Förslag till avgörande av generaladvokat Niilo Jääskinen föredraget den 1 oktober 2015

1 Originalspråk: finska.

2 Dessutom kan kommissionen enligt artikel 291 FEUF delegeras befogenhet att anta unionsrättsakter som annars enligt den allmänna regeln faller inom medlemsstaternas befogenhet. Beträffande genomförandebefogenheten som i första hand tillkommer medlemsstaterna och genomföranderättsakterna, se generaladvokat Cruz Villalóns förslag till avgörande Europeiska kommissionen/Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ( C‑427/12, EU:C:2013:871, punkterna 57–58).

3 Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 275/2014 av den 7 januari 2014 om ändring av bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1316/2013 om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat Europa (EUT L 80, 2014, s. 1).

4 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1316/2013 av den 11 december 2013 om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat Europa, om ändring av förordning (EU) nr 913/2010 och om upphävande av förordningarna (EG) nr 680/2007 och (EG) nr 67/2010 (EUT L 348, 2013, s. 129).

5 Dessa är för det första att komplettera felande länkar, undanröja flaskhalsar, förstärka järnvägens driftskompatibilitet och i synnerhet förbättra gränsöverskridande sträckor, för det andra att säkerställa hållbara och effektiva transportsystem på lång sikt, i syfte att förbereda för förväntade framtida transportflöden och möjliggöra minskade utsläpp av koldioxid för alla transportslag genom omställning till innovativa, koldioxidsnåla och energieffektiva transporttekniker, samtidigt som säkerheten optimeras och för det tredje att optimera integrering och sammanlänkning av transportslag och förbättra transporttjänsternas driftskompatibilitet, och samtidigt säkerställa tillgängligheten i transportinfrastrukturerna (artikel 4.2 i grundförordningen).

6 Till exempel är prioriteringarna för det första målet följande: i) i förväg identifierade projekt för stomnätskorridorer (järnväg, inre vattenvägar, vägar, kust- och inlandshamnar), ii) i förväg identifierade projekt för övriga avsnitt av stomnätet (järnvägar, inre vattenvägar, vägar, kust- och inlandshamnar), iii) driftskompatibilitet för järnvägar och iv) genomförande av ERTMS.

7 COM(2013) 940 final.

8 I avsnitt 1 i detta meddelande som offentliggjordes den 7 januari 2014 anslås 26,250 miljarder euro i budget för Fonden för ett sammanlänkat Europa, varav 11,305 miljarder är öronmärkta för medlemsstater som har rätt till stöd från Sammanhållningsfonden. I meddelandet uppskattar kommissionen att den största delen av stödet kommer att tilldelas prioriteringarna enligt det första målet (se beträffande innehållet i målen fotnot 5 ovan). I avsnitt 3.1.1 a i meddelandet uppskattar kommissionen till exempel att kostnaden för vissa viktiga gränsöverskridande sträckor kan uppgå till 5 miljarder euro under perioden 2014–2020 och för Rail Baltic-projektet 3,6 miljarder euro. Därutöver räknar kommissionen i avsnitt 3.1.1 b–e upp andra gränsöverskridande sträckor, flaskhalsar och multimodala projekt avseende arbeten på stomnätskorridorerna, för vilka sammanlagt 3,5–4,5 miljarder euro kan behövas. Även den största delen av sammanhållningsanslaget på 11,3 miljarder euro kommer att användas för gränsöverskridande sträckor eller projekt som avser flaskhalsar i stomnätskorridorerna. Uppskattningen för bidragen som ska tilldelas de övriga prioriteringarna finns i avsnitt 3.1.2 i meddelandet.

9 Emellertid är Europaparlamentet och kommissionen fortfarande oeniga om i vilken fas av diskussionerna som frågan om den omtvistade förordningens karaktär av ändring eller komplettering av grundförordningen togs upp.

10 EUT C 80, 2014, s. 6.

11 C(2014) 3055 final.

12 Som exempel på formföreskrifter i den mening som avses i artikel 263 FEUF har Europaparlamentet bland annat angett hörande av unionsinstitutioner eller unionsorgan, formföreskrifter avseende röstning och formföreskrifter som skyddar berörda parters intressen, som till exempel inhämtande av yttranden och motiveringsskyldighet.

13 Som exempel på detta har Europaparlamentet anfört artikel 53.1 FEUF, där parlamentet och rådet ges befogenhet att anta direktiv på ett visst område. Om parlamentet och rådet emellertid antar förordningar och alltså använder ett annat slags rättsakt än den som de har getts befogenhet att anta, är det inte fråga om ett åsidosättande av formföreskrifter utan om ett överskridande av befogenheten som de tilldelats enligt artikel 53 FEUF.

14 Den engelska språkversionen av artikel 263 FEUF har följande lydelse: infringement of an essential procedural requirement.

15 Dom Spanien/kommissionen ( C-429/13 P, EU:C:2014:2310, punkt 34) och dom Tyskland/kommissionen ( C-549/12 P och C‑54/13 P, EU:C:2015:412, punkt 92).

16 Se dom parlamentet/kommissionen ( C-65/13, EU:C:2014:2289, punkt 45) och dom kommissionen/parlamentet ( C-88/14, EU:C:2015:499, punkt 31).

17 Se punkt 8 i detta förslag till avgörande.

18 Detta tolkningsresultat nås antingen på det sätt som Europaparlamentet har föreslagit, nämligen genom att artikel 290 FEUF tolkas så, att befogenheten att göra ändringar måste vara uttrycklig, vilket innebär att andra uttryck än ändrar i princip alltid avser en komplettering (se beträffande Europaparlamentets ståndpunkt även punkterna 54 och 55 i detta förslag till avgörande). Om ändringsbefogenheten däremot inte måste vara uttrycklig, kan denna tolkning även komma i fråga om delegeringsbestämmelsen enligt artikel 290 FEUF i sammanhang med den grundläggande rättsakten ska tolkas på så sätt att den ändå alltid endast avser antingen komplettering eller ändring (se punkterna 65–67 nedan i detta förslag till avgörande).

19 Det följer av domstolens fasta praxis att unionens sekundärlagstiftning i möjligaste mån ska tolkas i överensstämmelse med bestämmelserna i fördragen (se, bland annat, dom Torrekens, 28/68, EU:C:1969:17, punkt 10, dom Klensch m.fl., 201/85 och 202/85, EU:C:1986:439, punkt 21, dom Rauh, C-314/89, EU:C:1991:143, punkt 17, dom Borgmann, C-1/02, EU:C:2004:202, punkt 30 och dom Bertelsmann AG och Sony Corporation of America/Impala, C-413/06 P, EU:C:2008:392, punkt 174).

20 EUT C 310, 2004, s. 1 (nedan kallat konstitutionsfördraget). I artikel I-36 konstitutionsfördraget stadgas att det till kommissionen [kan] delegeras befogenhet att anta delegerade europeiska förordningar som kompletterar eller ändrar vissa icke väsentliga delar av en europeisk lag eller ramlag. Artikel I-36 konstitutionsfördraget överensstämmer i övrigt i väsentliga delar med lydelsen av artikel 290 FEUF.

21 Slutrapport från arbetsgrupp IX för förenkling i Europeiska konventet (CONV 424/02, s. 8).

22 Se bland annat sammanfattningen av mötet av den 24 oktober 2002 som hölls av arbetsgrupp IX för förenkling i Europeiska konventet (CONV 372/02, s. 3).

23 Slutrapport från arbetsgrupp IX för förenkling i Europeiska konventet (CONV 424/02, s. 9). Även vid de viktigaste samtalen mellan unionsinstitutionerna angående genomförande av artikel 290 EUF-fördraget handlade det uppenbarligen framför allt om lagstiftarens möjlighet att kontrollera antagandet av delegerade akter, hörande av nationella experter och hur länge en delegerad befogenhet är i kraft (se till exempel angående diskussionerna om kontroll Brandsma, G. J. och Blom-Hansen, J., Negotiating the Post-Lisbon Comitology System: Institutional Battles over Delegated Decision-Making, Journal of Common Market Studies, 2012, band 50, nr 6, s. 939–957, s. 943–948).

24 Tillämpningen av kriterierna i artikel 290 FEUF, där det är fråga om kumulativa kriterier, avser endast lagstiftaren, eftersom rättsakten inte bara har en allmän räckvidd utan även måste komplettera eller ändra vissa icke väsentliga delar av en lagstiftningsakt. Om en av dessa båda förutsättningar inte är uppfylld kan inte artikel 290 FEUF tillämpas enligt kommissionens meddelande om genomförandet av artikel 290 FEUF (Meddelande från kommissionen om genomförandet av artikel 290 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, KOM(2009) 673 slutlig, 9.12.2009, punkt 2.3).

25 En delegerad akt som ändrar den grundläggande rättsakten träder därför enligt principerna lex posterior och lex specialis i den aktuella bestämmelsens ställe i den grundläggande rättsakten, trots att det är fråga om en rättsakt som antagits av kommissionen.

26 KOM(2009) 673 slutlig, 9.12.2009, punkt 2.3 (min kursivering).

27 Åtgärder som bara syftar till att genomföra befintliga bestämmelser i den grundläggande rättsakten bör å andra sidan inte betraktas som kompletterande (KOM(2009) 673 slutlig, 9.12.2009, punkt 2.3, min kursiv). Jag vill härvid dock anmärka att det framför allt handlar om avgränsningen mellan delegerade akter som kompletterar den grundläggande rättsakten och genomförandeakter vilket, liksom jag redan tidigare konstaterat, är svårt (se mitt förslag till avgörande i mål Förenade kungariket/rådet och parlamentet, C‑270/12, EU:C:2013:562, punkt 78).

28 Implementation of the Treaty of Lisbon. Delegated Acts (Article 290, Treaty on the Functioning of the European Union). Guidelines for the services of the Commission (nedan kallade 2011 års riktlinjer till kommissionens avdelningar), SEC(2011) 855.

29 2011 års riktlinjer till kommissionens avdelningar, punkt 34.

30 Rådets beslut av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EGT L 184, 1999, s. 23).

31 Rådets beslut av den 17 juli 2006 om ändring av beslut 1999/468/EG om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EUT L 200, 2006, s. 11).

32 KOM(2009) 673 slutlig, 9.12.2009, punkt 2.1. Se även generaladvokaten Mengozzis förslag till avgörande i mål kommissionen/parlamentet och rådet ( C‑88/14, EU:C:2015:304). Enligt punkt 42 i förslaget till avgörande omfattade det system med kommittéförfarande som inrättades med stöd av artikel 202 EG begreppet ändring av en grundläggande rättsakt funktionen att komplettera bestämmelserna tillägg av nya delar som enbart innefattades i kategorin genomförandebefogenhet. Enligt artikel 2.2 i beslut 1999/468/EG var återkopplingen till det föreskrivande förfarandet med kontroll som infördes genom beslut 2006/512/EG tvingande i fall då kommissionen hade getts befogenhet att anta beslut med allmän räckvidd som inte syftade till att ändra väsentliga bestämmelser i den grundläggande rättsakten, vilket även omfattade att stryka vissa bestämmelser eller lägga till nya icke väsentliga bestämmelser.

33 C‑88/14, EU:C:2015:304.

34 Generaladvokaten Mengozzis förslag till avgörande i mål kommissionen/parlamentet och rådet ( C-88/14, EU:C:2015:304, punkt 43).

35 Ibidem.

36 Se punkterna 40 och 42 i detta förslag till avgörande.

37 C‑88/14, EU:C:2015:499.

38 Ibidem, punkterna 43–44.

39 Se den tredje tolkningsmöjligheten i punkt 34 i detta förslag till avgörande.

40 Ovannämnda förslag till avgörande av generaladvokat Mengozzi i mål kommissionen/parlamentet och rådet ( C‑88/14, EU:C:2015:304, punkt 41).

41 Denna terminologiska svårighet illustreras väl av ett yttrande av kommissionen under förhandlingen, då den menade att den har ändrat den grundläggande rättsakten genom att komplettera den.

42 Se punkt 47 i detta förslag till avgörande.

43 Se, analogt, beträffande lagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning i valet mellan artikel 290 FEUF och 291 FEUF, dom kommissionen/parlamentet och rådet ( C-427/12, EU:C:2014:170, punkt 40), och ovannämnda förslag till avgörande av generaladvokat Mengozzi i mål kommissionen/parlamentet och rådet ( C‑88/14, EU:C:2015:304, punkterna 36 och 37).

44 Det andra alternativet som aktualiseras är att kommissionen alltid måste tolka delegeringsbestämmelsen för att komma fram till vilken befogenhet som har delegerats till den.

45 Exempelvis har Europaparlamentet infört en bestämmelse som innebär att kommissionen delegerats befogenheten att med hänsyn till en viss utveckling anpassa en viss, preciserad artikel eller del av en bilaga. En sådan delegering finns till exempel i artiklarna 6.3 och 7.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) nr 73/2009 (EUT L 347, 2013, s. 608).

46 Det är intressant att konstatera att Europaparlamentet i fasen för antagandet av den omtvistade förordningen var av uppfattningen att bristerna i denna förordning hade kunnat avhjälpas genom en rättelse. Enligt denna uppfattning hade alltså en delegerad förordning som ändrar grundförordningen kunnat bli rättad, så att den blir en delegerad förordning som kompletterar grundförordningen. Å andra sidan skulle det för en sådan lösning ha varit nödvändigt att ändra hela den omtvistade förordningen, såvitt den aktuella del VI inte kan infogas direkt i bilaga I till grundförordningen utan hade behövt antas som en egen, separat förordning. Jag finner det tveksamt om det över huvud taget är möjligt att göra en sådan ändring genom en rättelse.

47 Å andra sidan kan man även fråga sig vad som i artikel 21.4 i grundförordningen menas med att [k]ommissionen ska ges befogenhet att anta delegerade akter i enlighet med artikel 26 för att höja taket i artikel 14.2 upp till 20 % (min kursivering). Om man följer Europaparlamentets tolkning måste höja taket i detta sammanhang i princip innebära att komplettera den grundläggande rättsakten, eftersom det enligt Europaparlamentets motivering och i brist på en uttrycklig delegering av befogenhet inte kan vara ändring som avses. Då måste höjningen av taket alltså ske genom en separat rättsakt. Det kan säkert i ett sådant enskilt fall som Europaparlamentet har anfört vid förhandlingen även handla om befogenheten att ändra den berörda artikeln. Eftersom det här emellertid inte är fråga om tolkningen av artikel 21.4 i grundförordningen kommer jag inte att gå in djupare på detta stycke.

48 Jag erinrar om att mål, innehåll, omfattning och varaktighet för delegeringen av befogenhet uttryckligen avgränsas i lagstiftningsakterna enligt artikel 290 FEUF. Dessutom kan villkor som gäller för delegeringen av befogenhet avseende återkallelse av delegeringen och ikraftträdande av de delegerade akterna fastställas.

49 Vidare har Europaparlamentet gjort gällande att den omtvistade förordningen hotar flexibiliteten i systemet som är målsättningen med grundförordningen, eftersom kommissionen inte vid ett senare tillfälle kan ändra finansieringsprioriteringarna om de har blivit fastställda i bilagan till grundförordningen. Jag menar att detta påstående vilar på osäkra antaganden och att det därför inte är nödvändigt att gå in närmare på dessa. Enligt min mening finns det ingen grund för antagandet att kommissionen inte vid en senare tidpunkt kan ändra en delegerad rättsakt som den antagit för att ändra den grundläggande rättsakten, så länge tiden som delegeringen fortfarande är i kraft. Å andra sidan finns det ingen anledning att anta att kommissionen får ändra en separat delegerad akt, det vill säga. en som ändrar den grundläggande rättsakten, om tiden då delegeringen gäller har löpt ut.

50 Till exempel behandlas i förarbetena till en författning för Europa båda dessa kategorier av delegerade akter som likvärdiga (se Slutrapport från arbetsgrupp IX för förenkling i Europeiska konventet (CONV 424/02, s. 9–10)).

51 Syftet med de konsoliderade versionerna av EU-rättsakterna är att underlätta tillgången till rättsreglerna utan att EU-institutionerna ansvarar för de konsoliderade versionernas innehåll. De rättsligt bindande texterna offentliggörs i L-serien i Europeiska unionens officiella tidning.

52 Se även den liknande slutsatsen som domstolen kommer fram till i den ovannämnda domen kommissionen/parlamentet och rådet ( C‑88/14, EU:C:2015:499, punkt 42).

53 Detta hindrar inte användningen av andra, tydligare uttryck i rättsaktens text. I föreliggande fall hade delegeringen till exempel kunna formuleras på följande sätt: Kommissionen delegeras befogenhet att anta delegerade akter som kompletterar grundförordningen genom att fastställa finansieringsprioriteringar.

54 Jag erinrar om att dessa uttryck enligt Europaparlamentets uppfattning i princip, bortsett från de särskilda fall som nämns i fotnot 45 ovan, betyder komplettering.

55 Bara i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 508/2014 av den 15 maj 2014 om Europeiska havs- och fiskerifonden och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2328/2003, (EG) nr 861/2006, (EG) nr 1198/2006 och (EG) nr 791/2007 och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1255/2011 (EUT L 149, 2014, s. 1) används uttrycken definiera (FR: déterminer) och fastställa (FR: préciser, établir eller définir) för att beskriva befogenheten som delegeras till kommissionen (se artikel 32.4, artikel 40.4, artikel 72.4, artikel 102.1, artikel 105.4 och artikel 107.1). Detta visar mångfalden av uttryck som används i en enda förordning.

56 För att förstå omfattningen av denna risk är det dessutom nödvändigt att ta hänsyn till det betydande antalet delegerade akter som finns på många områden av unionsrätten. En enskild grundläggande rättsakt kan innehålla hänvisningar till dussintals delegerade akter. Se Berrod, F. och Mestre, C., L’incidence des considérations organiques sur la distinction entre les actes délégués et les actes d’exécution, RTD Eur, januari–mars 2015, s. 89.

57 Som bekräftades vid förhandlingen betyder det missnöje som Europaparlamentet från början har uttryckt att den omtvistade förordningen i jämförelse med grundförordningen inte tillför någonting ytterligare och att stödfördelningen i den omtvistade förordningen inte är bindande (se punkt 15 i det föreliggande förslaget till avgörande), likväl inte att en rättslig ogiltighetsgrund åberopas.