C-353/01

Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 22 januari 2004

CELEX: 62001CJ0353
Datum: 2004-01-22
Källa: eur-lex.europa.eu

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av domarna C. Gulmann, tillförordnad ordförande på sjätte avdelningen, J.N. Cunha Rodrigues (referent), J.-P. Puissochet, R. Schintgen och F. Macken, generaladvokat: P. Léger, justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att muntliga yttranden avgivits vid förhandlingen den 26 februari 2003 av: Olli Mattila, företrädd av Z. Sundström och M. Kauppi, asianjaja, rådet, företrätt av J. Aussant, och kommissionen, företrädd av X. Lewis, i egenskap av ombud,

och efter att ha hört generaladvokatens förslag till avgörande vid förhandlingen den 10 juli 2003,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Bakgrund till tvisten

Den överklagade domen

Överklagandet

Upptagande till sakprövning

Parternas argument

Domstolens bedömning

Åsidosättande av proportionalitetsprincipen genom att tillgång till delar av de aktuella handlingarna inte beviljades och möjligheten att ge sådan tillgång inte ens beaktades

Parternas argument

1. Domstolens bedömning

— Huruvida den andra grunden kan tas upp till sakprövning

— Huruvida talan kan bifallas på den andra grunden

— Följderna av att den överklagade domen upphävs

Rättegångskostnader

1. Olli Mattila har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 14 september 2001, med stöd av artikel 49 i EG-stadgan för domstolen överklagat förstainstansrättens dom av den 12 juli 2001 i mål T-204/99, Mattila mot rådet och kommissionen (REG 2001, s. II-2265) (nedan kallad den överklagade domen), i vilken Olli Mattilas talan om i huvudsak ogiltigförklaring av Europeiska gemenskapernas kommissions och Europeiska unionens råds beslut av den 5 respektive den 12 juli 1999 att neka Olii Mattila tillgång till vissa handlingar (nedan kallade de ifrågasatta besluten) ogillades.

2. I den överklagade domen angavs följande:

3. I den överklagade domen sammanfattas bakgrunden till tvisten på följande sätt:

4. Olli Mattila väckte talan vid förstainstansrätten den 23 september 1999 om i huvudsak ogiltigförklaring av de ifrågasatta besluten.

5. I den överklagade domen slog förstainstansrätten fast att det var uppenbart att den sjätte, den sjunde och den åttonde grunden inte kunde tas upp till sakprövning. Dessa grunder avsåg i tur och ordning åsidosättande av principen om en självständig bedömning, maktmissbruk och åsidosättande av samarbetsprincipen. Olli Mattila åberopade ytterligare fem grunder vilka förstainstansrätten ansåg saknade grund. Dessa gällde uppenbart oriktig bedömning vid tolkningen av undantaget för skyddet för internationella förbindelser (den första grunden), åsidosättande av proportionalitetsprincipen genom att möjligheten att ge tillgång till delar av handlingarna inte beaktades och sådan tillgång inte heller beviljades (den andra grunden), åsidosättande av principen om att en ansökan om tillgång till handlingar skall bedömas med hänsyn till varje enskild handling (den tredje grunden), åsidosättande av motiveringsskyldigheten (den fjärde grunden) och underlåtenhet att beakta sökandens särskilda intresse av att få tillgång till handlingarna i fråga (den femte grunden). Förstainstansrätten biföll inte heller sökandens yrkande om företeende av handlingar.

6. Förstainstansrätten anförde bland annat följande i fråga om den andra grunden:

7. Olli Mattila har anfört att han åberopar samtliga grunder som åberopades vid förstainstansrätten och att han yrkade att förstainstansrätten skulle

8. Rådet har yrkat att domstolen skall

9. Kommissionen har yrkat att domstolen skall

10. Rådet har gjort gällande att det är uppenbart att den del av överklagandet i vilken Olli Mattila begär att domstolen skall anmoda rådet och kommissionen att ge honom tillgång till åtminstone delar av de omtvistade handlingarna (punkterna 2 och 3 i klagandens yrkanden i överklagandet) inte kan tas upp till sakprövning. Varken förstainstansrätten eller domstolen har befogenhet att inom ramen för en prövning av en rättsakts lagenlighet rikta förelägganden till institutionerna eller sätta sig i deras ställe. Detta gäller också när det är fråga om tillgång till handlingar.

11. Rådet har tillagt att den överlåter på domstolen att ta ställning till huruvida överklagandet i övrigt uppfyller kraven enligt rättspraxis. Enligt rättspraxis får överklagandet inte enbart bestå i en omprövning av den talan som väckts vid förstainstansrätten. Olli Mattila har i huvudsak framställt samma argument som framställdes vid förstainstansrätten och som behandlades i den överklagade domen. Olli Mattila har endast, med hänvisning till generaladvokatens förslag till avgörande i mål C-353/99 P, rådet mot Hautala (dom av den 6 december 2001, REG 2001, s. I-9565), åberopat ett nytt rättsliga argument, vilket rör frågan om tillgång till delar av handlingarna.

12. Kommissionen anser att det är uppenbart att överklagandet inte kan tas upp till sakprövning. Klaganden har i strid med de krav som ställs i rättspraxis i huvudsak upprepat de argument som framfördes vid förstainstansrätten och som denna tog ställning till. Därmed syftar överklagandet i huvudsak till att få till stånd en omprövning av den ursprungliga talan. Proportionalitetsfrågan och frågan om tillgång till delar av handlingarna diskuterades, tvärtemot vad Olli Mattila har uppgett, ingående av parterna och prövades av förstainstansrätten mot bakgrund av motiveringen i förstainstansrättens dom av den 19 juli 1999 i mål T-14/98, Hautala mot rådet (REG 1999, s. II-2489). Domen fastställdes sedermera av domstolen i det ovannämnda målet rådet mot Hautala.

13. I andra hand har kommissionen, i likhet med rådet, gjort gällande att det är uppenbart att Olli Mattilas andra och tredje yrkanden inte kan tas upp till sakprövning.

14. Avseende invändningen att yrkandena till viss del inte kan tas upp till sakprövning framgår det av punkt 7 i förevarande dom att Olli Mattila i sitt överklagande har yrkat att domstolen för det första skall ogiltigförklara de ifrågasatta besluten, för det andra anmoda rådet och kommissionen att ompröva sin ståndpunkt och bevilja tillgång till de begärda handlingar som räknats upp i ansökningarna av den 8 mars 1999, för det tredje ge Olli Mattila tillgång till åtminstone delar av dessa handlingar, efter att ha tagit bort de avsnitt som kan anses medföra skada för Europeiska gemenskapens internationella förbindelser, och för det fjärde förplikta rådet och kommissionen att gemensamt ersätta rättegångskostnaderna.

15. Precis som förstainstansrätten konstaterade i punkt 26 i den överklagade domen saknar gemenskapsdomstolarna inom ramen för en prövning av en rättsakts lagenlighet med stöd av artikel 230 EG behörighet att rikta förelägganden (se, vad avser överklagande, bland annat dom av den 8 juli 1999 i mål C-5/93 P, DSM mot kommissionen, REG 1999, s. I-4695, punkt 36).

16. Under dessa omständigheter kan den andra och den tredje delen av överklagandet inte tas upp till sakprövning med anledning av att de syftar till att domstolen skall anmoda rådet och kommissionen att ompröva sin ståndpunkt och bevilja klaganden tillgång till de begärda handlingarna eller ge honom tillgång till åtminstone delar av dessa handlingar, efter att ha tagit bort de avsnitt som kan anses medföra skada för Europeiska gemenskapens internationella förbindelser.

17. Vad avser invändningen att de olika grunderna i överklagandet inte kan tas upp till sakprövning kommer domstolen att ta ställning till denna fråga i samband med att den prövar var och en av grunderna. Den första grunden avser en uppenbart oriktig bedömning vid tolkningen av undantaget för skyddet för internationella förbindelser, den andra åsidosättande av proportionalitetsprincipen genom att tillgång till delar av de aktuella handlingarna inte beviljades och möjligheten att ge sådan tillgång inte ens beaktades, den tredje åsidosättande av principen om att ansökningar om tillgång till handlingar skall bedömas var för sig med avseende på varje enskild handling, den fjärde åsidosättande av motiveringsskyldigheten genom att förstainstanrätten bedömde att svarandena hade motiverat avslagsbesluten tillräckligt, om än kortfattat, den femte åsidosättande av objektivitetssamt likhetsprincipen vid bedömningen av sökandens intresse av att få tillgång till begärda handlingar, den sjätte åsidosättande av principen om en självständig bedömning, den sjunde maktmissbruk och den åttonde åsidosättande av samarbetsprincipen.

18. Olii Mattila har genom den andra grunden i sak gjort gällande att förstainstansrätten tillämpade besluten 93/731 och 94/90 felaktigt. Domstolen inleder med att pröva denna grund.

19. Olii Mattila har genom grundens första del gjort gällande att varken rådet eller kommissionen övervägde möjligheten att ge tillgång till delar av handlingarna i fråga. Detta framgår av punkt 71 i den överklagade domen. Mot bakgrund av denna omständighet ogillade förstainstansrätten felaktigt Olli Mattilas talan om ogiltigförklaring av de ifrågasatta besluten med hänvisning till att en sådan prövning, med hänsyn till de förklaringar som hade lämnats av institutionerna under målets handläggning och de omtvistade handlingarnas art, hur som helst inte skulle ha kunnat leda till att tillgång gavs till delar av handlingarna (se punkt 71 i den överklagade domen).

20. Olii Mattila har genom grundens andra del uppgett att det ankommer på sökanden att avgöra om innehållet i de handlingar som avses i en ansökan om tillgång till handlingar är av intresse för sökanden. Det är inte förstainstansrättens uppgift att ta ställning till denna fråga på grundval av uppgifter från den institution som förfogar över handlingarna. Därmed anser Olii Mattila att förstainstansrätten begick ett fel när den uppgav att ett avslagsbeslut på en ansökan om tillgång till delar av handlingar bland annat kan grundas på den omständigheten att de avsnitt av handlingarna som man skulle kunna ge sökanden tillgång till innehåller så lite upplysningar att de skulle vara oanvändbara för sökanden (punkterna 69-71 i den överklagade domen).

21. Rådet har anfört att generaladvokat Légers förslag till avgörande i det ovannämnda målet rådet mot Hautala inte är direkt tillämpligt i förevarande mål på grund av att förslaget behandlar frågan om tillgång till delar av handlingar i allmänhet, medan förstainstansrätten i förevarande fall endast behandlade frågan huruvida det förhållande att institutionerna inte undersökte möjligheten att bevilja tillgång till delar av handlingarna inverkade på beslutet att helt vägra tillgång till handlingarna. Med hänsyn till de uppgifter om innehållet i de omtvistade handlingarna som förstainstansrätten förfogade över finns det emellertid inte fog för att underkänna förstainstansrättens bedömning på denna punkt. Rådet har erinrat om att förstainstansrätten saknade möjlighet att ålägga institutionerna att lämna ut de aktuella handlingarna och var tvungen att utgå från parternas uppgifter om handlingarnas form och innehåll. Detta berodde på att den ändring som gjorts av artikel 67 i förstainstansrättens rättegångsregler (EGT L 322 av den 19 december 2000, s. 4), vilken rör denna fråga, trädde i kraft först den 1 februari 2001. Förhandlingen vid förstainstansrätten ägde rum redan den 21 november 2000.

22. Domen i det ovannämnda målet rådet mot Hautala ifrågasätts inte i den överklagade domen. Enligt förstnämnda dom är rådet skyldigt att överväga tillgång till delar av handlingar. Förstainstansrätten nöjde sig i enlighet med rättspraxis med att pröva huruvida den felaktiga rättstillämpningen påverkade utgången av den undersökning som vidtogs av den berörda institutionen. Förstainstansrätten konstaterade med rätta att så inte var fallet och att det ifrågasatta beslutet därmed skulle kvarstå.

23. Rådet har vidare gjort gällande att även om det som regel ankommer på sökanden att avgöra huruvida de avsnitt som lämnas ut är användbara för honom, kan vissa objektiva omständigheter förekomma med hänsyn till vilka det är uppenbart att tillgång till vissa delar av en handling inte kan ge sökanden några andra upplysningar än sådana som han redan förfogar över. Så är fallet i förevarande mål, vilket Olli Mattila i viss mån har medgett. Det skulle vara absurt och till och med strida mot god förvaltningssed och proportionalitetsprincipen att lämna ut anpassade versioner av handlingarna, vilka nästan uteslutande skulle ha bestått av blanka sidor.

24. Enligt kommissionen är det klart att förstainstansrätten tog ställning till samt tillämpade proportionalitetsprincipen under de speciella omständigheterna i förevarande fall. Förstainstansrätten godtog uttryckligen Olli Mattilas argument, enligt vilket institutionerna borde ha undersökt om det fanns skäl att åtminstone bevilja honom tillgång till vissa delar av de aktuella handlingarna (punkt 66 i den överklagade domen). Förstainstansrätten godtog inte rådets argument att domen i det ovannämnda målet Hautala mot rådet inte skulle beaktas samt accepterade och tillämpade det resonemang som fördes i domen i detta mål avseende såväl proportionalitetsprincipen som upprätthållandet av en god förvaltningssed.

1. Domstolens bedömning

—. Huruvida den andra grunden kan tas upp till sakprövning

25. Domstolen erinrar om att det, enligt fast rättspraxis, följer av artikel 225 EG, artikel 58 första stycket i stadgan för domstolen och artikel 112.1 ci domstolens rättegångsregler att det i ett överklagande klart skall anges på vilka punkter den dom som det yrkas upphävande av ifrågasätts samt de rättsliga grunder som särskilt åberopas till stöd för detta yrkande (se bland annat dom av den 6 mars 2003 i mål C-41/00 P, Interporc mot kommissionen, REG 2003, s. I-2125, punkt 15).

26. Ett överklagande som endast upprepar eller ordagrant återger de grunder och argument som har anförts vid förstainstansrätten, och som bland annat avser omständigheter som förstainstansrätten uttryckligen har underkänt, uppfyller inte kraven på motivering enligt dessa bestämmelser (se bland annat domen i det ovannämnda målet Interporc mot kommissionen, punkt 16).

27. När en klagande har ifrågasatt förstainstansrättens tolkning eller tillämpning av gemenskapsrätten kan dock de rättsfrågor som prövades av förstainstansrätten på nytt tas upp till diskussion i målet om överklagande. Om klaganden inte på detta sätt kunde utforma sitt överklagande med stöd av grunder och argument som redan åberopats vid förstainstansrätten, skulle överklagandeinstitutet nämligen förlora en del av sin innebörd (se bland annat domen i det ovannämnda målet Interpore mot kommissionen, punkt 17).

28. Den andra grunden uppfyller de motiveringskrav som domstolen redogjort för ovan, vilket framgår av punkterna 18-20 i förevarande dom.

—. Huruvida talan kan bifallas på den andra grunden

29. Avseende den första delen av den andra grunden konstaterar domstolen att förstainstansrätten i punkt 71 i den överklagade domen slog fast att rådet och kommissionen inte övervägde möjligheten att bevilja sökanden tillgång till delar av de aktuella handlingarna.

30. Av domstolens rättspraxis följer emellertid att dessa institutioner, på grundval av beslut 93/731 respektive beslut 94/90, är skyldiga att med beaktande av proportionalitetsprincipen pröva huruvida det går att bevilja tillgång till de delar av handlingarna som innehåller uppgifter vilka inte omfattas av undantagen och att ett avslag på en ansökan om tillgång till handlingar, för det fall en sådan prövning inte görs, skall ogiltigförklaras till följd av felaktig rättstillämpning (avseende beslut 93/731, se domen i det ovannämnda målet rådet mot Hautala, punkterna 21-31).

31. Förstainstansrätten begick ett fel när den i punkt 71 i den överklagade domen slog fast att den felaktiga rättstillämpningen inte resulterade i att de ifrågasatta besluten skulle ogiltigförklaras, eftersom felet, med hänsyn till de förklaringar som rådet och kommissionen lämnade under det omtvistade förfarandet vid förstainstansrätten och de aktuella handlingarnas art, inte kan anses ha påverkat utfallet av institutionernas bedömning på något sätt.

32. Precis som generaladvokaten gjorde gällande i punkterna 59-62 i förslaget till avgörande skulle en ordning, enligt vilken rådet och kommissionen tilläts vänta till en domstolsprövning med att upplysa sökanden om motiven till ett avslagsbeslut på en ansökan om tillgång till delar av handlingar, frånta de i besluten 93/731 och 94/90 uttryckligen föreskrivna processuella skyddsreglerna deras ändamålsenliga verkan och allvarligt påverka sökandens rättigheter, enligt vilka varje avslag, förutom i undantagsfall, skall motiveras så att den berörde förfogar över de upplysningar som är nödvändiga för att denne skall kunna bedöma om beslutet är välgrundat eller om det eventuellt är behäftat med ett sådant fel att det är möjligt att ifrågasätta dess giltighet (se bland annat dom av den 26 november 1981 i mål 195/80, Michel mot parlamentet, REG 1981, s. 2861, punkt 22).

33. Av enbart denna enda anledning anser domstolen att det är med rätta som Olli Mattila har gjort gällande att den överklagade domen är behäftad med ett rättsligt fel.

34. Den överklagade domen skall därmed upphävas i den del som avser förstainstansrättens ogillande av Olli Mattilas talan om ogiltigförklaring av de ifrågasatta besluten. Det är inte nödvändigt att domstolen prövar den andra delen av den andra grunden eller någon av de andra grunder som Olli Mattila har åberopat till stöd för överklagandet.

—. Följderna av att den överklagade domen upphävs

35. Enligt artikel 61 första stycket i stadgan för domstolen skall domstolen upphäva förstainstansrättens avgörande om överklagandet är välgrundat. Domstolen kan själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande, eller återförvisa målet till förstainstansrätten för avgörande.

36. Förevarande mål är färdigt för avgörande och domstolen kan därmed slutligt avgöra detsamma.

37. De ifrågasatta besluten är, vilket framgår i punkterna 30-32 i förevarande dom, behäftade med felaktig rättstillämpning, eftersom de antogs utan att rådet eller kommissionen tog ställning till om det var möjligt att ge Olii Mattila tillgång till delar av de aktuella handlingarna.

38. Under dessa omständigheter skall rådets och kommissionens beslut av den 5 respektive den 12 juli 1999, att neka sökanden tillgång till vissa handlingar, ogiltigförklaras.

39. Enligt artikel 122 första stycket i rättegångsreglerna skall domstolen besluta om rättegångskostnaderna när slutlig dom avkunnas. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 118 skall tillämpas i mål om överklagande, skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Klaganden har yrkat att rådet och kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet och kommissionen har tappat målet, skall klagandens yrkande bifallas.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) följande dom:

1) Europeiska gemenskapernas förstainstansrätts dom av den 12 juli 2001 i mål T-204/99, Mattila mot rådet och kommissionen, upphävs i den del som avser förstainstansrättens ogillande av Olli Mattilas talan om ogiltigförklaring av Europeiska gemenskapernas kommissions och Europeiska unionens råds beslut av den 5 respektive den 12 juli 1999 att neka klaganden tillgång till vissa handlingar.

2) Nämnda beslut ogiltigförklaras.

3) Överklagandet ogillas i övriga delar.

4) Rådet och kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna i båda målen.

1 Rättegångssprak: engelska.