Förslag till avgörande av generaladvokat
1. I det förevarandc målet, avseende en begäran om förhandsavgörande, har domstolen ombetts att närmare ange räckvidden hos de principer i gemenskapsrätten som reglerar, och närmare bestämt begränsar, medlemsstaternas behörighet att besluta om utvisning av gemenskapsmedborgare från sitt territorium.
2. Det mål som ligger till grund för tolkningsfrågorna kommer att kortfattat beskrivas nedan. Donatella Calfa, en italiensk medborgare, befann sig på semester i Grekland när hon greps för innehav av narkotika. Hon åtalades för innehav, enbart för eget bruk, av otillåtna narkotiska preparat och dömdes till fängelse i tre månader. Förutom detta straff beslutade brottmålsdomstolcn i Heraklion att hon skulle utvisas på livstid från Grekland.Donatella Calfa överklagade detta beslut vid den hänskjutande domstolen, men enbart i den del det avsåg utvisning.
3. Inledningsvis skall sägas att de två frågor som har ställts av den hänskjutandc domstolen vid närmare betraktande rör samma problem, nämligen det påstådda åsidosättandet av proportionalitetskriteriet. Detta är föremål för den andra frågan. Det utgör också en av grunderna för bedömningen av om de nationella bestämmelserna på området för utvisning av gemenskapsmedborgare är rättsenliga, vilket är föremålet för den första frågan. Tolkningsfrågorna kan således behandlas tillsammans.
4. Mot bakgrund av detta är det centrala i det förevarande målet avgränsningen av begreppet allmän ordning, som den grekiska regeringen åberopar för att rättfärdiga den utvisningsåtgärd som vidtagits gentemot Donatella Calfa. Det skall nämligen påpekas att enligt gemenskapsrätten kan friheten för en mottagare av tjänster att bege sig till en annan medlemsstat för att där mottaga tjänsten omfattas av begränsningar som är berättigade på grund av, såsom ordagrant stadgas i artikel 56 i fördraget, hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Dessutom föreskrivs det i direktiv 64/221/EEG att det gentemot gemenskapsmedborgare kan vidtas åtgärder som begränsar den fria rörligheten och friheten att uppehålla sig, vilka är berättigade med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet.
5. Den grekiska regeringens försvar skall enligt min mening inte godtas. Det är visserligen otvivelaktigt så att de ovannämnda gemcnskapsbcstämmelscrna ger medlemsstaterna behörighet att begränsa rörligheten och uppehållet för gemenskapsmedborgare med hänsyn till allmän ordning. Det är även säkert att en straffrättslig lagstiftning vari föreskrivs ett förbud att bruka narkotiska preparat, åtminstone abstrakt sett, kan påstås grundas på hänsyn av denna art. Domstolen har emellertid haft tillfälle att påpeka att även om [m]edlemsstatcrna, med stöd av förbehållet i artikel 48.3, i princip fortfarande [är] fria att utifrån nationella behov bestämma vad hänsynen till allmän ordning kräver, kan räckvidden av detta begrepp inte ... bestämmas ensidigt av varje medlemsstat utan kontroll av gemenskapsinstitutionerna. Det är nämligen fråga om ett undantag från den grundläggande principen om fri rörlighet, vars tillämpning således skall begränsas till undantagsfall, i vilka den person som skall utvisas från det nationella territoriet faktiskt utgör ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen. Det framgår dessutom av domstolens rättspraxis avseende tillämpningen av direktiv 64/221 att, när de nationella myndigheterna utvisar en medborgare från en medlemsstat av hänsyn till allmän ordning, skall de särskilt beakta den berördes personliga situation, medan tidigare domar för brott inte i sig skall utgöra anledning att vidta sådana åtgärder. Ett beslut om utvisning kan inte grundas på skäl av allmänprcventiv natur, i syfte att avskräcka andra utlänningar från att begå liknande brott, och proportionalitetskravet måste under alla omständigheter respekteras.
6. De principer som domstolen har fastslagit avseende begreppet allmän ordning har en nyckelroll för tolkningen i detta mål.
7. Även om det medges att de bestämmelser som beskrivs i beslutet om hänskjutandc inte uppfyller kriterierna för diskriminering, strider de i varje fall mot proportionalitctsprincipen, såsom den har tolkats av domstolen just med hänvisning till rättsenlighctcn av utvisningsåtgärdcr som är berättigade med hänsyn till allmän ordning. Det är i det avseendet tillräckligt att erinra om följande stycke i den berömda domen i det ovannämnda målet Adoui och Cornuaillc, vilket förefaller vara särskilt relevant: Undantagsbestämmelserna i artiklarna 48 och 56 i fördraget ger medlemsstaterna rätt att, när de omständigheter som anges i bestämmelserna föreligger, vidta vissa åtgärder som grundas på hänsyn till allmän ordning mot medborgare från andra medlemsstater. Medlemsstaterna kan inte vidta dessa åtgärder mot sina egna medborgare eftersom de inte kan utvisa sina egna medborgare från det nationella territoriet eller vägra dem inresa till detta. Även om denna särskilda behandling, som hänger samman med det slags åtgärder som kan vidtas, därför måste tillåtas, så skall det dock understrykas att den myndighet i en medlemsstat som är behörig att vidta sådana åtgärder inte får grunda utövandet av sina befogenheter på en bedömning av vissa former av uppträdande som innebär en godtycklig skillnad i behandling till nackdel för medborgare från andra medlemsstater. I detta avseende bör det påpekas att för att en nationell myndighet skall kunna hänvisa till begreppet allmän ordning måste det, vilket domstolen har fastställt i sin dom av den 27 oktober 1977 i mål 30/77, Bouchereau (REG 1977, s. 1999, svensk specialutgåva, volym 3), föreligga ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen . Även om gemenskapsrätten inte ålägger medlemsstaterna att tillämpa en enhetlig värdeskala vid bedömningen av om ett uppförande kan anses strida mot allmän ordning, så får ett uppförande inte anses vara av sådan karaktär att det berättigar till begränsningar av rätten för en medborgare från en medlemsstat att resa in till eller att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium, om denna andra medlemsstat när det gäller de egna medborgarna inte vidtar några repressiva eller andra faktiska och effektiva åtgärder för att förhindra samma uppförande.
8. Jag vill tillägga att den nationella lagstiftning som återges i beslutet om hänskjutande även ur andra aspekter riskerar att vara oförenlig med domstolens rättspraxis. Jag avser i synnerhet den omständigheten att utvisningsåtgärden föreskrivs som en nästan automatisk följd av en dom för brott. I den behandlade lagstiftningen föreskrivs nämligen att domstolen skall besluta om utvisning av en utlänning från gemenskapen, såvida inte synnerliga skäl, särskilt familjeskäl, föreligger vilka rättfärdigar en annan lösning. Dessa familjeskäl inför således en möjlighet till undantag från den allmänna regeln, vilken är utvisning. En sådan bestämmelse strider emellertid uppenbart mot artikel 3.2 i direktiv 64/221, enligt vilken [t]idigarc domar för brott ... inte i sig [skall] utgöra anledning att vidta sådana åtgärder som utvisning från det nationella territoriet. I domen i det ovannämnda målet Bouchcrcau fastslog domstolen att denna artikel skall tolkas så att det krävs att de nationella myndigheterna gör en särskild bedömning mot bakgrund av hänsynen till den allmänna ordningen, vilket inte nödvändigtvis sammanfaller med den bedömning som har legat till grund för domen för brott. En tidigare dom för brott kan följaktligen endast få betydelse när de omständigheter som ligger till grund för denna dom vittnar om ett personligt uppförande som utgör ett faktiskt hot mot den allmänna ordningen. Även om förekomsten av ett sådant hot i allmänhet tyder på en benägenhet hos den berörda personen att uppföra sig på samma sätt även i framtiden, är det dock också möjligt att det tidigare uppförandet i sig uppfyller villkoren för att kunna anses utgöra ett hot mot den allmänna ordningen.
9. På grund av det anförda anser jag att villkoren inte är uppfyllda för att kunna åberopa hänsyn till allmän ordning för att rättfärdiga en sådan utvisningsåtgärd som den som beskrivs av den nationella domstolen. Jag vill tillägga att detta gäller såväl om åtgärden är permanent som om den är tillfällig. I det första fallet tillkommer, till de reservationer som har anförts ovan beträffande den behandlade nationella lagstiftningen, givetvis andra som har samband med att en utvisning på livstid från det nationella territoriet är uppenbart oproportionerlig. Det förefaller mig emellertid som om tvivlen om den omtvistade åtgärdens förenlighet med gemenskapsrätten föreligger oberoende av rättsverkningarna i tiden av rättsakten i fråga. Även om det skulle antas att Donatella Calfa kunde återvända till Grekland efter en period om.tre år och efter tillstånd av den ansvarige ministern, kvarstår nämligen den omständigheten att utvisningsåtgärden vidtagits avseende ett uppförande som har straffrättsliga påföljder och vilket, om det gäller en grekisk medborgare, inte bestraffas lika strängt. Enligt domstolens fasta rättspraxis utgör detta en diskriminering som är förbjuden enligt fördraget, eller i varje fall en oproportionerlig åtgärd, eftersom den drabbar gemenskapsmedborgare genom påföljder som varken är lämpliga eller proportioncrliga i förhållande till det begångna brottets svårhetsgrad, sådan som den nationella lagstiftaren bedömer den.
10. Jag vill avsluta med en sista anmärkning om den roll som principen om unionsmedborgarskap, vilken införts genom artikel 8a i fördraget, kan spela i det förevarande målet. Denna princip nämns av den nationella domstolen i beslutet om hänskjutandc. Jag har i målet Martínez Sala redan haft tillfälle att förklara betydelsen av detta nya grundläggande begrepp. Jag anser dock inte att det är relevant i det förevarande fallet, med hänsyn till att de frågor som den hänskjutandc domstolen ställer redan är fullständigt besvarade genom domstolens fasta rättspraxis som jag har erinrat om ovan. Donatella Caifas ställning skyddas nämligen på ett lämpligt sätt genom att hon anses vara mottagare av tjänster samt genom bestämmelserna i direktiv 64/221. Enligt min mening är det således överflödigt att åberopa det ytterligare skydd som medborgarskapet i unionen medför.
Förslag till avgörande
11. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall besvara de tolkningsfrågor som har ställts av Areios Pagos på följande sätt:
1 Originalspråk: italienska.
2 Dci sägs i beslutet om hänskjutande all utvisningsålgärdcn vidtogs med stöd av artikel 17.2 i lag nr 1729/1987, enligt vilken myndiga eller minderåriga utlänningar som döms för brott mot denna lag skall utvisas på livstid, utom då synnerliga skäl, särskilt familjcskäl, rättfärdigar att de kvarblir i landet ...
3 Det Iramgår av bestämmelserna i artikel 74 i strafflagen all utvisade utlänningar inte får återvända till landet förrän efter en period om tre år räknat från deras utvisning och under förutsättning att justitieministern har gett dem tillstånd att återvända.
4 Den hänskjutande domstolen åberopar i del avseendet artikel 17.1 i lag nr 1729/1987, i vilken stadgas att denna ytterligare påloljd tillämpas på grekiska medborgare enbart om de döms till fängelse i minst fem år.
5 Se dom av den 31 januari 1984 i de förenade målen 286/82 och 26/83, Luisi och Carbone (RUG 1984, s. 377; svensk specialutgåva, volym 7), punkt 10, och av den 2 februari 1989 i mål 186/87, Cowan, (RĽG 1989, s. 196; svensk specialutgåva, volym 10), punkt 55.
6 Rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT L 56, 1964, s. 850; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 28). I detta mål kommer i synnerhet artikel 3.1 och 3.2 i fråga, vilka är formulerade enligt följande: 1. Åtgärder vidtagna med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet skall grunda sig uteslutande på den berörda personens eget uppförande. 2. Tidigare domar för brott skall inte i sig utgöra anledning alt vidta sådana åtgärder ...
7 Se dom av den 28 oktober 1975 i mil 36/75, Rutili (REG 1975, s. 1219; svensk specialutgåva, volym 2), punkterna 26 och 27.
8 Se dom av den 27 oktober 1977 i mål 30/77, Bouchcrcau (REG 1977, s. 1999; svensk specialutgåva, volym 3), punkt 35.
9 Se i synnerhet artikel 3 i det ovannämnda direktivet, vilken domstolen har tillerkänt direkt effekt i dom av den 4 december 1974 i mål 41/74, Van Duyn (REG 1974, s. 1337; svensk specialutgåva, volym 2), punkterna 6 och 7.
10 Se domen i del ovannämnda målet Bouchcrcau, punkt 28.
11 Se dom av den 26 februari 1975 i mål 67/74, Bonsignorc (REG 1975, s. 297; svensk specialutgåva, volym 2), punkt 7.
12 Se dom av den 7 juli 1976 i mål 118/75, Watson och Reimann (R.EG 1976, s. 1185; svensk specialutgåva, volym 3), punkt 21.
13 Se domen i det ovannämnda målet Van Duyn, punkterna 22 och 23, och av den 18 maj 1982 i de förenade målen 115/81 och 116/81, Adoui och Cornuaillc (REG 1982, s. 1665; svensk specialutgåva, volym 6), punkt 7.
14 Se ovan, punkterna 7 och 8 (min kursivering).
15 Se på den punkten milt förslag till avgörande av den 23 september 1997 i mål C-171/96, Pereira Roque (målet är ännu inte avgjort), där jag påpekar alt del jusi är respekten för proportionaliteten som säkerställer likabchandlingcn (punkt 49).
16 Nämnt ovan i punkterna 27, 28 och 29.
17 Se i del avseendet domen av den 17 juni 1997 i mål C-65/95 och C-111/95, Shingara och Radiom (REG 1997, s. I-3343).
18 Se domen i del ovannämnda milei Bonsignore, punkt 7.
19 Mål C-85/96(domavdcn 12 maj 1998, REG 1998, s. I-2691).