Domstolens dom (tredje avdelningen) den 15 december 2011

I mål C-427/10, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Corte suprema di cassazione (Italien) genom beslut av den 7 juni 2010, som inkom till domstolen den 31 augusti 2010, i målet

DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden K. Lenaerts samt domarna E. Juhász, G. Arestis (referent), T. von Danwitz och D. Šváby, generaladvokat: J. Mazák, justitiesekreterare: handläggaren A. Impellizzeri,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 16 juni 2011,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Banca Antoniana Popolare Veneta SpA, incorporante la Banca Nazionale dell’Agricoltura SpA, genom A. Fantozzi, R. Tieghi och R. Esposito, avvocati, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av G. De Bellis, avvocato dello Stato, Tysklands regering, genom T. Henze och C. Blaschke, båda i egenskap av ombud, Förenade kungarikets regering, genom S. Hathaway, i egenskap av ombud, biträdd av P. Mantle, barrister, Europeiska kommissionen, genom D. Recchia och R. Lyal, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 15 september 2011 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionslagstiftningen

Den nationella lagstiftningen

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Den andra frågan

Rättegångskostnader

1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av principen om skatteneutralitet, effektivitetsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen på området för mervärdesskatt.

2. Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan Banca Antoniana Popolare Veneta SpA, incorporante la Banca Nazionale dell’Agricoltura SpA (nedan kallat BAPV eller bolaget) och å andra sidan Ministero dell’Economia e delle Finanze och Agenzia delle Entrate (nedan gemensamt kallade skattemyndigheterna), angående skattemyndigheternas avslag på BAPV:s begäran om återbetalning av felaktigt betald mervärdesskatt på ersättningen från av bolaget tillhandahållna tjänster avseende uppbörd av konsortieavgifter.

3. I artikel 2 i rådets sjätte direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter – Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräkningsgrund (EGT L 145, s. 1; svensk specialutgåva, område 9, volym 1, s. 28) stadgades följande:

4. I artikel 13 B d 2 och 3 i detta direktiv föreskrevs följande:

5. I artikel 13 C första stycket b i direktivet föreskrevs följande:

6. Artikel 21 i direktivet har rubriken Personer som är skyldiga att betala in skatt till myndigheterna. I artikel 21.1 a anges följande:

7. I artikel 10.5 i presidentdekret nr 633 av den 26 oktober 1972 om införande och reglering av mervärdesskatt (ordinarie supplement till GURI nr 1 av den 11 november 1972, s. 1) (nedan kallat presidentdekret nr 633/72) föreskrivs följande:

8. Artikel 21 i lagstiftningsdekret nr 546 av den 31 december 1992 om förfarandet om skatter enligt den delegering som lämnats till regeringen enligt artikel 30 i lag nr 413 av den 30 december 1991 (ordinarie tillägg till GURI nr 8 av den 13 januari 1993, s. 1) har följande lydelse:

9. Enligt artikel 2033 i civillagen (codice civile), som rör objektivt sett felaktigt betalda belopp, gäller följande:

10. Artikel 2946 i civillagen innehåller följande huvudregel:

11. Enligt artikel 2935 i civillagen börjar preskriptionsfristen löpa den dag då rättigheten först kan åberopas.

12. Under åren 1984–1994 tillhandahöll BAPV tjänster som bestod i att uppbära konsortieavgifter från medlemmarna för tre konsortiers räkning. Dessa konsortier, consorzi di bonifica, är offentliga organ som regleras av nationell och regional lagstiftning och har till uppgift att utföra offentliga infrastrukturarbeten. Eftersom den ersättning som mottagits för dessa tjänster var mervärdesskattepliktig, övervältrade BAPV mervärdesskatten på konsortierna. BAPV betalade på lagstadgat sätt in mervärdesskatten till skattemyndigheterna, eftersom dessa vid denna tid ansåg att uppbörd av konsortieavgifter inte omfattades av undantaget i artikel 10.5 i presidentdekret nr 633/72.

13. Genom ett cirkulär daterat den 26 februari 1999 meddelade skattemyndigheterna att de ändrade sin ursprungliga tolkning av denna bestämmelse. De uppgav nu att konsortieavgifterna hade karaktär av skatt och att den ersättning som konsortierna skulle betala följaktligen skulle anses vara undantagen från mervärdesskatt enligt artikel 10.5 i presidentdekret nr 633/72.

14. Konsortierna begärde därför att SIFER SpA, det bolag som efterträtt BAPV, skulle återbetala de belopp som objektivt sett felaktigt betalats, i den mening som avses i artikel 2033 i civillagen, som mervärdesskatt på dessa ersättningar. Efter det att ett av konsortierna väckt talan vid Tribunale civile di Ferrara, förpliktades BAPV att återbetala de aktuella beloppen.

15. BAPV begärde i sin tur att skattemyndigheterna skulle återbetala mervärdesskatten motsvarande de belopp som tjänstemottagarna hade återkrävt av bolaget. Efter tyst avslag på denna begäran väckte BAPV talan i tre separata mål vid Commissione tributaria provinciale di Roma, som avgjorde dessa mål.

16. Skattemyndigheterna överklagade dessa tre avgöranden till Commissione tributaria regionale del Lazio, som förenade målen och fann att BAPV hade förlorat rätten till återbetalning, eftersom banken begärde återbetalning först efter det att den särskilda preskriptionsfrist på två år efter inbetalningen av mervärdesskatten som stadgas i artikel 21.2 i lagstiftningsdekret nr 546 av den 31 december 1992 hade löpt ut. Denna instans angav därvid att det administrativa cirkuläret av den 26 februari 1999 inte kunde räknas som den omständighet som innebar att fristen började löpa.

17. BAPV överklagade detta avgörande till Corte suprema di cassazione.

18. Corte suprema di cassazione hyser tvivel rörande de nationella processuella bestämmelsernas förenlighet med de ledande principerna på mervärdesskatteområdet, med tanke på att dessa bestämmelser kan ge upphov till situationer som den nu aktuella, där rätten till återbetalning av felaktigt inbetald mervärdesskatt i praktiken omintetgörs. Corte suprema di cassazione har påpekat att BAPV – som betalat in mervärdesskatten till skattemyndigheten – är skyldig att enligt ett domstolsavgörande i tvistemål återbetala denna skatt till den som betalat skatten till BAPV, utan att bolaget i sin tur kunde få den återbetald från skattemyndigheterna. Enligt Corte suprema di cassazione gör de nationella processuella och materiella bestämmelserna det i praktiken omöjligt att göra gällande rätten till återbetalning.

19. Mot denna bakgrund beslutade Corte suprema di cassazione att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

20. Den nationella domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida effektivitetsprincipen, principen om skatteneutralitet och icke-diskrimineringsprincipen utgör hinder för en nationell lagstiftning om återbetalning av felaktigt betalda belopp, såsom den i det nationella målet, som föreskriver en särskild preskriptionsfrist för att väcka talan om återbetalning av skatt som är kortare än den som gäller för att väcka civilrättslig talan om återbetalning av felaktigt betalda belopp, så att en tjänstemottagare som väcker en sådan talan mot en tjänsteleverantör kan få felaktigt erlagd mervärdesskatt återbetald från denna leverantör utan att den sistnämnde i sin tur kan få beloppet återbetalt av skattemyndigheterna.

21. Domstolen prövar som huvudregel inte principen om skatteneutralitet för att avgöra huruvida unionsrätten utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver preskriptionsfristen för att begära återbetalning av mervärdesskatt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 november 1998 i mål C-85/97, SFI, REG 1998, s. I-7447, punkterna 22–36, av den 11 juli 2002 i mål C-62/00, Marks & Spencer, REG 2002, s. I-6325, punkterna 22–47, och av den 21 januari 2010 i mål C-472/08, Alstom Power Hydro, REU 2010, s. I-623, punkterna 14–22).

22. I dom av den 15 mars 2007 i mål C-35/05, Reemtsma Cigarettenfabriken (REG 2007, s. I-2425), slog domstolen fast att då det saknas gemenskapsrättsliga bestämmelser på området för begäran om återbetalning av skatter, ankommer det på varje medlemsstat att i sin interna rättsordning fastställa villkoren för hur en sådan begäran får genomföras. Dessa villkor måste följa principerna om likvärdighet och effektivitet, det vill säga de får varken vara mindre förmånliga än de som avser liknande anspråk grundade på bestämmelser i nationell rätt eller vara utformade på ett sådant sätt att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av gemenskapsrätten (punkt 37 i nämnda dom).

23. I punkt 42 i domen i det ovannämnda målet Reemtsma Cigarettenfabriken slog domstolen bland annat fast att effektivitetsprincipen inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken endast tjänsteleverantören kan begära återbetalning av mervärdesskatt som felaktigt betalats till skattemyndigheterna och tjänstemottagaren kan väcka civilrättslig talan mot denna leverantör om återkrav av felaktigt betalda belopp.

24. Domstolen har även bekräftat att det är förenligt med unionsrätten att av rättssäkerhetshänsyn, till skydd för både den skattskyldiga personen och den berörda myndigheten, fastställa skäliga talefrister. Sådana frister medför nämligen inte att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 november 1998 i mål C-228/96, Aprile, REG 1998, s. I-7141, punkt 19, och av den 30 juni 2011 i mål C-262/09, Meilicke m.fl., REU 2011, s. I-5669, punkt 56).

25. Så är fallet med en preskriptionsfrist på två år, eftersom denna frist i princip gör det möjligt för alla normalt aktsamma skattskyldiga personer att med giltig verkan göra gällande de rättigheter som följer av unionens rättsordning (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Alstom Power Hydro, punkterna 20 och 21). Detsamma gäller en preskriptionsfrist på två år inom ramen för rätten till återbetalning av felaktigt betald mervärdesskatt från skattemyndigheterna.

26. Domstolen har även slagit fast att den omständigheten att skattemyndighetens preskriptionsfrist påstås vara fördelaktigare än enskildas preskriptionsfrist inte strider mot effektivitetsprincipen (dom av den 8 september 2011 i de förenade målen C-89/10 och C-96/10, Q-Beef och Bosschaert, REU 2011, s. I-7819, punkt 42).

27. Det strider följaktligen inte i sig mot effektivitetsprincipen att föreskriva en särskild preskriptionsfrist på två år inom vilken den skattskyldiga personen kan begära återbetalning av felaktigt betald mervärdesskatt från skattemyndigheterna, medan preskriptionsfristen för att väcka talan om återbetalning av objektivt sett felaktigt betalda belopp mellan enskilda är tio år.

28. Domstolen har dock redan slagit fast att om det blir omöjligt eller orimligt svårt att återfå erlagd mervärdesskatt, ska medlemsstaterna föreskriva nödvändiga instrument för att möjliggöra för tjänstemottagaren att återkräva den skatt som felaktigt fakturerats, så att effektivitetsprincipen iakttas (domen i det ovannämnda målet Reemtsma Cigarettenfabriken, punkt 42).

29. Detsamma bör gälla även när det är för tjänsteleverantören, snarare än tjänstemottagaren, som det är omöjligt eller orimligt svårt att återfå den felaktigt betalda mervärdesskatten.

30. Det framgår även av rättspraxis att effektivitetsprincipen skulle åsidosättas om den beskattningsbara personen varken hade rätt till återbetalning av den berörda skatten inom fristen för att kräva återbetalning från skattemyndigheterna eller kunde vända sig till skattemyndigheterna efter det att dennes kunder, efter det att nämnda frist löpt ut, väckt talan mot denne om återbetalning av de felaktigt betalda beloppen. Detta skulle nämligen innebära att endast de företag som utgör mellanhand skulle bära följderna av att mervärdesskatten betalats in felaktigt (se, analogt, domen i de ovannämnda förenade målen Q-Beef och Bosschaert, punkt 43).

31. Vidare får en nationell myndighet inte åberopa att en skälig preskriptionsfrist löpt ut om de nationella myndigheternas handlande tillsammans med den omständigheten att en preskriptionsfrist föreligger medför att den enskilde helt saknar möjlighet att göra sina rättigheter gällande vid de nationella domstolarna (se, analogt, domen i de ovannämnda förenade målen Q-Beef och Bosschaert, punkt 51).

32. I det nationella målet var det, såsom Europeiska kommissionen påpekat vid förhandlingen, omöjligt eller åtminstone orimligt svårt för BAPV att få den mervärdesskatt som betalats under åren 1984–1994 återbetald genom att väcka talan inom preskriptionsfristen på två år, bland annat på grund av skattemyndigheternas ståndpunkt att de tjänster som BAPV tillhandahöll inte omfattades av undantaget i artikel 10.5 i presidentdekret nr 633/72, en ståndpunkt som myndigheterna enligt den hänskjutande domstolens uppgifter hade stöd för i nationell rättspraxis.

33. Genom att ge cirkuläret av den 26 februari 1999 retroaktiv verkan leder den hänskjutande domstolens tolkning, liksom tolkningen i det domstolsavgörande som nämns ovan i punkt 16, till att tidpunkten för när fristen för att begära återbetalning började löpa flyttas bakåt till dagen för betalningen av mervärdesskatten. Detta har, med tanke på att tjänsteleverantören har en preskriptionsfrist på två år för att begära återbetalning av felaktigt betalda belopp från skattemyndigheterna, helt fråntagit denne möjligheten att återfå den skatt som denne felaktigt betalat.

34. Slutligen är det ostridigt att konsortierna begärde återbetalning av de felaktigt betalda beloppen först efter utgången av den särskilda preskriptionsfrist på två år – räknat från betalningen av mervärdesskatten enligt ovannämnda tolkning i rättspraxis – inom vilken BAPV kunde kräva återbetalning av den felaktigt betalda skatten från skattemyndigheterna.

35. Konsortierna begärde återbetalning av de felaktigt betalda beloppen efter publiceringen av cirkuläret av den 26 februari 1999, där skattemyndigheterna ändrade sin tolkning av de berörda transaktionerna till att hädanefter betrakta dem som undantagna från mervärdesskatt.

36. I en sådan situation som i det nationella målet får BAPV därmed ensam stå för hela den felaktigt betalda mervärdesskatten utan möjlighet att faktiskt kunna återfå de belopp som bolaget betalat in till skattemyndigheterna, på grund av att den särskilda preskriptionsfristen på två år löpt ut, trots att BAPV inte kan klandras för denna situation, som beror på att tjänstemottagarna till följd av ovannämnda cirkulär begärt återbetalning av BAPV efter det att nämnda frist löpt ut.

37. Det finns inget i de handlingar som den hänskjutande domstolen har gett in som ger anledning att tro att BAPV inte uppträdde som en försiktig och medveten ekonomisk aktör när bolaget uppbar konsortieavgifterna mot betalning till ett pris som inkluderade mervärdesskatt och sedan betalade in denna skatt till skattemyndigheterna.

38. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att BAPV korrekt lade på mervärdesskatt på den uppbörd av konsortieavgifter som bolaget genomförde och korrekt betalade in denna skatt till skattemyndigheterna, i enlighet med den praxis som dessa myndigheter följde vid den tidpunkt då de aktuella transaktionerna genomfördes.

39. Den italienska regeringen har dock påpekat att frågan om dessa transaktioners mervärdesskatterättsliga ställning under en tid var föremål för en kontrovers. En försiktig och medveten ekonomisk aktör kunde därför inte ha några berättigade förväntningar på att dessa transaktioner även fortsatt skulle omfattas av mervärdesskatt.

40. Det var emellertid först genom cirkuläret av den 26 februari 1999 som det stod klart att skattemyndigheterna, som är de förvaltningsmyndigheter som har i uppgift att säkerställa tillämpningen av den berörda lagstiftningen, uttryckligen bekräftade att konsortieavgifterna hade karaktär av skatt och att den ersättning som konsortierna skulle betala skulle anses vara undantagen från mervärdesskatt, i den mening som avses i artikel 10.5 i presidentdekret nr 633/72. Genom detta cirkulär undantogs således transaktioner avseende uppbörd av dessa avgifter retroaktivt från mervärdesskatt.

41. I ett sådant läge ska myndigheterna beakta de ekonomiska aktörernas särskilda situation och i förekommande fall anpassa tillämpningen av sina nya rättsliga bedömningar efter de aktuella transaktionerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2009 i mål C-201/08, Plantanol, REG 2009, s. I-8343, punkt 49).

42. Det framgår således av vad som anförts ovan att effektivitetsprincipen inte utgör hinder för en nationell lagstiftning om återbetalning av felaktigt betalda belopp som föreskriver en preskriptionsfrist för att väcka civilrättslig talan om återbetalning av felaktigt betalda belopp (den talemöjlighet som tjänstemottagaren använt gentemot tjänsteleverantören, som är mervärdesskattskyldig) som är längre än den särskilda preskriptionsfristen för att väcka talan om återbetalning av skatt (den talemöjlighet som tjänsteleverantören använt gentemot skattemyndigheterna). Detta förutsätter dock att den skattskyldiga personen faktiskt kan begära återbetalning av skatten från dessa myndigheter. Det villkoret är inte uppfyllt när tillämpningen av denna lagstiftning medför att den skattskyldiga personen helt fråntas möjligheten att från skattemyndigheterna återfå den felaktigt betalda mervärdesskatt som denne i sin tur varit skyldig att återbetala till tjänstemottagaren.

43. Med hänsyn till svaret på den första frågan saknas anledning att besvara den andra frågan.

44. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

1 Rättegångsspråk: italienska.