Domstolens dom (femte avdelningen) den 13 november 2003

I mål C-294/01, angående en begäran enligt artikel 234 EG, från Tribunale civile di Bologna (Italien), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängige målet mellan

DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av ordföranden på fjärde avdelningen, C.W.A. Timmermans, tillförordnad ordförande på femte avdelningen, samt domarna, P. Jann och S. von Bahr (referent), generaladvokat: P. Léger, justitiesekreterare: avdelningsdirektören M.-F. Contet,

med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från: Granarolo SpA, genom G. Forte, avvocato, Italiens regering, genom I. M. Braguglia, i egenskap av ombud, biträdd av M. Fiorilli, avvocato dello Stato, Europeiska gemenskapernas kommission, genom C. Cattabriga och L. Visaggio, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att muntliga yttranden har avgivits vid förhandlingen den 26 september 2002 av: Granarolo SpA, företrädd av G. Forte och C. Marinuzzi, avvocatessa, Italiens regering, företrädd av M. Fiorilli, Tysklands regering, företrädd av advokaten W.-D. Plessing, i egenskap av ombud, och kommissionen, företrädd av C. Cattabriga,

och efter att den 6 mars 2003 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

Den nationella lagstiftningen

Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Inledande synpunkter

Tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1. Tribunale civile di Bologna har, genom beslut av den 24 maj 2001 som inkom till domstolens kansli den 23 juli 2001, i enlighet med artikel 234 EG ställt en fråga om tolkningen av rådets direktiv 92/46/EEG av den 16 juni 1992 om fastställande av hygienregler för produktion och utsläppande på marknaden av rå mjölk, värmebehandlad mjölk och mjölkbaserade produkter (EGT L 268, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 45, s. 3), i dess lydelse enligt rådets direktiv 94/71/EG av den 13 december 1994 (EGT L 368, s. 33; svensk specialutgåva, område 3, volym 65, s. 263) (nedan kallat direktiv 92/46), av rådets direktiv 79/112/EEG av den 18 december 1978 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning, presentation och reklam i fråga om livsmedel (EGT L 33, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 130), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 97/4/EG av den 27 januari 1997 (EGT L 43, s. 21) (nedan kallat direktiv 79/112), och av rådets direktiv 89/396/EEG av den 14 juni 1989 om identifikationsmärkning av livsmedelspartier (EGT L 186, s. 21; svensk specialutgåva, område 15, volym 9, s. 71).

2. Frågan har uppkommit i en tvist mellan Granarolo SpA (nedan kallat Granarolo), ett bolag med säte i Bologna (Italien), och Comune di Bologna, med anledning av att den sistnämnda parten ålade ovannämnda bolag en straffavgift för att bolaget hade åsidosatt italienska bestämmelser enligt vilka mjölk som har pastöriserats vid hög temperatur skall märkas med en sista förbrukningsdag som infaller fyra dagar efter förpackningsdagen.

3. Enligt artikel 5 i direktiv 92/46 skall medlemsstaterna se till att den värmebehandlade konsumtionsmjölken får släppas ut på marknaden endast om den uppfyller vissa krav som bland annat anges i bilaga C kapitel I till detta direktiv.

4. I kapitel I A punkt 4 a ii i bilaga C till direktiv 92/46 föreskrivs följande:

5. Enligt kapitel II C andra strecksatsen i bilaga C till direktiv 92/46 får, om så behövs och i enlighet med förfarandet i artikel 31 i samma direktiv, mikrobiologiska kriterier för sista förbrukningsdagen fastställas på de villkor som anläggningens driftsledare eller chef bestämmer och kontrollerar.

6. I kapitel IV B punkterna 3 och 4 i bilaga C till direktiv 92/46 anges vissa föreskrifter avseende märkning av mjölkprodukter. Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i direktiv 79/112/EEG skall märkningen för kontrolländamål tydligt visa den typ av värmebehandling som använts i slutet av tillverkningsprocessen och, i fråga om mjölkbaserade produkter i vilka mikroorganismer kan utvecklas, sista förbrukningsdag eller dag för minsta hållbarhet.

7. Enligt artikel 3.1 punkt 4 i direktiv 79/112 är vissa uppgifter obligatoriska vid märkningen av livsmedel, däribland datumet för minsta hållbarhetstid eller, i fråga om vissa livsmedel som från bakteriologisk synpunkt är lättfördärvliga, den sista förbrukningsdagen.

8. I artikel 9.1-9.4 i direktiv 79/112 preciseras att datumet för minsta hållbarhetstid för ett livsmedel skall vara den dag fram till vilket livsmedlet vid rätt förvaring har kvar sina särskilda egenskaper. Datumet skall föregås av orden bäst före eller bäst före utgången av. Om det behövs, skall dessa uppgifter följas av de förvaringsanvisningar som man måste rätta sig efter för att varan skall hålla sig under den angivna perioden.

9. Artikel 9a i direktiv 79/112 har införts genom rådets direktiv 89/395/EEG av den 14 juni 1989 om ändring av direktiv 79/112 (EGT L 186, s. 17; svensk specialutgåva, område 15, volym 9, s. 66). I denna artikel föreskrivs att i fråga om livsmedel som från mikrobiologisk synpunkt är lättfördärvliga, och som därför efter en kort period kan antas utgöra en omedelbar fara för människors hälsa, skall datum för minsta hållbarhetstid ersättas med uppgift om sista förbrukningsdag. Detta datum skall föregås av orden sista förbrukningsdag. Dessa uppgifter skall följas av en beskrivning av de förvaringsanvisningar som man måste rätta sig efter. Datumet skall bestå av dag, månad och eventuellt år i denna ordning och i okodad form.

10. I artikel 14 i direktiv 79/112 föreskrivs följande:

11. I artikel 15 i direktiv 79/112 föreskrivs följande:

12. I artikel 1 i legge nr 169, Disciplina del trattamento e della commercializzazione del latte alimentare vaccino (lag om behandling och saluföring av komjölk för mänsklig konsumtion) av den 3 maj 1989 (GURI nr 180, av den 11 maj 1989, s. 1996) (nedan kallad lag nr 169/89), anges vilka egenskaper mjölk som är avsedd för direkt konsumtion skall ha. Den skall bland annat i varje fall ha genomgått, i en behandlingsanläggning, en godtagen värmebehandling eller en tillåten behandling med motsvarande verkan.

13. I artikel 2 i lag nr 169/89 preciseras att de värmebehandlingar som godkänts för mjölk avsedd för direkt konsumtion är följande:

14. Enligt artikel 2 i lag nr 169/89 kan andra behandlingar tillåtas genom dekret av hälsoministern efter överenskommelse med jordbruks- och skogsministern, med beaktande av bland annat den tekniska utvecklingen eller gemenskapsrättsliga bestämmelser.

15. I artikel 3 i lag nr 169/89 definieras begreppet pastöriserad mjölk på följande sätt:

16. Definitionen av begreppet färsk pastöriserad mjölk anges i artikel 4 i lag nr 169/89. Artikeln har följande lydelse:

17. Enligt artikel 4 i lag nr 169/89 kan färsk pastöriserad mjölk anses utgöra färsk pastöriserad mjölk av hög kvalité om den i konsumtionsledet uppvisar en halt av vattenlösligt obehandlat vassleprotein som inte understiger 15,50 procent av det totala proteininnehållet och om den har framställts av rå mjölk som kommer direkt från ladugårdar eller uppsamlingscentraler (kooperativ eller mjölkkonsortier) och som uppfyller vissa krav på hygien och innehåll som fastställts ad hoc genom ett ministerdekret.

18. Artikel 5 tredje stycket i lag nr 169/89 har rubriken Gemensamma bestämmelser för pastöriserad mjölk. Däri föreskrivs följande:

19. Bestämmelserna i artikel 5 i decreto del Presidente della Repubblica nr 54 av den 14 januari 1997, Regolamento recante attuazione delle direttive 92/46/EEG och 92/47/EEG in materia di produzione e immissione sul mercato di latte e di prodotti a base di latte (förordning om genomförande av direktiven 92/46/EEG och 92/47/EEG om framställning och utsläppande på marknaden av mjölk och mjölkbaserade produkter, GURI nr 59 av den 12 mars 1997, ordinarie tillägget, s. 1200) (nedan kallat dekret nr 54/97) rör produktion, förpackning, märkning, förvaring och transport av värmebehandlad mjölk. Dess innehåll är analogt med bestämmelserna i artikel 5 i direktiv 92/46. I bilaga C till dekretet återges bestämmelserna i kapitel I A punkt 4 a—d i bilaga C till direktiv 92/46 och bestämmelserna i kapitel IV B i samma bilaga.

20. Direktiven 89/395 och 89/396 har införlivats med italiensk rätt genom decreto legislativo nr 109 av den 27 januari 1992, Attuazione delle direttive 89/395/EEG e 89/396/EEG concernenti l'etichettatura, la presentazione e la pubblicità dei prodotti alimentari (lagstiftningsdekret om införlivande av direktiven 89/395/EEG och 89/396/EEG om märkning, presentation och reklam i fråga om livsmedel, GURI nr 39 av den 17 februari 1992, ordinarie tillägget, s. 501) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 109/92).

21. Artikel 3.1 d i lagstiftningsdekret nr 109/92 har samma lydelse som artikel 3.1 punkt 4 i direktiv 79/112.

22. Artiklarna 9 och 9a i direktiv 79/112 har införlivats genom artikel 10 i lagstiftningsdekret nr 109/92. I artikel 10 i lagstiftningsdekret nr 109/92 föreskrivs följande:

23. Under år 1999 saluförde Granarolo i Italien mjölk som hade pastöriserats vid hög temperatur och som hade framställts i Tyskland.

24. Comune di Bologna ålade Granarolo en administrativ sanktionsavgift på 2167000 ITL, eftersom bolaget, på förpackningarna för denna mjölk, hade angett en sista förbrukningsdag som var senare än den dag som infaller fyra dagar efter mjölkens förpackningsdag och som föreskrivs i artikel 5 i lag nr 169/89.

25. Granarolo överklagade beslutet om påförande av straffavgift till Tribunale di Bologna. Klaganden gjorde därvid gällande att artikel 5 i lag nr 169/89 står i strid med gemenskapsrätten, närmare bestämt med direktiven 92/46, 89/395 och 89/396.

26. Granarolo anförde att mjölk som pastöriseras vid hög temperatur framställs genom en särskild pastöriseringsmetod som betecknas Falling Stream Heater (Ånginfusionssystem), som är kraftfullare än traditionell pastörisering. Genom denna metod kan mjölk framställas som har längre hållbarhetstid än färsk pastöriserad mjölk, men som har motsvarande organoleptiska och näringsmässiga egenskaper som denna.

27. Vidare anförde Granarolo att begreppet mjölk som har pastöriserats vid hög temperatur infördes i Italien genom dekret nr 54/97, genom vilket direktiv 92/46 införlivades. Klaganden gjorde gällande att tillämpningen på denna mjölksort av den korta frist som föreskrivs i artikel 5 tredje stycket i lag nr 169/89 skulle äventyra den ändamålsenliga verkan av dekret nr 54/97 och följaktligen även av direktiv 92/46. Klaganden anser att den sista förbrukningsdagen borde fastställas av tillverkaren med beaktande av artikel 10 i lagstiftningsdekret nr 109/92. Direktiven 89/395 och 89/396 har nämligen införlivats med italiensk rätt genom detta lagstiftningsdekret.

28. Tribunale civile di Bologna fann att den straffavgift som Comune di Bologna ålade Granarolo skall ogiltigförklaras om direktiven 92/46, 89/395 och 89/396 skall tolkas på det sätt som Granarolo har gjort gällande. Den nationella domstolen har därför vilandeförklarat målet och ställt följande fråga till domstolen.

29. Den italienska regeringen har gjort gällande att tolkningen av den nationella rätten i beslutet om hänskjutande är felaktig på vissa punkter. Lag nr 169/89 är, enligt denna regering, inte tillämplig på mjölk som har pastöriserats vid hög temperatur.

30. Det skall erinras om att det inte ankommer på domstolen att uttala sig om tolkningen eller tillämpningen av nationella bestämmelser eller att fastställa de relevanta omständigheterna för avgörandet av tvisten vid den nationella domstolen.

31. Domstolen skall nämligen, inom ramen för kompetensfördelningen mellan gemenskapsdomstolarna och nationella domstolar, beakta det faktiska och rättsliga sammanhang i vilket den nationella domstolens fråga ställts, såsom det framställts i beslutet att begära förhandsavgörande (dom av den 25 oktober 2001 i mål C-475/99, Ambulanz Glöckner, REG 2001, s. I-8089, punkt 10).

32. Tolkningsfrågan skall således prövas inom ramen för de bestämmelser som angetts av Tribunale civile di Bologna i dess beslut om hänskjutande, såsom de tolkats av den domstolen.

33. Den hänskjutande domstolen har ställt frågan för att få klarhet i huruvida gemenskapsrätten och särskilt bestämmelserna i direktiven 92/46, 79/112 och 89/396 utgör hinder för en nationell bestämmelse som artikel 5 i lag nr 169/89, i vilken föreskrivs, avseende mjölk som har pastöriserats vid hög temperatur, en sista förbrukningsdag som infaller fyra dagar efter produktens förpackningsdag.

34. Det följer av fast rättspraxis att vid tolkningen av en gemenskapsrättslig bestämmelse skall inte bara dess lydelse beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i (se dom av den 14 oktober 1999 i mål C-223/98, Adidas, REG 1999, s. I-7081, punkt 23, av den 18 maj 2000 i mål C-301/98, KVS International, REG 2000, s. I-3583, punkt 21, av den 19 september 2000 i mål C-156/98, Tyskland mot kommissionen, REG 2000, s. I-6857, punkt 50, av den 14 juni 2001 i mål C-191/99, Kvaerner, REG 2001, s. I-4447, punkt 30, och av den 10 december 2002 i mål C-491/01, British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, REG 2002, s. I-11453, punkt 203).

35. Direktiv 89/396 innehåller, såsom framgår av dess titel, bestämmelser om identifikationsmärkning av livsmedelspartier. Enligt artikel 5 i detta direktiv är en identifikationsmärkning av ett parti inte nödvändig om datum för minsta hållbarhetstid eller sista förbrukningsdag anges på etiketten. Denna bestämmelse rör inte på något sätt fastställandet av ett livsmedels sista förbrukningsdag. I övrigt innehåller detta direktiv ingen annan bestämmelse som direkt eller indirekt rör fastställandet av ett sådant datum för mjölkprodukter.

36. Direktiv 79/112 rör, enligt artikel 1 i detta direktiv, märkning av livsmedel som i oförändrat tillstånd är avsedda att tillhandahållas konsumenter samt vissa aspekter på presentation av och reklam för sådana livsmedel. I detta direktiv föreskrivs bestämmelser om märkning, förteckningen över obligatoriska uppgifter och, i förekommande fall, hur uppgifterna skall utformas.

37. Såsom generaladvokaten har angett i punkt 42 i sitt förslag till avgörande, innehåller direktiv 79/112 formföreskrifter avseende de obligatoriska uppgifter som skall anges vid märkningen av livsmedel. I detta direktiv förekommer inga bestämmelser avseende dessa uppgifters materiella innehåll. I artikel 3.1 i detta direktiv preciseras visserligen att märkningen skall omfatta datumet för minsta hållbarhetstid för livsmedlet eller sista förbrukningsdag för lättfördärvliga livsmedel, samt hur dessa uppgifter skall vara utformade. I artikeln förekommer emellertid ingen bestämmelse som gör det möjligt att, direkt eller indirekt, fastställa datum för minsta hållbarhetstid eller sista förbrukningsdag avseende sådana livsmedel.

38. Slutligen framgår det av artikel 1 i direktiv 92/46 att hygienregler för produktion och utsläppande på marknaden av rå mjölk, värmebehandlad konsumtionsmjölk, mjölk för tillverkning av mjölkbaserade produkter och mjölkbaserade produkter avsedda att användas som livsmedel fastställs genom detta direktiv.

39. Det följer även av andra och femte skälen i direktiv 92/46 att dessa bestämmelser har fastställts på gemenskapsnivå för att säkerställa en rationell utveckling av mjölksektorn och för att skapa förutsättningar i syfte att fortlöpande förverkliga den inre marknaden.

40. Kapitel II i direktiv 92/46 har rubriken Bestämmelser för produktionen inom gemenskapen. Enligt detta kapitel skall de produkter som omfattas av detta direktiv, det vill säga rå mjölk, värmebehandlad mjölk, och mjölkbaserade produkter, uppfylla de krav som anges i bilagorna AC i direktivet för att kunna användas för tillverkning av andra produkter och, beträffande bland annat värmebehandlad mjölk, för att kunna släppas ut på marknaden.

41. I bilaga A till direktiv 92/46 föreskrivs krav för godkännande av rå mjölk vid behandlings- eller förädlingsanläggningar för mjölk. I bestämmelserna i bilaga B till samma direktiv föreskrivs allmänna villkor för godkännande av ovannämnda behandlings- och förädlingsanläggningar samt hygienvillkor för lokaler, utrustning, verktyg och för personalen i dessa anläggningar. I bilaga C kapitel I till direktiv 92/46 föreskrivs krav för framställning av värmebehandlad mjölk och mjölkbaserade produkter. Enligt kapitel I A punkt 4 a ii, i bilaga C till direktiv 92/46, är framställning av mjölk som pastöriseras vid hög temperatur godkänd. I kapitel II i bilaga C anges mikrobiologiska kriterier för mjölkbaserade produkter och konsumtionsmjölk. I kapitlen III och IV i samma bilaga föreskrivs bestämmelser om förpackning, emballering och märkning av de produkter som omfattas av direktiv 92/46. Kapitel V i ovannämnda bilaga innehåller krav för lagring och transport av dessa produkter. Enligt kapitel VI i bilaga C skall den behöriga myndigheten genomföra hälsokontroller avseende de berörda anläggningarna.

42. Såsom generaladvokaten har angett i punkt 36 i sitt förslag till avgörande regleras alla delar av processen, från mjölkframställningen till transporten av produkterna till olika försäljningsställen, av direktiv 92/46.

43. Domstolen konstaterar att det i direktivet visserligen föreskrivs detaljerade bestämmelser avseende de olika produktionsleden och utsläppande på marknaden för mjölk, men att det inte har till syfte att fastställa datum för minsta hållbarhetstid eller sista förbrukningsdag för de livsmedel som omfattas av direktivet. Med undantag för en bestämmelse i kapitel II C i bilaga C till direktivet, enligt vilken mikrobiologiska kriterier för den sista förbrukningsdagen kan fastställas på gemenskapsnivå, innehåller nämligen direktivet inga bestämmelser avseende detta. Av detta direktiv framgår inte heller att det ankommer på tillverkarna att fastställa dessa datum.

44. Vid dessa förhållanden måste det anses att varje medlemsstat i princip är behörig att fastställa sista förbrukningsdag för mjölkprodukter, eftersom det inte antagits några bestämmelser på gemenskapsnivå. Medlemsstaterna skall därvid iaktta kraven i artiklarna 9 och 9a i direktiv 79/112.

45. Medlemsstaterna är således i princip behöriga att fastställa sista förbrukningsdag för de produkter som omfattas av direktiv 92/46. De skall dock avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar det i direktivet föreskrivna resultatet.

46. Såsom framgår av skälen i direktiv 92/46 och den allmänna systematiken i direktivet, har detta direktiv bland annat till syfte att underlätta saluföringen av och den fria rörligheten för de mjölkprodukter som omfattas av det.

47. Det resultat som föreskrivs i direktiv 92/46 skulle allvarligt kunna äventyras om en medlemsstat, avseende en av dessa mjölkprodukter, fastställde en sista förbrukningsdag som kunde innebära ett allvarligt hinder för saluföringen av denna produkt i denna stat.

48. I förevarande fall fastställs i artikel 5 i lag nr 169/89 samma sista förbrukningsdag för mjölk som pastöriserats vid hög temperatur som för färsk pastūriserad mjölk, det vill säga fyra dagar efter produktens förpackningsdag. Det förefaller emellertid som om intresset av att saluföra mjölk som har pastöriserats vid hög temperatur har sin grund i den omständigheten att den har en lång hållbarhetstid, vilken är längre än den period på fyra dagar efter produktens förpackningsdag som föreskrivs i artikel 5 i lag nr 169/89 och vilken är betydligt längre än hållbarhetstiden för färsk pastöriserad mjölk.

49. Fastställandet av en sådan sista förbrukningsdag tycks kunna utgöra ett allvarligt hinder för saluföringen av och den fria rörligheten för denna mjölksort i Italien och sålunda allvarligt äventyra det resultat som föreskrivs i direktiv 92/46.

50. Direktiv 92/46 utgör följaktligen hinder för en sådan nationell bestämmelse som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, i vilken föreskrivs att den sista förbrukningsdagen för mjölk som har pastöriserats vid hög temperatur inte får infalla senare än fyra dagar efter den ifrågavarande produktens förpackningsdag.

51. Bestämmelser i en medlemsstat, som dem som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, utgör under alla omständigheter en begränsning av den fria rörligheten för varor i den mening som avses i artikel 28 EG.

52. Fastställandet av den sista förbrukningsdagen för mjölk omfattas visserligen av medlemsstaternas hälsovårdspolitik, men den italienska regeringen har inte framfört något argument för att visa att den sista förbrukningsdag som fastställs genom den nationella bestämmelsen är nödvändig för att säkerställa skyddet av folkhälsan eller för att skydda ett annat allmänintresse.

53. Den sista förbrukningsdag som fastställts genom lag nr 169/89, vilken infaller fyra dagar efter förpackningsdagen, framstår under alla omständigheter som oproportionerlig i förhållande till syftet att skydda folkhälsan, eftersom det inte framgår av några objektiva omständigheter att mjölk som har pastöriserats vid hög temperatur skulle ha en lika kort hållbarhetstid som färsk pastöriserad mjölk.

54. Vid dessa förhållanden skall frågan besvaras på så sätt att direktiv 92/46 och artiklarna 28 EG och 30 EG utgör hinder för sådana nationella bestämmelser som dem som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, i vilka föreskrivs att den sista förbrukningsdagen för mjölk som har pastöriserats vid hög temperatur skall infalla fyra dagar efter produktens förpackningsdag.

55. De kostnader som har förorsakats den italienska regeringen samt Europeiska gemenskapernas kommission, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (femte avdelningen) angående den fråga som genom beslut av den 24 maj 2001 har ställts av Tribunale civile di Bologna — följande dom:

1 Rättegångsspråk: italienska.