Domstolens dom (femte avdelningen) den 16 november 2016

I mål C‑2/15, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen, Österrike) genom beslut av den 17 december 2014, som inkom till domstolen den 7 januari 2015, i målet

DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J. L. da Cruz Vilaça (referent) samt domarna M. Berger, A. Borg Barthet, E. Levits och F. Biltgen, generaladvokat: P. Mengozzi, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: DHL Express (Austria) GmbH, genom P. Csoklich, Rechtsanwalt, Post-Control-Kommission, genom E. Solé, Österrikes regering, genom C. Pesendorfer, i egenskap av ombud, Belgiens regering, genom J. Van Holm och S. Vanrie, båda i egenskap av ombud, Spaniens regering, genom A. Rubio González, i egenskap av ombud, Frankrikes regering, genom D. Colas och R. Coesme, båda i egenskap av ombud, Konungariket Norge, genom I. Thue och J. T. Kaasin, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom G. Braun och P. Costa de Oliveira, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 16 mars 2016 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Österrikisk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Den andra frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 9 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (EGT L 15, 1998, s. 14), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 (EUT L 52, 2008, s. 3) (nedan kallat direktiv 97/67).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan DHL Express (Austria) GmbH (nedan kallat DHL) och Post-Control-Kommission (kommissionen för tillsyn av posttjänster, Österrike). Målet rör ett beslut som fattats av Post-Control-Kommission genom vilket DHL ålades att bidra till kostnaderna för den verksamhet som utövas av Rundfunk und Telekom Regulierungs-GmbH (tillsynsmyndighet för bland annat postsektorn) (nedan kallad RTR).

3 I skälen 27 och 28 i direktiv 2008/6 anges följande:

4 I skäl 47 i samma direktiv anges följande:

5 I artikel 2 punkt 14 i direktiv 97/67 föreskrivs följande:

6 Begreppet väsentliga krav definieras i artikel 2 punkt 19 i direktivet enligt följande: allmänna icke-ekonomiska skäl som kan föranleda en medlemsstat att införa villkor för tillhandahållandet av posttjänster. Dessa skäl är posthemlighet, säkerheten för nätet med hänsyn till transport av farligt gods, iakttagande av anställningsvillkor och system för social trygghet som fastställts genom lag, förordning eller administrativ bestämmelse och/eller genom kollektivavtal som förhandlats fram mellan de nationella parterna på arbetsmarknaden i enlighet med gemenskapsrätt och nationell lagstiftning och, när det är berättigat, dataskydd, miljöskydd och regionplanering. Dataskydd får omfatta skydd för personuppgifter, förtrolighet med avseende på information som överförs eller lagras samt skydd för privatlivet.

7 I artikel 7.3 och 7.4 i direktivet föreskrivs följande:

8 I artikel 9 i samma direktiv föreskrivs följande:

9 I artikel 22 i direktiv 97/67 föreskrivs följande:

10 I 34 § Bundesgesetz über die Einrichtung einer Kommunikationsbehörde Austria (KommAustria) (federal lag om inrättande av Kommunikationsbehörde Austria (KommAustria) [federal medietillsynsmyndighet]) (nedan kallad KOG), angående finansiering av den österrikiska tillsynsmyndigheten, anges följande:

11 I 34a § KOG föreskrivs följande:

12 DHL är ett företag som är verksamt inom sektorn för transport och expressbrev. Verksamheten omfattar insamling, sortering, transport och utdelning av paket upp till 31,5 kilo samt av trycksaker och dokument. DHL tillhandahåller även en rad mervärdestjänster, såsom spårningssystem och garanterade leveranstider.

13 Kommissionen för tillsyn av posttjänster ålade genom beslut av den 23 april 2012 DHL att betala finansieringsbidrag till RTR för perioderna från den 1 juli till den 30 september 2011 och från den 1 oktober till den 31 december samma år.

14 Detta beslut fattades med stöd av 34 § punkterna 9 och 13 samt 34a § KOG, enligt vilken finansieringen av RTR:s verksamhet ska säkerställas dels genom finansieringsbidrag från de postföretag som verkar på den nationella marknaden, dels genom federala budgetmedel.

15 DHL överklagade detta beslut till den hänskjutande domstolen.

16 Till stöd för sitt överklagande gjorde DHL gällande att det av artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67 framgår att endast företag som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster kan åläggas en skyldighet att bidra till kostnaderna för RTR:s verksamhet. DHL menar att KOG, genom att ålägga såväl företag som erbjuder samhällsomfattande tjänster som företag som tillhandahåller tjänster som inte är samhällsomfattande en sådan skyldighet, har åsidosatt denna bestämmelse.

17 Mot denna bakgrund beslutade Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen, Österrike) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

18 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67 ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för en nationell lagstiftning, som den i det nationella målet, enligt vilken samtliga företag inom postsektorn, även de som inte tillhandahåller tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna, är skyldiga att bidra till finansieringen av den tillsynsmyndighet som ansvarar för denna sektor.

19 EU-domstolen påpekar inledningsvis att det vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara är lydelsen som ska beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i. Även en unionsbestämmelses tillkomsthistoria kan vara relevant för tolkningen av densamma (se dom av den 2 september 2015, Surmačs, C‑127/14, EU:C:2015:522, punkt 28).

20 Det ska i detta hänseende, för det första, konstateras att artikel 9.1 i direktiv 97/67 ger medlemsstaterna en möjlighet att införa allmänna tillstånd för företag inom postsektorn för tjänster som inte ingår i de samhällsomfattande tjänsterna, medan det i artikel 9.2 första stycket föreskrivs en möjlighet för medlemsstaterna att införa tillståndsförfaranden för tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna.

21 Artikel 9.2 andra stycket i detta direktiv innehåller en uppräkning av de skyldigheter som kan krävas för att tillstånd ska beviljas, utan att det preciseras vilken typ av tillstånd – de som endast rör de samhällsomfattande tjänsterna eller de som rör alla posttjänster – som avses i detta stycke.

22 Det går inte att av själva lydelsen i artikel 9.2 andra stycket i direktiv 97/67 fastställa huruvida de skyldigheter som uppräknas i de olika strecksatserna i artikel 9.2 andra stycket i direktivet avser alla posttjänster eller endast de som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna, eftersom begreppet tillstånd som används i detta stycke inte uttryckligen hänvisar vare sig till den ordning som avses i artikel 9.1, eller till den som avses i artikel 9.2 första stycket.

23 Det följer, för det andra, av en helhetsanalys av artikel 9.2 andra stycket i direktiv 97/67 att de skyldigheter som föreskrivs i denna bestämmelse, beroende på vilken skyldighet som avses, antingen kan åläggas endast företag som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster eller tjänster som betraktas som sådana eller åläggas samtliga postföretag.

24 Å ena sidan föreskrivs uttryckligen i artikel 9.2 tredje stycket i direktivet att de skyldigheter och krav som avses i nämnda artikel 9.2 andra stycket första strecksatsen endast får åläggas dem som har utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster enligt artikel 4 i samma direktiv.

25 Dessutom innehåller artikel 9.2 andra stycket tredje strecksatsen i direktiv 97/67 en möjlighet för medlemsstaterna att villkora beviljandet av tillstånd med en skyldighet att bidra ekonomiskt till den kompensationsfond som avses i artikel 7.4 i direktivet. Såsom den är skriven tar denna bestämmelse visserligen inte uttryckligen sikte på företag som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster. Det framgår emellertid av artikel 7.3 i direktivet att möjligheten för medlemsstaterna att inrätta en sådan fond är knuten till den möjlighet de har att införa ett system för att fördela nettokostnaden för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster när dessa skyldigheter utgör en orimlig ekonomisk belastning för postföretagen. Framför allt framgår det klart av skäl 27 i direktiv 2008/6, angående skyldigheten för postföretag att bidra till finansieringen av samhällsomfattande tjänster, om det finns en kompensationsfond, att medlemsstaterna, när de fastställer vilka företag som kan åläggas att bidra till denna fond, bör överväga om företagens tjänster, ur användarens synvinkel, kan betraktas som tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna.

26 Å andra sidan innehåller artikel 9.2 andra stycket andra strecksatsen i direktiv 97/67 en möjlighet för medlemsstaterna att som villkor för tillstånd ange att vissa krav måste vara uppfyllda i fråga om de berörda tjänsternas kvalitet, tillgänglighet och utförande. Eftersom det inte preciseras vilka tjänster denna skyldighet avser kan det, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 42 i sitt förslag till avgörande, konstateras att det av förarbetena till direktiv 2008/6 framgår att unionslagstiftaren har avsett att avskaffa inte bara alla kvarvarande hinder för en fri marknad för vissa leverantörer av samhällsomfattande tjänster, utan även alla andra hinder för tillhandahållande av posttjänster. Så länge det inte finns något som tyder på motsatsen och mot bakgrund av arten av den berörda skyldigheten, framstår det således som om att samtliga postföretag kan åläggas den skyldighet som avses i artikel 9.2 andra stycket andra strecksatsen i direktiv 97/67.

27 Dessutom innehåller artikel 9.2 andra stycket femte strecksatsen i direktiv 97/67 en möjlighet för medlemsstaterna att villkora beviljandet av tillstånd av att de arbetsvillkor som fastställs i den nationella lagstiftningen beaktas. Såsom den österrikiska regeringen korrekt har anfört kan en restriktiv tolkning av denna bestämmelse – som att den endast avser de företag som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster – inte godtas. I artikel 9.1 i detta direktiv villkoras nämligen beviljandet av allmänna tillstånd – som avser tjänster som inte ingår i de samhällsomfattande tjänsterna – av att de väsentliga krav som anges i artikel 2 punkt 19 i direktivet uppfylls. Dessa inbegriper kravet att iaktta de anställningsvillkor som föreskrivs i nationell rätt.

28 Det framgår således av en helhetsanalys av artikel 9.2 andra stycket i direktiv 97/67 att termen tillstånd, som används i denna bestämmelse, syftar såväl på de tillstånd som avses i artikel 9.2 första stycket som på de tillstånd som avses i artikel 9.1.

29 För det tredje, när det gäller den särskilda skyldigheten att bidra till finansieringen av tillsynsmyndigheten för postsektorn, som avses i artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67 och som den första tolkningsfrågan avser, kan det konstateras att de nationella tillsynsmyndigheternas verksamhet avser hela postsektorn och inte endast de tjänster som omfattas av tillämpningsområdet för de samhällsomfattande tjänsterna.

30 I artikel 22.1 i direktivet föreskrivs nämligen att medlemsstaterna ska utse en eller flera nationella tillsynsmyndigheter för postsektorn. I artikel 22.2 anges förvisso att dessa myndigheter ska ha till uppgift att säkerställa att de skyldigheter som härrör från detta direktiv iakttas, särskilt genom att inrätta övervaknings- och tillsynsförfaranden för att garantera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. I denna bestämmelse föreskrivs emellertid också att dessa myndigheter även kan ha till uppgift att säkerställa överensstämmelse med konkurrensreglerna inom hela postsektorn.

31 Eftersom de nationella tillsynsmyndigheternas roll och uppgifter har utformats av unionslagstiftaren i syfte att gynna samtliga aktörer inom postsektorn ska artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67 följaktligen – såsom generaladvokaten har angett i punkt 46 i sitt förslag till avgörande – tolkas på så sätt att samtliga postföretag i gengäld kan åläggas en skyldighet att bidra till finansieringen av dessa myndigheters verksamhet.

32 Av detta följer att den första tolkningsfrågan ska besvaras på följande sätt. Artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67 ska tolkas på så sätt att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning, som den i det nationella målet, enligt vilken samtliga postföretag, även de som inte tillhandahåller sådana posttjänster som omfattas av tillämpningsområdet för samhällsomfattande tjänster, är skyldiga att bidra till finansieringen av tillsynsmyndigheten för postsektorn.

33 Med hänsyn till svaret på den första frågan saknas anledning att besvara den andra frågan.

34 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: tyska.