Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 15 juni 2017

I mål C‑368/15, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Korkein hallinto-oikeus (Högsta förvaltningsdomstolen, Finland) genom beslut av den 10 juli 2015, som inkom till domstolen den 14 juli 2015, i ett förfarande som inletts av

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden E. Regan samt domarna A. Arabadjiev (referent) och C.G. Fernlund, generaladvokat: P. Mengozzi, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Ilves Jakelu Oy, genom H. Piekkala och I. Aalto-Setälä, asianajajat, Finlands regering, genom H. Leppo, i egenskap av ombud, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av S. Fiorentino, avvocato dello Stato, Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud, Norges regering, genom I. Thue och C. Rydning, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom P. Costa de Oliveira och P. Aalto, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Finsk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Domstolens bedömning

Den första och den andra frågan

Den tredje frågan

Den fjärde frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (EGT L 15, 1998, s. 14), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 (EUT L 52, 2008, s. 3) (nedan kallat direktiv 97/67).

2 Begäran har framställts i ett mål i vilket Ilves Jakelu Oy har väckt talan mot det beslut som valtioneuvosto (statsrådet, Finland) fattat den 30 januari 2017 enligt vilket ett tillstånd för att bedriva postverksamhet villkoras av att vissa krav uppfylls.

3 I skäl 15 i direktiv 97/67 anges följande:

4 I artikel 2 i detta direktiv föreskrivs följande:

5 Kapitel 2 i direktiv 97/67 avser samhällsomfattande tjänster. Artikel 3 i nämnda direktiv har följande lydelse:

6 I artikel 9 i direktivet föreskrivs följande:

7 Skäl 33 i direktiv 2008/6 har följande lydelse:

8 I 1 § 1 mom postlagen 415/2011, i den lydelse som var tillämplig vid tiden för händelserna i det nationella målet (nedan kallad postlagen), är lagens syfte att säkerställa att posttjänster och i synnerhet att samhällsomfattande tjänster finns att tillgå på rättvisa villkor i hela landet.

9 Enligt 3 § postlagen kräver tillhandahållande av posttjänster som gäller brevförsändelser koncession. Enligt 4 § 1 mom postlagen ska ansökan om koncession för tillhandahållande av posttjänster göras hos statsrådet. Koncessioner lediganslås inte.

10 Enligt 6 § postlagen ska koncession beviljas, om

11 § postlagen avser innehållet i koncessionen. Enligt 2 mom punkt 5 i denna paragraf bör statsrådet förena koncessionen med villkor som kompletterar bestämmelserna i denna lag eller de bestämmelser som utfärdats med stöd av den och som gäller övriga villkor som är jämförbara med villkoren i 9 § 2 mom punkterna 1–4 och som är nödvändiga för att säkerställa kvaliteten på, tillgången till och effektiviteten hos tjänster.

12 I beslut av den 30 januari 2014 beviljade statsrådet Ilves Jakelu ett tillstånd för att bedriva postverksamhet som gäller brevförsändelser, i den mening som avses i 3 § postlagen. I punkt 1 i detta tillstånd räknas de kommuner i Finland upp vilka täcks av den sökta koncessionen. Enligt punkt 2 i nämnda tillstånd, vilken avser verksamhetens utsträckning, har Ilves Jakelu rätt att bedriva en obegränsad postverksamhet inom detta territorium gentemot kunder med vilka avtal har ingåtts.

13 Punkterna 4–8 i tillståndet har som syfte att säkerställa kvaliteten på, tillgången till och effektiviteten hos tjänsterna. Enligt punkt 4 i denna koncession ska Ilves Jakelu sätta upp leveransvillkoren innan tillhandahållandet av posttjänster som gäller utdelning av post upptas. Enligt punkt 5 i det tillstånd som beviljades i beslut av den 30 januari 2014 ska Ilves Jakelu se till att dess tjänster organiseras på så sätt att ej avhämtade försändelser delas ut minst en gång per vecka, med undantag för helgdagar. Enligt punkt 6 ska Ilves Jakelu inrätta en tjänst för önskat avbrott i utdelningen och för adressändring. Enligt punkt 7 ska Ilves Jakelu märka sina försändelser på ett sådant sätt att de kan identifieras och skiljas från liknande försändelse som delats ut av andra koncessionsinnehavare. Enligt punkt 8 ska Ilves Jakelu i varje kommun i det område som koncessionen omfattar inrätta minst ett avhämtningsställe för återsändande av sådana försändelser som avses i 47 § postlagen, och som delats ut felaktigt.

14 Enligt Ilves Jakelu är 9 § postlagen inte förenlig med direktiv 97/67 i den del den inte föreskriver ett allmänt tillståndsförfarande och i den del den tillåter att ett tillstånd för tjänster som inte kan betraktas som samhällsomfattande tjänster får villkoras av andra krav än de som omfattas av de väsentliga kraven.

15 Det nationella målet avser frågan huruvida statsrådet som villkor för det tillstånd som beviljats Ilves Jakelu kan kräva att punkterna 4–8 i tillståndet ska iakttas. Enligt den finska regeringen är dessa punkter nödvändiga för att säkerställa kvaliteten på, tillgången till och effektiviteten hos de posttjänster som omfattas av koncessionen.

16 Mot denna bakgrund beslutade Högsta förvaltningsdomstolen att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

17 Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, som ska besvaras tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 9.1 i direktiv 97/67 ska tolkas så, att sådana posttjänster som de som är aktuella i det nationella målet ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd när postföretaget som tillhandahåller tjänsterna ingår avtal med sina kunder om villkoren för utdelning av postförsändelser och fakturerar kunderna en separat avtalad avgift. I förekommande fall vill den hänskjutande domstolen ha klarhet i huruvida tillhandahållandet av sådana posttjänster under de omständigheter som föreligger i det nationella målet kan villkoras av att ett enskilt tillstånd beviljas.

18 För att kunna avgöra, för det första, huruvida en tjänst som innebär utdelande av postförsändelser från kunder med vilka avtal har ingåtts, såsom i det nationella målet, omfattas av nämnda artikel, eller av artikel 9.2 i nämnda direktiv, ska domstolen först avgöra huruvida denna tjänst omfattas av begreppet samhällsomfattande tjänst, i den mening som avses i artikel 3 i nämnda direktiv. Det ankommer följaktligen på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida Ilves Jakelus verksamhet, som är föremål för en tillståndsansökan, uppfyller kriterierna härför enligt direktiv 97/67.

19 Av artikel 2.13 i detta direktiv framgår att tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster är den offentliga eller privata tillhandahållare av posttjänster som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster eller delar därav inom en medlemsstat och vars identitet har meddelats kommissionen.

20 Enligt artikel 3.1 i direktiv 97/67 inbegriper samhällsomfattande tjänster stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare.

21 En av de omständigheter som härvid kan beaktas är att, såsom den hänskjutande domstolen har påpekat, Ilves Jakelu aldrig har ålagts att tillhandahålla någon samhällsomfattande tjänst. Detta konstaterande framgår också av de skriftliga yttranden som den finska regeringen har inkommit med och enligt vilka Ilves Jakelu inte är den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster, i den mening som avses i artikel 2.13 i direktiv 97/67, och vars identitet har meddelats kommissionen.

22 Samma sak gäller den omständigheten att Ilves Jakelu ansökt om ett tillstånd för att tillhandahålla posttjänster i vissa kommuner. Såsom anförts i punkt 20 i denna dom ska samhällsomfattande posttjänster tillhandahållas inom hela territoriet.

23 Den finska regeringen anförde dessutom i sina skriftliga yttranden att Ilves Jakelu erbjuder sina tjänster enbart till kunder med vilka det har ingått avtal. Det framgår nämligen av begäran om förhandsavgörande att priserna för de posttjänster som nämnda bolag tillhandahåller förhandlas fram enskilt och faktureras.

24 Domstolen erinrar i detta avseende om att expressleveranstjänster skiljer sig från samhällsomfattande posttjänster genom det mervärde som de ger kunderna, vilket kunderna är villiga att betala mer för. Sådana tjänster utgör särskilda tjänster som kan särskiljas från tjänster av allmänintresse, däribland sådana tjänster som tillgodoser särskilda behov hos ekonomiska operatörer och som kräver vissa tilläggsprestationer som den traditionella posttjänsten inte erbjuder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 maj 1993, Corbeau, C‑320/91, EU:C:1993:198, punkt 19).

25 Av skäl 15 i direktiv 97/67 framgår dessutom att möjligheten att träffa avtal med kunder på individuell basis a priori inte svarar mot begreppet tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster (dom av den 23 april 2009, TNT Post UK, C‑357/07, EU:C:2009:248, punkt 48).

26 Artikel 9.1 i detta direktiv ska följaktligen tolkas så, att en sådan postförsändelseverksamhet som den i det nationella målet ska betraktas som en tjänst som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd om de inte inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra.

27 Vad för det andra gäller frågan huruvida den i det nationella målet aktuella verksamheten kan villkoras av att ett enskilt tillstånd beviljas, erinrar domstolen om att artikel 9.1 i direktiv 97/67 ger medlemsstaterna en möjlighet att införa allmänna tillstånd för företag inom postsektorn för tjänster som inte ingår i de samhällsomfattande tjänsterna, medan det i artikel 9.2 första stycket föreskrivs en möjlighet för medlemsstaterna att införa tillståndsförfaranden, inbegripet enskilda tillstånd, för tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 november 2016, DHL Express (Österrike), C‑2/15, EU:C:2016:880, punkt 20).

28 Domstolen konstaterar att även om det av skäl 33 i direktiv 2008/6 framgår att medlemsstaterna bör tillåtas använda allmänna tillstånd och individuella tillstånd när detta är befogat och står i proportion till det mål som eftersträvas, föreskriver artikel 9.1 i direktiv 97/67, till skillnad från artikel 9.2 i nämnda direktiv, inte någon möjlighet att underkasta tillhandahållandet av posttjänster ett krav på enskilt tillstånd.

29 Under dessa omständigheter konstaterar domstolen att en sådan verksamhet enbart kan underkastas krav på ett allmänt tillstånd, i den mening som avses i artikel 2.14 i detta direktiv.

30 Mot bakgrund av det ovanstående ska den första och den andra frågan besvaras enligt följande: Artikel 9.1 i direktiv 97/67 ska tolkas så, att en sådan postförsändelseverksamhet som den i det nationella målet ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd om den inte inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare. Tillhandahållande av postförsändelsetjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd kan enbart underkastas krav på ett allmänt tillstånd.

31 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 9.1 i direktiv 97/67 ska tolkas så, att tillhandahållandet av posttjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd kan villkoras av sådana krav som de som avses i artikel 9.2 andra stycket andra strecksatsen i detta direktiv.

32 Domstolen har redan uttalat sig i denna fråga i sin dom av den 16 november 2016, DHL Express (Österrike) ( C‑2/15, EU:C:2016:880) och det svar som gavs där är också överförbart på förevarande mål.

33 I punkt 26 i den domen konstaterade domstolen att artikel 9.2 andra stycket andra strecksatsen i nämnda direktiv ger medlemsstaterna en möjlighet att som villkor för tillstånd ange att vissa krav måste vara uppfyllda i fråga om de berörda tjänsternas kvalitet, tillgänglighet och utförande. Domstolen fann att eftersom det inte preciseras vilka tjänster denna skyldighet avser kan det konstateras att det av förarbetena till direktiv 2008/6 framgår att unionslagstiftaren har avsett att avskaffa inte bara alla kvarvarande hinder för en fri marknad för vissa leverantörer av samhällsomfattande tjänster, utan även alla andra hinder för tillhandahållande av posttjänster. Domstolen drog därav slutsatsen att så länge det inte finns något som tyder på motsatsen och mot bakgrund av arten av den berörda skyldigheten, framstår det således som om samtliga postföretag kan åläggas den skyldighet som avses i artikel 9.2 andra stycket andra strecksatsen i direktiv 97/67.

34 Under dessa omständigheter ska den tredje frågan besvaras enligt följande: Artikel 9.1 i direktiv 97/67 ska tolkas så, att tillhandahållandet av posttjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd kan villkoras av sådana krav som de som avses i artikel 9.2 andra stycket andra strecksatsen i detta direktiv.

35 Den fjärde frågan ska förstås så, att den ställts enbart för det fall att artikel 9.1 i direktiv 97/67 skulle ha tolkats så, att ett tillstånd för att tillhandahålla posttjänster som inte utgör samhällsomfattande tjänster enbart kan villkoras av sådana krav som är nödvändiga för att garantera att väsentliga krav, i den mening som avses i artikel 2.19 i detta direktiv, uppfylls. Med hänsyn till svaret på den tredje frågan saknas skäl att besvara den fjärde frågan.

36 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: finska.