C-340/00

Domstolens dom den 13 december 2001

CELEX: 62000CJ0340
Datum: 2001-12-13
Källa: eur-lex.europa.eu

DOMSTOLEN sammansatt av ordföranden G. C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena P. Jann, F. Macken, N. Colneric och S. von Bahr samt domarna A. La Pergola, J.-P. Puissochet, L. Sevón, M. Wathelet (referent), R. Schintgen och V. Skouris, generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer, justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid förhandlingen den 3 juli 2001,

och efter att den 13 september 2001 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Bakgrund till tvisten

Den överklagade domen

Överklagandet

Den första grunden

Den andra grunden

Rättegångskostnader

1. Kommissionen har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 15 september 2000, med stöd av artikel 49 i EG-stadgan och motsvarande bestämmelser i EKSG-stadgan och Euratomstadgan för domstolen, överklagat förstainstansrättens dom av den 14 juli 2000 i mål T-82/99, Cwik mot kommissionen (REGP 2000, s. I-A-155 och s. II-713, nedan kallad den överklagade domen), genom vilken förstainstansrätten ogiltigförklarade kommissionens beslut av den 10 juli 1998 att inte bevilja Michael Cwik tillstånd att offentliggöra en skriftlig version av det föredrag han höll den 30 oktober 1997 (nedan kallat det ifrågasatta beslutet).

2. I artikel 17 andra stycket i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:

3. Den överklagade domen innehåller följande redogörelse för bakgrunden till tvisten.

4. I beslutet att lämna klagomålet utan bifall anförde kommissionen särskilt att:

5. Michael Cwik väckte talan om ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet vid förstainstansrätten den 12 april 1999.

6. Till stöd för sin talan åberopade Michael Cwik att artikel 17 andra stycket i tjänsteföreskrifterna har tolkats och tillämpats på ett felaktigt sätt.

7. Förstainstansrätten biföll talan på denna grund, med följande motivering:

8. Domstolen fastslog dessutom följande:

9. Förstainstansrätten ogiltigförklarade följaktligen det ifrågasatta beslutet.

10. Kommissionen har yrkat att domstolen skall förklara

Mi11. Michael Cwik har yrkat att domstolen skall förklara

12. Kommissionen har anfört två grunder för sitt överklagande. Den första grunden avser att artikel 17 andra stycket i tjänsteföreskrifterna har tolkats på ett uppenbart felaktigt sätt. Den andra grunden avser att den överklagade domen är bristfälligt motiverad.

13. Genom den första grunden har kommissionen gjort gällande att förstainstansrätten, särskilt i punkterna 52, 56, 57 och 66 i den överklagade domen har överskridit gränserna för sin rätt att pröva tillsättningsmyndighetens rättsakter, samt att förstainstansrätten har gjort en överdrivet restriktiv tolkning av artikel 17 andra stycket i tjänsteföreskrifterna.

14. Dels har förstainstansrätten nämligen inte tagit någon hänsyn till bestämmelsens preventiva syfte såsom det definierats av förstainstansrätten i dess dom av den 19 maj 1999 i de förenade målen T-34/96 och T-163/96, Connolly mot kommissionen (REG 1999, s. I-A-87, och s. II-463), punkt 153. Denna bristande hänsyn bestod i att förstainstansrätten har funnit att kommissionen måste visa att det förelåg en konkret risk för att dess intressen skulle komma att skadas. Dessutom har förstainstansrätten brustit i hänsyn när den har fastslagit att kommissionen i förevarande fall i målet inte visat att offentliggörandet av en tjänstemans åsikt, som inte överensstämde med kommissionens, skulle kunna skada gemenskapernas intressen.

15. Dels har förstainstansrätten inte beaktat tillsättningsmyndighetens utrymme för skönsmässig bedömning med avseende på det vetenskapliga innehållet i manuskriptet till det föredrag som Michael Cwik höll vid konferensen och med avseende på risken för att gemenskapernas intressen skulle komma att skadas. Kommissionen har i detta avseende hävdat att den omständigheten att tillsättningsmyndigheten rådfrågade flera experter innan det ifrågasatta beslutet fattades, liksom det ekonomiska och politiska sammanhanget avseende upprättandet av den ekonomiska och monetära unionen, samt behovet av att vänta med en officiell ståndpunkt i en synnerligen känslig fråga visar att tillsättningsmyndigheten inte gjorde någon uppenbart oriktig bedömning.

16. Enligt kommissionen har förstainstansrätten tydligt missbedömt gränserna för tillsättningsmyndighetens utrymme för skönsmässig bedömning, när den inom ramen för sin kontroll av tillämpningen av artikel 17 andra stycket i tjänsteföreskrifterna har beaktat att Michael Cwik inte hade någon ledande befattning, att den aktuella texten var riktad till en läsekrets som bestod av specialister på området, samt att kommissionen under alla omständigheter ännu inte antagit någon slutlig ståndpunkt i frågan. Därigenom har förstainstansrätten förenat nämnda bestämmelse med villkor som inte föreskrivs där.

17. Domstolen erinrar i det avseendet om att den i sin dom av den 6 mars 2001 i mål C-274/99 P, Connolly mot kommissionen (REG 2001, s. I-1611), punkt 53, fann att principen att tillstånd skall beviljas och att tillstånd endast får vägras i undantagsfall, klart fastställts i tjänsteföreskrifterna i artikel 17 andra stycket i tjänsteföreskrifterna.

18. Eftersom denna bestämmelse möjliggör för institutionerna att vägra tillstånd för offentliggörande och således föreskriver en möjlighet att göra ett allvarligt ingrepp i yttrandefriheten, vilken utgör en av de väsentliga grunderna för ett demokratiskt samhälle, skall artikeln tolkas restriktivt, så att tillstånd till offentliggörande endast får vägras om ett offentliggörande allvarligt kan skada gemenskapernas intressen (domstolens dom i det ovannämnda målet Connolly mot kommissionen, punkt 53).

19. Vid tillämpningen av artikel 17 andra stycket i tjänsteföreskrifterna skall tillsättningsmyndigheten göra en avvägning mellan de olika intressen som är i fråga, genom att dels beakta tjänstemannens frihet att muntligen eller skriftligen uttrycka uppfattningar som avviker eller är i minoritet i förhållande till uppfattningarna inom den institution där tjänstemannen är anställd — en sådan frihet följer nämligen av individens grundläggande yttrandefrihe —, dels beakta hur allvarligt gemenskapernas intressen har skadats av publiceringen av den aktuella texten (domstolens dom i det ovannämnda målet Connolly mot kommissionen, punkterna 43 och 57). I det hänseendet är det endast en verklig risk för att gemenskapernas intressen skall lida allvarlig skada, som visats genom konkreta och objektiva omständigheter, som skall beaktas vid tillämpningen av artikel 17 andra stycket i tjänsteföreskrifterna.

20. För att en gemenskapsdomstol skall kunna pröva huruvida beslutet att vägra tillstånd för publicering är lagenligt, och för att ge den berörda tjänstemannen tillräckliga upplysningar för att han skall kunna bedöma om beslutet är välgrundat, måste sådana omständigheter delges tjänstemannen samtidigt som han får del av beslutet om vägran, eller senast tillsammans med beslutet att lämna hans klagomål utan bifall.

21. Förstainstansrätten har i punkt 69 i den överklagade domen funnit att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den vägrade att ge tillstånd för publicering av manuskriptet från Michael Cwiks föredrag vid konferensen, på grund av att det kunde skada gemenskapernas intressen.

22. Förstainstansrätten konstaterade för det första i punkt 56 i den överklagade domen att kommissionen i det ifrågasatta beslutet endast förklarade att det fanns en risk för att gemenskapernas intressen kunde komma att skadas öm kommissionen och dess anställda gav uttryck för olika åsikter. Några skäl till att det i förevarande fall skulle föreligga någon sådan risk angavs emellertid inte av kommissionen. Yttrandefrihet är dock ett begrepp som omfattar möjligheten att ge uttryck för uppfattningar som skiljer sig från den officiella ståndpunkten, vilket förstainstansrätten har påpekat i punkt 58 i den nämnda domen.

23. I motsats till vad kommissionen har hävdat har förstainstansrätten inte bortsett från den preventiva verkan av artikel 17 andra stycket i tjänsteföreskrifterna, vars lagenlighet i förhållande till den grundläggande rätten till yttrandefrihet erkänts av domstolen i punkterna 52—55 i domen i det ovannämnda målet Connolly mot kommissionen. Förstainstansrätten har däremot funnit att tillsättningsmyndighetens motivering av det ifrågasatta beslutet var bristfällig, eftersom det endast konstaterades. att det förelåg en risk för att gemenskapernas intressen skulle komma att skadas, om det framkom att tjänstemannens åsikt avvek från ståndpunkten hos den institution där han var anställd. Såsom det har angivits i punkt 19 i denna dom är det emellertid endast en verklig risk för att nämnda intressen skadas allvarligt, vilken visats genom konkreta och objektiva omständigheter, som kan ge rätt att vägra tillstånd till offentliggörande.

24. För det andra har förstainstansrätten i punkterna 62—68 i den överklagade domen undersökt vilka skäl som anförts i motiveringen till beslutet att lämna klagomålet utan bifall och som kompletterar motiveringen till det ifrågasatta beslutet.

25. I beslutet att lämna klagomålet utan bifall åberopade kommissionen behovet att bibehålla ett handlingsutrymme innan den antog en slutgiltig ståndpunkt avseende frågan huruvida den ekonomiska och monetära unionen var i behov av nationsvisa finjusteringar av löne- eller skattepolitiken (fine-tuning). Detta handlingsutrymme skulle enligt kommissionen äventyras av publiceringen i fråga, eftersom det fanns en risk för att den berörda tjänstemannens uppfattning och ståndpunkten hos den institution där han var anställd kunde blandas samman.

26. Förstainstansrätten har i detta avseende i punkterna 66 och 67 i den överklagade domen funnit att denna bedömning var uppenbart ogrundad, framför allt eftersom kommissionen redan hade offentliggjort en entydig ståndpunkt i frågan och då manuskriptet till Michael Cwiks föredrag vid konferensen hade författats av en tjänsteman som inte hade någon ledande befattning, och som uttalade sig i egenskap av enskild, samt slutligen emedan artikeln riktades till en läsekrets som bestod av specialister på området som sannolikt hade möjlighet att hålla sig väl informerade om kommissionens ståndpunkt, vilken dessutom har angivit att den inte hade några officiella riktlinjer i frågan.

27. Det följer emellertid av fast rättspraxis att sådana konstateranden, som enbart avser faktiska omständigheter, och inte kan prövas av domstolen inom ramen för ett överklagande, utom i fall när omständigheterna som framgår av handlingarna i målet har missuppfattats av förstainstansrätten (dom av den 18 november 1999 i mål C-191/98 P, Tzoanos mot kommissionen, REG 1999, s. I-8223, punkt 23, och av den 10 juli 2001 i mål C-315/99 P, Ismeri Europa mot revisionsrätten, REG 2001, s. I-5281, punkt 48). I detta avseende har kommissionen inte visat och inte ens påstått att dessa konstateranden är motsägelsefulla eller materiellt oriktiga med hänsyn till handlingarna i målet vid förstainstansrätten. Det skall under alla omständigheter konstateras att den bedömning av de faktiska omständigheterna som underinstansen är ensam behörig att göra, mot vilken kommissionen har invänt, inte är uppenbart oriktig.

28. När det gäller invändningen att den överklagade domen skulle ha inskränkt tillsättningsmyndighetens utrymme för en skönsmässig bedömning av det vetenskapliga innehållet i texten till Michael Cwiks föredrag vid konferensen, på ett sätt som inte är lagenligt, och invändningen att det förelåg en risk för att gemenskapernas intressen skulle skadas, i synnerhet inom ett så känsligt område som den ekonomiska och monetära unionen, räcker det med att hänvisa till punkterna 22—25 i denna dom. Av dessa punkter framgår det att skälen för att vägra tillstånd till publiceringen av texten till Michael Cwiks föredrag vederbörligen har beaktats i den överklagade domen. Det är i detta avseende uppenbart att enbart en hänvisning till det ekonomiska och politiska sammanhanget vid tidpunkten när det ifrågasatta beslutet fattades, till att den behandlade frågan var känslig, eller till den vetenskapliga kvaliteten på manuskriptet till det nämnda föredraget, inte räcker för att det skall kunna visas ett en verklig risk för allvarlig skada på gemenskapernas intressen föreligger, vilken kan berättiga en inskränkning av tjänstemannens grundläggande rätt till yttrandefrihet. Som generaladvokaten har påpekat i punkt 42 i sitt förslag till avgörande har nämnda omständigheter under alla förhållanden varken nämnts i det ifrågasatta beslutet eller i beslutet att lämna klagomålet utan bifall.

29. Av det anförda följer att talan inte kan bifallas på den första grunden.

30. Kommissionen har genom sin andra grund invänt att förstainstansrätten inte har tagit ställning till viktiga argument som framförts av kommissionen vid det skriftliga och muntliga förfarandet i första instans. Kommissionen anser att förstainstansrätten därmed har åsidosatt sin motiveringsskyldighet.

31. Kommissionen har dels hävdat att förstainstansrätten har underlåtit att ta ställning till argumentet att det var kommissionens uppgift att ta ställning till begäran om tillstånd till publicering, med hänsyn till det känsliga ekonomiska och politiska sammanhang som rådde vid tidpunkten när begäran framställdes, nämligen tidpunkten när den ekonomiska och monetära unionen upprättades, varvid kommissionen undvek att inta någon slutgiltig ståndpunkt i flera kontroversiella frågor, bland annat den fråga som Michael Cwik behandlade i sitt föredrag.

32. Dels anser kommissionen att förstainstansrätten inte har givit någon förklaring till att den i punkt 68 i den överklagade domen har funnit att tillsättningsmyndighetens godkännande av att föredraget hölls visade att det inte fanns någon risk för att den berörda tjänstemannens uppfattning skulle kunna blandas samman med kommissionens ståndpunkt, trots att kommissionen i första instans hade hävdat att det förelåg en väsentlig skillnad mellan ett föredrag på en konferens, vilket är av tillfällig natur, och en publicering, som är av bestående karaktär.

33. Domstolen konstaterar i det avseendet endast att kommissionens argumentation, angående det ekonomiska och politiska sammanhang inom vilket det ifrågasatta beslutet fattades, framfördes för första gången i förstainstansrätten, till stöd för uppfattningen att fruktan att allmänheten förknippade tjänstemannens uppfattning med ståndpunkten hos den institution där han var anställd var rimlig. I punkt 66 i den överklagade domen har emellertid förstainstansrätten uttryckligen angivit skälen för att inte tillmäta denna uppfattning någon betydelse. Sådana skäl omfattas, som redan påpekas i punkt 27 i denna dom, av en bedömning som förstainstansrätten är ensam behörig att göra.

34. När det gäller artskillnaden mellan ett muntligt föredrag vid en konferens, och publiceringen av en text från detta föredrag, har förstainstansrätten i punkt 68 i den överklagade domen funnit att just en sådan skillnad inte var tillräcklig för att utgöra någon sådan risk för att den berörda tjänstemannens uppfattning och kommissionens ståndpunkt skulle blandas samman, vilket hävdades i beslutet att lämna klagomålet utan bifall.

35. Talan kan följaktligen inte heller bifallas på den andra grunden, som avser bristfällig motivering.

36. Av vad som har anförts ovan följer att överklagandet skall ogillas i sin helhet.

37. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna, som är tillämplig i mål om överklagande enligt artikel 118, skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Michael Cwik har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Kommissionen har tappat målet och skall därför ersätta rättegångskostnaderna.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN följande dom:

1) Överklagandet ogillas.

2) Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna.

1 Rättegångsspråk: franska.