propositionen anges lager för kärnavfall och annat avfall som exempel på anläggningar som måste kunna lokaliseras inom landet. I flera av de motioner som behandlar frågan hävdas att den föreslagna undantagsbestämmelsen tar sikte främst på anläggningar för förvaring av kärnavfall, särskilt använt kärnbränsle. I syfte att belysa denna fråga har utskottet i det föregående lämnat en kortfattad redogörelse för gällande riktlinjer för sådan förvaring i Sverige.

Av redogörelsen framgår att all lagring och slutförvaring av olika slags kärnavfall från den inhemska kärnenergiverksamheten förutsätts ske inom landet. Omfattande förberedelser i form av forskning och utvecklingsarbete rörande olika förvaringsmetoder m. m. pågår under statligt överinseende.

Val av plats för en anläggning för slutförvaring av använt kärnbränsle kan behöva träffas omkring sekelskiftet.

Mot den angivna bakgrunden finner näringsutskottet att regeringens förslag om viss inskränkning i den kommunala vetorätten bör godtas. När det gäller förvaring av kärnavfall måste uppenbarligen principen om nationellt ansvar för avfallet kunna hävdas. Detta gäller i synnerhet förvaringen av högaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer. Såvitt näringsutskottet kan bedöma finns det i dag inget annat område där lika tvingande skäl för lokalisering

inom landet av anläggningar för utvinning, tillverkning eller avfallsförvaring kan förutses. Det kan emellertid inte uteslutas att det i framtiden uppstår flera fall då en oinskränkt kommunal vetorätt skulle kunna få orimliga konsekvenser. Det synes alltså befogat att möjligheten för regeringen att lämna tillstånd utan tillstyrkan från kommunen skall gälla alla slag av anläggningar som kan bli föremål för prövning enligt 4 kap. NRL. En sådan möjlighet bör emellertid användas ytterst restriktivt.

Av det sagda följer att näringsutskottet avstyrker motionerna 1985/86:83 (c), 1985/86:84 (c), 1985/86:86 (c) och 1985/86:93 (vpk) i berörda delar. Utskottet kan inte instämma i vad som anförs om den kommunala vetorätten i motion 1985/86:89 (fp).

I anslutning till frågan om den kommunala vetorätten behandlar näringsutskottet två motionsyrkanden av innebörd att regeringsprövningen av industrianläggningar m. m“ skall omfatta alla led i hanteringen av kärnbränsle. Motionärernas syfte är att ifrågavarande verksamhet inte skall kunna komma till stånd utan tillstyrkan av berörd kommun.

Två av motionerna är från allmänna motionstiden år 1985, dvs. innan propositionen om NRL hade lagts fram. I partimotionen 1984/85:2878 (c) om riktlinjer för energipolitiken anförs att den kommunala vetorätten vid lokalisering av anläggningar avsedda för verksamheter inom kärnbränslecykeln måste omfatta alla led i denna. Frågan utvecklas närmare i motion 1984/85:785 (c), i vilken påpekas att uranbrytning och anläggningar för lagring och slutförvaring av utbränt kärnbränsle skall prövas enligt 136 a § byggnadslagen endast om regeringen beslutar detta.

Regeringens nu föreliggande förslag innebär att prövningsplikten för anläggningar inom kärnbränslecykeln genom 4 kap. 1 § NRL vidgas betydligt i förhållande till vad som nu gäller enligt byggnadslagen. Den skall gälla dels anläggningar som prövas av regeringen enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen), dels anläggningar för brytning av uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle. Prövningen enligt kärntekniklagen omfattar bl. a. anläggningar för hantering, bearbetning, lagring och slutlig förvaring m. m. av kärnämne och kärnavfall. Genom den föreslagna utformningen av 4 kap. 1 § NRL blir alltså anläggningar inom alla led av kärnbränslecykeln från uranbrytning till avfallsförvaring underkastade prövningsplikt enligt denna lag. Regeringens förslag synes därmed tillgodose motionärernas önskemål beträffande prövningens omfattning.

I motion 1985/86:84 (c), som har väckts med anledning av den nu aktuella propositionen, framförs mer långtgående krav. Motionärerna vill att prövningsplikt enligt NRL skall gälla också prospektering efter uran och provborrning för kärnavfallsförvaring. Som redan framgått yrkas i samma motion även på att det kommunala vetot skall gälla oinskränkt vid prövningen, varigenom alltså prospektering och provborrning skulle bli avhängig av att kommunfullmäktige tillstyrker verksamheten. Som motiv för en utvidgad prövningsplikt anförs bl. a. att en provborrning för ett avfallslager är meningslös om en majoritet i fullmäktige ställer sig avvisande till lokalisering av en sådan anläggning inom kommunen.

Näringsutskottet vill först påpeka att syftet med de av regeringen

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985186:3 y

föreslagna bestämmelserna i 4 kap. NRL, liksom med nuvarande bestämmelser i 136 a § byggnadslagen, är att möjliggöra en övergripande prövning av lokaliseringen av sådana stora anläggningar som har betydelse för hushållningen med mark och vatten. De verksamheter som enligt motionen skulle omfattas av prövningsplikten har en annan karaktär. De innebär i sig obetydliga ingrepp i miljön. Här må erinras om att motionsyrkandena från centerpartiet och vänsterpartiet kommunisterna om förbud mot uranprospektering och uranbrytning har förekommit vid ett flertal tillfällen, senast år 1985 (NU 1984/85:30 s. 62). Yrkandena har avslagits av riksdagen sedan näringsutskottet - med reservation från de två partiernas sida - avstyrkt dem. Beträffande provborrning för kärnavfallslager har av den föregående redogörelsen framgått att de borrningar som hittills har utförts och de som planeras för de närmaste åren ingår i ett forsknings- och utvecklingsprogram som föreskrivs i kärntekniklagen. Det är fråga om allmänna berggruncfeundersökningar som inte syftar till platsval. Även från denna synpunkt synes det omotiverat att låta verksamheten prövas enligt NRL såsom motionärerna föreslår. Näringsutskottet avstyrker alltså motion 1985/86:84 (c) i berörd del.

Till skillnad från 136 a § byggnadslagen innehåller 4 kap. NRL inga bestämmelser om tillåtlighetsprövning av industrianläggningar m. m. med avseende på hushållningen med energi och med träfiberråvara. Av propositionen (s. 123) framgår att frågan om behovet av en prövning med hänsyn till dessa hushållningsaspekter övervägs i särskild ordning inom regeringskansliet. Förslag till lagstiftning väntas komma att underställas riksdagen hösten 1986.

Frågor om prövning av anläggningar i vad avser hushållningen med träfiberråvara tas upp i motionerna 1984/85:548 (c) och 1984/85:2677 (m) från allmänna motionstiden år 1985. I båda motionerna yrkas på att byggnadslagens nuvarande bestämmelser om sådan prövning skall upphävas. Med hänsyn till vad som nyss har anförts avstår näringsutskottet från att kommentera motionerna i sak. De synes lämpligen kunna behandlas i samband med det aviserade förslaget till särskild lagstiftning.

Plan- och bygglag

Reglering av mark och byggnader för handelsändamål

12 kap. PBL anges allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse. Där sägs bl. a. (2 kap. 4 §) att det inom eller i nära anslutning till områden med samlad bebyggelse skall finnas möjligheter att anordna kommersiell service. En precisering av kravet på planläggning för kommersiell service görs sedan i 5 kap., som innehåller bestämmelser om detaljplan. I sådan plan skall (5 kap. 3 §) anges användningen av kvartersmark m.m. Därutöver får i detaljplan meddelas bestämmelser om bl. a. byggnaders användning (5 kap. 7 §). Planen får inte göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den.

I specialmotiveringen anförs (s. 576 f.) att det i vissa fall kan finnas behov av en mer preciserad angivelse av byggnaders användning, t. ex. för

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985/86:3 y

handelsändamål, än som sker i dag. Föredraganden, bostadsminister Hans BoU 1986/87:1

Gustafsson, förutsätter att dessa frågor kommer att närmare behandlas i Bilaga 10

allmänna råd till kommunerna. Han utvecklar dock i sammanhanget sin egen NU 1985186:3 y

syn på preciseringen av handelsändamålet. Därvid understryker han att

konkurrensen - inom ramen för kommunens planering - bör ges ett så fritt

spelrum som möjligt för att priserna skall hållas nere och företagens

effektivitet ökas till konsumenternas fördel. Detaljplanen måste, uttalar

han, utformas så att den möjliggör förändring och förnyelse, t. ex. etablering

av nya butiksformer. Från dessa utgångspunkter bör handelsändamålet inte

preciseras i detaljplan, om det inte finns särskilda skäl. Ett sådant skäl kan

vara att en för konsumenterna lämplig butiksstruktur skall möjliggöras.

Andra skäl för en precisering kan vara hänsyn till omgivningen samt kvartersmarkens och bebyggelsens lämpliga utformning i det aktuella fallet. I detaljplan bör då kunna meddelas bestämmelser i syfte att särskilja vissa ändamål, anförs det.

En skarp gräns skall sålunda kunna dras mellan handelsområden och industriområden. En huvudsaklig användning av kvartersmark för partihandel eller detaljhandel skall också kunna bestämmas liksom att detaljhandel får eller inte får avse skrymmande varuslag. Inom kategorin detaljhandel, anförs det vidare, kan livsmedelshandeln med hänsyn till kravet på en lämplig samhällsutveckling i vissa lägen behöva begränsas eller helt förbjudas, vilket i enlighet med praxis bör kunna ske genom en bestämmelse i detaljplan som anger maximal yta som sammantaget får användas för handel med livsmedel. Som exempel på fall då en begränsning kan bli aktuell nämns stormarknader och bensinstationer. Det förutsätts att sådana begränsningar meddelas endast om kommunen har gjort en utredning om serviceförhållandena i berörda områden och utredningen visar att begränsningarna är nödvändiga för en totalt sett ändamålsenlig handelsstruktur. Sådana utredningar sägs normalt ingå i kommunala varuförsörjningsplaner.

Enligt 8 kap. 1 § PBL krävs det bygglov bl. a. för att man skall få ta i anspråk eller inreda byggnader helt eller till viss del för väsentligen annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har använts eller för vilket bygglov har lämnats. I specialmotiveringen härtill (s. 678) sägs att det skall krävas bygglov för en övergång mellan olika former av handel, förutsatt att dessa är preciserade genom detaljplanebestämmelser om handelsändamål. I sådant fall anses det nämligen vara fråga om ett väsentligt ändrat användningssätt för byggnaden eller lokalen. Av ett motivuttalande till 5 kap. 7 §

(s. 576) framgår å andra sidan att någon ytterligare precisering i förhållande till detaljplanen inte får läggas till grund för prövningen av bygglov.

Kommunen kan alltså inte vägra lov till en åtgärd som är förenlig med detaljplanen.

Mot de sålunda föreslagna möjligheterna för kommunerna att genom bestämmelser i detaljplan påverka utvecklingen av handeln vänder sig folkpartiet i motion 1985/86:80. Bestämmelserna kan i realiteten skapa inskränkningar i etableringsrätten, hävdar motionärerna. I den marknadsekonomi de eftersträvar ingår etableringsfrihet, konkurrens och näringsfrihet. När det gäller omfattning och lokalisering av handel är det konsumenterna som skall avgöra vad som är en lämplig samhällsutveckling. Detaljplaner 399

skall inte få användas till att styra utvecklingen av handeln på det sätt som BoU 1986/87:1 anges i propositionen, menar motionärerna. Bilaga 10

I en motion från allmänna motionstiden år 1985, 1984/85:2801, framför NV 1985186:3 y folkpartiet ett yrkande av liknande innebörd. Förslaget är där formulerat med hänsyn till att regeringens förslag vid den då aktuella tidpunkten fortfarande behandlades av lagrådet.

I motion 1985/86:66 (m) finns uttalanden som ligger i linje med det som sägs i motion 1985/86:80 (fp), utan att därmed något särskilt yrkande framförs.

Näringsutskottet vill först erinra om bakgrunden till den aktuella frågan, nämligen den genomgripande omvandlingen av detaljdistributionen i Sverige under de senaste årtiondena. Det har skett en snabb utveckling mot färre men större butiker, samtidigt som - särskilt under senare år - nya former av distribution har uppstått, t. ex. trafikbutiker och lågprisbutiker av olika slag.

Denna utveckling - som för dagligvaruhandelns del har beskrivits i SPK:s förenämnda rapport - är ett resultat av ändrade samhällsförhållanden i ett marknadsekonomiskt system med i huvudsak fri etablering och fri konkurrens. Kommunerna har dock givits vissa möjligheter att genom byggnadslagstiftningen styra utvecklingen av främst dagligvaruhandeln. Syftet har varit att behovet av en allsidig service skall kunna tillgodoses. Samtidigt har statsmakterna genom bl. a. konkurrenslagstiftningen sökt att främja en effektiv konkurrens inom handeln. Näringsfrihetsombudsmannen (NO) har ålagts att från konkurrenssynpunkt granska olika slags etableringshinder - även sådana som är en följd av samhällsåtgärder - vilket har lett till ett antal uttalanden om kommunala beslut i frågor om etableringar inom dagligvaruhandel. Det kan alltså här uppstå konflikter mellan olika allmänna intressen.

Näringsutskottet har tidigare vid ett flertal tillfällen behandlat frågan om kommunernas inflytande över etableringar inom varudistributionen. Senast skedde detta i yttrandet NU 1983/84:7 y till bostadsutskottet, varmed näringsutskottet överlämnade fyra motioner om kontroll av detaljhandelsetablering. I tre av motionerna - alla från socialdemokratiskt håll - föreslogs att kommunerna skulle ges vidgade befogenheter på området, bl. a. genom ändringar i byggnadslagstiftningen. Näringsutskottet avstyrkte motionerna med hänvisning till att förslaget till ny plan- och bygglag - som då förelåg som lagrådsremiss - tillgodosåg flera av önskemålen i motionerna och till att frågorna skulle komma att ytterligare övervägas vid riksdagens behandling av lagförslaget. Bostadsutskottet (BoU 1983/84:13) avstyrkte med samma motivering motionerna, vilka avslogs av riksdagen. Företrädarna för moderata samlingspartiet och folkpartiet gav vid behandlingen i resp. utskott uttryck för uppfattningen att det inte behövs någon kontroll av detaljhandelsetablering.

Näringsutskottet konstaterar nu att PBL bygger på nuvarande byggnadslagstiftning i vad avser kontroll av detaljhandelsetablering. Dock innebär PBL något vidgade möjligheter för kommunerna att styra etableringar inom handeln. Som framgått skall markens användning för olika handelsändamål i detaljplan kunna preciseras närmare, varigenom kommunen ges ökade möjligheter att vägra bygglov för åtgärder som innebär övergång mellan olika slag av handel. 400

Näringsutskottet har att ta ställning till den aktuella frågan främst i vad BoU 1986/87:1 avser effekterna av ifrågavarande bestämmelser i PBL på utvecklingen av Bilaga 10

detaljhandeln. Företrädare för denna har för utskottet redovisat olika NU 1985186:3 y meningar i frågan. Från bl. a. kooperationens sida har framförts stöd för PBL, som anses kunna bidra till en ordnad utveckling på området.

Företrädare för de stora privata blocken inom dagligvaruhandeln har däremot hävdat att en låsning av markanvändningen till olika kategorier av detaljhandel kan komma att hindra innovationer inom branschen. Från petroleumhandelns sida har anförts att det nyss återgivna motivuttalandet (prop. s. 578) om begränsning av handeln med livsmedel i bl. a. bensinstationer kan komma att medföra en diskriminering av denna bransch som försvårar dess pågående strukturomvandling. Det har också gjorts gällande att uttalandet innebär en avvikelse från hittillsvarande praxis.

Mot bakgrund av bl. a. petroleumhandelns synpunkter vill näringsutskottet något närmare belysa frågan om möjligheterna för kommunerna att genom planinstrument reglera handeln med livsmedel. Denna fråga har diskuterats under en följd av år. Man har därvid pekat på de risker som följer av att bensinstationer och externt lokaliserade butiksenheter, t. ex. stormarknader, börjar saluföra livsmedel i betydande omfattning och därigenom underlaget för livsmedelsbutiker i närbelägna bostadsområden försvagas.

Farhågor för att servicen för stora konsumentgrupper skulle försämras vid en sådan utveckling låg bakom ett förslag från distributionsutredningen - i betänkandet (SOU 1975:69) Samhället och distributionen - om kommunal tillståndsprövning av detaljhandel med livsmedel. Förslaget avvisades i proposition 1977/78:8, varvid föredraganden, handelsminister Staffan Burenstam Linder, hänvisade till att de styrmedel som kommunerna förfogar över inom ramen för det kommunala planmonopolet i allt väsentligt gjorde det möjligt att undvika nämnda negativa verkningar.

De styrmedel som åsyftades är - enligt den nuvarande byggnadslagstiftningen - i första hand de av kommunerna upprättade stads- och byggnadsplanerna och till dessa knutna bestämmelser, som i regel grundas på statens planverks detaljplaneanvisningar (senaste utgåva år 1976). I anvisningarna anges planbeteckningar för olika områden med åtföljande planbestämmelser. Exempel härpå är Bensinstation (Gt), som får användas endast för bensinförsäljning och därmed samhörigt bilserviceändamål, Handel (H), som får användas endast för handelsändamål, och Handel med viss begränsning (Hj), som får användas för samma ändamål, dock att lokaler för livsmedelshandel ej får anordnas. Det förekommer även att kommun i stadsplan för ett område betecknat för handelsändamål anger en högsta tillåten lokalyta för livsmedelshandel. Flera stadsplaner med sådana bestämmelser avseende bl. a. stormarknader har fastställts av regeringen. En detaljplanebestämmelse om markanvändningen är styrande för beslut om byggnadslov. Sådant lov krävs för såväl nybyggnad - vilket innefattar även inredande av byggnad - som ianspråktagande av byggnad för väsentligen annat ändamål än det som byggnaden tidigare har använts för.

Av det tidigare återgivna motivuttalandet till 5 kap. 7 § PBL framgår att kommande råd till kommunerna avses skola ange möjligheten av planbestämmelser om att försäljning av livsmedel inom områden för handelsända -

26 Riksdagen 1986187.19saml. Nrl

mål skall kunna såväl begränsas - exempelvis genom att en viss högsta tillåten yta för sådan försäljning anges - som helt förbjudas. Detta ligger i linje med hittillsvarande praxis. Motivuttalandet synes därjämte innebära att motsvarande bestämmelser om begränsning av livsmedelshandel skall kunna anges även för områden som i detaljplan avsätts för andra ändamål än handel, t. ex. bensinförsäljning.

Såvitt bekant har planbestämmelser om försäljning av livsmedel i bensinstationer hittills inte förekommit. Utvecklingen inom branschen har lett till att många bensinstationer har utvidgat sitt tidigare sortiment av kioskvaror till att omfatta olika slags paketerade livsmedel. Det råder viss oklarhet om kommunernas möjligheter att genom krav på byggnadslov för ändrad användning hindra eller begränsa försäljningen av livsmedel i bensinstationer i fall då den anses vara olämplig från plansynpunkt. Det synes nämligen ännu inte ha kommit till stånd en enhetlig rättspraxis beträffande omfattningen av den livsmedelsförsäljning som skall kunna ske i ett område med beteckningen Bensinstation utan att det blir fråga om sådant ianspråktagande för väsentligen annat ändamål för vilket byggnadslov krävs.

Näringsutskottet vill för sin del anföra följande beträffande regleringen av handel genom planbestämmelser enligt PBL. I propositionen betonas starkt att den kommunala planeringen måste ge möjlighet till förändring och förnyelse. Detta anges som en förutsättning för en rationell utveckling av handeln. Näringsutskottet har samma uppfattning.

Den föreslagna utformningen av bestämmelserna om detaljplan och bygglov i PBL är också enligt näringsutskottets mening fullt förenlig med kravet på förnyelse. Det kan knappast hävdas att PBL-som nära ansluter till nuvarande lagstiftning och praxis - medför risk för stagnation och ineffektivitet. För företagen innebär bestämmelserna bl. a. ökad förutsebarhet, eftersom bygglov i princip inte kan vägras för ett ändamål som har specificerats i detaljplan.

Vad särskilt gäller handeln med livsmedel anser näringsutskottet rimligt att kommuner skall kunna begränsa eller helt förbjuda etableringar som antas kunna få från plansynpunkt starkt negativa effekter på butiksstrukturen. Såsom anförs i propositionen bör åtgärderna grundas på en utredning om serviceförhållandena i berörda områden, t. ex. i en kommunal varuförsörjningsplan. Utskottet återkommer till frågan om sådana planer. Givetvis bör också i varje enskilt ärende göras en noggrann prövning av den aktuella lokaliseringens effekter.

Av den föregående redogörelsen har framgått att kommunerna redan i dag har vissa möjligheter att med stöd av särskilda bestämmelser i detaljplan reglera försäljning av livsmedel i områden som är avsedda för handelsändamål. När det gäller områden avsedda för andra ändamål, t. ex. bensinförsäljning, har det emellertid i avsaknad av planbestämmelser varit oklart i vilken utsträckning livsmedelsförsäljning skall kunna ske utan bygglov från kommunen.

Näringsutskottet anser det för sin del naturligt att kommun när detaljplan upprättas eller ändras skall kunna meddela bestämmelser som reglerar försäljning av livsmedel även i bensinstationer m. m. Som bostadsministern har anfört kan det här bli fråga om att begränsa försäljningen till en viss

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985186:3 y

maximal yta. Näringsutskottet utgår från att försäljning av sådana varor som BoU 1986/87:1 ingår i det gängse kiosksortimentet - och som delvis utgörs av livsmedel enligt Bilaga 10

livsmedelslagens (1971:511) definition - alltid skall tillåtas som komplement NU 1985186:3 y

till bensinförsäljningen.

Näringsutskottet kan alltså ansluta sig till motivuttalandet i propositionen angående möjlighet för kommunerna att begränsa livsmedelsförsäljning i vissa fall. Med de förtydliganden som nu har gjorts synes uttalandet väl ägnat att skapa klarhet i den framtida rättstillämpningen, vilket är av betydelse inte minst för berörda branschföretag. Näringsutskottet vill i sammanhanget understryka vad som i propositionen sägs om förutsättningarna för att en kommun skall få begränsa rätten att sälja livsmedel. Sådana begränsningar skall i normalfallet inte förekomma. Utskottet räknar också med att NO liksom hittills kommer att bevaka utvecklingen på området och därvid verka för att inslag som onödigtvis begränsar konkurrensen undviks.

Avslutningsvis i detta avsnitt tar näringsutskottet upp frågan om etableringar av stormarknader. Sådana etableringar inom en kommun kan påverka butiksstruktur och varuförsörjning även i angränsande kommuner. Näringsutskottet vill understryka vikten av att det i sådana fall görs en regional avvägning och att samtliga berörda kommuners intressen därvid beaktas.

Bestämmelserna i 12 kap. 1-3 §§ PBL om länsstyrelsens överprövning av kommunala planbeslut i vissa fall synes skapa möjligheter för en sådan regional samordning av bl. a. stormarknadsetableringar.

Med det sagda ansluter sig näringsutskottet till regeringens förslag.

Motionerna 1984/85:2801 (fp) och 1985/86:80 (fp) avstyrks.

Kommunala varuförsörjningsplaner

I motion 1984/85:1097 (s) föreslås att kommunerna skall ges ett vidgat planeringsansvar när det gäller detaljhandeln. Det borde vara obligatoriskt för kommunerna att upprätta varuförsörjningsplaner som anger riktlinjer för strukturen på handeln. Planerna borde upprättas med viss regelbundenhet och inarbetas i en total serviceplanering. Som motiv för förslaget anger motionärerna behovet av stabilitet för redan etablerad handel och bättre trygghet för de anställda. Från konsumentsynpunkt är det viktigt att utvecklingen av handeln inte sker okontrollerat, anförs det. Priserna kan påverkas negativt, och servicen i bostadsområden och i glesbygd kan försämras.

Riksdagen har vid flera tillfällen tidigare behandlat frågor om kommunala varuförsörjningsplaner. Härvid har frivilliglinjen ställts mot förslag om obligatoriska planer. Att upprättandet av varuförsörjningsplan skulle vara en frivillig uppgift för kommunerna förordades av distributionsutredningen år 1975, samtidigt som utredningen föreslog kommunal tillståndsprövning för detaljhandel med livsmedel. Som framgått avvisades detta förslag i proposition 1977/78:8, medan tanken på kommunala varuförsörjningsplaner fick visst gehör. Föredraganden, handelsminister Staffan Burenstam Linder, ville emellertid inte generellt förorda upprättandet av sådana planer. Han fann det heller inte möjligt att ange någon viss lämplig ambitionsnivå eller någon viss form för planeringen. För statligt stöd till kommersiell service i 403

glesbygd skulle dock liksom tidigare krävas att den berörda kommunen hade genomfört den varuförsörjningsplanering som behövdes för att stödet skulle komma till bästa användning. I motioner av företrädare för socialdemokraterna och vänsterpartiet kommunisterna föreslogs att det skulle bli en obligatorisk kommunal uppgift att upprätta varuförsörjningsplan. Näringsutskottet (NU 1977/78:14) tillstyrkte regeringens förslag och avstyrkte sålunda motionerna. Dessa fick emellertid stöd i en socialdemokratisk reservation, som utmynnade i att riksdagen skulle anta det förslag till en lag om kommunal planering av varuförsörjningen som var fogat till reservationen. Riksdagen följde utskottet.

Motioner om lagstadgad skyldighet för kommuner att upprätta varuförsörjningsplaner återkom år 1979. De avslogs av riksdagen på förslag av näringsutskottet med samma motivering som tidigare och med tillägget att erfarenheterna av det år 1977 beslutade systemet var goda. Även nu förelåg en socialdemokratisk reservation.

Enligt uppgift från konsumentverket finns varuförsörjningsplan i någon form i 235 av landets 284 kommuner. Kommunerna avgör själva inriktning av och omfattning på planerna. Dessa är därför innehållsmässigt mycket olika. De flesta är begränsade till dagligvaruservice. Få täcker tätorter, och de som rör landsbygden avser många gånger bara delar av denna.

PBL innehåller ingen föreskrift om att varuförsörjningsplan skall upprättas av kommunerna. I ett par sammanhang görs emellertid i propositionen en hänvisning till sådana planer. Bostadsminister Hans Gustafsson anför (s. 576) bl. a. att kommunerna har ett ansvar för att markens användning planeras så att konsumentens valfrihet så långt möjligt skall kunna upprätthållas. Det gäller t. ex. valet mellan låga priser, närhet till butiken och hög servicegrad. Han hänvisar till att åtskilliga kommuner anger riktlinjer i dessa frågor i form av varuförsörjningsplaner. Om en kommun genom bestämmelse i detaljplan vill begränsa eller förbjuda livsmedelshandel skall det - som redovisats i föregående avsnitt - finnas en utredning om serviceförhållandena av det slag som normalt ingår i underlaget för kommunala varuförsörjningsplaner.

PBL innebär att kommunerna får ökade möjligheter att besluta om markanvändningen och därigenom i stort påverka butiksutvecklingen. De motivuttalanden om ett ansvar för kommunerna när det gäller konsumenternas behov av kommersiell service som finns i propositionen ligger enligt näringsutskottets mening väl i linje med vad som sägs i motion 1984/85:1097 (s). Behovet av mark för bl. a. kommersiell service skall sålunda beaktas i den fysiska planläggningen. Handelsändamålet i detaljplan skall kunna preciseras i syfte t. ex. att en för konsumenterna lämplig butiksstruktur skall kunna åstadkommas. Näringsutskottet har i det föregående uttalat sitt stöd för regeringens förslag i denna del.

Med hänsyn till det ansvar och de möjligheter som genom PBL ges kommunerna när det gäller att planera för en ändamålsenlig kommersiell service finns enligt näringsutskottets mening inget behov av närmare föreskrifter om hur kommunerna skall arbeta för att fylla sin uppgift. Upprättandet av varuförsörjningsplaner kan vara ett lämpligt arbetssätt - och det skall enligt lagförslaget i vissa fall också användas. Något generellt

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985/86:3 y

krav på kommunerna, i enlighet med önskemålet i motion 1984/85:1097 (s), BoU 1986/87:1

att de skall låta upprätta varuförsörjningsplaner inom ramen för en total Bilaga 10

serviceplanering bör sålunda enligt näringsutskottets mening inte ställas. NU 1985186:3 y

Utskottet avstyrker alltså motionen.

Markreservation för sol- och vindenergianläggningar

12 kap. PBL finns det bestämmelser om allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse. Syftet med bestämmelserna är, enligt vad som sägs i propositionen (s. 96), att ge vägledning i fråga om mål och inriktning vid både planläggning och prövning om lov.

Bestämmelserna skall ses som ett uttryck för de samlade krav som statsmakterna ställer på kommunerna i samband med markanvändningsbeslut. I 2 kap. 1 § är i detta syfte uppräknade en rad allmänna intressen som skall beaktas av kommunerna. Dessutom har i 2 kap. 4 § tagits in vissa grundläggande bestämmelser av allmän karaktär om bebyggelsemiljöns utformning.

I motion 1985/86:73 (vpk) föreslås ett tillägg till sistnämnda paragraf av innebörd att även behovet av markreservationer för sol- och vindenergianläggningar skall tillgodoses vid planläggningen.

Utvecklandet av nya energikällor och ny teknik för elproduktion såsom t. ex. vindenergi och solceller ingår i den strategi för avveckling av kärnkraften som riksdagen har ställt sig bakom (prop. 1984/85:120, NU 1984/85:30, rskr. 1984/85:362). Statligt stöd kan lämnas för att introduktionen av nya energikällor, t. ex. de nu nämnda, skall främjas. De riktlinjer som riksdagen har godkänt innebär när det gäller vindkraft vidare att den fortsatta utvecklingen skall genomföras i flera steg, i vilka ytterligare generationer av stora vindkraftsaggregat - utöver de nu befintliga vid Maglarp i Skåne och Näsudden på Gotland - successivt byggs och utvärderas.

Parallellt med den fortsatta tekniska utvecklingen skall förutsättningarna för lokalisering av vindkraftsanläggningar studeras närmare.

Riksdagen var inte enig i sitt ställningstagande till frågan om fortsatt utveckling av vindkraften. I reservationer till utskottets betänkande NU 1984/85:30 (s. 178 f.) utvecklade samtliga oppositionspartier sina olika synpunkter i frågan.

Näringsutskottet uppfattar förslaget i motion 1985/86:73 (vpk) som en uppföljning av den inställning till vindkraften som vänsterpartiet kommunisterna redovisade i sin reservation. Den byggde på att ett stort inslag av vindkraft i energiförsörjningen är önskvärt. En av samhället planerad och stödd introduktion ansågs nödvändig för att en utbyggnad av vindkraften verkligen skulle komma till stånd. Därför borde regeringen låta utarbeta ett statligt vindkraftsprogram, ansåg reservanterna.

I detta sammanhang bör nämnas att den i proposition 1984/85:120 (s. 157) aviserade utredningen om lokalisering av vindkraftsanläggningar numera har blivit tillsatt. En särskild utredare har tillkallats. Denne skall enligt sina direktiv (Dir. 1985:42) föreslå var i Sverige det är lämpligt att placera stora vindkraftsaggregat i grupp. Förslaget skall innehålla alternativa möjligheter till lokalisering. I sitt arbete skall utredaren bl. a. kartlägga de motstående 405

intressen när det gäller mark- och vattenanvändning och miljö som kan finnas i de områden som är tänkbara för lokalisering. Redovisningen skall vara så genomarbetad att den senare kan utnyttjas som underlag för prövning av gruppstationer i de lägen som föreslås.

Av vad näringsutskottet nyss anfört framgår att riksdagen genom sina beslut våren 1985 har ställt sig positiv till utvecklandet av nya energikällor, bl. a. vindkraft och solcellsteknik.

Att det, som förordas av motionärerna, i 2 kap. PBL skulle föreskrivas att behovet av markreservationer för sol- och vindenergianläggningar skall tillgodoses vid den kommunala planläggningen anser emellertid utskottet inte nödvändigt för att ett utnyttjande av de nya energikällorna skall bli möjligt. Näringsutskottet stöder sig härvid på att det finns bestämmelser i både PBL och NRL som syftar till att energiförsörjningsintressena skall tillgodoses i samband med planläggningen.

Näringsutskottet vill bl. a. erinra om 2 kap. 8 §NRL. Innebörden av denna paragraf är att mark- och vattenområden som på grund av sin beskaffenhet eller sitt läge är särskilt lämpliga för anläggningar för samhällsbyggandet i vid mening - däribland anläggningar för energiproduktion - ges ett visst skydd mot konkurrerande intressen. Som ett exempel på lägesbundna naturresurser som är starkt styrande för lokaliseringen av vissa anläggningar nämns i specialmotiveringen (s. 167) sådana som ger särskilt gynnsamma förutsättningar för vindkraftsproduktion. Det förutses vidare i NRL att det för vissa områden kan bli aktuellt med det mera kvalificerade skydd som ligger i att områdena anses vara av riksintresse för de ifrågavarande anläggningarna. Med hänsyn till kopplingen mellan NRL och PBL finns enligt utskottets mening förutsättningar för att de särskilda planintressen som motionärerna avser skall kunna bli tillgodosedda.

Med hänvisning till det nu sagda avstyrker näringsutskottet motion 1985/86:73 (vpk) i här aktuell del.

Stockholm den 12 februari 1986

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985/86:3 y

På näringsutskottets vägnar Nils Erik Wååg

Närvarande: Nils Erik Wååg (s), Lilly Hansson (s)**, Lennart Pettersson (s)**, Rune Jonsson (s)*, Erik Hovhammar (m)*, Wivi-Anne Radesjö (s), Birgitta Johansson (s), Hadar Cars (fp), Sten Svensson (m)**, Åke Wictorsson (s), Ivar Franzén (c), Bo Finnkvist (s)*, Per Westerberg (m), Gudrun Norberg (fp), Per-Ola Eriksson (c)*, Per-Richard Molén (m)*, Lars Ahlström (m)**, Göran Magnusson (s) och Paul Lestander (vpk)**.

* Avsnitten Reglering av mark och byggnader för handelsändamål och Kommunala varuförsörjningsplaner.

** Utom avsnitten Reglering av mark och byggnader för handelsändamål och Kommunala varuförsörjningsplaner.

406 Avvikande meningar

1. Mineralutvinning inom de obrutna fjällområdena m. m.

Hadar Cars (fp), Gudrun Norberg (fp) och Paul Lestander (vpk) anser att den del av utskottets yttrande - under rubriken Hushållningsbestämmelser - som börjar med "Näringsutskottet finner” och slutar med "berörda delar” bort ha följande lydelse:

Näringsutskottet finner det från sina utgångspunkter inte motiverat att mineralutvinning till följd av den föreslagna undantagsbestämmelsen i 3 kap. 1 § NRL skall kunna komma till stånd även i de områden som åtnjuter särskilt skydd mot exploateringsföretag. Av propositionen framgår att den föreslagna bestämmelsen syftar främst till att möjliggöra mineralutvinning i de obrutna fjällområdena. Det ligger i sakens natur att sådan verksamhet i regel innebär allvarliga ingrepp i naturmiljön. Enligt näringsutskottets mening har regeringen inte i propositionen redovisat tillräckliga skäl för att de utomordentligt starka bevarandeintressena i fjällområdena skall kunna åsidosättas. Det finns inget som tyder på att nya utvinningsprojekt i dessa områden skulle kunna få någon avgörande betydelse t. ex. för landets försörjning med vissa mineral. Om man i framtiden skulle komma till en annan bedömning finns givetvis möjligheten att genom en lagändring skapa förutsättningar för viss exploateringsverksamhet inom de obrutna fjällområdena. Näringsutskottet anser inte att det bör förekomma någon generell undantagsbestämmelse i NRL till förmån för mineralutvinning. Den föreslagna bestämmelsen bör alltså enligt utskottets mening utgå. Därmed skulle de berörda yrkandena i motionerna 1985/86:89 (fp) och 1985/86:93 (vpk) tillgodoses, det sistnämnda i ifrågavarande del.

2. Inskränkning i den kommunala vetorätten

Hadar Cars och Gudrun Norberg (båda fp) anser att den del av utskottets yttrande - under rubriken Tillåtlighetsprövning av industrianläggningar m. m. - som börjar med "Mot den” och slutar med "motion 1985/86:89 (fp)” bort ha följande lydelse:

Mot den angivna bakgrunden finner näringsutskottet att det saknas skäl att inskränka den kommunala vetorätten i enlighet med regeringens förslag.

Såsom anförs i motion 1985/86:89 (fp) bör lokalisering av miljöstörande industri mot den berörda kommunens avstyrkan kunna komma till stånd endast i sådana fall då det totalt saknas alternativ till den föreslagna lokaliseringen. Det måste då också vara fråga om projekt av särskilt stort allmänt intresse. Tillstånd till sådana projekt bör dock inte kunna lämnas av regeringen med stöd av en undantagsbestämmelse i NRL. Besluten bör i stället fattas efter särskild prövning av riksdagen i form av lagstiftning.

Näringsutskottet tar alltså avstånd från förslaget om inskränkning i det kommunala vetot med hänvisning till folkpartiets nämnda motion. Genom avslag på regeringens förslag skulle även motionerna 1985/86:83 (c), 1985/86:84 (c), 1985/86:86 (c) och 1985/86:93 (vpk) tillgodoses i berörda

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985/86:3 y

3. Inskränkning i den kommunala vetorätten

Ivar Franzén (c) anser att den del av utskottets yttrande - under rubriken Tillåtlighetsprövning av industrianläggningar m. m. - som börjar med ”Mot den” och slutar med ”motion 1985/86:89 (fp)” bort ha följande lydelse:

Mot den angivna bakgrunden finner näringsutskottet att det saknas skäl att inskränka den kommunala vetorätten i enlighet med regeringens förslag. Inte ens de särskilda förhållanden som råder på kärnenergiområdet utgör enligt utskottets mening ett godtagbart motiv för förslaget.

Införandet av en undantagsbestämmelse i NRL skulle inbjuda till tolkningen att förvaring av använt kärnbränsle är förknippad med oacceptabla risker. Så kan också vara fallet. Enligt näringsutskottets uppfattning måste emellertid alla möjligheter prövas för att åstadkomma en säkerhetsmässigt fullgod lösning som kan godtas av berörd kommun. Om regeringen ges rätt att genomdriva en lokalisering mot kommunens vilja skulle följden kunna bli försämrad säkerhet i förvaringen av kärnavfall.

Näringsutskottet tar alltså avstånd från förslaget om inskränkning i det kommunala vetot. Motion 1985/86:83 (c) tillstyrks, liksom motionerna 1985/86:84 (c) och 1985/86:86 (c) i berörda delar. Genom avslag på regeringens förslag skulle även motionerna 1985/86:89 (fp) och 1985/86:93 (vpk) tillgodoses såvitt här är i fråga.

4. Inskränkning i den kommunala vetorätten

Paul Lestander (vpk) anser att den del av utskottets yttrande - under rubriken Tillåtlighetsprövning av industrianläggningar m. m. - som börjar med ”Mot den” och slutar med ”motion 1985/86:89 (fp)” bort ha följande lydelse:

Mot den (=avvikande mening 3) för förslaget.

Såsom anförs i motion 1985/86:93 (vpk) bör frågan om förvaring av avfallet från den svenska kärnenergiverksamheten specialbehandlas. Frågan får inte åberopas som motiv för att ta bort en väsentlig kommunal rättighet. Näringsutskottet tar alltså avstånd från förslaget om inskränkning i det kommunala vetot. Den nämnda motionen tillstyrks i denna del. Genom avslag på regeringens förslag skulle även motionerna 1985/86:83 (c), 1985/86:84 (c), 1985/86:86 (c) och 1985/86:89 (fp) tillgodoses i berörda delar.

5. Etableringshinder inom detaljhandeln

Erik Hovhammar (m), Hadar Cars (fp), Per Westerberg (m), Gudrun Norberg (fp) och Per-Richard Molén (m) anser att den del av utskottets yttrande - under rubriken Reglering av mark och byggnader för handelsändamål - som börjar med ”Den föreslagna” och slutar med ”1985/86:80 (fp) avstyrks” bort ha följande lydelse:

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985/86:3 y

Bostadsministerns allmänna bekännelse till etableringsfriheten inom handeln motsägs emellertid av de följande uttalandena om kommunernas möjligheter att genom planbestämmelser m.m. hindra olika etableringar,

särskilt inom handeln med livsmedel. Dessa uttalanden öppnar vägen för en BoU 1986/87:1 ökad reglering, vilket näringsutskottet anser olyckligt. Enligt utskottets Bilaga 10

uppfattning har tillkomsten av nya konkurrenskraftiga butiksformer stor NU 1985186:3 y betydelse för att öka produktiviteten inom handeln, vilket också har framhållits av NO i samband med uttalanden om olika kommunala beslut på området. Det står klart att försöken att bromsa detaljhandelns utveckling genom regleringar gynnar varken branschens eller konsumenternas intressen. Ett belysande exempel härpå utgör kommunernas försök att på grundval av nuvarande byggnadslagstiftning begränsa försäljningen av livsmedel i bensinstationer.

Näringsutskottet ansluter sig alltså till kravet i motionerna 1984/85:2801 (fp) och 1985/86:80 (fp) på att detaljplaner inte skall kunna användas för att styra utvecklingen av handeln. Motionerna tillstyrks i denna del. Utskottet instämmer även i de uttalanden i frågan som görs i motion 1985/86:66 (m).

6. Kommunala varuförsörjningsplaner

Erik Hovhammar (m), Hadar Cars (fp), Per Westerberg (m), Gudrun Norberg (fp) och Per-Richard Molén (m) anser att den del av utskottets yttrande - under rubriken Kommunala varuförsörjningsplaner - som börjar med ”PBL innebär” och slutar med ”alltså motionen” bort ha följande lydelse:

Näringsutskottet har i det föregående ställt sig avvisande till de bestämmelser i PBL som ger kommunerna möjlighet att genom utnyttjande av planinstrumentet styra detaljhandelns utveckling. En sådan möjlighet till konkurrensinskränkande ingrepp bör inte finnas. Förslaget i motion 1984/85:1037 (s) om att det skall vara en obligatorisk uppgift för kommunerna att upprätta varuförsörjningsplaner inom ramen för en total serviceplanering ställer sig näringsutskottet med hänsyn härtill naturligtvis inte heller bakom. Näringsutskottet avstyrker sålunda motionen.

7. Markreservation för sol- och vindenergianläggningar

Sten Svensson, Per Westerberg och Lars Ahlström (alla m) anser att den del av utskottets yttrande - under rubriken Markreservation för sol- och vindenergianläggningar - som börjar med ”Av vad” och slutar med ”aktuell del” bort ha följande lydelse:

Enligt näringsutskottets mening bör förslaget i motion 1985/86:73 (vpk) avvisas. Det är på nuvarande stadium inte realistiskt att räkna med användning av vindkraft för storskalig energiproduktion. Som har framhållits i annat sammanhang (NU 1984/85:30) i en reservation av moderata samlingspartiets företrädare i näringsutskottet är det därför inte motiverat att nu inleda en mycket dyrbar teknisk utveckling och skapa förväntningar om en omfattande utbyggnad av vindkraften. Utifrån denna grundläggande inställning finner näringsutskottet att motionärernas förslag om skyldighet för kommunerna att tillgodose behovet av markreservationer för bl. a. vindkraftsanläggningar saknar förankring i verkligheten. Skulle sådana

anläggningar eller andra energianläggningar där ny teknik, t. ex. solcellsteknik, utnyttjas bli aktuella torde markbehovet kunna tillgodoses inom ramen för nuvarande lagstiftning.

Näringsutskottet avstyrker med hänsyn till det nu sagda motion 1985/86:73 (vpk) i här aktuell del.

8. Markreservation för sol- och vindenergianläggningar

Ivar Franzén (c) anser att den del av utskottets yttrande - under rubriken Markreservation för sol- och vindenergianläggningar - som börjar med ”Av vad” och slutar med ”aktuell del” bort ha följande lydelse:

Av vad (= utskottet) och solcellsteknik.

Näringsutskottet finner syftet med förslaget i motion 1985/86:73 (vpk) i och för sig vällovligt. Det ligger i linje med den positiva inställning till de nya energikällorna som riksdagen har gett uttryck för och som, med än större eftertryck, har redovisats och konkretiserats i en reservation av centerpartiets företrädare i näringsutskottet till betänkandet NU 1984/85:30 (s. 179). Att det (= utskottet) aktuell del.

9. Markreservation för sol- och vindenergianläggningar

Paul Lestander (vpk) anser att den del av utskottets yttrande - under rubriken Markreservation för sol- och vindenergianläggningar - som börjar med ”Av vad” och slutar med ”aktuell del” bort ha följande lydelse:

Av vad (= utskottet) och solcellsteknik.

Näringsutskottet anser emellertid att introduktionen av nya energikällor måste stödjas ytterligare för att den skall kunna ske i önskvärd omfattning. I dagens energisituation, där den alltmer utbyggda kärnkraften blockerar varje alternativ utbyggnad av elkapacitet, är det uppenbart att t. ex. vindkraften inte kommer att kunna utnyttjas i önskvärd omfattning utan en av samhället planerad och stödd introduktion. Ett genomförande av förslaget i motion 1985/86:73 (vpk) om en föreskrift i PBL av innebörd att behovet av markreservationer för sol- och vindenergianläggningar skall tillgodoses vid kommunernas planläggning skulle främja en sådan introduktion. Ett ytterligare skäl för en föreskrift av detta slag är att flertalet kommuner med största sannolikhet på sikt kommer att behöva ta i anspråk sol- och vindenergi för sin energiförsörjning. Näringsutskottet tillstyrker alltså motion 1985/86:73 (vpk) i här aktuell del.

BoU 1986/87:1

Bilaga 10

NU 1985186:3 y

410 RIKSDAGENS

BOSTADSUTSKOTT

BoU 1986/87:1 Bilaga 11

Lagrådsremiss

Lagrådsremiss med förslag till vissa ändringar i det i proposition 1985/86:1 framlagda förslaget till ny plan- och bygglag

1. Sammanfattning

I lagrådsremissen läggs fram förslag till vissa ändringar i propositionen 1985/86:1 med förslag till ny plan- och bygglag i avsikt att undanröja den oklarhet som förts fram i fråga om lagens förenlighet med regeringsformens regler om normgivning.

Bostadsutskottet har utarbetat förslag till ändringar i propositionens lagförslag med innebörden att klargöra att översiktsplanerna inte utgör bindande planeringsunderlag. Vidare har beträffande områdesbestämmelser och detaljplaner ändringar gjorts i avsikt att avgränsa den personkrets som berörs av dessa planformer.

2. Ärendets hittillsvarande behandling i regeringen, lagrådet och riksdagen m. m.

2.1 Inledning

Den 20 oktober 1983 överlämnade regeringen till lagrådet för yttrande en lagrådsremiss med förslag till ny plan- och bygglag. I remissen föreslogs en ny plan- och bygglag, PBL, som skall ersätta byggnadslagen (1947:385), byggnadsstadgan (1959:612) och lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m.

Lagrådet avgav den 12 mars 1985 yttrande i ärendet.

Vid regeringssammanträde den 23 maj 1985 beslöt regeringen att genom proposition (prop. 1985/86:1) föreslå riksdagen att anta det av lagrådet granskade förslaget till plan- och bygglag med vidtagna ändringar och tillägg.

Riksdagen beslöt vid sammanträde den 14 oktober 1985 hänvisa propositionen till bostadsutskottet. Med anledning av propositionen väcktes 15 motioner.

Bostadsutskottet beslöt den 5 november 1985 bereda bl. a. konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och de motioner som väckts med anledning av den. Konstitutionsutskottet avgav sitt yttrande (KU 1985/86:8 y) den 4 februari 1986. Yttrandet har som bilaga fogats till denna lagrådsremiss. I yttrandet behandlas i huvudsak de delar av propositionen och motionerna som rör kommunernas befogenheter att fatta beslut om markanvändning och bebyggelse. En sammanfattning av yttrandet lämnas nedan (avsnitt 2.3.3). Bostadsutskottet beslöt den 13 februari 1986 att

lagrådets synpunkter skulle inhämtas främst på de delar av propositionen och BoU 1986/87:1

på de motioner som tagits upp i konstitutionsutskottets yttrande. Bilaga 11

Bostadsutskottet framlägger härmed för lagrådets yttrande förslag till Lagrådsremiss

ändringar i det i proposition 1985/86:1 framlagda förslaget till ny plan- och bygglag.

2.2 Plansystemets uppbyggnad enligt PBL m. m.

I propositionen (s. 69-71) beskriver bostadsministern det nuvarande plansystemet och en önskvärd modernisering av det på följande sätt.

I grova drag ser dagens plansystem ut pä följande sätt. Generalplan skall ange grunddragen för markens användning till olika ändamål, t.ex. till tätbebyggelse, friluftsliv, viktigare trafikleder och andra allmänna platser (98 BL). På framställning av kommunen kan generalplanen fastställas av länsstyrelsen. Den får då vissa rättsverkningar som inte finns hos en generalplan som bara är antagen av kommunen. Stadsplan skall upprättas i den mån det genom kommunens utveckling behövs för den närmare regleringen av bebyggelsen (24 8 BL). Kommunerna har ansvaret för att gator byggs och underhålls inom områden med stadsplan. Om tätbebyggelse har uppkommit eller om sådan bebyggelse kan väntas uppkomma i ett område och stadsplan inte anses böra upprättas, skall byggnadsplan upprättas i den mån sådan plan anses behövlig för reglering av bebyggelsen (107 8 BL).

Inom områden med byggnadsplan är det de enskilda fastighetsägarna som ansvarar för plangenomförandet. Både stadsplan och byggnadsplan skall för att bli gällande fastställas av länsstyrelsen. Båda planformerna ger en viss s. k. byggrätt - dvs. åtgärder som är förutsatta i planen kan i princip inte vägras.

De problem som finns med dagens plansystem skulle mycket kort kunna beskrivas på följande sätt.

Den översiktliga planform för inomkommunal planering som anvisas i byggnadslagen, generalplan, används mycket sällan. I vart fall brukar kommunerna inte låta generalplaner fastställas. Den översiktliga planeringen har i stället - som jag snart skall belysa - kommit att ta sig andra former än de som anges i lagen. Kommunerna arbetar med kommunöversikter, områdesplaner m.m., som inte regleras i byggnadslagstiftningen.

Här finns det ett behov att modernisera lagen så att den kommer att erbjuda sådana former för den översiktliga planeringen som fyller kraven på medborgarinflytande och på statlig medverkan.

Det finns inte längre några bärande skäl att ha kvar två olika planformer för den mer detaljerade planläggningen, stadsplan och byggnadsplan. Ett allmänt önskemål är att dessa slås ihop till en planform, inte minst därför att de har kommit att användas för likartade syften och för områden av ungefär samma karaktär. Vidare ligger det ett stort problem i att byggrätterna enligt stadsplaner och byggnadsplaner formellt inte har någon begränsning i tiden. Kommunerna iakttar stor försiktighet med att upphäva eller ändra dessa planer, även sådana som har blivit föråldrade. 1 stället har

nybyggnadsförbud utfärdats för planområdet. Dessa förbud har i sin tur blivit långvariga. På det sättet har det uppstått en ”ond cirkel" som nu måste brytas.

Gällande byggnadslagstiftning är i hög grad inriktad på reglering av ny bebyggelse och exploatering av mark. Urbanisering och tätortstillväxt har nu av olika skäl minskat i betydelse som planläggningsproblem. 1 stället träder frågor om resurshushållning, friluftslivets markbehov, byggnadsunderhåll samt social och teknisk förnyelse av våra tätorter i förgrunden för planeringsintresset.

Plansystemet bör ha sin funktion som en länk mellan, å ena sidan, de bestämmelser i lagen om lämplig markanvändning, bebyggelsemiljö- och byggnadsutformning som jag senare kommer att föreslå (kravbestämmelserna) och, å andra sidan, reglerna om lov. som kan sägas utgöra en kontroll av att kraven efterlevs. Man kan med andra ord se det så att planerna innehåller den tolkning och precisering av kravbestämmelserna som kan utgöra ett beslutsunderlag vid den byggandes projektering och samhällets prövning av lov,

Planeringsuppgifterna kommer sannolikt att växla genom åren. Det är därfor nödvändigt att många olika typer av planläggningsproblem kan lösas med hjälp av plansystemet. Detta bör därför utformas med en hög grad av flexibilitet och allmängiltighet. Detta förutsätter bl. a. att de bestämmelser som reglerar planernas innehåll ges en ganska allmän utformning. Däremot bör bestämmelserna om förfarandet när planer upprättas och antas på ett tydligt sätt anpassas till de verkningar för offentliga organ och enskilda som planerna får.

I lagen ;bör därför föreskrivas de demokratiska beslutsformerna samt det obligatoriska och det möjliga innehållet för varje planform. Med detta synsätt finns det inget skäl att i PBL skapa flera olika planformer med likartad verkan. En viktig utgångspunkt är också att plansystemet så nära som möjligt anknyter till den praxis som råder i dag. Mot denna bakgrund anser jag att plansystemet i grova drag bör bestå av följande delar:

1) Obligatorisk översiktsplan med mål och riktlinjer för en lämplig bebyggelseutveckling för kommunens hela yta. Planen skall inte ha någon bindande verkan mot enskilda. Den utgör ett beslutsunderlag för detaljplan och vid prövningen av ansökningar om lov. Översiktsplanen kan ändras och fördjupas för olika delområden. För begränsade områden och i vissa bestamda avseenden kan översiktsplanens riktlinjer befästas i form av områdesbestämmelser med bindande verkan för enskilda och myndigheter. Sådana bestämmelser grundar dock ingen byggrätt. I vissa fall kan de leda till sådana inskränkningar för fastighetsägare att ersättning aktualiseras när bestämmelserna hävdas.

2) Detaljplan för den närmare regleringen av markens användning, bebyggelse och andra anläggningar. Planen, som är en sammanslagning av dagens stadsplan och byggnadsplan, medför rätt att bygga i enlighet med planbestämmelserna. Planen skall i princip ha bindande verkan mot enskilda vid prövningen av ansökningar om lov och grunda ersättningsrätt i vissa fall.

3) Regionplan för frivillig samordning av flera kommuners planläggning.

Jag återkommer inom kort med en något fylligare presentation av översiktsplanen och detaljplanen. Först vill jag emellertid ta upp frågan om planformernas inbördes samband.

PBL-utredningen föreslår att de olika planformerna skall vara knutna till varandra på så sätt att de översiktliga planerna skall tjäna till ledning för de mera detaljerade. Flera remissinstanser har påtalat denna bundenhet som olämplig och hävdat att den leder till ett stelt och omständligt system. Utredningens konstruktion utgår från tanken att ändringar i markanvändningen är kända långt i förväg och därför kan förutses och behandlas i de översiktliga planerna.

Jag anser att det finns fog för kritiken. Plansystemet mäste både ha framåtsyftande. offensiva inslag och ge möjlighet att snabbt behandla uppkommande nya situationer. Vid ställningstaganden till nya projekt används normalt tillgängliga planer pä alla niväer tillsammans med andra kunskaper om fysiska, ekonomiska och sociala förhållanden som underlag för att bedöma lämpligheten och na bästa möjliga helhetslösning. Plansystemet måste i denna situation fungera som hjälpmedel och inte som ett svårforcerat hinder, byggt på felaktiga eller tidigare okända förutsättningar. Jag anser därför att övervägande skäl talar för att några tvingande bindningar mellan planerna inte bör finnas.

2.3 Plansystemets förenlighet med regeringsformens normbegrepp

2.3.1 Lagrådet

I lagrådets yttrande anförs inledningsvis att lagrådsremissen innehåller flera i sak förtjänstfulla nyheter. En sådan är att varje kommun åläggs att ha en i lag reglerad översiktsplan som skall omfatta hela kommunen och hållas aktuell. En annan är att de nuvarande detaljplanerna, stadsplan och byggnadsplan, ersätts av en enda plan, detaljplan, vilket innebär en förenkling. Reglerna om allmänhetens möjligheter till insyn och inflytande innebär en bättre förankring av planerna hos medborgarna. Även andra fördelar med PBLremissen tas upp av lagrådet. Avslutningsvis anför lagrådet i denna del att lagrådet ser det som en vinning att en ny plan- och bygglag i huvudsaklig överensstämmelse med den framlagda lagrådsremissen föreläggs riksdagen. Lagrådets erinringar och anmärkningar både i vissa övergripande frågor och beträffande enskildheter får inte enligt lagrådet skymma bilden av lagrådets i grunden positiva inställning till förslaget i sak.

En huvudsaklig invändning som har avgörande betydelse för den fortsatta riksdagsbehandlingen rör frågan om den kommunala kompetensen enligt PBL är av den arten att den kan innefatta normgivning. I denna del anförs i lagrådets yttrande (s. 3-9) följande.

Ett karakteristiskt drag i förslaget är att det kommunala inflytandet över planläggningen förstärks. Länsstyrelsernas fastställelseprövning av planer slopas i sin nuvarande form och kommunerna får ett betydande mått av

frihet att inom ramen för lagens allmänt hållna bestämmelser själva utforma planerna och reglera markanvändning och bebyggelse. En huvudfråga att i detta sammanhang ta ställning till är om denna reglering, sådan den föreligger enligt förslaget, är förenlig med bestämmelserna i regeringsformen (RF) om normgivning. 1 lagrådsremissen berör departementschefen frågan endast såvitt gäller ett av planinstituten nämligen översiktsplanen; lagrådet återkommer strax till det åsyftade uttalandet. I övrigt är denna konstitutionella fråga inte behandlad vare sig av PBL-utredningen eller, såvitt lagrådet kunnat finna, av dem som yttrat sig över utredningens förslag.

Enligt 8 kap. 3 § första stycket RF skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag dvs. i föreskrifter beslutade av riksdagen. Frågor om användningen av mark- och vattenområden och om bebyggelse hör till det lagstiftningsområde som avses i nämnda lagrum. Med stöd av 8 kap. 7 § första stycket 3 kan riksdagen utan hinder av 3 § i lag bemyndiga regeringen att genom förordning meddela föreskrifter om ”utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö". Denna rätt att delegera normgivning i fråga om byggande tillkom genom en ändring av RF år 1976. Ändringen (prop. 1975/76:209 s. 162 0 motiverades av behovet att kunna ta in byggnadsstadgans mera detaljbetonade regler om byggande samt föreskrifterna i Svensk byggnorm 1975 i en eller flera regeringsförfattningar. En i riksdagen väckt motion med yrkande om avslag på propositionen under hänvisning till att ett för de enskilda människorna centralt område skulle komma att undandras riksdagens lagstiftning avstyrktes av konstitutionsutskottet. Utskottet erinrade om att riksdagen vid begagnande av den föreslagna delegationsmöjligheten kunde och borde närmare precisera de befogenheter regeringen skulle få och att avsikten självfallet inte var att delegeringen skulle omfatta annat än befogenheter att meddela detaljbetonade föreskrifter (KU 56 s. 41).

Om riksdagen med stöd av 8 kap. 7 § RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter, kan riksdagen också enligt 8 kap. 11 § medge regeringen att överlåta åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet, s. k. subdelegation. Subdelegation måste gå över regeringen. Riksdagen kan inte delegera sin normgivningsmakt direkt till en förvaltningsmyndighet - här bortses från myndigheter som lyder direkt under riksdagen - eller till en kommun. Kommunernas rätt enligt PBL att ge föreskrifter om utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö grundar sig inte på någon delegation utan följer direkt av vissa i PBL givna lagregler. Riksdagen kan inte avhända sig sin normgivningsmakt i annan ordning än den 8 kap. RF föreskriver. Av det anförda följer att PBL:s lagregler om ratt för kommunerna titt reglera markanvändning och att ge föreskrifter om utformningen av byggnader m. m. ar grundlagsenliga endast under förutsättning att regleringen inte utgör normer i RF:s mening.

RF:s normbegrepp är inte närmare preciserat i RF. Inte heller ger RF:s

förarbeten någon saker ledning när det galler att klargöra innebörden av det normbegrepp på vilket 8 kap. vilar. Enligt propositionen med förslag till ny RF (1973:90 s. 203 f) avses rättsregler och det sägs alt dessa kännetecknas i princip av att de är bindande för myndigheter och enskilda. De kännetecknas vidare av att de inte bara avser ett visst konkret läll utan har generell giltighet. Det sistnamnda kravet lar enligt propositionen anses uppfyllt om föreskriften avser exempelvis situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig tili eller pä annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer.

1 remissen tili lagrådet tar departementschefen som förut nämnts upp frågan om huruvida föreskrifter som meddelas i en översiktsplan utgör sådana normer som avses i 8 kap. RF. Det stigs här (s. 35) att. om översiktsplanens riktlinjer för provningen av bygglov och beslut om markanvändning skulle vara bindande för ettertöljande beslut - något som departementschefen ansei i och för sig skulle vara bade logiskt och rationellt — översiktsplanen får anses innehålla sådana föreskrifter. Av betydelse härvid är, framhålls det, att översiktsplanen får en stor geografisk omfattning och att den riktar sig till en obestämd krets av personer. 1 anslutning härtill framhåller departementschefen att delegation av sådana markan vänd ni ngsfrågor som är aktuell inte enligt 8 kap. RF kan ske till kommunerna och alt det salunda inte är möjligt att genomföra en decentralisering till kommunerna som innebär att de får normgivningskompetens i markanvändmngsfrågor dv-.. befogenhet att meddela föreskrifter. - Det är alltså det förhållandet att översiktsplanen enligt departementschefens mening inte är bindande för myndigheter och enskilda som medför att den inte skulle innehålla normer i RF: s mening. Den argumentering som sålunda förs i fråga om översiktsplanens konstitutionella natur torde gälla även i fråga om regionplanen.

Lagrådet vill till en början uppehålla sig vid frågan om översiktsplanen, sådan den är utformad enligt det till lagrådet remitterade förslaget, innehåller normer av det slag som avses i 8 kap. RF. F.nligt 4 kap 1 § PB1 skall översiktsplanen vara ett underlag for beslut om användningen av mark och vatten samt om kommunens närmare planläggning. Den skall sålunda ligga till grund för den prövning som enligt PBL. ankommer på kommunstyrelse eller byggnadsnämnd när de efter delegation frän kommunfullmäktige antar en detaljplan eller områdesbestämmelser. Den skall vidare vara vägledande vid byggnadsnämndens prövning av ansökningar om lov till åtgärder utanför detaljplan. Slutligen är den avsedd att inverka vid den tillståndsprövning som olika statliga myndigheter har att göra enligt andra lagar än PBL t. ex. prövning av tillstånd enligt vattenlagen eller koncession enligt minerallagen. Såsom departementschefen understryker på flera ställen i remissen (bl. a. s. 69) är översiktsplanen tänkt att behandla de långsiktiga, strategiska frågorna för markanvändning och byggande och närmast vara av programmässig och vägledande art. Den skall vara ett instrument för kommunen att omsätta sitt politiska program i riktlinjer för planläggning och tillkomsten av bebyggelse och därmed sammanhängande anordningar.

Med riktlinjer skall, sägs det. förstås rekommendationer som kan bilda BoU 1986/87:1

underlag för senare beslut. Bilaga 11

Det har i såväl doktrin som praxis rått en viss osäkerhet i frågan huruvi- Lagrådsremiss

da "riktlinjer", "rekommendationer" och "anvisningar" är normer i RF:s mening. Lagstiftaren har haft att ta ställning till frågan bl. a. när det gällt att avgöra vilka lagar och förordningar som skall kungöras enligt 8 kap. 19 § andra stycket RF. I 1 S andra stycket lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar sådant lagrummet lyder enligt en nyligen vidtagen ändring (SFS 1984:211) skall med författningar i nämnda lag förstås "lagar, förordningar och andra rättsregler som i 8 kap. regeringsformen betecknas som föreskrifter". Definitionen som sådan säger väl inte så mycket om innebörden av begreppet föreskrift i RF men den har sitt intresse såsom ett försök från lagstiftarens sida att få en klarare gräns mellan bindande och icke-bindande regler i författningar beslutade av riksdagen, regeringen eller kyrkomötet eller av en myndighet under regeringen eller riksdagen. Ursprungligen hänförde kungörandelagen (prop. 1975/76: 112) till författning inte bara bindande regler utan även sådana icke-bindande anvisningar som hade till syfte att främja en enhetlig rättstillämpning eller att bidra till att utveckla praxis i en viss riktning.

Däremot borde regler som anvisade hur en person lämpligen kunde förfara i vissa hänseenden men som lämnade honom fritt att välja en annan väg för att nå det önskade resultatet inte anses sora författningar. Ändringen av kungörandelagen år 1984 innebar att begreppet författning reserverades för bindande regler och att rekommendationer av typen anvisningar lämnades utanför. Ett syfte med ändringen var (prop. 1983/84:119 s. 13 f) att få kungörandelagen i bättre överensstämmelse med RF och dess förarbeten.

Översiktsplanen skall såsom nyss nämnts vara av programmässig och vägledande art. Detta hindrar emellertid inte att, såsom departementschefen säger (s. 78), "ändamålet (med planen) ibland kan vara precist både till innehåll och avgränsning". Flera exempel härpå ges. Riktlinjer av typen "ingen bebyggelse får tillkomma" får sägs det (s. 203) stor genomslagskraft. om det skyddsvärda intresset är starkt och väl underbyggt. 1 specialmotiveringen till 8 kap. II § PBL (s. 578 ffj^ges andra exempel på hur uttryck i översiktsplanen kan få en i praktiken avgörande betydelse i bygglovsärenden. Planens betydelse när statliga myndigheter har att pröva frågor om markanvändning enligt andra författningar än PBL berörs på s.

343 f. Departementschefen säger här att det synsätt han anlagt i fråga om översiktsplanens betydelse för efterföljande bygglovsbeslut i allt väsentligt bör kunna anläggas även på beslut enligt dessa författningar. Departementschefens nu återgivna uttalanden ansluter sig väl till den vikt som i praxis och andra sammanhang tillmätts kommunala översiktsplaner. 1 rättsfallet NJA 1978 s. 261 har Högsta domstolen ansett hinder mot en begärd avstyckning föreligga och därvid grundat sitt avgörande på att avstyckningen stred mot riktlinjerna i kommunöversikten. Vid behandlingen av förslaget till den nya vattenlagen framhöll departementschefen (prop. 1981/82:130 s. 95 0 att en genomarbetad översiktsplan med god

27 Riksdagen 1986/87.19 sami. Nr 1

kommunal förankring kunde, även om den inte direkt skulle kunna ligga till BoU 1986/87:1

grund för ett avslag på en ansökan om tillstånd till ett vattenföretag, likväl Bilaga 11

beaktas på i huvudsak samma sätt som en fastställd stads- eller byggnads- Lagrådsremiss

plan med bestämmelser i ämnet. Lagrådet (s. 278) fann att uttalandet stod i god överensstämmelse med den ståndpunkt som intagits i praxis vad gäller betydelsen av planer och översikter av ifrågavarande slag.

När i det lagstiftningsärende varom nu är fråga departementschefen hävdar att översiktsplanen inte är att anse som normgivning synes han fästa en avgörande vikt vid att myndigheterna är skyldiga att självständigt pröva planens innehåll och att denna prövning kan ge ett annat resultat än det planen förutsatt. Sådana fall kan helt visst tänkas. Exempelvis skall byggnadsnämnden, om den finner att bygglov utanför detaljplan inte bör ges eftersom byggplatsen inte svarar mot kraven i 2 kap. PBL. vägra bygglov, även om det i översiktsplanen angetts att bebyggelse får förekomma. Likaså skall byggnadsnämnden, ehuru översiktsplanen av hänsyn till ett allmänt intresse anger restriktivitet i fråga om byggande, ge bygglov om den finnér att ett enskilt intresse väger tyngre än det allmänna intresset.

Lagrådet vill emellertid framhålla att utrymmet för en sådan självständig prövning beror av hur konkret och bestämt översiktsplanen är utformad.

Av betydelse är också att översiktsplanen antas av kommunfullmäktige och följaktligen uttrycker kommunens politiska vilja. Vid fullmäktiges antagande av en översiktsplan skall både allmänna och. i den mån de är kända, enskilda intressen beaktas. Om planen innefattar en avvägning av samtliga intressen, allmänna och enskilda, inom ett visst område och entydigt anger fullmäktiges mening hur marken skall användas, är det knappast tänkbart att kommunstyrelse eller byggnadsnämnd detaljplanerar området i strid mot planen eller att byggnadsnämnden beviljar ett bygglov som är oförenligt med planen. Det sagda förutsätter självfallet att översiktsplanen svarar mot PBL:s krav på planläggning. Dessa krav är allmänt hållna och avser sådana övergripande mål för planläggningen som att åstadkomma en socialt lämplig miljö, att hushålla med naturresurser och att förlägga bebyggelse till mark som är lämplig från hälsosynpunkt m. m.

(2 kap. 1—3 §§). Huvudansvaret för att dessa krav blir förverkligade vid planläggning ligger hos kommunens förtroendevalda.

I jämförelse med riktlinjer och rekommendationer av det slag som förarbetena till kungörandelagen (1976: 633) tar sikte på får översiktsplanen, om den utformas sorn ett bestämt och preciserat direktiv, en långt mer rättsgestaltande verkan. Vid sin granskning av förslaget till konsumentkreditlag framhöll lagrådet (prop. 1976/77:123 s. 349 ff) att vid marknadsdomstolens bedömning av konsumentverkets riktlinjer blir det avgörande inte om avvikelse skett från riktlinjerna utan om näringsidkarens handlande strider mot lag. Det ligger i sakens natur att en domstol vid en sådan bedömning står friare i förhållande till riktlinjerna än vad en kommunal nämnd gör i förhållande till översiktsplanen. Översiktsplanen kan visserligen inte direkt läggas till grund för ett avgörande och saknar i så måtto - formellt sett — omedelbara rättsverkningar. Emellertid blir den som framgår av det

anförda till den del den innehåller bestämda och preciserade direktiv i BoU 1986/87:1

realiteten bindande för de tillämpande myndigheterna. Bilaga 11

Frågan om detaljplanernas och områdesbestämmelsernas konstitutio- Lagrådsremiss

nella natur berörs, såsom förut nämnts, inte i remissen men tydligen anser departementschefen att dessa planer, som har bindande verkan, inte innehåller bestämmelser av generell art och att därför inte heller de är att anse som författningar. Sannolikt stöder han sig även härvid på kungörandelagen (1976:633) och förarbetena till den. I propositionen med förslag till nämnda lag (prop. 1975/76:112 s. 63 ff) diskuterade dåvarande justitieministern gränsdragningssvårigheter som möter i fall där en bindande föreskrift avser ett mycket litet lokalt område kanske bara en eller flera bestämda fastigheter. Han slog till en början fast att ett lokalt begränsat beslut hade karaktären av författning om det helt eller främst riktar sig till medborgarna i gemen såsom exempelvis ett förbud att ta bort eller skada växt av viss art där den växer vilt. Däremot kunde den generella naturen starkt ifrågasättas när fråga var om lokalt begränsade föreskrifter avsedda att begränsa handlingsfriheten för ägarna till vissa bestämda fastigheter eller vissa därmed jämförliga rättsinnehavare. Detta gällde även om föreskrifterna band inte bara den aktuelle ägaren eller rättsinnehavaren utan även framtida sådana. I enlighet härmed och med åberopande av den praxis som följts vid tillämpningen av 3 § andra stycket 2 förvaltningslagen (1971:290) i ärende om fastställelse av detaljplan ansågjustitieministem att bl. a. beslut om bebyggelseplaner enligt byggnadslagstiftningen och beslut om förbud mot byggande, schaktning m. m. enligt samma lagstiftning inte borde hänföras till författning. Däremot borde föreskrifter som riktade sig till jordägare eller liknande personkategorier inom ett större område, t. ex. ett län. anses ha så generell karaktär att de borde bedömas höra till kategorin författningar. Att i generella termer ange var gränsen exakt går mellan föreskrifter av författnings natur och andra föreskrifter var. framhöll justitieministern, inte möjligt. Hans uttalanden berördes inte under riksdagsbehandlingen (KU 1975/76:51).

Det framgår inte klart om justitieministern med ”bebyggelseplaner enligt byggnadslagstiftningen” avsåg även generalplaner vilka ju kan omfatta relativt stora områden. Hans ställningstaganden synes ha närmast föranletts av att den utredning som låg till grund för den nya lagstiftningen föreslagit att beslut om stadsplan eller byggnadsplan samt beslut om förbud mot nybyggnad och schaktning m.m. enligt byggnadslagstiftningen skulle kungöras som författningar.

Enligt lagrådets mening kan skälen för att inte hänföra dagens stadsplaner och byggnad splaner till författningar inte utan vidare åberopas när det gäller att bedöma detaljplanens och områdesbestämmelsernas konstitutionella natur. Särskilt gäller detta i fråga om områdesbestämmelserna.

Denna nya planform, som kan användas för en råd olika regleringsbehov, har mycket gemensamt med byggnadslagens fastställda generalplaner. Det ligger i linje härmed att fastställda generalplaner enligt övergångsbestämmelserna till PBL skall gälla som områdesbestämmelser. Genom områdes -

bestämmelser kan en kommun reglera markanvändning och öebyggeise BoU 1986/87:1

inom relativt stora områden. Föra» bevara karaktären i ett kulturlandskap Bilaga 11

med stort inslag av bebyggelse (s. 435) kan i områdesbestämmelser före- Lagrådsremiss

skrivas bygglovsplikt som går längre än PBL: s bestämmelser och som möjliggör en kontroll från byggnadsnämndens sida av att bebyggelsemiljön bevaras såväl i fråga om byggnadernas yttre som invändigt beträffande olika detaljer. Fiskelägen, kyrkbyar, brukssamhällen och Fäbodar nämns (s. 195) som exempel på bevarandeområden av detta slag. Genom områdesbestämmelser kan också medges undantag från vissa av PBL: s byggnadsreglerande bestämmelser. Som exempel på områden där sådana medgivanden kan bli aktuella anges (s. 433) större glesbygdsområden med jordoch skogsbruksfastigheter och spridd bebyggelse huvudsakligen längs vägarna. Här kan kommunen i områdesbestämmelser föreskriva att bygglov inte behövs för att uppföra komplementbyggnader dvs. uthus, garage och andra mindre byggnader eller ekonomibyggnader för jordbrukets och skogsbrukets behov. Områdesbestämmelser kan också användas för att säkerställa ett områdes användning för friluftsändamål genom förbud mot schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering. Sådana förbud kan också komma i fråga för att reservera mark för bebyggelse eller för att skapa skydds- och säkerhetsområden kring försvarsanläggningar, flygplatser, kärnenergianläggningar m. m. Vidare skall områdesbestämmelser kunna användas för att skydda riksintressen. Räckvidden och omfattningen av planbestämmelser med sådant syfte framgår av det förslag till NRL som remitterats till lagrådet. I denna lag anges genom uppräkning de mark- och vattenområden i riket vilkas användning för vissa ändamål är ett riksintresse. Uppräkningen omfattar bl. a. stora sammanhängande kust-, skärgårds- och fjällområden som skall skyddas mot olämplig exploatering.

Tillämpningen av NRL är tänkt att kunna läggas fast med bindande verkan genom detaljplan och områdesbestämmelser. Såsom lagrådet återkommer till under 4 kap. 13 § kan det inte uteslutas att det för enstaka kommuner med speciell karaktär kan visa sig ändamålsenligt att vissa områdesbestämmelser får gälla kommunens hela område.

Områdesbestämmelser av det slag som nu har nämnts kan komma att bli bindande för ett stort antal fastighetsägare samt få betydelse för många människors boende- och arbetsmiljö och deras möjligheter till rekreation och friluftsliv. Lagrådet ifrågasätter om de - även om deras betydelse självfallet inte avser andra frågor än markanvändning och bebyggelse - likväl inte uppfyller det krav på generell giltighet som kännetecknar föreskrifter i RF:s mening. Vad som nu har sagts om områdesbestämmelsernas normativa karaktär får anses gälla även beträffande detaljplaner till den del de används för reglering av markanvändning och bebyggelse inom sådana relativt stora områden som har angetts i föregående stycke, jfr lagrådsremissen s. 94. Det skulle möjligen kunna hävdas att de som berörs av planerna genom PBL: s regler om medborgarinflytande vid planernas tillkomst fått en partställning i planärendet och att detta därför har mera karaktären av förvaltningsbeslut avseende bestämda personer än normer

för ett obestämt kollektiv. Med tanke på den vida personkretsen och de förändringar den är underkastad förefaller ett sådant resonemang dock verklighetsfrämmande. Man kan inte bortse från att planbesluten kan komma att beröra personer som av olika skäl inte kunnat ta del i beslutsprocessen.

Remissens argument, uttalade eller underförstådda, för att kommunernas planläggning enligt PBL-förslaget - såväl i översiktsplan som i områdesbestämmelser och detaljplan - inte till någon del innefattar normgivning är som framgår av det föregående inte invändningsfria. Om lagstiftning ändock sker med godtagande av remissens ståndpunkt till regeringsformens normbegrepp, medför detta risk för att begreppet kan komma att i andra sammanhang ges ett innehåll som begränsar riksdagens normgivningsmakt. En sådan lagstiftning kan lagrådet inte förorda. Någon tvekan om förslagets grundlagsenlighet hade inte behövt uppkomma om 8 kap. 7 § första stycket 3 RF ändrats så att bemyndigandet enligt lagrummet kommit att avse föreskrifter om markanvändning och byggnadsföreskrifter av annat än detaljbetonat slag samt om kommunernas kompetens på området reglerats i överensstämmelse med delegationsföreskrifterna i 8 kap. Det undandrar sig lagrådets bedömande vilka förutsättningar som kan Annas för att vidta sådana ändringar. Lagrådet har övervägt möjligheterna att på andra vägar nå en säker överensstämmelse med regeringsformen. Detta skulle emellertid medföra en revision av grundläggande delar av förslaget. Vid en sådan revision kommer man in på värderingar och ställningstaganden som det inte tillkommer lagrådet att göra. Lagrådet nödgas konstatera att förslaget i vad avser kommunernas befogenheter att i planbestämmelser reglera markanvändning och bebyggelse knappast torde vara förenligt med grundlagen.

2.3.2 Proposition 1985/86:1

Efter att ha redogjort för bestämmelserna om normgivning i RF anför bostadsministern i propositionen (s. 89-93) följande i frågan.

Jag vill till att börja med erinra om att jag redan i samband med lagrådsremissen <s. 34) tog upp grundlagsfrågan. Eftersom den har avgörande betydelse för möjligheten att utan ändring av RF införa ett plansystem med den uppbyggnad som jag nu föreslår, anser jag det angeläget att närmare redovisa min uppfattning.

Som jag snart skall närmare utveckla bygger det nu föreslagna plansystemet i allt väsentligt på det system som nu råder och som gällde även när den nya regeringsformen infördes år 1974. Avskaffandet av länsstyrelsens fastställelseprövning, som är den principiella skillnaden, har ingen inverkan på frågan om planerna är normer eller inte. Avgörande betydelse mäste därför tillmätas den inställning till planbeslut enligt byggnadslagstiftningen som kan antas ligga bakom regleringen i 8 kap. RF.

Något uttryckligt besked på den punkten står inte att finna i förarbetena till RF. Man får därför söka ledning i syftena bakom grundlagsreformen.

Etl övergripande syfte var givetvis att skapa garantier för det demokratis- BoU 1986/87:1

ka styrelseskicket samt att stärka och förankra folkstyret genom att den Bilaga 11

praxis som vuxit fram bl. a. beträffande parlamentarismen gavs uttryck Lagrådsremiss

också i grundlagen. Detta kan sägas prägla även bestämmelserna om normgivningsmakten i 8 kap.

1809 års RF byggde på en uppdelning av statsmaktens funktioner. Den lagstiftande makten utövades delvis gemensamt av riksdagen och Konungen och delvis av Konungen ensam. Som ett resultat av den utveckling fran maktdelning till parlamentarism som växte fram genom konstitutionell praxis under 1809 års RF:s långa giltighetstid kom lagsliftningsuppgiften att alltmer förskjutas i riktning mot riksdagen.

Den nya regeringsformen utgår från grundsynen att vad som skail beslutas av riksdagen år i första hand det som anses vara av särskilt stor betydelse för medborgarna och för samhällslivet i övrigt. Folket bör med andra ord genom sina representanter fatta beslut om bl. a. de normer scm föreskriver inskränkningar i medborgarnas frihet eller rätt tili egendom Ett krav som utmärker rättsstaten är att medborgarna skall behandlas normmässigt. Av det kravet föijer att rättsregler skall vara generella, dvs de skall rikta sig till alla eller åtminstone till en personkrets som inte är närmare bestämd. Riksdagen skall inte kunna gripa in i handläggningen av enskilda fall. Av flera skäl sattes vid tillkomsten av RF också en gräns för möjligheterna att delegera normgiv ning från riksdagen. IX* bästa möjligheterna till offentlig reuovisning. öppen debatt och ett meningsutbyte ansågs ligga i riksdagsbehandlingen. Saken kan också uttryckas sä att de mest betydelsefulla politiska besluten skall fattas av det organ sorn bäst av speglar opinionerna inom befolkningen. När en norm väl är utfärdad ankommer det på domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ att tillämpa den i konkreta fall.

Det bör framhållas att det vid RF:s tillkomst ansågs att den kompetensfördelning beträffande normgivningsmakten som inom olika rättsområden hade utbildats i praxis ansågs vara i stort sett ändamålsenlig och att den därför kunde i huvudsak läggas tili grund för RF: s fördelning av normgivningskompetensen. Avsikten var alltså inte att normbegreppel skulle undergå några mer betydande förändringar genom RF:s införande (prop.

1973:90 s. 203 foch 207. se även KU 1979/80: 50 s. 87».

Mot denna bakgrund är det knappast reaiistiskt att anta att avsikten kan ha varit att RF:s bestämmelser om normgivningsmakten skulle ha den konsekvensen att byggnadslagstiftningens sedan länge beprövade beslutssystem - som genom det kommunala planmonopolet vilar pä den kommunala demokratins grund — skulle i vissa delar sättas ur spel och ersättas av en ordning där kommunala markanvändningsplaner skulle behöva beslutas av riksdagen. Den slutsats som ligger närmast till hands är att planbeslut enligt dagens byggnadslagstiftning skall ses som en form av rättstillämpning, som enligt grundlagen inte är förbehållen riksdagen.

Denna uppfattning om planbeslutens karaktär kan anses bekräftad genom att riksdagen beslutat anta prop. 1975/76: 112 med förslag till lag om

kungörande av lagar och andra författningar. I sitt anförande till proposi- BoU 1986/87:1

tionen (s.63ff) diskuterade dåvarande justitieministern de gränsdrag- Bilaga 11

ningssvårigheter som möter i fall där en bindande föreskrift avser ett Lagrådsremiss

mycket litet lokalt område, kanske bara en eller flera bestämda fastigheter.

Han slog till en början fast att ett lokalt begränsat beslut hade karaktären av författning, om det helt eller främst riktar sig till medborgarna i gemen såsom exempelvis ett förbud att ta bort eller skada en växt av viss art där den växer vilt. Däremot kunde den generella naturen starkt ifrågasättas när fråga var om lokalt begränsade föreskrifter avsedda att begränsa handlingsfriheten för ägarna till vissa bestämda fastigheter eller vissa därmed jämförliga rättsinnehavare. Detta gällde även om föreskrifterna band inte bara den aktuelle ägaren eller rättsinnehavaren utan även framtida sådana.

I enlighet härmed och med åberopande av den praxis som följts vid tillämpningen av 3 § andra stycket 2 förvaltningslagen (1971: 290) i ärenden om fastställelse av detaljplan ansåg justitieministern att bl. a. beslut om bebyggelseplaner enligt byggnadslagstiftningen, beslut omförbud mot byggande, schaktning m. nt. enligt samma lagstiftning och beslut om naturreservat eller naturvårdsområde enligt naturvårdslagen inte borde hänföras till författning. Däremot borde föreskrifter som riktade sig till jordägare eller liknande personkategorier inom ett större område, t. ex. ett län. anses ha så generell karaktär att de borde bedömas höra till kategorin författningar.

Justitieministerns uttalanden lämnades utan erinran av riksdagen (KU 1975/76:51, rskr362).

Enligt min uppfattning finns det inte några helt nya element i PBL:s plansystem som kan medföra en principiellt ändrad syn på planbeslutens konstitutionella karaktär. Besluten måste alltså betraktas antingen som förvaltningsbeslut (detaljplan och områdesbestämmelser) eller enbart som beslutsunderlag (översiktsplan) inför kommande rättstillämpning.

Beträffande detaljplaner är parallellen med dagens bebyggelseplaner helt klar. De är avsedda att omfatta lokalt begränsade områden och deras rättsverkningar träffar en bestämd personkrets. Inte heller blir fler personer än i dag rent faktiskt berörda av planbesluten.

Skillnaderna melian detaljplaner och områdesbestämmelser enligt PBL är helt marginella i fråga om regleringsmöjligheterna. Områdesbestämmelser kan visserligen användas också för att avsätta mark som friluftsområden. Eftersom liknande beslut enligt naturvårdslagen anses vara förvaltningsbeslut, bör utan tvivel även områdesbestämmelser räknas till samma kategori. Områdesbestämmelserna har stora likheter med dagens generalplaner, som enligt min mening - med hänsyn till den utformning som de har fått i praktiken - måste anses vara förenliga med RF. Att områdesbestämmelser kan användas för att reglera markanvändningen inom områden av riksintresse förändrar givetvis inte bilden. Inte heller i dessa fall får områdesbestämmelserna täcka annat än begränsade områden. För att det inte skall råda någon tvekan om mina avsikter på den punkten anser jag att det av lagtexten tydligt bör framgå att områdesbestämmelser får antas för

begränsade områden av kommunen. Det finns för övrigt inte något prak- BoU 1986/87:1

tiskt behov av att med områdesbestämmelser skydda alla nationella intres- Bilaga 11

sen, eftersom skyddet följer direkt av lagbestämmelser. Lagrådsremiss

I det nyss nämnda lagstiftningsärendet om kungörandelagen behandlades inte beslut av den karaktär som översiktsplanen har. Därför är det befogat att jag närmare motiverar min ståndpunkt beträffande översiktsplanen.

Jag vill till att börja med erinra om att det i PBL föreskrivs bl. a. att byggnadsnämnden som en specialreglerad myndighet skall svara för handläggningen av bygglovsärenden. 1 PBL förutsätts vidare att kommunerna i ett större sammanhang skall utreda vilka allmänna intressen som bör hävdas bl. a. vid prövningen av bygglovsärenden och inom vilka olika områden som det finns skäl att beakta dessa intressen. Den form som PBL tillhandahåller för detta är översiktsplanen. Den skall utgöra ett instrument för kommunfullmäktige att på ett samlat sätt uttrycka kommunens principiella uppfattning om vilka av de i lag angivna allmänna intressena som inom olika områden framstår som aktuella att vägas mot de enskilda intressena vid bl.a. tillståndsprövning. Detta syfte kunde lika väl uppnås genom att fullmäktige i varje uppkommande ärende redovisade sina överväganden i ett yttrande till byggnadsnämnden. En sådan ordning torde vara helt invändningsfri från grundlagssynpunkt men är naturligtvis av flera skäl otänkbar. De praktiska olägenheterna skulle bli mycket stora och dessutom skulle kommunerna knappast kunna tillfredsställa kraven på enhetlighet, konsekvens och god framförhållning. Även lagrådet har som en av de förtjänstfulla nyheterna i reformen nämnt att varje kommun åläggs att ha en i lag reglerad översiktsplan som skall omfatta hela kommunen och hållas aktuell.

Enligt den föreslagna lagtexten har översiktsplanen en enda funktion, nämligen att utgöra ett underlag för kommande beslut. 1 bestämmelserna i 8 kap. om prövningsgrunder för bygglov har i enlighet härmed inte gjorts någon anknytning till översiktsplanen. Den rättsliga grunden för prövningen är uteslutande bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL samt bestämmelserna i naturresurslagen. Översiktsplanens funktion vid bygglovsprövningen är att för skilda områden i kommunen närmare belysa de allmänna intressena och att ange vad som för resp. område bör beaktas till följd av de krav som i lag har bestämts av riksdagen. Rättsläget för den enskilde skulle alltså i själva verket kunna gestaltas på precis samma sätt, även om inte översiktsplanen fanns med i beslutssystemet. Detta styrker ytterligare min uppfattning att översiktsplanen inte utgör en norm.

Lagrådets slutsats att planen - i vissa delar - i realiteten blir bindande för de tillämpande myndigheterna synes till en del grundas på ett exempel där utgångspunkten är att översiktsplanen inom ett visst område innefattar en avvägning av samtliga intressen, allmänna och enskilda, och entydigt anger fullmäktiges mening hur marken skall användas. Enligt lagrådet är det i ett sådant fall knappast tänkbart att kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden detaljplanerar området i strid mot planen eller att byggnads -

nämnden beviljar ett bygglov sorn är oförenligt med planen.

Det kan till att börja med ifrågasätta^ om det i praktiken kan vara sä att samtliga enskilda intressen som kan uppkomma under planens giltighetstid. är kända när planen upprättas. Dessa intressen växlar ofta "över tiden", t.ex. pä grund av utvecklingen i kommunen eller helt enkelt pä grund av att fastigheter byter ägare. När del gäller byggnadsnämndens och kommunstyrelsens bundenhet av översiktsplanen, hör det till bilden att rätten att anta detaljplaner och områdesbestämmelser tillkommer fullmäktige. som har rätt att delegera vissa beslutsbefogenheter till kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden. Från konstitutionell synpunkt torde det inte linnas hinder för att fullmäktige i sitt delegationsbeslut ger närmare föreskrifter till kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden om hur och under vilka förutsättningar den delegerade beslutanderätten får användas. Bestämmelserna i PBL utgör dock inte något hinder mot att t. ex. byggnadsnämnden antar en detaljplan som strider mot översiktsplanen, om nämnden linner att de allmänna lagreglerna om lämplig utveckling i kommunen bör leda till detta. Det är tvärtom förutsatt att så kan ske (5 kap. 11 § första stycket i det remitterade förslaget).

En parallell lill översiktsplanens riktlinjer är enligt min mening de riktlinjer som konsumentverket utarbetar till ledning för tillämpningen av konsumentkreditlagen. Vid sin granskning av förslaget till konsumentkreditlag framhöll lagrådet (prop. 1976/77:123 s. 349ff) att vid marknadsdomstolens bedömning av konsumentverkets riktlinjer blir det avgörande inte om avvikelse skett fran riktlinjerna utan om näringsidkarens handlande strider mot lag.

I sitt yttrande över PBL-förslaget anför lagrådet att det ligger i sakens natur att en domstol s id en sådan bedömning står friare i förhållande till riktlinjerna än vad en kommunal nämnd gör i förhållande till översiktsplanen. Enligt lagrådet blir planen till den del den innehåller bestämda och preciserade direktiv i realiteten bindande för de tillämpande myndigheterna Jag

kan inte ställa mig bakom ett sådant betraktelsesätt. Genom de nyss återgivna bestämmelserna om översiktsplanen och genom beslutssystemets uppbyggnad i övrigt har de rättsliga relationerna mellan kommunfullmäktige och de tillämpande myndigheterna bestämts på ett tydligt sätt. Lagrådet synes i sitt resonemang utgå frän att dessa myndigheter kan "uppfatta" relationerna till fullmäktige på ett annat sätt än det som lagtexten ger uttryck för. Ett sådant antagande utgör enligt min mening knappast någon hållbar grund för slutsatsen att översiktsplanen i vissa situationer 'kulle vara bindande. Givetvis kan man inte bortse från att det kommer att träffas avgöranden enligt PBL som av en eller annan anledning är felaktiga. Säd.ma avgöranden - t. ex. ett beslut varigenom byggnadsnämnden utan att beakta del enskilda intresset avslår en ansökan om lov enbart med en hänvisning lill översiktsplanens riktlinjer - kan emellertid rättas till av överinstanserna. Att länsstyrelserna och regeringen - inte bara formellt

BoU 1986/87:1

Bilaga 11

Lagrådsremiss

425 BoU 1986/87:1

Bilaga 11

Lagrådsremiss

2.3.3 Konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottets yttrande till bostadsutskottet om förslaget till PBL rör i huvudsak kommunernas befogenheter att fatta beslut om markanvändning och bebyggelse. Utskottet redovisar i sammanfattning vad i lagrådets yttrande och i propositionen anförts om plansystemets förenlighet med RF. Utskottets ställningstagande har följande lydelse.

Som framgår av den av utskottet nu lämnade redovisningen har olika uppfattningar hävdats i frågan om PBL:s förenlighet med regeringsformens regler om normgivning i nu aktuellt hänseende. En sådan grundlagstillämpning som tar hänsyn till vad som kan antas ha varit avsett vid tillkomsten av regeringsformen medför att den gällande byggnadslagstiftningens plansystem inte kommer i konflikt med regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten. Avgörande för bedömningen av PBL:s plansystem blir då huruvida detta innehåller sådana skillnader i förhållande till det vid regeringsformens tillkomst gällande plansystemet som kan föranleda en annan bedömning av plansystemets konstitutionella karaktär. Översiktsplanen intar härvid något av en särställning då den utformats efter mönster av sådana informella plantyper som uppkommit vid sidan av den rättsliga regleringen och nu görs till ett obligatorium i den kommunala planeringen. Det finns dock i propositionen en klart uttalad vilja att översiktsplanen inte skall vara bindande för myndigheterna eller för allmänheten.

Gentemot en sådan extensiv tillämpning, som nyss sagts, skulle kunna invändas att man avlägsnar sig för långt från vad bestämmelserna i 8 kap. 3 och 7 §§ och motivuttalandena rörande normbegreppet synes ge vid handen. Det har hävdats att en sådan tillämpning skulle kunna i ett längre perspektiv föranleda en minskad respekt för grundlagen.

Den oklarhet som uppkommit genom att det finns utrymme för att komma till olika tolkningsresultat måste enligt utskottets mening tas i särskilt beaktande. Det är inte acceptabelt att det efter riksdagsbehandlingen kvarstår en osäkerhet om den ifrågavarande lagstiftningens förenlighet med grundlag. Ytterligare överväganden i frågan bör sålunda komma till stånd. Eftersom konstitutionsutskottet inte har den sakliga kompetensen på det aktuella lagstiftningsområdet bör det ankomma på bostadsutskottet att vidta sådana ändringar i sak i det föreliggande förslaget att den nämnda oklarheten undanröjs. Det gäller då frågan om översiktsplanernas rättsliga innebörd, dvs. om det går att utforma lagstiftningen på ett sådant sätt att det står klart att innehållet i översiktsplanerna inte utgör ett bindande planeringsunderlag. Beträffande områdesbestämmelser och detaljplaner bör prövas om det är möjligt att vidta preciseringar i fråga om avgränsningar av berörd personkrets.

Det kan förutsättas att bostadsutskottet låter det omarbetade lagförslaget granskas ur konstitutionell synpunkt av lagrådet och konstitutionsutskottet.

utan även faktiskt - står fria gentemot kommunfullmäktige torde vara obestridligt.

Sammanfattningsvis anser jag således i motsats till lagrådet att det nu föreslagna plansystemet i alla delar är förenligt med bestämmelserna om lagar och andra föreskrifter i 8 kap. RF.

3. Utskottet

3.1 Inledning

Som framgått av redogörelsen ovan (avsnitten 2.3.1 och 2.3.2) har i lagrådets yttrande och i proposition 1985/86:1 med förslag till en ny plan- och bygglag (PBL) förts fram olika uppfattningar beträffande frågan om plansystemet enligt PBL är förenligt med normbegreppet i regeringsformen (RF).

I sitt yttrande i frågan till bostadsutskottet har konstitutionsutskottet enhälligt anfört att den oklarhet som uppkommit genom att det finns utrymme för att komma till olika tolkningsresultat måste tas i särskilt beaktande och att det inte är acceptabelt att det efter riksdagsbehandlingen kvarstår osäkerhet om bygglagstiftningens förenlighet med grundlag. Enligt konstitutionsutskottets uppfattning bör bostadsutskottet företa sådana ändringar i det föreliggande regeringsförslaget att osäkerheten undanröjs. Det gäller - fortfarande enligt konstitutionsutskottet - frågan om översiktsplanernas rättsliga innebörd, dvs. om det går att utforma lagstiftningen på ett sådant sätt att det står klart att innehållet i översiktsplanerna inte utgör ett bindande planeringsunderlag. Beträffande områdesbestämmelser och detaljplaner bör prövas om det är möjligt att vidta preciseringar i fråga om avgränsningar av berörd personkrets.

Avslutningsvis förutsätter konstitutionsutskottet att bostadsutskottet låter det omarbetade förslaget granskas ur konstitutionell synpunkt av lagrådet och konstitutionsutskottet.

Bostadsutskottet har ingen annan uppfattning än konstitutionsutskottet när det gäller behovet att undanröja osäkerheten beträffande den föreslagna bygglagstiftningens förenlighet med grundlagen. Som framgår av lagrådets yttrande kan klarhet i frågan åstadkommas antingen genom ändringar i RF eller genom ändringar i PBL-förslaget.

Förutom i lagrådets yttrande och i propositionen har frågan om PBLförslaget och dess förenlighet med RF:s normbegrepp tagits upp även i vissa motioner.

I moderata samlingspartiets partimotion 1985/86:66 tas upp lagrådets invändningar mot PBL-förslagets rättsliga status. Motionärerna redovisar lagrådets inställning i frågan och anger att de inte kan acceptera förslag som innebär kringgående av de regler som utgör grundvalen för det svenska rättssamhället. Propositionen bör enligt motionärerna därför avslås i sin helhet. I stället förordas att plan- och byggnadslagstiftningen successivt revideras genom delreformer inom vissa angelägna områden. Beträffande den översiktliga planeringen anges att den skall vara frivillig och ta sikte på ökad flexibilitet.

I centerpartiets partimotion 1985/86:69 föreslås en omarbetning av PBLförslaget så att förenligheten med grundlagen framstår som helt klar. Bl. a. bör klargöras att översiktsplanen inte får användas för att ge direktiv som skall tillkomma genom andra planinstrument. Översiktsplanens utformning bör anpassas efter kommunens situation och begränsas till en utvecklingsplanering, något som enligt motionärerna innebär att stora områden kan undantas från egentlig planering.

BoU 1986/87:1

Bilaga 11

Lagrådsremiss

All

Folkpartiet behandlar förslaget till PBL i partimotion 1985/86:80. Motionärerna anser att det är tveksamt om PBL:s plansystem står i överensstämmelse med grundlagen. Om PBL genomförs, enligt förslaget i propositionen, kommer det enligt motionärerna att uppstå osäkerhet om planer är giltiga eller ej. Riksdagen bör därför begära att regeringen återkommer med ett förslag som bl. a. innebär att det står helt klart att PBL är förenlig med grundlagen. Enligt vad utskottet erfarit är motionärernas uppfattning därvid att en omarbetning av PBL-förslaget bör företas i avsikt att undanröja den av lagrådet framförda invändningen om att förslaget inte låter sig förenas med RF:s normbegrepp. Motionärerna anför att det är angeläget att inte ställa alltför höga krav på innehållet i översiktsplanerna.

Liksom lagrådet pekar således vissa av motionärerna på möjligheten att genom revideringar i PBL-förslaget bringa detta i överensstämmelse med RF:s normbegrepp. En sådan överarbetning har också enhälligt förordats av konstitutionsutskottet.

Den enighet som sålunda manifesterats i konstitutionsutskottet bör ligga till grund för det förslag som bostadsutskottet beslutar överlämna till lagrådet för yttrande.

Liksom konstitutionsutskottet finner bostadsutskottet att en revision av PBL-förslaget bör göras i avsikt att klargöra att översiktsplanerna inte utgör ett bindande planeringsunderlag. Vidare bör preciseringar göras beträffande områdesbestämmelserna och detaljplanerna i enlighet med vad konstitutionsutskottet förordat.

Nedan behandlar utskottet utformningen av dessa revideringar och lägger fram ett förslag i avsikt att undanröja den ovan nämnda oklarheten.

3.2 Översiktsplaner

3.2.1 Den hittillsvarande översiktliga planeringen

Generalplan är den översiktliga planform för den kommunala planeringen som för närvarande anvisas i byggnadslagen (BL). Enligt BL följer vissa rättsverkningar endast av fastställd generalplan. Det har dock endast i ett fåtal fall hänt att kommunen sedan den antagit en generalplan fört fram den till fastställelse av länsstyrelsen.

Vid sidan av reglerna i BL har utvecklats översiktliga planformer. Exempel på sådana planformer är kommunöversikt, markdispositionsplan och områdesplan. Behovet av dessa informella planformer har accentuerats i anslutning till den fysiska riksplaneringen. Det kan erinras om att kommunöversikter inte sällan innehåller riktlinjer avsedda att ligga till grund för de planmässiga överväganden som för närvarande gäller för bl. a. byggnadslovsprövningen utanför detaljplanelagda områden. Trots att det sålunda inte finns några formella krav att utarbeta sådana översikter har nästan alla kommuner antagit kommunöversikter. Dessa informella planer har ofta handlagts enligt BL:s regler för antagen generalplan. Kommunöversikterna ger kommunerna handlingsberedskap utan att de för den skull binder den kommande markanvändningen. Som även anförs i propositionen ges kom -

BoU 1986/87:1

Bilaga 11

Lagrådsremiss

muninvånarna genom dessa informella översiktsplaner information om kommunens inställning till olika byggprojekt.

I avsnitt 2.2 ovan har tagits in en sammanfattande redogörelse för det nuvarande plansystemet.

3.2.2 Översiktsplanens syfte och innehåll enligt propositionen

I detta avsnitt behandlas översiktsplaneringen i de delar som nu är av intresse.

Enligt propositionen (s. 123) är syftet med översiktsplanen i korthet att med ledning av PBL:s bestämmelser om allmänna intressen ange grunddragen i användningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för bebyggelseutvecklingen, att redovisa behandlingen av områden som är av riksintresse, att där det behövs ge närmare riktlinjer för den kommande planläggningen, bebyggelseutvecklingen och andra miljöförändringar samt att ge kommuninvånare, sakägare och andra intressenter information om markanvändningen i stort samt inriktningen för avsedda miljöförändringar. Planen skall omfatta hela kommunen och hållas aktuell.

Med utgångspunkt i vad nu refererats framhålls i propositionen att kommunen i översiktsplanen alltid bör behandla frågor som direkt har anknytning till de primära kommunala angelägenheterna såsom t. ex. markanvändningsfrågor rörande bebyggelse, friluftsliv, viktigare trafikleder och andra allmänna platser.

Vidare skall den översiktliga planeringen utformas med beaktande av de natur- och hushållningsaspekter som kommer till uttryck i det förslag till lag om hushållning med naturresurser m. m. (prop. 1985/86:3) som för närvarande är föremål för riksdagsbehandling. I översiktsplanen bör också behandlas användningen av vattenområdena i kommunen.

Enligt förslaget i propositionen skall översiktsplanen således ange de stora dragen i användningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse och därmed sammanhängande anordningar. Riktlinjerna bör ge vägledning åt verkställande organ och enskilda om hur kommunen bedömer den från allmän synpunkt lämpliga utvecklingen.

Översiktsplanen skall antas av kommunfullmäktige. Någon möjlighet till delegation skall inte finnas. När förslag till översiktsplan eller till ändring av planen upprättas skall kommunen samråda med bl. a. länsstyrelsen och berörda kommuner. Andra som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd. Det gäller t. ex. markägare, hyresgästorganisationer, natur- och friluftsorganisationer, handikapporganisationer, LRF, företagareföreningar och fackliga organisationer på distriktsnivå, vägföreningar, villaägareföreningar. Hem och skola samt lokala miljögrupper. Samrådet skall syfta till utbyte av information och synpunkter under planarbetet. Resultatet av samrådet skall redovisas i en samrådsredogörelse. Länsstyrelsen skall under samrådet ge råd om planens utformning samt verka för att områden av riksintresse får lämplig användning.

BoU 1986/87:1

Bilaga 11

Lagrådsremiss

3.2.3 Översiktsplanensomunderlagfördetaljplaneläggningenm.ni. BoU 1986/87:1

Bilaga 11

Mot bakgrund av vad angivits ovan bör alltså enligt bostadsutskottets uppfattning en revision göras av PBL-förslaget i vad avser översiktsplanerna så att därmed undanröjs de invändningar som framförts och som enligt lagrådet innebär att dessa planer - till den del de innehåller bestämda och preciserade direktiv - de facto blir bindande riktlinjer för de tillämpande myndigheterna trots att översiktsplanerna formellt saknar rättsverkan.

Inledningsvis kan konstateras att översiktsplanerna enligt 4 kap. 1 § PBL skall utgöra underlag för beslut om användningen av mark- och vattenområden. Planen skall ange grunddragen i den avsedda användningen av markoch vattenområden samt riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse. Planen skall också ange hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt lagen om hushållning med naturresurser m. m.

Enligt lagtexten har översiktsplanen således en enda funktion, nämligen att utgöra underlag för kommande beslut. I bestämmelserna om prövningsgrunder för bygglov i område utanför detaljplan har därför inte gjorts någon anknytning till översiktsplanen. Enligt 8 kap. 12 § första stycket skall ansökningar om bygglov i sådana områden bifallas om åtgärden

1. uppfyller vad i 2 kap. stadgas om allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse.

2. inte skall föregås av detaljplaneläggning på grund av bestämmelserna i 5 kap. 1 §,

3. inte strider mot områdesbestämmelser och

4. kan antas uppfylla vad i 3 kap. anges om krav på byggnader m. m.

Särskilda regler gäller enligt 8 kap. 12 § andra och tredje styckena

beträffande bygglov till kompletteringsåtgärder avseende en- och tvåbostadshus och avseende vissa inre åtgärder beträffande även andra byggnader. Inte heller i dessa fall har någon anknytning gjorts till översiktsplanen.

I propositionen anförs bl. a. följande angående översiktsplanens karaktär (s. 267).

Översiktsplanen utgör en sammanvägning av olika allmänna intressen. Staten och kommunen har i de allra flesta fall i stora drag enats om riktlinjerna för den framtida markanvändningen. Även kommunmedborgarna har haft tillfälle att påverka dessa grova riktlinjer. Naturligtvis kan samhällets organ inte förutse och överblicka utvecklingen i alla avseenden. Översiktsplanen kan alltså inte täcka alla uppkommande situationer.

När beslut fattas om planer eller när enskilda ärenden avgörs skall inte bara allmänna utan också enskilda intressen beaktas. I översiktsplanen beaktas naturligtvis enskilda intressen i den mån de är kända vid planarbetet. Gäller det en ändring av översiktsplanen för ett begränsat område, där bebyggelse inom kort skall ske, är naturligtvis de enskilda intressena bättre kända och klarlagda än annars. För det mesta vet dock planerare och politiker inte mycket om vad alla fastighetsägare har för avsikter inom den närmaste framtiden. Inte heller kan översiktsplanen normalt tänkas ta en entydig ställning till detaljfrågor, t. ex. lämpligheten av alla enstaka nya byggnader. Det är alltså först när den enskilde ansöker om att t. ex. få bygga ett hus som den förutsatta avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen kan göras på ett meningsfullt och slutligt sätt.

Jag kan också uttrycka saken på följande sätt. De beslutande organen på

Lagrådsremiss

kommunal och statlig nivå skall se riktlinjerna i översiktsplanen som den allmänna sektorns samlade rekommendationer, som är grundade huvudsakligen på de allmänna bestämmelserna i 2 kap. Översiktsplanen är ett beslutsunderlag som kan ge förhandsupplysningar om vilka allmänna intressen som kan komma att vägas in vid framtida beslut om markanvändningen. Ett bygglovsärende kan emellertid, som jag nyss påpekade, inte avgöras enbart mot bakgrund av översiktsplanens riktlinjer.

Det förhåller sig enligt bostadsutskottets uppfattning obestridligen så att den översiktliga planeringen inte minst under de senaste 10-15 åren kommit att tillmätas allt större vikt och att det finns skäl för uppfattningen att planformen bör regleras i lag. Så har t. ex. lagrådet givit uttryck för uppfattningen att en av de förtjänstfulla nyheterna i lagrådsremissen är att ”varje kommun åläggs att ha en i lag reglerad översiktsplan som skall omfatta hela kommunen och hållas aktuell”.

Enligt bostadsutskottets mening är det sålunda positivt att översiktsplanen kommer att ingå som en planform i ett nytt plansystem. Vad frågan nu närmast gäller är att ge översiktsplanen en sådan ställning att dess befarade karaktär av bindande planinstrument för den efterföljande planeringen och för bygglovsgivningen utanför detaljplan undanröjs.

Det ligger enligt bostadsutskottets uppfattning i sakens natur att den översiktliga planeringen från tid till annan och beroende på den konkreta planeringssituationen kommer att uppvisa olika grad av detaljering. Det faller sig också naturligt att underlaget för planeringen för skilda områden kan vara mer eller mindre väldokumenterat och fylligt.

Utskottet vill framhålla att översiktsplanerna inte bör göras mera omfattande och detaljerade än vad den aktuella planeringssituationen kräver. Planerna bör utformas så att en rimlig handlingsberedskap under planperioden upprätthålls. I propositionen anges att ett riktmärke för planperiodens längd kan vara två mandatperioder, dvs. sex år. Denna uppfattning framförs också i centerpartiets partimotion 1985/86:69.1 den mån det kan bedömas att det under planperioden inte finns anledning anta att några större förändringar i disposition av mark- och vattenområden kommer att ske, finns skäl att förmoda att den översiktliga planeringen kan ges en mera programmässig inriktning än om mera förutsebara förändringar är att vänta. Det finns således enligt bostadsutskottets uppfattning inte anledning att ge den översiktliga planeringen en mera ambitiös inriktning och omfattning än vad planeringssituationen kan anses kräva. Som framgått ovan anges i propositionen ett av syftena med översiktsplanen vara att mot bakgrund av allmänna intressen ange grunderna för användningen av mark- och vattenområden.

Som också anförs i propositionen (s. 127) finns i de flesta kommuner områden där inga särskilda planeringsöverväganden av långsiktig art behövs. Av planen bör framgå i vilka delar av kommunen denna situation råder. Utskottet vill erinra om att frågan om innehållet i översiktsplanerna tagits upp i de ovannämnda partimotionerna. I centerpartiets partimotion anförs att översiktsplanen skall visa dels vilka områden som redan tagits i anspråk för bebyggelse, naturvård, försvar m. m., dels vilka områden som beräknas bli förändrade till något samhällsbyggnadsändamål samt slutligen områden där restriktioner behövs. 1 denna motion anges också att översiktsplanering -

en bör begränsas till en utvecklingsplanering. Stora områden bör enligt motionärerna, med detta synsätt, kunna undantas från egentlig planering. 1 folkpartiets partimotion anförs att kraven på innehållet i översiktsplanen bör vara relativt lågt ställda. I moderata samlingspartiets partimotion anförs bl. a. att i översiktsplanen skall skisseras olika utvecklingsalternativ och att planen skall vara ett utredningsmaterial.

Utskottet delar vad i partimotionerna anförts om att den översiktliga planeringen inte får ges en sådan innebörd i form av riktlinjer att den i realiteten binder den mera detaljbetonade planeringen. Det finns sålunda även enligt motionärernas uppfattning goda motiv för en ändring som undanröjer de av lagrådet framförda farhågorna om att översiktsplanerna i vissa fall kan uppfattas såsom bindande direktiv. Nedan behandlar utskottet denna fråga.

Utskottet har övervägt vilka förändringar i PBL-förslaget som behövs för att bringa det i överensstämmelse med den nu redovisade uppfattningen. I 4 kap. 1 § PBL stadgas följande:

Översiktsplanen skall utgöra underlag för beslut om användningen av markoch vattenområden.

Planen skall ange

1. grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse,

2. hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt lagen (0000:000) om hushållning med naturresurser m. m.

I specialmotiveringen (propositionen s. 529-532) anges att med grunddragen i användningen av mark- och vattenområden avses den huvudsakliga användningen. Planens översiktliga karaktär bör, anges det vidare, innebära en schematisk redovisning som tar sikte på att ge överblick över de viktigaste dragen i markens användning.

Uttrycket riktlinjer anges omfatta dels program för fortsatt planläggning enligt PBL eller avsedda förordnanden enligt annan lagstiftning, dels riktlinjer för tillståndsprövning enligt PBL och för fastighetsbildning utanför detaljplanelagda områden. Avsikten är att översiktsplanen skall innehålla i stort sett den typ av riktlinjer som kommunerna utvecklat i sina kommunöversikter.

1 sin analys av översiktsplanen konstaterar lagrådet (propositionens bilagedel, s. 210 och 211) att departementschefen - när han hävdar att översiktsplanen inte är att anse som normgivning - synes fästa en avgörande vikt vid att myndigheterna är skyldiga att självständigt pröva planens innehåll och att denna prövning kan ge ett annat resultat än det planen förutsatt. Lagrådet medger att sådana fall helt visst kan tänkas och belyser detta med några exempel.

Lagrådet anför vidare att utrymmet för en sådan självständig prövning beror av hur konkret och bestämt översiktsplanen är utformad. Översiktsplanen som antas av kommunfullmäktige uttrycker följaktligen kommunens politiska vilja. Vid fullmäktiges antagande skall, framhåller lagrådet, både allmänna och enskilda intressen beaktas. Om planen innefattar en avvägning av samtliga intressen, allmänna och enskilda inom ett visst område, är det knappast tänkbart att kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden detaljpla -

BoU 1986/87:1

Bilaga 11

Lagrådsremiss

nerar området i strid mot planen eller att bygglov som är oförenligt med BoU 1986/87:1

planen beviljas. Bilaga 11

Efter att ha jämfört vad i förarbetena till kungörandelagen (1976:633) Lagrådsremiss

anförts om riktlinjer och rekommendationer finner lagrådet att översiktsplanen, om den utformas som ett bestämt och preciserat direktiv, får en långt mer rättsgestaltande verkan än vad nämnda förarbeten tagit sikte på.

Sammanfattningsvis anför lagrådet att översiktsplanen till den del den innehåller preciserade direktiv i realiteten blir bindande för de tillämpande myndigheterna.

Mot bakgrund av lagrådets uttalande och i linje med motionsvis framförda förslag är det enligt bostadsutskottets uppfattning angeläget att översiktsplanens karaktär av inte bindande planinstrument tydligare anges i lagtexten.

Utskottet förordar att i 4 kap. 1 § första stycket görs ett tillägg som begränsar den översiktliga planeringen till vad som närmast skulle kunna karaktäriseras som en utvecklingsplanering. I översiktsplanen bör således redovisas dels vilka mark- och vattenområden som redan tagits i anspråk t. ex. för bebyggelse, försvar, naturvård m. m., dels inom vilka områden förändringar kan väntas och dels inom vilka områden inga speciella restriktioner erfordras.

Vad nu anförts bör komma till uttryck genom en förändring i 4 kap. 1 § första stycket av innebörd att översiktsplanen skall utgöra en redovisning av användningen av mark- och vattenområden samt av det allmänna intresset vid beslut om förändringar och bevarande av mark- och vattenområden.

Med den nu förordade utformningen av första stycket markeras att översiktsplanen har betydelse för redovisningen av de allmänna intressena.

Därmed markeras även att översiktsplanen inte skall vara bindande för de efterföljande besluten, eftersom vid sådana beslut även enskilda intressen skall beaktas. Detta framgår av 1 kap. 5 § där det föreskrivs att vid prövning av frågor enligt PBL både allmänna och enskilda intressen skall beaktas om inte annat är särskilt föreskrivet.

Även i 4 kap. 1 § andra stycket bör ändringar vidtas i avsikt att undanröja risken för att översiktsplanen uppfattas som bindande. Utskottet föreslår i enlighet härmed att uttrycket "Planen skall ange” utbyts mot uttrycket "Av planen skall framgå". Vidare bör anges att den rättsliga regleringen av markanvändningen gentemot enskilda sker genom områdesbestämmelser eller detaljplan. För att översiktsplanen skall ge god information om kommunens avsikter är det lämpligt och angeläget att i översiktsplanen redovisa de mark- och vattenområden där kommunen avser att genom områdesbestämmelser eller detaljplaneläggning förändra användningen och utformningen av bebyggelsen. Det blir bl. a. möjligt att inom ramen för den översiktliga planeringen behandla bevarande av bebyggelse.

Det bör även genom två ändringar i 1 kap. 3 § strykas under att översiktsplanen är att anse som ett beslutsunderlag utan bindande verkan. I paragrafens första stycke föreslås ett tillägg som en tredje mening av följande lydelse: "Översiktsplanen har inte bindande verkan."

Första meningen i det efterföljande stycket i paragrafen har i PBLförslaget följande lydelse: "Den närmare regleringen av markens användning och bebyggelsen inom delar av kommunen sker genom detaljplaner."

28 Riksdagen 1986/87.19sami. Nr 1

Enligt utskottets uppfattning bör orden "Den närmare” utgå. BoU 1986/87:1

Genom de nu förordade ändringarna i 1 kap. 3 § betonas sålunda enligt Bilaga 11

utskottets mening ytterligare översiktsplanens karaktär av beslutsunderlag. Lagrådsremiss

Att översiktsplanen inte blir bindande kommer sålunda till uttryck redan i lagens inledande bestämmelser.

I enlighet med vad nu anförts har upprättats förslag till ändringar i 1 kap.

3 § och 4 kap. 1 § i proposition 1985/86:1 med förslag till ny plan- och bygglag. Ändringarna framgår av bilaga.

3.3 Områdesbestämmelser

3.3.1 Lagrådet

Lagrådet anför i sitt yttrande bl. a. följande. Områdesbestämmelserna är en ny planform som kan användas för en rad olika regleringsbehov och har mycket gemensamt med fastställd generalplan enligt BL. Genom områdesbestämmelser kan en kommun reglera markanvändning och bebyggelse inom relativt stora områden. Lovplikten kan utvidgas och inskränkas.

Förbud kan utfärdas mot schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering för att säkerställa ett områdes användning för friluftsändamäl. för att reservera mark för bebyggelse eller för att skapa skydds- eller säkerhetsområden runt försvarsanläggningar, flygplatser, kärnenergianläggningar m. m.

Vidare skall områdesbestämmelser kunna användas för att skydda riksintressen enligt NRL med bindande bestämmelser. För vissa kommuner kan det visa sig ändamålsenligt att områdesbestämmelser får gälla kommunens hela område. Områdesbestämmelser kan komma att bli bindande för ett stort antal fastighetsägare samt får betydelse för mänga människors boende- och arbetsmiljö och deras möjligheter till rekreation och friluftsliv. Lagrådet ifrågasätter om områdesbestämmelser - även om deras betydelse självfallet inte avser andra frågor än markanvändning och bebyggelse - likväl inte uppfyller det krav på generell giltighet som kännetecknar föreskrifter i RF:s mening. Det skulle möjligen kunna hävdas, anför lagrådet - närmast med syftning på detaljplaner, men enligt utskottets tolkning med giltighet också för områdesbestämmelser - att de som berörs av planer genom PBL:s regler om medborgarinflytande sid planernas tillkomst fått en partställning i planärendet och att detta därför har mera karaktär av förvaltningsbeslut avseende bestämda personer än normer för ett obestämt kollektiv. Med tanke på den vida personkretsen och de förändringar den är underkastad förefaller ett sådant resonemang enligt lagrådet dock verklighetsfrämmande.

Enligt lagrådet kan man inte heller bortse från att planbesluten kan beröra personer som inte kunnat ta del av beslutsprocessen.

3.3.2 Propositionen

I propositionen (s. 89) anförs i sammandrag följande om områdesbestämmelsernas förenlighet med RF:s normbegrepp. Det föreslagna plansystemet bygger i allt väsentligt på det system som nu råder och som gällde även när den nya RF infördes 1974. Det är inte realistiskt att anta att avsikten vid RF:s

införande kan ha varit att byggnadslagstiftningens sedan länge beprövade BoU 1986/87:1

beslutssystem skulle i vissa delar sättas ur spel och ersättas av en ordning där Bilaga 11

kommunala markanvändningsplaner skulle behöva beslutas av riksdagen. Lagrådsremiss

Den slutsats som ligger närmast till hands är att planbeslut skall ses som en form av rättstillämpning, som enligt grundlagen inte är förbehållen riksdagen. Denna uppfattning får anses bekräftad genom riksdagens beslut att anta lagen om kungörande av lagar och andra författningar och de uttalanden som utan erinran gjorts i anslutning därtill i proposition 1975/76:112. Det finns inte några helt nya element i PBL:s plansystem som kan medföra en principiellt ändrad syn på planbeslutens konstitutionella karaktär. I fråga om områdesbestämmelser och detaljplan måste besluten alltså betraktas som förvaltningsbeslut. Skillnaden mellan detaljplaner och områdesbestämmelser enligt PBL är helt marginell i fråga om regleringsmöjligheterna. Områdesbestämmelser har stora likheter med dagens generalplaner, som - med hänsyn till den utformning som de har fått i praktiken - måste anses förenliga med RF. Att områdesbestämmelser kan användas för att reglera markanvändningen inom områden av riksintresse förändrar givetvis inte bilden. Inte heller i dessa fall får områdesbestämmelser täcka annat än begränsade områden av kommunen. För att det inte skall råda någon tvekan härom bör lagtexten förtydligas så att den uttrycker att områdesbestämmelser får antas för begränsade områden av kommunen. Det finns för övrigt inte något praktiskt behov av att med områdesbestämmelser skydda alla nationella intressen, eftersom skyddet följer direkt av lagbestämmelser. Sammanfattningsvis anförs i propositionen att det föreslagna plansystemet i alla delar är förenligt med bestämmelserna om lagar och andra föreskrifter i 8 kap. RF.

Den i propositionen föreslagna regleringen beträffande områdesbestämmelser avviker i sak från det av lagrådet granskade förslaget på bl. a. följande punkter.

I lagrådsremissen hade angetts att områdesbestämmelser kan antas för ett visst område, som inte omfattas av detaljplan. Detta har i 1 kap. 3 § och 5 kap. 16 § ändrats till att områdesbestämmelser får antas för begränsade områden, som inte omfattas av detaljplan.

I remissen hade angetts att med områdesbestämmelser bl. a. får regleras grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vattenområden för olika ändamål. Detta har i 5 kap. 16 § 2 preciserats till att avse användningen för bebyggelse eller för fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål.

I 5 kap. 16 § 3 har beträffande fritidsbebyggelse inte bara byggnadsarean utan även bruksarean förts in under det reglerbara området. Vidare har regleringsmöjligheten inskränkts till att avse endast fritidshus och tomter till sådana hus, inte områden avsedda för fritidsändamål, som föreslagits i remissen.

I lagrådsremissen hade föreslagits att schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering skulle få regleras och marklov krävas för sådana åtgärder inom bl. a. friluftsområden. Denna regleringsmöjlighet har utgått i propositionsförslaget, varvid det aviserats att förslag om motsvarande bestämmelser rörande s. k. kommunala naturvårdsområden senare kommer att föreläggas riksdagen.

Beträffande ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed BoU 1986/87:1

jämförlig näring hade i remissen föreslagits att dessa generellt skulle omfattas Bilaga 11

av bygglovsplikt, men att kommunen skulle ha möjlighet att genom Lagrådsremiss

områdesbestämmelser besluta om befrielse från lovplikten. Detta har i 8 kap.

1 § tredje stycket och 6 § andra stycket ändrats bl. a. på så sätt att bygglov för uppförande av sådana byggnader krävs endast inom detaljplan och att kommunen för områden utan detaljplan skall, om det finns särskilda skid, få föreskriva att bygglov krävs för uppförande, tillbyggnad eller ändring av sådana byggnader.

3.3.3 Utskottets överväganden

3.3.3.1 Områdesbestämmelsernas funktion

Här kan först kort erinras om att kommunen genom att anta områdesbestämmelser kan åstadkomma en reglering inom ramen för de ämnen som anges i åtta punkter i 5 kap. 16 S. Regleringen blir bindande för myndigheter och enskilda, men dess rättsverkningar i övrigt blir mer begränsade än detaljplanens. Regleringen ger t. ex. ingen byggrätt för markägarna och inte heller kommunerna någon rätt att lösa mark. Områdesbestämmelserna har betydelse för bygglovsprövningen. En ansökan om bygglov skall beviljas om den inte strider mot områdesbestämmelser, inte fordrar föregående detaljplaneläggning och om den uppfyller de allmänna egenskapskraven i 2 och 3 kap. 1 princip detsamma gäller beträffande marklov.

Utmärkande för de föreskrifter som omfattas av normgivningsbestämmelserna i RF är i första hand att det är fråga om rättsregler. Dessa kännetecknas i princip av att de är bindande för myndigheter och enskilda. De kännetecknas vidare av att de inte avser bara ett visst konkret fall utan har generell giltighet. En föreskrift får enligt förarbetena till RF (prop. 1973:90 s. 204) anses uppfylla detta krav om den exempelvis avser situationer av visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer. Som lagrådets uppfattning får tolkas skulle områdesbestämmelserna i lagrådsremissens utformning uppfylla det krav på generell giltighet som kännetecknar föreskrifter i RF:s mening.

En avgörande fråga är alltså om områdesbestämmelser riktar sig till eller berör en i allmänna termer bestämd krets av personer eller om personkretsen är så avgränsad att bestämmelserna inte kan anses ha generell giltighet. I det senare fallet är bestämmelserna ett uttryck för ett förvaltningsbeslut och inte en norm i RF:s mening.

Det bör erinras om att propositionsförslaget i ett väsentligt hänseende förändrats i förhållande till det remitterade förslaget. Som tidigare nämnts är det enligt propositionsförslaget inte längre möjligt att med områdesbestämmelser reglera schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering i friluftsområden. 1 regleringsmöjligheterna saknas därigenom ett av de mer väsentliga inslag som enligt lagrådet bidrar till att man kan ifrågasätta om inte områdesbestämmelser har den generella giltighet som kännetecknar föreskrifter i RF:s mening.

Lagrådets invändningar rörande områdesbestämmelser innehåller närmast två aspekter på problemet med avgränsningen av personkretsen. Den ena aspekten är geografisk; områdesbestämmelserna kan avse relativt stora områden, och det kan inte uteslutas att hela kommunens yta kan bli omfattad av bestämmelserna (utom de områden som ligger under detaljplan). Den andra aspekten, som givetvis sammanhänger med den geografiska omfattningen, är inriktad på personkretsen i numerärt avseende. Bestämmelserna blir bindande för ett stort antal fastighetsägare och får betydelse för många människors boende- och arbetsmiljö och deras möjligheter till rekreation och friluftsliv. Lagrådet berör i sitt yttrande också en tidsaspekt; personkretsen är underkastad förändringar.

3.3.3.2 Områdets avgränsning

Beträffande först den geografiska aspekten har - som framgått ovan - en ändring gjorts i propositionens lagförslag i förhållande till det förslag som granskades av lagrådet. Lagrådet hade påpekat att den i lagrådsremissen föreslagna lagtexten inte hindrade en kommun att anta områdesbestämmelser för hela den areal av kommunen som inte är detaljplanelagd. 1 lagtexten sådan den utformats i propositionen har stadgats och i motiven ytterligare understrukits att områdesbestämmelser får antas endast för begränsade områden av kommunen. Enligt bostadsutskottets mening ligger däri en väsentlig restriktion för den kommunala beslutanderätten i markanvändningsfrågor. Att anta områdesbestämmelser med den geografiska omfattning som lagrådet har påtalat i sitt yttrande skall alltså inte längre vara möjligt.

I propositionen har 5 kap. 16 § givits följande utformning.

För begränsade områden som inte omfattas av detaljplan kan områdesbestämmelser antas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås eller att ett riksintresse enligt lagen (0000:000) om hushållning med naturresurser m. m. tillgodoses. Med områdesbestämmelser får regleras

1. i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 5 § första stycket, 6 § första stycket 1 och 3, 7 §, 8 § andra stycket och 9 § tredje stycket,

2. grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse eller för fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål,

3. största tillåtna byggnads- eller bruksarean för fritidshus och storleken på tomter till sådana hus,

4. placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar, anordningar eller tomter, varvid ombyggnadsbestämmelser enligt 3 kap. 10 § tredje stycket och skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 3 kap. 12 § får meddelas,

5. användning och utformning av allmänna platser.

6. vegetation samt markytans utformning och höjdläge inom sådana områden som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket,

7. skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen.

8. exploateringssamverkan enligt 6 kap. 2 §.

BoU 1986/87:1

Bilaga 11

Lagrådsremiss

Utskottet noterar att vissa regleringsmöjligheter i sig innehåller en geografisk restriktion. Med stöd av 5 kap. 16 § och hänvisningar däri till andra

lagrum får områdesbestämmelser i vissa fall användas endast för att reglera förhållanden som är knutna till vissa relativt klart avgränsade områdens behov. I följande avsnitt utvecklas närmare de möjligheter som finns att med stöd av områdesbestämmelser reglera användningen av mark- och vattenområden.

3.3.3.3 Regleringsmöjligheter anknutna till avgränsade områden

Till de regleringsmöjligheter som är anknutna till avgränsade områden hör till att börja med möjligheten att med stöd av 5 kap. 16 § 1 införa krav på bygglov för vissa slag av åtgärder i områden som avses i 8 kap. 6 § första stycket 1, dvs. områden som utgör en värdefull miljö. Bygglovsplikt kan här införas för omfärgning av byggnader, byten av fasad- eller taktäckningsmaterial och andra ändringar av byggnader som avsevärt påverkar deras yttre utseende. Regeln syftar enligt propositionen till att säkerställa kulturhistoriska eller miljömässiga intressen (s. 182, 445) eller bevarandeintressen. Sådana intressen anges kunna finnas dels i större bebyggelseområden, dels i mindre byggnadsgrupper, eller enstaka byggnader i kulturlandskapet (s. 185). Som områden med bevarandeintressen nämns fiskelägen, kyrkbyar, brukssamhällen och fäbodar (s. 259). Ett visst områdes kulturvärde bestäms inte bara av bebyggelsen utan även av t. ex. gator och torg, trädgårdar eller inhägnader. - Nära anknuten till denna regleringsmöjlighet är möjligheten enligt 8 kap. 6 § första stycket 3 att införa bygglovsplikt för underhållsåtgärder rörande bebyggelse med särskilt bevarandevärde, så som denna definieras i 3 kap. 12 §. Enligt denna bestämmelse - som har en motsvarighet i 38 § andra stycket byggnadsstadgan (BS) - får byggnader som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som ingår i en samlad bebyggelse av denna karaktär inte förvanskas. I propositionen exemplifieras de aktuella bygglovspliktiga underhållsåtgärderna som omfärgning i samma färg som förut och åtgärder berörande värdefulla detaljer på och i en byggnad. Kommunen måste klart specificera vilka åtgärder som skall vara bygglovspliktiga (s. 260, 703).

Anknutna till ett visst områdes behov är också möjligheterna enligt 5 kap. 16 § 1 att införa krav på bygglov och marklov i de fall som anges i 8 kap. 7 S resp. 9 $ tredje stycket. Enligt 8 kap. 7 $ får sålunda genom områdesbestämmelser föreskrivas bygglovsplikt för ljusanordningar inom områden som ligger i närheten av befintliga eller planerade anläggningar för totalförsvaret, flygplatser, kärnreaktorer eller andra kärnenergianläggningar. Enligt 8 kap. 9 § tredje stycket får i områdesbestämmelser föreskrivas att marklov krävs för schaktning, fyllning, trädfällning eller skogsplantering inom områden som ligger i närheten av befintliga eller planerade anläggningar för totalförsvaret, flygplatser, kärnenergianläggningar eller andra anläggningar som kräver ett skydds- eller säkerhetsområde. Regleringen i 8 kap. 7 § och 9 § tredje stycket avser enligt propositionen (s. 704) samma typ av skyddsområden. I de nu avsedda fallen kan kommunen med stöd av 5 kap. 16 § 6 med områdesbestämmelser reglera vegetation samt markytans utformning och höjdläge till ledning för prövning av marklov.

BoU 1986/87:1

Bilaga 11

Lagrådsremiss

438 När det gäller områden som är avsedda för bebyggelse finns enligt 5 kap. BoU 1986/87:1

16 § 1 och 6 samt 8 kap. 9 § tredje stycket motsvarande möjlighet som för Bilaga 11

skydds- och säkerhetsområdena att införa marklovsplikt och ge bestämmel- Lagrådsremiss

ser om vegetation och markyta. De föreslagna möjligheterna motsvarar reglerna i 17,40 och 110 §§ byggnadslagen (BL). 1 propositionen (s. 299) har pekats på behovet för kommunerna att i tidiga skeden av planeringsprocessen kunna meddela bestämmelser som kan garantera att viss framtida markanvändning för t. ex. bebyggelse inte försvåras. Kommunerna avses alltså kunna kontrollera förändringar rörande marken och skogen i sådana områden som anses lämpliga för bebyggelse.

Anknuten till ett avgränsat område är vidare regleringsmöjligheten enligt 5 kap. 16 § 5, vilken ger kommunen möjlighet att bestämma användning och utformning av allmänna platser. Avsikten med denna bestämmelse är inte att mark, som inte tidigare avsatts som allmän plats, skall kunna avsättas för detta ändamål genom områdesbestämmelser. Som nämnts förut ger ju inte områdesbestämmelserna någon lösenrätt för kommunen. Om kommunen vill omdisponera mark till allmän plats måste alltså regleringen ske i detaljplaneform. För områdesbestämmelsernas vidkommande är regleringsmöjligheten avsedd för vägar, platsbildningar och gemensamma trafik- och friytor, ingående i den offentliga miljön (s. 185). Vidare uttalas att regleringsmöjligheten huvudsakligen torde få sin användning när områdesbestämmelser används i bevarandesyfte (s. 605).

I 5 kap. 16 § 7 finns en möjlighet för kommunen att genom områdesbestämmelser reglera skyddsanordningar (t. ex. bullervallar) för att motverka störningar från omgivningen.

I följande fall framgår inte den geografiska begränsningen klart av lagtexten. Genom uttalanden i propositionen får det dock anses att en sådan begränsning ändå gäller mot kommunen. Här åsyftas främst de möjligheter som enligt 5 kap. 16 § 1 finns att öka eller minska skyldigheten att söka lov till olika åtgärder.

Bygglovsplikt skall sålunda, om särskilda skäl föreligger, få införas för ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring (8 kap. 6 § andrastycket). Som exempel på särskilda skäl anförs i propositionen att ett område kan vara känsligt med hänsyn till landskapsbilden eller bebyggelsens karaktär eller att immissionsrisker kan behöva prövas (s. 703).

Vidare skall skyldighet att söka rivningslov kunna införas (8 kap. 8 § andra stycket). Härigenom skulle de nuvarande reglerna i byggnadslagstiftningen om rivningsförbud (35 a § BL) och byggnadslov för rivning (54 § 1 mom. andra stycket BS), vilka avser endast områden med stadsplan, komma att få en väsentligt vidgad tillämplighet. I propositionen anförs (s. 289) att det kan finnas behov av en rivningsreglering inte bara inom vissa områden utan också för enstaka byggnader. Som exempel nämns fiskelägen, brukssamhällen, fäbodvallar och kyrkbyar samt en gård. en kvarn eller någon annan nyttobyggnad eller ett industriminne. Det pekas också på behovet av att grunda bestämmelserna på inventeringar och bevarandeprogram.

Minskad bygglovsplikt skall få beslutas beträffande bl. a. komplementbyggnader och mindre tillbyggnader (8 kap. 5 § första stycket). Även denna regleringsmöjlighet är avsedd att utnyttjas för lokala undantag och inom bestämda områden (s. 261).

Enligt 5 kap. 16 § 3 skall byggnads- eller bruksarean för fritidshus kunna BoU 1986/87:1

regleras. Som framhållits förut har denna regleringsmöjlighet geografiskt Bilaga 11

gjorts något mer begränsad i propositionen än vad som föreslogs i lagrådsre- Lagrådsremiss

missen. Enbart själva husen och tomterna till dem, inte hela områden avsedda för fritidsändamål, skall kunna regleras. I propositionen anförs (s. 183) att kommunen måste på planmässiga grunder dels avgöra inom vilka områden som regleringen behövs, dels ange vilka byggnader inom området som är fritidshus.

Med områdesbestämmelser får slutligen (5 kap. 16 $ 8) fattas beslut enligt 6 kap. 2 § om exploateringssamverkan. I ett sådant beslut skall samverkansområdeis huvudsakliga avgränsning anges. Härmed avses enligt propositionen (s. 208) ett område bestämt efter planmässiga principer, dvs. efter vad som är lämpligt att planlägga i ett sammanhang. Enskilda intressen bör tillbörligen beaktas. Beslutet skall kunna avse tidigare detaljplanelagda områden. Hänsyn skall tas till behovet av att bebyggelseåtgärder och med bebyggelsen sammanhängande anordningar utförs eller förbättras i ett sammanhang. Åtgärderna bör också vara sådana att de med hänsyn till bl. a. omfattning, teknisk komplexitet och sakägarnas kompetens är lämpliga för fastighetssamverkan.

De nu genomgångna regleringsmöjligheterna torde förutsätta en någorlunda fast geografisk avgränsning. Självfallet kan några bestämda arealgränser inte anges. Det torde dock ligga i sakens natur att områdena inte kan få någon större geografisk omfattning.

3.3.3.4 Regleringsmöjligheter i övriga fall

Det återstår dock några regleringsmöjligheter som inte vare sig genom lagtext eller motivuttalanden gjorts mer geografiskt begränsade än vad som ligger i den generella föreskriften att områdesbestämmelser får antas endast för begränsade områden av kommunen.

Det gäller till att börja med möjligheten enligt 5 kap. 16 § 2 att ange grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse eller fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål. Denna möjlighet är avsedd bl. a. för att ge översiktsplanen en bindande rättsverkan, t. ex. i fråga om vilka områden som skall användas för bostadsproduktion eller andra tätortsändamål eller för störande verksamheter, t. ex. soptipp, flygplats, småbåtshamn, vägar och ledningssträk (s. 182).

Reglerna motsvaras i dagens byggnadslagstiftning av möjligheten att genom fastställd generalplan ange grunddragen för markens användning till skilda ändamål (9 § BL).

En annan regleringsmöjlighet som fått en generell utformning är möjligheten enligt 5 kap. 16 § 4 att reglera placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar, anordningar eller tomter. I motivtexten görs vissa uttalanden (s. 184) som knyter denna regleringsmöjlighet till de speciella behov som kan föreligga i t. ex. skydds- och säkerhetsområden och bevarandeområden, men det kvarstår ändå ett betydande mått av frihet för en kommun att använda regleringsmöjligheten utan någon speciell bundenhet till vissa avgränsade områden. Styrningsmöjligheten är långtgående: 440

områdesbestämmelser avses ge i princip samma regleringsmöjligheter som detaljplan (s. 604).

Bostadsutskottet finner det önskvärt att förutsättningarna för att använda och geografiskt begränsa de mer generella regleringsmöj ligheter som medges genom områdesbestämmelser görs så klara som möjligt i lagtexten.

Beträffande den geografiska avgränsningen finner utskottet att huvuddelen av regleringsmöjligheterna endast kan användas för relativt klart begränsade områden så som framgått ovan (avsnitt 3.3.3.3). Det finns emellertid enligt utskottets mening vissa regleringsmöjligheter som enbart begränsas av den allmänna inskränkningen att områdesbestämmelser får antas endast för begränsade områden. Utskottet har övervägt vissa möjligheter att ytterligare begränsa den geografiska räckvidden av områdesbestämmelserna.

Att anknyta regleringen till fastighetsindelningen skulle kunna ses som en sådan möjlighet. Utskottet finner dock en sådan begränsning föga meningsfull. De fysiska förhållandena, som bör vara en utgångspunkt för kommunens planeringsarbete, är inte bundna till fastighetsindelningen. Att låta fastighetsindelningen styra avgränsningen av det område inom vilket områdesbestämmelser skall få gälla skulle kunna motverka att lösningar väljs som från planmässiga utgångspunkter är de lämpligaste. Utskottet finner sålunda att det knappast finns någon möjlighet att i lagtexten ytterligare ange hur stort område områdesbestämmelserna får omfatta.

Frågan om områdesbestämmelser är förvaltningsbeslut eller normer kan. som framgår av lagrådets yttrande, inte avgöras enbart på grundval av den geografiska räckvidden. Huruvida bestämmelserna har en generell giltighet eller inte måste avgöras vid en samlad bedömning, där hänsyn även tas till avgränsningen av personkretsen i numerärt avseende.

3.3.3.5 Personkretsens avgränsning

Områdesbestämmelser får betydelse för olika personkategorier pä skilda sätt. En grupp är sakägarna, till vilka bör räknas i första hand ägare till fast egendom och innehavare av annan särskild rätt i denna än hyresrätt. Inte heller bostadsrättshavare ingår bland sakägarna. Sakägarkretsen torde med denna definition ha samma omfattning som enligt gällande byggnadslagstiftning.

En annan grupp är de som skall beredas tillfälle till samråd vid upprättande av förslag till detaljplan och områdesbestämmelser. Till denna grupp hör - utöver sakägare - bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av förslaget samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget (5 kap. 20 §).

Av lagrådets yttrande framgår att det kan finnas anledning att beakta också en tredje grupps intressen, dvs. kommuninnevånare i gemen samt turister och andra vars allemansrättsliga intressen kan i någon mån påverkas, t. ex. av markreglering inom ett skydds- eller säkerhetsområde.

Vad gäller den första gruppen, sakägarna, vill bostadsutskottet erinra om att det till stads- och byggnadsplaner samt generalplaner som skall fastställas skall höra en fastighetsförteckning, som upptar sakägarna i ärendet. Dessa utgör således en bestämd krets av personer.

Också när en detaljplan enligt PBL skall upprättas föreslås att fastighets- BoU 1986/87:1

förteckning skall finnas. Däremot krävs ingen fastighetsförteckning när Bilaga 11

förslag till områdesbestämmelser skall upprättas. Detta får enligt bostadsut- Lagrådsremiss

skottet uppfattas som en brist. För att sakägarkretsen entydigt skall avgränsas föreslår utskottet att krav införs på fastighetsförteckning även beträffande områdesbestämmelser. Ändringar bör införas i 5 kap. 33 § i enlighet härmed.

Vad härefter angår den andra persongruppen, dvs. hyresgäster, bostadsrättshavare och övriga boende samt myndigheter, sammanslutningar och enskilda som har ett väsentligt intresse av områdesbestämmelserna, vill utskottet anföra följande.

Ett beslut att anta områdesbestämmelser har inte samma effekter för denna grupp som för sakägarna. Områdesbestämmelser blir bindande för sakägarna, t. ex. om bestämmelserna reglerar skyldigheten att ansöka om lov eller placering, utformning och utförande av byggnader. Någon bindande verkan för hyresgäster, bostadsrättshavare, övriga boende m.fl. kan man däremot inte tala om. Den effekt som områdesbestämmelser får för denna persongrupp är närmast att en tillämpning av bestämmelserna kan påverka deras boende- eller arbetsmiljö. Denna effekt skiljer sig inte på något sätt från de effekter som uppkommer till följd av att en stads- eller byggnadsplan antas och fastställs enligt dagens lagstiftning.

Vad nu har anförts gäller även den tredje gruppen, dvs. kommuninnevånarna i allmänhet och andra med ett visst mått av intresse i planeringen. Områdesbestämmelserna kan naturligtvis i allmän mening vara av betydelse även för denna grupp. Detta kan dock inte sägas vara något som utmärker endast normbeslut. Även ett förvaltningsbeslut i ett enstaka ärende, t. ex. om koncession för en industri med viss miljöpåverkan, kan ha samma effekt.

Den omständigheten att områdesbestämmelser i någon utsträckning kan påverka förhållandena för många människor bör, enligt bostadsutskottets uppfattning, inte medföra att områdesbestämmelser får generell giltighet i RF:s mening i förhållande till dessa.

3.3.3.6 Personkretsens förändring

Lagrådet har också tagit upp vad som kan kallas en tidsaspekt. Eftersom den berörda personkretsen kan vara underkastad förändringar förefaller det lagrådet främmande att se den som part i ett förvaltningsärende avseende bestämda personer. Detta talar enligt lagrådet för att ett planbeslut innefattar normgivning i förhållande till ett obestämt kollektiv.

Även sådana beslut, som oomtvistligen är förvaltningsbeslut, kan ha rättsverkan mot nytillkomna intressenter, som inte kunnat påverka dem.

Som utskottet nyss varit inne på kan även en vid intressentkrets vara påtagligt berörd av ett förvaltningsbeslut i ett enskilt ärende. Om befolkningen i ett samhälle av sedvana tagit väg över ett obebyggt område, kan ett bygglov på området naturligtvis upplevas som inskränkande. Detta gäller självfallet även den som flyttat till samhället efter bygglovsbeslutet. men fått vanan att ta väg över området innan byggnadsarbetena kommit i gång. Det torde vara oundvikligt att en förändrad personkrets kan vilja framföra andra synpunk- l

ter än de som framfördes inför beslutet. Denna omständighet kan inte vara BoU 1986/87:1

säregen för normbeslut. Bostadsutskottet finner alltså att inte heller de här Bilaga 11

behandlade förhållandena bör medföra att områdesbestämmelser skall anses Lagrådsremiss

vara annat än förvaltningsbeslut.

Personkretsens förändring över tiden är en fråga som också har att göra med reglerna om besvärsrätt. Besvärsrätten är nämligen inskränkt i det avseendet att beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan får överklagas endast av den som senast under utställningstiden skriftligen har framfört synpunkter, som inte blivit tillgodosedda (13 kap. 5 § första stycket). Detta innebär att en ny fastighetsägare inte får besvära sig över en plan som hans företrädare i äganderätten underlåtit att skriftligen anmärka på. I propositionen (s. 367) anförs att det är en vanlig princip i fastighetsrätten att en ny ägare blir bunden av vad myndigheterna beslutat under den föregående ägarens tid. Frågan har också uppmärksammats i motion 69 (c) yrkande 9 där det förordas att denna inskränkning i besvärsrätten utgår.

Utskottet - som noterar att lagrådet i sitt yttrande (prop. bil. s. 326) funnit att PBL ger god vägledning i vad gäller att bestämma den besvärsberättigade personkretsen i och för sig - kan inte finna att inskränkningen av besvärsrätten för en ny ägare, och den i någon mån ovissa verkan för en föränderlig personkrets som därigenom kan sägas uppkomma, har någon betydelse för frågan om planbeslut innefattar normgivning eller ej. Utskottet vill här endast peka på att det anvisade rättsmedlet är förvaltningsbesvär. Därav följer - till skillnad från vad som skulle ha varit fallet om kommunallagens besvärsregler varit tillämpliga - att besvärsprövningen skall avse även lämplighetsfrågor, t. ex. avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen.

3.3.3.7 Ytterligare överväganden

Lagrådet har i sitt yttrande funnit att områdesbestämmelser har mycket gemensamt med BL:s fastställda generalplaner. Detta ger anledning att gå in på ytterligare en aspekt på generalitetsproblemet som hittills inte har berörts.

I normbegreppet ligger - även enligt allmänt språkbruk - att det skall vara fråga om mer allmänt hållna handlingsregler. Ju mer generell en reglering är i detta avseende, desto klarare framstår norm karaktären. En jämförelse mellan generalplanereglerna i BL och de föreslagna reglerna i PBL om områdesbestämmelser kan från denna synpunkt vara av intresse. Genom generalplan kan regleras grunddragen för markens användning till olika ändamål, såsom för tätbebyggelse, friluftsliv , viktigare trafikleder och andra allmänna platser (10 § BL). Därutöver kan med generalplan även regleras schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd (17 §

BL). Närmare än så anges inte i BL vartill en generalplan får användas av en kommun. Genom BL ges kommunen möjlighet att använda en reglering med en relativt generell karaktär. Systemet kompletteras av en långtgående möjlighet för kommunerna att använda nybyggnadsförbud med tillhörande rätt att ge dispens från förbuden för att styra bebyggelseutvecklingen. Även genom det generellt verkande förbudet mot tätbebyggelse har kommunen i

sin hand ett instrument för att inom vida ramar vägra eller tillåta viss BoU 1986/87:1

bebyggelse. Verkan av en reglering genom generalplan i kombination med Bilaga 11

förbud resp. dispens måste många gånger från enskild synpunkt te sig som Lagrådsremiss

oklar.

Enligt utskottets mening är de föreslagna regleringsmöjligheterna i 5 kap.

16 § PBL rörande områdesbestämmelser väsentligt mer preciserade än generalplanereglerna. Därtill kommer att det enligt PBL inte längre skall få förekomma generella nybyggnadsförbud. Den reglering som har rättsverkan skall ske uteslutande genom egenskapsreglerna i 2 och 3 kap. PBL samt genom reglerna om områdesbestämmelser, detaljplan och fastighetsplan. 1 detta regleringssystem har områdesbestämmelser en avgränsad funktion.

Inte bara skyldigheter utan även rättigheter definieras för fastighetsägarna i betydligt större utsträckning än dagens generalplaneregler förutsätter. För den enskilde är innebörden att han har rätt till bygglov för varje sökt åtgärd som uppfyller egenskapskraven, inte strider mot områdesbestämmelser och inte fordrar detaljplaneläggning (8 kap. 12 ii PBL). Bostadsutskottet kan inte finna annat än att generalitetsgraden. i den mening som utskottet här har tagit begreppet, är väsentligt lägre för områdesbestämmelser än för generalplan.

Vid en samlad bedömning finner utskottet att reglerna om områdesbestämmelser - i den utformning som reglerna efter lagrådets erinringar fått i propositionen och med den av utskottet här förordade ytterligare regeländringen - har preciserats i de hänseenden som angivits av ett enhälligt konstitutionsutskott.

Utskottets lagförslag har tagits in i bilaga till denna lagrådsremiss.

3.4 Detaljplaner

3.4.1 Lagrådet

Lagrådets anmärkningar rörande de föreslagna detaljplanereglernas förenlighet med RF är sparsamma och anknutna till de anmärkningar som framförs beträffande områdesbestämmelserna. Lagrådet anför att det som sagts om områdesbestämmelsernas generella och därmed normativa karaktär får anses gälla även beträffande detaljplaner till den del dessa används för reglering av markanvändning och bebyggelse inom sådana relativt stora områden som angetts beträffande områdesbestämmelser. Här syftar lagrådet på uttalanden i lagrådsremissen om att sådant som kan regleras med områdesbestämmelser också skall kunna regleras i detaljplan (s. 94) och att områdesbestämmelser skall kunna användas för att reglera lovpliktens omfattning inom t. ex. större glesbygdsområden med jord- och skogsbruksfastigheter och spridd bebyggelse huvudsakligen längs vägarna (s. 433).

Vidare anför lagrådet att tillämpningen av NRL är tänkt att kunna läggas fast med bindande verkan såväl genom detaljplan som genom områdesbestämmelser och att härigenom bl. a. stora sammanhängande kust-, skärgårds- och fjällområden skall kunna skyddas mot olämplig exploatering.

Som redovisats ovan (avsnitt 3.3.1) beträffande områdesbestämmelser avvisar lagrådet tanken att de som berörs av beslut om detaljplaner kan anses

ha fått en partsställning i planärendet och att ärendet av denna anledning mera skulle ha karaktären av förvaltningsbeslut avseende bestämda personer än normer för ett obestämt kollektiv.

3.4.2 Propositionen

Enligt propositionen finns det, jämfört med dagens ordning, inte några helt nya element i PBL:s plansystem som kan medföra en principiellt ändrad syn på planbeslutens konstitutionella karaktär. Beträffande detaljplanen anses parallellen med dagens bebyggelseplaner vara helt klar. De sägs vara avsedda att omfatta lokalt begränsade områden, och deras rättsverkningar träffar en bestämd personkrets. Inte heller blir fler personer än i dag rent faktiskt berörda av planbesluten.

I propositionen avvisas således lagrådets slutsats att detaljplanebesluten skulle vara att anse som normbeslut enligt RF. Till stöd för detta åberopas även vissa uttalanden vid införandet av kungörandelagen (prop. 1975/76:112, KU 51).

I propositionen har på en lång rad punkter lagrådets förslag till ändringar beaktats. Det gäller bl. a. frågor om detaljplanens rättsverkningar och hur enskilda intressen skall kunna tillvaratas under planförfarandet. De ändringar i förhållande till det remitterade förslaget som föreslås är bl. a. de följande.

På lagrådets förslag har i 5 kap. 2 § lagts till ett andra stycke med innebörd att en detaljplans expropriativa verkningar enligt 6 kap. 17-19 §§ måste innebära fördelar som överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda. Lagrådet anförde som skäl för sitt förslag bl. a. att den nuvarande fastställelseprövningen av en plan innefattar en avvägning mellan enskilda och allmänna intressen. När fastställelseprövningen avskaffas blir det av rättssäkerhetsskäl erforderligt med en regel som slår fast kommunens motsvarande skyldighet att väga allmänna och enskilda intressen mot varandra. Lagrådet föreslog i konsekvens härmed dels att det i 5 kap. 24 § första stycket 3 rörande kungörelse om utställning av planförslaget skall anges vilken mark eller särskild rätt till mark som kan komma att beröras av expropriativa verkningar, dels att det i 5 kap. 30 § andra stycket skall anges att protokollsutdrag om kommunens beslut att anta planen med besvärshänvisning alltid skall sändas till sådan berörd markägare eller rättighetshavare.

I lagrådsremissen hade rörande detaljplaners frivilliga innehåll getts en exemplifierande uppräkning av regleringsämnena. I propositionen har 5 kap. 7 § första stycket utformats så att där uttömmande anges de förhållanden som får regleras i en detaljplan. Propositionsförslaget ansluter härvidlag till lagrådets uppfattning att det från principiell synpunkt vore önskvärt att lagen sätter en gräns för de frågor som en kommun får reglera i en detaljplan. Paragrafen har i övrigt omredigerats, i viss del till följd av lagrådets synpunkter.

Ändring eller upphävande av en detaljplan efter genomförandetiden hade i lagrådsremissen föreslagits få ske om det vore påkallat från allmän synpunkt. Med anledning av lagrådets påpekande om att enskilda intressen såvida inte annat föreskrivs skall vägas in vid prövning av frågor enligt PBL, har i 5 kap. 11 § andra stycket angetts att ändring eller upphävande av en plan efter

genomförandetiden får ske utan att de rättigheter som uppkommit genom planen beaktas. I propositionen påpekas (s. 597) att den som utnyttjat byggrätt enligt planen skyddas, även om planen upphävs, av rätten till kompletteringsåtgärder och återuppföranderätten.

3.4.3 Utskottets överväganden

3.4.3.1 Inledning

Detaljplanens roll i regleringssystemet enligt PBL är sammanfattningsvis den följande. I vissa fall är det obligatoriskt för en kommun att upprätta detaljplan. Detaljplanen skall ha ett visst minsta innehåll; användningen skall anges för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Därutöver får kommunen om den så önskar reglera ett stort antal frågor. För varje plan skall bestämmas s. k. genomförandetid. Under denna tid får planen i princip inte ändras. Planen ger en byggrätt som. oberoende av att genomförandetiden gått ut. fortsätter att gälla tills planen ändras eller upphävs. Planen har expropriativa verkningar beträffande mark som skall användas för allmänt ändamål. Kommunen blir å andra sidan i vissa fall ersättningsskyldig för intrång som följer av planen.

Som konstaterats ovan ansluter lagrådets kritik rörande PBL-förslagets förenlighet med RF vid beslut om detaljplan nära till vad lagrådet anfört om områdesbestämmelser och dessas eventuellt alltför generella giltighet. Frågan har alltså en geografisk och en numerär aspekt samt även en tidsaspekt.

3.4.3.2 Planområdets avgränsning

Beträffande den geografiska aspekten finner bostadsutskottet att en detaljplan kräver överväganden i så många fler avseenden än områdesbestämmelser att det blir arbetsmässigt tungrott och praktiskt komplicerat att låta detaljplaneområden omfatta stora arealer. I propositionen uttrycks detta som att detaljplanen är en mer fullständig regleringsform än områdesbestämmelser med ett obligatoriskt minsta innehåll och generellt sett krav på större precision (s. 555). Lagrådets hänvisning till att områdesbestämmelser och även detaljplaner skall kunna omfatta större glesbygdsområden med jordoch skogsbruksfastigheter och spridd bebyggelse huvudsakligen längs vägarna och till att riksintressen enligt NRL kan behöva skyddas inom stora sammanhängande kust-, skärgårds- eller fjällområden bör i fråga om tillämpligheten för detaljplan bedömas mot denna bakgrund. Ju större areal som skall regleras, desto mer svårhanterligt torde det normalt sett vara att använda detaljplan.

Likväl innebär propositionsförslaget inte något hinder för kommunerna att använda detaljplan för att reglera även större arealer. En viss motsvarighet till regeln för områdesbestämmelser att dessa får antas endast för begränsade områden av kommunen finns beträffande detaljplaner i 1 kap. 3 § andra stycket där det anges att denna planform avser delar av kommunen. Frågan uppstår här om denna begränsning är tillräcklig eller om någon

ytterligare precisering bör göras. För att undersöka denna fråga gör utskottet här en granskning av de obligatoriska momenten i detaljplaneregleringen, dvs. de situationer där detaljplan måste användas och vad en detaljplan minst måste innehålla.

Enligt 5 kap. 1 § gäller följande.

Prövning av markens lämplighet för bebyggelse och bebyggelsemiljöns utformning skall ske genom detaljplan för

1. ny samlad bebyggelse,

2. ny enstaka byggnad vars användning får betydande inverkan på omgivningen eller som skall förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse, om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked,

3. bebyggelse som skall förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang.

Första stycket skall tillämpas också i fråga om andra anläggningar än byggnader, om anläggningarna kräver bygglov enligt 8 kap. 2 §.

Detaljplan behöver inte upprättas i den mån tillräcklig reglering har skett genom områdesbestämmelser.

Enligt utskottets mening ligger i sakens natur att ny samlad bebyggelse inte praktiskt sett kan regleras genom en detaljplan för större områden av kommunen än som är planmässigt motiverat av de aktuella utbyggnadsintentionerna och de tillgängliga resurserna. Att bygga ut ett område medför regelmässigt att kommunens ekonomiska resurser tas i anspråk, även i de fall där kommunen frånsäger sig huvudmannaskapet för gator och andra allmänna platser. Enligt 6 kap. 26 § skall det för övrigt föreligga särskilda skäl för att kommunen inte skall vara huvudman.

Ännu mer geografiskt begränsat till sin natur är det detaljplanekrav som gäller för tillkomsten av ny enstaka byggnad som har större påverkan på omgivningen eller skall förläggas till ett område med markefterfrågan. Detaljplanekravet på denna punkt är inte heller absolut utan gäller endast om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas som ett bygglovs- eller förhandsbeskedsärende.

Mer obestämd geografisk räckvidd kan det tredje detaljplanekravet ha. Enligt detta skall detaljplan användas för att reglera bebyggelse som skall förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang. I propositionen (s. 553) anförs att detaljplanekravet i detta avseende kan aktualiseras av kommunens aktiva avsikter, bl. a. när det gäller stadsförnyelse och upprustning av bebyggelsen. Vidare anförs att detaljplanekravet kan utlösas av att ett byggnadsförbud försvinner i och med PBL:s ikraftträdande. En väsentlig geografisk restriktion ligger dock enligt utskottets mening i att kravet avser befintlig bebyggelse och inte obebyggda områden. Det torde knappast heller vara realistiskt att föreställa sig att kommunen genom ett eller ett fåtal detaljplanebeslut skulle kunna reglera all eller stora delar av befintliga bebyggelse inom kommunen.

Om en detaljplan upprättas skall den enligt 5 kap. 3-6 §§ obligatoriskt innehålla en redovisning av hur all mark och alla vattenområden som omfattas av planen skall användas och hur gränserna mellan de olika områdena skall gå. Kommunen måste ta ställning till vad som skall utgöra

BoU 1986/87:1

Bilaga 11

Lagrådsremiss

allmänna platser såsom gator, vägar, torg och parker, hur dessa skall BoU 1986/87:1

användas och utformas samt om kommunen själv eller någon annan skal! Bilaga 11

vara huvudman för de allmänna platserna. Beträffande användningen av Lagrådsremiss

gatumark anförs (s. 563) att trafikslag, t. ex. kollektivtrafik, varutransporter, cykel- eller gångtrafik, skall anges. Att utformning av gatorna skall regleras hör samman med fastighetsägarnas betalningsansvar för gatukostnader och att det därför är angeläget att dessa under planförfarandet får ett inflytande på denna del av regleringen. Beträffande parkmark anförs att användningen och utformningen skall redovisas i stora drag.

Den övriga mark som ingår i planområdet utgörs av kvartersmark. För denna måste användningen anges, medan däremot utformningen inte tillhör det obligatoriska regleringsområdet. Om kvartersmark för allmänt ändamål inte specificerats beträffande användningen, kan bygglov inte ges (8 kap.

11 § fjärde stycket). Även beträffande vattenområdena skall användningen obligatoriskt anges.

Till det obligatoriska innehållet hör också kravet att genomförandetiden skall anges. För skilda områden kan olika genomförandetider bestämmas. 1 propositionen finns uttalanden som - delvis mot bakgrund av synpunkter från lagrådet - innebär att hänsyn kan tas bl. a. till behovet av en etappvis utbyggnad av ett planområde (s. 568).

Utöver reglerna om planens obligatoriska, minsta innehåll föreslås i 5 kap.

7 § en reglering av vad kommunen frivilligt får bestämma genom en detaljplan. Uppräkningen i paragrafen är som nämnts ovan avsedd att vara uttömmande; kommunen får alltså inte genom detaljplan reglera andra frågor än vad som anges i paragrafen.

Vad kommunen får. men inte mäste reglera i en detaljplan är upptaget i tolv punkter. De viktigaste kan sägas vara bestämmelser om utvidgning resp. inskränkning av lovplikten, största omfattning för byggande, byggnaders användning, placering, utformning och utförande, bestämmelser om vegetation och markyta samt om användning och utformning av allmänna platser, som kommunen inte skall vara huvudman för. Vidare får regleras frågor om utfart, parkeringsplatser och tillfällig användning av mark. om ledningar och skyddsanordningar samt om principer för fastighetsindelningen m. m. Detaljplan kan även användas för att besluta om exploateringssamverkan.

Kommunen får dock inte göra planen mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den.

När det gäller att bedöma effekten av det föreslagna regelsystemet i fråga om hur stora arealer som kan regleras, finner bostadsutskottet skäl att anknyta till den ståndpunkt som redan tidigare angetts, nämligen att det vore ohanterligt för kommunen att anta detaljplaner för stora områden. Redan reglerna om detaljplanens obligatoriska minsta innehåll medför att kommunen får ta på sig ett resurskrävande arbete, som endast delvis och i någon mån osäker omfattning kan finansieras med gatukostnadsersättning och s. k. planavgift (11 kap. 5 § andra stycket) eller VA-avgifter m. m. från fastighetsägarna. Härtill kommer att kommunen, för att nå sitt planmässiga syfte, normalt också måste låta en stor del av det frivilliga regleringsområdet ingå i planen. Därvid tillkommer att ytterligare överväganden måste göras som tenderar att begränsa den geografiska räckvidden av en plan. ,

Det frivilliga regleringsområdet har på grund av lagrådets påpekande klart BoU 1986/87:1

definierats i propositionen, vilket från de synpunkter som här är aktuella Bilaga 11

framstår som en vinning. Mot denna bakgrund framstår behovet av ett Lagrådsremiss

uttryckligt förbud i lagtexten mot alltför stora detaljplaneområden som ringa. Bostadsutskottet är dock inte helt främmande för tanken att det i något fall kan inträffa att en kommun antar en plan som omfattar ett större område än som motiveras av de bestämmelser som planen i övrigt innehåller. Även i propositionen uppmärksammas de risker - och fördelar - som användandet av s. k. flexibel plan kan inrymma (s. 166, 592). Riskerna framstår dock inte som särskilt framträdande bl. a. mot bakgrund av kravet i 5 kap. 9 § tredje stycket att planhandlingarna skall utformas så att det tydligt framgår hur planen reglerar miljön och av de uttalanden som gjorts i propositionen till detta stadgande. För att ytterligare klargöra vikten av att en detaljplan inte antas för ett alltför stort område kan det dock vara av värde att i 5 kap. 2 § - som bl. a. föreskriver krav på hänsynstagande till befintliga förhållanden när en detaljplan utformas - föra in ett tredje stycke med föreskrift om att en detaljplan inte får omfatta ett större område än som är befogat med hänsyn till syftet med planen och den tid för genomförande som skall bestämmas enligt 5 §. Utskottet anser att lagtexten bör kompletteras i enlighet härmed.

Utskottets förslag har intagits i bilaga nedan. En viss motsvarighet till en sådan regel finns i dag i 12 § 1 mom. andra stycket BS.

Betydelsen av den föreslagna regeln blir bl. a. den att en fastighetsägare, vars mark ingår i planområdet, men som bedömer att ett plangenomförande på hans fastighet inte kan komma till stånd inom den antagna genomförandetiden, bör genom besvär över planbeslutet kunna få prövat om fastigheten skall ingå i planområdet.

3.4.3.3 Personkretsens avgränsning

Bostadsutskottet övergår härefter till att behandla den numerära aspekt på frågan om detaljplanens generella giltighet som lagrådet anlagt. Liksom vad gäller områdesbestämmelser är det klart att denna aspekt är nära förbunden med frågan om den geografiska räckvidden och att den delvis är en annan sida av samma sak. Emellertid är det också klart att även ett synnerligen begränsat planområde, som t. ex. ett stadskvarter, kan beröra ett mycket stort antal boende. Omvänt kan planeringen av en industriell verksamhet, t. ex. vid en grustäkt, beröra relativt få personer och huvudsakligen i deras egenskap av näringsidkare eller arbetstagare.

Liksom i fråga om områdesbestämmelser finner bostadsutskottet att den berörda personkretsen kan indelas i tre kategorier: sakägare, samrådskretsen och övriga. Beträffande sakägarkretsen och samrådskretsen har bostadsutskottet ingen annan uppfattning rörande detaljplan än den utskottet redan redogjort för beträffande områdesbestämmelser. Sakägarkretsen - angiven i en fastighetsförteckning - får anses tillräckligt definierad. Gentemot samrådskretsen i övrigt kan detaljplan inte anses ha bindande verkan.

Också vad angår den tredje kategorin, kommuninnevånarna eller medborgarna i allmänhet, erinrar utskottet om sitt ställningstagande rörande områdesbestämmelser. Denna kategori kan inte anses berörd av en detalj -

29 Riksdagen 1986187.19sami. Nr 1

plan på ett mer ingripande sätt än av förvaltningsbeslut i allmänhet rörande fysiska förhållandeh, och besluten kan inte anses ha generell giltighet gentemot den.

3.4.3.4 Personkretsens förändring

Även vad gäller den tidsaspekt som aktualiseras i lagrådets yttrande vill utskottet anknyta till vad som anförts om områdesbestämmelser. Den omständigheten att en detaljplan är avsedd att gälla under lång tid - även efter genomförandetiden - medför naturligen att många nya och vid planbeslutet helt okända sakägare kan tillkomma och att intressentkretsen även i övrigt kan bli obestämd.

Som framhållits förut är detta förhållande dock inte något som är säreget för normbeslut. Även beslut i enskilda ärenden kan ha denna verkan. Utskottet finner alltså att detaljplaner i det här aktuella avseendet inte heller kan anses ha någon sådan generell giltighet att de måste anses innefatta normgivning.

3.4.3.5 Ytterligare överväganden

Även om detaljplaner i många avseenden kan jämföras med dagens stadsoch byggnadsplaner finns dock klara skillnader. En påfallande skillnad är reglerna om genomförandetid som helt saknar motsvarighet i dagens plansystem. Dagens system kompletteras å andra sidan av regler om nybyggnadsförbud, som saknar motsvarighet i PBL. En ytterligare skillnad finns i regleringsmöjligheterna som. i fråga om detaljplaner, kan omfatta delvis nya ämnesområden jämfört med i dag. Samtidigt som PBL sålunda innehåller en del nyheter i förhållande till dagens regler, är det enligt utskottets mening väl sörjt för att lagstiftningen på ett uttömmande sätt anger ramarna för den kommunala regleringen. Detta omdöme gäller såväl själva lagtexten som de delvis mycket omfattande uttalanden som gjorts både i den allmänna motiveringen och specialmotiveringen till de olika stadgandena. Utskottet finner att det föreslagna regleringssystemet betydligt klarare än dagens regler anger verkningarna för berörda sakägare och boende.

En samlad bedömning ger enligt bostadsutskottets mening vid handen att också reglerna om detaljplan - efter den justering som ovan förordats - har preciserats i linje med önskemålen i konstitutionsutskottets enhälliga yttrande.

3.5 Upprättade lagförslag

Med anledning av vad utskottet anfört ovan har upprättats förslag till ändringar i 1 kap. 3 §, 4 kap. 1 §. 5 kap. 2 och 33 §§ i proposition 1985/86:1 med förslag till plan- och bygglag. Lagförslagen framgår av bilaga.

BoU 1986/87:1

Bilaga 11

Lagrådsremiss

450 Det till lagrådet remitterade förslaget till vissa ändringar i förslaget till plan- och bygglag (prop. 1985/86:1)

Regeringens förslag

Utskottets förslag

1 kap. 3 §

Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen skall i stort ange hur mark- och vattenområden är avsedda att användas och hur bebyggelseutvecklingen bör ske.

Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen skall i stort ange hur mark- och vattenområden är avsedda att användas och hur bebyggelseutvecklingen bör ske. Översiktsplanen har inte bindande verkan.

Regleringen av markens användning och bebyggelsen inom delar av kommunen sker genom detaljplaner.

Den närmare regleringen av markens användning och bebyggelsen inom delar av kommunen sker genom detaljplaner.

För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan får områdesbestämmelser antas, om det behövs för att syftet med översiktsplanen skall uppnås eller för att säkerställa att riksintressen enligt lagen (0000:000) om hushållning med naturresurser m. m. tillgodoses.

Fastighetsplaner får antas för att underlätta genomförandet av detaljplaner.

För samordning av flera kommuners planläggning får regionplaner antas.

4 kap.

Översiktsplanen skall utgöra underlag för beslut om användningen av mark- och vattenområden.

Planen skall ange

1. grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse,

2. hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt lagen (0000:000) om hushållning med naturresurser m. m.

1 §

Översiktsplanen skall utgöra en redovisning av allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden.

Av planen skall framgå

1. grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vattenområden.

2. hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt lagen (0000:000) om hushållning med naturresurser m. m.

5 kap. 2 §

Vid utformningen av en detaljplan skall skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande.

I de delar som planen medför att mark eller särskild rätt till mark kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 17-19 §§ skall planen dessutom utformas så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda.

BoU 1986/87:1 Bilaga 11:1 Lagrådsremiss: Bilaga

451 Regeringens förslag

5 kap.

Bestämmelserna i 20-31 §§ skall tillämpas när områdesbestämmelser antas, ändras eller upphävs.

Utskottets förslag

Detaljplanen får inte omfatta ett större område än som är befogat med hänsyn till syftet med planen och den tid för att genomföra den som skall bestämmas enligt 5 8-

33 §

Bestämmelserna i 19 8 om fastighetsförteckning och bestämmelserna i 20—31 §§ skall tillämpas när områdesbestämmelser antas, ändras eller upphävs.

BoU 1986/87:1 Bilaga 11:1 Lagrådsremiss: Bilaga

452 LAGRÅDET Utdrag BoU 1986/87:1

PROTOKOLL Bilaga 12

vid sammanträde Lagrådets

1986-04-03 yttrande

Närvarande: f. d. justitierådet Hult, regeringsrådet Dahlman, justitierådet Gad.

Enligt protokoll vid sammanträde den 20 mars 1986 har riksdagens bostadsutskott beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till vissa ändringar i det i proposition 1985/86:1 framlagda förslaget till ny plan- och bygglag (PBL).

Förslaget har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Thomas Adlercreutz.

Förslaget föranleder följande yttrande av lagrådet:

Bakgrunden till remissen är, att lagrådet i sitt yttrande den 12 mars 1985 över ett enligt regeringens beslut den 20 oktober 1983 till lagrådet remitterat förslag till plan- och bygglag (PBL-förslaget) ifrågasatte om inte kommunernas planläggningsbefogenheter enligt förslaget kunde anses innefatta meddelande av föreskrifter i den mening som avses i 8 kap. regeringsformen (RF). Om så var fallet, var förslaget inte förenligt med RF:s regler om normgivning. Lagrådet fann sig nödgat att konstatera, att förslaget i vad det avsåg kommunernas befogenheter att i planbestämmelser reglera markanvändning och bebyggelse "knappast torde vara förenligt med grundlagen". Lagrådet uttalade, att det fanns tvåsätt att nå en säker överensstämmelse med RF. Det ena var, att dels ändra 8 kap. 7 § första stycket 3 RF så att det enligt lagrummet blev möjligt att delegera normgivningsbefogenheter avseende föreskrifter om markanvändning och byggnadsföreskrifter av annat än detaljbetonat slag, dels reglera kommunernas kompetens på området i överensstämmelse med delegationsföreskrifterna i 8 kap. RF. Det andra sättet var att revidera förslaget i sak i erforderliga delar, vilket dock innebar värderingar och ställningstaganden som det inte ansågs tillkomma lagrådet att göra.

Med anledning av lagrådets yttrande den 12 mars 1985 har bestämmelserna om kommunernas befogenheter att fatta beslut om markanvändning och byggande ändrats i vissa delar i propositionens lagförslag i förhållande till det till lagrådet ursprungligen remitterade förslaget. Ytterligare ändringar föreslås i förevarande remiss från bostadsutskottet. Samtliga ändringar avser att klarlägga, att kommunernas ifrågavarande befogenheter inte innefattar normgivning. Syftet är alltså, att på det av lagrådet sist angivna sättet uppnå att PBL står i säker överensstämmelse med RF:s bestämmelser. Detta föreslås ske på det sätt ett enhälligt konstitutionsutskott föreslagit i det till remissen fogade yttrandet till bostadsutskottet (KU 1985/86:8 y), nämligen genom att dels klargöra att innehållet i översiktsplanerna inte utgör ett bindande planeringsunderlag, dels ändra föreskrifterna om områdesbestämmelser och detaljplan på ett sådant sätt att avgränsningarna av berörd personkrets blir mera preciserade.

Som utvecklats i lagrådets yttrande den 12 mars 1985 kan lagregler om rätt för kommunerna att reglera markanvändning och att ge annat än detaljbetonade föreskrifter om utformningen av byggnader m. m. anses vara grundlagsenliga endast under förutsättning, att regleringen inte utgör föreskrifter - normer - i RF:s mening.

I lagrådets yttrande den 12 mars 1985 (propositionens bilagedel s. 210, 211 och 213) och i propositionen (s. 87—90) behandlas innebörden av RF:s begrepp ”föreskrift”. Som närmare utvecklats i yttrandet och propositionen avses med föreskrifter i RF:s mening rättsregler. Dessa kännetecknas i princip av att de är bindande för myndigheter och enskilda. Vidare kännetecknas de av att de inte avser bara ett visst konkret fall utan att de har generell giltighet.

I propositionen (s. 90) uttalas - mot bakgrund av en där lämnad redovisning för syftena med den grundlagsreform som ledde till 1974 års RF och för riksdagens beslut (KU 1975/76:51, rskr. 362) att anta prop. 1975/ 76:112 med förslag till lag om kungörande av lagar och andra författningar - att planbeslut enligt dagens byggnadslagstiftning är att se som en form av rättstillämpning som enligt grundlagen inte är förbehållen riksdagen. Enligt lagrådets mening vinner denna ståndpunkt också visst stöd av ändringen 1976 i 8 kap. 7 § RF, när till uppräkningen av delegeringsbara ämnen tillfogades ”utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö” (se prop. 1975/76:109 s. 162 f, KU 1975/76:56 s. 41, KU 1976/77:1, rskr. 1976/77:2). Om man 1976 hade uppfattat antagande av planer enligt byggnadslagstiftningen som normgivning, hade man sålunda sannolikt medtagit detta ämne i uppräkningen i 8 kap. 7 § RF. Ståndpunkten får även anses vara den förhärskande i doktrinen (se uttalandet av professor Nils Stjernquist i bilagan till det till remissen fogade yttrandet KU 1985/86:8 y s. 20). Även lagrådets yttrande den 12 mars 1985 synes utgå från denna ståndpunkt, såvitt gäller instituten stads- och byggnadsplan.

De skäl som sålunda kan åberopas till stöd för att tillämpningen av dagens stads- och byggnadsplaneinstitut inte utgör normgivning utan att hithörande beslut i stället är att betrakta som förvaltningsbeslut i enskilda fall anser lagrådet ha sådan tyngd att ståndpunkten får godtas. Detta bör enligt lagrådets mening vara en utgångspunkt vid bedömningen av förevarande ärende.

En annan utgångspunkt för bedömningen bör vara, att man får förutsätta att de organ som enligt PBL skall fatta beslut om de i lagen reglerade planinstituten därvid lojalt följer lagens föreskrifter sådana de är av lagstiftaren avsedda att tillämpas. Detta är en allmän förutsättning för offentlig maktutövning, ytterst grundad på stadgandet i 1 kap. 1 § tredje stycket RF: ”Den offentliga makten utövas under lagarna.”

När lagrådet i sitt yttrande den 12 mars 1985 ifrågasatte om PBL-förslaget stod i överensstämmelse med RF:s föreskrifter, anförde lagrådet som en huvudgrund att översiktsplaner enligt PBL-förslagets regler i vissa, av lagrådet i yttrandet närmare angivna situationer, när planen innehåller bestämda och preciserade direktiv, framstår som bindande för de organ som med översiktsplanen som underlag skall fatta beslut om användningen av mark och vatten samt om kommunens närmare planläggning.

BoU 1986/87:1 Bilaga 12 Lagrådets yttrande

454 I propositionen understryks att översiktsplanen utgör ett instrument för BoU 1986/87:1

kommunfullmäktige att på ett samlat sätt uttrycka kommunens principiella Bilaga 12

uppfattning om vilka av de i lag angivna allmänna intressena som inom olika Lagrådets

områden framstår som aktuella att vägas mot de enskilda intressena vid bl. a. yttrande

tillståndsprövning. I anslutning till dessa uttalanden föreslår bostadsutskottet i förevarande remiss några ändringar i propositionens förslag till bestämmelser om översiktsplan i 1 kap. 3 § och 4 kap. 1 § PBL.

De föreslagna ändringarna i 4 kap. 1 § PBL innebär följande. I första stycket sägs att översiktsplanen skall utgöra en redovisning av allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden, i stället för propositionens förslag att planen skall vara underlag för dessa beslut.

Vidare ändras ingressen till andra stycket från propositionens ”Planen skall ange” till ”Av planen skall framgå”. Dessutom förkortas styckets punkt 1 så att den omfattar endast orden ”1. grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vattenområden,”. Sålunda utgår de enligt propositionens förslag omedelbart därefter i punkten följande orden "samt riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse,”.

Ändringarna syftar till att tydligare markera, att översiktsplanen tar sikte på att redovisa de allmänna intressena och att den inte innefattar någon avvägning mot de enskilda intressena. Som bostadsutskottet framhållit i remissen understryks härigenom att översiktsplanen inte skall vara bindande för de efterföljande besluten. Vid den prövning som föregår dessa beslut skall nämligen enligt den i 1 kap. 5 § PBL angivna huvudregeln även enskilda intressen beaktas.

Även de av bostadsutskottet föreslagna ändringarna i 1 kap. 3 § PBL har till syfte att understryka att översiktsplanen inte är bindande. Till första stycket fogas enligt utskottets förslag meningen: ”Översiktsplanen har inte bindande verkan.” Andra stycket, som enligt propositionens förslag avser ”den närmare regleringen” av markens användning och bebyggelsen, föreslås av utskottet få följande lydelse: "Regleringen av markens användning och bebyggelsen inom delar av kommunen sker genom detaljplaner.”

I remissen förekommer vissa med det remitterade lagförslaget (bilaga 1) mindre väl förenliga uttalanden angående utformningen av bestämmelserna i 4 kap. 1 § PBL om innehållet i översiktsplan. Vid granskningen har lagrådet utgått från vad som tagits upp i lagförslaget.

Lagrådet finner, att de av bostadsutskottet föreslagna ändringarna i 1 kap.

3 § och 4 kap. 1 § PBL tydligare än propositionens förslag klargör att översiktsplan inte är bindande. Genom det föreslagna tillägget till 1 kap. 3 § första stycket fastslås detta uttryckligt. Innebörden i tillägget måste anses vara, att översiktsplan över huvud taget inte är rättsligt bindande. Enligt lagrådets mening är detta förhållande avgörande för grundlagsfrågans bedömning. För att det skall vara fråga om en föreskrift i RF:s mening krävs som redan nämnts bl. a., att föreskriften skall vara bindande för myndigheter och enskilda, dvs. att den skall föranleda rättslig bundenhet. Med de föreslagna ändringarna i förhållande till PBL-förslaget kommer översiktsplan enligt PBL:s regler inte att innehålla sådana föreskrifter som avses i 8 kap. RF.

För att den av bostadsutskottet med ändringarna i 1 kap. 3 § PBL avsedda ^

innebörden skall framgå tydligare föreslår lagrådet några smärre omformuleringar. Tillägget till första stycket bör enligt lagrådets mening ges lydelsen: ”Översiktsplan är inte bindande för myndigheter och enskilda.” Andra stycket bör förslagsvis få följande lydelse: ”Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. En detaljplan får omfatta endast en begränsad del av kommunen.” Lagrådet återkommer till den föreslagna lydelsen nedan i samband med behandlingen av detaljplaneinstitutet. - Lagrådet föreslår, att 4 kap. 1 § första stycket ges lydelsen: ”1 översiktsplanen skall redovisas allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden.” Beträffande andra stycket 1 vill lagrådet förorda, att orden ”tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse" bibehålls i lagrummet (jfr 1 kap. 3 § första stycket andra meningen). Lagrådet föreslår, att punkt 1 ges följande lydelse: ”1. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden och i fråga om tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse,”.

När lagrådet i sitt yttrande den 12 mars 1985 ifrågasatte om inte kommunernas planläggningsbefogenheter enligt PBL-förslaget kan innefatta normgivning, fäste lagrådet stort avseende vid rätten att anta områdesbestämmelser. Att dessa har bindande verkan är ostridigt. Lagrådet ifrågasatte i sitt yttrande, om inte områdesbestämmelserna också uppfyller det krav på generell giltighet som kännetecknar föreskrifter i RF:s mening. Enligt lagrådet kunde skälen för att inte hänföra dagens stadsplaner och byggnadsplaner till författningar inte utan vidare åberopas, när det gäller att fastställa områdesbestämmelsernas konstitutionella karaktär. Lagrådet framhöll därvid bl. a., att områdesbestämmelserna är en ny planform genom vilken en kommun kan reglera markanvändning och bebyggelse inom relativt stora områden. Enligt lagrådet kunde det inte uteslutas, att det för enstaka kommuner med speciell karaktär kunde visa sig ändamålsenligt att vissa områdesbestämmelser fick gälla kommunens hela område. Lagrådet gav i sitt yttrande en rad exempel på områdesbestämmelser som kunde få giltighet inom stora områden. Sådana områdesbestämmelser kunde enligt lagrådet komma att bli bindande för ett stort antal fastighetsägare samt få betydelse för många människors boende och arbetsmiljö och deras möjligheter till rekreation och friluftsliv.

Som närmare utvecklas i remissen från bostadsutskottet har lagrådets uttalanden föranlett en rad ändringar i propositionen i förhållande till det av lagrådet granskade PBL-förslaget. Efter dessa ändringar kan sålunda områdesbestämmelser aldrig gälla för en hel kommun utan endast för begränsade områden av kommunen. De vidtagna ändringarna i propositionens förslag syftar vidare till att precisera för vilka ändamål områdesbestämmelser får antas. Dessutom har genom ändringarna vissa av de i lagrådsyttrandet särskilt åberopade regleringsmöjligheterna helt utgått eller inskränkts.

I remissen föreslår bostadsutskottet en ändring i 5 kap. 33 § PBL, som innebär att det uppställs ett principiellt krav på att fastighetsförteckning skall föreligga i ärende om antagande, ändring eller upphävande av områdesbestämmelser. I fastighetsförteckningen skall upptas bl. a. samtliga sakägare i

ärendet, dvs. ägarna till berörda fastigheter och vidare de personer som innehar annan särskild rätt i dessa fastigheter än bostadsrätt och hyresrätt. Enligt propositionens förslag krävs fastighetsförteckning i ärende om detaljplan men inte i ärende om områdesbestämmelser. Den av utskottet föreslagna ändringen har - som lagrådet närmare utvecklar i det följande - stor betydelse i förevarande sammanhang.

För bedömningen av frågan, vilken konstitutionell natur kommunernas befogenheter enligt PBL att fastställa områdesbestämmelser skall anses ha, finner lagrådet ledning böra hämtas ur förarbetena till lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar (prop. 1975/76:112 s. 62 ff, KU 1975/76:51). Riksdagen lämnade vid antagandet av denna lag utan erinran följande uttalanden i propositionen:

Sedan den nya regeringsformen tillkommit synes begreppet författning böra vara liktydigt med sådana föreskrifter som omfattas av regeringsformens regler om normgivningsmakten.

Till författning i nu angiven bemärkelse kan till en början hänföras föreskrifter som rör allmänheten eller en viss kategori av allmänheten, t. ex. ett visst slag av näringsidkare.

Särskilda gränsdragningssvårigheter möter i fall där en bindande föreskrift avser ett mycket litet lokalt område, kanske bara en eller flera bestämda fastigheter.

När det gäller att ta ställning till frågan om ett lokalt begränsat beslut skall anses ha karaktären av författning eller inte kan man till en början slå fast, att beslutet får anses vara författning, om det helt eller främst riktar sig till medborgarna i gemen. Detta torde gälla även om beslutet medför visst intrång i förfoganderätten för ägare eller innehavare av liknande rätt till vissa bestämda fastigheter. I enlighet härmed synes t. ex. lokalt förbud att ta bort eller skada växt av viss art där den växer vilt vara att hänföra till författning.

Läget synes vara ett annat när fråga är om lokalt begränsade föreskrifter som helt eller främst är avsedda att begränsa handlingsfriheten för ägarna till vissa bestämda fastigheter eller vissa därmed jämförliga rättsinnehavare. Sådana föreskrifters generella natur kan starkt infrågasättas. Detta gäller även när de meddelade föreskrifterna är bindande inte bara för den aktuelle ägaren eller rättsinnehavaren utan även för framtida sådana. Ett uttryck för detta synsätt är att det vid tillämpningen av förvaltningslagen har ansetts att ärende om fastställelse av detaljplan enligt byggnadslagstiftningen inte avser föreskrift till allmän efterrättelse. Av intresse är vidare att beslut om bildande av naturreservat eller naturvårdsområde med därtill hörande föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastighet vid nyligen företagna ändringar i naturvårdslagen (1964:822) inte ansågs falla under normgivningsbestämmelsema i 8 kap. regeringsformen (se SFS 1974:1025). Hade fråga varit om föreskrifter som avses i nämnda kapitel, skulle det inte ha varit tillåtet att, som skett, direkt i naturvårdslagen ange att beslut i nyssnämnda ärenden fattas av länsstyrelsen. 1 fråga om föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen kan nämligen förvaltningsmyndighet under regeringen vara behörig att besluta endast om regeringen efter vederbörligt bemyndigande har överlåtit beslutanderätten till myndigheten (se 8 kap. 11 § regeringsformen). Inte heller sådant förbud mot byggande m. m., som enligt 11 § naturvårdslagen kan meddelas sedan fråga har uppkommit om bildande av naturvårdsreservat, betraktades som en författning i nyss angivna bemärkelse.

I enlighet med det anförda anser jag att till författning inte bör hänföras

BoU 1986/87:1 Bilaga 12 Lagrådets yttrande

30 Riksdagen 1986187.19 sami. Nr 1

beslut av typen beslut om naturreservat eller naturvårdsområde, beslut om bebyggelseplaner enligt byggnadslagstiftningen, beslut om arbetsplaner enligt väglagen (1971:948), beslut om förbud mot byggande, schaktning m. m. enligt byggnadslagstiftningen eller annan lagstiftning eller beslut om skyddsområde för grundvattentillgång enligt 2 kap. 64 § vattenlagen (1918:523).

I det föregående har jag behandlat vissa typer av föreskrifter som avser ett mycket litet lokalt område och främst riktar sig till ägarna till vissa bestämda fastigheter eller därmed jämförliga rättsinnehavare. Det förekommer emellertid också föreskrifter som riktar sig till jordägare eller liknande personkategorier inom ett större område, t. ex. ett län. Föreskrifter av denna typ torde få anses ha så generell karaktär att de bör bedömas höra till kategorin författningar. Var gränsen exakt går mellan denna typ av föreskrifter och föreskrifter som inte har författnings natur är omöjligt att ange i generella termer.

Som framgår av de återgivna uttalandena ur förarbetena till kungörandelagen är gränsen mellan föreskrifter i RF:s mening - normer - och andra bestämmelser inte helt klar. När ställning skall tas i ett enskilt fall, blir det därför uppenbarligen inte sällan nödvändigt att sammanväga olika omständigheter, som kan inverka på bedömningen. Avgörandet av om en bestämmelse tillhör den ena eller den andra kategorin kan stundom i sista hand bli beroende av omständigheter som tagna var och en för sig närmast är av detaljbetonad karaktär.

Områdesbestämmelser får rättsverkningar i första hand för sakägarna genom deras särskilda anknytning till de fastigheter som berörs av bestämmelserna. För sakägarna får bestämmelserna direkt bindande verkan. Bestämmelserna kan även komma att påverka bostadsrättshavare, hyresgäster och övriga boende som inte är sakägare. För denna persongrupp får områdesbestämmelserna i första hand den betydelsen att de kan påverka deras boende- eller arbetsmiljö. Effekten för de boende skiljer sig. som bostadsutskottet konstaterar i remissen, inte pä något sätt från de effekter som uppkommer till följd av att en stads- eller byggnadsplan antas och fastställs enligt dagens byggnadslagstiftning. Även kommuninnevånarna i övrigt liksom andra. t. ex. de som utnyttjar allemansrätten, kan stundom beröras av områdesbestämmelser genom att deras miljö påverkas. Motsvarande faktiska, allmänna inverkan kan bli följden av en rad olika förvaltningsbeslut, som avser fast egendoms användning. Redan enskildas rent faktiska handlande inom ramen för gällande rättsliga reglering kan för övrigt få samma verkan.

Enligt lagrådets mening måste man när det gäller bedömningen av områdesbestämmelsernas konstitutionella karaktär utgå från den omständigheten, att dessa bestämmelser i första hand tar sikte på och har rättsverkningar för en bestämd och avgränsad personkrets, nämligen de berörda sakägarna. Enligt den av bostadsutskottet i remissen föreslagna ändringen av 5 kap. 33 § PBL skall fastighetsförteckning normalt alltid föreligga när fråga har uppkommit om att anta områdesbestämmelser. I fastighetsförteckningen anges som nämnts sakägarna. Med utskottets förslag uppnås att sakägarkretsen - på samma sätt som när det gäller detaljplaner - måste konkretiseras och uttryckligen anges, innan områdesbestämmelser

BoU 1986/87:1 Bilaga 12 Lagrådets yttrande

kan antas. Ägarbyte under handläggningstiden hindrar inte att områdesbestämmelser måste anses avse en bestämd och avgränsad personkrets. Inom fastighetsrätten gäller ju som huvudprincip att åtgärd, som vidtas i samband med förrättning - exempelvis enligt fastighetsbildningslagen eller anläggningslagen - under en ägares innehavstid, binder även senare ägare av fast egendom.

När det gäller frågan om storleken av det område inom vilket områdesbestämmelser skall kunna gälla enligt PBL har, som redan nämnts, i propositionen gjorts den väsentliga inskränkningen i förhållande till det till lagrådet ursprungligen remitterade förslaget, att områdesbestämmelser får antas endast för begränsade områden av kommunen. Som bostadsutskottet framhåller i remissen skall det alltså inte längre vara möjligt att anta områdesbestämmelser med den geografiska omfattning som lagrådet har påtalat i sitt yttrande den 12 mars 1985. Efter denna ändring och med beaktande av att - som närmare utvecklas i remissen - huvuddelen av regleringsmöjligheterna redan genom sitt ändamål aldrig kan komma att omfatta annat än relativt klart begränsade områden finner lagrådet, att möjligheten enligt PBL att anta områdesbestämmelser inte kan antas komma att omfatta sådana större områden som enligt förarbetena till kungörandelagen krävs för att bestämmelser av förevarande slag skall anses utgöra föreskrifter i RF:s mening.

Lagrådet anser därför, att inte heller befogenheten för kommunerna att anta områdesbestämmelser enligt PBL i dess av bostadsutskottet i remissen förordade lydelse ger kommunerna någon normgivningsmakt i RF:s mening. Från konstitutionell synpunkt uppvisar kommunernas befogenheter i detta sammanhang så stora likheter med vad som gäller för dagens stads- och byggnadsplaneinstitut, att befogenheterna måste bedömas på samma sätt. Befogenheten för en kommun att anta områdesbestämmelser får sålunda enligt lagrådets mening konstitutionellt sett anses vara en befogenhet att fatta förvaltningsbeslut i ett enskilt fall. RF:s regler om normgivning utgör inte något hinder för riksdagen att genom lag tillägga kommunernas organ sådana befogenheter.

I lagrådets yttrande den 12 mars 1985 uttalades också viss tvekan om den konstitutionella naturen i fråga om befogenheten enligt PBL-förslaget att anta detaljplaner. I yttrandet hänvisade lagrådet i första hand till de synpunkter som lagrådet anfört i fråga om områdesbestämmelserna.

Av lagrådet anförda synpunkter har föranlett åtskilliga ändringar i propositionens regler om detaljplan i förhållande till PBL-förslaget. Bl. a. har uttömmande reglerats vad kommunen får bestämma genom detaljplan. I remissen föreslår bostadsutskottet därutöver, att i 5 kap. 2 § PBL skall tillfogas ett nytt, tredje stycke av innebörd att en detaljplan inte får omfatta ett större område än som är befogat med hänsyn till syftet med planen och genomförandetiden. Den föreslagna bestämmelsen innebär bl. a. att en fastighetsägare, vars mark ingår i pianområdet men som bedömer att ett plangenomförande på hans fastighet inte kan komma till stånd inom den antagna genomförandetiden, genom besvär över planbeslutet kan få prövat om fastigheten skall ingå i planområdet.

För en konstitutionell bedömning av rätten enligt PBL att anta detaljpla -

ner finner lagrådet i huvudsak samma förhållanden vara avgörande som när det gäller områdesbestämmelser. Detaljplaner är tveklöst bindande. Avgörande för om bestämmelser i en detaljplan skall anses utgöra föreskrifter i den mening som avses i RF är, om bestämmelserna kan anses fylla det krav på generell giltighet som gäller för föreskrifter.

I fråga om den personkrets som berörs av detaljplaner hänvisar lagrådet till vad det i det föregående anfört om områdesbestämmelser.

Lagrådet finner i likhet med bostadsutskottet, att de nu föreslagna bestämmelserna om detaljplaner har en sådan utformning att det redan rent praktiskt är ohanterligt att låta detaljplaneområden omfatta stora arealer. Föreskrifterna i det av utskottet föreslagna nya stycket i 5 kap. 2 § PBL klargör ytterligare vikten av att detaljplan inte antas för ett alltför stort område. Lagrådet anser det därutöver vara önskvärt, att det redan i de grundläggande bestämmelserna om detaljplaner i 1 kap. 3 § andra stycket PBL uttryckligen föreskrivs att en detaljplan får omfatta endast en begränsad del av kommunen. Genom ett sådant stadgande, som ansluter till motsvarande föreskrift om områdesbestämmelser i paragrafens tredje stycke, säkerställs ytterligare att detaljplan aldrig skall få omfatta ett område, som är så stort, att detaljplanens bestämmelser får anses ha en sådan generell giltighet som kännetecknar föreskrifter i den mening som avses i RF. Stadgandet bör få den lydelse som lagrådet har angett i det föregående.

Lagrådets slutsats blir således även vad gäller detaljplanerna, att de befogenheter som därvidlag tilläggs kommunerna enligt PBL med de av bostadsutskottet och lagrådet föreslagna jämkningarna inte kan anses avse normgivning. Normgivningsreglerna i RF hindrar därför inte, att kommunerna genom lag tilläggs dessa befogenheter.

Sammanfattningsvis finner lagrådet, att propositionens förslag till PBL med de av bostadsutskottet i förevarande remiss föreslagna ändringarna och de av lagrådet nu förordade jämkningarna inte står i strid med RF:s regler om normgivningen.

1 anslutning till att lagrådet i detta yttrande konstaterar, att kommunernas befogenheter att anta planer enligt det nu aktuella förslaget till PBL inte är att anse som normgivning i den mening som avses i RF, vill lagrådet förorda att terminologin i PBL överses i följande hänseende. 1 propositionens förslag till PBL finns ett flertal bestämmelser i 8 kap. i vilka det sägs, att kommunen i detaljplan eller områdesbestämmelser "föreskriver" något. Ordet "föreskriva" bör enligt lagrådets mening i lagspråket endast begagnas när det är fråga om normer. I bestämmelserna bör därför teminologin i aktuellt hänseende inte knyta an till normgivning utan till den rättsliga kategorin förvaltningsbeslut. I stället för ordet "föreskriva" bör sålunda i de ifrågavarande bestämmelserna begagnas t. ex. orden "besluta", "bestämma" eller "medge". På motsvarande sätt bör det i några sammanhang begagnade ordet "föreskrift” utbytas mot "bestämmelse".

BoU 1986/87:1 Bilaga 12 Lagrådets yttrande

460 Konstitutionsutskottets yttrande 1985/86:12 y

med anledning av det reviderade förslaget till ny plan- och bygglag (prop. 1985/86:1)

Till bostadsutskottet

Bostadsutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över en inom bostadsutskottet utarbetad lagrådsremiss med förslag till vissa ändringar i det i proposition 1985/86:1 framlagda förslaget till ny plan- och bygglag samt över lagrådets yttrande över remissen.

I ett tidigare yttrande (KU 1985/86:8 y) i ärendet förordade konstitutionsutskottet att bostadsutskottet skulle vidta sådana ändringar i det i proposition 1985/86:1 framlagda förslaget till ny plan- och bygglag som kunde undanröja den oklarhet som uppkommit rörande den föreslagna plan- och bygglagens förenlighet med regeringsformens regler om normgivningen. Det gällde då frågan om lagstiftningen kunde utformas så, att det blir klart att översiktsplanen inte kommer att utgöra ett bindande planeringsunderlag. Beträffande områdesbestämmelser och detaljplaner borde enligt konstitutionsutskottet prövas om det var möjligt att vidta preciseringar i fråga om avgränsningar av berörd personkrets.

Konstitutionsutskottet konstaterar att bostadsutskottet vidtagit ändringar i förslaget i enlighet med vad konstitutionsutskottet förordat i det tidigare nämnda yttrandet. Det ändrade förslaget har därefter granskats av lagrådet, som ansett att detta efter vidtagna förändringar inte strider mot regeringsformen.

Konstitutionsutskottet har från konstitutionella utgångspunkter inte något att erinra mot det nu föreliggande förslaget.

Stockholm den 15 april 1986

På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Wivi-Anne Cederqvist (s), Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Anita Modin (s), Sören Lekberg (s), Börje Stensson (fp), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Bengt Kindbom (c), Ulla Pettersson (s), Elisabeth Fleetwood (m) och Bo Hammar (vpk).

BoU 1986/87:1

Bilaga 13

KU 1985/86:12 y

461 Motionsyrkandenas behandling

Motion

nr

Yrkande

nr

Utskottets

motivering

s.

Utskottets

hemställan

mom.

Reservation

nr

1984/85

664 (m)

783 (m)

1097 (s)

1478 (s)

2135 (s)

2152 (c)

2217 (c)

61,64

17,19

2319 (c)

2674 (fp)

2676 (m)

88,90

42,43

2684 (m)

2707 (m)

2801 (fp)

78,96

34,47

3217 (c)

1 a

1 b

3218 (m)

3219 (fp)

1985/86

66 (ra)

13,39

1,4

67 (m)

68 (s)

75,81

33,37

69 (c)

l

99,102

50,51

66a

139,154

77,80

73,164,167

31,84,86

70 (fp)

71 (s)

72 (m)

88,90

42,43

73 (vpk)

57,59,64

11,12,19

5,6,9

9 a

9 b

8 BoU 1986/87:1 Bilaga 14

Motionsyrkandenas

behandling

462 Motion

nr

Yrkande

nr

Utskottets

motivering

s.

Utskottets

hemställan

mom.

Reservation

nr

9c

11 a

11 b

74 (c)

60,109

16,56

75 (c)

76 (fp)

77 (s)

78 (c)

79 (c)

80 (fp)

3 a

3 b

3c

3 d

3 e

3 f

3g

3 h

3 i

3 j

3 k

3 1

3 m

77,80

3 n

3 o

164,167

84,86

92 (c)

76 Bo502 (s)

29 Bo503 (s)

30 Bo504 (c)

122,123

68,69

25 Bo505 (c)

76,81

33,37

Bo506 (c)

2 Bo508 (fp)

14 Bo510 (fp)

9 Bo512 (c)

4 Bo516 (m)

15 Bo517 (m)

15 Bo518 (c)

26 Bo520 (c)

3 BoU 1986/87:1 Bilaga 14

Motionsyrkandenas

behandling

Anm. Reservationerna 1 (m) och 2 (fp) omfattar samtliga motionsyrkanden.

463 Innehåll

Sammanfattning

Propositionerna

Motionerna

Bilagor till betänkandet

Skrivelser m. m

Utskottet

1 Behovet av en ny plan-och bygglag

1.1 Inledning

1.2 Lagförslagets huvudsakliga inriktning m. m. enligt propositionen

2 Plansystemets förenlighet med regeringsformens normbegrepp

2.1 Inledning

2.2 Lagrådets yttrande över PBL-förslaget

2.3 Propositionen

2.4 Konstitutionsutskottet

2.5 Bostadsutskottets förslag till ändringar m. m

2.5.1 Översiktsplaner

2.5.2 Områdesbestämmelser

2.5.3 Detaljplaner

2.6 Sammanfattning

3 Förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen i frågor om markanvändning och bebyggelse

3.1 Inledning

3.2 Regler om expropriation

3.3 Regler om tillståndsprövning m. m

3.4 Hänsynstagande till enskilda intressen. Förenlighet med Europarådskonventionen

3.5 Omprövningsbara tillstånd. Reglerna om genomförandetid

3.5.1 Innebörden under genomförandetiden

3.5.2 Innebörden efter genomförandetiden

3.5.2.1 Planen upphävs, byggrätt inte utnyttjad

3.5.2.2 Planen upphävs, byggrätt utnyttjad ...

3.5.2.3 Planen ändras, byggrätt inte utnyttjad

3.5.2.4 Planen ändras, byggrätt utnyttjad

3.5.3 Frågan om ersättning för förlorad byggrätt

3.6 Expropriativ verkan knuten till genomförandetidens utgång

3.7 Genomförandetidens längd m. m

4 Allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse

5 Krav på byggnader m. m

5.1 Inledning

5.2 Krav på nya byggnader

5.2.1 Krav på anpassning till den omgivande miljön ...

5.2.2 Hushållning med energi och vatten

5.2.3 Krav på lämplighet, trevnad och hygien m. m. ...

5.3 Krav på befintliga byggnader 60 BoU 1986/87:1

5.3.1 Krav vid ändring av byggnader 60 Innehåll

5.3.2 Krav på bebyggelse med särskilt bevarandevärde 62

5.3.3 Krav på underhåll av byggnader 62

5.4 Krav på tillgänglighet m.m 64

5.4.1 Tillgänglighet i byggnader 64

5.4.2 Tillgänglighet till anläggningar m. m 68

5.4.3 Tillgänglighet i den yttre miljön 69

5.5 Parkering 70

5.6 Vissa övriga frågor 71

6 Översiktsplan 72

6.1 Översiktsplanens innehåll och utformning 72

6.2 Samråd vid utarbetande av översiktsplanen m.m 75

7 Detaljplan och områdesbestämmelser 76

7.1 Inledning 76

7.2 Detaljplanens innehåll och utformning avseende byggnaders användning m.m 77

7.3 Förfarandet vid antagande av detaljplan m.m 81

7.4 Tidsbegränsade områdesbestämmelser 84

8 Plangenomförande 85

8.1 Inledning 85

8.2 Gatukostnader m. m 87

8.2.1 Inledning 87

8.2.2 Kostnaderna och deras fördelning 87

8.2.3 Betalningsvillkoren 90

8.3 Samrådsskyldigheten m. m 90

8.4 Överklagande m. m 91

9 Regionplan 93

10 Bygglov, rivningslov och marklov 95

10.1 Allmänt om bygglovspliktens omfattning 95

10.2 Bygglov för byggnader 97

10.2.1 Inledning 97

10.2.2 Bygglov för statens och landstingskommunernas byggnader 97

10.2.3 Jord-och skogsbrukets ekonomibyggnader 98

10.2.4 Bygglov inom detaljplanelagt område 98

10.2.5 Särskilda bestämmelser för en- eller tvåbostadshus 99

10.2.6 Kommunala beslut om bygglovspliktens omfattning 101

10.2.6.1 Möjliga lättnader i bygglovsplikten genom kommunala beslut 101

10.2.6.2 Bygglovsplikt som kan tillkomma genom kommunala beslut 103

10.3 Bygglov för andra anläggningar än byggnader m. m 104

10.4 Förutsättningar för bygglov 105

10.5 Förhandsbesked 107

10.6 Rivningslov 109 BoU 1986/87:1

10.6.1 Åtgärder som kräver rivningslov 109 Innehåll

10.6.2 Förutsättningar för rivningslov 109

10.7 Marklov 110

10.7.1 Åtgärder som kräver marklov 110

10.7.2 Förutsättningar för marklov lil

10.8 Handläggningen av lovärenden 112

10.9 Byggnadslovgivningen i des. k. frikommunerna 114

11 Byggnadsnämnd, byggnadsarbete och tillsyn m. m 115

11.1 Byggnadsnämnd 115

11.1.1 Byggnadsnämndens uppgift 115

11.1.2 Byggnadsnämndens personal m. m 116

11.2 Byggnadsarbeten, tillsyn och kontroll 117

11.2.1 Ansvaret för byggnadsarbeten m. m 117

11.2.2 Byggnadsnämndens granskning av ritningar m. m. 118

11.2.3 Byggnadsnämndens besiktningar m. m 119

12 Påföljder och ingripanden vid överträdelser m. m 121

12.1 Inledning 121

12.2 Avgiftssystemet m. m 122

13 Statlig kontroll beträffande områden av riksintresse m.m 123

14 Överklagande 123

14.1 Inledning 123

14.2 Kommunalbesvär 124

14.3 Förvaltningsbesvär 124

14.3.1 Förslagets huvuddrag 124

14.3.2 Inverkan av den nya förvaltningslagen 125

14.3.3 Vem skall vara besvärsberättigad? 126

14.3.4 Begränsningar i besvärsrätten 126

14.3.5 Begränsningar i prövningsmöjligheterna; det kommunala planmonopolet 128

14.3.6 Övriga förvaltningsbesvärsfrågor 129

14.4 Domstolskontroll 129

15 Skyldighet att lösa mark och utge ersättning 130

15.1 Inledning 130

15.2 Kommunens m. fl. lösenskyldighet 130

15.3 Kommunens m. fl. skyldighet att utge ersättning för vissa

skador utan kvalifikationsgräns 131

15.3.1 Ersättning för skada till följd av kommunala beslut 131

15.3.2 Ersättning för skada till följd av faktiska åtgärder 132

15.4 Kommunens skyldighet att utge ersättning för vissa kvalificerade skador 132

15.4.1 Ersättningsfallen enligt propositionen 132

15.4.1.1 Ersättning vid bebyggelsereglering 132

15.4.1.2 Ersättning vid markreglering 134

15.4.2 Motionsyrkanden rörande ersättningsfallen 135

15.4.3 Kvalifikationsgränserna enligt propositionen ... 135

15.4.4 Motionsyrkanden och andra uppfattningar om BoU 1986/87:1

kvalifikationsgränserna 135 Innehåll

15.4.5 Kvalifikationsgränsernas betydelse för skadeersättningens storlek enligt propositionen 136

15.4.6 Värderingsregler m.m. enligt propositionen .... 137

15.5 Överväganden rörande ersättningsreglerna för kvalificerade skador 138

15.5.1 Ersättningsfallen 138

15.5.2 Kvalifikationsgränserna 138

15.5.3 Kopplingen mellan ersättningsfall och kvalifikationsgräns 139

15.5.4 Särskilt om byggnader som förstörts genom olyckshändelse 141

15.5.5 Betydande skada 142

15.5.5.1 Vägrat återuppförande 142

15.5.5.2 Vägrad rivning 143

15.5.6 Avsevärt försvårande av pågående markanvändning 144

15.5.6.1 Pågående markanvändning: bakgrund 144

15.5.6.2 Pågående markanvändning: tillämpningen för jordbruket 145

15.5.6.3 Pågående markanvändning: tillämpningen för jordbruket 146

15.5.6.4 Pågående markanvändning: tillämpningen förskyddsvärdabyggnader .... 147

15.5.6.5 Avsevärt försvåras: bakgrund 147

15.5.6.6 Avsevärt försvåras: tillämpningen för skogsbruket 148

15.5.6.7 Avsevärt försvåras: tillämpningen för jordbruket 151

15.5.6.8 Avsevärt försvåras: tillämpningen för skyddsvärda byggnader 151

15.5.7 Ackumulerad skada 152

15.5.8 Kvalifikationsgränsernas betydelse för skadeersättningens storlek 154

15.5.9 Värderingsregler m. m 154

15.6 Utskottets lagförslag 155

16 Domstolsprövning 156

16.1 Inledning 156

16.2 Rättegångskostnader 158

16.2.1 Rättegångskostnader i mål som väckts av sakägare 159

16.3 Regler om gatukostnadstvister m. m 161

17 Bemyndiganden 162

18 Övergångsbestämmelser 163

18.1 Ikraftträdande 163

18.2 Generalplaner m. m 163

18.3 Stadsplaner, byggnadsplaner, avstyckningsplanerm. m. . 163 BoU 1986/87:1

18.3.1 Den generella giltigheten av äldre planer 163 Innehåll

18.3.2 Genomförandetid 164

18.3.3 Inskränkt giltighet av vissa nya regler 165

18.3.4 Ersättning vid ändring av plan vars genomförandetid skall anses ha gått ut. Den s. k. garantiregeln 166

18.3.4.1 Inledning 166

18.3.4.2 Villkoren för ersättning 167

18.3.4.3 Begränsning av ersättningsbelopp .... 170

18.3.4.4 Tid för talans väckande m. m 171

18.3.5 Utskottets lagförslag 171

18.4 Regionplaner, tomtindelningar, nybyggnadsförbud, andra beslut enligt BL, särskilda krav på befintliga byggnader, påföljder m. m., gatukostnader m. m. samt pågående mål

och ärenden m. m 172

19 Sammanfattning av regler om lösenskyldighet och skadeersättning i PBL enligt utskottets förslag 172

19.1 Skyldighet att lösa mark 172

19.2 Skyldighet för kommun (i vissa fall staten) att betala full

skadeersättning 173

19.3 Skyldighet för kommun (i vissa fall staten) att betala

reducerad skadeersättning 174

20 Hemställan 175

Reservationer

1 En ny plan-och bygglag (m) 183

2 En ny plan- och bygglag (fp) 193

3 Regler om bebyggelsemiljöns utformning (vpk) 210

4 Skärpta krav för installation av direktverkande elvärme (c, vpk) ... 211

5 Byggnadsmaterial som kan orsaka allergi (vpk) 212

6 Förråd för förvaring av rotfrukter (vpk) 212

7 Minimiyta för bostadsrum m. m. (vpk) 213

8 Varsamhetsaspekten vid ombyggnad (vpk) 213

9 Tillgänglighetskravet (vpk) 214

10 Lättnader i tillgänglighetskravet (c) 215

11 Tillgänglighetskravet i samband med ombyggnad (vpk) 216

12 Tillgänglighetskravet när ombyggnad ej planeras (vpk) 217

13 Tillämpningsföreskrifter rörande nybyggnad m.m. (vpk) 218

14 Reglering av byggnaders användning för handelsändamål m. m. (c) 218

15 Samråd vid upprättande av detaljplan m. m. (vpk) 219

16 Reglerna för kallelse till samråd (vpk) 220

17 Reglerna om underrättelse om utställning (vpk) 220

18 Friytor för lek och utevistelse (vpk) 221

19 Ansökningshandlingar i bygglovsärenden (vpk) 221

20 Avgränsning av den krets som skall beredas tillfälle att yttra sig

över bygglovsansökan (vpk) 222

21 Hyresgästinflytande enligt bostadssaneringslagen (vpk) 223 468

22 Planeringsbidrag (vpk) 223 BoU 1986/87:1

23 Byggnadsnämndens granskning m. m. (vpk) 224 Innehåll

24 Byggnadsnämndens skyldighet att ingripa vid olovligt byggande (c) 224

25 Byggnadsavgift och särskild avgift som en del av sanktionssystemet

(c) 225

26 Ersättning till följd av vägrad rivning (vpk) 225

Särskilda yttranden

1 Markreservationer för vindkraftverk m. m. (c) 226

2 Samråd vid upprättande av översiktsplaner och detaljplaner (vpk) 226

3 Mångfunktionell bebyggelse (c) 227

4 Förutsättningar för rivningslov (c) 227

5 Besvärsrätt för hyresgäster (c) 228

6 Ersättningsreglerna för vissa markintrång (c) 229

Bilagor

1 Utskottets förslag till plan-och bygglag 230

2 Reservanternas (c) förslag till 10 kap. 1 §PBL 290

3 Reservantens (vpk) förslag till 2 kap. 4 §, 3 kap. 7 och 10 §§,

5 kap. 20, 25 och 27 §§, 8 kap. 2, 20, 22 och 29 §§, 14 kap. 8

och 10 §§ samt 17 kap. 21 § 291

4 Utskottets behandling av lagförslaget i vad det avviker från regeringens förslag 299

5 Konstitutionsutskottets yttrande 1985/86:8 y 301

6 Utdrag ur försvarsutskottets protokoll 1985-12-05 343

7 Socialutskottets yttrande 1985/86:1 y 344

8 Kulturutskottets yttrande 1985/86:2 y 359

9 Jordbruksutskottets yttrande 1985/86:2 y 371

10 Näringsutskottetsyttrande 1985/86:3 y 386

11 Bostadsutskottets lagrådsremiss om vissa ändringar i proposition 1985/86:1 411

12 Lagrådets yttrande 453

13 Konstitutionsutskottets yttrande 1985/86:12 y 461

14 Motionsyrkandenas behandling 462