Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 21 april 2016

I mål C‑558/14, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (Överdomstolen i den autonoma regionen Baskien, Spanien) genom beslut av den 5 november 2014, som inkom till domstolen den 5 december 2014, i målet

DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden T. von Danwitz samt domarna C. Lycourgos (referent) och C. Vajda, generaladvokat: P. Mengozzi, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Spaniens regering, genom L. Banciella Rodríguez-Miñón, i egenskap av ombud, Tysklands regering, genom T. Henze och B. Beutler, båda i egenskap av ombud, Frankrikes regering, genom D. Colas och F.-X. Bréchot, båda i egenskap av ombud, Ungerns regering, genom G. Szima och Z. Fehér, båda i egenskap av ombud, Nederländernas regering, genom M. Bulterman och B. Koopman, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom M. Condou-Durande och L. Lozano Palacios, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 23 december 2015 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Spansk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 7.1 c i rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, s. 12).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Mimoun Khachab och Subdelegación del Gobierno en Álava (centralregeringens representation i provinsen Álava, nedan kallad provinsstyrelsen), angående avslag på Mimoun Khachabs ansökan om tillfälligt uppehållstillstånd för sin hustru i syfte att återförena familjen.

3 Skälen 2, 4 och 6 i direktiv 2003/86 har följande lydelse:

4 Enligt artikel 1 är syftet med direktiv 2003/86 att fastställa villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på medlemsstaternas territorier.

5 I artikel 3.1 i samma direktiv föreskrivs följande:

6 I enlighet med artikel 4.1 a i direktiv 2003/86 ska medlemsstaterna enligt direktivet och med iakttagande av villkoren i kapitel IV och i artikel 16, tillåta inresa och vistelse för bland annat referenspersonens make/maka.

7 Kapitel IV i direktiv 2003/86 har rubriken Villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening. Följande föreskrivs i artikel 7.1 i det direktivet:

8 Artikel 15.1 i direktivet har följande lydelse:

9 I artikel 16.1 a i direktivet föreskrivs följande:

10 I artikel 17 i direktivet stadgas följande:

11 Lag 4/2000 av den 11 januari 2000 om utlänningars fri- och rättigheter i Spanien och om deras integration i samhället (Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social) (BOE nr 10 av den 12 januari 2000), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad lag 4/2000) föreskriver följande i artikel 16.1 och 16.2:

12 I artikel 17.1 a i lag 4/2000 stadgas följande:

13 Artikel 18 i lag 4/2000 har rubriken Villkor för familjeåterförening. I punkt 2 i den artikeln föreskrivs följande:

14 I kungligt dekret 557/2011 av den 20 april 2011 antogs genomförandebestämmelserna till lag 4/2000, i dess lydelse enligt lag 2/2009 (BOE nr 103 av den 30 april 2011). I artikel 54 i genomförandebestämmelserna, med rubriken Ekonomiska medel som en utlänning ska visa att han eller hon disponerar över för att hans eller hennes familjemedlemmar ska kunna få uppehållstillstånd för familjeåterförening, föreskrivs följande:

15 Mimoun Khachab är medborgare i tredje land och bosatt i Spanien. Han har ett uppehållstillstånd för längre tid i landet. Den 20 februari 2012 ansökte han om tillfälligt uppehållstillstånd för sin hustru, Ilham Aghadar, hos spanska myndigheter i syfte att återförena familjen. Provinsstyrelsen avslog ansökan genom beslut av den 26 mars 2012 med motiveringen att Mimoun Khachab inte hade visat att han hade tillräckliga ekonomiska medel för att försörja familjen efter en återförening.

16 Mimoun Khachab begärde omprövning av beslutet hos provinsstyrelsen, som genom beslut av den 25 maj 2012 inte fann skäl att ändra det tidigare beslutet. Provinsstyrelsen gav följande motivering till sitt beslut:

17 Mimoun Khachab överklagade det sistnämnda beslutet till Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 1 de Vitoria-Gasteiz (regional förvaltningsdomstol nr 1 i Vitoria-Gasteiz). I avgörande av den 29 januari 2013 fastställde förvaltningsdomstolen beslutet av i huvudsak samma skäl som i beslutet av den 26 mars 2012.

18 Mimoun Khachab överklagade avgörandet till Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (Överdomstolen i den autonoma regionen Baskien). Till stöd för sitt överklagande anförde Mimoun Khachab att domstolen i första instans inte beaktade den nya omständighet som han hade lyft fram under förfarandet, nämligen att han sedan den 26 november 2012 arbetade vid ett jordbruksföretag med att skörda citrusfrukter och att han således har ett arbete som ger honom tillräckliga inkomster. Han uppgav vidare att han har ett uppehållstillstånd för längre tid och att han är gift med Ilham Aghadar sedan år 2009. Mimoun Khachab lyfte även fram att han förfogade över en lämplig bostad och att han har betalat avgifter i Spanien i över fem år. Han gjorde dessutom gällande att hänsyn bör tas till den aktuella ekonomiska konjunkturen, där det är oerhört svårt att få sammanhängande anställningar.

19 Den hänskjutande domstolen hyser i detta hänseende tvivel om tolkningen av artikel 7.1 c i direktiv 2003/86, enligt vilken rätten till familjeåterförening är avhängig det faktum att referenspersonen har stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga vid tidpunkten för ansökan. Den hänskjutande domstolen undrar särskilt huruvida den spanska lagstiftningen är förenlig med bestämmelsen, vilken lagstiftning gör det möjligt för nationella myndigheter att neka familjeåterförening och följaktligen neka referenspersonens familjemedlem tillfälligt uppehållstillstånd om det på grundval av utvecklingen av referenspersonens inkomster under de sex månader som föregick tidpunkten för ansökan om familjeåterförening är sannolikt att vederbörande under det år som följer på ansökan inte kan bibehålla samma inkomstnivå som vid tiden för ansökan.

20 Enligt den hänskjutande domstolen använder den spanska språkversionen av artikel 7.1 c i direktiv 2003/86, liksom den engelska och den franska, verbet har i presens indikativ och inte i futurum. Den domstolen undrar därför om det för familjeåterförening ska undersökas om referenspersonen ska ha stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga vid tiden för ansökan om familjeåterförening eller om det får beaktas huruvida vederbörande alltjämt kommer att disponera över sådana medel under det år som följer på ansökan.

21 Mot denna bakgrund beslutade Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (Överdomstolen i den autonoma regionen Baskien) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:

22 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 7.1 c i direktiv 2003/86 ska tolkas så, att det är tillåtet för behöriga myndigheter i en medlemsstat att grunda ett avslag på en ansökan om familjeåterförening på en prognostisk bedömning – vilken utgår från utvecklingen av referenspersonens inkomster under den sexmånadersperiod som föregår tidpunkten för inlämnandet av ansökan – av huruvida det är sannolikt att vederbörande kommer att bibehålla stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja sig själv och sina familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den medlemsstaten under ett år från tidpunkten för inlämnandet av ansökan.

23 Enligt artikel 4.1 i direktiv 2003/86 ska medlemsstaterna tillåta inresa och vistelse bland annat för referenspersonens make eller maka i syfte att återförena familjen, under förutsättning att villkoren i kapitel IV i nämnda direktiv, som har rubriken Villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening har iakttagits.

24 Artikel 7.1 c i direktivet ingår bland dessa villkor och ger medlemsstaterna rätt att kräva att det läggs fram bevis för att referenspersonen förfogar över stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten. I samma bestämmelse föreskrivs att medlemsstaterna ska bedöma dessa försörjningsmedel med hänsyn till vilken typ av medel det rör sig om och inkomsternas regelbundenhet, och att de får beakta nivån för minimilöner och -pensioner samt antalet familjemedlemmar.

25 Domstolen har redan slagit fast att huvudregeln är att familjeåterförening ska beviljas, varför den möjlighet som föreskrivs i artikel 7.1 c i direktiv 2003/86 ska tolkas restriktivt. Det utrymme för skönsmässig bedömning som tillerkänns medlemsstaterna ska således inte användas av dem på ett sätt som äventyrar direktivets syfte eller dess ändamålsenliga verkan (dom O m.fl., C‑356/11 och C‑357/11, EU:C:2012:776, punkt 74 och där angiven rättspraxis).

26 I detta hänseende framgår det av skäl 4 i direktiv 2003/86 att direktivet har till allmänt syfte att underlätta tredjelandsmedborgares integrering i medlemsstaterna genom att möjliggöra ett familjeliv tack vare familjeåterförening (se parlamentet/rådet, C‑540/03, EU:C:2006:429, punkt 69).

27 Vidare har domstolen redan slagit fast att artikel 7.1 c i direktiv 2003/86 inte får tillämpas på ett sådant sätt att tillämpningen innebär en kränkning av de grundläggande rättigheter som anges i bland annat artikel 7 i stadgan (se dom O m.fl., C‑356/11 och C‑357/11, EU:C:2012:776, punkt 77).

28 Visserligen får artikel 7 i stadgan inte tolkas så, att medlemsstaterna fråntas det utrymme för skönsmässig bedömning som de har vid prövningen av ansökningar om familjeåterförening. Vid denna prövning ska bestämmelserna i direktiv 2003/86 emellertid tolkas och tillämpas bland annat mot bakgrund av artikel 7 i stadgan, vilket för övrigt framgår av lydelsen i skäl 2 i det direktivet, som ålägger medlemsstaterna att vid prövningen av ansökningar om familjeåterförening sträva efter att främja familjelivet (se, för ett liknande resonemang, dom O m.fl., C‑356/11 och C‑357/11, EU:C:2012:776, punkterna 79 och 80).

29 Det är mot bakgrund av ovannämnda uppgifter som domstolen först ska avgöra huruvida artikel 7.1 c i direktiv 2003/86 ska tolkas så, att det är tillåtet för den behöriga myndigheten i den medlemsstaten att bedöma om villkoret beträffande referenspersonens stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel kommer att vara uppfyllt även efter tidpunkten för inlämnandet av ansökan.

30 Även om bestämmelsen inte uttryckligen ger en sådan möjlighet, framgår det av bestämmelsens lydelse – bland annat av orden stabila och regelbundna – att de ekonomiska försörjningsmedlen måste visa på viss varaktighet och kontinuitet. Enligt den andra meningen i artikel 7.1 c i direktiv 2003/86 ska medlemsstaterna bedöma försörjningsmedlen med hänsyn till bland annat deras regelbundenhet, vilket innebär en periodisk analys av deras utveckling.

31 Det följer således av artikel 7.1 c i direktiv 2003/86 att dess lydelse inte kan tolkas på så sätt, att den utgör hinder för att behörig myndighet i den medlemsstat som en ansökan om familjeåterförening avser, prövar om villkoret om referenspersonens försörjningsmedel är uppfyllt med beaktande av en bedömning av huruvida medlen kommer att bibehållas efter tidpunkten för inlämnandet av ansökan.

32 Denna tolkning motsägs inte av den omständighet som har lyfts fram av den hänskjutande domstolen och som avser att artikel 7.1 i direktiv 2003/86 använder presens indikativ när den föreskriver att medlemsstaten får kräva att den som lämnat in en ansökan om familjeåterförening lägger fram bevis för att referenspersonen har det som räknas upp i artikel 7.1 a–c i direktivet. Referenspersonen ska nämligen bevisa att han eller hon har allt det som räknas upp i artikeln, bland annat tillräckliga försörjningsmedel, vid den tidpunkt då ansökan om familjeåterförening prövas, vilket motiverar användningen av presens indikativ. Eftersom artikel 7.1 c i direktivet föreskriver att referenspersonens försörjningsmedel inte enbart ska vara tillräckliga”, utan även stabila och regelbundna, innebär emellertid dessa krav en prognostisk prövning av försörjningsmedlen från den behöriga myndighetens sida.

33 Denna tolkning stöds av artikel 7.1 a och b i direktiv 2003/86. Det ska nämligen understrykas att villkoret att referenspersonen ska ha en bostad som anses normal och en sjukförsäkring enligt leden a och b i artikel 7.1 ska även tolkas så, att de ger medlemsstaterna möjlighet – i syfte att försäkra sig om referenspersonens stabilitet och varaktighet på deras territorium – att, när de prövar en ansökan om familjeåterförening, grunda sig på sannolikheten att referenspersonen kommer att fortsätta uppfylla villkoren även efter tidpunkten för inlämnandet av ansökan.

34 Den tolkning som görs av artikel 7.1 c i direktiv 2003/86 ovan i punkt 31 stöds även av artiklarna 3.1 och 16.1 a i samma direktiv.

35 Artikel 3.1 i direktiv 2003/86 begränsar nämligen den personkrets som direktivet omfattar till en referensperson som innehar ett uppehållstillstånd med en giltighetstid på minst ett år och har välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd. Prövningen av dessa utsikter förutsätter nödvändigtvis att behörig myndighet i den berörda medlemsstaten bedömer den framtida utvecklingen av referenspersonens situation med avseende på erhållandet av ett sådant uppehållstillstånd.

36 I likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkt 33 i sitt förslag till avgörande, skulle en tolkning av artikel 7.1 c i direktiv 2003/86, enligt vilken myndigheten inte kunde göra en bedömning av huruvida referenspersonen kommer att bibehålla sina stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel även efter tidpunkten för inlämnandet av ansökan om återförening, inte vara i överensstämmelse med det system som inrättas genom direktivet.

37 Det ska även understrykas att när villkoren i direktiv 2003/86 inte längre är uppfyllda är det enligt artikel 16.1 a i direktivet möjligt för medlemsstaterna att återkalla uppehållstillståndet för en familjemedlem eller avslå ansökan om att förnya detsamma.

38 Enligt den bestämmelsen får således behörig myndighet i den berörda medlemsstaten bland annat återkalla tillståndet för familjeåterförening när referenspersonen inte längre har stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel i den mening som avses i artikel 7.1 c i direktivet. Möjligheten att återkalla tillståndet förutsätter att myndigheten kan kräva att referenspersonen har sådana försörjningsmedel även efter tidpunkten för inlämnandet av ansökan.

39 Slutligen bekräftas denna tolkning av syftet med artikel 7.1 i direktiv 2003/86. Beviset på att villkoret om försörjningsmedel i led c i artikel 7.1 i direktivet är uppfyllt gör det nämligen möjligt för den behöriga myndigheten att försäkra sig om att när familjen har återförenats, varken referenspersonen eller dennes familjemedlemmar riskerar att bli en börda för systemet för socialt bistånd i medlemsstaten under den tid de uppehåller sig där (se, för ett liknande resonemang, dom Chakroun, C‑578/08, EU:C:2010:117, punkt 46).

40 Det följer av det ovan angivna att möjligheten i artikel 7.1 c i direktiv 2003/86 med nödvändighet innebär att behörig myndighet i den berörda medlemsstaten gör en prognostisk bedömning av huruvida referenspersonen kommer att bibehålla stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel även efter tidpunkten för inlämnandet av ansökan om familjeåterförening.

41 Mot bakgrund av denna slutsats övergår domstolen till att pröva huruvida behörig myndighet i den berörda medlemsstaten enligt bestämmelsen får låta tillståndet till familjeåterförening vara avhängigt sannolikheten för att försörjningsmedlen bibehålls under ett år efter inlämnandet av ansökan, med beaktande av utvecklingen av referenspersonens inkomster under de sex månader som föregått tidpunkten för ansökan.

42 I enlighet med proportionalitetsprincipen, som utgör en del av unionsrättens allmänna principer, ska de åtgärder som föreskrivs i nationell rätt för införlivande av artikel 7.1 c i direktiv 2003/86 vara ägnade att säkerställa att de syften som eftersträvas med direktivet uppnås och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa syften (se, beträffande artikel 7.2 i direktiv 2003/86, dom K och A, C‑153/14, EU:C:2015:453, punkt 51).

43 Slutligen följer det av domstolens praxis att artikel 17 i direktiv 2003/86 föreskriver en individuell prövning av ansökningar om familjeåterförening (dom Chakroun, C‑578/08, EU:C:2010:117, punkt 48, och dom K och A, C‑153/14, EU:C:2015:453, punkt 60) och att det vid genomförandet av direktiv 2003/86 och vid prövningen av ansökningar om familjeåterförening åligger behöriga nationella myndigheter att göra en väl avvägd och rimlig bedömning av samtliga intressen som står på spel (se, för ett liknande resonemang, dom O m.fl., C‑356/11 och C‑357/11, EU:C:2012:776, punkt 81).

44 I artikel 54.2 första stycket i kungligt dekret 557/2011 föreskrivs att uppehållstillstånd för familjeåterförening inte kommer att beviljas om det med säkerhet har fastställts att vederbörande inte kan förväntas bibehålla försörjningsmedlen under ett år efter det att ansökan gjordes. Av bestämmelsen framgår att utsikterna till att bibehålla en inkomstkälla under året kommer att bedömas med hänsyn till utvecklingen av de försörjningsmedel som referenspersonen uppburit under de sex månader som föregick tidpunkten för ansökan.

45 Perioden på ett år under vilken det krävs att referenspersonen sannolikt disponerar över tillräckliga försörjningsmedel framstår som rimlig och går inte utöver vad som är nödvändigt för att möjliggöra en individuell prövning av den eventuella risken att referenspersonen måste vända sig till systemet för socialt bistånd i medlemsstaten när familjen har återförenats. Perioden på ett år motsvarar nämligen giltigheten på det uppehållstillstånd som referenspersonen minst måste ha enligt artikel 3.1 i direktiv 2003/86 för att kunna ansöka om familjeåterförening. Enligt artikel 16.1 a i direktivet har behöriga myndigheter i den berörda medlemsstaten möjlighet att återkalla uppehållstillståndet för referenspersonens familjemedlem om referenspersonen inte längre disponerar över stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel under tiden familjemedlemmen vistas i medlemsstaten och till dess att familjemedlemmen får ett eget uppehållstillstånd enligt artikel 15.1 i direktiv 2003/86 senast efter fem års vistelse i medlemsstaten.

46 Vad gäller tillämpningen av proportionalitetskravet på nationell nivå, ska det även beaktas att den behöriga nationella myndigheten enligt artikel 54.2 första stycket i kungligt dekret 557/2011 får neka uppehållstillstånd för familjeåterförening endast om det med säkerhet har fastställts att referenspersonen inte kommer att kunna bibehålla tillräckliga försörjningsmedel under ett år efter det att ansökan gjordes. I bestämmelsen åläggs således referenspersonen endast ett krav att det är förutsebart att hans eller hennes försörjningsmedel kommer att bibehållas för att vederbörande ska kunna erhålla ett uppehållstillstånd för familjeåterförening.

47 Vad gäller den period på sex månader före inlämnandet av ansökan som den prognostiska bedömningen av referenspersonens försörjningsmedel kan grundas på, finns det ingen precisering om detta i direktiv 2003/86. En sådan period kan i varje fall inte strida mot direktivets syfte.

48 Mot bakgrund av det ovan angivna ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 7.1 c i direktiv 2003/86 ska tolkas så, att det är tillåtet för behöriga myndigheter i en medlemsstat att grunda ett avslag på en ansökan om familjeåterförening på en prognostisk bedömning – vilken utgår från utvecklingen av referenspersonens inkomster under den sexmånadersperiod som föregår tidpunkten för inlämnandet av ansökan – av huruvida det är sannolikt att vederbörande kommer att bibehålla stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja sig själv och sina familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den medlemsstaten under ett år från tidpunkten för inlämnandet av ansökan.

49 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: spanska.