Domstolens dom (tredje avdelningen) den 22 september 2011

I de förenade målen C-244/10 och C-245/10, angående två beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, som framställts av Bundesverwaltungsgericht (Tyskland), genom beslut av den 24 februari 2010 som inkom till domstolen den 19 maj 2010, i målet

DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden K. Lenaerts samt domarna R. Silva de Lapuerta (referent), G. Arestis, J. Malenovský och T. von Danwitz, generaladvokat: Y. Bot, justitiesekreterare: handläggaren A. Impellizzeri,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 13 april 2011,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Mesopotamia Broadcast A/S METV och Roj TV A/S, genom R. Marx, Rechtsanwalt, Tysklands regering, genom T. Henze och N. Graf Vitzthum, båda i egenskap av ombud, Frankrikes regering, genom G. de Bergues och S. Menez, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom C. Vrignon, S. La Pergola och G. von Rintelen, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 5 maj 2011 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionslagstiftningen

Den nationella lagstiftningen

Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Inledande synpunkter

Tolkningen av artikel 22a i direktivet

Beslutet i det nationella målet i relation till domen i målet De Agostini

Rättegångskostnader

1. Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television (EGT L 298, s. 23; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 3), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 97/36/EG av den 30 juni 1997 (EGT L 202, s. 60, nedan kallat direktivet).

2. Begäran har framställts i två mål mellan, å ena sidan, Mesopotamia Broadcast A/S METV (nedan kallat Mesopotamia Broadcast) och, å andra sidan, Roj TV A/S (nedan kallat Roj TV) (två danska företag) och Förbundsrepubliken Tyskland och avser ett beslut att förbjuda vissa tv-sändningar som produceras av bolagen.

3. Enligt artikel 1 b i direktivet definieras programföretag som den fysiska eller juridiska person som har det redaktionella ansvaret för sammansättningen av TV-program … och som sänder ut eller låter sända ut dem genom tredje part.

4. I artikel 2 i direktivet föreskrivs följande:

5. I artikel 2 a i direktivet föreskrivs följande:

6. I artikel 3.1 och 3.2 i direktivet föreskrivs följande:

7. Artikel 22 och 22 a i direktivet ingår i kapitel V, som har rubriken Skydd av underåriga och allmän ordning. I artikel 22.1 och 22.2 stadgas följande:

8. Artikel 22a i direktivet har följande lydelse:

9. I 9 § första stycket i Förbundsrepubliken Tysklands grundlag (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, nedan kallad grundlagen) stadgas att föreningsfrihet råder, och i 9 § andra stycket anges under vilka villkor en förening är förbjuden. Detta stycke har följande lydelse:

10. I 1 § i lag om föreningar av den 5 augusti 1964 (Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts, BGBl. I 1964, s. 593), i dess lydelse enligt 6 § i lag av den 21 december 2007 (BGBl. I 2007, s. 3198, nedan kallad Vereinsgesetz), föreskrivs följande:

11. I 2 § Vereinsgesetz definieras begreppet förening enligt följande:

12. I 3 § Vereinsgesetz regleras de förbud som kan beslutas mot föreningar enligt följande:

13. I 14 § Vereinsgesetz föreskrivs följande:

14. 15 § Vereinsgesetz har följande lydelse:

15. I 18 § Vereinsgesetz föreskrivs följande:

16. Mesopotamia Broadcast, ett holdingbolag enligt dansk rätt med säte i Danmark, är innehavare av fler danska sändningstillstånd. Bolaget driver bland annat Roj TV, som även det är ett dansk bolag. Roj TV sänder huvudsakligen program på kurdiska via satellit i hela Europa samt i Mellanöstern. Roj TV låter producera programmen bland annat genom ett bolag som är etablerat i Tyskland.

17. Åren 2006 och 2007 anförde turkiska myndigheter klagomål hos den danska radio- och TV-nämnden, som har ansvaret för tillämpningen av de danska bestämmelser genom vilka direktivet införlivats. Myndigheterna gjorde gällande att Roj TV genom sina program främjar målen hos Kurdistans arbetarparti (nedan kallat PKK) som Europeiska unionen har stämplat som terrororganisation.

18. Den danska radio- och TV-nämnden fattade beslut med anledning av klagomålen den 3 maj 2007 och den 23 april 2008. Nämnden fann att Roj TV inte hade åsidosatt de danska bestämmelser genom vilka artikel 22 och 22a i direktivet införlivats. Nämnden uttalade bland annat att de program som sänds av Roj TV inte uppammar hat grundat på ras, kön, religion eller nationalitet. Nämnden fann att bolagets program begränsade sig till att förmedla information och åsikter och att de våldsamma bilder som sänts återspeglar det våld som faktiskt förekommer i Turkiet och i de kurdiska områdena.

19. Det tyska inrikesministeriet utfärdade genom beslut av den 13 juni 2008 ett förbud för Mesopotamia Broadcast och Roj TV att utöva verksamhet genom Roj TV inom tillämpningsområdet för Vereinsgesetz, jämförd med grundlagen, genom att slå fast att Mesopotamia Broadcast genom Roj TV åsidosatte principen om förståelse mellan människor. Roj TV belades även med ett verksamhetsförbud.

20. Den 9 juli 2008 väcktes talan om ogiltigförklaring av beslutet av såväl Mesopotamia Broadcast som av Roj TV vid Bundesverwaltungsgericht.

21. Mesopotamia Broadcast och Roj TV hävdade vid Bundesverwaltungsgericht att deras gränsöverskridande verksamhet på TV-området omfattas av bestämmelserna i direktivet. En tillämpning av bestämmelserna i direktivet medför att endast Konungariket Danmark, som är den medlemsstat i vilken Mesopotamia Broadcast och Roj TV är etablerade, kan utöva kontroll över deras verksamhet. Alla andra former av kontroll är i princip förbjudna. Direktivet lämnar förvisso, genom undantagsbestämmelser, möjlighet att utöva en dubbel kontroll. Villkoren för att tillämpa dessa undantagsbestämmelser är emellertid inte uppfyllda i det nationella målet.

22. Den tyska förbundsregeringen har vid Bundesverwaltungsgericht gjort gällande att Mesopotamia Broadcasts och Roj TV:s TV-sändningsverksamhet omfattas av tillämpningsområdet för Vereinsgesetz. Dessa två bolag ska, genom sin verksamhet, anses främja PKK i Tyskland.

23. Den tyska förbundsregeringen har även hävdat att motiveringen för det förbud som avses i det nationella målet, åsidosättande av principen om förståelse mellan människor, vilar på den omständigheten att de program som sänds av Roj TV uppmanar till att öka klyftan mellan kurder och turkar med hjälp av våld även i Tyskland och utgör ett stöd för PKK:s ansträngningar att rekrytera unga kurder till gerillakrig mot Republiken Turkiet.

24. Den tyska förbundsregeringen har även påpekat att bestämmelserna i direktivet varken avser medlemsstaternas allmänna straffrättsliga eller förvaltningsrättsliga bestämmelser eller föreningsrätten, även om dessa bestämmelser kan ha följdverkningar för TV-sändningsverksamheten.

25. Bundesverwaltungsgericht fann, efter att ha beslutat att se ett urval av Roj TV:s program, att dessa program uppenbart tar ställning för PKK genom att i stor utsträckning återge en militär och våldsam synvinkel, vilket sker med godkännande av ledningen i Mesopotamia Broadcast. Mesopotamia Broadcast förhärligar, via sin kanal Roj TV, PKK:s väpnade kamp. Kanalen lämnar inte en opartisk redogörelse för konflikten utan stöder PKK:s användande av gerillaenheter och attentat genom att ansluta sig till PKK:s synpunkter och genom att uppmana till dyrkan av döda gerillasoldater som hjältar och martyrer. Mesopotamia Broadcast och Roj TV bidrar således till att förstärka de våldsamma sammandrabbningarna mellan personer av turisk och kurdisk härkomst i Turkiet och till att öka spänningarna mellan turkar och kurder i Tyskland.

26. Bundesverwaltungsgericht fann att det förbud som avses i de nationella målen kan motiveras av ett åsidosättande av principen om förståelse mellan människor i 3 § Vereinsgesetz jämförd med 9 § andra stycket i grundlagen. Bundesverwaltungsgericht önskar i detta avseende få klarhet i huruvida och i så fall under vilka förutsättningar, tillämpningen av ett förbud med denna motivering faller inom de områden som samordnas genom direktivet.

27. Mot denna bakgrund beslutade Bundesverwaltungsgericht att förklara målen vilande och ställa följande tolkningsfråga, som är identisk i mål C-244/10 och mål C-245/10, till domstolen:

28. Bundesverwaltungsgericht har ställt frågan för att få klarhet i huruvida artikel 22a i direktivet ska tolkas så att den utgör hinder för en medlemsstat, med hänvisning till allmän lagstiftning, såsom Vereinsgesetz jämförd med grundlagen, att vidta åtgärder mot ett TV-programföretag som är etablerat i en annan medlemsstat, med motiveringen att företagets verksamhet och målsättningar strider mot förbudet mot åsidosättanden av principen om förståelse mellan människor.

29. Det framgår av direktivets titel att det avser att samordna vissa bestämmelser i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television i syfte att undanröja hinder för fritt utbyte av TV-sändningar inom unionen.

30. Enligt skäl 1 i direktiv 97/36 utgör direktiv 89/552 den rättsliga ramen för TV-sändningsverksamhet inom den inre marknaden, och denna ram ska, enligt skäl 4 i förstnämnda direktiv, säkerställa den fria rörligheten för sådana tjänster inom unionen.

31. Det framgår för övrigt av skälen 9 och 10 i direktivet att de hinder som unionslagstiftaren har velat avskaffa är de som följer av olikheter i medlemsstaternas bestämmelser om sändning och distribution av TV-program.

32. Av detta följer att de områden som samordnas genom direktivet endast är de som rör televisionssändning i egentlig mening såsom detta begrepp definieras i artikel 1 a (se dom av den 9 juli 1997 i de förenade målen C-34/95-C-36/95, De Agostini och TV-Shop, REG 1997, s. I-3843, punkt 26).

33. Det framgår slutligen av skäl 8 i direktiv 89/552 att denna rättighet, såsom den tillämpas på sändning och distribution av televisionstjänster, också är ett klart uttalande i gemenskapsrätten av en mer allmän princip, nämligen yttrandefriheten, såsom den fastställts i artikel 10.1 i Konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950. Det framgår för övrigt av ordalydelsen i skäl 15 i direktiv 97/36 att det i artikel F 2 i unionsfördraget (nu artikel 6.2 EU) fastställs att unionen ska erkänna de rättigheter, friheter och principer som fastställs i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, med följd att varje åtgärd som vidtas för att begränsa mottagandet eller avbryta vidaresändningen av televisionssändningar måste vara förenlig med dessa principer.

34. Det ska även erinras om att det i direktivet inte genomförs någon fullständig harmonisering av de områden som omfattas av direktivet, utan att det i detta föreskrivs minimiregler för sändningar som härrör från och är avsedda för mottagning inom unionen (se dom av den 5 mars 2009 i mål C-222/07, UTECA, REG 2009, s. I-1407, punkt 19 och där angiven rättspraxis).

35. I direktivet föreskrivs således principer om erkännande i mottagarstaten av den kontrollfunktion som sändningsstaten utövar med avseende på program som sänds av TV-programföretag som omfattas av sistnämnda stats behörighet. I artikel 2a.1 i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna ska säkerställa fri mottagning och att de inte får begränsa vidaresändning inom sina territorier av TV-sändningar från andra medlemsstater av skäl som hör under områden som omfattas av detta direktiv.

36. Domstolen har härvidlag erinrat om att kontrollen av hur sändningsstaten tillämpar sin lagstiftning om TV-sändningar och att den iakttar bestämmelserna i direktivet endast tillkommer den medlemsstat varifrån sändningarna sker och att mottagarstaten inte får utöva någon egen kontroll, av skäl som hör under områden som samordnas av direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 1996 i mål C-11/95, kommissionen mot Belgien, REG 1996, s. I-4115, punkterna 34 och 86, samt domen i det ovannämnda målet De Agostini och TV-Shop, punkt 27).

37. Det följer emellertid av att direktivet inte utgör en uttömmande reglering med avseende på områdena allmän ordning, sedlighet eller säkerhet, att en medlemsstat även framöver kan tillämpa sina allmänna bestämmelser på verksamhet som utövas på dess område av TV-programföretag på nämnda områden, förutsatt att dessa bestämmelser inte hindrar vidaresändning på dess område av TV-sändningar från en annan medlemsstat och inte innebär att det görs en förhandskontroll av dessa.

38. Med beaktande av att den fråga som har underställts domstolens prövning, nämligen huruvida ett förbud som meddelats med motiveringen att sändningen strider mot principen om förståelse mellan människor, ska anses omfattas av begreppet uppammar hat grundat på ras, kön, religion eller nationalitet i direktivet och därför är ett av de områden som samordnas av direktivet, ska det inledningsvis erinras om att direktivet inte innehåller någon definition av de termer som används i artikel 22a i direktivet.

39. Dessutom, såsom påpekades i punkt 63 i generaladvokatens förslag till avgörande, innehåller inte förarbetena till direktiven 87/552 och 97/36, i vilka villkoret uppammar hat föreskrivs, någon uppgift om innebörden och räckvidden av detta villkor, vilket bekräftar att unionslagstiftaren i artikel 22a i direktivet endast har avsett att föreskriva ett skäl till förbud som grundar sig på allmän ordning och som skiljer sig från dem som särskilt avser skydd för minderåriga.

40. Härav följer att räckvidden av artikel 22a ska fastställas med ledning av betydelsen i vanligt språkbruk av de termer som används i direktivet, med beaktande av det allmänna sammanhang som de används i och de mål som eftersträvas med direktivet (se dom av den 10 mars 2005 i mål C-336/03, easyCar, REG 2005, s. I-1947, punkt 21 och där angiven rättspraxis).

41. Vad avser orden uppammar och hat ska det påpekas att de dels omfattar en handling vars syfte är att styra ett visst beteende, dels avser en fientlig eller avvisande hållning till en viss grupp.

42. Direktivets syfte är således, genom användningen av begreppet uppammar till hat, att bekämpa alla ideologier som uttrycker förakt för mänskliga värden, bland annat uttalanden som förhärligar våld i form av terrorhandlingar mot en viss grupp.

43. Vad beträffar begreppet åsidosättande av principen om förståelse mellan människor, bidrar Mesopotamia Broadcast och Roj TV, såsom anges i punkt 25 i denna dom, enligt den hänskjutande domstolen till att uppmuntra till våld mellan personer av turkisk och kurdisk bakgrund i Turkiet och till att öka motsättningarna mellan turkar och kurder i Tyskland och strider således mot principen om förståelse mellan människor.

44. Det kan följaktligen slås fast att ett sådant agerande omfattas av begreppet uppammar till hat.

45. Såsom generaladvokaten likaså har påpekat i punkterna 88 och 89 i sitt förslag till avgörande ska de behöriga myndigheterna i den medlemsstat under vars behörighet det berörda TV-programföretaget lyder kontrollera att villkoret om allmän ordning i artikel 22a i direktivet efterlevs, oberoende av om de berörda etniska eller kulturella grupperna finns i denna medlemsstat eller inte. Tillämpningen av förbudet i artikel 22a i direktivet är nämligen inte beroende av de potentiella följderna av sändningen i sändningsstaten eller i en viss medlemsstat utan är endast beroende av huruvida de två rekvisit som föreskrivs i denna bestämmelse, det vill säga uppammar hat grundat på ras, kön, religion och nationalitet, är uppfyllda.

46. Det följer av vad som angetts ovan att artikel 22a i direktivet ska tolkas så att sådana faktiska omständigheter som de i de nationella målen, vilka omfattas av en bestämmelse i nationell rätt om förbud mot åsidosättanden av principen om förståelse mellan människor, ska anses omfattas av begreppet uppammar till hat grundat på ras, kön, religion eller nationalitet i denna bestämmelse.

47. För att möjliggöra för den nationella domstolen att döma i de tvister som är anhängiggjorda vid den, mot bakgrund av ovanstående tolkning av artikel 22a i direktivet, ska domen i målet i det ovannämnda målet De Agostini och TV-shop beaktas, med avseende på förhållandet mellan bestämmelserna om TV-reklam och sponsring i detta direktiv och andra nationella bestämmelser än dem som specifikt avser sändningar och distribution av program.

48. Domstolen uttalade i punkterna 33 och 34 i ovannämnda dom att även om det i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna ska säkerställa fri mottagning och att de inte får begränsa återutsändning inom sina territorier av televisionssändningar från andra medlemsstater av skäl som hänger samman med TV-reklam och sponsring, innebär direktivet emellertid inte att det med nödvändighet är fullständigt uteslutet att tillämpa andra regler än dem som specifikt avser sändning och distribution av program. Direktivet utgör således i princip inte hinder för en tillämpning av nationella föreskrifter som på ett generellt sätt syftar till att främja konsumentskydd utan att det för den skull införs en andra kontroll av televisionssändningar utöver den som den sändande medlemsstaten är skyldig att utföra.

49. Domstolen har i punkt 38 i samma dom även uttalat att direktivet inte utgör hinder för att en medlemsstat, med stöd av generella föreskrifter om skydd för konsumenter mot vilseledande reklam, ingriper mot en annonsör till följd av reklam som sänts från en annan medlemsstat, under förutsättning att dessa ingrepp inte inom dess territorium hindrar återutsändning i egentlig mening av TV-sändningar som härrör från den andra medlemsstaten.

50. Detta resonemang kan även tillämpas med avseende på lagstiftningen i en medlemsstat som inte specifikt avser sändning och distribution av program och som allmänt sett har ett mål hänförligt till allmän ordning utan att emellertid hindra den egentliga återutsändningen inom medlemsstatens territorium av TV-sändningar från en annan medlemsstat.

51. Det framgår av de handlingar som den hänskjutande domstolen har tillhandahållit domstolen, och av de förklaringar som den tyska regeringen lämnade vid den muntliga förhandlingen i domstolen, att Vereinsgesetz inte specifikt avser TV-programföretag eller sändning och distribution av TV-program utan föreningars verksamhet i allmänhet. Dessutom innehåller beslutsdelen i inrikesministeriets avgörande av den 13 juni 2008, vilket fattats med stöd av denna lag i förening med grundlagen, elva bestämmelser. Det framgår bland annat av detta avgörande att Mesopotamia Broadcast:s drift av TV-kanalen Roj TV strider mot principen om förståelse mellan människor, att Mesopotamia Broadcast inte längre får bedriva verksamhet inom det geografiska tillämpningsområdet för Vereinsgesetz via Roj TV, att Roj TV:s verksamhet strider mot principen om förståelse mellan människor, att Roj TV inte längre får bedriva verksamhet inom det geografiska tillämpningsområdet för Vereingesetz och att det förordnas om ett verksamhetsförbud för Roj TV inom denna lags geografiska tillämpningsområde.

52. Den tyska regeringen har i sina skriftliga yttranden samt muntligen inför domstolen bland annat preciserat att även om all verksamhet som bedrivs av det TV-programföretag som avses i de nationella målen är förbjuden i Tyskland, med stöd av inrikesministeriets avgörande av den 13 juni 2008, kan emellertid inte denna medlemsstat hindra eventuella skadeverkningar i Tyskland av TV-sändningar som produceras i utlandet. Det är inte förbjudet och det är fortfarande praktiskt möjligt att motta Roj TV:s sändningar för privat bruk. Denna medlemsstat har dessutom påpekat att även om den inte hindrar återutsändning, inom sitt territorium, av TV-sändningar från Danmark som produceras av detta programföretag är all verksamhet som utövas av Roj TV eller för detta företags räkning på Förbundsrepubliken Tysklands territorium emellertid enligt verksamhetsförbudet i inrikesministeriets avgörande av den 13 juni 2008 otillåten. Det är således förbjudet i Tyskland att producera TV-sändningar samt att vidta åtgärder för att sända Roj TV:s program i ett offentligt sammanhang, bland annat på en idrottsarena, samt att delta i stödverksamheter på tyskt område.

53. Åtgärder av det slag som angetts i föregående punkt utgör i princip inte något hinder för själva återutsändningen, men det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma de konkreta effekterna av det nationella förbudet vad beträffar sändning av TV-program som produceras av Mesopotamia Broadcast och Roj TV i en annan medlemsstat, genom att pröva att detta avgörande inte hindrar återutsändning i egentlig mening i Tyskland av dessa sändningar.

54. Mot bakgrund av samtliga omständigheter som angetts ovan ska tolkningsfrågan besvaras således att artikel 22a i direktivet under omständigheter sådana som dem i de nationella målen, vilka omfattas av en bestämmelse i nationell rätt om förbud mot åsidosättanden av principen om förståelse mellan människor, ska tolkas så att dessa omständigheter anses omfattas av begreppet uppammar till hat grundat på ras, kön, religion eller nationalitet. Denna artikel utgör inte hinder mot att en medlemsstat med stöd av allmänna rättsbestämmelser, såsom Vereinsgesetz, vidtar åtgärder mot ett TV-programföretag etablerat i en annan medlemsstat, med motiveringen att dess verksamhet och syfte innebär ett åsidosättande av principen om förståelse mellan människor, förutsatt att dessa åtgärder inte hindrar den egentliga återutsändningen på mottagarstatens territorium av TV-sändningar som har produceras av detta programföretag i en annan medlemsstat, vilket det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera.

55. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: tyska.