Förslag till avgörande av generaladvokat
1. I detta mål har High Court of Justice, Queen's Bench Division, begärt ett förhandsavgörande av domstolen beträffande tolkningen och giltigheten av artikel 1.2 och artikel 2 i rådets förordning (EEG) nr 2055/93 av den 19 juli 1993 om tilldelning av en särskild referenskvantitet till vissa producenter av mjölk och mjölkprodukter. I dessa bestämmelser definieras kriterierna för fördelning av denna kvantitet mellan den överlåtande parten och den övertagande parten i händelse av partiell överlåtelse av ett jordbruksföretag.
Tillämpliga bestämmelser
2. Jag skall först erinra om att det för att lösa problemet med överproduktion av mjölk genom rådets förordning (EEG) nr 1078/77 av den 17 maj 1977 infördes ett bidragssystem för avstående från saluförande av mjölk och mjölkprodukter och för omställning av mjölkkobesättningar. Till följd av en bestående obalans mellan utbud och efterfrågan inom mjölksektorn infördes genom artikel 5c i förordning (EEG) nr 804/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter, i ändrad lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 856/84 av den 31 mars 1984 en tilläggsavgift på mjölkproduktion. I denna bestämmelse föreskrivs att producenterna skall tilldelas en referenskvantitet, som beräknas på grundval av produktionen under en bestämd period (referensperiod). En tillläggsavgift skall betalas för de kvantiteter mjölk som överstiger denna kvantitet.
3. Med beaktande av domarna i målen Mulder och Von Deetzen ändrade rådet förordning nr 857/84 genom förordning (EEG) nr 764/89 av den 20 mars 1989, genom att tillägga en artikel 3a, som reglerar tilldelningen av en särskild referenskvantitet (SLOM 1). Denna kvantitet uppgick till 60 procent av den kvantitet mjölk som producenten levererat eller sålt under tolvmånadersperioden före den månad då ansökan om bidrag för avstående från saluförande eller för omställning ingavs. Denna bestämmelse förklarades ogiltig av domstolen till den del den begränsade den särskilda referenskvantiteten till 60 procent.
4. Det skall härefter erinras om de bestämmelser i vilka definieras kriterier för fastställelse av referenskvantiteter i händelse av överföring eller överlåtelse av mark som används för mjölkproduktion.
5. De bestämmelser som jag nu har erinrat om rör fastställelsen av referenskvantiteter i allmänhet i händelse av överlåtelse av jordbruksföretag och inte specifikt det särfall då denna överlåtelse inträffar under perioden för avstående från saluförande. Det senare fallet reglerades av artikel 3a.2 tredje stycket i förordning nr 857/84. På grundval av denna hade den part som övertog ett jordbruksföretag som tillhörde en SLOM-producent rätt till en SLOM 1-kvot enbart om han hade förvärvat rätten till det ursprungliga bidraget för avstående från saluförande. Ett sådant krav ledde emellertid till att det blev omöjligt för den part som övertog en del av ett jordbruksföretag att erhålla en särskild referenskvantitet, eftersom den part som övertog en del inte förvärvade någon rätt till bidrag enligt artikel 6.2 i förordning nr 1078/77.
6. Som en följd av domen i målet Twijnstra antog rådet den ovannämnda förordning nr 2055/93 (nedan kallad förordningen), som detta mål gäller, genom vilken rådet ändrade kriterierna för tilldelning och fördelning av särskilda referenskvantiteter (SLOM 3).
Bakgrund och tolkningsfrågor
7. Kärandena i målet vid den nationella domstolen är kreatursuppfödare som har köpt (Benjamin Lay) respektive arrenderat (Donald och David Gage) mindre delar av jordbruksföretag med blandad produktion, vilka i sin helhet omfattades av ett åtagande att avstå från saluförande av mjölk. Vid den tidpunkt då kärandena tog över från de ursprungliga ägarna, gjorde de gentemot Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (nedan kallat ministeriet) ett motsvarande åtagande för den del av jordbruksföretaget som det här är fråga om, utan att som motprestation erhålla något bidrag för avstående från saluförande.
8. Eftersom High Court of Justice, Queen's Bench Division, ansåg att det för lösningen av tvisten vid den nationella domstolen var nödvändigt att fastställa den exakta betydelsen av uttrycket grovfoderareal som förekommer i förordningen, ställde den nationella domstolen EG-domstolen följande tre frågor:
9. Trots att de tillämpliga bestämmelserna är något invecklade förefaller den sakfråga som EG-domstolen skall besvara relativt enkel. De frågor som har ställts av den nationella domstolen avser nämligen att fastställa om uttrycket grovfoderareal betecknar sådana arealer i ett jordbruksföretag som den överlåtande parten faktiskt använde för mjölkproduktion eller om det avser jordbruksföretagets totala areal (den första frågan). I det senare fallet ombeds domstolen att uttala sig om giltigheten av bestämmelserna i fråga, med utgångspunkt i ett åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar, proportionalitetsprincipen och principen om skydd för äganderätten (den andra frågan). Om domstolen skulle komma fram till att bestämmelserna i fråga är giltiga och att de särskilda referens kvantiteterna inte nödvändigtvis måste fastställas i förhållande till de arealer som faktiskt användes för mjölkproduktion, frågar den nationella domstolen slutligen om medlemsstaterna, på grundval av de nämnda bestämmelserna, har befogenhet att fördela referenskvantiteten endast i förhållande till storleken av den areal som har överlåtits (den tredje frågan).
Tolkningen av artikel 1.2 och artikel 2 i förordningen (den första och den tredje frågan)
10. I de två bestämmelser som har begärts tolkade föreskrivs att fördelning (artikel 1.2 i förordningen) och tilldelning (artikel 2 i förordningen) av den särskilda referenskvantiteten sker i förhållande till den grovfoderareal som avses i artikel 1.1 di förordning (EEG) nr 1391/78. Enligt denna bestämmelse i kommissionens förordning (EEG) nr 1391/78 av den 23 juni 1978 förstås med grovfoderareal den totala areal som brukas av en producent i den bemärkelse som avses i artikel 5 a i förordning (EEG) nr 1078/77. Begreppet producent definieras i sin tur i den sistnämnda bestämmelsen som en jordbrukare ... vars företag är beläget inom gemenskapens territorium och som föder upp nötkreatur.
11. Uppfattningen att den faktiska användningen av marken är relevant förefaller dessutom förstärkas av den omständigheten att artikel 1.2 i förordningen uttryckligen hänvisar till grovfoderareal ... som överlåtits enligt bestämmelserna i artikel 7 i förordning (EEG) nr 3950/92. På grundval av denna sistnämnda bestämmelse skall jag erinra om att [r]eferenskvantiteter som finns disponibla i ett företag skall i händelse av överlåtelse genom försäljning, utarrendering eller arv överföras tillsammans med företaget till de producenter som tar över företaget i enlighet med närmare bestämmelser som medlemsstaterna skall fastställa med hänsyn till de arealer som används för mjölkproduktion eller andra objektiva kriterier och, i förekommande fall, eventuella avtal mellan parterna....
12. Till detta kommer att de omtvistade bestämmelserna, vilket framgår av femte och åttonde övervägandet i förordningen, antogs för att följa de principer som fastslagits i domen i målet Twijnstra avseende fördelning av referenskvantiteter mellan SLOM-producenter. I den domen konstaterade domstolen att hela systemet med referenskvantiteter grundas på den allmänna princip som fastslås i artikel 7 i förordning nr 857/84 och i artikel 5 i kommissionens förordning nr 1371/84 av den 16 maj 1984 om tillämpningsföreskrifter för den tilläggsavgift som avses i artikel 5c i förordning (EEG) nr 804/68 (EGT L 132, s. 11, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå), enligt vilken referenskvantiteten i händelse av partiellt övertagande av jordbruksföretag tilldelas den övertagande parten i proportion till andelen överlåten mark. Det framgår inte av motiven till förordningen i fråga att gemenskapslagstiftaren skulle ha avsett att avvika från denna allmänna princip.
13. Jag vill tillägga att det är minst sagt underligt att institutionerna, med utgångspunkt i att domstolen i domen i målet Twijnstra förklarade att fördelningen av en särskild referenskvantitet mellan den överlåtande och den övertagande parten skall ske i proportion till den mark som har behållits och till den areal som har överlåtits (punkt 27), hävdar att, när det är fråga om SLOM-kvantiteter, principen i fördelningen enbart står i proportion till storleken på den areal som har överlåtits och inte, såsom föreskrivs i artikel 7 i förordning nr 3950/92 och i artikel 7 i förordning nr 1546/88, till de arealer som används för mjölkproduktion.
14. Av vad som ovan har anförts följer att den uppfattning som såväl Förenade kungarikets regering som de intervenerande institutionerna företräder, nämligen att olika system skulle gälla för fördelning av SLOM-kvantiteter respektive av andra kvantiteter, inte bekräftas av domen i målet Twijnstra. Denna uppfattning förefaller för övrigt inte heller motsägas av de särskilda bestämmelserna i regelsystemet på området, eftersom det i detta syfte förvisso inte är tillräckligt att åberopa att det används uttryck som delvis är olika (grovfoderareal i stället för arealer som används för mjölkproduktion) men som egentligen med rätta kan anses ha samma betydelse.
15. Det återstår att bedöma om den här föreslagna tolkningen, såsom Förenade kungarikets regering hävdar, riskerar att bli omöjlig att tillämpa och således kommer att omöjliggöra all kontroll över den faktiska användningen av mark vid tidpunkten för tilldelningen av bidrag för avstående från saluförande. Med hänsyn till att förordning nr 1078/77, för att bidrag skall beviljas, inte kräver information som gör det möjligt att sluta sig till vilken del av jordbruksföretaget som används till mjölkproduktion, kan myndigheterna med rätta hävda att de inte förfogar över de nödvändiga uppgifterna, som i det förevarande fallet härrör från år 1980.
16. En sådan möjlighet kan enligt min mening härledas antingen från de allmänna bestämmelserna på området, som uttryckligen föreskriver att medlemsstaterna har befogenhet att fastställa andra kriterier, eller från de bestämmelser som är av betydelse i det förevarande fallet. Artikel 1.2 i förordningen hänvisar nämligen, som jag redan har påpekat, till artikel 7 i förordning nr 3950/92, och i artikel 2 i förordningen föreskrivs uttryckligen att en särskild referenskvantitet skall fastställas av medlemsstaten i enlighet med objektiva kriterier. Det är naturligtvis nödvändigt att dessa kriterier uppfyller de villkor som uppställs i domstolens rättspraxis, det vill säga att det är fråga om kriterier som kan kontrolleras objektivt, som fastställts på allmänt sätt och på förhand, som är oberoende av de berörda näringsidkarnas vilja och som är anknutna till jordbruksföretaget i fråga eller den jordbruksverksamhet som bedrivs inom detta.
17. Jag anser slutligen att en bokstavlig och systematisk analys av de bestämmelser som det här är fråga om rimligen kan leda till slutsatsen att en särskild referenskvantitet, i händelse av partiell överlåtelse av ett jordbruksföretag som omfattas av en skyldighet att avstå från saluförande, skall fördelas i proportion till de arealer som faktiskt används för mjölkproduktion, varvid med detta uttryck, såsom det har förtydligats i rättspraxis, skall förstås samtliga arealer i de jordbruksföretag som direkt eller indirekt bidrar till mjölkproduktionen.
Giltigheten av artikel 1.2 och artikel 2 i förordningen (den andra frågan)
18. De slutsatser som jag har kommit fram till avseende tolkningen av de omtvistade bestämmelserna gör det överflödigt att pröva om de eventuellt är ogiltiga på grund av åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar, proportionalitetsprincipen och principen om skydd för äganderätten. Jag kommer således att behandla denna fråga mycket kortfattat.
19. På denna punkt skall det erinras om att domstolen i domen i målet Twijnstra (och således vad beträffar SLOM-producenter) uttryckligen har fastslagit att den övertagande parten med rätta kan förvänta sig, såsom de producenter som avses i domarna i målen Mulder och Von Deetzen, att åter kunna använda den mark som har övertagits för mjölkproduktion, när väl perioden för avstående från saluförande är slut. Att utesluta den övertagande parten från denna möjlighet skulle leda till ett åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar.
20. Jag vill således först påpeka att de berörda institutionerna och Förenade kungarikets regering förefaller ha en mycket begränsad syn på principen om skydd för berättigade förväntningar. Den omständigheten, att kriteriet för fördelning i proportion till de arealer som används för mjölkproduktion skulle ha trätt i kraft först efter den tidpunkt då kärandena tog över en del av jordbruksföretaget i fråga, är ingalunda avgörande. Det är i det avseendet tillräckligt att erinra om att själva kvotsystemet inte trädde i kraft förrän senare, vilket, om det nu skulle vara nödvändigt, visar att en ändring eller ett införande av en ny bestämmelse förvisso inte i sig kan innebära att det blir omöjligt att åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar för att kunna återuppta mjölkproduktionen. Vidare har visserligen gemenskapslagstiftaren ett stort utrymme för skönsmässig bedömning inom området, men detta utrymme kan under inga omständigheter utnyttjas på sådant sätt att en sådan grundläggande princip i gemenskapens rättsordning som principen om skydd för berättigade förväntningar åsidosätts.
21. Sammanfattningsvis skall det enligt min mening fastslås att bestämmelserna i fråga strider mot principen om skydd för berättigade förväntningar, om de tolkas så att de alltid och under alla omständigheter förpliktar medlemsstaterna att fördela den tillgängliga referenskvantiteten mellan den överlåtande och den övertagande parten i proportion till den areal som behållits respektive överlåtits, även när det har visats hur de överlåtna arealerna faktiskt används. Denna slutsats gör det överflödigt att pröva de andra grunder för ogiltighet som kärandena i målet vid den nationella domstolen har åberopat.
Förslag till avgörande
22. Med hänsyn till det ovan anförda föreslår jag att domstolen lämnar följande svar till den nationella domstolen:
1 Originalspråk: italienska.
2 EGT L 187, 1993, s. 8.
3 EGT L 131, 1977, s. 1.
4 EGT L 148, 1968, s. 13.
5 EGT L 90, 1984, s. 10.
6 EGT L 90, 1984, s. 13.
7 Domar av den 28 april 1988 i mål 120/86, Mulder (Rec. 1988, s. 2321), och i mâl 170/86, Von Deetzen (Rec. 1988, s. 2355).
8 Denna förkortning kommer av det nederländska uttrycket slachtoffers omschakeling, vilket bokstavligen betyder offer för omställning.
9 EGT L 84, 1989, s. 2.
10 Domar av den 11 december 1990 i mål C-189/89, Spagl (Rec. 1990, s. I-4539) och i mil C-217/89, Pastätter (Rec. 1990, s. I-4585).
11 EGT L 150, 1991, s. 35.
12 EGT L 405, 1992, s. 1.
13 Min kursivering. I denna bestämmelse upprepas och preciseras artikel 7 i förordning nr 857/84.
14 EGT L 139, 1988, s. 12 [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå]. Denna förordning har upphävt och ersatt kommissionens förordning (EEG) nr 1371/84 av den 16 maj 1984 om tillämpningsföreskrifter för den tillläggsavgift som avses i artikel 5c i förordning (EEG) nr 804/68 (EGT L 132, 1984, s. 11; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå), vilken, till den del som här är intressant, innehåller bestämmelser som motsvarar artikel 5.
15 Min kursivering. Förordning nr 1546/88 hade i sin tur upphävts genom kommissionens förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993 (EGT L 57, 1993, s. 12) men har delvis fortsatt att vara i kraft med stöd av artikel 9.
16 Dom av den 19 maj 1993 i mål C-81/91 (Rec. 1993, s. I-2455), punkt 29.
17 EGT L 167, 1978, s. 45.
18 I motsats till kärandena anser jag inte att användningen av förledet grovfodcr-i bestämmelsen i fråga är avgörande. Även om det medges att användningen av ett förled som betecknar vegetabiliska produkter som används som krca-tursföda är synnerligen utmärkande, särskilt med tanke på det sammanhang där det förekommer, kvarstår det faktum att hänvisningen till grovfoderareal i bestämmelserna i fråga gör det nödvändigt att analysera den definition som ges i artikel 1.1 d i förordning nr 1391/78.
19 På denna punkt anser jag mig inte kunna stödja den uppfattning som har framförts under förfarandet, enligt vilken det i vilket fall som helst är uteslutet att bestämmelsen i fråga enbart avser de arealer som används för mjölkproduktion, eftersom en producent enligt artikel 5 i förordning nr 1078/77 är den som föder upp nötkreatur och inte mer specifikt mjölkkor. Det bidragssystem som införts genom förordning nr 1078/77 är tillämpligt på såväl jordbrukare som avstår från att saluföra mjölk och mjölkprodukter som på dem som ställer om mjölkkobesättningar till köttproduktion. Det förefaller således berättigat att använda en mer allmän term än termen mjölkkor eftersom det är nödvändigt att definiera ett enhetligt produccntbcgrcpp som är användbart i båda fallen.
20 Enligt denna förordning är producenten den som säljer eller levererar mjölk och inte den som föder upp nötkreatur. Det är i vilket fall som helst inte överflödigt att tillägga att domstolen även på senare tid har upprepat att definitionerna av [jordbruks]företag och producent i förordning nr 857/84 avser samtliga produktionsenheter som drivs av producenten i syfte att producera mjölk (dom av den 23 januari 1997 i mål C-463/93, Katholische Kirchengemeinde St Martinus Elten, REG 1997, s. I-255, i synnerhet punkt 17).
21 Domen i det i fotnot 15 ovannämnda målet, punkt 25.
22 Jag erinrar om att dessa bestämmelser har ersatt artikel 7 i förordning nr 857/84 respektive artikel 5 i förordning nr 1371/84, det vill säga de bestämmelser som domstolen grundade sig på i domen i målet Twijnstra för att komma till slutsatsen att fördelningen, enligt den allmänna principen i dessa bestämmelser, skall ske i proportion till den areal som har överlåtits.
23 Det är nämligen helt uppenbart att när all mark används för mjölkproduktion motsvarar relationen mellan den referenskvantitet som överlåtits och den totala kvantiteten förhållandet mellan den areal som överlåtits och jordbruksföretagets totala areal.
24 Det är emellertid just genom att grunda sig på att de här relevanta bestämmelserna använder uttrycket grovfodcr-arcal, medan det i artikel 7 i förordning nr 3950/92 hänvisas till arealer som används för mjölkproduktion, som rådet och kommissionen samt Förenade kungarikets regering hävdar att det är fråga om olika system.
25 Se domen i målet Twijnstra, nämnd i fotnot 15, punkt 25, samt mer allmänt dom av den 6 december 1991 i mål C-121/90, Posthumus (Ree. 1991, s. I -5833), där domstolen fastslog att fördelning skall göras i strikt proportion till storleken av de arealer i det aktuella jordbruksföretaget som används för mjölkproduktion (punkt 9, min kursivering).
26 På denna punkt har institutionerna i fråga i verkligheten begränsat sig till att påstå, dock utan att ge tillräcklig förklaring, att det skulle vara fråga om en tolkning som stämde överens med den allmänna systematiken i det system som gemenskapslagstiftaren infört och att denne medvetet skulle na gjort systemet för särskilda rcfcrcnskvantitctcr olikt systemet för vanliga kvantiteter.
27 Förenade kungarikets regering medger emellertid att man förfogar över dessa uppgifter avseende Benjamin Lays jordbruksföretag just eftersom ägaren till detta jordbruksföretag, frivilligt, hade bifogat dem till sin begäran om beviljande av bidrag för avstående från saluförande.
28 Domen i målet Posthumus, ovannämnd i fotnot 24, punkt 14. Det behöver knappast påpekas att det sistnämnda kriteriet lägger tonvikten just på markens produktionsändamål, så att det mycket väl kan anses att medlemsstaterna i vilket fall som helst inte kan, åtminstone inte helt, underlåta att beakta den del av arealen som används för mjölkproduktion.
29 Se i det avseendet dom av den 17 december 1992 i mål C-79/91, Knüfcr (Rec. 1992, s. I-6895), punkt 13.
30 Domen i målet Twijnstra, ovannämnd i fotnot 15, punkt 23, min kursivering.
31 Se punkterna 12 och 13 ovan.
32 Se punkt 14 ovan.
33 I det avseendet vill jag tillägga att det enligt min mening inte förefaller möjligt att a priori utesluta att tillämpningen av andra fördelningskriterier för SLOM-producenter skulle visa sig vara omotiverat diskriminerande för dem. Även om nämligen principen om ickc-diskrimincring mellan producenter och konsumenter, såsom den fastslagits i artikel 40.3 andra stycket i fördraget, kräver att likartade situationer inte skall behandlas på olika sätt, med mindre denna skillnad skulle rättfärdigas av objektiva skäl, vilket domstolen har upprepat vid flera tillfällen, (se i det avseendet senast dom av den 15 april 1997 i mål C-22/94, The Irish Farmers Association, REG 1997, s. I-1809), är det rimligt att anta att den subjektiva skillnad som parterna har insisterat på inte är tillräcklig för att rättfärdiga olika behandling av SLOMproduccntcr respektive andra producenter.