Förslag till avgörande av generaladvokat
I — Tolkningsfrågorna samt tillämpliga bestämmelser och bakgrund
1. I detta mål har High Court of Justice i Nordirland, Queen's Bench Division, (nedan kallad High Court) ställt fem tolkningsfrågor med anledning av en tvist den har att avgöra mellan å ena sidan två producentorganisationer i Nordirland — Northern Ireland Fish Producers' Organisation (och de fiskare som är medlemmar i denna) och Northern Ireland Fishermens' Federation — och å andra sidan Department of Agriculture for Northern Ireland.
2. Innan High Courts tolkningsfrågor studeras är det lämpligt att återge innehållet i gcmcnskapsrcgleringen av utnyttjandet av fiskeresurserna och de bakomliggande omständigheterna i målet vid den nationella domstolen.
3. I fördragets systematik omfattas fisket av den gemensamma jordbrukspolitiken. Utformningen och genomförandet av den gemensamma organisationen av marknaden för produkter inom denna sektor har, som bekant, i viss mening lämnats därhän till dess övergångsperioden löpt ut. Detta förklaras av vissa viktiga praktiska aspekter på fiskeriverksamheten samtidigt som det funnits traditioner och mycket starka och vitt skilda intressen i olika medlemsstater — såväl i fråga om historiska fiskerättigheter i territorialvattnen som andra maktbefogenheter för kuststater som reglerades genom den internationella havsrätten — vilka kunde ge upphov till komplicerade problem både på gemenskapsnivå och internationell nivå.
4. I fråga om den särskilt dominerande verksamheten havsfiske, genomfördes den gemensamma organisationen av marknaden (nedan kallad GOM) första gången vid en tidpunkt som präglades av en allvarlig sektoriell ekonomisk kris. Den tekniska konkurrenskraften hos den europeiska fiskeindustrin hade minskat till följd av en ökad global konkurrens, och dessutom hade fångsterna minskat till följd av ett intensivt utnyttjande av fiskeresurserna, vilket varit möjligt genom att omfattande investeringar gjorts i ett ekonomiskt fördelaktigt klimat under en tioårsperiod från år 1958 till år 1968.
5. Det har inrättats ett marknadsföringssystem genom vilket stabiliteten i priserna på basprodukter för de kustbefolkningar som är beroende av fisket skall förenas med den ökade liberalisering av handelsutbytet som de moderna handelsstrukturerna och de industriella strukturerna inom sektorn (GOM av fiskeprodukter) kräver.
6. Just som gemenskapen höll på att definiera de interna bestämmelserna för havsfisket ändrades det internationella rättsliga sammanhanget fullständigt genom att Island (år 1975) och andra tredje länder med stora fiskezoner i Nordsjön och Nordatlanten (som Norge och Kanada år 1977) utsträckte sina respektive exklusiva ekonomiska zoner till 200 sjömil.
7. Genom den ovannämnda Haagresolutionen fastslog rådet i november 1976 ett antal principiella riktlinjer för den framtida utvecklingen av den gemensamma fiskeripolitiken. Resolutionen har inte publicerats i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Rådet har förklarat detta med att det vid tiden för antagandet av resolutionen föreföll olämpligt att publicera vissa av dess bilagor, eftersom de innehöll sckretessbelagda uppgifter rörande rådets direktiv till kommissionen beträffande framtida förhandlingar mellan gemenskapen och tredje länder respektive internationella organisationer.
8. Haagpreferensen föreskrev, som svar på tredje länders utvidgning av sina exklusiva fiskezoner till 200 sjömil från kusten, att medlemsstaterna från och med den 1 januari 1977 — som en gemensam och samordnad åtgärd — också skulle utvidga sina respektive fiskezoner (vars tidigare gräns gick 12 sjömil från kusten) till 200 sjömil från sina kuster vid Nordsjön och Nordatlanten.
9. Haagresolutionen kompletterades med åtta bilagor. Endast den första offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, vilket för övrigt skedde mer än fyra år efter det att den antogs (fastän den redan hade publicerats i 1976 års upplaga av International Legal Materials).
10. Bilaga VII nämns i förbigående i rådets förklaring av den 30 maj 1980 om den gemensamma fiskeripolitiken, där rådet tillkännagav riktlinjerna — i den mån det är relevant i detta fall bland annat för en skälig fördelning av fångsterna — och de beslut som skulle antas före den 1 januari 1981, för att säkerställa genomförandet av en allmän gemensam politik inom fiskerinäringen.
11. I kommissionens beslut riktat till rådet, av den 12 juni 1980 (nedan kallat 1980 års beslut), som innehöll ett förslag till 1980 års kvoter som rådet hade uttryckt önskemål om i den ovannämnda deklarationen, föreslog kommissionen för första gången att kvantitativa parametrar skulle fastställas för beräkningen av Haagpreferensen.
12. Vad särskilt avser de två fiskbestånd som berörs av målet vid den nationella domstolen, omsätts parametrarna konkret i följande volymer: för Irland 6954 ton torsk årligen och 7196 ton vitling årligen, för Förenade kungariket 1223 ton torsk årligen och 2334 ton vitling årligen.
13. Bilaga VII nämndes ännu en gång uttryckligen, nämligen i sjätte övervägandet till förordning (EEG) nr 170/83 (nedan kallad förordning nr 170/83). Antagandet av denna förordning markerade kulmen på gemenskapens ansträngningar att skapa en gemensam fiskeripolitik, även om denna trädde i kraft efter det att tidsfristen som fastställts till den 1 januari 1981 hade löpt ut (se ovan punkt 10).
14. I enlighet med artikel 3 skulle de begränsningar av utnyttjandet av resurserna som kunde visa sig nödvändiga uppnås genom ett system där det mot bakgrund av tillgänglig vetenskaplig bevisning årligen fastställdes: i) högsta tillåtna fångstmängder (nedan kallade TAC) för varje bestånd eller grupp av bestånd och ii) de andelar som är disponibla för gemenskapen enligt överenskommelser med tredje stater.
15. Det var just i det uttalade syftet att tillhandahålla ett tolkningshjälpmedel för begreppet relativt stabilt fiske som rådet fastslog följande i ingressen till förordning nr 170/83:
16. Enligt artikel 5 i förordning nr 170/83 fick medlemsstaterna, efter att ha underrättat kommissionen, byta alla eller delar av sina kvoter avseende ett visst fiskbestånd eller en grupp fiskbestånd.
17. I rådets förordning (EEG) nr 172/83 av samma datum fastställdes TAC för fiskbestånd och grupper av bestånd i medlemsstaternas fiskezoner, inklusive för torsk och vitling, och för den andel därav som var disponibel för gemenskapen år 1982.
18. Systemet med fördelningstal innebar närmare bestämt att olika medlemsstater tilldelades absoluta fångstmängder angivna i ton, vilka motsvarade andelar i procent av gemenskapens andel av TAC.
19. De fördelningstal som infördes genom förordning nr 172/83 — vars giltighet och tillämplighet inte bestritts i målet i den nationella domstolen — har inte varit föremål för ändring under de därpå följande åren.
20. Gemenskapssystemet (som beskrivits ovan) för bevarande och förvaltning av fiskeresurserna, som inrättats genom ovannämnda förordning nr 170/83, har — med vissa ändringar (som för övrigt är irrelevanta för detta förslag till avgörande) och som syftar till att förbättra och utvidga redan gällande bevarandeåtgärder till följd av att vissa bestånd oupphörligt minskar, både i gemenskapens vatten och utanför dessa — återgivits i förordning nr 3760/92, genom vilken det gemenskapssystem för fiske och vattenbruk inrättats som nu är i kraft.
21. Det följer av beslutet om hänskjutande att TAC för torsk och vitling för perioden fram till år 1989 hade fastställts till en tillräckligt hög nivå för att tillförsäkra Irland och Förenade kungariket kvoter (beräknade på grundval av fördelningstalet) som inte var mindre än motsvarande kvoter enligt Haagpreferensen.
22. Dessa förhållanden ändrades — för torsk och vitling — från och med år 1990 respektive år 1991. De två medlemsstaterna åberopade följaktligen varje år mekanismen i Haagpreferensen, vilken för övrigt tillämpades i den ändrade version som följde av 1988 års politiska kompromiss.
23. Det följer även av beslutet om hänskjutande att — medan den brittiska från och med år 1990 använde i stort sett hela sin kvot för torsk och vitling i zon VII a — den irländska flottan endast använde omkring 30 procent av sin kvot och använde resten av kvoten i byten med andra medlemsstater (se punkterna 16 och 20 ovan).
24. High Court understryker att det totalt sett har fått ett mycket positivt resultat för Förenade kungarikets flotta att staten har tilllämpat mekanismerna i Haagpreferensen — varvid också andra bestånd än dem som är aktuella här beaktas.
25. I december 1994 genomförde rådet, med stöd av de befogenheter det tilldelats genom artikel 8.4 i förordning nr 3760/92, en fördelning mellan medlemsstaterna av den andel av TAC som var tillgänglig för gemenskapen för år 1995, genom att anta ovannämnda förordning nr 3362/94 (se punkt 1), vars giltighet domstolen uppmanats uttala sig om.
26. Department of Agriculture for Northern Ireland delgav den 5 maj 1995 Northern Ireland Fish Producers' Organisation (nedan kallad NIFPO) det beslut om tilldelning av fiskekvoter för år 1995 i zon VII a som är föremål för talan i detta mål.
II — De argument som har framförts av parterna i målet vid den nationella domstolen och av de institutioner som ingivit yttranden till domstolen
27. Genom sin talan bestrider NIFPO inte lagenligheten av själva den metod för fördelning av nationella kvoter för torsk och vitling som de brittiska myndigheterna har tillämpat men däremot av den rättsakt som utgör förutsättningen för fördelningen, nämligen förordning nr 3362/94.
28. Enligt NIFPO skulle giltigheten av fördelningen av kvoterna mellan berörda medlemsstater, vilken genomförs genom den omtvistade förordningen med tillämpning av mekanismen i Haagpreferensen, vara beroende av om bilaga VII antagits i vederbörlig ordning, där principerna för mekanismens utformning anges och som utgör dess rättsliga grund.
29. NIFPO har emellertid understrukit att bilaga VII — till skillnad från bilaga VI till Haagresolutionen — hade rubriken Förslag till rådsresolution ... och att dess första sida inte innehöll något omnämnande av rådets överenskommelse. Till följd av att NIFPO inte har kunnat få tillgång till handlingen i fråga har organisationen inte haft möjlighet att kontrollera om denna är förenlig med de formella kraven i artikel 11 i rådets förfaranderegler (underskrift av ordföranden och generalsekreteraren). De tvingande villkor som den tyska och den irländska regeringen hade underkastat godkännandet av bilaga VII i sina respektive, ensidiga förklaringar som de fogat till bilagan, skulle aldrig ha uppfyllts, vilket gör att dessa två medlemsstaters samtycke i rådet skall ogiltigförklaras.
30. Enligt NIFPO är bilaga VII, även om den skulle ha antagits i vederbörlig ordning, ändå rättsstridig i sak, vilket medför att förordning nr 3362/94 därmed är rättsstridig.
31. NIFPO har dessutom gjort gällande att systemet enligt Haagpreferensen står i strid med den gemensamma fiskeripolitiken och de grundläggande syftena med förordning nr 3760/92, på så sätt att följdverkningarna på lång sikt av att preferensen förlängs skulle strida mot undantagets uttryckligt tillfälliga karaktär och den gemensamma fiskeripolitikens syften som bilaga VII har gjort det möjligt att införa.
32. NIFPO anser särskilt att skillnaden i fråga om summan och parametrarna i preferensen mellan fiskarna på Irland och Nordirland — det vill säga mellan identiska kategorier producenter — är fullständigt omotiverad.
33. NIFPO har avslutningsvis gjort gällande att de särskilda behoven i områden som är beroende av fisket (på grundval av särskilda värden som bestäms enligt Haagprcfcrcnsen och med stöd av de parametrar som kommissionen anger i 1980 års beslut) redan skulle ha beaktats vid fastställandet av fördelningstalen genom förordning nr 172/83 (se punkterna 17 och 18 ovan).
34. Enligt NIFPO strider systemet med Haagpreferensen, som inrättades med stöd av bilaga VII, mot proportionalitetsprincipen.
35. Därtill skulle Irland — som under senare år endast har utnyttjat 30 procent av sina ökade kvoter enligt Haagpreferensen (det vill säga har gjort mindre fångster än de kvoter som följde av fördelningstalen) — göra så att andra kategorier av fiskare än dem som avsågs med mekanismen kunde dra nytta av preferenserna tack vare byten med andra medlemsstater, vilket skulle ske på bekostnad av ett relativt stabilt fiske och de traditionella fiskeverksamheterna i de zoner som direkt och inledningsvis skulle gynnas.
36. Av det faktum att fördelningen av fiskemöjligheter mellan medlemsstaterna enligt förordning nr 3362/94 är rättsstridig (eftersom den visats strida mot ickediskrimincringsprincipen och proportionalitetsprincipen samt mot principerna för den gemensamma fiskeripolitiken), skulle för NIFPO:s del följa — enligt dess egen utsago — en rätt att från de brittiska myndigheterna erhålla skadestånd i enlighet med rättspraxis, bland annat enligt domstolens dom i målet Francovich m. fl.
37. Enligt sökandeorganisationerna borde den interna rättsakten anpassas till en rättsakt för genomförande av ett direktiv, eftersom förordning nr 3362/94, då den fastställde Förenade kungarikets kvot för de omtvistade arterna, inte gav Förenade kungariket något utrymme för självständig bedömning vid fördelningen av kvoterna mellan nationella producenter.
38. De brittiska myndigheterna, som är svarande i målet vid den nationella domstolen, anser tvärtom (och stöds av den danska regeringen, rådet och kommissionen) att resolutionerna — vilka inte ingår bland de rättsakter som har rättsverkan och som åsyftas i artikel 189 i fördraget — uteslutande är ett uttryck för rådets politiska vilja. Som sådana är de inte av tvingande beskaffenhet och har inga rättsverkningar som i sig kan begränsa institutionens lagstiftande behörighet.
39. Den danska regeringen har uttryckligen hänvisat till Haagresolutionen och därvid understrukit att, eftersom denna (liksom det system för preferenser som inrättats genom den) saknar självständig rättslig ställning, rådet rättsligt sett inte skulle vara skyldigt att bifalla en begäran om att Haagpreferensen skall tillämpas då det fastställer nationella kvoter.
40. Den irländska regeringen har intagit en annan ståndpunkt. Enligt den skulle det följa av domstolens praxis att Haagresolutionen är tvingande, eftersom den genomför medlemsstaternas samarbetsskyldigheter enligt artikel 5 i fördraget (se ovan punkt 39).
41. Under alla omständigheter medger även den irländska regeringen att kriterierna i bilaga VII skulle ha införlivats med principen om relativ stabilitet som förekommer i ett antal senare tvingande rättsakter (som förordning nr 170/83 och förordning nr 3760/92; se punkt 13—15 och 20 ovan).
42. A ena sidan skulle bilaga VII, som rådets rättstjänst har påpekat, ha antagits i vederbörlig ordning även om den har arkiverats i den version och form som den hade då den antogs, bland annat med rubriken Förslag till rådsresolution.
43. A andra sidan är det, eftersom det rör sig om en icke tvingande rättsakt vilken som sådan inte behöver publiceras, inte klart varför den omständigheten att den inte har offentliggjorts skulle ha den betydelse som NIFPO ger den.
44. Förenade kungarikets regering har också gjort gällande — än en gång med stöd av den danska och den irländska regeringen, rådet och kommissionen — att tilldelningen av nationella kvoter enligt förordning nr 3362/94 med hänsyn till relevanta omständigheter är förenlig med förordning nr 3760/92, med de allmänna principerna för den gemensamma fiskeripolitiken och med proportionalitetsprincipcn.
45. Den danska och den irländska regeringen samt rådet har särskilt hänvisat till det utökade bedömningsutrymme som rådet har med stöd av artikel 8.4 ii i förordning nr 3760/92, då det från fall till fall marginellt justerar de nationella kvoterna för att uppnå en samlad jämvikt, inom de gränser som följer av principen om ett relativt stabilt fiske (som ingår bland de särskilda behoven hos de regioner som nämns i bilaga VII).
46. Däremot har NIFPO inte kunnat klart ange vilka uppenbart felaktiga bedömningar eller vilket maktmissbruk rådet påstås ha gjort sig skyldigt till då det antog förordningen i fråga.
47. Särskilt argumentet att förordning nr 3362/94, som Förenade kungariket har påpekat, skulle innebära en tillämpning av Haagpreferensen utan hänsyn till vetenskapliga undersökningar skulle motsägas av det faktum att tillämpningen av preferensen inte har medfört en ökning av TAC för berörda arter.
48. Också sökandenas argument, att de särskilda behoven i de regioner som är beroende av fisket, som ligger till grund för Haagpreferensen, skulle ha beaktats vid fastställandet av fördelningstal, saknar relevans — en bedömning som den danska regeringen inte delar. Preferensmekanismen skulle ha till syfte att ge ett ytterligare skydd mot en eventuell minskning av TAC i fråga om de berörda arterna, och således skulle tillämpningen av denna mekanism inte i något fall kunna leda till att det fastställdes dubbla tal.
49. Haagpreferensen utgör en grundläggande faktor i den allmänna jämvikten mellan olika motstridiga intressen som rådet avser att garantera. Dess inverkan skulle följaktligen bedömas i ett globalt perspektiv och inte med hänvisning till en särskild grupp näringsidkare eller bestånd. Så skall exempelvis inverkan av preferensen i målet vid den nationella domstolen bedömas med avseende på fiskarna i samtliga nordliga regioner i Förenade kungariket (i stället för med avseende på fiskarna enbart på Nordirland) och samtliga fiskpopulationer (i stället för enbart med avseende på torsk och vitling).
50. Som den irländska regeringen har påpekat skulle rådet, då det bestämde storleken på TAC för de omtvistade bestånden, ha beaktat den aktuella biologiska situationen för fiskpopulationerna, tvärtemot vad NIFPO har påstått. I detta hänseende skulle Haagpreferensen inte kunna ha någon inverkan, eftersom den endast rör fördelningen av TAC mellan medlemsstaterna.
51. Mot bakgrund av det anförda har Förenade kungariket dragit slutsatsen att sökandeorganisationerna inte kan göra något lagenligt anspråk på skadestånd, eftersom tilldelningen av kvoter enligt förordning nr 3362/94 var fullständigt lagenlig och NIFPO inte har påstått att svarandemyndigheten har handlat i strid med gemenskapsrätten.
52. Denna slutsats vore giltig (med undantag för NIFPO:s möjlighet att väcka talan mot rådet enligt artiklarna 178 och 215 i fördraget) även om den omtvistade förordningen förklarades vara rättsstridig. Skälen för det är följande: i) Förenade kungariket var skyldigt att tillämpa den på grund av att den presumerades vara giltig, ii) svarandemyndigheten bar inte ansvaret för att Förenade kungariket tilldelades omtvistade kvoter och iii) NIFPO har inte visat att det föreligger ett orsakssamband mellan de skador NIFPO påstår sig ha lidit och Haagpreferensens funktion, särskilt då den nordirländska flottans problem inte i sin helhet kan tillskrivas preferenssystemet.
III — Svar på den första, den andra och den tredje tolkningsfrågan
53. Jag anser att de tre första frågor som High Court ställt — vilka rör ett eventuellt förhållande mellan å ena sidan att bilaga VII (påståtts) ha antagits på ett rättsstridigt sätt och inte publicerats och å andra sidan giltigheten av Förenade kungarikets tilldelning av två omtvistade kvoter enligt artikel 3 i förordning nr 3362/94 — kan prövas och besvaras samtidigt.
54. Det är inte svårt att föreställa sig den frustration som en näringsidkare som befinner sig i en sådan rättslig situation som sökandeorganisationerna eller de producenter som är anslutna till dem känner — vad beträffar tolkningen av rättsakter som har följdverkningar för dem, om än indirekt — då de normativa källorna vid upprepade tillfällen hänvisar till en annan rättsakt som inte är tillgänglig, eftersom den skyddas av sekretess.
55. Trots min förvåning över detta är jag inte tillräckligt övertygad av de skäl som NIFPO anfört till stöd för sitt bestridande av att Haagresolutionen (inbegripet dess bilaga VII) skulle ha antagits på ett rättsstridigt sätt. Rådet har å sin sida anfört att detta skett på ett lagenligt sätt.
56. Jag anser däremot att det skall uteslutas att det uteblivna offentliggörandet av Haagresolutionen hade kunnat inverka på denna rättsakts giltighet. Som den brittiska och den danska regeringen samt rådet och kommissionen har påpekat är inte resolutionerna juridiskt bindande rättsakter, som enligt artikel 191 måste offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning för att bli gällande.
57. Det sagda utesluter inte att även resolutioner, till följd av sitt innehåll och andra relevanta omständigheter, kan ha tvingande rättsverkan. Det skall emellertid röra sig om rättsakter vars föremål rådet inom ramen för sin behörighet slutgiltigt skall behandla i form av ett ställningstagande, snarare än i form av någon av de rättsakter som anges i artikel 189 i fördraget.
58. Denna princip gäller emellertid inte bilaga VII. På denna punkt skiljer sig min ståndpunkt från vad som anförts av den irländska regeringen och sökandeorganisationerna.
59. Däremot har det som skett därefter betydelse. Rådets åtaganden på det politiska planet i bilaga VII — vilka rådet återgivit i sin deklaration av den 30 maj 1980, som särskilt hänvisade till rådets normativa riktlinjer i fråga om en rättvis fördelning av fångster (se ovan punkt 10) — har givits en rättsligt bindande form genom förordningarna nr 170/83, nr 172/83 och nr 3760/92.
60. Det är riktigt att ingressen till förordning nr 3760/92, vars artikel 8.4 ligger till grund för förordningen i fråga, innehåller — såsom dessförinnan ingressen till förordning nr 170/83 — en uttrycklig hänvisning till bilaga VII vad avser definitionen av de behov som skyddas i syfte att skapa ett relativt stabilt fiske (se ovan punkterna 15 och 20). Det är emellertid endast fråga om en sedvanlig och rent formell hänvisning som hade kunnat utelämnas utan att det hade haft någon som helst praktisk inverkan på bestämmelserna i förordning nr 3362/94 och de årliga verkställighetsförordningar som följer.
61. Då detta är fallet kan jag inte se hur det går att som NIFPO hävda att giltigheten av Förenade kungarikets tilldelning av kvoter av torsk och vitling i zon VII a för år 1995 enligt förordning nr 3362/94 skulle vara beroende av huruvida bilaga VII antagits i vederbörlig ordning.
62. Jag föreslår således att domstolen skall besvara den nationella domstolens första och tredje fråga nekande och med hänsyn till svaret på den första frågan fastslå att den andra frågan blivit ändamålslös.
IV — Den fjärde tolkningsfrågan
63. Den fjärde tolkningsfrågan som ställts av High Court berör kärnproblemet med gränserna för gemenskapsinstitutionernas utrymme för skönsmässig bedömning som tagits upp av sökandeorganisationerna.
64. Det åligger rådet att i egenskap av lagstiftare träffa politiskt och ekonomiskt komplexa val som skall förena det allmänna gemenskapsintresset (och ofta motstridiga allmänna intressen, särskilt till följd av att det föreligger olika situationer i medlemsstaterna) med enskilda näringsidkares intressen.
65. Dessa befogenheter är för övrigt underkastade domstolens prövning, som syftar till att kontrollera att rådet inte har tillämpat dem på ett godtyckligt sätt eller på ett sätt som strider mot fördragets bestämmelser eller allmänna rättsprinciper, såsom jämlikhetsprincipen och proportionalitetsprincipen. Domstolen har för länge sedan i rättspraxis definierat kriterierna för den rättsliga kontrollen av att de åtgärder som gemenskapsinstitutionerna har givits befogenhet att vidta inom området för den gemensamma jordbrukspolitiken är lagenliga.
66. NIFPO har inte bestritt lagenligheten av kommissionens syften vid antagandet av den förordning som är föremål för talan i detta mål. Syftena har beskrivits ovan i detalj.
67. Sökandeorganisationernas argument förefaller mig på intet sätt sakna övertygande verkan. De får mig att fundera över vilken konkret inverkan den komplexa lagstiftningen i fråga har haft på jordbruksbefolkningens levnadsstandard i Nordirland. Som jag anfört ovan har dessa bestämmelser utarbetats efter långvariga och svåra förhandlingar och var förmodligen inaktuella redan då de antogs. Bestämmelserna fortsatte för övrigt att gälla efter år 1992, det vill säga efter utgången av den tidsfrist som rådet inledningsvis uppställde för granskningen av eventuella ändringsförslag. Sannolikt motiveras upprätthållandet av status quo av vetskapen om att inledandet av förhandlingar i syfte att ingå ett nytt avtal skulle vara att öppna en Pandoras ask med disparata och motstridiga nationella krav och skulle ge upphov till i det närmaste oöverstigliga svårigheter.
68. Vidare avser domstolens rättsliga kontroll lagenligheten, och inte lämpligheten, av de åtgärder vars giltighet är i fråga. Det förefaller mig som om det var på detta sätt som domstolens hänvisning till förhållandet mellan rådets utrymme för skönsmässig bedömning och det politiska ansvar det givits genom fördraget på jordbruksområdet skall tolkas.
69. Vad skall man däremot säga om lagenligheten av förordning nr 3362/94 och om huruvida den är lämplig för de syften som rådet avser att uppnå? Jag erinrar om den rättspraxis som hänvisats till ovan. För att förordningen i fråga skall vara rättsstridig är det inte tillräckligt att den i praktiken föranlett en skillnad i behandling mellan gemenskapens producenter eller ålagt berörda näringsidkare tunga bördor med avseende på dessa syften.
70. Jag anser inledningsvis att förordningen i fråga inte skapar godtyckliga skillnader i behandlingen av fiskare på Nordirland (enligt den formulering som NIFPO använt eller, närmare bestämt, de nordliga regionerna i Förenade kungariket) och av fiskare på Irland.
71. Vid närmare påseende förefaller det som om denna anmärkning grundas på en premiss som inte alls visats föreligga. Det vill säga att den förutsätter att man kan jämföra situationerna i de regioner som är beroende av fiske i Irland och de nordliga regionerna av Förenade kungariket. Låt oss följaktligen studera lydelsen av bilaga VII: Rådet uttryckte genom denna akt avsikten att tillämpa de bestämmelser om den gemensamma fiskeripolitiken som det avsåg att anta, framför allt för att säkerställa utvecklingen av fiskeindustrin på Irland och att, enbart i kompletterande syfte, också beakta de särskilda grundläggande behoven hos andra, ekonomiskt missgynnade kustregioner. Enligt gemenskapslagstiftaren var således de ekonomiska beroendeförhållandena med avseende på fisket inte identiska i de två medlemsstaterna. Denna bedömning har gjort det möjligt att lagenligt tilldela olika stora preferenser.
72. Vad beträffar det påstådda åsidosättandet av proportionalitetsprincipen skall det först undersökas om bestämmelserna i den omtvistade förordningen är lämpliga och nödvändiga med avseende på syftet att utnyttja fiskeresurserna på ett rationellt och ansvarsfullt sätt.
73. Det återstår således att bedöma om förordning nr 3362/94 är proportionerlig, som den borde vara, i förhållande till syftet med ett relativt stabilt fiske. Som domstolen har fastslagit (genom hänvisning till förordning nr 170/83) skall detta syfte med relativ stabilitet förstås så, att det innebär bibehållandet av en fastställd procentsats för varje medlemsstat i samband med fördelningen, vilken fastställs huvudsakligen med utgångspunkt i fångster som gjorts inom ramen för traditionellt fiske av lokalbefolkning som bidrar till fisket och industri med anknytning till fisket i denna medlemsstat och som omfattas av systemet med kvoter.
74. För ändamålet med målet i den nationella domstolen skall Haagpreferensens inverkan på rådets fastställande av de två berörda bestånden bedömas i förhållande till producenterna i samtliga nordliga regioner i Förenade kungariket och inte — som NIFPO påstått — endast i förhållande till producenterna på Nordirland, trots deras tydliga beroende i fråga om fångster av torsk och vitling.
75. Det skall vidare påpekas att för att det skall kunna fastslås att förordning nr 3362/94 inte uppfyller kravet på relativ stabilitet skall det visas att förordningen inte säkerställer att den berörda medlemsstaten kan bibehålla den procentsats som rådet fastställt för vart och ett av de berörda bestånden (oavsett var fisket bedrivits).
76. NIFPO har i andra hand framfört följande argument. Den här aktuella förordningen är heller inte förenlig med proportionalitetsprincipen på grund av att Irland under senare år inte har uttömt den Haagpreferens landet begärt och erhållit för vissa bestånd och har tilldelats kvoter därefter genom utbyte med andra medlemsstater, såsom artikel 9 i förordning nr 3760/92 tilllåter. På detta sätt har de fördelar som den irländska regeringen åberopat — vilket bekräftats av NIFPO — på ett omotiverat sätt utsträckts till att omfatta andra kategorier av aktörer än dem som ursprungligen var avsedda att skyddas.
77. Jag föreslår följaktligen att den fjärde tolkningsfrågan skall besvaras så, att fastställandet av kvoter av torsk och vitling för Förenade kungariket i zon VII a i enlighet med artikel 3 i förordning nr 3362/94 var förenligt med den gemensamma fiskeripolitiken, inklusive de bestämmelser som införts genom förordning nr 3760/92, samt med proportionalitetsprincipen.
V — Svar på den femte tolkningsfrågan
78. Eftersom den fjärde tolkningsfrågan besvarats jakande har High Courts femte tolkningsfråga blivit ändamålslös.
VI — Förslag till avgörande
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall besvara High Courts tolkningsfrågor på följande sätt:
1 Originalspråk: italienska.
2 EGT L 363, s. 1.
3 Se artikel 38.1 i fördraget (där det anges att fiskets produkter omfattas av begreppet jordbruksprodukter) och bilaga II (som inkluderar fisket i den gemensamma jordbrukspolitiken).
4 Reglerna för gemensam handel (som syftar till en förbättring av produkternas kvalitet) grundas på ett gemensamt prissystem, uppmuntran till bildandet av producentorganisationer, rätt till tillträde på samma villkor till varje hamn inom gemenskapen för att landa fångster samt bestämmelser om handel med tredje länder. Se rådets förordning (EEG) nr 2142/70 av den 20 oktober 1970 om en gemensam organisation för fiskeriprodukter (EGT L 236, s. 5), vilken ändrats — från och med den 1 februari 1976 till följd av utvidgningen av gemenskapen — genom rådets förordning (EEG) nr 100/76 av den 19 januari 1976 (EGT L 20, s. 1). GOM för fiskeri- och vattenbruksprodukter regleras för närvarande av rådets förordning (EEG) nr 3759/92 av den 17 december 1992 (EGT L 388, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 4, s. 118) i dess senast ändrade lydelse.
5 Se rådets förordning (EEG) nr 2141/70 av den 20 oktober 1970 om fastställande av en gemensam strukturpolitik för fiskerinäringen (EGT L 236, s. 1), vilken ändrats — från och med den 1 februari 1976 till följd av utvidgningen av gemenskapen — genom förordning (EEG) nr 101/76 av den 19 januari 1976 (EGT L 20, s. 19; svensk specialutgåva, område 4, volym 1, s. 12). Genom den gemensamma strukturpolitiken, som har som förebild principen om lika tillträde för fiskebåtar från en medlemsstat till andra medlemsstaters fiskezoner, avsåg rådet att främja samordningen av motsvarande nationell politik och beviljandet av bidrag för rationalisering av medlemsstaternas fiskeflottor.
6 Man kan för övrigt — vad beträffar detta förslag till avgörande — notera att hittills har Irland, vars fiskeflotta inte var tillräckligt utvecklad för att verka i tredje länders vatten, inte drabbats av någon direkt skada till följd av potentiella fångstförluster i dessa vatten på grund av att dessa tredje länder ensidigt utsträckte de exklusiva fiskezonerna till 200 sjömil från kusten.
7 Se fotnot 7 nedan och motsvarande avsnitt av texten.
8 Se första övervägandet i rådets förordning (EEG) nr 170/83 av den 25 januari 1983 om fastställande av ett gemenskapssystem för bevarande och förvaltning av fiskeresurserna (EGT L 24, s. 1) som ändrats från oen med den 1 januari 1993 genom rådets förordning (EEG) nr 3760/92 av den 20 december 1992 om ett gemenskapssystem för fiske och vattenbruk (EGT L 389, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 4, s. 154). Haagpreferensen föreskrev att inom denna zon om 200 sjömil skulle gemenskapen vara behörig att vidta alla bevarandeåtgärder som eventuellt var nödvändiga. Dä det emellertid pågick förhandlingar om att inrätta ett gemenskapssystem för fisket vilket inbegrep dessa åtgärder, förbehöll den ovannämnda resolutionen medlemsstaterna befogenheten att ensidigt anta lämpliga övergångsbestämmelser — utarbetade pâ en icke diskriminerande grund och underkastade kommissionens godkännande —vilka syftade till att säkerställa skyddet för resurserna i respektive kustfiskezon (se nedan fotnot 39). I de zoner som omfattas av gemenskapens behörighet regleras fisket dessutom för båtar som kommer från länder utanför gemenskapen (se nedan fotnot 19) genom avtal mellan gemenskapen —som handlar i egenskap av suverän enhet — och berörda tredje länder. På motsvarande sätt ger Haagresolutionen kommissionen mandat att förhandla med tredje länder för gemenskapens räkning om avtal om tillgång för medlemsstaternas båtar till tredje länders territorialvatten.
9 Se International Legal Materials, vol. XV (1976), s. 1425, och EGT C 105, 1981, som innehåller texten till dokumentet med rubriken Rådets resolution av den 3 november 1976 om vissa externa aspekter på inrättandet i gemenskapen, från och med den 1 januari 1977, av fiskezoner upp till 200 sjömil. Som framgår av rådets yttrande i detta mål utgör det ifrågavarande dokumentet bilaga I til! Haagresolutionen.
10 Det framgår av handlingarna i målet att enligt Haagprcfcrcnsen avser uttrycket de nordliga regionerna av Förenade kungariket Skottland, Nordirland, Isle of Man och regionerna av England mellan Bridlingtons hamn och Berwick.
11 Enligt kommissionen har det ansetts att de särskilda behov som föreligger hos lokalbefolkningen i regioner som är särskilt beroende av fisket borde avspeglas t de landade fångster av fiskbestånd som är av särskild betydelse för dessa befolkningsgrupper, och det är just dessa fångstmängder som avses med Haagprcfcrcnscn: Se kommissionens arbetsdokument med rubriken Haagprcfcrcnscn (Hague Preferences), SEC(95) 1666, av den 9 oktober 1995, s. 1.
12 EGT C 158, s. 2.
13 Punkt 2 i den ovannämnda deklarationen har följande lydelse:Med hänsyn till fördragen och i enlighet med rådets resolution av den 3 november 1976 (Haagresolutionen) skall följande riktlinjer gälla för denna politik: ... b) en skälig fördelning av fångsterna med särskilt beaktande av de traditionella fiskerivcrksamheterna, de särskilda behoven i de regioner där lokalbefolkningen i särskilt hög grad är beroende av fisket och därtill knutna verksamheter [anmärkning i originaltexten: se punkterna 3 och 4 i bilaga VII... ] samt den potentiella förlusten av fångster i tredje lands vatten [som följer av den allmänna utvidgningen av territorialvattnen till 200 sjömil från kusten].
14 Se kommissionens beslut riktat till rådet av den 12 juni 1980 om fördelningen mellan medlemsstaterna av samtliga fiskemöjligheter inom gemenskapen är 1980 och riktlinjer för en strukturpolitik för fiskerinäringen, COM(80) 338 slutlig.
15 Ibidem, bilaga III.
16 Den mest gynnsamma parameter som antogs för Irland skall sältas i samband med fördubblingen av nationella fångster (frän 75000 ton är 1975 till 150000 ton år 1979) — liksom, sannolikt, med ökningen av flottans storlek (med ungefär 300 fartyg) — vilken forutspåtts i samband med utvidgningen av medlemsstaternas territorialvatten till 200 sjömil från kusten genom det ovannämnda irländska utvecklingsprogrammet för kustfisket, på grundval av vilket rådet i bilaga VII hade förklarat sig syfta till en fortlöpande utveckling av fiskeindustrin på Irland. Se Wallace, R: Special Economie Dependency and Preferential Rights in Respect of Fisheries: Characterisation and Articulation within the European Communities, i Common Markst Law Review, 1984, s. 525, särskilt s. 532. Det skall noteras att denna parameter, som är den mest gynnsamma, också har använts av kommissionen i dess förslag till årliga kvoter efter år 1979 (se nedan fotnot 61 och motsvarande punkt i texten).
17 Se Wallace, R., ovan fotnot 15, s. 532.
18 Se ovan fotnot 7. Sjätte övervägandets lydelse återges i punkt 15 nedan.
19 Under perioden fram till 1983 reglerades fisket inom gemenskapens gräns om 200 sjömil av en blandning av Kortfristiga gcmcnskapsrättsliga bevarandeåtgärder (exempelvis rådets förordning (EEG) nr 754/80 av den 26 mars 1980 om fastställande, för vissa fiskbestånd som förekommer i gemenskapens fiskezon, av totala tillåtna fångstmängder under 1980, av den andel som är tillgänglig för gemenskapen och fångtsmetoder (EGT L 84, 1980, s. 36)), ett antal anmodanden från rådet om att medlemsstaterna skulle sköta sin fiskcrivcrksamhet på ett sådant sätt att de beaktade kommissionens förslag om totala tillåtna fångstmängder och ett antal bevarandeåtgärder som antogs av medlemsstaterna. Se Churchill, R. R., EEC Fisheries Law, Dordrecht, 1987, s. 19, fotnot 23.
20 Principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet, som följer tydligt av artiklarna 6 (tidigare artikel 7) och 40.3 i fördraget, har på det område som är aktuellt här bekräftats i artikel 2.1 andra stycket i förordning nr 101/76, som angivits ovan i fotnot 4. Genom att tillämpa denna princip säkerställer medlemsstaterna särskilt att samma villkor gäller för tillgång till och utnyttjande av de resurser som finns i vattnen [som omfattas av deras överhöghet eller jurisdiktion] för alla de fiskefartyg som för någon av medlemsstaternas flagg och är inregistrerade på gemenskapens territorium.
21 Med undantag för det särskilda undantagssystem som inrättades genom artikel 100— 102 i akten om Konungariket Danmarks, Irlands, Konungariket Norges och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska gemenskaperna och om anpassning av fördragen (EGT 1972, L 73), enligt vilket medlemsstaterna fram till den 31 december 1982 får begränsa fisket i de vatten som omfattas av deras överhöghet eller jurisdiktion och som är belägna inom en gräns om 6 sjömil från respektive lands kust (eller för vissa kustregioner i de tre nya medlemsstaterna och Frankrike inom en gräns om 12 sjömil) för fartyg som traditionellt sysslar med fiske i dessa vatten med utgångspunkt från hamnar i det geografiska kustområdet. Därefter har detta undantag utsträckts i såväl tidsmässigt (till och med den 31 december 1992 och, därefter, till och med den 31 december 2002) som rumsligt (till en allmän gräns om 12 sjömil) hänseende. Se artikel 6.1 i förordning nr 170/83 och artikel 6.1 i förordning nr 3760/92 (ovan fotnot 7).
22 Se kommissionens beslut 79/572/EEG av den 8 juni 1979 (EGT L 156, s. 29) och, nyligen, kommissionens beslut 93/619/EG av den 19 november 1993 om inrättande av en vetenskaplig, teknisk och ekonomisk kommitté för fiskerinäringen (EGT L 297, s. 25; svensk specialutgåva, område 4, volym 5, s. 134).
23 Rådets förordning (EEG) nr 172/83 av den 25 januari 1983 om fastställande, för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd som förekommer inom gemenskapens fiskezon, av totala tillåtna fångstmängder under 1982 och vilken andel av dessa som är disponibel för gemenskapen samt fördelningen av denna andel mellan medlemsstaterna, och vissa villkor för de högsta tillåtna fångstmängderna (EGT L 24, s. 30). Till skillnad från senare förordningar syftade förordning nr 172/83 därför till alt fördela kvoter för tidigare år i stället för för efterföljande år.
24 Fjärde övervägandet i förordning nr 172/83.
25 År 1978 är det sista år från vilket kommissionen hade fullständiga uppgifter då den fattade 1980 års beslut.
26 Se ovan punkt 11.
27 Hänvisningen till år 1976 (i stället för till är 1978) kan förklaras av att det var det året som vissa tredje länder utsträckte de exklusiva fiskezonerna till 200 sjömil.
28 Fiskezon VII a är belägen i Irländska sjön mellan Storbritannien och Irland.
29 Den omständigheten att de sammanlagda fördelningstalen för de två medlemsstaterna för zon VII a och för varje angivet bestånd var mindre än 100 procent förklaras av att kvoter av samma bestånd hade tilldelats även Belgien, Frankrike och Nederländerna i denna zon.
30 Se det svar som Contogeorgis gav för kommissionens räkning (den 9 januari 1984) pä den skriftliga frågan nr 1077/83 frän Sylvie Le Roux (84/C 38/07) (EGT C 38, s. 4). För hänvisning till rådets vilja att i tio ar bibehålla [fördelningskriteriet för är 1983] som fastställts efter mödosamma förhandlingar, se även förslag till avgörande av generaladvokaten Lenz till domen av den 16 juni 1987 i mål 46/86, Romkes (REG 1987, s. 2671, särskilt s. 2679).
31 Se ovan fotnot 7.
32 Vid fiskeriministrarnas möte i december 1988 åberopade Förenade kungariket Haagprcfcrcnscn för kolja i Nordsjön — en preferens som enligt Förenade kungariket gav landet rätt till en kvot om 60000 ton för år 1989 — eftersom dess kvot för det ifrågavarande beståndet, med tillämpning av motsvarande fördelningstal, skulle uppgå till endast 48760 ton (vilket skall jämföras med de 157560 ton som tilldelats Förenade kungariket föregående år). Detta anspråk från Förenade kungarikets sida gav upphov till protester från övriga medlemsstaters sida, enligt vilka de överväganden som låg till grund för Haagprcfcrcnscn en gång för alla hade integrerats i de fördelningstal som infördes genom förordning nr 172/83. Om Förenade kungariket tilldelades kvoter för kolja i Nordsjön enligt preferensen skulle detta således leda till dubbla bördor för övriga medlemsstater. Avslutningsvis antog rådet på förslag från kommissionen den politiska lösning som bestod i att tilldela Förenade kungariket en kvot om 54380 ton, vilket uppenbarligen var ett genomsnitt av värdena i'Haagprcfcrcnscn och motsvarande fördelningstal. Den kompromisslösning som beskrivs här har senare följts, av flera fall. Se kommissionens arbetsdokument som anges i fotnot 10 ovan, s. 2 och 3, samt Munir, A.: Fisheries After Factortame, London, 1991, s. 65.
33 Enligt beslutet om hänskjulande skulle de förluster som anges i beslutet till stor del ha kompenserats genom att Förenade kungariket genomfört byten av kvoter, varvid deras slutliga storlek fastställs till 1370 ton för torsk och 3450 ton för vitling.
34 Artikel 8.4 i förordning nr 3760/92 har följande lydelse:Rådet skall med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen fatta beslut om följande: i) Det skall för varje fisketillfälle eller antal fiskelillfällen från fall till fall besluta om högsta tillåtna fångst eller högsta tillåtna fiskeansträngning, om så är lämpligt för flera år. Besluten skall grunda sig på de mål och strategier för förvaltningen som fastställts i enlighet med punkt 43. ii) Det skall fördela fiskemöjligheterna mellan medlemsstaterna på ett sådant sätt att varje medlemsstat tillförsäkras ett relativt stabilt fiske i fråga om vart och ett av de berörda bestånden. På begäran av de medlemsstater som direkt berörs kan dock hänsyn tas till utvecklingen av minimtkvoter och reguljära kvotulväxltngar sedan 1983, varvid hänsyn på lämpligt sätt bör tas till den samlade balansen i fråga om andelarna. ... iv) Det kan också från fall till fall bestämma villkoren för anpassning av de disponibla fångstmängderna från ett år till ett annat. v) Det kan på grundval av vetenskaplig expertis göra erforderliga tillfälliga anpassningar av målen och strategierna för förvaltningen.
35 Det vill säga för torsk 6954 ton per år för Irland och 1223 ton per år för Förenade kungariket samt för vitling 7196 ton per år för Irland och 2334 ton per år för Förenade kungariket. Se ovan punkt 12.
36 De tal som anges i förordningen följer av denna beräkning: 1) teoretiska kvoter som följer av att fördelningstalen tillämpas: Irland = 5800 t x 46,67 % = 2705 t torsk 8000 t x 39,63 % = 3170 t vitling Förenade kungariket = 5800 t x 42,67 % = 2475 t torsk 8000 t x 52,83 % = 4225 t vitling 2) fiktiva kvoter som följer av att Haagpreferensen tillämpas, med ändringar i syfte att beakta den omständigheten att summan av preferenserna i absoluta tal (vilka motsvarar 8177 ton torsk och 9530 ton vitling) skulle vara högre än den sammanlagda mängd som var tillgänglig för gemenskapen av de båda arterna: Irland = 5800 t x 85 % = 4930 t torsk 8000 t x 75,5 % = 6040 t vitling Förenade kungariket = 5800 t x 15 % = 870 t torsk 8000 t x 24,5 % = 1960 t vitling 3) medelvärden mellan 1) och 2) (avrundade): Irland = 3817,5 t torsk, 4605 t vitling Förenade kungariket = 1672,5 t torsk, 3092,5 t vitling.
37 Man uppnådde talen 2440 och 3350 ton för torsk respektive vitling den 5 maj 1995, då Förenade kungariket genomförde sin provisoriska fördelning av nationella kvoter mellan producentorganisationer och självständiga brittiska fiskebåtar. Till följd av senare ändringar uppgick Förenade kungarikets kvoter den 1 september för zon VII a till 2575 respektive 3950 ton.
38 Beslut av den 20 december 1993 om allmänhetens tillgång till rådets handlingar (EGT L 340, s. 43; svensk specialutgåva, område 16, volym 2, s. 64), som senare ändrats genom rådets beslut 96/705/EG, EKSG, Euratom av den 6 december 1996 (EGT L 325, s. 19).
39 Se också den skrivelse av den 15 september 1995 som rådets rättstjänst tillställde Förenade kungarikets ständiga representation vid Europeiska unionen, vilken fogats som bilaga till det yttrande som den svarande myndigheten ingivit till domstolen.
40 Bilaga VI till Haagresolutionen föreskrev att medlemsstaterna i avvaktan på att lämpliga gemenskapsrättsliga åtgärder vidtogs provisoriskt kunde vidta ensidiga åtgärder för bevarandet av fiskeresurserna, på villkor att de dessförinnan tillfrågade kommissionen och inhämtade dess godkännande. Domstolen undersökte bilagan i sin dom av den 4 oktober 1979 i mål 141/78, Frankrike mot Förenade kungariket (REG 1979, s. 2923; svensk specialutgåva, häfte 4), dar den bekräftade att Haagresolutionen inom sitt särskilda tilllämpningsomräde konkretiserar de samarbetsskyldigheter som medlemsstaterna påtar sig enligt artikel 5 i fördraget samt att de eventuella bevarandeåtgärder som en medlemsstat vidtar — då det inte föreligger någon gemensam politik inom området för bevarande av havets biologiska resurser — skall vara underställda de krav som fastställs i Haagresolutionens bilaga VI (se punkterna 8 och 9). Se också dom av den 10 juli 1980 i mål 32/79, kommissionen mot Förenade kungariket (REG 1980, s. 2403, punkterna 11, 28 och 56—58; svensk specialutgåva, häfte 5), av den 5 maj 1981 i mål 804/79, kommissionen mot Förenade kungariket (REG 1981, s. 1045, punkt 26—38; svensk specialutgåva, häfte 6), av den 30 november 1982 i mål 287/81, Noble Kcrr (REG 1982, s. 4053), punkt 16—29, och av den 14 februari 1984 i mal 24/83, Mehlich (REG 1984, s. 817), punkt 7— 13.
41 Min kursivering. NIFPO har också anfört att bilaga I till Haagresolutionen, även om den benämns förslag i de ursprungliga handlingarna, därefter har offentliggjorts med rubriken Rådets resolution av den 3 november 1976.... Se fotnot 8 ovan.
42 Enligt NIFPO skulle Haagpreferenserna ha infört ett undanlag, motiverat av den tillfälliga biologiska situationen för fiskcresurscrna, från de sedvanliga reglerna för fördelning av kvoter (se trettonde övervägandet i förordning nr 3760/92).
43 Det framgår av beslutet om hänskjutande att torsk och vitling för Nordirlands flotta är de andra och tredje viktigaste arterna efter havskräftor. Det är inte en slump att denna flotta står för 60 respektive 75 procent av hela den brittiska flottans sammanlagda fångster av dessa två arter.
44 Det skäll påpekas au kommissionens tjänstemän föreföll ansluta sig till NIFPO:s standpunkt, att fram till är 1988, de problem som hade samband med genomförandet av mekanismen i Haagprcfcrcnsen hade kringgåtts genom det tekniska fastställandet av TAC för berörda arter pä nivåer som översteg dem som utpekats som lämpliga efter vetenskapliga utvärderingar. Se kommissionens arbetsdokument som nämns ovan i fotnot 10, s. 2. Även enligt R. R. Churchill (se ovan fotnot 18, s. 113— 115) skulle kommissionen, då fiskbestånd exploaterades för hårt, inte alltid ha förordnat om minskningar av TAC i den takt och omfattning som fordras enligt vetenskapliga studier, i syfte att förena de disparata syftena med att snabbt uppnå biologiska vinster på lång sikt och begränsningen av de socio-ekonomiska kostnaderna på kort sikt. Det skall emellertid räknas rådet till godo alt det inte senare har ökat de högsta tillåtna fångstmängder som föreslagits av kommissionen för att tillmötesgå medlemsstaternas krav. Se också domen i det ovannämnda målet Romkes (fotnot 29), vilken analyseras nedan i fotnot 70 och i motsvarande del av texten, punkt 19.
45 Se kommissionens beslut 92/594/EEG av den 21 december 1992 ont ett flerårigt utvecklingsprogram för fiskeflottan i Irland för perioden 1993—1996 enligt rådets förordning (EEG) nr 4028/86 (EGT L 401, s. 39).
46 NIFPO:s här återgivna argument förefaller vinna stöd av vissa medlemsstater, dock inte av Förenade kungariket och Irland (trots att dessa stater vid olika tillfällen har avstått från att åberopa sin tolkning av förfarandet med preferensen). Se fotnot 48 nedan och motsvarande avsnitt av texten. Kommissionens inställning på denna punkt är däremot fullständigt agnostisk [kommissionen saknar vetskap om något godkännande eller slutgiltigt uttalande som bekräftar att övervägandena i Haagpreferensen har beaktats en gång för alla år 1983 (generaladvokatens översättning)]. Se kommissionens arbetsdokument som anges i fotnot 10 ovan, s. 1—3. Enligt R. Wallace (verket anges i fotnot 15 ovan, s. 533) är Haagpreferensen uttryckt i ton oförenlig med [fördelningstalet. Beviset för detta är att de] inte längre omnämns separat i [de årliga förordningarna om] fördelning av kvoter mellan medlemsstaterna (generaladvokatens översättning, fotnoter har utelämnats).
47 Enligt NIFPO skulle under de sju åren i fråga TAC för torsk i zon VII a ha minskat med 61,3 procent, vilket är mindre än motsvarande minskning av kvoten för Förenade kungariket (73,9 procent). Dessutom skulle TAC för vitling ha minskat med 56 procent medan den brittiska kvoten skulle ha minskat med 67,8 procent. Av uppgifterna i beslutet om hänskjutande drar jag slutsatsen alt Förenade kungarikets kvot för torsk motsvarade 33,55 procent av TAC år 1991 och 28,8 procent år 1995, medan dess kvot för vitling motsvarade 49,2 procent år 1990 och 38,7 procent år 1995.
48 Se dom av den 19 november 1991 i de förenade målen C-6/90 och C-9/90, Francovich (REG 1991, s. I-5357; svensk specialutgåva, häfte 11).
49 Enligt den danska regeringen skulle det följa av elfte, tolfte och trettonde övervägandena i förordning nr 3760/92 att förordning nr 172/83 slutgiltigt har införlivat Haagpreferenscn med den gemensamma fiskeripolitiken, närmare bestämt genom principen om relativ stabilitet. Frän och med är 1983 skulle följaktligen inget längre tala för att Haagresolutionen och det preferenssystem den innehåller skulle tillämpas självständigt. Se även fotnot 45 ovan och motsvarande avsnitt av texten.
50 Precis som rekommendationer och yttranden vilka enligt artikel 189 i fördraget inte är bindande.
51 Det förefaller följaktligen som om NIFPO:s hänvisning till rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar saknar relevans för dem som är föremål för bestämmelserna, vad beträffar möjligheten att tillämpa rättsakter som härrör från offentliga myndigheter på dem.
52 Att rådet inte iakttar tidsfristen för antagande av ett senare beslut, vilken institutionen ålagt sig i en resolution, innebär följaktligen inte en överträdelse av fördraget, eftersom den benämning och form av rättsakten som rådet valt speglar dess avsikt att fastställa en tidsfrist som skiljer sig från dem som avses i fördraget. Se dom av den 13 november 1964 i de förenade målen 90/63 och 91/63, kommissionen mot Luxemburg och Belgien (REG 1964, s. 1217, särskilt s. 1232 och 1233).
53 Jag tänker exempelvis på de mänga resolutioner som rådet antagit sedan är 1974 på området för teknologi och information, telekommunikation och data. Se också rådets resolution av den 16 september 1986 om nya mål för gemenskapernas energipolitik för år 1995 (EGT C 241, s. 1), resolution antagen av Europeiska gemenskapernas råd och företrädare för medlemsstaterna församlade i rådet, av den 22 november 1973, om ett handlingsprogram för Europeiska gemenskaperna på miljöområdet (EGT C 112, s. 1), resolution antagen av rådet och företrädare för medlemsstaterna av den 22 mars 1971 om ett stegvist förverkligande av Europeiska och monetära unionen i gemenskapen (EGT C 28, s. 1).
54 Se dom av den 24 oktober 1973 i mål 9/73, Schlüter (REG 1973, s. 1135), punkt 40.
55 Se ovan fotnot 39 och motsvarande avsnitt av texten.
56 Se ovan fotnot 35 och motsvarande avsnitt av texten.
57 Se Dewost, J. L.: Les pouvoirs discrétionnaires du Conseil des ministres, i Discretionary Powers of the Member States in the Field of Economic Policies and their Limits under the EEC Treaty (Schwarze J., red.), Baden-Baden, 1988, s. 165, särskilt s. 166.
58 Sc förslag till avgörande av generaladvokaten Lagrange till domen av den 12 februari 1960 i de förenade målen 15/59 och 29/59, Société métallurgique de Knutange mot EKSG:s Höga myndighet (REG 1960, s. 9, särskilt s. 34).
59 Dom av den 5 oktober 1994 i de förenade målen C-133/93, C-300/93 och C-362/93, Crispoltoni m. fl. (REG 1994, s. I-4863, punkt 42, min kursivering). Se också dom av den 7 februari 1973 i mål 40/72, Schroder (REG 1973, s. 125), punkt 14, av den 21 februari 1979 i mål 138/78, Stölting (REG 1979, s. 713), punkt 7, av den 9 juli 1985 i mål 179/84, Bozzetti (REG 1985, s. 2301), punkt 30, av den 11 juli 1989 i mål 265/87, Schräder (REG 1989, s. 2237, punkt 22; svensk specialutgåva, häfte 10), av den 14 februari 1990 i mål C-350/88, Delacrc m. fl. mot kommissionen (REG 1990, s. I-395), punkt 32, och av den 13 november 1990 i mål C-331/88, Fedesa m. fl. (REG 1990, s. I-4023), punkt 14.
60 Dom av den 29 oktober 1980 i mål 138/79, Roquette Frères mot rådet (REG 1980, s. 3333, punkt 25, svensk specialutgåva, häfte 5, min kursivering). Se också dom av den 12 juli 1979 i mål 166/78, Italien mot rådet (REG 1979, s. 2575) och av den 26 februari 1996 i mål C-122/94, kommissionen mot rådet (REG 1996, s. I-881), punkt 18.
61 Domen i det ovannämnda målet Crispoltoni m. fl. (fotnot 58), punkt 43. Se också dom av den 21 februari 1990 i de förenade målen C-267/88— C-285/88, Wuidart m. fl. (REG 1990, s. I-435), punkt 1.
62 Det skall i detta sammanhang beaktas att den irländska regeringens utvecklingsprogram för kustfisket, enligt vilket Haagpreferensen avsägs säkerställa en fortlöpande och progressiv utveckling av fiskeindustrin pä Irland, löpte ut år 1979. Efter denna tidpunkt fortsatte såväl kommissionen (i 1980 års beslut och i Förslag till kvoter för följande är) som rådet (genom antagandet av förordning nr 170/83 och nr 3760/92 samt årliga förordningar från förordning nr 172/83 till den omtvistade förordningen) att i huvudsak hänvisa till parametern avseende en fördubbling av fångstmängder år 1975 (syfte som fastställdes i det ovannämnda programmet).
63 Se ovan fotnot 29 och motsvarande avsnitt av texten.
64 Se Waelbroeck, M. och Waelbroeck, D.: Article 173 i Louis, J.-V., Vandersanden, G., Waelbroeck, D. och Waelbroeck M., La Cour de justice. Les actes des institutions, Bryssel, 1993, 2 uppl., vol. 10, s. 97, särskilt s. 166.
65 Se domen i det ovannämnda målet Crispoltoni m. fl. (ovan fotnot 58), punkt 44— 46.
66 Detta är uppenbart då man en gång har erkänt att Haagpreferensen inte strider mot förbudet mot diskriminering av producenterna inom gemenskapen och att den inte far diskriminerande karaktär till följd av att den åberopas och tilllämpas som en komplettering till fördelningstalen. NIFPO har inte bestritt att fördelningstalen är giltiga eller att de tilllämpas i vederbörlig ordning (se punkt 19 ovan).
67 John Farnell och James Elles, tjänstemän vid kommissionen (In search of a common fisheries policy, Aldershot, 1984, s. 109 och 110) har uttryckt sig på följande sätt (generaladvokatens översättning): Skälen för att särbehandla de berörda regionerna —närmast in blanco-fullmakt för Grönland, ett tillväxtmål för Irland och en minimigaranti för de nordliga regionerna i Förenade kungariket — skulle följa dels av att deras fiskeindustrier nått olika utvecklingsgrader, dels av de följder tilldelningen av preferensen i varie fall hade för övriga fiskare inom gemenskapen. Den skotska fiskeindustrin var utvecklad, sofistikerad och, skulle somliga säga, redan påverkad av ett stort kapacitetsöverskott. Den irländska fiskeindustrin hade tillkommit mycket senare och expanderade alltjämt avsevärt. Den grönländska motsvarigheten låg ännu i sin linda, även om den redan var en betydelsefull inkomstkälla. Av större betydelse var emellertid de olika nackdelarna med varje preferens. För alt tala klarspråk kunde de garantier som erbjöds Grönland bara allvarligt skada den tyska djuphavsflottan, och de som erbjöds Irland kunde påverka delar av den franska, den nederländska och den brittiska flottan. Om Förenade kungariket behandlades likadant skulle det leda till att fiskemöjligheterna för övriga medlemsstater i gemenskapen avsevärt ändrades, särskilt för Frankrike och Danmark, Förenade kungarikets huvudsakliga konkurrenter om fångstmängder. Man skall inte räkna med att något allvarligt försök från gemenskapens sida att nå fram till en överenskommelse om fangstkvoter kommer att vara av så revolutionerande karaktär.”Se också Wallace, a. st. ovan fotnot 15, s. 532 f.
68 Se ovan fotnot 31 och motsvarande avsnitt av texten.
69 Se domen i det ovannämnda målet Romkc (fotnot 43, punkt 17).
70 Domar av den 14 december 1989 i må! C-3/87, Agcgate (REG 1989, s. 4459), punkt 24, och mål C-216/87 i mål Jaderow (REG 1989, s. 4509), punkt 23.
71 Se domen i det ovannämnda målet Romkes (fotnot 43, punkt 18). Domstolen godtog inte Romkes —en nederändsk fiskare och sökande i målet vid den nationella domstolen — argument att rådet hade åsidosatt kravet på relativ stabilitet genom alt tilldela andra medlemsstater större kvoter av det omtvistade beståndet, vilka sedan endast delvis utnyttjats, och anslöt sig därför till kommissionens yttrande, enligt vilket den TAC som överklagats av Romkes hade fastställts på en nivå som långt ifrån var högre än som var motiverat från biologisk synpunkt just för att kunna öka fångstmöjligheterna for de nederländska fiskarna, eftersom det var lätt att förutse att vissa stater inte skulle uttömma sina kvoter utan använda dem för byten.