Forslag till avgörande av generaladvokat Antonio La Pergola föredraget den 19 maj 1999

1 Originalspråk: italienska.

2 EGT 22, 1965, s. 369; svensk specialutgåva, område 13, volym 1, s. 67. De ändringar i direktivet som har betydelse för detta förslag till avgörande är följande. Rådets andra direktiv 75/319/EEG av den 20 maj 1975 om tillnärmning av bestämmelser som fastställts genom lagar eller andra författningar och som gäller farmaceutiska specialiteter (EGT L 147, 1975, s. 13; svensk specialutgåva, område 13, volym 4, s. 98, se artiklarna 35 och 36), rådets direktiv 83/570/EEG av den 26 oktober 1983 om ändring av direktiven 65/65/EEG, 75/318/EEG och 75/319/EEG om tillnärmning av bestämmelser som fastställts genom lagar eller andra författningar och som gäller farmaceutiska specialiteter (EGT L 332, 1983, s. 1; svensk specialutgåva, område 13, volym 13, s. 163, se artikel 1 punkterna 1—6), rådets direktiv 87/21/EEG av den 22 december 1986 (EGT L 15, 1987, s. 36; svensk specialutgåva, område 13, volym 16, s. 93, se artikel 1 punkt 1), rådets direktiv 89/341/EEG av den 3 maj 1989 om ändring av direktiven 65/65/EEG, 75/318/EEG och 75/319/EEG (EGT L 142, 1989, s. 11; svensk specialutgåva, område 13, volym 19, s. 9, se artikel 1 punkterna 1—4) samt rådets direktiv 93/39/EEG av den 14 juni 1993 om ändring av direktiv 65/65/EEG, 75/318/EEG och 75/319/EEG avseende läkemedel (EGT L 214, 1993, s. 22; svensk specialutgåva, område 13, volym 24, s. 178, se artikel 1). Genom direktiv 93/39 infördes från och med den 1 januari 1995 ett decentraliserat förfarande för ömsesidigt erkännande av nationella godkännanden för försäljning som kompletterades med en rätt för gemenskapen att på ett tvingande sätt avgöra tvister mellan medlemsstaterna (se artikel 4 andra stycket punkt 11, artikel 7.2 samt artikel 7a i direktiv 65/65 och artiklarna 8—15c i direktiv 75/319/EEG). De självständiga nationella förfarandesätten kvarstår, men sedan den 1 januari 1998 (slutet av övergångstiden för det nya förfarandet) är de strikt begränsade till inledningsfasen (utfärdande av ett godkännande för försäljning av referensmedlemsstaten) och till läkemedel som inte saluförs i fler än en medlemsstat.

3 De ovan nämnda direktiven 89/341 och 93/39 (se ovan fotnot 1) grundas emellertid på artikel 100 A i EG-fördraget (nu artikel 95 EG i ändrad lydelse).

4 Se inledningen till direktiv 65/65 (se ovan fotnot 1 samt det tillhörande avsnittet i texten), särskilt första övervägandet.

5 Eller ett gemenskapsförsäljningstillstånd som beviljats i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 2309/93 av den 22 juli 1993 om gemenskapsförfaranden för godkännande för försäljning av och tillsyn över humanläkemedel och veterinärmedicinska läkemedel samt om inrättande av en europeisk läkemedelsmyndighet (EGT L 214, 1993, s. 1; svensk specialutgåva, område 13, volym 24, s. 158).

6 Såsom domstolen haft tillfälle att understryka (se dom av den 5 oktober 1995 i mål C-440/93, Scotia Pharmaceuticals, REG 1995, s. I-2851, punkterna 24 och 25) är utrymmet för den myndighet som är ansvarig för att bevilja tillstånd i en medlemsstat att göra en skönsmässig bedömning starkt begränsat inom ramen för direktivet. Således finns det ingen möjlighet att bevilja ett försäljningstillstånd när inte samtliga uppgifter som anges i artikel 4 har lämnats eller om de föreskrivna undersökningarna (fysikaliskkemiska, biologiska eller mikrobiologiska undersökningar, farmakologiska och toxikologiska undersökningar och kliniska prövningar) inte har utförts.

7 Rådets direktiv av den 20 maj 1975 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om analytiska, farmakologiska, toxikologiska och kliniska normer och prövningsplaner för undersökning av farmaceutiska specialiteter (EGT L 147, 1975, s. 1; svensk specialutgåva, område 13, volym 4, s. 86). För att underlätta utfärdandet av försäljningstillstånd i flera medlemsstater för ett och samma läkemedel har metoderna för kontroll av saluförda läkemedel harmoniserats genom direktiven 75/318 och 75/319 (se ovan fotnot 1), särskilt genom att de nationella behöriga myndigheterna ålagts att behandla ansökningarna om tillstånd i enlighet med de prövningsplaner som beskrivs i den bilaga som nämns i texten. Denna bilaga har ersatts av kommissionens direktiv 91/507/EEG av den 19 juli 1991 (EGT L 270, 1991, s. 32; svensk specialutgåva, område 13, volym 21, s. 116) för att anpassa den till de tekniska framsteg som gjorts.

8 Se dom av den 20 maj 1976 i mål 104/75, De Peijper (REG 1976, s. 613; svensk specialutgåva, volym 3, s. 91), punkt 25.

9 I artikel 36 i EG-fördraget sägs följande: Bestämmelserna i artiklarna 28 och 29 skall inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import... som grundas på hänsyn till... intresset att skydda människors ...hälsa ocn liv ... Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Domstolen har i sin fasta rättspraxis slagit fast att artikel 36 [skall]tillämpas så länge som en harmonisering av nationella bestämmelser om tillverkning av och handel med farmaceutiska specialiteter ännu inte är fullständigt genomförd (se bland annat dom av den 7 mars 1989 i mål 215/87, Schumacher (REG 1989, s. 617), punkt 15, dom av den 21 mars 1991 i mål C-369/88, Delattre (REG 1991, s. I-1487), punkt 48, dom av den 16 april 1991 i mål C-347/89, Eurim-Pharm (REG 1991, s. I-1747), punkt 26, dom av den 8 april 1992 i mål C-62/90, kommissionen mot Tyskland (REG 1992, s. I-2575; svensk specialutgåva, volym 12, s. 29), punkt 10, dom av den 1 juni 1994 i mål C-317/92, kommissionen mot Tyskland (REG 1994, s. I-2039), punkt 14 samt dom av den 10 november 1994 i mål C-320/93, Ortscheit (REG 1994, s. I-5243), punkt 14.

10 Det bör noteras att det läkemedel som importerades av generalagenten i Nederländerna och det som salufördes i denna stat av parallellimportören hade ett gemensamt ursprung, eftersom läkemedlet var tillverkat — i Schweiz respektive i Förenade kungariket — av tillverkare som tillhörde samma koncern.

11 I målet De Peijper ställde den nederländska domaren följande frågor till domstolen. 1) Skall artikel 30 i EG-fördraget tolkas på så sätt att en nationell åtgärd, som innebär att parallellimportören för att kunna erhålla ett försäljningstillstånd måste förse den behöriga myndigheten med dokument som är identiska med dem som redan givits in av tillverkaren eller hans generalagent, är förenlig med bestämmelsen: i) om läkemedlet i fråga, som tillverkats enligt en enhetlig metod och har en tydligt angiven kvalitativ och kvantitativ sammansättning, saluförs i en eller flera medlemsstater beroende på antalet vederbörliga tillstånd, ii) då den behöriga myndigheten i varje medlemsstat genom lämpliga publiceringsåtgärder informerat tredje man om att försäljningstillstånd beviljats, iii) om en aktör som är etablerad i en av dessa medlemsstater och som ämnar parallellimportera läkemedlet i fråga endast kan erhålla uppgifter om läkemedlets tillverkning och sammansättning till art och mängd om tillverkaren eller dennes generalagent i importstaten ger honom dem, och iv) hälsovårdsmyndigheterna i denna stat redan har tillgång till de relevanta handlingar som tidigare åberopats till stöd för ansökan om försäljningstillstånd. 2) Ar svaret på den första frågan detsamma för det fall att det finns skillnader mellan den produkt som är tillåten i importstaten och produkten som bär samma namn och som parallellimporteras från en annan medlemsstat (skillnader när det gäller tillverkningsprocessen eller varans sammansättning till art och mängd) som är av så underordnad betydelse att man kan förmoda att tillverkaren tillför eller använder... dessa skillnader i den uppenbara och uteslutande avsikten att förhindra eller försvåra möjligheten till parallellimport av den farmaceutiska specialiteten (se den ovan i fotnot 7 nämnda domen De Peijper, punkterna 10, 11 och 33).

12 Ibidem, punkt 18.

13 Ibidem, punkterna 20—32. Domstolen klargjorde inledningsvis att undantaget i artikel 36 i EG-fördraget kan åberopas när det gäller parallellimportörens skyldighet att lämna in sådana nandlingar som krävs enligt den nederländska lagstiftningen. [0]m hälsovårdsmyndigheterna i den medlemsstat till vilken produkten importeras redan till följd av en tidigare import förfogar över alla de farmaceutiska upplysningar om det ifrågavarande läkemedlet som anses nödvändiga för att kunna kontrollera läkemedlets effektivitet och oskadlighet, [är det] uppenbarligen inte nödvändigt, för att skydda människors hälsa och liv, att dessa myndigheter kräver att en andra aktör som har importerat ett i alla avseenden identiskt läkemedel, på nytt lägger fram ovan avsedda upplysningar för myndigheterna (ibidem, punkt 21, författarens kursivering). När det däremot gäller skyldigheten att lämna in sådana handlingar som protokoll för varje parti av läkemedlet som parallellimporterats noterade domstolen att de behöriga nationella myndigheterna har ett legitimt intresse av att vid varje tidpunkt och på ett säkert sätt kunna kontrollera om ett visst parti överensstämmer med vad som anges i dokumentationen. Även då de gällande administrativa reglerna i den importerande medlemsstaten omfattar kravet att parallellimportören måste visa att ett importerat parti överensstämmer med läkemedelsbeskrivningen är det i varje fall inte berättigat enligt artikel 36 i EG-fördraget att förpliktiga denne att göra detta med hjälp av dokument som han inte har tillgång till, när förvaltningen eller i förekommande fall en domstol konstaterar att bevisningen kan föras på annat sätt, till exempel genom att de nationella förvaltningarna utbyter de dokument som behövs för att kontrollera vissa mer eller mindre standardiserade varor med stor utbredning (ibidem, punkterna 29 och 27).

14 Ibidem, punkt 36 i domskälen och punkt 3 i domslutet.

15 Se förslag till ändring av direktiven 65/65 och 75/319 av den 2 juni 1980 (EGT C 143, 1980, s. 8).

16 Se kommissionens meddelande om parallellimport av farmaceutiska specialiteter för vilka försäljningstillstånd redan beviljats (EGT C 115, 1982, s. 5).

17 Se Notes on Application for Product Licenses (Parallel Importing) (Medicines for Human Use) (anvisningar om ansökningar om produktlicenser (parallellimport) (human-läkemedel), nedan kallad MAL 2 (PI)), i ändrad lydelse.

18 Enligt punkt 4 i MAL 2 (PI) skall det läkemedel som sökanden önskar parallellimportera uppfylla följande villkor: a) vara importerat från en medlemsstat i den Europeiska gemenskapen, b) vara en farmaceutisk specialitet (enligt definitionen i artikel 1 i direktivet) avsedd för människor, c) omfattas av ett giltigt försäljningstillstånd som i enlighet med artikel 1 i direktivet har utfärdats av den behöriga myndigheten i en medlemsstat i gemenskapen, d) inte uppvisa några skillnader beträffande terapeutisk effekt i förhållande till en vara som omfattas av ett försäljningstillstånd i Förenade kungariket, e) vara tillverkad eller licenstillverkad av i) den producent som tillverkade den produkt som omfattas av försäljningstillståndet i Förenade kungariket, eller ii) en medlem av samma koncern. Om något av ovanstående villkor inte är uppfyllt kan ansökan om PL (PI) inte tas emot, och sökanden uppmanas att ansöka om försäljningstillstånd enligt det normala förfarandet (MAL 2). Enligt punkt 12 i MAL 2 (PI) är ett PL (PI) giltigt endast så länge dels försäljningstillståndet för Förenade kungariket (ibland kallat referenstillståndet eller huvud-tillståndet), dels det motsvarande tillståndet för gemenskapen är giltiga. Om det ena av dessa av någon anledning upphör att gälla (till exempel genom förverkande eller indragning) upphör även PL (Pl)-tillståndet att gälla. I punkt 21 i MAL 2 (PI) sägs slutligen att det normala förfarandet skall tillämpas då ändringar görs i PL (Pl)-tillståndet på begäran av innehavaren. Den behöriga myndigheten kontrollerar att tillståndets villkor överensstämmer med de relevanta bestämmelserna för försäljningstillståndet och informerar innehavaren av ett PL (PI) om de eventuella åtgärder som krävs till följd av förändringar i referenstillståndet i Förenade kungariket. Innehavaren av ett PL (PI) skall meddela den behöriga myndigheten varje förändring i försäljningstillståndet för gemenskapen som kommer till hans kännedom och han skall även begära och erhålla en förändring i PL (POtillståndet för att den ändrade produkten skall kunna saluföras i Förenade kungariket.

19 Se dom av den 12 november 1996 i mål C-201/94, Smith & Nephew och Primecrown (REG 1996, s. I-5819).

20 Närmare bestämt hade det amerikanska bolaget Marion Merrell Dow i form av licenser beviljat tillverkning och saluföring av läkemedlet Ditropan åt å ena sidan S & N i Förenade kungariket och å andra sidan bolaget Marion Merrel Dow Belgium i Belgien.

21 Se domen i det ovan i fotnot 18 nämnda målet Smith & Nephew och Primecrown, punkterna 19—21.

22 Ibidem, punkt 25.

23 Ibidem, punkt 1 i domslutet. Det strider således mot direktiv 65/65... att en behörig myndighet med avseende på... |en ansökan om försäljningstillstånd] som omfattas av det direktivets tillämpningsområde, utan att ha fått samtycke till det använder sig av uppgifter som har lämnats av ett fristående bolag till stöd för en... [ansökan om försäljningstillstånd] för en annan farmaceutisk specialitet (ibidem, punkt 31).

24 Det rör sig om tillstånd nr 0012/0162 (Zimovane i tabletter om 7,5 mg), 0012/0163 (Zimovane i kapslar om 3,75 mg), 0012-0164 (Zimovane i kapslar om 7,5 mg), 0012/0259 (Zolerim i tabletter om 7,5 mg) och 0012/0260 (Zimovane i tabletter om 3,75 mg). Endast försäljningstillstånd nr 0012/0162 har rent faktiskt använts.

25 Vid sammanträdet uttalade RPR att ett försäljningstillstånd för det nya Zimovane redan hade beviljats även i Schweiz, där den gamla versionen inte längre skulle distribueras. Försäljningstillstånd för det nya Zimovane hade även begärts i åtta andra medlemsländer (Irland, Danmark, Frankrike, Tyskland, Belgien, Luxemburg, Finland och Holland) liksom i Norge.

26 Enligt artikel 29d i direktiv 75/319 är den som är ansvarig för att ett läkemedel släpps ut på marknaden skyldig att a) utan dröjsmål till den behöriga myndigheten rapportera samtliga misstänkta allvarliga biverkningar som anmäls till honom av sjukvårdspersonal och b) föra detaljerade anteckningar över samtliga övriga biverkningar som tillsammans med en vetenskaplig utvärdering skall överlämnas till den behöriga myndigheten omedelbart efter begäran eller minst var sjätte månad under de två första åren efter det att läkemedlet godkändes för försäljning och en gång om året under de följande tre åren. Dessutom skall den behöriga myndigheten, innan beslut om tillstånd fattas, granska en dokumentation som särskilt skall innehålla uppdaterade uppgifter om läkemedelsbiverkningar (inklusive de nämnda rapporterna om samtliga biverkningar som inte är av allvarligt slag) och de övriga uppgifter som är av vikt för kontrollen av läkemedlet i fråga (se artikel 10.1 i direktiv 65/65). Jag anser att här lämpligen bör nämnas även bestämmelserna i artikel 4b andra stycket och i artikel 7.2 i direktiv 65/65, i vilka det i det dubbla syftet att bättre skydda människors hälsa och undvika onödig upprepning av arbete vid kontrollen av ansökningar om försäljningstillstånd fastställs krav på att medlemsstaterna skall utarbeta prövningsrapporter för samtliga läkemedel som har godkänts, utbyta dessa rapporter på begäran när det för ett läkemedel som redan är godkänt i en medlemsstat finns en ännu inte färdigbehandlad ansökan om försäljningstillstånd i en annan medlemsstat, samt uppdatera prövningsrapporterna så snart det föreligger ny information som är av betydelse för utvärderingen av läkemedlets kvalitet, säkerhet och effektivitet.

27 Liksom på goda grunder påpekats är ett läkemedel en paradoxal produkt i den meningen att trots att dess huvudsakliga funktion naturligtvis är att läka kan det också ge upphov till sjukdom da det är felaktigt eller inte används pa rätt sätt (se E. Cadeau och J.-Y. Richeux, Le juge communautaire et le médicament. Libre circulation des marchandises et protection de la santé publique i Les Petites Affiches, nr 7/1996, s. 4.

28 Se emellertid ovan fotnoter 1—5.

29 Se domen i det i fotnot 8 ovan nämnda målet Ortscheit, punkt 18.

30 Ibidem, punkt 16 samt domen i det ovan i fotnot 7 nämnda målet De Peijper, punkt 15.

31 De brittiska myndigheterna synes således underförstått i princip medge att, då det gäller återkallande (eller icke-förnyelse) av ett originalförsäljningstillstånd eller ett frivilligt avstående som inte åtföljs av en ansökan om försäljningstillstånd för en annan variant av läkemedlet i fråga, det över huvud taget inte ar möjligt att på grundval av MAL 2 (PI) bevilja parallellimport av produkten från andra medlemsstater i vilka detta omfattas av giltiga tillstånd, utan det krävs att MCA använder sig av det förfarande för komplett bedömning som anges i direktivet.

32 Se förslag till avgörande av generaladvokat Mayras, föredraget den 17 mars 1976 under domen i det ovannämnda målet De Peijper (REG 1976, s. 639), särskilt sidorna 648 och 649.

33 Ibidem.

34 Se domen i det i fotnot 18 ovan nämnda målet Smith & Nephew och Primecrown, punkt 9.

35 Det bör hållas i åtanke att läkemedlens kvalitet, säkerhet och effekt är de enda kriterier som den behöriga nationella myndigheten, av hänsyn till människors hälsa och läkemedelskonsumenternas intressen, skall grunda sitt beslut avseende en ansökan om försäljningstillstånd på (se tredje övervägandet i det ovan i fotnot 1 nämnda direktiv 93/39).

36 Sammanfattningen av produktens viktigare egenskaper skall innehålla de uppgifter som räknas upp i artikel 4a i direktivet. Enligt artikel 4b skall den behöriga nationella myndigheten, efter att ha utfärdat ett försäljningstillstånd, översända den sammanfattning som myndigheten godkänt till personen som ansvarar för saluföringen av produkten. Den behöriga myndigheten skall även vidta alla erforderliga åtgärder för att de uppgifter som finns i sammanfattningen skall stämma överens med de uppgifter som godkändes när försäljningstillståndet beviljades samt därefter.

37 Se bilagan till direktiv 75/318 (som nämnts ovan i fotnot 6) del 2, punkterna A.1.1, A.4.1, B.1 och E.1.3.

38 Se EG-kommissionens The rules governing medicinal products in the European Union (vol. 3C), Guidelines on medicinal products for human use. Efficacy, Luxemburg, 1998, s. 233—235.

39 Med biotillgänglighet avses hur snabbt och i vilken grad en verksam beståndsdel eller en terapeutisk del (till exempel salter, estrar, etc.) i ett läkemedel som ges till en patient sprider sig i dennes centrala cirkulationssystem. Skillnader i hjälpsubstans och/eller i tillverkningsprocessen mellan två läkemedel kan leda till olika spridnings- och upptagningshastigheter. Två läkemedel, som utgör likvärdiga produkter (det vill säga som innehåller samma kvantitet av samma verksamma beståndsdel för samma doser) eller alternativa produkter (det vill säga som innehåller samma terapeutiska del men i olika kemiska former eller i olika doseringsformer eller grader) är bioekvivalenta om deras respektive biotillgänglighet är så lika att det ger upphov till huvudsakligen identiska effekter, både vad gäller effektivitet och oskadlighet. I praktiken utgör beviset på att likvärdiga eller alternativa läkemedel är oioekvivalenta också det bästa beviset för att läkemedlen i fråga är terapeutiskt ekvivalenta, under förutsättning att de innehåller hjälpsubstanser som i allmänhet bedöms som säkra och att de används på samma sätt (ibidem).

40 Se dom av den 3 december 1998 i mål C-368/96, Generics (UK) m.fl. (REG 1998, s. I-7967), punkterna 32, 33 och 36. I den nämnda artikel 4 punkt 8 andra stycket a anges tre fall i vilka den som ansöker om ett försäljningstillstånd inte måste tillhandahålla resultaten av farmakologiska och toxikologiska undersökningar eller av kliniska prövningar. Det förenklade förfarandet mildrar emellertid inte på något sätt... de effektivitets- och säkerhetsnormer som de farmaceutiska specialiteterna skall uppfylla (se domen i det ovan i fotnot 5 nämnda målet Scotia Pharmaceuticals, punkt 17). Ett generiskt läkemedel är en kopia av ett innovativt läkemedel vars formel kan reproduceras av andra tillverkare och som kan säljas under samma namn, till ett pris som i allmänhet är lägre än det pris som tas ut för originalprodukten.

41 Se domen i det ovan i fotnot 18 nämnda målet Smith & Nephew, punkt 1 a i domslutet.

42 Se artiklarna 29a—29i i direktiv 75/319, som införts genom artikel 3.3 i det ovan i fotnot 1 nämnda direktivet 93/39.

43 Av principerna som nämns i texten framgår att när det råder osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av de risker som människors hälsa utsätts för, får institutionerna vidta skyddsåtgärder utan att behöva vänta på att det fullt ut visas att riskerna faktiskt förekommer och hur allvarliga de är (se dom av den 5 maj 1998 i mål C-157/96, National Farmers' union m.fl. (REG 1998, s. I-2211), punkt 63, samt dom av den 5 maj 1998 i mål C-180/96, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1998, s. I-2265), punkterna 99 och 100).