Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 19 mars 2015
I mål C‑510/13, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Kúria (Ungern) genom beslut av den 2 juli 2013, som inkom till domstolen den 25 september 2013, i målet
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden L. Bay Larsen samt domarna K. Jürimäe (referent), J. Malenovský, M. Safjan och A. Prechal, generaladvokat: P. Cruz Villalón, justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom A. Tokár och K. Herrmann, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 23 oktober 2014 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Andra direktivet
Tredje direktivet
Förordning (EG) nr 1775/2005
Ungersk rätt
Bakgrund till det nationella målet och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Den andra frågan
Den tredje, den fjärde och den femte frågan
Rättegångskostnader
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 25 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/55/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 98/30/EG (EUT L 176, s. 57 och rättelse EUT L 16, 2004, s. 74) (nedan kallat andra direktivet) samt artiklarna 41 och 54 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55 (EUT L 211, s. 94) (nedan kallat tredje direktivet).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan E.ON Földgáz Trade Zrt. (nedan kallat E.ON Földgáz) och Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal (ungersk tillsynsmyndighet i sektorn för energi och allmännyttiga tjänster) (nedan kallad tillsynsmyndigheten). Målet rör tillsynsmyndighetens ändringar av reglerna avseende tilldelning av långsiktig kapacitet och hantering av överbelastning i föreskrifterna om gasnätet (nedan kallad nätföreskrifterna).
3. Artikel 25 i andra direktivet hade rubriken Tillsynsmyndigheter. I artikel 25.5, 25.6 och 25.11 föreskrevs följande:
4. I artikel 41 i tredje direktivet återges i huvudsak innehållet i artikel 25 i andra direktivet. Lydelsen i artikel 41.11, 41.12 och 41.15 i tredje direktivet liknar lydelsen i artikel 25.5, 25.6 och 25.11 i andra direktivet. I artikel 25 i andra direktivet fanns emellertid inte någon motsvarighet till artikel 41.17 i tredje direktivet, vilken har följande lydelse:
5. I artikel 54 i tredje direktivet, som har rubriken Införlivande, föreskrivs följande:
6. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1775/2005 av den 28 september 2005 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten (EUT L 289, s. 1) var tillämplig vid tiden för omständigheterna i det nationella målet. Den förordningen upphävdes genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 715/2009 av den 13 juli 2009 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten och om upphävande av förordning nr 1775/2005 (EUT L 211, s. 36, samt rättelser EUT 229, L 2009, s. 29, och EUT L 2009, 309, s. 87), vilken trädde i kraft den 3 mars 2011.
7. Skälen 17 och 23 i förordning nr 1775/2005 hade följande lydelse:
8. Artikel 1 i förordning nr 1775/2005 hade rubriken Syfte och tillämpningsområde. I artikel 1.1 föreskrevs följande:
9. Artikel 2.1.11 i förordning nr 1775/2005 hade följande lydelse:
10. I artikel 5 i förordning nr 1775/2005, som hade rubriken Principer för mekanismerna för kapacitetstilldelning och förfarandena för hantering av överbelastning, föreskrevs följande:
11. Artikel 9 i förordning nr 1775/2005, hade rubriken Riktlinjer. I artikel 9.1 och 9.2 föreskrevs följande:
12. I artikel 10 i förordning nr 1775/2005, som hade rubriken Tillsynsmyndigheter, angavs följande i första stycket:
13. Bilagan till förordning nr 1775/2005 innehåller de riktlinjer som avses i artikel 9 i samma förordning. I punkt 2 i bilagan definieras särskilt [principerna] för mekanismer för kapacitetstilldelning och förfarandena för hantering av överbelastning samt tillämpningen av dessa vid avtalsbetingad överbelastning.
14. Enligt artikel 17 andra stycket i förordning nr 1775/2005 ska förordningen tillämpas från och med den 1 juli 2006.
15. De relevanta bestämmelserna i inhemsk rätt om talerätt och berättigat intresse av att få saken prövad återfinns i lag nr III från år 1952 om införande av en civilprocesslag (A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény) och lag nr CXL från år 2004 om allmänna bestämmelser om förvaltningsprocess och förvaltning (A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény).
16. I artikel 110 i lag nr XL från år 2008 om tillhandahållande av naturgas (A földgázellátásról szóló 2008. évi XL törvény) föreskrivs följande:
17. E.ON Földgáz har tillstånd för naturgasöverföring och ingav fyra ansökningar om tilldelning av kapacitet på lång sikt från införselplatsen vid gassammanlänkningen mellan Ungern och Österrike (Hungarian–Austrian gas interconnector) till den systemansvarige för det ungerska gasöverföringsnätet, FGSZ Földgázszállító Zrt. (nedan kallad den systemansvarige).
18. Eftersom ansökningarna betydligt översteg den kapacitet som var tillgänglig på den införselplatsen efter den 1 juli 2010, begärde den systemansvarige att tillsynsmyndigheten skulle ange vilken ståndpunkt som skulle antas i svaret på ansökningarna.
19. Med anledning av begäran från den systemansvarige fattade tillsynsmyndigheten beslut nr 98/2010 av den 22 februari 2010 om ändring av beslutet av den 25 januari 2010 om godkännande av nätföreskrifterna.
20. Bestämmelserna i nätföreskrifterna om tilldelning av kapacitet för längre tid än ett gasår (nedan kallad kapacitet på lång sikt) omdefinierades således genom beslut nr 98/2010. Av begäran om förhandsavgörande framgår att även reglerna för hantering av överbelastning ändrades genom beslut nr 98/2010.
21. Före det att nätföreskrifterna ändrades genom beslut nr 98/2010, föreskrevs i desamma att den systemansvarige skulle pröva ansökningar om tilldelning av kapacitet på lång sikt i den ordning de inkom och att denne, i den mån kapacitet var tillgänglig, skulle ingå avtal om tilldelning av kapacitet på lång sikt med dem som ansökte.
22. Enligt de genom beslut nr 98/2010 ändrade reglerna är den systemansvarige, med avseende på gasåret 2010/2011, skyldig att förbehålla 80 procent av den tillgängliga kapaciteten för avtal på lång sikt och 20 procent av kapaciteten för årsavtal för det gasåret. För påföljande gasår föreskrivs i beslutet att från och med gasåret 2011/2012 ska kapacitet på lång sikt tilldelas och avtal ingås enligt de nya regler som den systemansvarige ska utarbeta under medverkan av naturgashandlare. De nya reglerna ska föreläggas tillsynsmyndigheten för godkännande.
23. Tillsynsmyndigheten motiverade de nya reglerna med att det tidigare förfarandet för tilldelning av kapacitet hämmade konkurrensutvecklingen och hindrade nya aktörer från att komma in på marknaden.
24. E.ON Földgáz överklagade beslutet till Fővárosi bíróság (domstol i Budapest) den 27 mars 2010 och yrkade ogiltigförklaring av beslut nr 98/2010 om hur kapacitet ska tilldelas med avseende på gasåret 2010/2011. Överklagandet ogillades den 3 november 2011.
25. Även Fővárosi Ítélőtábla (regional appellationsdomstol i Budapest) ogillade E.ON Földgáz överklagande den 9 maj 2012, med motiveringen att företaget inte hade talerätt i ett förfarande för domstolsprövning av ett förvaltningsbeslut om nätföreskrifterna. E.ON Földgáz hade nämligen inte visat att företaget hade ett relevant direkt intresse med avseende på de överklagade bestämmelserna i beslut nr 98/2010, eftersom företaget inte hade ingått avtal med den systemansvarige och eftersom det endast var denne som avsågs i det beslutet.
26. E.ON Földgáz överklagade det avgörandet till den hänskjutande domstolen. E.ON Földgáz hävdade att företaget hade ett direkt intresse och därför hade talerätt. Detta intresse följer av att reglerna i nätföreskrifterna ändrades genom beslut nr 98/2010. Eftersom E.ON Földgáz hade tillstånd till naturgasöverföring, hade företaget på grundval av de reglerna lämnat in ansökningar om tilldelning av kapacitet. På grund av de nya reglerna begränsades företagets rätt att ingå avtal om den kapacitet som det hade ansökt om. Det saknar härvid betydelse huruvida ett avtal förelåg mellan E.ON Földgáz och den systemansvarige, eftersom bland annat förfarandet för att ingå sådana avtal regleras i nätföreskrifterna. Dessutom fattades beslut nr 98/2010 till följd av att E.ON Földgáz ansökningar gavs in. I beslutet anges vidare att enligt lag nr XL från år 2008 om tillhandahållande av naturgas, var den systemansvarige skyldig att under förfarandet för att utarbeta nätföreskrifterna samråda med E.ON Földgáz i egenskap av naturgashandlare.
27. Den hänskjutande domstolen har anfört att en part i ett förvaltningsförfarande enligt ungersk rätt har talerätt mot ett förvaltningsbeslut endast om talan riktar sig mot en bestämmelse i ett sådant beslut, vilken direkt påverkar hans rättigheter. Den hänskjutande domstolen vill därför få klarhet i om det intresse som E.ON Földgáz har gjort gällande och som den anser vara ett ekonomiskt intresse, kan utgöra ett direkt intresse som innebär att denne sökande har talerätt och kan påkalla domstolsprövning av ett beslut om energiavgifter.
28. Den hänskjutande domstolen anser att begreppet berörd part i andra och tredje direktivet behöver tolkas. Även om EU-domstolen redan har tolkat det begreppet i mål i vilka talan riktats mot beslut som tillsynsmyndigheter har fattat på området elektronisk kommunikation, (dom Tele2 Telecommunication, C‑426/05, EU:C:2008:103, och Arcor, C‑55/06, EU:C:2008:244), finns det inte något prejudikat i det avseendet beträffande regleringen på energiområdet och närmare bestämt beträffande beslut avseende nätföreskrifter.
29. Mot denna bakgrund beslutade Kúria (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
30. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida tredje direktivet, vilket skulle införlivas senast den 3 mars 2011, och bland annat de nya bestämmelser som införts i artikel 41.17 i det direktivet ska tolkas så, att det är tillämpligt på ett överklagande av ett sådant beslut fattat av en tillsynsmyndighet som det som är i fråga i det nationella målet, där beslutet fattades före utgången av fristen för införlivande och överklagandet därav ännu inte hade avgjorts när denna frist löpte ut.
31. I artikel 41.17 i tredje direktivet föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att det finns lämpliga mekanismer på nationell nivå som ger den part som berörs av ett beslut fattat av en tillsynsmyndighet rätt att överklaga till ett organ som är oberoende av de berörda parterna och av någon regering.
32. Enligt sin lydelse är den bestämmelsen tillämplig på situationer då tillsynsmyndigheten har fattat ett beslut som berör en parts rättigheter. Frågan huruvida en situation omfattas av artikel 41.17 i tredje direktivet ska således avgöras mot bakgrund av den dag då det ovannämnda beslutet fattades.
33. Artikel 41.17 i tredje direktivet ska därför tolkas så, att den inte avser beslut som tillsynsmyndigheten har fattat före utgången av fristen för införlivande enligt artikel 54.1 i samma direktiv, det vill säga den 3 mars 2011.
34. Under sådana omständigheter som de som är i fråga i det nationella målet, där beslut nr 98/2010 fattades den 22 februari 2010, det vill säga före utgången av fristen för införlivande av tredje direktivet, är det direktivet således inte tillämpligt.
35. Den första frågan ska därför besvaras enligt följande. Tredje direktivet, vilket skulle införlivas senast den 3 mars 2011, däribland de nya bestämmelser som införts i artikel 41.17 i det direktivet ska tolkas så, att det inte är tillämpligt på ett överklagande av ett sådant beslut fattat av en tillsynsmyndighet som det som är i fråga i det nationella målet, där beslutet fattades före utgången av fristen för införlivande och överklagandet därav ännu inte hade avgjorts när denna frist löpte ut.
36. Med hänsyn till svaret på den första frågan saknas anledning att besvara den andra frågan.
37. Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje till den femte frågan, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 25 i andra direktivet ska tolkas så, att den utgör hinder för nationell lagstiftning om överklagande till behörig domstol för prövning av huruvida en tillsynsmyndighets rättsakter är lagenliga, enligt vilken en aktör som E.ON Földgáz, under de omständigheter som är i fråga i det nationella målet, inte har rätt att överklaga ett beslut av den myndigheten avseende nätföreskrifterna.
38. Såsom generaladvokaten angav i punkterna 36 och 37 i förslaget till avgörande innehåller andra direktivet inte någon särskild bestämmelse som innebär att aktörerna har rätt att överklaga tillsynsmyndighetens beslut, såsom beslut nr 98/2010, till domstol.
39. I förordning nr 1775/2005, som är den förordning som är tillämplig i tiden (ratione temporis) på omständigheterna i det nationella målet, slås emellertid harmoniserade regler fast i fråga om aktörernas tillträde till marknaden för naturgasöverföringssystem.
40. Enligt lydelsen i skäl 23 och artikel 1.1 är ändamålet för förordning nr 1775/2005 att införa icke-diskriminerande regler för att bestämma villkoren för tillträde till naturgasöverföringssystem, med hänsyn till de nationella och regionala marknadernas särdrag och för att säkerställa att den inre gasmarknaden fungerar väl.
41. Det framgår härvid av artikel 1.1 andra stycket i förordning nr 1775/2005 att den förordningen särskilt syftar till att fastställa harmoniserade principer för mekanismerna för kapacitetstilldelning och förfarandena för hantering av överbelastning.
42. I artikel 5 i samma förordning anges de principer som den systemansvarige, för att säkerställa att marknadsaktörernas tillträde till marknaden för överföringssystem sker på icke-diskriminerande och transparenta villkor, är skyldig att iaktta vid tillämpning av de mekanismerna och förfarandena. Enligt artikel 9.1 och 9.2 i förordning nr 1775/2005 ska de principer som anges i artikel 5 i samma förordning preciseras genom riktlinjerna i den förordningens bilaga.
43. Det framgår vidare av skäl 17 och artikel 10 första stycket i förordning nr 1775/2005 att tillsynsmyndigheterna, när de utövar sina befogenheter, ska säkerställa att principerna i artikel 5 i förordningen och dess bilaga följs.
44. Härav följer att när en tillsynsmyndighet, såsom i det nationella målet, antar ett beslut om ändring av reglerna i nätföreskrifterna om tilldelning av kapacitet och den systemansvariges hantering av överbelastning, är tillsynsmyndigheten skyldig att säkerställa att de principer följs som slås fast i förordning nr 1775/2005, i synnerhet dem som slås fast i artikel 5 i densamma, jämförd med samma förordnings bilaga.
45. Beträffande frågan huruvida en sådan aktör som E.ON Földgáz, enligt artikel 5 i förordning nr 1775/2005, jämförd med samma förordnings bilaga, under sådana omständigheter som dem i det nationella målet har rättigheter som tillsynsmyndigheten är skyldig att iaktta när den antar ett beslut om ändring av den systemansvariges reglerade skyldigheter med avseende på förfarandena för tillträde till systemet, betonar domstolen att E.ON Földgáz ska anses vara nätanvändare i den mening som avses i artikel 2.1.11 i förordning nr 1775/2005, eftersom företaget har tillstånd för naturgasöverföring via nätet. Med hänsyn till den bestämmelsens lydelse är det nämligen inte relevant huruvida en sådan aktör verkligen har ingått avtal med den systemansvarige för att få egenskap av nätanvändare, eftersom samtliga kunder eller potentiella kunder till den systemansvarige har den egenskapen.
46. Med beaktande av ändamålet för förordning nr 1775/2005 ska, såsom domstolen erinrat om ovan i punkt 41, de principer som följer av artikel 5 i samma förordning, jämförd med samma förordnings bilaga, tolkas så, att de utgör skyddsåtgärder till förmån för användare som vill få tillträde till nätet. De principerna kan därmed ge upphov till rättigheter för användarna (se, analogt, dom Tele2 Telecommunication, C‑426/05, EU:C:2008:103, punkt 34).
47. Av punkt 2.1.3 i bilagan till förordning nr 1775/2005 framgår att mekanismerna för kapacitetstilldelning och förfarandena för hantering av överbelastning varken får stå i vägen för nya marknadsaktörer eller skapa orimliga hinder för marknadsinträde. De får inte hindra marknadsaktörerna, vare sig nya eller gamla eller företag med liten marknadsandel, från att konkurrera effektivt med varandra.
48. Av vad ovan anförts följer att en aktör som E.ON Földgáz, under de omständigheter som är för handen i det nationella målet, har vissa rättigheter enligt artikel 5 i förordning nr 1775/2005, jämförd med samma förordnings bilaga. Ett beslut som tillsynsmyndigheten antar om ändring av reglerna i nätföreskrifterna om tilldelning av kapacitet och hantering av överbelastning ska därför anses potentiellt beröra en sådan aktörs rättigheter.
49. I avsaknad av unionsrättsliga bestämmelser på området ankommer det enligt domstolens fasta praxis på varje medlemsstat att i sin rättsordning ange vilka domstolar som är behöriga och fastställa de processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet av de rättigheter för enskilda som följer av unionsrätten. Medlemsstaterna bär likväl ansvaret för att dessa rättigheter i varje enskilt fall tillförsäkras ett effektivt skydd (dom Mono Car Styling, C‑12/08, EU:C:2009:466, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
50. Enskildas talerätt och intresse av att få sin sak prövad ska således i princip regleras i den nationella rättsordningen. Enligt unionsrätten krävs emellertid att likvärdighets- och effektivitetsprinciperna iakttas och att rätten till ett effektivt domstolsskydd i den mening som avses i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna inte åsidosätts genom den nationella lagstiftningen (se, för ett liknande resonemang, dom Mono Car Styling, C‑12/08, EU:C:2009:466, punkt 49 och där angiven rättspraxis).
51. Med hänsyn till vad ovan anförts ska den tredje, den fjärde och den femte frågan besvaras enligt följande. Artikel 5 i förordning nr 1775/2005, jämförd med samma förordnings bilaga, och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ska tolkas så, att de utgör hinder för nationell lagstiftning om överklagande till behörig domstol för prövning av huruvida en tillsynsmyndighets rättsakter är lagenliga. En sådan lagstiftning gör det under sådana omständigheter som de som är i fråga i det nationella målet inte möjligt att ge en aktör som E.ON Földgáz rätt att överklaga ett beslut från den myndigheten avseende nätföreskrifterna.
52. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1) Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG, vilket skulle införlivas senast den 3 mars 2011, och bland annat de nya bestämmelser som införts i artikel 41.17 i det direktivet ska tolkas så, att det inte är tillämpligt på ett överklagande av ett sådant beslut fattat av en tillsynsmyndighet som det som är i fråga i det nationella målet, där beslutet fattades före utgången av fristen för införlivande och överklagandet därav ännu inte hade avgjorts när denna frist löpte ut.
2) Artikel 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1775/2005 av den 28 september 2005 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten, jämförd med samma förordnings bilaga, och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ska tolkas så, att de utgör hinder för nationell lagstiftning om överklagande till behörig domstol för prövning av huruvida en tillsynsmyndighets rättsakter är lagenliga. En sådan lagstiftning gör det under sådana omständigheter som de som är i fråga i det nationella målet inte möjligt att ge en aktör som E.ON Földgáz Trade Zrt rätt att överklaga ett beslut från den myndigheten avseende föreskrifterna om gasnätet.
1 Rättegångsspråk: ungerska.