Domstolens dom (första avdelningen) den 24 november 2005
I mål C-366/04, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, som framställts av Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg (Österrike), genom beslut av den 16 augusti 2004 som inkom till domstolen den 23 augusti 2004, i målet
DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden P. Jann samt domarna J.N. Cunha Rodrigues, E. Juhász (referent), M. Ilešič och E. Levits, generaladvokat: L.A. Geelhoed, justitiesekreterare: R. Grass,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
Georg Schwarz, genom J. Dengg, M. Vavrousek och T. Hölber, Rechtsanwälte, Europeiska gemenskapernas kommission, genom J.-P. Keppenne och B. Schima, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 28 juni 2005 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
Den nationella lagstiftningen
Förfarandet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
Prövning av tolkningsfrågan
Yttranden som har inkommit till domstolen
Domstolens svar
Rättegångskostnader
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 28 EG-30 EG och artikel 7 i rådets direktiv 93/43/EEG av den 14 juni 1993 om livsmedelshygien (EGT L 175, s. 1; svensk specialutgåva, område 13, volym 24, s. 126) (nedan kallat direktivet).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan Georg Schwarz och Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg, som inlett ett straffrättsligt administrativt förfarande mot denne enskilde på grund av att han salufört oförpackad konfektyr i försäljningsautomater.
3. Enligt artikel 28 EG är kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan förbjudna medlemsstaterna emellan.
4. Enligt artikel 30 EG utgör artikel 28 EG inte hinder mot förbud mot eller restriktioner för import som grundas på hänsyn till bland annat intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, under förutsättning att sådana förbud eller restriktioner inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln medlemsstaterna emellan.
5. I första skälet till direktivet anges att fri rörlighet för livsmedel är en väsentlig förutsättning för förverkligandet av den inre marknaden.
6. Enligt andra skälet till direktivet är skyddet av människors hälsa av yttersta vikt.
7. I enlighet med fjärde skälet till direktivet måste allmänna regler för livsmedelshygien harmoniseras för att säkra skyddet av människors hälsa.
8. I artikel 1 i direktivet föreskrivs följande:
9. I artikel 3.1 i direktivet föreskrivs följande:
10. Enligt artikel 3.2 i direktivet är personer som driver livsmedelsföretag skyldiga att identifiera de steg i verksamheten som är avgörande för livsmedlens säkerhet och säkerställa att tillräckliga säkerhetsförfaranden fastställs, tillämpas, upprätthålls och ses över på grundval av de principer som använts vid utarbetandet av HACCPsystemet (riskbedömning och kritiska kontrollpunkter) och som förtecknas i samma punkt.
11. I artikel 3.3 i direktivet föreskrivs följande:
12. I artikel 7.1 i direktivet föreskrivs följande:
13. I del III i bilagan till direktivet anges följande krav på rörliga och tillfälliga lokaler samt försäljningsautomater:
14. I del IX i den ovannämnda bilagan, som har rubriken Bestämmelser tillämpliga på livsmedel, föreskrivs följande i punkt 3:
15. Direktivets bestämmelser har införlivats med österrikisk rätt genom förordning om livsmedelshygien (Lebensmittelhygieneverordnung), av den 3 februari 1998 (BGBl. II, 31/1998, i den version som offentliggjorts i BGBl. II, 33/1999). Direktivets bestämmelser har där givits en i stort sett likalydande utformning.
16. I förordning om hygien beträffande konfektyr i försäljningsautomater (Verordnung über die Hygiene bei Zuckerwaren aus Automaten), av den 10 februari 1988 (BGBl. 127/1988) (nedan kallad konfektyrhygienförordningen) har 1 § punkterna 1 och 2 följande lydelse:
17. I konfektyrhygienförordningen har 2 § följande lydelse:
18. Borgmästaren i staden Salzburg riktade straffrättsliga förvaltningsbeslut till Georg Schwarz, eftersom denne i försäljningsautomater salufört olika slags oförpackade tuggummin i strid med fordringarna i 2 § i konfektyrhygienförordningen.
19. Georg Schwarz väckte talan mot dessa beslut vid Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg. Han gjorde härvid gällande att konfektyrhygienförordningen och särskilt 2 § i denna är oförenlig med gemenskapslagstiftningen och bland annat med bestämmelserna i direktivet.
20. Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg fann att tolkning av gemenskapsrätten var nödvändig för att avgöra målet och beslutade att förklara målet vilande och att ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
21. Georg Schwarz har hävdat att kravet på individuell förpackning av tuggummi, i enlighet med 2 § i konfektyrhygienförordningen, får till följd att den fria rörligheten för livsmedel hindras och inte är förenligt med artikel 7 i direktivet. Denna nationella bestämmelse innebär att ifrågavarande varor skall förpackas särskilt när de är avsedda för den österrikiska marknaden och att de därför inte kan saluföras i de försäljningsautomater som för närvarande används i Österrike. Härav följer att saluföring av annat än österrikiska varor i praktiken är förbjuden, eftersom utländska tillverkare knappast är benägna att tillverka förpackade varor endast för den ovannämnda marknaden.
22. Enligt Georg Schwarz kan detta importhinder inte motiveras med de skäl som anges i artikel 30 EG, och bland annat med skäl som grundas på hänsyn till människors hälsa. Georg Schwarz anser att om sådana hänsyn motiverade sådana åtgärder som dem som avses i 2 § i konfektyrhygienförordningen, skulle tuggummi inte kunna säljas oförpackade i försäljningsautomater i Tyskland eller Italien, där utomhusförhållandena och särskilt klimatförhållandena är jämförbara med förhållandena i Österrike. Sökanden i målet vid den nationella domstolen har hävdat att konsumenterna, om varorna vore förpackade, skulle vara tvungna att packa upp dessa oftast med bara händer, varvid den potentiella smittorisken från uttagsluckan ändå skulle föreligga.
23. Kommissionen anser att sådana bestämmelser som den som anges i 2 § i konfektyrhygienförordningen utgör åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner i den mening som avses i artikel 28 EG. Ovannämnda 2 § innebär nämligen att import blir kostsammare till Österrike av varor som rättsenligt saluförs i andra medlemsstater.
24. Eftersom kommissionen inte har kännedom om den österrikiska lagstiftarens skäl till att förbjuda saluföring av oförpackad konfektyr i försäljningsautomater, anser den att den inte kan fålla något slutgiltigt uttalande om den eventuella risken för människors hälsa och följaktligen om huruvida den nationella bestämmelsen är befogad med avseende på artikel 30 EG. Kommissionen har emellertid hävdat att riskbedömningen inte kan grundas på helt hypotetiska överväganden och att den påstått verkliga risken för folkhälsan skall vara tillräckligt styrkt på grundval av nya vetenskapliga rön som var tillgängliga den dag då restriktionsåtgärden vidtogs.
25. Domstolen erinrar om att artikel 29 EG, som den hänskjutande domstolen hänvisar till, inte är relevant för svaret på tolkningsfrågan. Domstolen begränsar därför tolkningen till artiklarna 28 EG, 30 EG och direktivet.
26. Direktivet innehåller inte bestämmelser om förpackning av livsmedel som lämnas ut i försäljningsautomater. De nationella bestämmelserna i denna fråga har därmed inte gjorts till föremål för harmonisering på gemenskapsnivå.
27. Sådana nationella bestämmelser skall därför bedömas mot bakgrund av bestämmelserna i EG-fördraget om den fria rörligheten för varor.
28. Förbudet mot åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner i artikel 28 EG avser alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom gemenskapen (se bland annat dom av den 11 juli 1974 i mål 8/74, Dassonville, REG 1974, s. 837, punkt 5, svensk specialutgåva, volym 2, s. 343, av den 12 mars 1987 i mål 178/84, kommissionen mot Tyskland, kallat Reinheitsgebot, REG 1987, s. 1227, punkt 27, svensk specialutgåva, volym 9, s. 37, av den 23 september 2003 i mål C-192/01, kommissionen mot Danmark, REG 2003, s. I-9693, punkt 39, och av den 5 februari 2004 i mål C-270/02, kommissionen mot Italien, REG 2004, s. I-1559, punkt 18).
29. Det är utrett att tuggummi som saluförs i försäljningsautomater i Österrike enligt 2 § i konfektyrhygienförordningen skall vara förpackade, och det framgår av de handlingar som inkommit till domstolen från den hänskjutande domstolen att samma varor kan saluföras oförpackade utomlands, bland annat i Tyskland. Härav följer att de importörer som vill saluföra ovannämnda varor i Österrike är tvungna att förpacka dessa, vilket medför att importen till denna medlemsstat blir kostsammare. Av handlingarna i målet framgår även att försäljningsautomater som konstruerats för oförpackade varor inte kan användas till förpackade varor. Härav följer att den ovannämnda nationella bestämmelsen i princip utgör en åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner i den mening som avses i artikel 28 EG.
30. I fast rättspraxis har emellertid fastslagits att nationella bestämmelser som utgör hinder för den fria rörligheten för varor inte med nödvändighet strider mot gemenskapsrätten om de kan motiveras av ett av de skäl grundade på allmänintresset som anges i artikel 30 EG eller på tvingande hänsyn enligt domstolens rättspraxis när de nationella bestämmelserna tillämpas utan åtskillnad (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe Zentral, kallat Cassis de Dijon, REG 1979, s. 649, punkt 8, svensk specialutgåva, volym 4, s. 377, och domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 21).
31. Eftersom 2 § i konfektyrhygienförordningen enligt den hänskjutande domstolen är motiverad huvudsakligen med hänsyn till skyddet för folkhälsan, vilket uttryckligen föreskrivs i artikel 30 EG, skall bedömningen av om sådana nationella bestämmelser som ovannämnda 2 § strider mot gemenskapsrätten göras mot bakgrund av artikel 30 EG.
32. Domstolen har fastslagit att det med avseende på saluföring av livsmedel, i avsaknad av harmonisering, ankommer på medlemsstaterna att fastställa på vilken nivå de har för avsikt att skydda människors hälsa och liv, med beaktande av fordringarna på fri rörlighet inom gemenskapen (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 14 juli 1983 i mål 174/82, Sandoz, REG 1983, s. 2445, punkt 16, svensk specialutgåva, volym 7, s. 221, av den 25 juli 1991 i de förenade målen C-1/90 och C-176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior och Publivía, REG 1991, s. I-4151, punkt 16, svensk specialutgåva, volym 11, s. I-373, av den 25 maj 1993 i mål C-271/92, LPO, REG 1993, s. I-2899, punkt 10, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Danmark, punkt 42, och dom av den 2 december 2004 i mål C-41/02, kommissionen mot Nederländerna, REG 2004, s. I-11375, punkt 42).
33. Vidtagna åtgärder skall emellertid kunna uppfylla ett eller flera av de mål som anges i artikel 30 EG, i förevarande fall skyddet för folkhälsan, och vara proportionerliga, det vill säga inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas (se bland annat domen i det ovannämnda målet LPO, punkt 12, och dom av den 8 juni 1993 i mål C-373/92, kommissionen mot Belgien, REG 1993, s. I-3107, punkt 8).
34. Det framgår av beslutet om hänskjutande att förbudet enligt 2 § i konfektyrhygienförordningen, enligt Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH (österrikiska byrån för hälsa och livsmedelssäkerhet), är befogat av skäl som grundas på hänsyn till folkhälsan, eftersom oförpackade varor tidigare försämrats på grund av fukt eller insekter, särskilt myror, i försäljningsautomaternas behållare.
35. Den hänskjutande domstolen har även angett att säkerheten hos de ifrågavarande livsmedlen ökar avsevärt genom det ovannämnda förbudet. Nämnda domstol har härvid konstaterat att konsumenter som köper oförpackad konfektyr i försäljningsautomater oundvikligen måste röra vid varan och uttagsluckan med bara och otvättade händer. Nämnda domstol anser att det föreligger en verklig risk för att uttagsluckan förorenas av sjukdomsalstrande bakterier och för att dessa bakterier förs vidare till den vara som kunden plockar ut.
36. Domstolen konstaterar därför att förbudet enligt 2 § i konfektyrhygienförordningen utgör en adekvat och proportionerlig åtgärd till skydd för folkhälsan, och lägger därvid till grund för sin bedömning de skäl som med rätta har anförts av Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH och vilka har angetts av den hänskjutande domstolen
37. Domstolen finner vidare att ingenting i handlingarna i målet tyder på att de skäl grundade på hänsyn till folkhälsan som åberopats som motivering för 2 § i konfektyrhygienförordningen missbrukats och använts för att diskriminera varor härrörande från andra medlemsstater eller för att indirekt skydda viss nationell produktion (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 14 december 1979 i mål 34/79, Henn och Darby, REG 1979, s. 3795, punkt 21, svensk specialutgåva, volym 4, s. 637, och domen i de ovannämnda förenade målen Aragonesa de Publicidad Exterior och Publivía, punkt 20).
38. Med beaktande av vad ovan anförts skall frågan besvaras med att bestämmelserna i artikel 28 EG, artikel 30 EG och artikel 7 i direktivet inte utgör hinder mot en nationell bestämmelse som antagits före det att detta direktiv trädde i kraft, enligt vilken det är förbjudet att i försäljningsautomater saluföra oförpackad konfektyr för vilken socker eller sötningsmedel använts vid tillverkningen.
39. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttranden till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1 Raltegăngssprăk: tyska.