Domstolens dom (femte avdelningen) den 13 juni 1996

I mål C-205/94, angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från Finanzgericht Baden-Württemberg (Tyskland), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan

meddelar DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden D. A. O. Edward samt domarna J.-P. Puissochet (referent), J. C. Moitinho de Almeida, L. Sevón och M. Wathelet, generaladvokat: F. G. Jacobs, justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,

med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från: Spaniens regering, genom Alberto José Navarro, generaldirektör för rättslig och institutionell samordning inom gemenskapen, och Gloria Calvo Díaz, abogado del Estado, statens rättstjänst, båda i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom Claudia Schmidt, rättstjänsten, i egenskap av ombud,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 14 mars 1996 av: svaranden i målet vid den nationella domstolen, företrädd av advokat Felix Kubier, Stuttgart, Spaniens regering, företrädd av Gloria Calvo Díaz, och kommissionen, företrädd av Claudia Schmidt,

och efter att den 30 april 1996 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Allvarlig störning på marknaden

Motiveringarna till de omtvistade förordningarna

De antagna förordningarnas proportionalitet

Rättegångskostnader

1. Genom beslut av den 6 juli 1994, som inkom till domstolen den 14 juli samma år, har Finanzgericht Baden-Württemberg med stöd av artikel 177 i EG-fördraget ställt två frågor för förhandsavgörande till domstolen, den ena angående giltigheten av kommissionens förordning (EEG) nr 2198/90 av den 27 juli 1990 om skyddsåtgärder tillämpliga på import av frysta jordgubbar och hallon samt tillfälligt konserverade jordgubbar och hallon med ursprung i Polen (EGT nr L 198, s. 53) [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå], den andra angående giltigheten av kommissionens förordning (EEG) nr 3797/90 av den 21 december 1990 angående skyddsåtgärder tillämpliga på import av vissa delvist bearbetade röda frukter med ursprung i Polen och Jugoslavien (EGT nr L 365, s. 22) [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå].

2. Dessa frågor har uppkommit i en tvist mellan Binder GmbH & Co. International (nedan kallad Binder) och Hauptzollamt Stuttgart-West angående utjämningsavgift som detta företag krävs på för import till Tyskland av frysta jordgubbar från Polen.

3. Rådets förordning (EEG) nr 426/86 av den 24 februari 1986 om den gemensamma organisationen av marknaden för bearbetade produkter av frukt och grönsaker (EGT nr L 49, s.l) har infört ett system för produktionsstöd och reglering av handeln med tredje land för att förbättra konkurrenskraften för bearbetade produkter av frukt och grönsaker från gemenskapen. Förordningen är enligt dess första artikel tillämplig på bland annat frysta frukter utan tillsats av socker.

4. I artikel 18.1 första stycket i förordningen föreskrivs följande:

5. I artikel 1 i rådets förordning (EEG) nr 521/77 av den 14 mars 1977 om tillämpningsföreskrifter för skyddsåtgärder på marknaden för bearbetade produkter av frukt och grönsaker (EGT nr L 73, s. 28), vars giltighet har bibehållits med avseende på tillämpningen av förordning nr 426/86, föreskrivs att för att bedöma om en sådan situation föreligger skall särskild hänsyn tas till

6. Bland de skyddsåtgärder som kan vidtas finns införande av ett minimiprissystem avseende import med utjämningsavgift (artikel 2.1 c första strecksatsen i förordning nr 521/77). Dessa åtgärder får vidtas endast i sådan utsträckning och under en sådan tidsrymd som anses absolut nödvändig. ... De får begränsas till att gälla produkter som importeras från eller har sitt ursprung i vissa länder, till att gälla export till vissa länder eller till att gälla vissa kvaliteter eller utföranden (artikel 2.2 i samma förordning).

7. Det är på grundval av dessa bestämmelser som kommissionen har antagit de omtvistade förordningarna.

8. I förordning nr 2198/90 fastställs ett minimipris för import, bland annat för frysta jordgubbar utan tillsats av socker med ursprung i Polen samt föreskrivs att all import av dessa produkter till ett pris som understiger minimipriset kommer att påföras en utjämningsavgift. Förordningen gällde till och med den 31 december 1990.

9. Genom förordning nr 3797/90 förlängdes giltigheten av minimiprissystemet med utjämningsavgift fram till och med den 31 mars 1991. I denna varierar emellertid det fastställda minimipriset beroende på om frukten är hel eller inte.

10. Tillämpningen av förordningen förlängdes fram till och med den 31 juli 1991 genom kommissionens förordning (EEG) nr 810/91 av den 27 mars 1991 (EGT nr L 82, s. 49) och därefter till och med den 25 september 1991 genom kommissionens förordning (EEG) nr 2152/91 av den 22 juli 1991 (EGT nr L 200, s. 16).

11. Från november 1990 till september 1991 importerade Binder fryst frukt utan tillsats av socker från Polen. Hauptzollamt Stuttgart-West blev till följd av en undersökning övertygad om att Binder inte följde de minimipriser som hade fastställts i gemenskapens föreskrifter. Den förpliktade därför Binder att betala en utjämningsavgift.

12. Binder begärde att Finanzgericht Baden-Württemberg skulle återkalla eller ogiltigförklara beslutet om uppbörd av denna avgift. Sökandebolaget har gjort gällande att förordningarna nr 2198/90 och nr 3797/90 var ogiltiga på grund av följande orsaker: för det första var marknaden inte utsatt för eller riskerade att utsättas för störningar, vilket framgår av de handlingar som bolaget ingivit i målet, för det andra var de omtvistade förordningarna inte tillräckligt motiverade, för det tredje hade skyddsåtgärderna inte vidtagits med iakttagande av proportionalitetsprincipen. Beträffande denna sistnämnda punkt har käranden i målet vid den nationella domstolen gjort gällande att det i förordning nr 2198/90 inte görs någon åtskillnad mellan olika typer av jordgubbar, att den innehåller en dold höjning av minimipriset vid import genom att den knyts till den gröna ecun och att den tidsrymd under vilken de omtvistade skyddsåtgärderna tillämpades var överdriven.

13. För att bedöma dessa argument har Finanzgericht Baden-Württemberg ställt följande frågor för förhandsavgörande till domstolen:

14. Genom dessa två frågor, som kan prövas gemensamt, önskar den nationella domstolen få reda på om förordningarna nr 2198/90 och nr 3797/90 är giltiga mot bakgrund av de olika argument som Binder har anfört vid denna. Det är lämpligt att dessa argument prövas ett i taget.

15. Binder har hävdat att gemenskapens marknad för frysta jordgubbar mot bakgrund av de kriterier som fastställs i artikel 1 i förordning nr 521/77 inte har känt av någon allvarlig störning eller risk för allvarlig störning under den aktuella tiden. Med stöd av en rapport från Zentrale Markt-und Preisberichtstelle für Erzeugnisse der Land-, Forst-und Ernährungswirtschaft GmbH (statistiska centralbyrån för pris-och marknadsundersökningar avseende jord-och skogsbruksprodukter samt livsmedel) har käranden i målet vid den nationella domstolen gjort gällande att den ökning av importen av frysta jordgubbar som ägde rum under år 1990 berodde på att produktionen inom gemenskapen inte kunde täcka behovet för den industri inom gemenskapen som bearbetar jordgubbar av sorten Senga Sengana, som knappt odlas inom gemenskapen. Binder har tillagt att de kvantiteter jordgubbar som odlades inom gemenskapen och var avsedda för bearbetning var små vid den aktuella tidpunkten, eftersom marknaden för färsk frukt inte längre var en överskottsmarknad, vilket den hade varit under de tre föregående åren. Binder har också gjort gällande att priset för dessa varor totalt sett var stabilt mellan åren 1989 och 1993 och att genomsnittspriset för frysta jordgubbar importerade från Polen var högre under åren 1990 och 1991 än under år 1989.

16. Kommissionen och den spanska regeringen har tvärtom hävdat att det förelåg en risk för allvarlig störning på marknaden vid den tidpunkt då de omtvistade förordningarna antogs. De har gjort gällande att från och med år 1989 var de polska myndigheterna inte längre i stånd att kontrollera exporten av frysta jordgubbar och därigenom säkerställa att de avtal iakttogs om självbegränsning inom detta område som gemenskapen och Polen ingått. Importen av frysta jordgubbar från Polen ökade därför kraftigt under det första halvåret 1990, vilket medförde ett kraftigt prisfall på gemenskapsmarknaden. Enligt kommissionen kan de handlingar som Binder har inkommit med, vilka endast rör en sorts jordgubbar, inte påverka den analys som avser hela marknaden för frysta jordgubbar och inte en eller annan godtyckligt vald sort.

17. Enligt fast rättspraxis (se dom av den 12 april 1984, Wünsche, 345/82, Rec. s. 1995, punkt 21, och dom av den 29 februari 1996, Frankrike och Irland mot kommissionen, C-296/93 och C-307/93, REG s. I-828, punkt 32) skall det undersökas om kommissionen har begått ett uppenbart fel vid bedömningen av den relevanta marknaden.

18. Det skall inledningsvis erinras om att Binder inte har bestritt att det avtal om självbegränsning av exporten av frysta jordgubbar som gemenskapen och Polen hade ingått för regleringsåret 1989/90 inte följts och att det inte kunnat slutas ett avtal av samma typ för regleringsåret 1990/91.

19. Det framgår vidare av den officiella statistik som kommissionen sammanställt att importen till gemenskapen av frysta jordgubbar vid slutet av första halvåret 1990 uppnådde en volym som motsvarade importen för vart och ett av de två föregående åren. Denna ökning av de importerade kvantiteterna som nästan uteslutande berodde på importen från Polen åtföljdes av en betydande sänkning — i storleksordningen 30 procent — av importpriset under samma period.

20. De uppgifter som Binder inkommit med i målet gör det inte möjligt att anse det fastställt att ökningen av importen från Polen huvudsakligen, om inte uteslutande, berodde på att produktionen inom gemenskapen inte kunde täcka det behov som bearbetningsindustrin inom gemenskapen hade. För det första verkar inte jordgubbarna odlade inom gemenskapen och de som importerades från Polen ha varit utbytbara ur bearbetarnas synvinkel. För det andra, vilket generaladvokaten har påpekat i punkt 36 i sitt förslag till avgörande, kan inte det förhållandet att produktionen inom gemenskapen var otillräcklig förklara sänkningen av importpriset som noterades under första halvåret 1990, även om detta kan förklara ökningen av importvolymen. Det är mer sannolikt att i stället vänta sig att en låg nivå på importpriset leder till att bearbetarna övergår mer och mer till de importerade produkterna.

21. Binder kan vidare inte med framgång stödja sig på utvecklingen av det pris som konstaterats efter att skyddsåtgärderna hade inletts för att hävda att villkoren för att anta dem inte var uppfyllda. Det skall för övrigt påpekas, såsom generaladvokaten har gjort i punkt 40 i sitt förslag till avgörande, att genomsnittspriset för jordgubbar som importerades från Polen i fryst form var lägre under år 1990 och 1991 än under 1989, i motsats till vad Binder har påstått.

22. Under dessa omständigheter har kommissionen inte begått ett uppenbart fel vid bedömningen genom att anse att det förelåg en risk för allvarliga störningar på gemenskapsmarknaden av ett slag som kunde äventyra målen som har fastställts i artikel 39 i EG-fördraget.

23. Binder har gjort gällande att det av motiveringarna till förordningarna varken framgår varför minimipriser infördes eller gör det möjligt att kontrollera att kommissionen tagit hänsyn till de kriterier som omnämns i artikel 1 i förordning nr 521/77.

24. Kommissionen och den spanska regeringen har hävdat att skälen till varför de omtvistade åtgärderna vidtogs och därefter bibehölls anges i övervägandena till de omtvistade förordningarna.

25. Enligt domstolens fasta rättspraxis (se bland annat den ovannämnda domen i målet Frankrike och Irland mot kommissionen, punkt 72) skall den motivering som krävs enligt artikel 190 i EG-fördraget vara anpassad efter den ifrågavarande rättsaktens slag. I motiveringen skall det på ett klart och otvetydigt sätt redogöras för det resonemang som den institution som givit upphov till rättsakten fört, på ett sådant sätt att de berörda kan få vetskap om motiveringen till de vidtagna åtgärderna och domstolen kan utöva sin prövning.

26. I detta avseende framgår det tydligt av övervägandena till de omtvistade förordningarna att kommissionen antog och bibehöll minimiprissystemet för import på grund av riskerna för störningar på marknaden, vilka medförde att de priser som avtalats med leverantörsländerna inte följdes, att de kvantiteter som importerades ökade påtagligt och att prisnivån för importerade produkter var påtagligt lägre än prisnivån för produkter från gemenskapen.

27. De omtvistade förordningarna saknar därför inte motivering.

28. Binder har i första hand hävdat att kommissionen inte har iakttagit proportionalitetsprincipen när den antog förordning nr 2198/90, eftersom den inte föreskrev olika minimipriser vid import beroende på kategorin av frysta jordgubbar, i motsats till vad kommissionen gjorde i förordning nr 3797/90.

29. Kommissionen och den spanska regeringen har svarat att gemenskapernas institutioner skall vidta skyddsåtgärder för hela marknaden och inte för en godtyckligt vald jordgubbssort. Kommissionen har tillagt att eftersom de polska myndigheterna inte var i stånd att vid den aktuella tidpunkten utfärda de exporttillstånd som gav dem möjlighet att kontrollera kvaliteten på de importerade frysta jordgubbarna, var det omöjligt göra en sådan åtskillnad. Detta skulle annars ha gjorts om de polska myndigheterna hade upprättat ett system för kontroll som hade gjort det möjligt att göra en sådan åtskillnad.

30. Det framgår av de handlingar som har ingivits i målet att innan de omtvistade skyddsåtgärderna började gälla, var de polska myndigheterna skyldiga att se till att deras exportörer följde det genomsnittspris för export som hade avtalats för varje regleringsår och som fastställts för samtliga kategorier av frysta jordgubbar, utan hänsyn till kvalitet. Det framgår också att de polska myndigheterna ända fram till januari 1991 inte var i stånd att garantera en effektiv och enhetlig kontroll av de exporterade jordgubbarnas kvalitet, bland annat genom utfärdandet av exporttillstånd, så att fram till detta datum var inte tullmyndigheterna inom gemenskapen i stånd att garantera en effektiv och enhetlig kontroll av minimipriserna med hänsyn till de importerade jordgubbarnas kvalitet. Under dessa omständigheter kunde kommissionen — utan att åsidosätta proportionalitetsprincipen — besluta att införa ett minimipris för import som inte var avhängigt av de importerade jordgubbarnas kvalitet utan endast av sättet för deras bearbetning.

31. Binder har i andra hand hävdat att minimipriserna var angivna i ecu och omräknades till nationella valutor enligt en jordbruksomräkningskurs som fastställts i artikel 2 i rådets förordning (EEG) nr 1676/85 av den 11 juni 1985 om beräkningsenhetens värde och de omräkningskurser som skall tillämpas i den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT nr L 164, s. l)[vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå]. Käranden i målet vid den nationella domstolen har hävdat att tillämpningen av dessa omräkningskurser har lett till att minimipriserna vid import, angivna i nationell valuta, har höjts på ett godtyckligt sätt i förhållande till vad de skulle ha varit om omräkningen skett enligt den ungefärliga kurs som fastställts för inhemsk valuta i förhållande till ecun.

32. Kommissionen har för det första gjort gällande att det följer av artikel 1 jämförd med artikel 2 i förordning nr 1676/85 att jordbruksomräkningskurserna skall tilllämpas. Den har vidare gjort gällande att detta beräkningssätt, som faktiskt har lett till en höjning av importpriserna i storleksordningen 13 till 14 procent, var motiverat på grund av nödvändigheten att justera importpriserna som inte hade ändrats på två år inom ramen för självbegränsningsavtalen som ingåtts mellan gemenskapen och Polen.

33. Det skall i detta hänseende påpekas att enligt artikel 2.1 b i förordning nr 1676/85 omräknas de belopp som angivits i ecu till en medlemsstats valuta med hjälp av jordbruksomräkningskurser vad beträffar rättsakter inom den gemensamma jordbrukspolitiken, bland andra rättsakter som direkt eller indirekt grundas på artikel 43 i EEG-fördraget (se artikel 1.2 a i samma förordning). Följaktligen skall de i den omtvistade förordningen fastställda minimipriserna vid import anges i den importerande medlemsstatens valuta med hjälp av jordbruksomräkningskurserna.

34. Med hänsyn till de genomsnittspriser som godtagits i självbegränsningsavtalen för de tidigare regleringsåren (845 ecu/ton för regleringsåret 1986/87, 860 ecu/ton för regleringsåret 1987/88 och 880 ecu/ton för regleringsåren 1988/89 och 1989/90) och de omtvistade åtgärdernas skyddande karaktär, kan det inte anses styrkt att det belopp om 88 ecu/100 kg som fastställts för frysta jordgubbar utan tillsats av socker i förordning nr 2198/90, och inte heller det belopp om 92 ecu/100 kg som fastställts i förordning nr 3797/90, överskred den nivå som var nödvändig för att skyddsåtgärderna skulle vara effektiva, vilket krävs enligt domstolens rättspraxis (se dom av den 11 februari 1988, National Dried Fruit Trade Association, 77/86, Rec. s. 757, punkt 22).

35. Binder har för det tredje angivit att tidsrymden för skyddsåtgärderna var överdriven. Enligt Binder hade importpriserna varit högre än priset på gemenskapsmarknaden alltsedan slutet av år 1990, varför skyddsåtgärderna borde ha upphört från och med den 1 januari 1991.

36. Kommissionen och den spanska regeringen har gjort gällande att trots att det är riktigt att importpriserna var högre än priset på gemenskapsmarknaden, fanns riskerna för störningar på marknaden kvar ända till slutet av år 1991, eftersom villkoren för produktion och export från tredje land inte hade förändrats. Kommissionen har särskilt påpekat att inget avtal slöts med exportländernas myndigheter under denna period.

37. Käranden i målet vid den nationella domstolen har endast ifrågasatt varför de omtvistade åtgärderna behölls efter utgången av år 1990. Denne har i sin argumentation inte ifrågasatt förordning nr 2198/90, som efter denna tidpunkt inte gällde längre. Under hela giltighetstiden för förordning nr 3797/90, som förlängdes i två omgångar, ändrades inte villkoren på gemenskapsmarknaden och i synnerhet inte importvillkoren för frysta jordgubbar från tredje land på något påtagligt sätt. Gemenskapernas institutioner hade fortfarande inte lyckats sluta några avtal med tredje länder vad beträffar villkoren för import av dessa varor till gemenskapen. Av de handlingar som har ingivits i målet framgår dessutom att ökningen av importen från Polen fortsatte under hela den omtvistade perioden och att priset på dessa varor förblev klart lägre än priset på gemenskapens varor. Under dessa omständigheter kan tidsrymden för skyddsåtgärderna inte anses som överdriven.

38. Det kan därför konstateras att prövningen av frågorna för förhandsavgörande inte har givit upphov till något som påverkar giltigheten av vare sig förordning nr 2198/90 eller förordning nr 3797/90.

39. De kostnader som har förorsakats den spanska regeringen samt Europeiska gemenskapernas kommission, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (femte avdelningen) angående de frågor som genom beslut av den 6 juli 1994 förts vidare av Finanzgericht Baden-Württemberg — följande dom:

1 Rättcgingssprik: tyska.