Domstolens dom (tredje avdelningen) den 15 juli 2004

I mål C-459/02, angående en begäran enligt artikel 234 EG, från Cour de cassation (Luxemburg), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan

DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av domarna A. Rosas, tillförordnad ordförande på tredje avdelningen, R. Schintgen och N. Colneric (referent), generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer, justitiesekreterare: R. Grass,

med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från: Willy Gerekens och Association agricole pour la promotion de la commercialisation laitière Procola, genom F. Entringer, avocat, luxemburgska staten, genom F. Hoffstetter, i egenskap av ombud, biträdd av G. Pierret, avocat, Europeiska gemenskapernas kommission, genom G. Berscheid och C. Cattabriga, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till referentens rapport,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Gemenskapslagstiftningen

Den nationella lagstiftningen

Tvisten i målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1. Cour de cassation har, genom beslut av den 14 november 2002 som inkom till domstolen den 19 december samma år, i enlighet med artikel 234 EG ställt en fråga om tolkningen av de allmänna gemenskapsrättsliga principerna om rättssäkerhet och förbud mot retroaktiv lagstiftning med avseende på nationella bestämmelser om produktionskvoter för mjölk som har antagits i stället för äldre bestämmelser, vilka av EG-domstolen har ansetts vara diskriminerande, och som gör det möjligt att retroaktivt vidta sanktionsåtgärder mot överskridande av dessa kvoter som inträffat efter det att rådets förordning (EEG) nr 856/84 av den 31 mars 1984 om ändring av förordning (EEG) nr 804/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 90, s. 10; svensk specialutgåva, område 3, volym 17, s. 95) och rådets förordning (EEG) nr 857/84 av den 31 mars 1984 om allmänna tillämpningsföreskrifter för den avgift som avses i artikel 5c i förordning (EEG) nr 804/68 inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 90, s. 13) har trätt i kraft men under de ersatta nationella bestämmelsernas giltighetstid.

2. Denna fråga har uppkommit i en tvist mellan mjölkproducenten Willy Gerekens och Association agricole pour la promotion de la commercialisation laitière Procola (nedan kallad Procola) å ena sidan och luxemburgska staten å andra sidan, angående den skada som denna stat skall ha vållat Willy Gerekens till följd av felaktig tillämpning av gemenskapslagstiftningen om tilläggsavgift på mjölk.

3. Genom förordningarna nr 856/84 och nr 857/84 infördes, från den 1 april 1984, en tilläggsavgift som skulle tas ut på de kvantiteter komjölk som levererades utöver en referenskvantitet som skulle fastställas, för varje producent eller uppköpare, inom en total garantikvantitet i varje medlemsstat. Den referenskvantitet på vilken det inte togs ut någon tilläggsavgift motsvarade den kvantitet mjölk eller mjölkekvivalent som under referensåret antingen hade levererats av en producent eller köpts upp av ett mejeri, beroende på vilken metod som valts av den berörda medlemsstaten.

4. Av artikel 5c.1 andra stycket i rådets förordning (EEG) nr 804/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 148, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 52), i dess lydelse enligt förordning nr 856/84 (nedan kallad förordning nr 804/68), framgår följande:

5. I artikel 2 i förordning nr 857/84 föreskrivs följande:

6. I artikel 4.1 a och 4.2 i samma förordning föreskrivs följande:

7. I artikel 6.1 d i kommissionens förordning (EEG) nr 1371/84 av den 16 maj 1984 om tillämpningsföreskrifter för den tilläggsavgift som avses i artikel 5c i förordning nr 804/68 (EGT L 132, s. 11), föreskrivs följande:

8. I Luxemburg genomfördes gemenskapslagstiftningen i synnerhet genom storhertiglig förordning av den 3 oktober 1984 om tillämpning av bestämmelserna om tilläggsavgift på mjölk i Storhertigdömet Luxemburg (Mémorial 1984, s. 1486) (nedan kallad storhertiglig förordning från år 1984), för den första tillämpningsperioden den 1 april 1984-31 mars 1985, och genom storhertiglig förordning av den 12 november 1985 med samma rubrik (Memorial 1985, s. 1256) (nedan kallad storhertiglig förordning från år 1985), för de följande perioderna.

9. Av de två metoder som, enligt artikel 5c i förordning nr 804/68, kunde tillämpas för genomförandet hade Storhertigdömet Luxemburg valt metoden B.

10. Nämnda medlemsstat hade utgått från referensåret 1981, i enlighet med artikel 2.1 i förordning nr 857/84. De därigenom fastställda referenskvantiteterna justerades emellertid genom tillämpningen av vissa koefficienter genom vilka det togs hänsyn till utvecklingen av de mjölkkvantiteter som hade levererats till olika uppköpare mellan åren 1981 och 1983 i förhållande till den genomsnittliga utvecklingen av leveranserna i Luxemburg.

11. Det var enligt de luxemburgska bestämmelserna även tillåtet att tilldela mejerierna, betraktade som uppköpare, de individuella referenskvantiteterna för de producenter som självmant hade upphört med produktionen. Leveranserna hade skett till mejerierna i stället för till den nationella reserven, trots att detta inte var möjligt, inom ramen för metod B, enligt artikel 7.2 i förordning nr 857/84, jämförd med artikel 6.1 d i förordning nr 1371/84 och artikel 4.1 a och 4.2 i förordning nr 857/84.

12. Med hänsyn till dessa bestämmelser (nedan kallade de äldre bestämmelserna) fastslog domstolen, i sin dom av den 25 november 1986 i de förenade målen 201/85 och 202/85, Klensch m.fl. (REG 1986, s. 3477; svensk specialutgåva, volym 8, s. 729), följande:

13. Till följd av domen i de ovannämnda förenade målen Klensch m.fl., ogiltigförklarade Conseil d'État (Luxemburg), genom dom av den 26 februari 1987 i de mål som var anhängiga vid denna domstol, de ministerbeslut genom vilka individuella kvoter fastställts med stöd av den nationella lagstiftningen.

14. På det normativa planet upphävdes den storhertigliga förordningen från år 1985 och andra äldre bestämmelser genom artikel 17 i storhertiglig förordning av den 7 juli 1987 om tillämpning av bestämmelserna om tilläggsavgift på mjölk i Storhertigdömet Luxemburg (Memorial 1987, s. 850) (nedan kallad storhertiglig förordning från år 1987), genom vilken ett nytt avgiftssystem infördes (nedan kallade de nya bestämmelserna).

15. Den storhertigliga förordningen från år 1987 blev retroaktivt tillämplig genom lagen av den 27 augusti 1987 om tillämplighet av bestämmelserna i storhertiglig förordning av den 7 juli 1987 om tillämpning av bestämmelserna om tilläggsavgift på mjölk i Storhertigdömet Luxemburg på mjölkregleringsåren före mjölkregle-ringsåret 1987/88 (Memorial 1987, s. 1698). Det föreskrivs i lagens enda artikel att nämnda förordning skall tillämpas på de tolvmånadersperioder för uttag av tillläggsavgift på mjölk som har inletts den 2 april 1984, den 1 april 1985 och den 1 april 1986 och att nya referenskvantiteter skall tilldelas med stöd av samma förordning.

16. Genom artikel 1 i den storhertigliga förordningen från år 1987 fastställs det att det är metod B som skall tillämpas, det vill säga den metod som tidigare valts av de luxemburgska myndigheterna. Enligt artikel 3.1 i förordningen skall referensåret emellertid inte längre vara år 1981, utan år 1983. För detta år skall de levererade mjölkkvantiteterna minskas med en sammanlagd procentsats motsvarande summan av två faktorer, varav den ena fastställs med hänsyn till storleken på de mjölkkvantiteter som den berörde leverantören har tillhandahållit en uppköpare under år 1983 och den andra fastställs med hänsyn till i vilken mån de mjölkkvantiteter som har levererats till en uppköpare under detta år har ökat jämfört med de kvantiteter som hade levererats från samma företag år 1981. I förordningen föreskrivs inte längre någon möjlighet att tilldela uppköparen de individuella referenskvantiteterna för producenter som har upphört med sin verksamhet.

17. Efter det att de nya bestämmelserna genomförts fastställde det luxemburgska jordbruksministeriet de kvoter som olika uppköpare hade rätt till för varje mjölkregleringsår från den 2 april 1984. De luxemburgska myndigheterna tog av de berörda producenterna inte ut någon avgift som översteg den som skulle ha tagits ut enligt de storhertigliga förordningarna från åren 1984 och 1985. Det var den mest fördelaktiga regleringen som tillämpades.

18. Willy Gerekens är en av 64 luxemburgska mjölkproducenter som är anslutna till Procola och som var skyldiga att betala en tilläggsavgift på mjölk för mjölkregle-ringsåren 1985/86 och 1986/87. Det framgår av en skrivelse av den 15 mars 1988 från det luxemburgska jordbruksministeriet till Procola, att såvitt avser Willy Gerekens skulle den till betalning förfallna avgiften enligt de äldre bestämmelserna ha uppgått till 297298 LUF, medan den enligt de nya bestämmelserna uppgick till 114860 LUF. Sistnämnda belopp fastställdes med hänsyn till principen om den för producenten mest fördelaktiga situationen. Beloppet ökades emellertid med 14334 LUF för dröjsmålsränta. Willy Gerekens och Procola begärde att den luxemburgska staten skulle återbetala det sammanlagda beloppet. De åberopade härvid att det var rättsstridigt att tillämpa den gällande nationella lagstiftningen retroaktivt. Begäran grundas på den skada som det påstås att Willy Gerekens och Procola har lidit till följd av de fel som nämnda stat har gjort sig skyldig till i den nationella regleringen och vid tillämpningen av gemenskapsbestämmelserna om tilläggsavgift på mjölk.

19. Efter det att Willy Gerekens och Procolas talan hade avvisats såväl i första som i andra instans, inkom de med överklagande till Cour de cassation.

20. Eftersom Cour de cassation ansåg att det vid denna domstol anhängiga målet gav upphov till en fråga om tolkningen av gemenskapsrätten som ännu inte har avgjorts genom ett förhandsavgörande i ett liknande fall, beslutade den att förklara målet vilande och att ställa följande tolkningsfråga till domstolen:

21. De krav som följer av skyddet för de allmänna principer som erkänns i gemenskapens rättsordning skall även iakttas av medlemsstaterna när de genomför gemenskapsbestämmelser.

22. Rättssäkerheten hör till dessa allmänna principer (se dom av den 13 januari 2004 i mål C-453/00, Kühne & Heitz, REG 2004, s. I-837, punkt 24).

23. Rättssäkerhetsprincipen vad gäller rättsförhållanden utgör visserligen i allmänhet hinder för att det föreskrivs att en gemenskapsrättsakt skall gälla från en tidpunkt före dess offentliggörande. Det kan dock i undantagsfall förhålla sig annorlunda om det eftersträvade målet så kräver och om berörda parters berättigade förväntningar vederbörligen beaktas (dom av den 21 februari 1991 i de förenade målen C-143/88 och C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen och Zuckerfabrik Soest, REG 1991, s. I-415, punkt 49, svensk specialutgåva, volym 11, s. I-19, och av den 22 november 2001 i mål C-110/97, Nederländerna mot rådet, REG 2001, s. I-8763, punkt 151).

24. Det kan likaledes inte heller anses att rättssäkerhetsprincipen åsidosätts genom en nationell lagstiftning som tillämpas retroaktivt om det eftersträvade målet så kräver och om berörda parters berättigade förväntningar vederbörligen beaktas.

25. Det mål som eftersträvas med den nationella lagstiftning som är i fråga i målet vid den nationella domstolen är att genomföra systemet för tilläggsavgift på mjölk, i enlighet med den skyldighet som medlemsstaterna har enligt artikel 5c. 1 i förordning nr 804/68. Syftet med detta system är att återupprätta balansen mellan utbud och efterfrågan på marknaden för mjölk, vilken kännetecknas av strukturella överskott, genom att begränsa mjölkproduktionen (se, bland annat, dom av den 17 maj 1988 i mål 84/87, Erpelding, REG 1988, s. 2647, punkt 26). Syftet kan endast uppnås om alla de producerade kvantiteter som på ett eller annat sätt omsätts i handeln och därigenom påverkar utbudet och efterfrågan beaktas från och med den första tolvmånadersperioden, som inleddes den 1 april 1984.

26. En medlemsstat skulle följaktligen äventyra detta syfte och effektiviteten i systemet för tilläggsavgift på mjölk om den inte ersatte en nationell lagstiftning som är avsedd att genomföra systemet med nya bestämmelser som har retroaktiv verkan, när det visar sig att nämnda lagstiftning inte överensstämmer med gemenskapsrätten. Det kan inte medges något undantag från skyldigheten att genomföra förordningar genom vilka systemet för tilläggsavgift på mjölk har införts. Dessa förordningar är nämligen obligatoriska i alla sina delar från den tidpunkt då de träder i kraft.

27. Det mål som eftersträvas med en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen kräver följaktligen att lagstiftningen tillämpas retroaktivt, i syfte att korrekt och effektivt kunna genomföra systemet för till-läggsavgift på mjölk.

28. Vad beträffar det eventuella åsidosättandet av de berörda personernas berättigade förväntningar, erinrar domstolen om att möjligheten att åberopa skydd för berättigade förväntningar är tillgänglig för alla ekonomiska aktörer vilka ges anledning att hysa välgrundade förväntningar av en institution (dom av den 15 april 1997 i mål C-22/94, Irish Farmers Association m.fl., REG 1997, s. I-1809, punkt 25).

29. Principen om skydd för berättigade förväntningar kan göras gällande i förhållande till en lagstiftning endast i den utsträckning som myndigheterna själva tidigare har skapat en situation som kan ge upphov till berättigade förväntningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 januari 2002 i mål C-179/00, Weidacher, REG 2002, s. I-501, punkt 31). När en försiktig och förståndig ekonomisk aktör dessutom kan förutse att en bestämmelse kommer att antas som kan påverka hans intressen, kan han inte åberopa en sådan princip när denna bestämmelse har antagits (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Irish Farmers Association m.fl., punkt 25).

30. I detta fall har sökandena inte gjort gällande förväntningar på att de storhertigliga förordningarna från åren 1984 och 1985 skall bestå. De har endast gjort gällande förväntningar på att de nya bestämmelserna inte skall tillämpas retroaktivt.

31. Det har av de nya bestämmelsernas historik, såsom sökandena i målet vid den nationella domstolen själva närmare har angett den i sina yttranden till domstolen, emellertid inte framkommit några indicier som gör det möjligt att dra slutsatsen att de ekonomiska aktörerna kunde ha berättigade förväntningar på att den tid som förflöt mellan den 1 april 1984 och dagen då den storhertigliga förordningen från år 1987 började gälla inte omfattades av en nationell lagstiftning som var avsedd att genomföra gemenskapens system för tilläggsavgift på mjölk.

32. Det framgår nämligen klart av nämnda yttranden att de behöriga nationella instanserna aldrig har gett anledning till minsta tvivel beträffande det förhållandet att de storhertigliga förordningarna från åren 1984 och 1985 skulle ersättas av nya bestämmelser med retroaktiv verkan. Det enda som har varit föremål för en diskussion på nationell nivå är det sätt på vilket de nya bestämmelserna skulle ges en sådan verkan, så att retroaktiviteten skulle överensstämma med luxemburgsk rätt.

33. Sådana ekonomiska aktörer som sökandena i målet vid den nationella domstolen borde således ha förväntat sig att den storhertigliga förordningen från år 1987 skulle genomföras med retroaktiv verkan. De kunde dessutom förutse att en sådan författning skulle antas mot bakgrund av den ihållande överskottssituationen på marknaden för mjölk samt medlemsstaternas skyldighet att genomföra systemet för tilläggsavgift på mjölk från och med dess ikraftträdande, det vill säga den 1 april 1984. Från och med dagen då förordningarna nr 856/84 och 857/84 trädde i kraft kunde de följaktligen inte förvänta sig att producenterna inte omfattades av en tilläggsavgift på de kvantiteter av komjölk som producerades utöver de kvoter som producenterna hade tilldelats.

34. Man kan inte heller, mot den retroaktiva verkan hos den storhertigliga förordningen från år 1987, göra gällande det argument som sökandena i målet vid den nationella domstolen har åberopat, enligt vilket tilläggsavgiften ekonomiskt sett har alla de verkningar som följer av en repressiv åtgärd, eftersom den medför att bestraffningen av den producent som överskrider sin kvot står i exakt proportion till överproduktionen.

35. Principen att straffrättsliga bestämmelser inte kan ha retroaktiv verkan är visserligen gemensam för alla medlemsstaters rättsordningar och finns inskriven som en grundläggande rättighet i artikel 7.1 i Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, och den är en av de allmänna rättsprinciper vars efterlevnad domstolen skall säkerställa (dom av den 10 juli 1984 i mål 63/83, Kirk, REG 1984, s. 2689, punkt 22, svensk specialutgåva, volym 7, s. 623, och av den 13 november 1990 i mål C-331/88, Fedesa m.fl., REG 1990, s. I-4023, punkt 42).

36. Enligt domstolens rättspraxis kan tilläggsavgiften emellertid inte betraktas som en sanktionsåtgärd som kan likställas med de straffavgifter som föreskrivs i artiklarna 3 och 4 i kommissionens förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993 om tillämpningsföreskrifter för tilläggsavgiften för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 57, s. 12; svensk specialutgåva, område 3, volym 50, s. 202) (se domar av den 25 mars 2004 i de förenade målen C-231/00, C-303/00 och C-451/00, Cooperativa Lattepiù m.fl., REG 2004, s. I-2869, punkt 74, och i de förenade målen C-480/00-C-482/00, C-484/00, C-489/00-C-491/00 och C-497/00-C-499/00, Azienda Agricola Ettore Ribaldi m.fl., REG 2004, s. I-2943, punkt 58).

37. Tilläggsavgiften på mjölk utgör nämligen en inskränkning som följer av marknadspolitiska eller strukturpolitiska bestämmelser. Tilläggsavgiften är en av de interventioner som är avsedda att stabilisera jordbruksmarknaderna och skall användas till att finansiera utgifter inom mjölksektorn. Härav följer att tilläggsavgiften, förutom i det uppenbara syftet att tvinga mjölkproducenterna att hålla sig till de referenskvantiteter som de har tilldelats, även har införts i det ekonomiska syftet att skaffa gemenskapen de medel som krävs för att avsätta producenternas produktion som överstiger kvoterna (se domarna i de ovannämnda förenade målen Cooperativa Lattepiù m.fl., punkterna 74 och 75, och Azienda Agricola Ettore Ribaldi m.fl., punkterna 58 och 59).

38. Av det ovan anförda följer att den fråga som har ställts skall besvaras så att de allmänna rättsprinciperna i gemenskapsrätten om rättssäkerhet och förbud mot retroaktiv lagstiftning inte utgör något hinder för att en medlemsstat, i syfte att kunna tillämpa gemenskapsrättsliga bestämmelser om produktionskvoter, såsom dem som införts genom förordningarna nr 856/84 och nr 857/84, antar nya bestämmelser, i stället för bestämmelser som av domstolen har ansetts vara diskriminerande, som skall tillämpas retroaktivt på överskridande av produktionskvoter som inträffat efter det att dessa förordningar trädde i kraft men under de ersatta nationella bestämmelsernas giltighetstid.

39. De kostnader som har förorsakats den luxemburgska regeringen och kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.

På dessa grunder beslutar DOMSTOLEN (tredje avdelningen), — angående den fråga som genom beslut av den 14 november 2002 har ställts av Cour de cassation — följande dom:

1 Rättegångsspråk: franska.