Förslag till avgörande av generaladvokat Manuel Campos Sánchez-Bordona föredraget den 23 mars 2023

1 Originalspråk: spanska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (EGT L 15, 1998, s. 14), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 om ändring av direktiv 97/67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster (EUT L 52, 2008, s. 3) (nedan kallat direktiv 97/67).

3 Decreto Legislativo 22 luglio 1999, n. 261 – Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualità del servicio (lagstiftningsdekret nr 261 av den 22 juli 1999 om tillämpning av direktiv 97/67/EG …) (GURI nr 182 av den 5 augusti 1999).

4 Decreto Legislativo n. 58 – Attuazione della direttiva 2008/6/CE che modifica la direttiva 97/67/CE, per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali della Comunità (lagstiftningsdekret nr 58 om införlivande av direktiv 2008/6/EG …) av den 31 mars 2011 (GURI nr 98 av den 24 april 2011)

5 AGCOM inrättades genom artikel 1.1 i legge n. 249, di Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (lag nr 249 av den 13 juli 1997 om inrättande av tillsynsmyndigheten för kommunikation och för reglering av telekommunikations- och radio- och TV-systemet) (GURI nr 177 av den 31 juli 1997).

6 Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici, convertito con modificazioni dalla legge 22 dicembre 2011, n.o 214 (lagdekret nr 201 av den 6 december 2011 med brådskande bestämmelser för tillväxt, rättvisa och konsolidering av offentliga räkenskaper) (GURI nr 284 av den 6 december 2011), omvandlat till lag, med ändringar, genom lag nr 214 av den 22 december 2011) (GURI nr 300 av den 27 december 2011).

7 Legge n. 266, recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (finanziaria 2006) (Legge del 23 dicembre 266, n. 266, - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) (lag nr 266 av den 23 december 2005 – Bestämmelser om utarbetande av statens årliga och fleråriga budget (2006 års finanslag)) (GURI nr 302 av den 29 december 2005).

8 Decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 – Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo (GURI, Allmän del nr 95, av den 24 april 2017, ordinarie tillägg nr 20), (lagdekret nr 50 av den 24 april 2017 om brådskande finansiella åtgärder, initiativ för att bistå regionala eller lokala myndigheter, ytterligare åtgärder för stöd till områden som drabbats av seismiska händelser och utvecklingsåtgärder), convertito con modificazioni dalla legge 21 giugno 2017, n. 96 (omvandlat, med ändringar, genom lag nr 96 av den 21 juni 2017) (GURI nr 96 av den 23 juni 2017).

9 Artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i direktiv 97/67. Enligt artikel 22.1 i samma direktiv ska medlemsstaterna utse nationella tillsynsmyndigheter.

10 Förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi av den 16 mars 2016 i målet DHL Express (Austria) ( C‑2/15, EU:C:2016:168, punkt 22).

11 Det ska klargöras huruvida de ska finansiera alla kostnader, även allmänna (gemensamma) kostnader, eller bara de kostnader som är strikt hänförliga till de nationella tillsynsmyndigheternas uppgifter inom postsektorn. Det är här av avgörande betydelse hur det otydliga begreppet operativa kostnader i direktiv 97/67 ska tolkas.

12 Dom av den 16 november 2016, DHL Express (Austria) ( C‑2/15, EU:C:2016:880, punkt 29).

13 Dom av den 16 november 2016, DHL Express (Austria) ( C‑2/15, EU:C:2016:880, punkt 31), och förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i det målet (EU:C:2016:168, punkt 46).

14 I den mening som den hänskjutande domstolen ger detta begrepp.

15 Operativa kostnader motsvaras i den franska versionen av direktiv 97/67 av coûts de fonctionnement, i den italienska av costi operativi, i den tyska av betrieblichen Aufwendungen, i den engelska av operational costs, i den portugisiska av custos de funcionamento och i den rumänska av ”costurile operaționale.

16 Dom av den 12 november 2019, Haqbin ( C‑233/18, EU:C:2019:956, punkt 42).

17 Den otydliga formuleringen i artikel 9 i direktiv 97/67 när det gäller detta kan jämföras med den detaljerade regleringen av de kostnader (direkta och gemensamma) som tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster ska återspegla i sina redovisningssystem (artikel 14).

18 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EGT L 108, 2002, s. 33), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 om ändring av direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, direktiv 2002/19/EG om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter och direktiv 2002/20/EG om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (EUT L 337, 2009, s. 37).

19 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 21).

20 Direktiven 2002/20 och 2002/21 var i kraft vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i det nationella målet, men den 20 december 2020 upphävdes de genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av den 11 december 2018 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (EUT L 321, 2018, s. 36).

21 Postsektorn och sektorn för elektronisk kommunikation har vissa beröringspunkter (i vissa medlemsstater, exempelvis Italien, är det samma nationella myndighet som utövar tillsyn över båda sektorerna), men även betydande skillnader. Därför måste försiktighet iakttas då lösningar som bygger på direktiven överförs från en sektor till en annan.

22 Av artiklarna 3.3 och 3.3a i direktiv 2002/21 framgår, enligt dom av den 28 juli 2016, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ( C‑240/15, EU:C:2016:608, punkt 36), att [direktiv 2002/21] numera kräver att medlemsstaterna, för att garantera de nationella regleringsmyndigheternas oberoende och opartiskhet, ska se till att samtliga regleringsmyndigheter har tillräckliga ekonomiska resurser och tillräcklig personal för att fullgöra sina uppgifter …. Min kursivering.

23 Skäl 30 i direktiv 2002/20/EG har följande lydelse: Administrativa avgifter får åläggas leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster för att finansiera den nationella regleringsmyndighetens arbete med att administrera auktorisationssystemet och bevilja nyttjanderätten. Avgifterna bör begränsas till att omfatta de faktiska administrativa kostnaderna för arbetet. … I skäl 31 anges vidare att [s]ystem för administrativa avgifter … inte [bör] leda till snedvridning av konkurrensen eller hinder för inträde på marknaden.

24 Dessa kostnader får inbegripa kostnader för internationellt samarbete, harmonisering och standardisering, marknadsanalys, övervakning av efterlevnaden och annan kontroll av marknaden samt lagstiftningsarbete som inbegriper utarbetande och genomförande av sekundärrätt och förvaltningsbeslut, till exempel beslut om tillträde och samtrafik.

25 Dom av den 18 juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl. ( C‑228/12–C‑232/12 och C‑254/12–C‑258/12, EU:C:2013:495, punkterna 38–40 och 42), och dom av den 28 juli 2016, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ( C‑240/15, EU:C:2016:608, punkt 45).

26 Dom av den 18 juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl. ( C‑228/12–C‑232/12 och C‑254/12–C‑258/12, EU:C:2013:495, punkterna 41 och 42), och dom av den 28 juli 2016, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ( C‑240/15, EU:C:2016:608, punkt 46).

27 Beslut av den 29 april 2020, BRT Italia m.fl. ( C‑399/19, EU:C:2020:346, punkt 43): Artikel 12.1 a i [direktiv 2002/20] ska tolkas så, att de kostnader som får täckas av en avgift som enligt denna bestämmelse åläggs företag som tillhandahåller en elektronisk kommunikationstjänst eller ett elektroniskt kommunikationsnät endast är kostnader som hänför sig till de tre kategorier av den nationella regleringsmyndighetens verksamhet som anges i denna bestämmelse, inbegripet uppgifter som avser reglering, övervakning, tvistlösning och vidtagande av sanktionsåtgärder, utan att dessa är begränsade till de kostnader som uppkommer genom en förhandsreglering av marknaden.

28 Det finns också andra aspekter av domstolens rättspraxis rörande de nationella tillsynsmyndigheterna inom sektorn för elektronisk kommunikation som utan vidare kan tillämpas på postsektorn. Se punkterna 72 och 79 i detta förslag till avgörande.

29 Särskilt att inrätta övervaknings- och tillsynsförfaranden för att garantera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster, samt att säkerställa överensstämmelse med konkurrensreglerna inom postsektorn (artikel 22.2 i direktiv 97/67).

30 Liksom alla andra pålagor har avgifter som fastställs för att finansiera offentlig verksamhet ett uppenbart inslag av politisk bedömning. En avgift som fastställs på grundval av postoperatörernas intäkter, som den som godkänts i Italien, i form av en viss promille av intäkterna, förefaller inte påverka operatörernas konkurrenskraft inom den sektorn eller hota deras överlevnad.

31 Peter Dunn, Postal operators contribute to NRAs’ costs but at very different levels (2021), finns på https://www.cullen-international.com/news/2021/04/Postal-operators-contribute-to-NRAs--costs-but-at-very-different-levels.html.

32 I skäl 47 i direktiv 2008/6 betonas de nationella tillsynsmyndigheternas oberoende och opartiskhet: … I enlighet med principen om att skilja mellan myndighetsutövning och operativ verksamhet, bör medlemsstaterna garantera de nationella tillsynsmyndigheternas oberoende och på så sätt säkerställa opartiskhet vid beslutsfattandet …

33 I skäl 47 i direktiv 2008/6 anges det att [d]e nationella tillsynsmyndigheterna bör erhålla de resurser i fråga om personal, sakkunskap och ekonomiska medel som krävs för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter.

34 OECD, The Governance of Regulators – Being an independent Regulator, OECD Publishing, Paris, 2016, finns på https://read.oecd-ilibrary.org/governance/being-an-independent-regulator_9789264255401-en#page4, s. 79 och 80, och OECD, Creando una cultura de independencia: Guía práctica contra influencias indebidas, Éditions OCDE, Paris, 2017, finns på https://www.oecd-ilibrary.org/fr/governance/creando-una-cultura-de-independencia_9789264287877-es, s. 27 och 28.

35 OECD, The Governance of Regulators – Equipping Agile and Autonomous Regulators, OECD Publishing, Paris, 2022, finns på https://read.oecd-ilibrary.org/governance/equipping-agile-and-autonomous-regulators_7dcb34c8-en#page52, s. 50: Appropriate funding mechanisms should ensure that regulators receive sufficient funds for an effective and efficient execution of their activities, and should contain adequate safeguards that prevent undue influence in the work of regulators through the appropriation or restriction of funds.

36 Punkt 78 i beslutet att begära förhandsavgörande.

37 En nationell tillsynsmyndighet som finansieras med privata bidrag kan bli ekonomiskt blockerad även om avgifterna drivs in på exekutiv väg, om indrivningen stoppas på grund av utdragna överklagandeförfaranden. I avsaknad av andra åtgärder skulle i det här sammanhanget en obstruerande inställning från postoperatörernas sida, vilka är de enda som finansierar den nationella tillsynsmyndigheten, kunna göra det svårare eller till och med omöjligt för den nationella tillsynsmyndigheten att utföra sina övervaknings- och tillsynsuppgifter (se punkt 78 i begäran om förhandsavgörande).

38 Dom av den 12 november 2014, Guardian Industries och Guardian Europe/kommissionen ( C‑580/12 P, EU:C:2014:2363, punkt 51), dom av den 4 maj 2016, Pillbox 38 ( C‑477/14, EU:C:2016:324, punkt 35), och dom av den 7 mars 2017 RPO ( C‑390/15, EU:C:2017:174, punkt 41).

39 Dom av den 16 november 2016, DHL Express (Austria) ( C‑2/15, EU:C:2016:880, punkt 20).

40 Dom av den 31 maj 2018, Confetra m.fl. ( C‑259/16 ochC‑260/16, EU:C:2018:370, punkt 38) och dom av den 21 november 2019, Deutsche Post m.fl. ( C‑203/18 och C-374/18, EU:C:2019:999, punkt 65).

41 Postsektorn har utvecklats snabbt och den verksamhet som tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster bedriver och den som tillhandahållare av expresstjänster bedriver tenderar att allt mer likna varandra.

42 Med den ändring av direktiv 97/67 som gjordes genom direktiv 2008/6, avsåg unionslagstiftaren, enligt skäl 13 och 16 i det sistnämnda direktivet att fullborda liberaliseringen av marknaden för posttjänster och bekräfta slutdatumet för genomförandet av den inre marknaden för posttjänster, genom att inte bara undanröja de sista hindren för att helt öppna marknaden för vissa tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster, utan även alla andra hinder för att tillhandahålla posttjänster. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 mars 2019, Pawlak ( C‑545/17, EU:C:2019:260, punkt 31).

43 Dom av den 21 juli 2011, Telefónica de España (C‑284/10, EU:2011:513, punkterna 31 och 32: När det gäller frågan om medlemsstaterna har rätt att bestämma avgiftens storlek med utgångspunkt i den avgiftsskyldiges bruttointäkter, såsom görs i de bestämmelser som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, bör det beaktas att det … rör sig om ett objektivt, genomblickbart och icke-diskriminerande kriterium. [Det] saknas … dessutom inte ett samband mellan detta kriterium och de kostnader som uppkommer för den behöriga nationella myndigheten … Mot bakgrund av detta kan inte direktiv 97/13 utgöra hinder för att medlemsstaterna bestämmer storleken på en avgift enligt artikel 6 i direktivet med utgångspunkt i de avgiftsskyldigas bruttointäkter.

44 Dom av den 31 maj 2018, Confetra m.fl. ( C‑259/16 och C‑260/16, EU:C:2018:370, punkt 49).

45 Dom av den 31 maj 2018, Confetra m.fl. ( C‑259/16 och C‑260/16, EU:C:2018:370, punkt 50).

46 Med de nyanseringar som har beskrivits i punkterna 60–62 i detta förslag till avgörande.

47 Dom av den 21 juli 2011, Telefónica de España (C‑284/10, EU:2011:513, punkt 28): direktiv 97/13 … [kan] inte tolkas så, att det måste föreligga en exakt överensstämmelse mellan storleken på den avgift som åläggs en operatör och de kostnader för den behöriga nationella myndigheten som är hänförliga till den operatören under en viss tidsperiod, eftersom det inte finns någon bestämmelse i direktiv 97/13 som kräver en sådan överensstämmelse. Detsamma gäller direktiv 97/67.