Domstolens dom (femte avdelningen) den 18 september 2003

I mål C-416/00, angående en begäran enligt artikel 234 EG, från Tribunale civile di Padova (Italien), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan

DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av ordföranden på fjärde avdelningen C.W.A. Timmermans, tillförordnad ordförande på femte avdelningen, samt domarna D.A.O. Edward (referent), A. La Pergola, P. Jann och S. von Bahr, generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer, justitiesekreterare: R. Grass,

med beaktande av det skriftliga yttrande som har inkommit från Europeiska gemenskapernas kommission, genom H. van Lier och R. Amorosi, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till referentens rapport,

och efter att den 6 juni 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga nationella bestämmelser

Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Inledande anmärkningar

Den första, den andra och den tredje frågan

Yttrande som inkommit till domstolen

Domstolens svar

Den fjärde och den femte tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1. Tribunale civile di Padova har, genom beslut av den 16 oktober 2000 som inkom till domstolen den 13 november 2000, i enlighet med artikel 234 EG ställt fem frågor om tolkningen av artiklarna 30 och 36 i EG-fördraget (nu artiklarna 28 EG och 30 EG i ändrad lydelse).

2. Dessa frågor har uppkommit i samband med ett överklagande som Tommaso Morellato har ingivit mot borgmästarens i Paduas kommun beslut att ålägga Tommaso Morellato att betala böter för att ha brutit mot den italienska lagstiftningen om saluföring av bröd som framställs genom att redan förgräddad deg färdiggräddas.

3. I Italien regleras framställning och saluföring av spannmål, mjöl, bröd och pasta av legge n° 580, Disciplina per la lavorazione e commercio dei cereali, degli sfarinati, del pane e delle paste alimentari (lag om bearbetning och saluföring av spannmål, mjöl, bröd och pasta), av den 4 juli 1967 (GURI nr 189, av den 29 juli 1967, s. 4182) (nedan kallad lag nr 580/1967).

4. I artikel 14 i lag nr 580/1967, i dess lydelse enligt artikel 44 i legge n° 146, Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alla Comunità europee, legge comunitaria 1993 (lag om bestämmelser för genomförandet av de skyldigheter som följer av Italiens medlemskap i Europeiska gemenskapen, gemenskapslag 1993) av den 22 februari 1994 (GURI nr 52 av den 4 mars 1994, ordinarie tillägg), föreskrivs följande:

5. Den 30 maj 1995 sände det italienska ministeriet för industri, handel och hantverk en cirkulärskrivelse till Uffici provinciali dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato (de regionala statskontoren för industri, handel och hantverk) (nedan kallad cirkulärskrivelsen). I sitt svar på en fråga ställd av domstolen angav den italienska regeringen att detta dokument inte utgjorde ett cirkulär i teknisk bemärkelse, för vilket ett offentliggörande i Gazetta ufficiale della Repubblica italiana fordras.

6. Av kommissionens yttrande framgår att cirkulärskrivelsen antogs till följd av att ett fördragsbrottsförfarande hade inletts mot Republiken Italien med anledning av de hinder som den senare uppställt avseende saluföring av djupfryst förgräddat bröd. Förfarandet avslutades den 29 mars 1995 just på grund av det förestående antagandet av cirkulärskrivelsen.

7. I cirkulärskrivelsen anges hur artikel 14 i lag nr 580/1967 i ändrad lydelse skall tolkas, så att all bristande överensstämmelse med gemenskapsrätten undviks. I detta avseende anges bland annat följande:

8. Enligt den italienska regeringen skall cirkulärskrivelsen anses vara upphävd till följd av ändringen av artikel 14 i lag nr 580/1967, i dess lydelse enligt decreto del presidente della repubblica n° 502, Regolamento recante norme per la revisione della normativa in materia di lavorazione e di commercio del pane, a norma dell'articolo 50 della legge n° 146 del 22 febbraio 1994 (dekret av republikens president avseende en förordning om revidering av bestämmelserna om tillverkning och saluföring av bröd, i enlighet med artikel 50 i den italienska lagen nr 146 av den 22 februari 1994), av den 30 november 1998 (nedan kallat dekret nr 502/1998). I artikel 1, benämnd Förgräddat bröd, i dekretet föreskrivs i punkt 1 följande:

9. I artikel 9, benämnd Ömsesidigt erkännande, i samma dekret, förordnas i punkt 1 följande:

10. Den 26 april 1994 infann sig inspektörer från en italiensk förvaltning med ansvar för hygienkontroll, i Tommaso Morellatos bagerilokaler. De noterade där förekomsten av ett flertal olika sorters förgräddade och djupfrysta bröd som hade importerats från Frankrike av Tommaso Morellato och gräddats i hans lokaler och som utbjöds i oförpackat skick på hyllor och i behållare. Hyllorna och behållarna hade märkts med försäljningsbeteckning, upplysning om att brödet i fråga hade framställts av en förgräddad djupfryst produkt, ingrediensförteckning samt namnet på tillverknings- och distributionsföretaget.

11. Inspektörerna noterade vidare att det inte var förrän brödet skulle överlämnas till kunden som det lades i den papperspåse som var avsedd för ändamålet och förslöts med häftapparat, och inte före saluföringen såsom fordrades enligt den då gällande italienska lagstiftningen.

12. Borgmästaren i Paduas kommun ålade följaktligen genom beslut Tommaso Morellato att erlägga en summa av 1200000 ITL, på grund av att den sistnämnde, i egenskap av innehavare av ett bageri med tillhörande försäljningsställe där djupfryst bröd och djupfrysta bakverk gräddades och förbereddes, hade överträtt artikel 14 i lag nr 580/1967 i ändrad lydelse, genom att sälja nämnda produkter förpackade i papperspåsar som inte tillslöts med häftapparat förrän vid överlämnandet till kunden.

13. Tommaso Morellato överklagade beslutet till Tribunale civile di Padova. Han gjorde bland annat gällande att artikel 14 i lag nr 580/1967 i ändrad lydelse strider mot artiklarna 30 och 36 i fördraget, eftersom denna nationella bestämmelse utgör en åtgärd som hindrar, eller åtminstone begränsar, den fria rörligheten för varor som lagligen tillverkats i en annan medlemsstat, utan att det föreligger något intresse av att skydda människors hälsa och liv i den mening som avses i artikel 36 i fördraget.

14. Tribunale civile di Padova kände tvekan inför hur den tillämpliga gemenskapsrätten skulle tolkas och beslutade därför att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

15. Varken parterna i målet vid den nationella domstolen eller den italienska regeringen har inkommit med skriftliga yttranden till domstolen.

16. Det framgår av handlingarna att lagliga åtgärder vidtogs mot Tommasso Morellato för brott mot en bestämmelse i nationell rätt, vars innehåll förefaller ha klargjorts i cirkulärskrivelsen efter det att kommissionen hade inlett ett fördragsbrottsförfarande mot Republiken Italien.

17. Domstolen har bett den italienska regeringen att klargöra om cirkulärskrivelsen kunde medföra att den rättsliga grunden för de åtgärder som vidtagits av borgmästaren i Paduas kommun mot Tommaso Morellato påverkades, med i förekommande fall beaktande av principen att ny lag skall tillämpas om den leder till ett lindrigare straff. Den italienska regeringen angav i sitt svar att cirkulärskrivelsen upphävdes genom dekret nr 502/1998, men det klargörs inte hur detta påverkar Tommaso Moreilatos situation.

18. Domstolen måste under dessa omständigheter utgå ifrån att borgmästaren hade rätt att ålägga Tommaso Morellato en påföljd grundad på de bestämmelser i nationell rätt som den hänskjutande domstolen har nämnt i sina frågor.

19. Den hänskjutande domstolen har ställt den första, den andra och den tredje frågan för att få klarhet i huruvida det krav på en på förhand ombesörjd förpackning som i en medlemsstats rätt gäller vid saluföring av bröd som framställts genom färdiggräddning i denna medlemsstat av förgräddat — djupfryst eller icke-djupfryst — bröd, vilket importerats från en annan medlemsstat, skall anses utgöra en kvantitativ restriktion eller en åtgärd med motsvarande verkan i den mening som avses i artikel 30 i EG-fördraget. Om så är fallet önskar den nationella domstolen även få veta om detta krav kan tillåtas av skäl som rör skyddet för människors hälsa och liv i den mening som avses i artikel 36 i fördraget.

20. Kommissionen, som är ensam om att ha inkommit med skriftligt yttrande, har inledningsvis erinrat om att förpackning före saluföring av det slags bröd som är i fråga i målet vid den nationella domstolen inte är föremål för några gemenskapsbestämmelser, och att en skyldighet att förpacka på detta sätt är föreskriven i en enda medlemsstats lagstiftning, nämligen i Republiken Italiens.

21. Denna skyldighet medför ytterligare ett åliggande och ytterligare en kostnad för berörda handlare, av sådant slag att den kan avskräcka från import av förgräddat bröd i Italien, och den utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion för import i den mening som avses i artikel 30 i fördraget.

22. Kommissionen har tillagt att skyldigheten att på förhand förpacka skall anses ha inverkan på tillverkningsprocessen för bröd och följaktligen vara en särskild egenskap hos produkten i den mening som avses i dom av den 24 november 1993 i de förenade målen C-267/91 och C-268/91, Keek och Mithouard (REG 1993, s. I-6097; svensk specialutgåva, volym 14, s. I-431).

23. Kommissionen har vidare hävdat att denna skyldighet huvudsakligen påverkar importerade produkter, eftersom den inte är tillämplig på övriga sorters bröd, såsom färskt bröd, vilket fritt kan säljas löst och förpackas först i säljögonblicket. Den innebär följaktligen en oberättigad diskriminering mellan olika sorters bröd, till förmån för färskt bröd, vilket typiskt sett är en lokal produkt som vanligtvis gräddas och säljs på samma dag, oavsett om det framställs manuellt eller industriellt. Eftersom bröd som är färdigt att förtäras har mycket kort hållbarhet, är förgräddat bröd nämligen praktiskt taget den enda sortens bröd som kan bli föremål för handel inom gemenskapen.

24. Vad gäller frågan huruvida det konstaterade hindret eventuellt är tillåtet, har kommissionen gjort gällande att hänsyn till det mål av allmänt intresse som skyddet för människors hälsa och liv utgör inte kan motivera skyldigheten i fråga i målet vid den nationella domstolen.

25. Kommissionen har visserligen medgivit att vissa skyldigheter avseende på förhand ombesörjd förpackning eventuellt kan vara motiverade av hänsyn till konsumentskyddet, bland annat sådana som syftar till att ge konsumenten tillräckligt tydlig och fullständig information om vilken sorts produkt det är som saluförs, redan innan denne visat sin avsikt att köpa, men kommissionen anser att den skyldighet som är i fråga i målet vid den nationella domstolen under alla omständigheter är oproportionerlig i detta avseende.

26. För att kunna svara på den första, den andra och den tredje frågan, skall domstolen inledningsvis fastställa huruvida artikel 30 i fördraget, såsom denna har tolkats av domstolen i domen i de ovannämnda förenade målen Keek och Mithouard, och till vilken kommissionen har hänvisat i sitt yttrande, är tillämplig på de nationella bestämmelser som är i fråga i målet vid den nationella domstolen.

27. Domstolen har i punkt 16 i nämnda dom fastställt att nationella bestämmelser som innebär att vissa säljformer begränsas eller förbjuds, vilka tillämpas på samtliga berörda näringsidkare som bedriver verksamhet inom det nationella territoriet, och vilka såväl rättsligt som faktiskt påverkar avsättningen av inhemska varor och varor från andra medlemsstater på samma sätt, inte är ägnade att direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt hindra handeln mellan medlemsstaterna i den mening som avses i dom av den 11 juli 1974 i mål 8/74, Dassonville (REG 1974, s. 837, punkt 5; svensk specialutgåva, volym 2, s. 343).

28. Domstolen har vidare betecknat sådana bestämmelser som gäller försäljningsställen och tider för öppethållande avseende vissa produkter, liksom reklam och marknadsföringsmetoder avseende dessa, som bestämmelser som innebär begränsning eller förbud av säljformer i den mening som avses i domen i de ovannämnda förenade målen Keck och Mithouard (se bland annat dom av den 15 december 1993 i mål C-292/92, Hünermund m.fl., REG 1993, s. I-6787, svensk specialutgåva, volym 14, s. I-467, av den 2 juni 1994 i de förenade målen C-401/92 och C-402/92, Tankstation 't Heukske och Boermans, REG 1994, s. I-2199, och av den 13 januari 2000 i mål C-254/98, TK-Heimdienst, REG 2000, s. I-151). Däremot har domstolen aldrig ansett att nationella bestämmelser, i vilka vissa aspekter av saluföring av produkter regleras och enligt vilka ändringar av dessa fordras, skall anses avse sälj former.

29. Domstolen har i detta avseende bedömt att behovet av att ändra förpackningen eller märkningen på de importerade produkterna utesluter att det rör sig om säljformer i den mening som avses i domen i de ovannämnda förenade målen Keck och Mithouard (se dom av den 3 juni 1999 i mål C-33/97, Colim, REG 1999, s. I-3175, punkt 37, och av den 16 januari 2003 i mål C-12/00, kommissionen mot Spanien, REG 2003, s. I-459, punkt 76).

30. Följaktligen kan inte bestämmelser i en medlemsstat, enligt vilka en produkt som lagligen har tillverkats och saluförts i en annan medlemsstat inte får saluföras i den förstnämnda medlemsstaten utan att ha fått en ny förpackning som motsvarar de krav som ställs i lagstiftningen, anses avse säljformer i den mening som avses i domen i de ovannämnda förenade målen Keek och Mithouard.

31. Domstolen har angivit att skälet till att bestämmelser som innehåller krav på vissa säljformer faller utanför tillämpningsområdet för artikel 30 i fördraget står att finna i det faktum att de inte anses hindra importerade varors tillträde till marknaden i medlemsstaten, eller försvåra deras tillträde jämfört med inhemska varor (se domen i de ovannämnda förenade målen Keek och Mithouard, punkt 17, och dom av den 10 maj 1995 i mål C-384/93, Alpine Investments, REG 1995, s. I-1141, punkt 37).

32. Målet vid den nationella domstolen är speciellt såtillvida att den produkt som Tommaso Morellato saluförde importerades innan dess tillverkningsprocess var slutförd. Det var nämligen nödvändigt att företa ytterligare en gräddning av det förgräddade bröd som hade importerats från Frankrike, för att det skulle kunna saluföras i Italien såsom bröd färdigt att förtäras.

33. Det faktum att en produkt i viss utsträckning måste omvandlas efter importen utesluter i sig inte att ett krav som rör saluföringen av den kan falla inom tillämpningsområdet för artikel 30 i fördraget. Liksom i målet i fråga vid den nationella domstolen, är det nämligen möjligt att den importerade produkten inte endast är en del av, eller ingrediens i, en annan produkt, utan att den faktiskt utgör den produkt som är avsedd att saluföras så snart en enkel omvandlingsprocess har genomförts.

34. Den relevanta frågan i en sådan situation är huruvida kravet på en på förhand ombesörjd förpackning, som föreskrivs i den importerande medlemsstatens lagstiftning, medför att en anpassning av produkten är nödvändig för att kravet skall uppfyllas.

35. Det finns inte någonting i handlingarna i förevarande mål som tyder på att det var nödvändigt att anpassa det förgräddade brödet, såsom det importerades till Italien, för att kravet skulle uppfyllas.

36. Under dessa omständigheter är ett krav på en på förhand ombesörjd förpackning, vilket endast berör saluföringen av det bröd som är resultatet av den slutliga gräddningen av det förgräddade brödet, i princip sådant att det faller utanför tillämpningsområdet för artikel 30 i fördraget, under förutsättning att det inte i praktiken innebär en diskriminering av de importerade produkterna.

37. Om det inte finns någon tillverkning av den berörda produkten i den importerande medlemsstaten, missgynnar ett sådant krav, om än det tillämpas utan åtskillnad, endast importerade produkter genom att det avskräcker från import av dem eller gör dem mindre lockande för slutkonsumenten. Om så var fallet, vilket det åligger den nationella domstolen att fastställa, skulle nämnda krav utgöra ett hinder för importen och således omfattas av det förbud som föreskrivs i artikel 30 i fördraget, såvitt det inte kan motiveras av ett mål av allmänt intresse som går före intresset av fri rörlighet för varor.

38. Såsom framgår av lydelsen av den tredje tolkningsfrågan är det enda motiv som framförts i målet vid den nationella domstolen det som rör skyddet för människors hälsa och liv i den mening som avses i artikel 36 i fördraget.

39. Varken den hänskjutande domstolen eller den italienska regeringen har tillhandahållit några upplysningar som visar att den omständigheten att brödet som Tommaso Morellato sålde inte på förhand hade förpackats utgjorde en hälsorisk.

40. Vad närmare gäller den italienska regeringen har denna i sitt svar på en fråga som domstolen ställt till den uttryckligen medgivit att de ändringar som gjordes av artikel 14 i lag nr 580/1967 inte var motiverade av krav på livsmedelssäkerhet och inte heller av hänsyn till konsumentskyddet, utan endast av det faktum att förgräddat — djupfryst eller icke-djupfryst — bröd som salufördes efter färdiggräddning var alltför konkurrenskraftigt i förhållande till bröd som bakats på traditionellt sätt.

41. Om man utgår från att förekomsten av ett hinder fastställs i målet vid den nationella domstolen, kan det under dessa omständigheter inte motiveras med hänsyn till skyddet för människors hälsa och liv i den mening som avses i artikel 36 i fördraget.

42. Den första, den andra och den tredje frågan skall därför besvaras på följande sätt: Det krav på en på förhand ombesörjd förpackning som i en medlemsstats rätt gäller för saluföring av bröd som framställts genom färdiggräddning i denna medlemsstat av förgräddat — djupfryst eller icke-djupfryst — bröd, som importerats från en annan medlemsstat, utgör inte en kvantitativ restriktion eller en åtgärd med motsvarande verkan i den mening som avses i artikel 30 i fördraget, förutsatt att det tillämpas utan åtskillnad på såväl inhemska som importerade produkter och inte i praktiken innebär en diskriminering av de importerade produkterna.

43. Den nationella domstolen har ställt den fjärde och den femte frågan för att få klarhet i huruvida de nationella domstolarna är skyldiga att säkerställa att artikel 30 i fördraget ges full verkan, genom att ex officio underlåta att tillämpa sådana nationella bestämmelser som strider mot denna artikel.

44. Det följer klart av domstolens rättspraxis att de på så vis omformulerade frågorna skall besvaras jakande (se bland annat domstolens dom av den 9 mars 1978 i mål 106/77, Simmenthal, REG 1978, s. 629, punkt 21, svensk specialutgåva, volym 9, s. 75, och av den 13 mars 1997 i mål C-358/95, Morellato, REG 1997, s. I-1431, punkt 18).

45. Den fjärde och den femte frågan skall därför besvaras med att de nationella domstolarna är skyldiga att säkerställa att artikel 30 i fördraget ges full verkan, genom att ex officio underlåta att tillämpa sådana nationella bestämmelser som strider mot denna artikel.

46. De kostnader som har förorsakats kommissionen, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (femte avdelningen) — angående de frågor som genom beslut av den 16 oktober 2000 har ställts av Tribunale Civile di Padova — följande dom:

1) Det krav på en på förhand ombesörjd förpackning som i en medlemsstats rätt gäller för saluföring av bröd som framställts genom färdiggräddning i denna medlemsstat av förgräddat — djupfryst eller icke-djupfryst — bröd, som importerats från en annan medlemsstat, utgör inte en kvantitativ restriktion eller en åtgärd med motsvarande verkan i den mening som avses i artikel 30 i EG-fördraget (nu artikel 28 EG i ändrad lydelse), förutsatt att detta krav tillämpas utan åtskillnad på såväl inhemska som importerade produkter och inte i praktiken innebär en diskriminering av de importerade produkterna.

2) De nationella domstolarna är skyldiga att säkerställa att artikel 30 i fördraget ges full verkan, genom att ex officio underlåta att tillämpa sådana nationella bestämmelser som strider mot denna artikel.

1 Rättegångssprak: italienska.