Domstolens dom (andra avdelningen) den 21 juli 2011

I mål C-186/10, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Förenade kungariket) genom beslut av den 31 mars 2010, som inkom till domstolen den 15 april 2010, i målet

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J.N. Cunha Rodrigues (referent) samt domarna A. Arabadjiev, A. Rosas, A. Ó Caoimh och P. Lindh, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 9 februari 2011,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Tural Oguz, genom J. Walsh och P. Haywood, barristers, Centre for Advice on Individual Rights in Europe, genom S. Cox och C. Banner, barristers, samt L. Barratt, solicitor, Förenade kungarikets regering, genom S. Ossowski, i egenskap av ombud, biträdd av R. Palmer, barrister, Europeiska kommissionen, genom E. Paasivirta och M. Wilderspin, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 14 april 2011 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionslagstiftningen

Associeringsavtalet EEG–Turkiet

Den nationella lagstiftningen

Del A. Ändring av inrese- eller uppehållstillstånd

Section 1. Allmänt

Allmänna överväganden

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 41.1 i det tilläggsprotokoll som undertecknades i Bryssel den 23 november 1970 och slöts, godkändes och bekräftades på gemenskapens vägnar genom rådets förordning (EEG) nr 2760/72 av den 19 december 1972 (EGT L 293, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 1, s. 130) (nedan kallat tilläggsprotokollet).

2. Begäran har framställts i ett mål mellan den turkiska medborgaren Tural Oguz och Secretary of State for the Home Department (nedan kallad inrikesministern). Målet avser inrikesministerns beslut att inte förnya det uppehållstillstånd i Förenade kungariket som Tural Oguz innehade i egenskap av egenföretagare.

3. Enligt artikel 2.1 i avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, som undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet å ena sidan och av medlemsstaterna i EEG och gemenskapen å andra sidan, och som slöts, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (EGT 217, 1964, s. 3685) (nedan kallat associeringsavtalet), syftar avtalet till att främja en långsiktig och balanserad förstärkning av de kommersiella och ekonomiska relationerna mellan de avtalsslutande parterna, inklusive på området för arbetskraft. Detta ska ske genom att fri rörlighet för arbetstagare stegvis genomförs samt genom att inskränkningar i etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster undanröjs i syfte att höja levnadsstandarden för det turkiska folket och underlätta en framtida anslutning av Republiken Turkiet till gemenskapen.

4. Tilläggsprotokollet utgör enligt artikel 62 i protokollet en integrerad del av associeringsavtalet. Genom protokollet fastställs – enligt artikel 1 däri – villkoren, den närmare utformningen av och tidsplanen för genomförandet av den övergångsetapp som fastställs i artikel 4 i associeringsavtalet.

5. Artikel 41.1 i tilläggsprotokollet innehåller en standstill-klausul med följande lydelse:

6. I 1971 års immigrationslag (Immigration Act 1971) föreskrivs följande:

7. I 1972 års bestämmelser om immigrationskontroll (Statement of Immigration Rules for Control after Entry 1972) (nedan kallade 1972 års immigrationsbestämmelser) stadgades följande:

8. Det är utrett att det är 1972 års immigrationsbestämmelser, som gällde när tilläggsprotokollet trädde i kraft avseende Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, det vill säga den 1 januari 1973, som ska tillämpas på turkiska medborgare när dessa kan åberopa standstill-klausulen i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet. Enligt den hänskjutande domstolen är dessa bestämmelser mer fördelaktiga vid prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd för personer som avser att bedriva näringsverksamhet i den medlemsstaten än 2008 års immigrationsbestämmelser (Statement of Immigration Rules 2008), vilka var i kraft vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i det nationella målet.

9. Tural Oguz beviljades den 27 oktober 2000 tillstånd att inresa i Förenade kungariket i egenskap av student. Hans uppehållstillstånd i denna egenskap förnyades sedan flera gånger. Det sista uppehållstillståndet upphörde att gälla den 31 augusti 2006. Tillstånden var villkorade av att Tural Oguz endast fick bedriva affärs- eller yrkesverksamhet efter tillstånd från inrikesministern.

10. Den 18 augusti 2006 meddelade den avdelning av inrikesministeriet som ansvarar för ansökningar om arbetstillstånd i Förenade kungariket (Work Permits (UK)) att den hade godkänt en ansökan från Trade Link Company Limited (nedan kallat Trade Link) om arbetstillstånd för Tural Oguz. Han fick därefter sitt uppehållstillstånd förlängt med fem år från den 29 augusti 2006. Detta nya tillstånd innehöll samma villkor som det tillstånd han fick när han anlände till Förenade kungariket.

11. Den 16 november 2006 fick Tural Oguz besked från Trade Link om att han hade blivit uppsagd med omedelbar verkan på grund av arbetsbrist. Den 14 november 2007 avslog den behöriga myndigheten en ny ansökan om arbetstillstånd från klaganden för en tjänst som försäljningschef på en tidning. Myndigheten anförde som skäl att de krav som hade angetts för tjänsten var alltför restriktiva och kunde ha avskräckt i landet bosatta arbetstagare från att söka tjänsten.

12. Den 20 mars 2008 ansökte Tural Oguz om förnyat uppehållstillstånd i Förenade kungariket i egenskap av egenföretagare, med stöd av 1972 års immigrationsbestämmelser.

13. Av denna ansökan, som avsåg konsultverksamhet inom finansiella tjänster och marknadsföring, framgick att han vid den aktuella tidpunkten redan hade etablerat en egen rörelse. Klaganden bekräftade sedermera att han hade startat sin rörelse i februari 2008 och hade börjat bedriva verksamheten i mars samma år. Den 2 september 2008 underrättade han emellertid myndigheterna om att han hade upphört med sin verksamhet som egenföretagare den 11 augusti 2008 och att han skulle återuppta verksamheten först när ett beslut hade fattats om hans ansökan.

14. Tural Oguz ansökan avslogs genom beslut av inrikesministern av den 21 oktober 2008, fattat på grundval av 2008 års immigrationsbestämmelser. Dessutom förkortades hans befintliga uppehållstillstånd med motiveringen att villkoren för tillståndet inte längre vara uppfyllda.

15. Avslagsbeslutet grundades på att klaganden hade drivit egen rörelse i strid med villkoren för hans tidigare uppehållstillstånd, som han hade i egenskap av innehavare av ett arbetstillstånd, och på att han inte hade underrättat inrikesministeriet om att hans anställning hos Trade Link hade upphört. Det konstaterades att sådana överträdelser var att betrakta som bedrägeri eller missbruk av rättigheter och att han därför inte kunde utnyttja standstill-klausulen i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet.

16. Klaganden överklagade detta beslut till Asylum and Immigration Tribunal (asyl- och immigrationsdomstolen) den 4 november 2008. Genom beslut meddelat den 19 januari 2009 ogillade rätten (Immigration Judge, domaren i immigrationsfrågor) överklagandet. Rätten fann att klaganden inte hade agerat bedrägligt och att inrikesministern hade underrättats om att hans anställning hos Trade Link hade avslutats den 1 juni 2007. Klaganden hade dock åsidosatt villkoren för sitt uppehållstillstånd, som han hade i egenskap av innehavare av ett arbetstillstånd, genom att etablera och driva ett företag och hade därför inte rätt att åberopa standstill-klausulen.

17. Tural Oguz begärde omprövning av detta beslut. Genom beslut av den 26 juni 2009 fastslog rätten (Senior Immigration Judge, chefsdomaren för immigrationsmål) att rättens tidigare avgörande inte var behäftat med något rättsligt fel och att beslutet att ogilla Tural Oguz överklagande därför skulle fastställas.

18. Den 11 november 2009 beviljades klaganden tillstånd att överklaga avgörandet till Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division). Centre for Advice on Individual Rights in Europe, en ideell organisation vars syfte är att tillhandahålla information och rådgivning om mänskliga rättigheter, tilläts intervenera i målet vid den domstolen.

19. Den hänskjutande domstolen önskar få klarhet i huruvida EU-domstolens domskäl i dess dom av den 27 september 2001 i mål C-235/99, Kondova (REG 2001, s. I-6427), kan tillämpas på faktiska omständigheter som dem i det förevarande nationella målet. Mot denna bakgrund beslutade Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) att vilandeförklara målet och att ställa följande fråga till domstolen:

20. Den hänskjutande domstolen har ställt sin tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida artikel 41.1 i tilläggsprotokollet ska tolkas så, att den kan åberopas av en turkisk medborgare som har beviljats uppehållstillstånd i en medlemsstat på villkor att han eller hon inte utövar någon affärs- eller yrkesverksamhet, men som ändå etablerar verksamhet som egenföretagare i strid med detta villkor och sedan ansöker hos de nationella myndigheterna om förnyat uppehållstillstånd på grundval av den verksamhet som vederbörande nu har etablerat.

21. Det framgår av de handlingar som getts in till domstolen att om Tural Oguz inte kan åberopa standstill-klausulen i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet, avslås hans ansökan om förnyat uppehållstillstånd som egenföretagare direkt på grundval av 2008 års immigrationsbestämmelser. Om standstill-klausulen däremot tillämpas, är de behöriga myndigheterna skyldiga att bedöma hans ansökan utifrån 1972 års immigrationsbestämmelser.

22. Artikel 41.1 i tilläggsprotokollet utgör hinder mot att, sedan den rättsakt som bestämmelsen ingår i trätt i kraft i värdmedlemsstaten, införa nya begränsningar av etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster. Förbudet gäller även begränsningar rörande materiella och/eller processuella villkor i fråga om turkiska medborgares första inresa till den berörda medlemsstatens territorium, i syfte att utöva nämnda ekonomiska friheter (se dom av den 20 september 2007 i mål C-16/05, Tum och Dari, REG 2007, s. I-7415, punkt 69, och av den 29 april 2010 i mål C-92/07, kommissionen mot Nederländerna, REU 2010, s. I-3683, punkt 47).

23. Enligt fast rättspraxis har denna bestämmelse direkt effekt i medlemsstaterna. Följaktligen kan de rättigheter som ges de turkiska medborgare som protokollet är tillämpligt på åberopas inför medlemsstaternas domstolar för att begära att nationella rättsregler som strider mot dessa rättigheter inte ska tillämpas. I denna bestämmelse föreskrivs nämligen en otvetydig standstill-klausul med en precis, klar och ovillkorlig avfattning, genom vilken de avtalsslutande parterna har åtagit sig en skyldighet som tar sig rättsligt uttryck i ett avstående från att vidta åtgärder (se dom av den 11 maj 2000 i mål C-37/98, Savas, REG 2000, s. I-2927, punkterna 46–54, och av den 19 februari 2009 i mål C-228/06, Soysal och Savatli, REG 2009, s. I-1031, punkt 45).

24. Tural Oguz rätt att åberopa artikel 41.1 i tilläggsprotokollet inför nationella domstolar i syfte att 1972 års immigrationsbestämmelser ska tillämpas har bestritts av inrikesministern, med motiveringen att en ansökan om uppehållstillstånd på grundval av verksamhet som egenföretagare som föregås av ett åsidosättande av ett förbud i uppehållstillståndet mot att utöva sådan verksamhet skulle utgöra rättsmissbruk. Ett sådant missbruk utgör hinder mot att den berörda personen åberopar standstill-klausulen.

25. Det framgår av domstolens praxis att enskilda inte kan stödja sig på unionsrätten om detta skulle vara bedrägligt eller utgöra missbruk och att de nationella domstolarna genom att stödja sig på objektiva omständigheter i det enskilda fallet kan ta hänsyn till att vederbörande gjort sig skyldig till missbruk eller bedrägligt handlande för att, i förekommande fall, neka personen den rätt som följer av de åberopade bestämmelserna. De måste dock vid bedömningen av ett sådant agerande beakta de ifrågavarande unionsbestämmelsernas syfte (se dom av den 9 mars 1999 i mål C-212/97, Centros, REG 1999, s. I-1459, punkt 25, och av den 21 november 2002 i mål C-436/00, X och Y, REG 2002, s. I-10829, punkt 42).

26. Domstolen erinrar om att artikel 41.1 i tilläggsprotokollet inte i sig kan medföra några materiella rättigheter för en turkisk medborgare, i detta fall etableringsfrihet. Den saken regleras i nationell rätt (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Soysal och Savatli, punkt 47).

27. Standstill-klausulen i den bestämmelsen avser att skapa gynnsamma förhållanden för att stegvis införa etableringsfrihet. Detta sker genom ett absolut förbud för nationella myndigheter att införa nya hinder för denna frihet genom att de villkor som förelåg vid en viss tidpunkt görs strängare. Förbudet syftar således till att förhindra att ett stegvist genomförande av etableringsfriheten försvåras mellan medlemsstaterna och Republiken Turkiet (se domen i det ovannämnda målet Tum och Dari, punkt 61, och av den 9 december 2010 i de förenade målen C-300/09 och C-301/09, Toprak och Oguz, REU 2010, s. I-12845, punkt 53).

28. En standstill-klausul, såsom den i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet, är inte en materiell bestämmelse som ersätter och undanröjer tillämpning av relevant materiell rätt, utan liknar snarare en processuell bestämmelse och reglerar i tidsmässigt hänseende (ratione temporis) vilka bestämmelser i en medlemsstats lagstiftning som ska ligga till grund för bedömningen av en turkisk medborgares situation då denne önskar utnyttja etableringsfriheten i en medlemsstat (domen i det ovannämnda målet Tum och Dari, punkt 55).

29. Denna standstill-klausul avgör alltså i det nationella målet endast vilka bestämmelser i Förenade kungarikets immigrationslagstiftning som de nationella myndigheterna ska tillämpa när de prövar klagandens ansökan om förnyat uppehållstillstånd i egenskap av egenföretagare. Den föregriper inte på något sätt prövningen av ansökan i sak.

30. Klaganden har i sitt skriftliga yttrande påpekat att om han har agerat på ett sätt som utgör missbruk, kan detta beaktas i ett senare skede inom ramen för de relevanta nationella bestämmelserna, det vill säga vid tillämpningen av 1972 års immigrationsbestämmelser. Förenade kungarikets regering har vid förhandlingen i domstolen bekräftat att paragraph 4 i dessa bestämmelser innehåller en mekanism för att ingripa mot rättsmissbruk.

31. Standstill-klausulen hindrar således inte medlemsstaterna från att ingripa mot missbruk på immigrationsområdet inom ramen för sin nationella rätt.

32. Standstill-klausulen ska således anses äga tillämpning i ett skede som föregår prövningen av ärendet i sak, inbegripet bedömningen av huruvida den berörda personen har gjort sig skyldig till missbruk.

33. Domstolen har redan tidigare slagit fast att det vid tillämpningen av standstill-klausulen saknar betydelse huruvida en turkisk medborgare vid tidpunkten för ansökan om etablering i en medlemsstat vistas lagligen i landet (se domen i det ovannämnda målet Tum och Dari, punkt 59).

34. Att en person, såsom Tural Oguz, inte har iakttagit villkoren för sitt uppehållstillstånd saknar följaktligen enligt denna rättspraxis betydelse för tillämpningen av artikel 41.1 i tilläggsprotokollet.

35. Den hänskjutande domstolen vill även få klarlagt huruvida domskälen i domen i det ovannämnda målet Kondova är tillämpliga i det nationella målet.

36. I den domen, som rörde Europaavtalet mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Bulgarien, å andra sidan och som slöts och godkändes på gemenskapens vägnar genom rådets och kommissionens beslut 94/908/EKSG, EG, Euratom av den 19 december 1994 (EGT L 358, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 39, s. 3) (nedan kallat associeringsavtalet EG–Bulgarien), slog domstolen fast att en bulgarisk medborgare skulle kunna lockas att stanna kvar i värdmedlemsstaten olagligt och inte underkasta sig det nationella kontrollsystemet förrän han eller hon uppfyller de materiella kraven i den nationella utlänningslagstiftningen, om vederbörande när som helst kunde inkomma med en ansökan om etablering i denna stat, trots att han eller hon tidigare har åsidosatt denna lagstiftning (domen i det ovannämnda målet Kondova, punkt 77).

37. Domstolen betonade även att en sådan tolkning skulle kunna förta den ändamålsenliga verkan av artikel 59.1 i associeringsavtalet EG–Bulgarien och möjliggöra missbruk genom att åsidosättande av de nationella bestämmelserna om utlänningars inresa och vistelse sanktionerades (domen i det ovannämnda målet Kondova, punkt 79).

38. Mot denna bakgrund fann domstolen att en bulgarisk medborgare som har för avsikt att påbörja förvärvsverksamhet som arbetstagare eller egenföretagare i en medlemsstat, men som kringgår de nationella myndigheternas gällande kontroller genom att oriktigt uppge att han eller hon ska resa till denna stat för att säsongsarbeta, inte omfattas av det skydd som vederbörande anses ha på grundval av associeringsavtalet (domen i det ovannämnda målet Kondova, punkt 80).

39. Förenade kungarikets regering har åberopat denna rättspraxis till stöd för ståndpunkten att standstill-klausulen i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet ska tolkas så, att den inte kan åberopas för att kringgå ett nationellt system för förhandskontroll på ett sätt som utgör missbruk. I likhet med vad domstolen påpekade i domen i det ovannämnda målet Kondova, skulle en turkisk medborgare – om han eller hon när som helst kunde ansöka om etablering i värdmedlemsstaten – kunna stödja sig på den kundstock och den affärsrörelse som han eller hon eventuellt byggt upp under sin olagliga vistelse i den staten eller de ekonomiska tillgångar han eller hon skaffat sig där, i förekommande fall även genom förvärvsarbete som anställd, för att därigenom uppfylla de nationella myndigheternas krav på att vara egenföretagare med en fungerande eller potentiellt fungerande verksamhet och därmed ha rättigheter som måste iakttas vid tillämpningen av associeringsavtalet EEG–Turkiet.

40. Det argumentet kan inte godtas.

41. Det ska till att börja med påpekas att de faktiska omständigheterna i det ovannämnda målet Kondova skilde sig på väsentliga punkter från dem i förevarande mål.

42. Till skillnad från Tural Oguz – som haft tillstånd att resa in i och vistas i Förenade kungariket och vars överträdelse av villkoren i den nationella lagstiftningen endast består i att han etablerade ett företag, åtta år efter sin inresa i nämnda medlemsstat – medgav Eleanora Ivanova Kondova att hon, när hon ansökte om inresetillstånd till Förenade kungariket, avsiktligen vilseledde såväl den tjänsteman som hade att pröva ansökan och som beviljade henne visum i Bulgarien, som den anställda vid immigrationsmyndigheten som förhörde henne vid ankomsten i Förenade kungariket.

43. Det var således utrett att Eleanora Ivanova Kondova hade åsidosatt bestämmelserna om tillståndet för tredjelandsmedborgare att för första gången resa in i den berörda medlemsstaten, vilket är en fråga som omfattas av den medlemsstatens befogenhet.

44. Dessutom var de tillämpliga bestämmelserna i det ovannämnda målet Kondova annorlunda. Till skillnad från artikel 41.1 i tilläggsprotokollet innehöll artikel 45.1 i associeringsavtalet EG–Bulgarien en materiell rättsregel som låg till grund för bedömningen i sak av ansökningar om etablering och som Eleanora Ivanova Kondova ansågs ha åsidosatt. Enligt nämnda artikel 45.1 var varje medlemsstat skyldig att inom sitt territorium se till att bulgariska medborgare inte gavs en mindre gynnsam behandling än medlemsstatens egna medborgare. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att artikel 45.1 i associeringsavtalet EG–Bulgarien inte innehåller någon standstill-klausul, ska den bestämmelsen anses vara av ett annat slag än artikel 41.1 i tilläggsprotokollet.

45. Under dessa omständigheter är det, som generaladvokaten påpekat i punkterna 58 och 59 i sitt förslag till avgörande, inte förvånande att domstolen i sin dom i målet Kondova godtog möjligheten att neka den berörda personen denna materiella rättighet på grund av rättsmissbruk. Slutsatserna i domen i målet Kondova kan dock inte tillämpas på en standstill-klausul som den i artikel 41.1 i tilläggsprotokollet, eftersom den inte medför någon materiell rätt till etablering eller till likabehandling med medborgarna i den berörda medlemsstaten.

46. Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska tolkningsfrågan besvaras på följande sätt. Artikel 41.1 i tilläggsprotokollet ska tolkas så, att den kan åberopas av en turkisk medborgare som har beviljats uppehållstillstånd i en medlemsstat på villkoret att han eller hon inte utövar någon affärs- eller yrkesverksamhet, men som i strid med detta villkor ändå är verksam som egenföretagare och sedan ansöker hos de nationella myndigheterna om förnyat uppehållstillstånd på grundval av den verksamhet som vederbörande nu har byggt upp.

47. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: engelska.