Domstolens dom (andra avdelningen) den 21 oktober 2004

I mål C-288/02, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 9 augusti 2002,

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans (referent) samt domarna C. Gulmann och R. Schintgen, generaladvokat: A. Tizzano, justitiesekreterare: avdelningsdirektören L. Hewlett, med beaktande av det skriftliga förfarandet och efter att förhandling hållits den 25 mars 2004,

med beaktande av parternas yttranden,

och efter att den 19 maj 2004 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Gemenskapsrättsliga bestämmelser

Den nationella lagstiftningen

Det administrativa förfarandet

Prövning i sak

Den andra anmärkningen

Parternas argument

Domstolens bedömning

Den tredje anmärkningen

Parternas argument

Domstolens bedömning

Den fjärde anmärkningens första del

Parternas argument

Domstolens bedömning

Rättegångskostnader

1. Kommissionen har i ansökan yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Grekland har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 1, 3 och 6 i rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av den 7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage) (EGT L 364, s. 7; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 203) (nedan kallad förordningen) genom att

2. I artikel 1.1 i förordningen föreskrivs följande:

3. I artikel 2 i förordningen föreskrivs följande:

4. Artikel 3 i förordningen har följande lydelse:

5. I artikel 6 föreskrivs följande:

6. Artikel 9 i förordningen har följande lydelse:

7. I artikel 10 i förordningen föreskrivs följande:

8. Ypourgeio Emporikis Naftilias (ministeriet för handelssjöfart) offentliggjorde i augusti och december 1998 tre cirkulär riktade till hamnmyndigheterna i landet.

9. I cirkulär nr 1151.65/1/98 av den 4 augusti 1998, med rubriken Sjötransportverksamhet som bedrivs med fraktfartyg och tankfartyg som för gemenskapsflagg, anges att förordningen utgör en integrerad del av den grekiska lagstiftningen och har företräde framför bestämmelser med motsatt innehåll. I artikel 2.1.1 i nämnda cirkulär nämns de peloponnesiska hamnarna såsom öhamnar.

10. För att kunna utföra sjötransporter i grekiska vatten föreskrivs i artikel 2.1.2 att en aktör som innehar fartyg som är registrerade i ett andra register eller i ett internationellt register är skyldig att styrka att fartyget i fråga får användas för transportverksamhet i flaggstaten.

11. I cirkulär nr 1151.65/2/98 av den 18 december 1998, som har rubriken Turistrundturer (kryssningstrafik) som utförs i grekiska vatten med passagerarfartyg, turistfartyg eller kryssningslinjefartyg som för gemenskapsflagg, upprepas bestämmelserna i föregående cirkulär såvitt avser Peloponnesos. I punkt 2.4.1 i detta cirkulär föreskrivs följande:

12. I cirkulär nr 2311.10/10/98 av den 21 december 1998, med rubriken Bemanningen av fraktfartyg, tankfartyg och kryssningslinjefartyg som för gemenskapsflagg och som utför cabotagetjänster, föreskrivs att grekiska sjörättsliga bestämmelser angående bemanningen skall tillämpas.

13. Efter en första skriftväxling mellan kommissionen och Republiken Grekland angående denna stats genomförande av förordningen efter den 1 januari 1999, ansåg kommissionen att Republiken Grekland inte hade uppfyllt samtliga skyldigheter som följer av nämnda förordning. Kommissionen skickade därför den 3 maj 2000 en formell underrättelse till Republiken Grekland, vilken denna stat besvarade genom en skrivelse av den 28 juli 2000.

14. Kommissionen ansåg att det erhållna svaret samt de uppgifter som erhållits vid ett arbetsmöte den 16 februari 2001 inte var tillfredsställande och riktade därför ett motiverat yttrande till Republiken Grekland den 18 juli 2001, vilket denna stat besvarade i en skrivelse av den 12 oktober 2001.

15. Eftersom kommissionen ansåg att de grekiska myndigheterna inte vidtagit de åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla de skyldigheter som följer av förordningen, beslutade den att väcka förevarande talan.

16. Kommissionen har i sin replik och vid förhandlingen återkallat den fjärde anmärkningens andra del och den första anmärkningen till följd av vissa preciseringar som lämnats av den grekiska regeringen.

17. Mot bakgrund av kommissionens återkallade anmärkningar kommer domstolen endast att pröva kommissionens andra och tredje anmärkningar samt den fjärde anmärkningens första del.

18. Genom kravet att det för fartyg från medlemsstater i gemenskapen som är införda i ett andra register eller i ett internationellt register skall finnas ett intyg från behörig myndighet i flaggstaten i vilket det anges att fartyget i fråga får tillhandahålla cabotagetjänster, anser kommissionen att de grekiska myndigheterna har uppställt ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster.

19. Kommissionen anser att detta hinder utgör en oproportionerlig åtgärd som går längre än vad som är absolut nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet, även om den motiveras med tvingande hänsyn till allmänintresset.

20. Samma resultat skulle nämligen kunna uppnås med mindre inskränkande medel, såsom en skyldighet att antingen förete en kopia av lagstiftningen i den medlemsstat som tillåter fartyg som är registrerade i internationella register att utföra transporter inom denna medlemsstat, eller att de nationella myndigheterna årligen informeras av motsvarande myndigheter i de andra medlemsstaterna angående lagstiftningens utveckling inom sjötransportsektorn. Om det föreligger tvivel skulle de grekiska myndigheterna även kunna rådfråga kommissionen i detta hänseende.

21. Dessutom utgör den rapport som kommissionen offentliggör vartannat år i enlighet med artikel 10 i förordningen, och som riktar sig till medlemsstaterna, ett användbart verktyg för att kontrollera att de rättsliga villkoren för att utföra cabotagetjänster i flaggstaten är uppfyllda.

22. Verkan av rapporterna förstärks av kommissionens åtagande att regelbundet informera medlemsstaterna om ändringar i nationell lagstiftning rörande de andra registren, inbegripet ändringar som sker mellan rapporterna, under förutsättning att dessa ändringar meddelats kommissionen i enlighet med artikel 9 i förordningen.

23. Den grekiska regeringen har förklarat att det i vissa medlemsstater finns register som bland annat kallas ett andra register eller internationellt register och att de fartyg som är registrerade där inte nödvändigtvis har tillstånd att tillhandahålla cabotagetjänster inom dessa medlemsstater. En korrekt tillämpning av artikel 1 i förordningen kräver således att värdstaten säkerställer att det fartyg som önskar erhålla tillstånd att utföra cabotagetjänster uppfyller villkoren för cabotage i flaggstaten.

24. Vad gäller dessa fartyg bestrider den grekiska regeringen att det skulle finnas åtgärder som begränsar friheten att tillhandahålla tjänster i mindre grad än skyldigheten att förete ett intyg från flaggstaten, i vilket det anges att villkoren för att tillhandahålla cabotagetjänster är uppfyllda.

25. Den grekiska regeringen har beträffande artikel 9 i förordningen påpekat att denna bestämmelse snarare hänför sig till information som medlemsstaterna lämnar till kommissionen än tvärtom. I bestämmelsen föreskrivs inte någon egentlig skyldighet för kommissionen att lämna kontinuerlig information till medlemsstaterna.

26. Den grekiska regeringen har påpekat att den rapport som skall upprättas enligt artikel 10 i förordningen offentliggörs mer än ett år efter den tvåårsperiod som omfattas av rapporten. Härav följer att ändringar i lagstiftningen som sker vid ett visst tillfälle i en medlemsstat, och som gör cabotage möjligt inom denna stat, kommer till övriga medlemsstaters kännedom med en väsentlig fördröjning för det fall ändringarna endast tillkännages genom nämnda rapport.

27. Den grekiska regeringens system med intyg överensstämmer således bättre med friheten att tillhandahålla tjänster, eftersom det gör det möjligt att omedelbart erhålla information om en lagstiftningsändring i en annan medlemsstat.

28. Den av kommissionen föreslagna lösningen innebär att en kopia av lagstiftningen skall företes i den medlemsstat som tillåter fartyg som är registrerade i internationella register att tillhandahålla cabotagetjänster i denna medlemsstat. En sådan lösning är emellertid inte proportionerlig i förhållande till det eftersträvade syftet utan tvärtom mer komplex, eftersom hela lagtexten måste översättas av en behörig myndighet och företes för hamnmyndigheterna i värdstaten.

29. Av artikel 1 i denna förordning framgår tydligt att det inom gemenskapen skall gälla frihet att tillhandahålla cabotagetjänster (dom av den 20 februari 2001 i mål C-205/99, Analir m.fi., REG 2001, s. I-1271, punkt 20).

30. En nationell åtgärd som innebär ett krav på att det för fartyg från medlemsstater i gemenskapen som är införda i ett andra register eller i ett internationellt register skall finnas ett intyg från behörig myndighet i flaggstaten i vilket anges att fartyget i fråga får tillhandahålla cabotagetjänster, kan få till följd att tillhandahållandet av dessa tjänster försvåras eller framstår som mindre lockande och därför innebär en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Analir rn.fl., punkt 22).

31. Domstolen påpekar för det första vad gäller frågan huruvida denna begränsning är tillåten att det inte av själva ordalydelsen i artikel 1.1 i förordningen framgår huruvida det är möjligt att kräva ett intyg i syfte att, i enlighet med denna bestämmelse, kontrollera att ett fartyg uppfyller samtliga villkor för att få tillhandahålla cabotagetjänster i flaggstaten (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Analir m.fl., punkt 24).

32. Det skall för det andra erinras om att friheten att tillhandahålla tjänster, som är en grundläggande princip i EG-fördraget, endast kan inskränkas genom regler som motiveras av tvingande hänsyn av allmänintresse och som gäller för alla fysiska eller juridiska personer som utövar verksamhet på värdmedlemsstatens territorium. För att vara motiverad skall den nationella regleringen dessutom vara ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och den skall inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (domen i det ovannämnda målet Analir m.fi., punkt 25 och där angiven rättspraxis).

33. Kommissionens andra anmärkning avser den sista delen av ovannämnda resonemang angående huruvida den ifrågavarande nationella lagstiftningen är proportionerlig. Kommissionen har kritiserat Republiken Grekland för att den uppställer ett krav som innebär att det för ett fartyg från en medlemsstat i gemenskapen skall finnas ett intyg från flaggstaten, trots att det finns åtgärder som kan vidtas för att uppnå syftet att kontrollera att fartyget uppfyller villkoren för att få tillhandahålla cabotagetjänster i nämnda stat och som utgör en mindre inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster.

34. De alternativa lösningar som kommissionen har föreslagit medför, såsom generaladvokaten har förklarat i punkterna 27-37 i sitt förslag till avgörande, antingen att det eftersträvade målet inte helt uppnås eller att lösningarna i praktiken visar sig vara mer komplexa eller utgöra en större inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster i förhållande till den befintliga ordningen med intyg.

35. Mot denna bakgrund har kommissionen, som har bevisbördan i ett förfarande om fördragsbrott (se, bland annat, dom av den 23 oktober 1997 i mål C-159/94, kommissionen mot Frankrike, REG 1997, s. i-5815, punkt 102 och där angiven rättspraxis), inte lyckats visa att Republiken Grekland har åsidosatt de skyldigheter som följer av förordningen genom att uppställa krav på nämnda intyg.

36. Talan kan således inte vinna bifall på den andra anmärkningen.

37. Kommissionen anser att de grekiska myndigheterna felaktigt har hävdat att Peloponnesos är en ö genom att enbart grunda sig på den etymologiska betydelsen av namnet. Detta har inneburit att undantaget i artikel 6.3 i förordningen på ett konstgjort sätt utvidgats till att omfatta cabotagetjänster mellan peloponnesiska hamnar och mellan hamnar på fastlandet och hamnar på Peloponnesos.

38. Kommissionen har härvid erinrat om att Peloponnesos för länge sedan var förbundet med grekiska fastlandet, men att Peloponnesos avskiljdes därifrån genom en anlagd kanal. Förbindelsen mellan Peloponnesos och grekiska fastlandet upprätthålls genom en järnvägslinje och en nationell väg som går över Korintkanalen.

39. Den grekiska regeringen har framhållit att det i förordningen används andra kriterier för att bedöma hamnarna som öhamnar än att de faktiskt är omgärdade av hav. Denna regering hänvisar i detta avseende till Ceuta och Melilla som anses utgöra öar i artikel 2 punkt 1 c i förordningen, trots att dessa platser uppenbart befinner sig på fastlandet, eftersom de ligger på den afrikanska kontinentens kust.

40. Den grekiska regeringen har med hänvisning till dom av den 19 oktober 2000 i de förenade målen C-15/98 och C-105/99, Italien och Sardegna Lines mot kommissionen (REG 2000, s. I-8855), gjort gällande att det avgörande kriteriet för att fastställa huruvida en geografisk region utgör en ö består i en statistisk bedömning av den handel som sker till sjöss.

41. Mot bakgrund av den anda av tolerans och förståelse som råder i förhållande till vissa ekonomier i gemenskapen som uppvisar vissa särskilda egenskaper, vilken framgår såväl av inledningen till förordningen som av artikel 6.3, som innehåller ett undantag för Grekland med hänsyn till den ekonomiska och sociala sammanhållningen, anser den grekiska regeringen att detta undantag skall tillämpas även beträffande Peloponnesos.

42. Eftersom förordningen inte innehåller någon definition av begreppet ö, måste den vanliga innebörden av detta begrepp användas. En ö definieras i havssammanhang som en landmassa som på ett varaktigt sätt sticker upp ovanför havsvattnet.

43. Det är, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 44 i sitt förslag till avgörande, obestridligt att Peloponnesos ur geografisk synvinkel utgör en halvö. Denna halvö avskiljs från resten av Grekland endast genom en anlagd kanal, som är ett tiotal meter bred. Mot denna bakgrund kan Peloponnesos inte anses utgör en ö i den mening som avses i förordningen.

44. Det förhållandet att Ceuta och Melilla enligt artikel 2 i förordningen anses utgöra öar påverkar inte denna tolkning.

45. Dessa två hamnar anses utgöra öhamnar endast av den anledningen att de likställts med sådana hamnar i artikel 2 i förordningen. De utgör till sin beskaffenhet inte öar. Att jämföra Ceuta och Melilla å ena sidan med Peloponnesos hamnar å den andra, vilka inte har likställts med öhamnar i enlighet med artikel 2 i förordningen, talar snarare emot än bekräftar den grekiska regeringens argument att Peloponnesos utgör en ö.

46. Generaladvokaten har för övrigt i punkt 45 i sitt förslag till avgörande riktigt påpekat att även om hamnarna i nämnda städer utgör hamnar på fastlandet i förhållande till den afrikanska kontinenten, skall de behandlas som öhamnar i förhållande till den europeiska kontinenten, och följaktligen i förhållande till den iberiska halvön, eftersom det inte föreligger några landförbindelser med Spanien.

47. Vad gäller domen i det ovannämnda målet Italien och Sardegna Lines mot kommissionen, som åberopats av den grekiska regeringen, är det tillräckligt att konstatera att domstolen i den domen inte tog ställning till begreppet ö.

48. Den extensiva tolkning av artikel 6.3 i förordningen som föreslagits av den grekiska regeringen är inte möjlig på grund av att denna bestämmelse utgör ett undantag från de allmänna reglerna i denna förordning angående friheten att tillhandahålla sjötransporttjänster inom en medlemsstat. Bestämmelsen skall därmed ges en strikt tolkning.

49. Av det föregående följer att talan skall bifallas på grundval av kommissionens tredje anmärkning.

50. Vid förhandlingen preciserade kommissionen att den fjärde anmärkningens första del enbart avser det förhållandet att den grekiska lagstiftningen om fartygsbemanning enligt punkt 2.4.1 i cirkulär nr 1151.65/2/98 är tillämplig på kryssningslinjefartyg från gemenskapen på över 650 bruttoton som utför öcabotage.

51. Kommissionen har gjort gällande att nämnda bestämmelse i cirkuläret strider mot artikel 3.1 i förordningen. Enligt denna artikel skall bestämmelserna i den stat där fartyget är registrerat tillämpas på alla frågor som rör bemanning, utom i fråga om fartyg som är mindre än 650 bruttoton, där värdstatens bestämmelser får tillämpas. Enligt kommissionen följer det av ordalydelsen i ovannämnda bestämmelse att den är tillämplig på samtliga kryssningslinjefartyg, oberoende av om de utför fastlandscabotage eller öcabotage.

52. Den grekiska regeringen anser att det följer av artikel 3.2 i förordningen att alla frågor om bemanningen för alla typer av fartygskategorier, inbegripet kryssningslinjefartyg som utför cabotage mellan öhamnar, omfattas av värdstatens ansvar.

53. Det följer av ordalydelsen i artikel 3.1 i förordningen att denna artikel är tillämplig på fartyg som utför fastlandscabotage och på kryssningslinjefartyg. Artikel 3.2 är i sin tur tillämplig på fartyg som utför öcabotage.

54. På grund av att det inte finns någon närmare bestämning av begreppet kryssningslinjefartyg i artikel 3.1 i förordningen är denna bestämmelse tillämplig på alla kryssningslinjefartyg oberoende av vilket slags cabotage de utför.

55. Denna tolkning bekräftas, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 54 i sitt förslag till avgörande, av det förhållandet att om kryssningslinjefartyg som utför öcabotage omfattades av artikel 3.2 i förordningen, skulle hänvisningen till kryssningslinjefartyg i artikel 3.1 sakna mening eftersom orden fartyg som utför fastlandscabotage redan skulle omfatta kryssningslinjefartyg som utför ett sådant cabotage.

56. Alla frågor som rör bemanningen av kryssningslinjefartyg på mer än 650 bruttoton som utför öcabotage omfattas således av flaggstatens ansvar. Republiken Grekland har åsidosatt de skyldigheter som följer av förordningen genom att i punkt 2.4.1 i cirkulär nr 1151.65/2/98 föreskriva motsatsen.

57. Härav följer att talan skall bifallas på den fjärde anmärkningen.

58. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Emellertid kan domstolen enligt artikel 69.3 första stycket i samma regler besluta att vardera parten skall bära sin kostnad, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Eftersom kommissionen och Republiken Grekland båda delvis har tappat målet, skall vardera parten bära sin kostnad.

På dessa grunder beslutar domstolen (andra avdelningen) följande dom:

1) Republiken Grekland har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 1, 3 och 6 i rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av den 7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage) genom att anse att Peloponnesos utgör en ö och genom att i egenskap av värdstat tillämpa nationella bestämmelser om bemanning på kryssningslinjefartyg på mer än 650 bruttoton som utför öcabotage.

2) Talan ogillas i övrigt.

3) Vardera parten skall bära sin rättegångskostnad.

1 Rättegångsspråk: grekiska.