Domstolens dom (tredje avdelningen) den 19 juli 2012
I de förenade målen C-213/11, C-214/11 och C-217/11, angående beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, från Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (Polen) genom beslut av den 16 november 2010, som inkom till domstolen den 9 respektive den 11 maj 2011 i målen
DOMSTOLEN (tredje avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden K. Lenaerts samt domarna J. Malenovský, R. Silva de Lapuerta, G. Arestis (referent) och D. Šváby, generaladvokat: N. Jääskinen, justitiesekreterare: handläggaren K. Sztranc-Sławiczek,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 22 mars 2012,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Fortuna sp. z o.o., Grand sp. z o.o. och Forta sp. z o.o. genom K. Budnik, adwokat, Polens regering, genom M. Szpunar, B. Majczyna och D. Lutostańska, samtliga i egenskap av ombud, Belgiens regering, genom L. Van den Broeck och M. Jacobs, båda i egenskap av ombud, biträdda av P. Vlaemminck och R. Verbeke, advocaten, Portugals regering, genom L. Inez Fernandes och A.P. Barros, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom G. Zavvos och K. Herrmann, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätten
Nationell rätt
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Rättegångskostnader
1. Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 1 led 11 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EGT L 204, s. 37), i dess lydelse enligt rådets direktiv 2006/96/EG av den 20 november 2006 (EUT L 363, s. 81) (nedan kallat direktiv 98/34).
2. Respektive begäran har framställts i mål mellan Fortuna sp. z o.o. (nedan kallat Fortuna), Grand sp. z o.o. (nedan kallat Grand) samt Forta sp. z o.o. (nedan kallat Forta) och Dyrektor Izby Celnej w Gdyni (direktören för tullkontoret i Gdynia) (nedan kallad DICG). Dessa mål rör beslut av DICG att inte ändra, förnya respektive utfärda tillstånd att anordna och bedriva verksamhet med automatspel med låga vinster.
3. I artikel 1 leden 1–5 och 11 i direktiv 98/34 föreskrivs följande:
4. Artikel 8.1 första och tredje styckena i direktiv 98/34 har följande lydelse:
5. Fram till och med den 31 december 2009 reglerades anordnande och bedrivande av verksamhet med automatspel med låga vinster i lagen om spel och vadhållning (ustawa o grach i zakĺadach wzajemnych) av den 29 juli 1992 (Dz. U. 2004, nr 4, position 27), i dess ändrade lydelse (nedan kallad lagen om spel och vadhållning).
6. I artikel 2.2b i nämnda lag föreskrevs följande:
7. Enligt bestämmelserna i nämnda lag fick sådana spel genomföras enligt tillstånd som de lokalt behöriga skattemyndigheterna beviljat automaternas ägare för en period av sex år. På begäran av den person som beviljats tillstånd kunde dessa förlängas med ytterligare sex år.
8. I artikel 7.1a i lagen om spel och vadhållning föreskrevs följande:
9. I artikel 30 i lagen om spel och vadhållning föreskrevs följande:
10. Lagen om hasardspel (ustawa o grach hazardowich) av den 19 november 2009 (Dz. U. 201, position 1540) (nedan kallad lagen om hasardspel) ersatte lagen om spel och vadhållning och trädde i kraft den 1 januari 2010.
11. I artikel 14.1 i lagen om hasardspel föreskrivs följande:
12. I artikel 129 i lagen om hasardspel föreskrivs följande:
13. Artikel 135 i lagen om hasardspel har följande lydelse:
14. Enligt artikel 138.1 i lagen om hasardspel kan tillstånd enligt artikel 129.1 i nämnda lag inte förlängas.
15. Klagandena i de nationella målen är bolag vars verksamhet bland annat består i att anordna och bedriva automatspel. Fortuna, Grand och Forta köper i detta syfte spelautomater på unionsmarknaden.
16. Fortuna innehar det lagstadgade tillstånd som krävs för sådan verksamhet, vilket utfärdades den 1 november 2003 för sex år och därefter förlängdes genom beslut av den 14 september 2009. Tillståndet avser ett stort antal spellokaler. Fortuna begärde ändring av tillståndet vad avsåg fastställande av en av platserna för spelverksamheten. DICG avslog Fortunas begäran genom beslut av den 3 februari 2010, vilket bekräftades genom ytterligare beslut av samma myndighet den 14 april 2010, med hänvisning till artikel 135. 2 i lagen om hasardspel, enligt vilken ändringar av ett tillstånd inte får leda till ändringar av platserna för spelverksamheten, med undantag för en minskning av antalet spellokaler med automatspel med låga vinster.
17. Grand innehade det lagstadgade tillstånd som krävs för att anordna och bedriva verksamhet med automatspel, vilket utfärdades den 6 augusti 2004 för sex år. Tillståndet avsåg ett stort antal spellokaler. Grand begärde att tillståndet skulle förnyas för att avse en ny period om sex år. DICG avslog Grands begäran genom beslut av den 24 februari 2010, vilket bekräftades genom ytterligare beslut av samma myndighet den 18 maj 2010, med hänvisning till artikel 138.1 i lagen om hasardspel, enligt vilken ett tillstånd för automatspel med låga vinster inte kunde förnyas.
18. Den 10 december 2008 begärde Forta tillstånd för att anordna och bedriva verksamhet med automatspel med låga vinster i området Województwo pomorskie (vojvodskapet Pomorskie). Inledningsvis avsåg Fortas ansökan driften av 112 lokaler för automatspel med låga vinster. Detta antal sänktes sedan till 80. I beslut av den 12 februari 2010, vilket bekräftades genom ytterligare beslut av samma myndighet den 19 april 2010, beslutade DICG att avskriva ärendet med hänvisning till artikel 129.2 i lagen om hasardspel. Enligt denna bestämmelse ska nämligen de ärenden avskrivas, som avser tillstånd för verksamhet inom området för automatspel med låga vinster eller automatspel i spelhallar, som inletts enligt den ordning som gällde enligt lagen om spel och vadhållning och som inte har avslutats innan den nya lagen trädde i kraft.
19. Klagandena i de nationella målen väckte, var och en, talan mot besluten vid Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (administrativ domstol i vojvodskapet Gdansk) och gjorde därvid gällande att myndigheten inte kunde stödja sig på bestämmelserna i lagen om hasardspel, eftersom denna lag inte hade anmälts till Europeiska kommissionen trots att den innehåller tekniska föreskrifter i den mening som avses i direktiv 98/34. Dessa klagande gjorde även gällande att begränsningarna vad gäller anordnande av automatspel med låga vinster i nämnda lag utgjorde ett betydande hinder för handeln med dessa automater inom Europeiska unionen. Förbudet att ändra eller förnya tidigare tillstånd samt förbudet att utfärda nya tillstånd att bedriva verksamhet med sådana automater leder till att dessa i praktiken inte kan användas.
20. Den nationella domstolen har angett att domstolens praxis vad gäller fri rörlighet för varor och frihet att tillhandahålla tjänster på området för hasardspel gör det möjligt för den förstnämnda domstolen att självständigt pröva huruvida den ordning som följer av lagen om hasardspel är förenlig med dessa friheter. Den nationella domstolen hyser däremot tvivel huruvida bestämmelserna i nämnda lag kan göras gällande mot enskilda, då de inte har anmälts till kommissionen i enlighet med det förfarande som anges i direktiv 98/34.
21. Mot denna bakgrund beslutade Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku att vilandeförklara målen och ställa följande frågor till domstolen:
22. Domstolens ordförande har genom beslut av den 9 juni 2011 förenat målen C-213/11, C-214/11 och C-217/11 vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.
23. Den nationella domstolen har ställt tolkningsfrågorna för att få klarhet i huruvida artikel 1 led 11 i direktiv 98/34 ska tolkas så, att sådana nationella bestämmelser som bestämmelserna i lagen om hasardspel, vilka kan leda till begränsningar i möjligheten att bedriva automatspel med låga vinster i andra lokaler än kasinon eller spelhallar – eller över tid göra det omöjligt att bedriva sådan verksamhet – utgör tekniska föreskrifter i den mening som avses i ovannämnda bestämmelse i direktivet, och för vilka nationella bestämmelser utkast i enlighet med artikel 8.1 första stycket i direktivet ska överlämnas till kommissionen.
24. Det ska inledningsvis erinras om att domstolen fastslagit att bestämmelser i vilka det föreskrivs ett förbud mot att driva alla former av elektriska, elektromekaniska och elektroniska spel på offentliga eller privata platser med undantag för kasinon, ska anses utgöra tekniska föreskrifter i den mening som avses i artikel 1 led 11 i direktiv 98/34 (dom av den 26 oktober 2006 i mål C-65/05, kommissionen mot Grekland, REG 2006, s. I-10341, punkt 61).
25. En sådan bestämmelse som den i artikel 14.1 i lagen om hasardspel, enligt vilken automatspel med låga vinster endast får bedrivas på kasinon, ska under dessa omständigheter anses utgöra en teknisk föreskrift i den mening som avses i artikel 1 led 11 i direktiv 98/34.
26. Det ska efter denna inledande precisering anges att det framgår av fast rättspraxis att avsikten med direktiv 98/34 är att, genom en förebyggande kontroll, skydda den fria rörligheten för varor, vilken är en av Europeiska unionens grundvalar. Denna kontroll erfordras, eftersom de tekniska föreskrifter som omfattas av detta direktiv kan utgöra hinder för handeln med varor mellan medlemsstaterna. Sådana hinder kan nämligen inte tillåtas annat än om de är nödvändiga på grund av tvingande krav av allmänintresse (se dom av den 30 april 1996 i mål C-194/94, CIA Security International, REG 1996, s. I-2201, punkterna 40 och 48, och av den 8 september 2005 i mål C-303/04, Lidl Italia, REG 2005, s. I-7865, punkt 22, samt av den 9 juni 2011 i mål C-361/10, Intercommunale Intermosane och Fédération de l’industrie et du gaz, REU 2011, s. I-5079, punkt 10).
27. Enligt domstolens praxis följer i detta avseende av artikel 1 led 11 i direktiv 98/34 att begreppet teknisk föreskrift – förutom regler om informationssamhällets tjänster i den mening som avses i artikel 1 leden 2 och 5 och som inte är aktuella i de nationella målen, eftersom de aktuella nationella bestämmelserna avser spelautomater med låga vinster i egenskap av produkter i den mening som avses i artikel 1 led 1 – omfattar tre kategorier. Dessa avser för det första teknisk specifikation i den mening som avses i artikel 1 led 3 i direktivet, för det andra annat krav såsom detta definieras i artikel 1 led 4 i direktivet, och för det tredje ett sådant förbud mot tillverkning, import, saluföring eller användning av produkten som avses i artikel 1 led 11 i samma direktiv (se dom av den 21 april 2005 i mål C-267/03, Lindberg, REG 2005, s. I-3247, punkt 54, och av den 8 november 2007 i mål C-20/05, Schwibbert, REG 2007, s. I-9447, punkt 34, sam domen i det ovannämnda målet Intercommunale Intermosane och Fédération de l’industrie et du gaz, punkt 11).
28. Det ska preciseras att för att en nationell bestämmelse ska omfattas av den första kategorin tekniska föreskrifter som avses i artikel 1 led 11 i direktiv 98/34, nämligen begreppet teknisk specifikation, måste den nationella bestämmelsen med nödvändighet avse produkten eller dess förpackning som sådana, och en av de egenskaper som krävs av en produkt måste fastställas genom bestämmelsen (se domen i det ovannämnda målet Intercommunale Intermosane och Fédération de l’industrie et du gaz, punkt 15).
29. Det är emellertid tillräckligt att konstatera att övergångsbestämmelserna till lagen om hasardspel avser tillstånd att bedriva verksamhet med automatspel med låga vinster. De avser inte spelautomater för spel med låga vinster eller dessas förpackning som sådana och innebär följaktligen inte att dessas egenskaper fastställs.
30. De aktuella nationella bestämmelserna utgör följaktligen inte tekniska specifikationer i den mening som avses i direktiv 98/34.
31. Den tredje kategorin av tekniska föreskrifter som avses i artikel 1 led 11 i direktiv 98/34 avser förbud mot bland annat användning. Det framgår av domstolens praxis att det härvid ska röra sig om nationella bestämmelser vars räckvidd går klart längre än att endast begränsa viss möjlig användning av produkten i fråga och vilka följaktligen inte endast utgör en viss begränsning av produktens användning (se domen i det ovannämnda målet Lindberg, punkt 76).
32. Denna kategori av tekniska föreskrifter avser nämligen närmare bestämt nationella bestämmelser enligt vilka användning för ändamål som rimligen kan förväntas för produkten i fråga endast medges i rent marginell utsträckning (domen i det ovannämnda målet Lindberg, punkt 77).
33. Övergångsbestämmelserna i lagen om hasardspel innehåller visserligen förbud vad avser utfärdande, förnyelse och ändring av tillstånd för att utöva verksamhet som omfattar automatspel med låga vinster. Enligt artikel 129.1 i nämnda lag ska emellertid all verksamhet som omfattar automatspel med låga vinster enligt tillstånd som utfärdades innan denna lag trädde i kraft, till dess att tillståndet upphör att gälla, utövas av de personer för vilka tillståndet utfärdades enligt de tidigare bestämmelserna.
34. En sådan bestämmelse gör det således möjligt att fortsätta att bedriva en verksamhet med automatspel med låga vinster, och således att använda automater för sådana spel, även efter ikraftträdandet av lagen om hasardspel. Under dessa omständigheter kan övergångsbestämmelserna till nämnda lag inte anses utgöra bestämmelser enligt vilka användning av spelautomater för spel med låga vinster endast medges i rent marginell utsträckning.
35. Domstolen har slutligen fastslagit att för att de berörda nationella bestämmelserna ska kunna betraktas som annat krav i den mening som avses i artikel 1 led 4 i direktiv 98/34, krävs det att de utgör villkor som på ett väsentligt sätt kan påverka produktens sammansättning, natur eller saluföring (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen Lindberg, punkt 72, samt Intercommunale Intermosane och Fédération de l’industrie et du gaz, punkt 20).
36. Övergångsbestämmelserna till lagen om hasardspel innehåller villkor som kan påverka försäljningen av spelautomater med låga vinster. Förbudet att utfärda, förnya eller ändra tillstånd för en verksamhet som avser automatspel med låga vinster på andra platser än kasinon kan nämligen påverka handeln med spelautomater för spel med låga vinster direkt.
37. Det ankommer under dessa omständigheter på den nationella domstolen att pröva huruvida ett sådant förbud, vilket är tvingande vad avser användningen av spelautomater med låga vinster, på ett väsentligt sätt kan påverka dessa automaters natur eller saluföring (se, för ett liknade resonemang, domen i det ovannämnda målet Lindberg, punkt 78).
38. Den nationella domstolen ska vid sin prövning av dessa frågor bland annat beakta det förhållandet att minskningen av antalet lokaler med tillstånd att bedriva automatspel med låga vinster kombineras med en begränsning av antalet kasinon samt det antal spelautomater som kan användas i dessa.
39. Den nationella domstolen ska även kontrollera huruvida spelautomaterna för automatspel med låga vinster kan programmeras eller omprogrammeras för användning i kasinon för spel med högre vinster och därmed utgöra en större risk för att användarna utvecklar ett beroende (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Lindberg, punkt 79), vilket på ett väsentligt sätt kan påverka dessa automaters natur.
40. Av det anförda följer att tolkningsfrågorna ska besvaras på följande sätt: Artikel 1 led 11 i direktiv 98/34 ska tolkas så, att nationella bestämmelser som bestämmelserna i lagen om hasardspel, vilka kan leda till begränsningar i möjligheten att bedriva automatspel med låga vinster i andra lokaler än kasinon och spelhallar – eller över tid göra det omöjligt att bedriva sådan verksamhet – kan utgöra tekniska föreskrifter i den mening som avses i ovannämnda bestämmelse i direktivet, och för vilka nationella bestämmelser utkast i enlighet med artikel 8.1 första stycket i direktivet ska överlämnas till kommissionen, i den mån det fastställs att dessa bestämmelser på ett väsentligt sätt kan påverka dessa automaters natur eller saluföring, vilket det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera.
41. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: polska